Informe Pnud

IDEAS Y APORTES:
LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA

IDEAS Y APORTES: LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA
2
Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo
Ideas y
aportes
LA DEMOCRACIA EN
AMRICA LATINA
Hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos
4
Este documento fue preparado sobre la base de los
materiales producidos por el
Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina
(PRODDAL), principalmente el Informe sobre la Democracia en Amrica
Latina.
El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin y del
Informe sobre la Democracia en Amrica Latina no reflejan
necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), de su Junta Ejecutiva, ni de sus Estados Miembros.
El Informe es una publicacin independiente preparada por encargo del
PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un conjunto de reconocidos
consultores y asesores y el equipo del Informe sobre la Democracia en
Amrica Latina.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004
1 UN Plaza, New York, New York, 10017
Estados Unidos de Amrica
Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera
de la Unin Europea. En ningn caso debe considerarse que
los anlisis y recomendaciones del mismo reflejan la
opinin oficial de la Unin Europea.
ISBN: 958-96707-5-X
Diseo y armada:
cjaramillo@cable.net.co
Impreso en Colombia
Por Panamericana Formas e Impresos S.A.
Primera edicin: abril de 2004
Segunda edicin: junio de 2004
Todos los derechos estn reservados.
Esta publicacin y sus materiales complementarios no pueden ser
reproducidos, en todo ni en parte, ni registrados en o transmitidos por
un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma ni por
ningn medio, sea ste mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico,
electroptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por
escrito del PNUD.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
DIRECTOR DEL PROYECTO
Dante Caputo
ADMINISTRADORA AUXILIAR Y DIRECTORA
REGIONAL PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Elena Martnez
JEFE DE COMUNICACIONES
DE LA OFICINA DEL ADMINISTRADOR
William Orme
ASESORA DE GOBERNABILIDAD DEL PROGRAMA
REGIONAL PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Myriam Mndez-Montalvo
COORDINADOR DEL PROGRAMA REGIONAL
PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Freddy M. Justiniano
REPRESENTANTE RESIDENTE
EN ARGENTINA
Carmelo Angulo Barturen
ESPECIALISTA DE COMUNICACIONES
Victor Manuel Arango
ADMINISTRADOR
Mark Malloch Brown
ADMINISTRADOR ASOCIADO
Zphirin Diabr
6
N D I C E
PRLOGO
Del Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 09
PREFACIO
De la Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD 13
PRESENTACIN
Del Director del Informe sobre la Democracia en Amrica Latina 17
Captulo I
Propsito, metodologa y estructura del Informe 21
Captulo II
El problema 25
Captulo III
La base terica: democracia y ciudadana 27
Captulo IV
El estado de la democracia 33
Captulo V
Una mirada desde las ciudadanas y los ciudadanos 53
Captulo VI
Una mirada desde los lderes 63
Captulo VII
Una agenda ampliada para el desarrollo de la democracia 73
Anexo
Datos destacados por el Informe 77
8
DEL ADMINISTRADOR DEL PROGRAMA
DE LAS NACIONES UNIDAS
PARA EL DESARROLLO
AMRICA LATINA PRESENTA ACTUALMENTE UNA EXTRAORDINARIA PARADOJA.
Por un lado, la regin puede mostrar con gran orgullo ms de dos
dcadas de gobiernos democrticos. Por otro, enfrenta una creciente
crisis social. Se mantienen profundas desigualdades, existen serios niveles
de pobreza, el crecimiento econmico ha sido insuficiente y ha
aumentado la insatisfaccin ciudadana con esas democracias expresada
en muchos lugares por un extendido descontento popular, generando
en algunos casos consecuencias desestabilizadoras.
El Informe representa un esfuerzo importante para comprender y superar
esta paradoja. Mediante la combinacin de indicadores cuantitativos,
entrevistas, encuestas y un dilogo con un amplio nmero de prominentes
lderes y formadores de opinin a lo largo de toda la regin, el Informe
ofrece un anlisis comprensivo del estado de la democracia en Amrica
Latina. Pero, adems, busca ir ms all de slo diagnosticar los problemas
existentes y propone nuevos enfoques para abordar los desafos que
actualmente ponen en riesgo muchos de los avances logrados en los
ltimos 25 aos.
El Informe es el resultado del trabajo de un grupo de expertos
independientes, y por ende no es un documento oficial sobre las polticas
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) o de las
Naciones Unidas. Consideramos que constituye un valioso aporte para la
conformacin de una agenda ampliada para los pases de Amrica Latina,
el PNUD y los socios en el desarrollo para los meses y aos venideros. Por
esta razn, el PNUD se encuentra muy complacido de haber apoyado esta
iniciativa.
P R L O G O
10
El corazn del problema es que si bien la democracia se ha extendido
ampliamente en Amrica Latina, sus races no son profundas. As,
el Informe advierte que la proporcin de latinoamericanas y
latinoamericanos que estaran dispuestos a sacrificar un gobierno
democrtico en aras de un progreso real socioeconmico supera
el 50%.
Existen varias razones para esta tendencia. La ms importante es que
la democracia es, por primera vez en la historia de Amrica Latina, la
forma de gobierno en el poder. As, los gobernantes son culpados cuando
las cosas van mal en materia de empleo, ingreso y muchos servicios
bsicos que no alcanzan a satisfacer las crecientes expectativas de
la ciudadana.
El panorama se torna an ms complejo si se tiene en cuenta que varios
factores indispensables para la gobernabilidad democrtica, tales como una
prensa libre, una slida proteccin de los derechos humanos, un poder
judicial independiente y vigoroso, requieren todava ser sustancialmente
fortalecidos. Y muchos grupos tradicionalmente excluidos no tienen acceso
al poder a travs de los canales formales y por ende manifiestan sus
frustraciones por vas alternativas, en algunas ocasiones, por medio de
expresiones violentas.
Existen, sin embargo, en el trasfondo de esta situacin algunos signos
muy alentadores. Primero, a pesar de las crisis, los pases de la regin no
han buscado un regreso al autoritarismo; en cambio, han ampliamente
sostenido sus instituciones democrticas. Segundo, las ciudadanas y
los ciudadanos empiezan a distinguir entre la democracia como sistema de
gobierno y el desempeo de los gobernantes en particular. Muchos
de estos ciudadanos son simplemente demcratas insatisfechos,
un fenmeno bien conocido en muchas democracias establecidas
que explica parcialmente por qu los movimientos de oposicin no
tienden hoy hacia soluciones militares sino hacia lderes populistas que
se presentan como ajenos al poder tradicional y que prometen
perspectivas innovadoras.
Asimismo, la gente diferencia cada vez ms entre las distintas instituciones a
la hora de identificar responsables. Mientras los cuerpos legislativos y los
partidos polticos reciben el apoyo de menos de un cuarto de la poblacin,
el poder judicial, el ejecutivo y los servicios de seguridad muestran una
imagen algo mejor.
11
Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos
Para que la democracia no languidezca y crezca, Amrica Latina necesita
trabajar sin descanso para que las instituciones democrticas desde las
legislaturas a las autoridades locales sean transparentes, den cuenta de sus
acciones y desarrollen las habilidades y capacidades necesarias para
desempear sus funciones fundamentales. Esto significa que hay que
asegurar que el poder en todos los niveles de gobierno se estructure y
distribuya de tal forma que d voz y participacin real a los excluidos
y provea los mecanismos por los cuales los poderosos sean lderes
polticos, empresarios u otros actores estn obligados a rendir cuentas
de sus acciones.
En esta tarea, no hay atajos. Consolidar la democracia es un proceso, no un
acto aislado.
Pero hacer que las instituciones pblicas se desempeen efectivamente
es slo una parte del desafo. La otra es demostrar a ciudadanas y
ciudadanos que los gobiernos democrticos trabajan en las cuestiones que
verdaderamente preocupan a la gente, que son capaces de dar respuesta a
esas cuestiones y que estn sujetos al efectivo control ciudadano cuando no
cumplen.
En la prctica, el desafo tambin implica construir instituciones
legislativas y judiciales que protejan los derechos humanos y generen un
espacio para un debate poltico vigoroso pero pacfico; una fuerza policial
que garantice calles y fronteras seguras; un poder descentralizado para que
la gente en cada localidad pueda movilizarse para asegurar escuelas con
maestros bien capacitados y hospitales con equipo y medicamentos
apropiados; una floreciente sociedad civil y una prensa libre que participen
plenamente en la profundizacin de la democracia y estn en la vanguardia
de la lucha contra la corrupcin y la mala administracin de los gobiernos y
empresas por igual.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones
Unidas que van desde reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre, a
asegurar la educacin escolar para todas las nias y los nios para el ao
2015 brindan un vehculo para ayudar a atender estas cuestiones a nivel
nacional y regional. En un sentido muy real, los ODM constituyen el primer
manifiesto global para mujeres y hombres, nias
y nios de todo el mundo: un conjunto de cuestiones concretas,
sintticamente enunciadas y medibles que cualquiera puede comprender y
honrar.
12
Como parte de un pacto global entre pases ricos y pobres y por el
compromiso asumido por el mundo desarrollado de apoyar a las naciones
en desarrollo que realizan reformas de buena fe, los ODM ofrecen una
oportunidad real para canalizar el apoyo externo en trminos de acceso a
mercados, alivio de la deuda y mayor asistencia que tantos pases
latinoamericanos necesitan desesperadamente para impulsar sus
propios esfuerzos.
Si Amrica Latina y el mundo aprovechan esta oportunidad, existe entonces
una posibilidad contundente de construir un nuevo crculo virtuoso a travs
del cual un crecimiento econmico renovado empuje los ODM y,
simultneamente, ayude a construir y sostener democracias ms efectivas y
capaces de acelerar un progreso social y econmico equitativo. Pero para
hacer realidad esta visin, las latinoamericanas y los latinoamericanos y, en
especial, los lderes en todos los mbitos, tendrn que confrontar
decididamente las cuestiones crticas que afectan la gobernabilidad
democrtica y debern asegurar que desarrollo y democracia no continen
siendo entendidos como alternativos sino como dos lados de la misma
moneda.
Mark Malloch Brown
Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
HUBO UN MOMENTO, NO LEJANO, EN QUE MUCHOS CREYERON QUE LA POLTICA
haba muerto: el mercado impersonal y el saber tecnocrtico se
encargaran de llevarnos al desarrollo. Pero el mercado supone la
seguridad jurdica que dan las instituciones. Y la tecnologa no dice para
qu, ni para quin, sino cmo.
Por eso en estos ltimos aos los economistas y las agencias de
desarrollo han vuelto la mirada sobre las instituciones, sobre las opciones
y sobre los conflictos. Vale decir: han vuelto a descubrir la poltica (aunque
prefieren no decirlo).
El Informe hace parte y a la vez quiere ayudar al redescubrimiento por
tanto, reinvencin de la poltica como sustento del desarrollo
latinoamericano.
En efecto, a peticin de los gobiernos, el PNUD ha venido dedicando ms
y ms atencin al desafo de consolidar la democracia en Amrica Latina y
el Caribe. De hecho, la mayor parte de los programas nacionales de
cooperacin apuntan a ese propsito mediante la modernizacin del
Estado en sus distintas ramas, la reforma poltica, la gobernanza local y la
adecuada insercin a la aldea global. En no menos de 17 pases hemos
acompaado dilogos que ayudan a construir consenso entre
autoridades, fuerzas polticas, sociedad civil y actores no tradicionales.
Porque somos una organizacin de conocimiento, varios proyectos
regionales y nacionales se han ocupado o se ocupan de evaluar
alternativas y difundir buenas prcticas en materia de gobernabilidad.
En este contexto, la Junta Ejecutiva del PNUD aprob el II Marco de
Cooperacin Regional para el perodo 2001-2005, donde se incluye
DE LA DIRECTORA REGIONAL
DEL PNUD
P R E F A C I O
14
la preparacin de un informe sobre el estado de la democracia en Amrica
Latina [que] ser resultado de actividades conjuntas de acadmicos y
agentes polticos y sociales de la regin
1
. El texto que hoy me honro en
presentar es el primer resultado de dicho proceso, en el cual participaron
ms de un centenar de analistas, 32 presidentes o ex presidentes, ms de
doscientos lderes polticos o sociales y casi 19 mil ciudadanas y ciudadanos
encuestados en 18 pases.
En su sentido ms elemental, la democracia no es otra cosa que el
gobierno del pueblo. El Informe quiere tomar en serio esa idea vieja, para
ponerla en dilogo con el presente y con el futuro de nuestra Amrica:
gobierno del pueblo significa que las decisiones que nos afecten a todos
sean tomadas por todos. En el contexto de Amrica Latina hay pues que
celebrar la existencia de gobiernos elegidos por voto popular y los avances
de representacin y participacin en la esfera poltica de las ltimas
dcadas. Pero subsiste el desafo de agrandar la poltica, es decir, de
someter a debate y decisin colectiva todas las materias que afectan el
destino colectivo, lo cual a su vez implica ms diversidad de opciones y ms
poder al Estado para que pueda cumplir los mandatos ciudadanos.
Gobierno del pueblo significa entonces un Estado de ciudadanas y
ciudadanos plenos. Una forma, s, de elegir a las autoridades, pero adems
una forma de organizacin que garantice los derechos de todos: los
derechos civiles (garantas contra la opresin), los derechos polticos (ser
parte de las decisiones pblicas o colectivas) y los derechos sociales (acceso
al bienestar). Es la democracia de ciudadana que propone el Informe, y que
sirve como el eje ordenador de su anlisis.
Y as, la idea seminal y la invitacin esencial del texto que presento es
avanzar hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos mediante la
ampliacin de la poltica.
Habr necesidad de advertir que poltica no es slo (ni es siempre) lo
que hacen los polticos, sino lo que hacen las ciudadanas y los ciudadanos y
sus organizaciones cuando se ocupan de la cosa pblica? O habr
necesidad de aadir que, as entendida, la democracia es una forma del
1. Junta Ejecutiva del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y del Fondo de Poblacin de
las Naciones Unidas, Primer Periodo Ordinario de Sesiones de 2002.
15
desarrollo humano? Si desarrollo humano, como una y otra vez han dicho
los informes del PNUD, es el aumento de las opciones para que las
personas puedan mejorar su vida
2
, dira yo que democracia es desarrollo
humano en la esfera de lo pblico, es aumentar las opciones de carcter
colectivo que inciden sobre la calidad de nuestras vidas. Y as el aserto de
Amartya Sen, desarrollo humano es el proceso de expansin de las
libertades reales que goza un pueblo
3
, viene en efecto a ser una definicin
de la democracia.
El debate est abierto. Cmo mantener la vigencia y perfeccionar el
rgimen democrtico del que ahora disfrutan nuestros pases? Cmo
expandir la ciudadana social, cmo reducir la pobreza y la desigualdad que
siguen siendo nuestra gran mancha y la gran amenaza para ese rgimen
democrtico? Cmo ampliar la poltica, o cmo recuperar lo pblico para
el debate y la participacin de la gente? Cmo devolverle la economa a la
poltica, o como poner, sin populismos, el mercado para y al servicio de la
ciudadana? Cmo hacer que el Estado se empee en democratizar la
sociedad? Cmo lograr que l se imponga sobre los poderes fcticos?
Cmo hacer, en fin, que la aldea global sea gobernada, y ese gobierno
represente tambin a las latinoamericanas y a los latinoamericanos?
El Informe no pretende dar las respuestas, sino ayudar a precisar las
preguntas. Ms an: el texto es apenas un pre-texto, tanto en el sentido de
texto previo que quiere ser mejorado, como en el sentido de disculpa u
ocasin para continuar un dilogo ya iniciado.
Dicho dilogo es la razn de ser del Proyecto sobre el Desarrollo de la
Democracia en Amrica Latina (PRODDAL) que el PNUD lleva a cabo con el
apoyo generoso de la Unin Europea y de gobiernos, instituciones y
personas a quienes no alcanzo a enumerar pero s, ciertamente, a
agradecer.
Un fruto de sus esfuerzos es el Informe. Otros frutos, que esperamos
estimulen y enriquezcan un debate urgente (yo lo llamara debate sobre la
democratizacin de nuestras democracias) son: el libro donde veintisis
intelectuales destacados avanzan en dar respuestas; el compendio
2. Esta definicin se propuso por primera vez en el Informe Sobre Desarrollo Humano, Bogot,
Tercer Mundo, 1990, p. 33.
3. Desarrollo y libertad, Madrid, Planeta, 2000, p. 13.
16
estadstico que permite un escrutinio integral de las ciudadanas; y los
ensayos acadmicos que sustentan nuestro modo de entender
la democracia.
Latinoamrica es mltiple, y es una. Por eso el debate poltico tiene que
darse desde las realidades y los sueos propios de cada pas,
y por eso hemos previsto encuentros en cada uno. Una serie de eventos
regionales, la red de actores de gobernabilidad que acompaa al
PRODDAL y, por supuesto, la e-comunicacin interactiva,
son otros tantos escenarios donde queremos proseguir ese dilogo.
Bienvenidos!
Elena Martnez
Administradora Auxiliar y Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD
EL INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA PROPONE ALGUNAS
respuestas a las incertidumbres y los cuestionamientos de las sociedades
latinoamericanas sobre su democracia. Hemos hecho esta exploracin
teniendo en cuenta, prioritariamente, la demanda: esto es, los
interrogantes que nuestras mujeres y hombres se plantean y que no estn
suficientemente tratados en el debate poltico.
Nuestra ambicin es que se constituya en una herramienta para el debate
de las sociedades, que llegue a ellas, que les sirva para entender mejor
sus democracias y sus necesidades de mejoramiento.
No hay malestar con la democracia, pero hay malestar en la democracia.
Y para resolverlo es indispensable hacer uso del instrumento ms preciado
que ella nos brinda: la libertad. Libertad para discutir lo que molesta, lo
que algunos preferiran que se oculte. Libertad para decir que el rey est
desnudo y tratar de entender por qu. Libertad para saber por qu un
sistema que es casi un sinnimo de igualdad, convive con la desigualdad
ms alta del planeta, para saber si lo que discutimos es lo que
necesitamos discutir o lo que otros nos han impuesto, para saber cules
son nuestras urgencias y prioridades.
En definitiva, conociendo sus limitaciones, se trata de un Informe para
ejercitar la libertad, lo que en poltica significa centralmente ejercer la capa-
cidad para conocer y decidir lo que queremos hacer con nuestras socie-
dades, porque la crisis de representacin de la poltica, en parte, se ataca
mejor si sabemos qu demandar, qu exigir a nuestros representantes.
Por cierto, no es un texto por s mismo el que lograr ese objetivo.
Adems, es indispensable promover activamente el debate, e incorporar
P R E S E N T A C I N D E L I N F O R M E
DEL DIRECTOR
DEL INFORME
18
en la cotidianidad de las decisiones de las organizaciones sociales los temas
que aqu se proponen y otros que quiz hemos omitido. Provocar una
nueva discusin.
Para ese fin, el Informe contiene un anlisis crtico de la situacin de
nuestras democracias hecho desde la democracia. Eso nos llev
necesariamente a sealar dficit y carencias.
Pero existe un peligro en el ejercicio de explorar lo que falta, olvidar lo que
tenemos. Los dficit, las lagunas, las asechanzas que se ciernen sobre
nuestras democracias no deberan llevarnos a olvidar que hemos dejado
atrs la larga noche del autoritarismo. La historia de los miedos, los
asesinatos, las desapariciones, las torturas y del silencio aplastante de la
falta de libertad. La historia donde unos pocos se apropiaron del derecho
de interpretar y decidir el destino de todos.
Tenemos problemas, muchos y algunos muy graves, pero guardamos la
memoria de ese pasado y querramos que no se agote en nosotros, que
nuestros hijos sepan que la libertad no naci espontneamente, que
protestar, hablar, pensar y decidir con la dignidad de mujeres y hombres
libres fue una conquista dura y prolongada. Necesitamos ser crticos con
nuestra democracia, porque esos recuerdos nos obligan a custodiarla y
perfeccionarla.
La construccin democrtica se plasma a travs de la poltica. Aqu sucede
algo similar a lo que acabo de sealar: tambin la poltica tiene graves
carencias, lo que ha producido un rechazo creciente en nuestras sociedades
hacia quienes la ejercen. El Informe no es benvolo a la hora de mostrar la
gravedad de la crisis de la poltica y los polticos. Pero estos polticos son
los que han dado las luchas, los que han optado entre costos, los que han
pagado con su prestigio u honor sus defectos o faltas. No tienen la pureza
de quienes slo asumen el riesgo de opinar. Muchos tienen la sencilla
valenta de pelear en un escenario donde, las ms de las veces, lo que se
confronta no son grandes ideas sino pasiones y miserias. Algunos temen y
abandonan, otros cometen errores y de una u otra manera pagan por
ellos, pero una mayora hizo algo ms que opinar acerca de cmo deberan
ser hechas las cosas. Lo intentaron, apostaron, perdieron, y muchos
volvieron a intentarlo. Algunos con xito.
Nada hay aqu de una reivindicacin sentimental de los polticos, sino la
sencilla advertencia de que la democracia no es una construccin idlica.
19
Requiere mujeres y hombres dispuestos a luchar en ese turbulento territorio
donde se desenvuelven los intereses y las pasiones, las luchas reales, que
son las luchas del poder.
La democracia se hace con la poltica, la nica actividad que puede reunir la
dura y maravillosa tarea de lidiar con la condicin humana para construir
una sociedad ms digna.
Como dice Weber, la poltica consiste en una dura y prolongada
penetracin a travs de tenaces resistencias, para la que se requiere, al
mismo tiempo, pasin y mesura. Es completamente cierto, y as lo prueba la
historia, que en este mundo no se consigue nunca lo posible si no se
intenta lo imposible una y otra vez. Pero para ser capaz de hacer esto no
slo hay que ser un caudillo, sino tambin un hroe en el sentido ms
sencillo de la palabra. Incluso aquellos que no son ni lo uno ni lo otro han
de armarse desde ahora de esa fortaleza de nimo que permite soportar la
destruccin de todas las esperanzas, si no quieren resultar incapaces de
realizar incluso lo que hoy es posible. Slo quien est seguro de no
quebrarse cuando, desde su punto de vista, el mundo se muestra
demasiado estpido o demasiado abyecto para lo que l le ofrece; slo
quien frente a todo esto es capaz de responder con un sin embargo, slo
un hombre construido de esta forma tiene vocacin para la poltica.
Finalmente, una advertencia sobre las limitaciones del trabajo. El Informe
sobre la Democracia en Amrica Latina aborda el anlisis de nuestra
situacin, aporta una amplia base emprica y propone un temario sobre sus
desafos centrales. Sin embargo, es un esfuerzo parcial. La democracia es un
fenmeno cuya dimensin humana y cultural es central. La historia que
recibimos, los impulsos sociales suscitados por las esperanzas y frustra-
ciones, las pasiones que se desenvuelven en torno a las relaciones de poder
contienen, a menudo, pistas o explicaciones sobre las cuales los datos y
anlisis no dan cuenta acabada. Advertimos sobre esta ausencia para
indicar que somos conscientes de ella y para subrayar nuestra reticencia a
encerrar en categoras analticas y en cifras la inmensa complejidad de los
fenmenos humanos. Slo hemos trabajado sobre un segmento impor-
tante y necesario de la vasta experiencia que encierra la democracia.
Dante Caputo
Director del Informe
20
El Informe es un primer insumo de un
proceso de ms largo
aliento de anlisis y
dilogo social.
Su propsito es
evaluar la democracia,
no slo en su dimensin
electoral sino, ms ampliamente,
como una democracia de
ciudadanas y ciudadanos.
EL INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA: HACIA UNA
DEMOCRACIA de ciudadanas y ciudadanos, se enmarca en la estrategia del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para Amrica
Latina y el Caribe dirigida a fortalecer, entre otros, la gobernabilidad
democrtica y el desarrollo humano. El Informe sobre Desarrollo Humano
2002 sostiene que la democracia no slo es un valor en s mismo sino un
medio necesario para el desarrollo. A travs de la poltica, no slo de la
economa, es posible aumentar las opciones de las personas, vale decir,
es posible alcanzar el desarrollo humano.
En el marco de las prioridades definidas por los pases de Amrica Latina,
el PNUD ha diseado un conjunto de programas para fortalecer la
gobernabilidad democrtica. De hecho, la mayor parte de las tareas
que ejecutan las 24 oficinas nacionales apuntan a este propsito.
Tambin lo hacen varias iniciativas regionales, entre las cuales se cuenta el
Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina
(PRODDAL).
El Informe, elaborado por un grupo independiente de expertos en el
marco del PRODDAL, es un primer insumo de un proceso de ms largo
aliento de anlisis y dilogo social. Su propsito es evaluar la democracia,
no slo en su dimensin electoral sino, ms ampliamente, como una
democracia de ciudadanas y ciudadanos. A partir de este enfoque se
identifican logros, lmites y desafos y se plantea una agenda de reformas
para fortalecer el desarrollo democrtico latinoamericano.
El mtodo adoptado para elaborar el Informe combina los criterios de
excelencia acadmica, sustento emprico riguroso y amplia participacin
de actores y analistas. Para ello:
C A P T U L O I
PROPSITO, METODOLOGA Y
ESTRUCTURA DEL INFORME
22
Se defini un campo de estudio de 18 pases: Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.
Se prepar un marco terico, sometido a revisin de pares por
reconocidos acadmicos internacionales.
Se realiz una encuesta de opinin respondida por 18.643
ciudadanas y ciudadanos de los 18 pases.
Partiendo del marco terico se dise una metodologa para medir
aspectos fundamentales de la democracia. Los resultados estn
expresados en ms de 100 tablas.
Se realizaron 231 entrevistas a lderes polticos, econmicos,
sociales e intelectuales de los 18 pases comprendidos en el
Informe, incluidos 41 presidentes y vicepresidentes actuales
y precedentes.
Se realizaron talleres de discusin con especialistas sobre el marco
terico, la metodologa de indicadores y el anlisis econmico, y
seminarios con lderes polticos y sociales para debatir sobre
temas centrales del Informe.
Se solicitaron artculos de opinin sobre cuestiones centrales
o desafos a un conjunto de personalidades acadmicas
y polticas.
Se hizo un anlisis del legado autoritario que recibieron las
democracias en los 18 pases, considerando 30 variables por caso.
Se elabor una agenda ampliada para el debate de las
reformas democrticas en Amrica Latina, centrada en cuatro
temas: poltica y democracia; Estado y democracia; economa y
democracia; y globalizacin y democracia.
Se puso en marcha un esfuerzo de promocin del debate en torno
a esta agenda.
Adems del Informe, se han preparado para difusin masiva otros varios
productos complementarios, a saber:
23
El Informe no pretende evaluar a los gobiernos o a los pases ni elaborar
alguna suerte de ranking nacional de la democracia; su inters es identificar
los grandes retos y promover una discusin amplia en torno a ellos.
Asimismo, se reconoce la dificultad de abordar los dficit de la democracia,
pues ella est influenciada por mltiples factores, algunos de los cuales o
no fueron tratados o lo fueron de manera muy preliminar. No menos,
aunque el Informe adopta una perspectiva regional, sabe bien que toda
poltica es local y que tanto sus hiptesis como sus conclusiones han de
ser reledas a la luz de cada situacin nacional.
El Informe consta de tres secciones. En la primera se precisa el marco
conceptual y se contextualiza el desarrollo de la democracia en una regin
con altos niveles de pobreza y desigualdad.
En la segunda se analizan los datos obtenidos a travs de los indicadores e
ndices de las ciudadanas poltica, civil y social; la encuesta de opinin
ciudadana y la ronda de consultas a lderes latinoamericanos.
La tercera seccin aporta elementos e hiptesis para el debate acerca de la
consolidacin, el fortalecimiento y la expansin de la democracia en
Amrica Latina, con nfasis sobre la crisis de la poltica, la capacidad de los
estados nacionales para construir ciudadana, las reformas estatales y
estructurales de la economa y el impacto de la globalizacin.
Un libro con artculos elaborados por lderes polticos y acadmicos
destacados que aportan ideas y posiciones para un debate sobre el
desarrollo de la democracia en Amrica Latina.
Un compendio estadstico que rene y sistematiza informacin, hasta
ahora dispersa, respecto de la democracia y las ciudadanas en los
pases de Amrica Latina, junto con los ndices construidos para el
Informe y con los resultados de la encuesta.
Los materiales que alimentan el marco conceptual del Proyecto y su
manera de entender la democracia, junto con opiniones crticas de
distinguidos analistas.
Los resultados de la ronda de consultas a lderes latinoamericanos.
24
Nunca antes ha habido
tantos pases con regmenes
democrticos
y nunca antes
han sido tan durables
las democracias
latinoamericanas.
Pero lo conquistado...
... no est asegurado.
EL PROBLEMA
C A P T U L O II
EN AMRICA LATINA, EN 200 AOS DE VIDA INDEPENDIENTE LA DEMOCRACIA NACI Y
muri decenas de veces. Mientras se la consagraba en las constituciones, se
la destrua en la prctica. Guerras, tiranas y breves primaveras componen
gran parte de esta historia independiente, durante la cual hasta flagrantes
violaciones a la democracia fueron hechas en su nombre.
Hacia 1978 se abri una poca sin precedentes en la regin. Poco a poco, los
regmenes autoritarios dieron paso a regmenes democrticos. Nunca antes
ha habido tantos pases con regmenes democrticos y nunca antes han sido
tan durables las democracias latinoamericanas.
Pero lo conquistado no est asegurado. De hecho, los 25 aos transcurridos
desde el inicio de la ola democratizadora no han estado exentos de reveses.
Al tiempo que se desactivaban los conflictos armados en Amrica Central y se
mantenan otros en Amrica del Sur, en varios pases hubo intentos fallidos de
golpe, motines, agitacin popular en las calles y otras crisis que motivaron la
renuncia o expulsin de presidentes. Empero, en todos los casos se busc
una salida que preserv el orden jurdico y la democracia termin por
imponerse.
Pero en Amrica Latina la democracia poltica convive con un estado de
derecho limitado y con serios problemas econmicos y sociales. En 2003 la
pobreza alcanz el 43,9% y la pobreza extrema el 19,4% de la poblacin.
Adems, la regin registra uno de los mayores niveles de desigualdad en el
mundo.
Amrica Latina se ha alejado de los riegos de violento quiebre institucional,
pero otras fragilidades han surgido: la democracia parece perder vitalidad, se
la prefiere aunque se desconfa de su capacidad para mejorar las condiciones
de vida, los partidos polticos estn en el nivel ms bajo de la estima pblica,
el Estado es mirado con expectativa y recelo a la vez y, en algunos casos, el
26
LAS IDEAS CENTRALES DEL INFORME
La democracia se ha impuesto como rgimen poltico dominante en toda la
regin latinoamericana.
La democracia coexiste con una situacin socioeconmica difcil. La pobreza y la
desigualdad constituyen un problema central de la regin.
Las dimensiones de la ciudadana poltica, civil y social no estn integradas.
La ms avanzada ha sido la primera. Todava todas las garantas propias
de la ciudadana civil no alcanzan de manera igualitaria a todas las ciudadanas
y todos los ciudadanos.
La dificultad del Estado para satisfacer las demandas sociales se debe en parte
a la limitacin de recursos y a los recortes de impuestos. Adicionalmente,
el poder del Estado se encuentra limitado por los grupos de inters internos
y externos.
Las instituciones polticas se han deteriorado. La representacin partidaria no
encarna los intereses de buena parte de la sociedad. Nuevos movimientos y
formas de expresin poltica surgen, pero an no tienen un cauce
institucionalizado de expresin. Se necesita devolver contenido y capacidad
de transformacion a la poltica.
Dentro de la economa de mercado existen distintos modelos. El
fortalecimiento de la democracia requiere el debate de esas opciones.
mpetu democrtico que caracteriz las ltimas dcadas parece debilitarse.
Amrica Latina vive un momento de inflexin. Las reformas estructurales
asociadas con el Consenso de Washington no han generado un crecimiento
econmico que atienda las demandas de la poblacin. Poco a poco se abre
paso la idea de que el Estado retome las funciones de orientador o regulador
de la sociedad. La necesidad de una poltica que aborde los problemas
sustanciales de la coyuntura actual y de una nueva estatalidad son ejes
centrales de un nuevo debate en el cual est en juego el futuro de la regin.
La democracia no se construye por s misma; tampoco las libertades ni el
estado de derecho. Todos ellos requieren de la poltica, es decir, la accin
deliberada de las sociedades y sus gobiernos. Esa accin necesita de la mayor
informacin posible para iluminar los criterios con que se expresan las
aspiraciones sociales y se formulan las polticas.
PARA EL COMN DE LAS PERSONAS, LA PALABRA DEMOCRACIA PUEDE TENER MS
de un significado y stos suelen ser imprecisos. Para los practicantes de la
poltica, la democracia asume una dimensin fundamentalmente procesal:
se trata de las reglas que permiten competir por el poder en forma
pacfica a travs, sobre todo, de elecciones limpias y peridicas para
escoger a los gobernantes y representantes de la ciudadana.
El Informe considera que la democracia requiere el desarrollo integral de
la ciudadana
1
, lo cual implica tanto el pleno ejercicio de los derechos
polticos, como de los civiles y sociales, segn ha sido reconocido en
diversos documentos de Naciones Unidas.
C A P T U L O III
RGIMEN DEMOCRTICO
(ELECCIONES)
CIUDADANA INTEGRAL
CIUDADANA
POLTICA
CIUDADANA
CIVIL
CIUDADANA
SOCIAL
DEMOCRACIA Y CIUDADANA
1. El marco terico del Informe se inspira en el concepto amplio de democracia desarrollado por
Guillermo ODonnell y sometido a un riguroso proceso de revisin por un grupo de prestantes
acadmicos internacionales.
LA BASE TERICA:
DEMOCRACIA Y CIUDADANA
28
LA CARTA DEMOCRTICA INTERAMERICANA
El 11 de septiembre del 2001 los cancilleres de los 34 pases
miembros de la OEA, reunidos en Lima, Per, firmaron y adoptaron la
Carta Democrtica Interamericana. Su texto es un avance significativo
sobre la anterior resolucin 1080 de la OEA, el documento que
desde 1991 guiaba la conducta poltica y jurdica de los estados
americanos en el caso de una interrupcin abrupta o irregular del
proceso poltico institucional democrtico. La Carta introduce la idea
de la alteracin del orden constitucional, es decir que, ahora, un
hecho anterior a una interrupcin o ruptura puede ser motivo de la
accin o reaccin de los pases americanos.
La Carta se sustenta en el principio de que aquellos que intenten
romper con el orden constitucional van a enfrentar una comunidad de
pases de las Amricas unidos en proteger las instituciones
democrticas.
En el captulo de la Carta sobre desarrollo integral y lucha contra la
pobreza, los seis artculos resaltan el vnculo estrecho entre
democracia y desarrollo econmico. All tambin se destacan los
temas de analfabetismo, creacin de empleo productivo, observancia
de los derechos econmicos, sociales y culturales, la preservacin y
manejo adecuado del medio ambiente, y el concepto de educacin al
alcance de todos. Incluye adems la eliminacin de todas las formas
de discriminacin y de intolerancia, as como la promocin y
proteccin de los derechos humanos de los pueblos indgenas y los
pueblos migrantes y el respeto por la diversidad tnica, cultural y
religiosa en las Amricas. La Carta recoge lo expresado por la
Cumbre de Presidentes de las Amricas de Qubec sobre la
subordinacin constitucional de todas las instituciones del Estado a la
autoridad civil legtimamente constituida y el respeto al estado de
derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad.
Particularmente en Latinoamrica hay una gran urgencia de recuperar
la idea de un Estado fuerte, eficaz, prestigioso. Un Estado con
capacidad de vigilancia, regulacin y control. Se necesita un Estado
democrtico, respetuoso y garante de los derechos de todos.
Csar Gaviria, Secretario General de la OEA.
29
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos aprobada en 1948
establece una concepcin amplia de la ciudadana, que abarca derechos
civiles, polticos y sociales. Adicionalmente, en el 2000, la Asamblea
General en la Declaracin del Milenio establece que no escatimaremos
esfuerzo alguno por promover la democracia y fortalecer el imperio del
derecho y el respeto de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales internacionalmente reconocidos, incluido el derecho al
desarrollo.
Por su parte la OEA ha adoptado mecanismos para fortalecer la democracia
y reaccionar ante situaciones que puedan interrumpirla, y en 2001 aprob la
Carta Democrtica Interamericana. Junto con el Grupo de Ro, las Cumbres
Iberoamericanas y otras instancias regionales, estos organismos vienen
auspiciando una agenda que resalta la
importancia de la poltica y de una
concepcin integral de la democracia. Cada
vez ms, la comunidad internacional est
convergiendo hacia la visin ms amplia de la
democracia; este Informe recoge la idea de
que, para prevenir retrocesos en el proceso
democrtico, es necesario analizar al rgimen
democrtico como parte, y no aisladamente,
del marco de las ciudadanas poltica, civil y
social. El gran reto est en consolidar este
consenso emergente y traducirlo en apoyo a
reformas que fortalezcan las democracias
latinoamericanas.
La democracia es una dimensin esencial del
desarrollo humano. ste se define como el
aumento de las opciones para que los
habitantes de un pas puedan mejorar su vida
2
. Parafraseando pues una
expresin famosa, podra definirse desarrollo humano como el desarrollo
de la gente, por la gente y para la gente: de la gente, porque se trata de
llevar una vida ms humana; por la gente, ya que el desarrollo depende del
esfuerzo creativo de hombres y mujeres, no de la naturaleza ni de la suerte;
para la gente, porque el fin no es aadirle ceros a las cuentas nacionales
sino mejorar la vida de las personas. As, el verdadero objeto de las
polticas pblicas es proveer ms opciones para que el ciudadano lleve su
2. Informe sobre Desarrollo Humano, Bogot, Tercer Mundo, 1998.
LA DEMOCRACIA REQUIERE
MS QUE ELECCIONES
La democratizacin verdadera es algo
ms que las elecciones.
El hecho de conceder a todas las
personas una igualdad poltica oficial no
basta para crear en la misma medida la
voluntad o capacidad de participar en los
procesos polticos, ni una capacidad igual
en todos de influir en los resultados. Los
desequilibrios en los recursos y el poder
poltico socavan a menudo el principio
una persona, un voto, y la finalidad de
las instituciones democrticas.
PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2002.
30
propia vida de manera ms y ms satisfactoria, o sea, en una frase, que
desarrollo es libertad
3
. Y la libertad, adems de ser el fin, es el mejor
medio para lograr el desarrollo: la ciudadana o el ciudadano no slo debe
ser el beneficiario o receptor ltimo de las opciones, sino adems su actor
por excelencia. La concepcin de ciudadana enunciada por las Naciones
Unidas en 1948 fue reiterada en trminos acadmicos por T. H. Marshall en
1949. Ms recientemente, tericos de la democracia y el desarrollo humano
han ofrecido varios argumentos para adoptar un concepto de la democracia
que incluye, pero va ms all, del proceso electoral.
3. Desarrollo y libertad, Madrid, Planeta, 2000.
4. Esto se basa principalmente en los documentos preparados por Guillermo ODonnell para el
Informe: Nota sobre el estado de la democracia en Amrica Latina y Acerca del estado en
Amrica Latina contempornea: diez tesis para su discusin.
La libertad es esencial para el desarrollo por dos razones distintas:
(1) La razn evaluativa: slo si aumentan las libertades de la gente
puede decirse que hay desarrollo; (2) La razn de eficacia: el
desarrollo depende totalmente de la libre actividad de las personas.
Amartya Sen, Desarrollo y libertad, 2000.
En la formulacin rigurosa de Guillermo ODonnell
4
, la democracia es ms
que un conjunto de condiciones para elegir y ser elegido (democracia
electoral); tambin es una manera de organizar la sociedad con el objeto
de asegurar y expandir los derechos de las personas (democracia de
ciudadana). Esta visin ms amplia de la democracia se basa en cuatro
ideas principales: a) El ser humano como sujeto portador de derechos; b) La
sociedad organizada de modo que garantice el ejercicio y promueva la
expansin de la ciudadana; (c) Las elecciones libres y competitivas, junto
con la vigencia del estado de derecho, como condicin necesaria, aunque
no suficiente, de la democracia, y d) La especificidad histrica de los
pueblos latinoamericanos en sus procesos de construccin de la nacin.
Si la ciudadana es el fundamento de la democracia, la discusin sobre el
estado de la democracia y el debate sobre las reformas democrticas debe
abarcar las distintas dimensiones de la misma: la ciudadana poltica, la
ciudadana civil y la ciudadana social.
31
CIUDADANA POLTICA, CIVIL Y SOCIAL
L a ciudadana poltica incluye el derecho a participar en el ejercicio
del poder poltico como miembro de un cuerpo investido de
autoridad poltica o como elector de sus miembros. Las
instituciones correspondientes son el parlamento y las juntas del
gobierno local.
La ciudadana civil se compone de los derechos para la libertad
individual: libertad de la persona, de expresin, de pensamiento y
religin, derecho a la propiedad y a establecer contratos vlidos y
derechos a la justicia. Este ltimo es de ndole distinta a los
restantes, porque se trata del derecho a defender y hacer valer el
conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los
dems, mediante los debidos procedimientos legales. Esto nos
ensea que las instituciones directamente relacionadas con los
derechos civiles son los tribunales de justicia.
Finalmente, la ciudadana social abarca todo el espectro, desde el
derecho a la seguridad y a un mnimo de bienestar econmico al
de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser
civilizado conforme los estndares predominantes en la sociedad.
Las instituciones directamente relacionadas son, en este caso, el
sistema educativo y los servicios sociales.
Fuente: T. H. Marshall.
Es necesario utilizar los derechos
polticos como palancas para promover el
desarrollo de la ciudadana integral.
La expansin de la ciudadana es un impulso
universal de
toda democracia; cmo expandirla es una
tarea de cada pas en particular.
32
A pesar de
la pobreza,
la desigualdad,
la violencia y
las crisis institucionales,
las sociedades latinoamericanas
han cuidado y rescatado sus
democracias.
A. LA CIUDADANA POLTICA
El avance de la democracia en Amrica Latina se refleja en el ndice de
Democracia Electoral (IDE), una medida compuesta, preparada para el
Informe, que conjuga cuatro variables: derecho al voto, elecciones
limpias, elecciones libres y las elecciones como el medio de acceso a los
cargos pblicos. El promedio del IDE (cuyo valor vara entre 0 y 1, donde
0 indica la total inexistencia de democracia electoral y 1 el mximo) para
Amrica Latina sube rpidamente de 0,28 en 1977 a 0,69 en 1985 y a 0,86
en 1990, mejorando de ah en adelante para alcanzar en 2002 a 0,93.
C A P T U L O IV
0. 00
0. 50
1. 00
1
9
8
5
1
9
9
5
2
0
0
2
Aos
n
d
i
c
e

d
e

D
e
m
o
c
r
a
c
i
a

E
l
e
c
t
o
r
a
l
Amrica Latina
Mercosur + Chile
Centro Amrica +Rep. Dom.
Pases andinos
Mxico
Nota: El grfico se basa en datos presentados en el Compendio Estadstico del Informe.
1
9
7
7
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
3
1
9
9
2
1
9
9
6
1
9
9
4
1
9
9
7
1
9
9
8
2
0
0
0
1
9
9
9
2
0
0
1
0. 40
0. 30
0. 20
0. 60
0. 10
0. 70
0. 80
0. 90
NDICE DE DEMOCRACIA ELECTORAL (IDE), 1997, 1985, 1990-2002
EL ESTADO
DE LA DEMOCRACIA
34
EL NDICE DE LA DEMOCRACIA ELECTORAL (IDE)
Una contribucin a la discusin sobre la democracia
El ndice de De m o c racia El e c t o ral (I DE) es
una nueva medida del rgimen electora l
democrtico producida para Informe.
Este tipo de medicin tiene una evo l u c i n
p rolongada en el mundo acadmico. Un
paso importante en la discusi n de esta
metodologa fue dado en la publicacin
del PNUD, Informe sobre desarro l l o
humano 2002, Profundizar
d e m o c racia en un mundo fra g m e n t a d o .
La construccin del IDE se apoya en los
ltimos avances en la materia, que se
explican en la nota nica del compendio
e s t a d s t i c o . El IDE presenta una
a g regacin de cuatro componentes
c o n s i d e rados esenciales en un r gimen
democrtico, tal como se refleja en el
siguiente rbol conceptual:
A su vez, la regla de agregacin est
e x p resada formalmente en la siguiente
frmula:
ndice de Democracia Electoral (IDE) =
D e recho al voto x Elecciones limpias
Elecciones li bres Cargos pblicos e l e c t i vo
El IDE es un insumo para el proceso de
discusin y anlisi s de la re a l i d a d
latinoamericana y no debe ser
c o n s i d e rado como una medida completa
de la democracia. Recientemente se ha
comenzadoa debatir el posible uso de
mediciones de la democracia como uno
de los criterios para identificar pases que
seran re c e p t o res de fondos destinados a
la promocin del desarro l l o. Un ejemplo
es el Millenium Challenge Account (MCA )
del gobierno de los Estados Unidos, que
utiliza, junto con otros datos, medidas de
d e m o c racia y de estado de dere c h o
e l a b o rados por Freedom House y el
Banco Mundial. El PROD DAL c o n s i d e ra
que todava no existe suficiente consenso
y una metodologa probada y cert e ra para
justificar la toma de este tipo de
decisiones sobre la base de medidas de
d e m o c ra c i a .
Tienen todos los
adultos en un pas el
derecho al voto?
Se desenvuelve el
proceso electoral sin
irregularidades que
constrian la
expresin autnoma
de las preferencias
de los votantes por
candidatos y alteren
el conteo fidedigno
de los votos
emitidos?
Es ofrecido al
electorado un rango
de alternativas que
no son constreidas
por restricciones
legales o de hecho?
Son las elecciones
el medio de acceso a
los principales
cargos pblicos de
un pas, esto es, el
ejecutivo y
legislativo nacional,
y asumen sus cargos
pblicos y
permanecen en sus
cargos durante los
plazos estipulados
por la ley los que
ganan elecciones?
ndice de Democracia Electoral (IDE)
Derecho al voto Elecciones limpias Elecciones libres Cargos pblicos electos
tc
e l
la
del Informe
x
s x
Respecto al primer componente del IDE, hoy en da en todos los pases de
la regin se reconoce el derecho universal al voto. Algunas de las luchas pol-
ticas ms importantes de la primera mitad del siglo XX se centraron en la exten-
sin del sufragio a los analfabetos, las clases trabajadoras, los sectores populares
35
y las mujeres. Este es, sin duda, un logro importante, sin perjuicio de problemas
tales como el subregistro y la obtencin de documentos de identidad en algu-
nos pases. Asimismo, en algunos pases existen restricciones como las que
limitan el voto a militares y policas o a ciudadanos que viven en el extranjero.
El segundo componente es la limpieza de las elecciones. Pues bien: entre
1990 y 2002 se celebr un total de 70 elecciones nacionales; en la mayora
de los casos cuando se constataron irregularidades no parecen haber sido
decisivas para el resultado de las elecciones. Slo en dos oportunidades
(Repblica Dominicana 1994 y Per 2000), los problemas fueron de tal
magnitud que los resultados fueron rechazados por la oposicin.
El IDE presenta una agrupacin de cuatro
componentes considerados esenciales
en un rgimen democrtico.
Este tipo de medicin
tiene una evolucin prolongada
en el mundo acadmico.
El tercer componente del IDE, las elecciones libres, se refiere a la libertad del
votante de escoger entre alternativas. Si bien pueden subsistir algunos
problemas, en general, no puede decirse que se haya coartado la posibilidad
de participar de los candidatos que quisieran hacerlo y que la ciudadana
pudiese expresarse por ellos. Visto en perspectiva histrica, el mejoramiento es
notable. Ya no existen las proscripciones legales que en otra poca afectaron a
partidos mayoritarios como el Partido Justicialista (PJ) en Argentina o la Alianza
Popular Revolucionaria Americana (APRA) en Per, y a partidos de menor
caudal electoral, como los partidos comunistas de Brasil, Chile y Costa Rica.
Estas restricciones, de uso reiterado desde fines de la dcada de los 40 hasta la
dcada de los 60 en la mayora de casos, pero hasta el 85 en el caso de Brasil,
han sido superadas. Asimismo, con la resolucin de los conflictos armados en
Centro Amrica durante la dcada de los 90, las restricciones debido a la falta
de capacidad estatal para garantizar la integridad fsica de los candidatos
tambin han sido superadas, con excepcin de Colombia.
El cuarto componente gira en torno a las elecciones como el medio de
acceso a los cargos pblicos. Aqu se plantean dos cuestiones bsicas. Una
es si los cargos pblicos principales (presidentes y parlamentarios) son o no
ocupados por los ganadores en las elecciones. La otra es si quienes
acceden a estos cargos permanecen en ellos durante los plazos estipulados
por la ley o, en el caso de ser reemplazados, si se hace de acuerdo a las
normas constitucionales. En esta materia la situacin actual de Amrica
36
Latina es muy positiva. El traspaso de la presidencia se ha convertido en
una prctica normal. Esto contrasta con la situacin durante el perodo
1950-1980 y es una de las seales ms claras de los grandes avances
democrticos de la regin.
Sin embargo, debe constar que hubo golpes o intentos fracasados de
golpe y que varios pases sufrieron crisis institucionales importantes.
Ejemplos de ello son la clausura del parlamento por el presidente Fujimori
en Per en 1992 y su renuncia en medio de un fuerte escndalo ocho aos
ms tarde, el intento fallido de cerrar el congreso por parte del presidente
Serrano en Guatemala en 1993, la remocin del presidente Bucaram en
Ecuador en 1997, el asesinato del vicepresidente Argaa en Paraguay en
1999, el desplazamiento del presidente Mahuad en Ecuador en 2000, la
cada del presidente De la Ra en Argentina en 2001, la crisis suscitada por
el intento de remover al presidente Chvez en Venezuela en abril de 2002 y
la interrupcin de los mandatos presidenciales de Snchez de Losada en
Bolivia en el 2003 y de Aristide en Hait en 2004. Aunque no acabaron en
clsicos golpes militares, estos episodios entraan una modalidad
preocupante de interrumpir el ejercicio del poder. Excepto en Per, en
1992, en todos los casos se busc una transicin ajustada a los preceptos
constitucionales para mantener la continuidad del rgimen democrtico.
En el anlisis de la ciudadana poltica es indispensable el examen de la
representacin.
El nivel de participacin electoral en Amrica Latina es medio: el 62.7% de
los potenciales votantes han participado en las elecciones celebradas entre
1990 y 2002. Este nivel de participacin obedece, en muchos casos, a la
obligatoriedad legal o constitucional del voto. Sin embargo, algunos pases
registran niveles bajos de participacin; estas excepciones surgen donde el
registro electoral no incluye a todos los ciudadanos y las ciudadanas
potenciales y/o donde el voto no es obligatorio o, sindolo, no hay
acciones eficaces en contra de quienes no lo ejerzan. Salvo contadas
excepciones, en Amrica Latina las autoridades electas (parlamentarios o
presidentes) han surgido de comicios donde la participacin ciudadana ha
sido mayor al 50%.
37
En una democracia, los partidos polticos son el instrumento por excelencia
para agregar y representar intereses, para canalizar la participacin
ciudadana, para formular agendas de gobierno, formar lderes polticos y
educar a la ciudadana. Teniendo en cuenta estos papeles de los partidos,
su crisis en Amrica Latina constituye una de las deficiencias ms
importantes de las democracias de la regin.
En muchos casos, los partidos polticos han dejado de ser los nicos
protagonistas de la poltica para ser acompaados y/o reemplazados por
movimientos ad hoc, muchos de los cuales giran en torno a caudillos caris-
mticos. La falta de organizacin y disciplina partidaria y su fragmentacin
dificultan notoriamente la gobernabilidad, as como la tarea fiscalizadora de
la oposicin. Adems, el fenmeno del transfugismo agrava los problemas
LA PARTICIPACIN ELECTORAL 1990-2002
Argentina S Automtico
98,3
78,0
Bolivia S No automtico
76,8
55,2
Brasil S No automtico
92,4
75,9
Chile S No automtico
83,6
74,4
Colombia No Automtico
78,2
33,3
Costa Rica S Automtico
90,9
6 8,8
Ecuador S Automtico
98,1
65,8
El Salvador S No automtico
88,3
38,7
Guatemala S No automtico
78,0
36,2
Honduras S Automtico
101,2(*)
68,3 6
S No automtico
90,2
59,3
Nicaragua No No automtico
95,8
77,9 7
Panam S Automtico
98,0
72,3 6
Paraguay S No automtico
72,7
53,9
Per S No automtico
87,0
66,6
Repblica Dominicana S No automtico
85,1
53,6
Uruguay S No automtico
103,8(*)
94,8
Venezuela No Automtico
80,9
45,7
70,9
51,8
54,6
66,6
30,0
66,5
52,5
36,6
31,5
3,7
57,3
3,7
8,2
51,9
49,2
55,2
91,6
35,6
Amrica Latina (**) 89,3 62,7
56,1
Referencias extrarregionales
Europa occidental 96,2 73,6
Estados Unidos 69,5
43,3
Notas:
(*) Los nmeros sobre electores registrados que exceden el 100% indican que el nmero de personas en los padrones
electorales es mayor que el nmero de personas con el derecho al voto. Esta situacin generalmente ocurre cuando
los padrones electorales no han sido depurados adecuadamente.
(**) Los datos para la regin son el promedio de todos los pases.
Fuentes: Baeza 1998, EPIC 2002; Gratschew 2001 y 2002; International IDEA 2002b, Len-Rosch 1998, Reyes 1998, varias
Constituciones nacionales, y clculos sobre la base de datos en el CD-ROM en Payne et al. 2002, y datos sobre las ele-
cciones de 2001 y 2002 obtenidos de fuentes oficiales.
Pas Deberes ciudadanos Participacin ciudadana (porcentajes)
Voto
obligatorio
(2002)
Procedimientos para el
registro de electores
(2000)
Electores registrados
(relativo a poblacin con
derecho al voto)
(promedio 1990-2002)
Votantes
derecho al voto)
Votos vlidos
derecho al voto)
Mxico
38
de credibilidad en los partidos. Para una buena parte de los ciudadanos y aun
de los lderes latinoamericanos, los partidos polticos no estn desempe-
ando bien su papel. Indicadores tales como la cada en el apoyo electoral a
los partidos ms grandes 19.1% entre 1990 y 2002 y el relativamente
elevado grado de volatilidad electoral para el mismo perodo, llegando a
niveles sumamente altos en algunos casos, evidencian esta situacin.
LOS PARTIDOS SEGN LOS CIUDADANOS Y LOS LDERES
El sistema de partidos polticos manifiesta debilidades en materia de
institucionalizacin y fragmentacin, que se expresan de manera
diferenciada en los distintos pases de la regin. Un rasgo comn, sin
embargo, es la emergencia de actores no partidarios que asumen funciones
tpicas de los partidos polticos.
Los lderes consultados para este Informe insisten en que la bsqueda de
soluciones tales como el autoritarismo, el movimientismo, con el apoyo
pasivo militar, no constituyen un camino adecuado para enfrentar la
prdida de confianza en los partidos y en los mecanismos tradicionales de
representacin. Por el contrario, consideran que hay que encontrar frmulas
que le devuelvan la credibilidad y legitimidad a la poltica. Como lo expres
grficamente uno de ellos, la solucin no est fuera de la poltica sino
dentro de ella.
Otra cuestin que afecta la competencia electoral son las reglas para el
financiamiento. En Amrica Latina (salvo Venezuela), predomina el sistema
de financiamiento mixto, es decir, aquel donde los partidos polticos reciben
tanto fondos pblicos como privados. La mayora de los pases cuenta
Un porcentaje muy bajo de los ciudadanos encuestados por
Latinobarmetro en 2003 tiene confianza en los partidos. Adems,
los partidos son las instituciones que menos confianza inspiran y el
nivel de confianza en ellos ha bajado en los ltimos aos. De acuerdo
con los sondeos de Latinobarmetro, el nivel de confianza en los
partidos polticos cay de 20% en 1996 a 11% en 2003.
Los lderes entrevistados para el Informe tienen una opinin similar.
En slo dos pases una mayora de los lderes opina que los partidos
estn cumpliendo sus funciones adecuadamente.
Fuente: Latinobarmetro, 2003;
PRODDAL, Ronda de consultas, 2002-2003
39
dentro de su financiamiento pblico con subvenciones directas (en dinero o
bonos) o indirectas (servicios, beneficios tributarios, capacitacin). Los mto-
dos de distribucin del financiamiento pblico directo son de tres tipos: el
primero, proporcional a la fuerza electoral; el segundo, un mtodo combina-
do, en el que una parte del dinero se distribuye equitativamente entre todos
los partidos y la otra parte de acuerdo con la fuerza electoral, y un tercer m-
todo, tambin un mtodo combinado, en el que una parte del dinero se dis-
tribuye de acuerdo con la fuerza electoral y la representacin parlamentaria.
La mayor parte de los pases establece topes y excepciones al financiamiento
privado (prohibicin de donaciones extranjeras o de contribuciones annimas).
En la mayora de los pases se otorga acceso gratuito a los medios de
comunicacin estatales, privados o a ambos, durante la campaa electoral. En
casi todos los pases existe algn rgano encargado de supervisar la
financiacin de los partidos (la nica excepcin es Uruguay) y en casi todos
existe un rgimen de sanciones que incluye multas, reduccin de los fondos
asignados o aun cancelacin del registro o personera jurdica.
La participacin de las mujeres en poltica se ha incrementado: el promedio
de representacin en los parlamentos ascendi del 8,0% al 15,5% entre fines
de la dcada de 1980 y el presente, gracias sobre todo a leyes de cupo
obligatorio en doce pases de la regin. Esta representacin, sin embargo,
se encuentra muy por debajo de su peso demogrfico y la participacin
femenina en otras esferas del poder poltico contina siendo muy limitada.
LA DEMOCRACIA Y LA PERSPECTIVA DE GNERO
De las caractersticas que un rgimen democrtico debe poseer, dos de
ellas son particularmente complejas en la perspectiva del gnero: el
criterio de la inclusin de todos los adultos, y el de que todos los
adultos tienen derecho a participar del estado y del gobierno. La
existencia de estos derechos no garantiza que los ciudadanos y, en
particular, las mujeres, dotados de recursos de poder distintos (debido a
su exclusin), puedan disfrutar de ellos. La experiencia demuestra que
las democracias occidentales, aun en las democracias ms slidas y con
menos problemas de injusticia social, no logran, con el reconocimiento
de derechos universales, garantizar en la prctica el derecho de
participacin de ciudadanos con poderes desiguales.
Celo Jardim Pinto, politloga, profesora del Departamento de Ciencia Poltica
de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul, Brasil.
40
Asimismo, la conformacin social de varios pases ha hecho que los ind-
genas y afrodescendientes constituyan segmentos excluidos del ejercicio
efectivo de la ciudadana poltica. La representacin de estas minoras en
los parlamentos es notoriamente baja, pues pocos pases han adoptado
medidas eficaces de integracin y discriminacin positiva.
LA DEMOCRACIA TNICA Y EL MULTICULTURALISMO
Como mujer maya y como ciudadana que ha trabajado en los
procesos de construccin multicultural estoy consciente de lo que
significa democracia, que se concibe desde el pueblo y para el
pueblo. El problema principal de nuestras democracias, al menos
en Amrica Latina, es que no son completas. Aparentan ser lo que no
son, desde que fueron concebidas dentro de estados
monoculturales, excluyentes y con privilegios para unos pocos, en
perjuicio de las mayoras. Nosotros los indgenas y las indgenas
somos pacficos, respetuosos y buscamos la armona, no slo entre
los seres humanos sino tambin con otros seres y elementos de
la naturaleza.
Para los pueblos indgenas, la consulta, la participacin y el consenso
es un proceso de suma importancia para la toma de decisiones, por
lo que en este sentido prevalece la decisin de la mayora, como
principio democrtico, en donde todos los seres humanos somos
iguales y tenemos los mismos derechos y obligaciones, por lo que
deseamos que nuestros sistemas polticos se transformen para el
beneficio de todos, en donde se les d la igualdad de
oportunidades y sin exclusiones de ninguna especie. Los pueblos
indgenas ponen sus esperanzas en el futuro. Apuestan por la
convivencia y coexistencia armoniosa y equitativa de las etnias, las
culturas, las lenguas y las religiones. Que la democracia sea
incluyente, representativa, intercultural, es decir, respetuosa
de las diferencias.
La unidad de Guatemala y de otros pases similares, debe descansar
en esa rica veta de la diversidad que se debe reflejar en una
democracia tnica.
Otilia Lux de Cojti, ex ministra de Cultura de Guatemala
41
Adems de la democracia representativa, donde los ciudadanos eligen a
ciertas autoridades cada cierto tiempo, durante los ltimos veinticinco aos
han aparecido otras diversas instancias de participacin ciudadana. Unas son
mecanismos de democracia directa, tales como plebiscitos, iniciativas legis-
lativas, referendos contra leyes, consultas y peticiones de revocacin de
mandato. Tambin se han abierto nuevos espacios para la participacin a
travs de agencias pblicas especializadas, tales como las defensoras del
pueblo, procuraduras de derechos humanos y fiscalas especializadas. Los
mecanismos de democracia directa por supuesto enriquecen la poltica y
complementan la democracia representativa. En ocasiones, sin embargo,
han desbordado el marco constitucional o han desinstitucionalizado el
rgimen poltico.
Tambin hay que sealar la expansin de la democracia a nivel subnacional.
La eleccin de autoridades regionales, la expansin de poderes a los
alcaldes, concejos y juntas locales ha sido una constante en los ltimos
aos. Frente a este hecho positivo se alza el problema de la falta de
recursos propios del pequeo municipio, pues la riqueza sigue concentrada
en las urbes. Por otra parte, si bien se ha transferido poder al nivel regional,
tambin se han creado oportunidades para el clientelismo, el nepotismo y
la corrupcin por parte de pequeas oligarquas locales.
La participacin a travs de los medios de comunicacin social o a travs de
una mirada de organizaciones no gubernamentales, confluyen en la
denominada sociedad civil. Si bien estos actores contribuyen, y de modo
esencial, a la democracia, cabe notar que ellos no pueden reemplazar a las
instituciones propiamente polticas, pues no se cien al principio bsico de
la representacin democrtica.
Los medios, la sociedad civil y, en especial, los movimientos sociales de
base indgena, campesina o urbana, han jugado papeles crticos en ciertas
coyunturas recientes de la poltica latinoamericana. Un escenario comn de
expresin de estas nuevas fuerzas han sido los acuerdos o pactos
nacionales, o los mecanismos de concertacin que renen a movimientos
sociales, partidos polticos, organizaciones de la sociedad civil, empresarios
y autoridades del Estado.
El diseo institucional de los pases establece una separacin de poderes
entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, con un poder prevaleciente
para el ejecutivo. Un ndice de poderes formales presidenciales muestra que el
promedio para Amrica Latina es de 0,39, mientras que para Estados Uni-
42
ndice de poderes
Pas Poderes no legislativos (1) Poderes legislativos (2) presidenciales formales (3)
Argentina 0,38 Medio bajo (*) 0,44 Medio alto (*) 0,41 Medio alto (*)
Bolivia 0,50 Medio alto 0,23 Medio bajo 0,37 Medio bajo
Brasil 0,50 Medio alto 0,62 Muy alto 0,56 Muy alto
Chile 0,50 Medio alto 0,66 Muy alto 0,58 Muy alto
Colombia 0,00 Muy bajo 0,59 Muy alto 0,29 Muy bajo
Costa Rica 0,50 Medio alto 0,23 Medio bajo 0,36 Medio bajo
Ecuador 0,50 Medio alto 0,59 Muy alto 0,55 Muy alto
El Salvador 0,50 Medio alto 0,33 Medio bajo 0,42 Medio alto
Guatemala 0,25 Medio bajo 0,29 Medio bajo 0,27 Muy bajo
Honduras 0,50 Medio alto 0,25 Medio bajo 0,38 Medio bajo
Mxico 0,50 Medio alto 0,24 Medio bajo 0,37 Medio alto
Nicaragua 0,50 Medio alto 0,19 Muy bajo 0,34 Medio bajo
Panam 0,50 Medio alto 0,43 Medio alto 0,46 Medio alto
Paraguay 0,50 Medio alto 0,19 Muy bajo 0,34 Medio bajo
Per 0,13 Muy bajo 0,50 Medio alto 0,31 Medio bajo
Rep. Dominicana 0,50 Medio alto 0,37 Medio bajo 0,44 Medio alto
Uruguay 0,38 Medio bajo 0,38 Medio 0,38 Medio bajo
Venezuela 0,19 Muy bajo 0,30 Medio bajo 0,25 Muy bajo
Amrica Latina 0,41 0,38 0,39
Referente extrarregional
Estados Unidos 0,48 Medio alto 0,15 Muy bajo 0,31 Medio bajo
Notas:
(1) Esta medida es el promedio entre los puntajes asignados segn la capacidad de censura legislativa sobre el gabinete
y la capacidad de disolucin del Congreso por parte del Poder Ejecutivo o . Las escalas se estandarizaron entre 0 y 1 para
posibilitar su comparacin.
(2) Promedio ponderado de los poderes legislativos del presidente.
(3) El ndice general de los poderes presidenciales formales es un promedio de los poderes presidenciales no legislativos
y legislativos.
(*) El nivel de estos poderes es considerado desde una perspectiva regional comparada. Un nivel muy alto en cualquiera
de las dimensiones de los poderes implica que ese pas est por sobre la desviacin estndar de la media regional.
Medio alto implica que su calificacin [score] cae entre el promedio regional y la desviacin estndar positiva. El mismo
mtodo es utilizado para calificar los niveles medio bajo y muy bajo.
Fuentes: Shugart y Carey 1992; Mainwaring y Shugart 1997; Carey y Shugart 1998; Samuels 2000; Altman 2001 y 2002;
Payne et al. 2002; y Universidad de Georgetown y OEA 2002.
dos la cifra correspondiente es de 0,31. Sin embargo, en la prctica, existen
limitaciones de hecho a los poderes presidenciales provenientes de la falta
de apoyos parlamentarios efectivos, que obligan a negociaciones constan-
tes formales e informales para poder gobernar. Asimismo, los indicadores
sugieren que aunque la rama judicial del Estado goza de un cierto grado de
independencia, subsisten limitaciones para su cabal desempeo.
PODERES FORMALES PRESIDENCIALES, 2002
43
Tanto los indicadores como la ronda de consultas muestran que, con
algunas excepciones, se han reducido las restricciones provenientes de
dentro del Estado sobre las autoridades electas, especialmente debido a la
reduccin del poder de los militares. Asimismo sealan que ha aumentado
el nivel de tolerancia poltica, lo que ha favorecido la accin de los opositores
en muchos de los pases de la regin. Pero los lderes ponen nfasis en otro
tipo de restriccin al poder de los gobernantes electos, las restricciones
ejercidas desde afuera del Estado. Como se ver ms adelante, los
entrevistados en la ronda de consultas sealan que los poderes fcticos son
fuente de severas restricciones que condicionan la habilidad de los gobiernos
para responder a las demandas de la ciudadana.
Debemos recordar que tras los prometedores
comienzos la democratizacin no evolucion siguiendo
un camino ascendente hasta nuestros das. Hubo
subidas y recadas, movimientos de resistencia,
rebeliones, guerras civiles, revoluciones.
Durante algunos siglos... (se) invirti alguno de los
avances anteriores.
Volviendo la vista atrs sobre el ascenso y cada de la
democracia, est claro que no podemos contar con
que las fuerzas sociales aseguren que la democracia
siga siempre avanzando... La democracia, tal parece,
es un tanto incierta. Pero sus posibilidades dependen
tambin de lo que nosotros hagamos. Incluso aunque
no podamos contar con impulsos benignos que la
favorezcan, no somos meras vctimas de fuerzas ciegas
sobre las que no tenemos ningn control.
Con una adecuada comprensin de lo que exige la
democracia y la voluntad de satisfacer sus reque-
rimientos, podemos actuar para satisfacer las ideas y
prcticas democrticas y, an ms, avanzar en ellas.
Fuente: R. Dahl
44
B. LA CIUDADANA CIVIL
Dimensin Cuestiones relevantes
Tr
Igualdad legal y proteccin contra
atados internacionales, legislacin y
la discriminacin
aplicacin de la legislacin relacionados con
los derechos generales y la situacin de los
trabajadores, las mujeres, los indgenas y los
menores.
T Derecho a la vida, a la integridad fsica ratados internacionales, legislacin y
y a la seguridad aplicacin de legislacin relacionados con
derechos civiles fundamentales.
Administracin de justicia Recursos financieros destinados al sistema
de justicia y medidas orientadas a la defensa
de los derechos de los acusados y personas
privadas de su libertad.
Libertad de prensa y el derecho Restricciones legales, polticas y econmicas
a la informacin a la libertad de prensa, violencia contra
periodistas, acceso a la informacin pblica
y hbeas data.
El derecho a la vida, la igualdad ante la ley, el debido proceso, el derecho a la
privacidad, la libertad de movimientos, la de libre asociacin y la libertad de
expresin constituyen el ncleo de la ciudadana civil. Estos derechos se
encuentran consagrados constitucional y legalmente en todos los pases de la
regin.
Es en la aplicacin efectiva de estos derechos y garantas donde se notan
problemas. Tal es el caso del derecho a la vida y la integridad fsica. Por una
parte, en algunos pases actan grupos armados ilegales que el Estado ha sido
incapaz de controlar y que llevan a cabo asesinatos, ejecuciones extrajudiciales
o actos de la llamada justicia por mano propia. Por otra parte subsisten
violaciones cometidas por personal de los organismos oficiales de seguridad
que, actuando frecuentemente fuera del control de los gobernantes electos,
han respondido a los conflictos con violencia.
DIMENSIONES DE LA CIUDADANA CIVIL
El ejercicio de los derechos
ciudadanos est
condicionado
por el origen o condicin
social de la persona.
45
EL ESTADO DE DERECHO, ELEMENTO ESENCIAL DE LA DEMOCRACIA
El fundamento de la ciudadana es la premisa de la autonoma de todos
los individuos y, consecuentemente, de su igualdad bsica... Una
ciudadana efectiva no consiste nicamente en votar sin coaccin; es
tambin un modo de relacin entre los ciudadanos y el Estado y de los
ciudadanos entre s. Es una modalidad continua de relacin, antes,
durante y despus de las elecciones, entre individuos protegidos y
potenciados por su condicin de ciudadanos. No se transgrede menos
la ciudadana cuando se coacciona al votante que cuando una mujer
golpeada o un campesino maltratado no tienen esperanza de que un
juez sancione el acto cometido contra ellos, o cuando el hogar de una
familia pobre es invadido ilegalmente por la polica... El Estado de
derecho [es un] corolario y soporte de la ciudadana y, por lo tanto, [un]
elemento central de la democracia.
Fuente: G. ODonnell
El Estado tambin enfrenta dificultades importantes a la hora de proteger a
sus ciudadanos de la violencia ordinaria, tal como lo muestra la alta tasa de
homicidios dolosos para la regin (25,1 muertes por cien mil habitantes), la
tasa mas alta del mundo. La violencia domstica contra las mujeres es,
asimismo, un problema que sufren todos los pases del mundo, pero que
tiene efectos acentuados en contextos de pobreza y de privacin
socioeducativa, como los que predominan en muchos pases de Amrica
Latina.
Respecto a las garantas al debido proceso, algunos indicadores reflejan
que las violaciones de los derechos de los acusados y los presos son
severas. La regin cuenta con una tasa de presos sin condena del 54,8% y
una poblacin carcelaria que para el ao 2000 exceda la capacidad
instalada en un 38,2%. El acceso a la justicia sufre serias limitaciones,
especialmente en el caso de ciertos grupos tnicos y sociales para los que
no se aplica el principio de igualdad ante la ley.
El ejercicio de los derechos ciudadanos est condicionado por el origen o
condicin social de la persona. En muchos pases existe una tensin no
resuelta entre concepciones de ciudadana colectiva y ciudadana individual,
pues existe una real desventaja para grupos subalternos tales como los
pobres, los inmigrantes, los indgenas. Las percepciones ciudadanas
ratifican estas desigualdades.
46
Siempre o casi siempre logra
Pas hacer valer sus derechos (1)
Mujer Indgena Pobre Inmigrante
Argentina 69,7 9,1 7,9 21,4
Bolivia 54,8 21,2 13,9 38,5
Brasil 78,3 34,3 20,1 47,6
Chile 68,9 33,5 19,9 27,2
Colombia 70,3 22,1 18,1 24,1
Costa Rica 59,8 23,2 13,7 21,3
Ecuador 60,4 40,2 25,2 30,6
El Salvador 72,0 32,3 32,4 30,9
Guatemala 65,3 38,7 24,8 18,7
Honduras 69,8 34,6 23,5 25,1
Mxico 54,8 7,5 5,6 9,9
Nicaragua 60,3 23,5 17,7 25,1
Panam 65,6 10,5 10,7 21,0
Paraguay 71,5 15,0 10,9 54,1
Per 61,9 16,0 11,6 55,4
Repblica Dominicana 76,4 11,5 22,2 40,2
Uruguay 78,4 17,1 21,8 39,3
Venezuela 73,7 28,2 26,1 30,3
Centroamrica y Mxico (2) 66,4 22,2 18,9 23,3
Regin andina 63,8 27,8 19,2 36,2
Mercosur y Chile 71,2
19,2
14,6 36,2
Regin
Amrica Latina 67,0 23,1 17,8 30,8
Notas: El nmero de mujeres, indgenas, pobres e inmigrantes vara entre 18.040 y 19.489;
(1) Se incluyen las respuestas dadas a las alternativas "siempre" y "casi siempre" que
se ofrecan en la pregunta.

.
(2) Incluye Repblica Dominicana.
Procesamiento de la pregunta p24u de la Seccin Propietaria del PNUD
(pregunta p24u: "Y siempre pensando en cmo funcionan las cosas en
este pas, dira usted que en la prctica una mujer, un indgena, un pobre,
un inmigrante logra hacer valer sus derechos siempre, casi siempre, casi
nunca o nunca?"), en Latinobarmetro 2002.

Pese a los avances re g i s t rados en Am rica
Latina en la aprobacin de normas
constitucionales y legales para el
reconocimiento y tutela de los derechos de
las personas pertenecientes a grupos en
d e s ventaja social, las perc e p c i o n e s
ciudadanas en esta materia sugieren que
falta mucho por hacer para logra r
condiciones ra zonables de igualdad ante
la ley.
De acuerdo con los datos de Latinobarmetro
2002, la mayora de las personas creen que
los ricos siempre o casi siempre logran hacer
valer sus derechos, con pocas va r i a c i o n e s
e n t re sub-regiones y pases. Por otra part e ,
m a yoras si milares opinan que los pobre s ,
los i nmigrantes y los indgenas experimentan
serias desventajas legales. Esta situacin
est presente tanto en con larg a s
t radiciones democrticas como en aquellos
de reciente transicin a la democracia, as
como en pases con niveles distintos de
l o g ros en el de Desarrollo Humano.
Las percepciones ciudadanas sobre la
situacin legal de las mujeres son
m a rcadamente mejores. En todos los pases
la mayora de l as personas cree que, hoy en
da, las mujeres si empre o casi si empre
l o g ran hacer valer sus derechos. Esta
m a yora oscila entre un mni mo de 54,8% en
Mxico y Bolivia y un ximo de 78,4% en
U r u g u a y.
Pa ra examinar en conjunto las perc e p c i o n e s
s o b re la capacidad de las personas
p e rtenecientes a grupos vulnerables para
hacer valer sus derechos se cre el indicador
de percepcin sobre la igualdad legal (ve r
w w w. d e m o c ra c i a . undp.o r g. Entodos

los

pases
latinoamericanos, slo una minora de
personas tiene la percepcinde que los
grupos vulnerables siempre o casi si empre
l o g ran hacer valer sus derechos (en ninguno
la pro p o rc supera el 31%). El puntaje
p romedio del ndice de percepcin de
igualdad legal en los pases de Amrica
Latina tiende a ser bajo (2,19 puntos de 5
puntos posibles; mnimo, 1 punto).
pases
ndice
m
in
Fuente:
LA PERCEPCIN CIUDADANA
ACERCA DE LA IGUALDAD
ANTE LA LEY
PERCEPCIN SOBRE LA IGUALDAD
LEGAL DE GRUPOS ESPECFICOS,
2002
47
Dimensin Cuestiones relevantes
Necesidades bsicas Salud y educacin
Integracin social Empleo, pobreza y desigualdad
El alcance de la ciudadana social es un tema polmico. Mientras existe
consenso respecto de cules son los derechos polticos y civiles, no ocurre
lo mismo en cuanto a los derechos sociales. Si bien pueden llegar a ser
reconocidos por muchos de los Estados, es frecuente el divorcio entre su
vigencia formal y su implementacin prctica. La satisfaccin de los
derechos sociales es un proceso de construccin permanente.
Para efectos analticos, el Informe distingue dos dimensiones de la
ciudadana social. Una, que puede llamarse de necesidades bsicas,
donde ante todo se incluyen la salud y la educacin; y otra denominada
integracin social, donde se examina la situacin del empleo, de la
pobreza y de la desigualdad.
Las constituciones de Amrica Latina consagran el derecho a la salud y a la
educacin, pero otras dimensiones del bienestar (vivienda, seguridad
social...) reciben tratamientos desiguales, tanto reales como formales, en los
distintos pases. Ese orden de prioridades se corresponde con los objetivos
de desarrollo que emanan de la Declaracin del Milenio adoptada por la
Asamblea General de Naciones Unidas en 2000.
Salud. La tasa de mortalidad infantil es alta (33,34 muertes por mil
nacimientos durante el quinquenio 1995-2000), pero mucho menor de lo
que era hace unos aos (55,91 en el quinquenio 1980-1985). La esperanza
de vida al nacer aument en cinco aos, de 64,7 a 69,7 aos entre ambos
perodos. Aunque la desnutricin infantil crnica, medida por la baja talla
respecto de la edad, disminuy en 4 puntos durante los 90, sigue siendo
elevada pues afecta a 189 de cada mil nios.
Educacin. La cobertura del sistema educativo ha venido mejorando hasta
una tasa de escolaridad primaria de 92%, secundaria de 55% y terciaria de
27%. El analfabetismo adulto es 12,7%, pero en 1980 era 21,5%. Pero el
promedio de escolaridad en la regin es 5,2 aos, muy por debajo de los
pases industriales y de las economas emergentes.
DIMENSIONES DE LA CIUDADANA SOCIAL
C. LA CIUDADANA SOCIAL
48
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO
1. ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE
Reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el porcentaje de personas con ingresos
inferiores a 1 dlar diario, as como el de personas que padecen hambre.
2. LOGRAR LA ENSEANZA PRIMARIA UNIVERSAL
Velar porque para el ao 2015 las nias y los nios de todo el mundo puedan
terminar un ciclo completo de educacin primaria.
3. PROMOVER LA EQUIDAD ENTRE LOS GNEROS Y LA AUTONOMA DE LA MUJER
Eliminar las desigualdades entre los gneros en la educacin primaria y secundaria prefe-
riblemente para el ao 2005 y en todos los niveles de la educacin antes del final de 2015.
4. REDUCIR LA MORTALIDAD INFANTIL
Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de las nias y los
nios menores de 5 aos.
5. MEJORAR LA SALUD MATERNA
Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes.
6. COMBATIR EL VIH/SIDA, EL PALUDISMO Y OTRAS ENFERMEDADES
Detener y comenzar a reducir, para el ao 2015, la propagacin del VIH/SIDA,
la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves.
7. GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los
programas nacionales y revertir la prdida de recursos ambientales.
Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas que carecen de
acceso sostenible a agua potable.
Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida de por lo
menos 100 millones de habitantes de los barrios ms precarios.
8. FOMENTAR UNA ASOCIACIN MUNDIAL PARA EL DESARROLLO
Desarrollar an ms un sistema comercial y financiero abierto, basado en
normas, previsible y no discriminatorio.
Atender las necesidades especiales de los pases menos adelantados y de los pases
sin litoral o de los pequeos Estados insulares en desarrollo.
Encarar los problemas de la deuda de los pases en desarrollo con medidas
nacionales e internacionales con el fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo.
En cooperacin con los pases en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que
proporcionen a los jvenes un trabajo digno y productivo.
En cooperacin con las empresas farmacuticas, proporcionar acceso a los
medicamentos esenciales en los pases en desarrollo.
En colaboracin con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar
los beneficios de las nuevas tecnologas, en particular las tecnologas de la
informacin y de las comunicaciones.
49
P
o
b
l
a
c
i
n

/

I
n
g
r
e
s
o
% Poblacin % del Ingreso Nacional Total que
recibe cada sector de la poblacin
0
20
80
100
20%
40,81%
54,24%
60%
20%
Nota: Los datos estn ponderados por poblacin y se elaboran sobre la base de los ltimos datos dis-
ponibles de distribucin de los ingresos de los hogares urbanos, por quinteles y deciles como porcen-
tajes del ingreso nacional total. La poblacin de Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela corresponde al
ao 2002. Para Brasil, El Salvador, Nicaragua y Paraguay se utilizaron datos del 2001. Finalmente, los
datos de Chile corresponden al ao 2000, mientras que los de Per a 1999.
La sumatoria de la columna de la distribucin del ingreso no suma el 100% debido a que la distribucin
del ingreso dividida por quinteles y deciles para algunos pases tampoco suma 100%.
Fuente: CEPAL, Unidad Estadsticas Sociales, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas.
4,71%
Es un resultado esperable teniendo en cuenta que de acuerdo con datos de
UNICEF el 60% de los nios de la regin califican como pobres.
Empleo. En 2002, la tasa de desempleo urbano abierto fue 9,4%. El empleo
informal alcanzaba, alrededor de 1999-2000, un 46,3% de la fuerza de
trabajo.
Pobreza. En el ao 2003, vivan en la pobreza 225 millones de
latinoamericanos, es decir el 43,9%, de los cuales 100 millones eran
indigentes (19,4%).
Desigualdad. El coeficiente Gini, que mide el grado de desigualdad en la
distribucin del ingreso (siendo 0 igualdad absoluta y 1 total desigualdad),
es 0,552, lo cual define a Amrica Latina como la regin ms desigual del
mundo. El 10 % ms rico de la poblacin percibe 30 veces el ingreso del
10 % ms pobre.
DISTRIBUCIN INGRESOS AMRICA LATINA 2002
50
As, tras 25 aos de democracia son notorios los progresos en ciudadana
social, especialmente en cuanto a la mejora de los servicios de educacin y
salud. Pero, por otra parte, es claro que las necesidades insatisfechas que
se expresan en los altos ndices de pobreza y el desempleo son las grandes
deudas sociales en Amrica Latina.
La asociacin entre las dimensiones poltica, civil y social de la ciudadana
es una cuestin que amerita mayor investigacin. Con todo, es claro que los
grupos que sufren limitaciones para acceder al poder, como los pueblos
indgenas y otras minoras, son tambin los que sufren mayores restricciones
en el campo de la ciudadana social.
En sntesis, el proceso de democratizacin en Amrica Latina se ha
concentrado en la ciudadana poltica pero no ha respondido satisfactoria-
mente al desafo de la ciudadana social: tenemos gobiernos elegidos lo
cual es en s mismo un avance muy valioso pero persisten la pobreza y la
desigualdad social, como se infiere de la siguiente comparacin entre
Europa, Estados Unidos y nuestra regin:
Regin
Participacin
electoral
(1)
Desigualdad
(2)
Pobreza
PIB per
cpita
Amrica
Latina
62,7 0,552 (3) 42,2 (6) 3.856 (9)
Europa 73,6 0,290 (4) 15,0 (7) 22.600 (10)
EE.UU. 43,3 0,344 (5) 11,7 (8) 36.100
1. Votantes con base en la poblacin con derecho a voto 1990-2002.
2. Coeficiente Gini. Las cifras ms altas del coeficiente de Gini corresponden a un grado ms alto de desigualdad
3. Promedio simple para la dcada de los noventa. Perry et al., 2004, p. 57.
4. Eurostat, PCM-BDU, diciembre de 2002.
5. Fuentes: OCDE 2002, Social Indicators and Tables.
6. Promedio ponderado por poblacin de los datos de pobreza, CEPAL, 2002b.
7. Eurostat, PCM-BDU, diciembre de 2002.
8. Fuente: US Census Bureau 2001, Poverty in the United States 2002
9. Elaboracin propia con base en datos de CEPAL, 2003 (en dlares constantes).
10. Europa occidental (EU15) y EE.UU., PIB per cpita 2002. Fuente OCDE (en dlares corrientes).
Dada la multiplicidad de fuentes y las diversas metodologas de elaboracin de datos implicadas se sugiere
tomar los datos de esta tabla como referencias indicativas.
AMRICA LATINA: DEMOCRACIA, POBREZA Y DESIGUALDAD
El dficit de ciudadana social se ha mantenido a pesar de los esfuerzos de
los gobiernos democrticos, y a pesar de las ambiciosas reformas econmi-
cas de la ltima dcada. En la informacin que sigue se muestra un contras-
te entre reformas y realidades. Es tambin una primera fotografa del dficit
democrtico de Amrica Latina, un indicio de la clave de las frustraciones,
una evidencia sobre la urgencia de construir la democracia de ciudadana.
51
Las necesidades insatisfechas
que se expresan
en los altos ndices de pobreza
y el desempleo
son las grandes deudas sociales
en Amrica Latina.
ndice de
Reforma
Econmica (1)
ndice de
Democracia
Electoral (1)
Crecimiento del PIB
real per cpita
anualizado % (3)
% Pobreza
(2)
% Indigencia
(2)
Coeficiente Gini
(2)
Desempleo
Urbano (1)
Subregin Cono Sur (Argentina, Chile, Paraguay, Uruguay)
1981 - 90 0,66 0,44 -0,8% 25,6 7,1 0,509 8,8
1991 - 97 0,82 0,88 1,3% 20,3 5,5 0,527 8,7
1998 - 03 0,84 0,91 1,0% 26,0 8,7 0,519 12,1
Brasil
1981 - 90 0,52 0,70 1,8% 48,0
23 ,4
0,603 5,2
1991 - 97 0,75 1,00 0,6% 40,6 17,1 0,638 5,3
1998 - 03 0,79 1,00 1,2% 37,0 12,7 0,640 7,1
Subregin andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela)
1981 - 90 0,53 0,83 -0,5% 52,3 22,1 0,497 8,8
1991 - 97 0,76 0,86 0,9% 50,4 18,2 0,538 8,3
1998 - 03 0,82 0,83 0,0% 53,1 25,5 0,545 12,0
Mxico
1981 - 90 0,61 0,31 1,7% 47,8 18,8 0,521 4,2
1991 - 97 0,78 0,70 0,4% 48,6 19,1 0,539 4,0
1998 - 03 0,81 1,00 2,1% 43,1 16,7 0,542 2,6
Subregin Centro Amrica (C. Rica, Rep. Dom., El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam)
1981 - 90 0,55 0,59 4,0% 45,2 31,1 0,551 9,1
1991 - 97 0,80 0,89 -3,7% 52,1 27,9 0,526 9,1
1998 - 03 0,85 0,97 2,6% 52,5 28,9 0,554 8,7
Amrica Latina
1981 - 90 0,58 0,64 0,7% 46,0 20,4 0,554 8,4
1991 - 97 0,79 0,87 0,7% 41,9 17,9 0,557 8,8
1 998 - 03 0 ,83 0 ,92 1, 2% 4 1, 8 17, 4 0 ,5 66 1 0 ,4
REFORMAS Y REALIDADES
(1) Promedio simple (2) Ponderado por poblacin (3) De perodo a perodo.
El ndice de Reforma Econmica se conforma de cinco componentes: polticas de comercio internacional, polticas impositivas,
polticas financieras, privatizaciones y cuentas de capitales. El ndice va de 0, que indica una falta de reformas orientadas al
mercado, a 1, que indica la aplicacin de reformas fuertemente orientadas al mercado.
Para los datos sobre el PIB la metodologa fue la siguiente: a) se sumaron los PIB reales
(base dlares 1995) para los aos del perodo bajo anlisis, y se dividi por el nmero de aos en el perodo;
b) se dividi por la poblacin promedio del perodo; c) se dividi el PIB per cpita de este perodo por el del perodo ant erior
sacando luego la raz geomtrica segn el nmero de aos en el perodo analizado. Esto dio la tasa de crecimiento anualizado.
Fuentes: Los datos sobre el ndice de Reforma Econmica provienen de Morley, Machado y Petinato, 1999; Lora 2001,
y comunicacin con Manuel Marfan, director de la Divisin de Desarrollo Econmico de CEPAL, 4 de febrero de 2003. La
metodologa y los datos del ndice de Democracia Electoral se presentan en el Compendio Estadstico del Informe. Los otros datos provienen
de mltiples publicaciones de CEPAL, con la excepcin de los datos sobre el coeficiente de Gini antes de 1990, cuya fuente
es Deininger y Squire 1998.
Las cifras sobre pobreza, indigencia y el coeficiente de Gini son promedios de slo algunos aos. Los datos sobre pobreza,
indigencia, coeficientes y desempleo urbano no son estrictamente comparables, ya que no todos estn basados en
encuestas nacionales.
52
Una proporcin sustancial
de latinoamericanos
valora al desarrollo econmico
por sobre la democracia y
estara dispuesta a dejar de lado
la democracia en caso de que
un gobierno no democrtico
pudiera solucionar sus problemas
econmicos.
EL APOYO QUE LAS CIUDADANAS Y LOS CIUDADANOS DAN A LA DEMOCRACIA ES UN
componente clave de su sustentabilidad. La experiencia histrica nos
ensea que las democracias fueron derribadas por fuerzas polticas que
contaban con el apoyo o, por lo menos, la pasividad de una parte
importante, y en ocasiones mayoritaria, de la ciudadana. Las democracias
se tornan vulnerables cuando, entre otros factores, las fuerzas polticas
autoritarias encuentran en las actitudes ciudadanas terreno frtil para
actuar. De ah la importancia de conocer y analizar los niveles de apoyo
con que cuenta la democracia en Amrica Latina.
C A P T U L O V
UNA MIRADA DESDE
LAS CIUDADANAS Y LOS CIUDADANOS
Estn de acuerdo con que el presidente vaya ms all de las leyes 42,8 38,6
Creen que desarrollo econmico es ms importante que democracia 56,3 48,1
Apoyaran a un gobierno autoritario si resuelve problemas econmicos 54,7 44,9
No creen que la democracia solucione los problemas del pas 43,9 35,8
Creen que puede haber democracia sin partidos 40,0 34,2
Creen que puede haber democracia sin un Congreso nacional 38,2 32,2
Estn de acuerdo con que el presidente ponga orden por la fuerza 37,2 32,3
Estn de acuerdo con que el presidente controle los medios de comunicacin 37,2 32,4
Estn de acuerdo con que el presidente deje de lado al Congreso y los partidos 36,0 32,9
No creen que la democracia sea indispensable para lograr el desarrollo 25,1 14,2
Actitudes especficas relacionadas con la vigencia e importancia de la democracia
Porcentaje
de la muestra
total de
los 18 pases
Porcentaje de los
que prefieren la
democracia a
cualquier otra
forma de gobierno
Nota: n vara entre 16.183 (puede haber democracia sin congreso) y 17.194 (la democracia no es indispensable para el desarollo).
Fuente: Elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002.
FRAGILIDADES DE LA PREFERENCIA POR LA DEMOCRACIA
Con este propsito, en mayo de 2002 se realiz una encuesta sobre las
percepciones ciudadanas de la democracia. Incluy 18.643 casos,
cubriendo una poblacin de ms de 400 millones de habitantes en los
dieciocho pases comprendidos en el Informe.
54
Una primera mirada a las percepciones ciudadanas sobre la base de las
encuestas hechas por Latinobarmetro indica que hacia 1996 el 61% de los
entrevistados en la regin prefera la democracia respecto de cualquier otro
rgimen; hacia 2002 era el 57%. Esa preferencia por la democracia no
implica necesariamente un firme apoyo.
Para avanzar en la comprensin de esta situacin, el Informe realiz un
anlisis de las respuestas a once preguntas que reflejan no slo la
preferencia por la democracia, sino tambin actitudes frente al modo de
ejercer el poder en democracia, las instituciones bsicas de la misma y
diversos temas sociales.
El resultado muestra que muchos de quienes dicen preferir la democracia
frente a otros regmenes tienen actitudes poco democrticas en relacin
con diversas cuestiones sociales. En el ao 2002, casi la mitad (48,1%) de
los que prefieren la democracia respecto a cualquier otro rgimen tambin
prefera el desarrollo econmico a la democracia y un porcentaje semejante
(44,9%) estaba dispuesto a apoyar a un gobierno autoritario si ste resolva
los problemas econmicos de su pas. Estas respuestas son un llamado de
atencin.
El Informe identific tres orientaciones o perfiles principales en los que se
agrupan las opiniones y actitudes de los latinoamericanos hacia la
democracia. El balance es ligeramente positivo. Un 43% de los encuestados
califica como demcratas, un 26,5% como no demcratas, y el restante
30,5% como ambivalentes. Demcratas son las personas que tienen
actitudes favorables a la democracia y no demcratas son personas con
actitudes contrarias a la democracia (por ejemplo, aquellos que apoyaran
un rgimen que resuelva problemas econmicos y sociales aun en el caso
que no sea democrtico). Los ambivalentes, cuyas posiciones son
ambiguas, se encuentran casi equidistantes entre demcratas y no
demcratas. Pero un anlisis ms detallado muestra que los ambivalentes se
encuentran ms cerca a los demcratas en cuanto al apoyo a la democracia
en comparacin con otros fines deseables y al apoyo a las instituciones
representativas; en cambio se encuentran ms cerca a los no demcratas en
lo que hace al modo de ejercer el poder, inclinndose por dar a los
presidentes poderes excepcionales. Esta categora intermedia combina
posiciones aparentemente contrarias.
55
Nota: n = 15.216. Las cifras indican porcentajes de la muestra vlida.
Fuente: Elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002.
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Demcratas
Centroamrica
y Mxico
Mercosur y Chile Regin andina Amrica Latina
Ambivalentes No demcratas
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33,8
19,7
37,3
34,4
28,3
43,6
21,9
34,5
43,0
30,5
26,5
PROPORCIN DE PERSONAS QUE SUSTENTAN LAS ORIENTACIONES
HACIA LA DEMOCRACIA, PROMEDIOS SUBREGIONALES, 2002
Las personas que sustentan una orientacin determinada no pertenecen
mayoritariamente a un grupo o clase social. En particular, la composicin
social de los demcratas muestra que el apoyo a la democracia se arraiga
de un modo bastante parejo en los distintos sectores de la sociedad. Aun
as se observan las siguientes relaciones:
Las personas con educacin superior (completa o incompleta) se inclinan
a ser demcratas. No hay, en cambio, mayores diferencias entre las
personas con educacin primaria y secundaria.
Los demcratas han experimentado mayor movilidad educativa en
relacin con sus padres.
Hay una mayor presencia relativa de jvenes entre los no dem-
cratas.
Los no demcratas son, en promedio, personas que perciben haber
experimentado una movilidad econmica descendente ms intensa
que los otros grupos en relacin con sus padres. Tambin son los que
ms tienden a esperar que sus hijos tengan una menor movilidad
econmica ascendente.
56
Centroamrica y Mxico (1) % de personas n=6.402 46,60 33,80 19,70 ..
Regin andina % de personas n=4.377 37,30 34,40 28,30 ..
Mercosur y Chile % de personas n=4.438 43,60 21,90 34,50 ..
Amrica Latina % de personas n=15.217 43,00 30,50 26,50 ..
Sexo % hombres 51,50 52,90 50,80 50,00 **
% mujeres 48,50 47,10 49,20 50,00
Edad % 16 a 29 aos 37,60 35,10 38,50 40,80 **
% 30 a 64 aos 54,30 56,30 53,30 52,20
% 65 a 99 aos 8,00 8,60 8,10 7,00
Promedio de edad 38,16 39,24 37,83 46,8 **
Nivel educativo % sin estudios 7,20 6,30 8,50 7,20 **
% 1 a 6 aos 32,00 30,40 34,20 31,80
% 7 a 12 aos 43,10 41,90 43,20 45,00
% superior completa o incompleta 17,70 21,40 14,10 16,00
Promediode aos de estudio 9,33 9,69 8,84 9,29 **
Nivel econmico (2) % bajo 41,50 40,00 44,80 40,20 *
% medio 49,20 49,50 47,30 50,90
% alto 9,30 10,50 7,90 8,90
Promedio de ndice nivel econmico 4,01 4,12 3,84 4,05 **
Cohorte (3) % socializado en r gimen autoritario 51,80 48,80 53,30 55,10 **
% socializado en perodo de tr ra n s i c i n 11,60 11,90 11,00 11,90
% socializado en democra c i a 36,60 39,40 35,70 33,00
Promedio de aos de socializacin
en no dem o cr a c i a 6,36 6,04 6,49 6,74 **
Notas:
(1) Incluye Repblica Dominicana.
(2) Con base en el ndice econmico que se elabora a partir de la tenencia de artefactos y la educacin del jefe de familia.
Este ndice puede variar entre 0 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se en-
cuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico -
alto.
(3) De acuerdo con el nmero de aos de socializacin en los que vivi bajo un rgimen se determina si una persona
fue socializada en democracia, en un perodo de transicin o en un rgimen autoritario. Se considera que el nmero
de aos de socializacin de una persona es de once aos (entre los 7 y los 17 aos de edad).
(4) Se indica con un (*) cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls)
resulta significativo al 5%. Se indica con (**) cuando el resultado es significativo al 1%. Cuando no es pertinente el clculo
de una medida de asociacin o ANOVA se indica con dos puntos seguidos (..). Sobre las pruebas realizadas en cada caso,
consltese el Compendio Estadstico del Informe.
Fuente: Procesamiento de varias preguntas de Latinobarmetro 2002.
Orientacin hacia la democracia Categoras
Estructura
de la muestra
Significancia
(4)
Demcratas Ambivalentes No demcratas
autoritario,
PERFIL SOCIOECONMICO DE LAS PERSONAS SEGN SU ORIENTACIN
HACIA LA DEMOCRACIA, 2002
57
De otra parte, mediante el examen de la participacin ciudadana puede
determinarse cul de las orientaciones ya examinadas es ms activa y as
agregar un nuevo elemento de juicio para el estudio sobre el apoyo a y la
vulnerabilidad de las democracias en la regin.
La mayora de los ciudadanos en Amrica Latina no son personas
desconectadas de la vida poltica y social de sus pases. Slo una pequea
minora de los consultados, 7,3% del total, no realiz ningn acto de
participacin ciudadana en los aos recientes. Un 22,1% adicional se limit
a ejercer el voto en la ltima eleccin presidencial en su pas. En conjunto,
alrededor del 30% de las personas puede ser catalogado como ciudadano
desmovilizado.
Casi cuatro de cada diez personas entrevistadas (37,6%) intervienen en la
vida pblica de su pas mas all de la participacin electoral. Adems de
votar, contactan autoridades pblicas cuando hay problemas que afectan a
sus comunidades, participan en manifestaciones pblicas y colaboran con
tiempo, trabajo o dinero en la resolucin de los problemas comunales.
Estos son ciudadanos que ejercitan activamente sus derechos.
En Amrica Latina, los demcratas tienden levemente a participar ms
activamente en la vida poltica de sus pases que los ambivalentes y los no
demcratas. El 43% de los demcratas realizan otras actividades polticas,
tales como contactar autoridades y funcionarios pblicos y manifestarse
pblicamente, adems de, casi todos ellos, votar; el 37% de los no
demcratas puede clasificarse como activos y tambin el 39% de los
ambivalentes. Una comprobacin importante es que no siempre los
demcratas son los ms participativos.
Una democracia
en la cual una proporcin
importante de la ciudadana decide no
ejercer sus derechos ni cumplir
con sus deberes se encuentra
en problemas.
58
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60
Con base en el anlisis anterior se construy un ndice de Apoyo Ciudadano a
la Democracia (IAD). La elaboracion del IAD se basa en los siguientes
elementos:
Las orientaciones hacia la democracia.
El tamao en cada orientacin y, luego, la proporcin entre demcratas y
no demcratas.
La distancia promedio en las actitudes entre cada orientacin, si los
demcratas o los no demcratas estan ms cerca de los ambivalentes.
El nivel de activismo poltico de las personas que sustentan las
orientaciones y la situacin de los demcratas y los no demcratas.
En las situaciones favorables a la democracia, el IAD arroja un valor bastante
superior a 1. Cuando el IAD tiene un valor que ronda 1, resume situaciones
de equilibrio poltico entre las orientaciones demcrata y no demcrata.
Son situaciones con un potencial de inestabilidad, pues el apoyo ciudadano
a la democracia no est garantizado. Cuando el IAD asume valores muy
inferiores a 1 y cercanos a cero, el apoyo ciudadano a la democracia es
precario. En caso de emerger una crisis poltica severa, el futuro de la
democracia podra verse fcilmente comprometido por la precariedad del
apoyo ciudadano.
Para Amrica Latina, los valores del IAD confirman la conclusin de que los
demcratas estn en mejor posicin que sus contrarios, los no demcratas.
En efecto, el valor de 2,03 para la regin es un resultado positivo de
respaldo para la democracia. La orientacin hacia la democracia no vara
considerablemente entre sectores socioeconmicos y entre los adherentes a
diferentes partidos polticos. Pero los niveles ms bajos de apoyo estn
asociados con niveles de educacin ms bajos, menores perspectivas de
movilidad social y desconfianza en las instituciones democrticas y los
polticos. A su vez, los ciudadanos que ms participan tienden a ser ms
educados y de mayor nivel econmico.
Con el IAD se podr, mediante futuras
mediciones, examinar los cambios en la situacin
poltica y en la presunta solidez de las
bases de estabilidad democrtica en la ciudadana.
61
Fuente:Elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002.
%

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Demcratas
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Demcratas
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(43,4%)
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(39,4%)
Distancia
global = 8,11
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No demcratas Ambivalentes
Orientacin poltica
No participativos Participativos
No demcratas
participativos
(36,9%)
24,6
26,2 %
16,6
18,9
11,9
9,7
43,5 %
30,3 %
18,4
Resumiendo los resultados de este anlisis, encontramos:
Procesando datos de la encuesta de Latinobarmetro de 2002, quienes
tenan una orientacin prodemocrtica eran el 43% de los
entrevistados, siendo la ms extendida.
Cuando se pregunta acerca de la alternativa entre desarrollo econmico y
democracia, se evidencia una tensin. Muchos parecera que prefieren la
primera.
Los entrevistados pertenecientes a pases donde hay menores niveles de
desigualdad social tienden a ser ms favorables a la democracia.
Del anlisis del perfil de los denominados no demcratas surge que
esta orientacin tiene mayores adeptos entre los sectores con menos
educacin, los que tienen una socializacin proveniente de periodos
autoritarios, los que tienen una percepcin de baja movilidad social
respecto de sus padres y bajas expectativas en cuanto a futura mejora
para sus hijos, y aquellos que tienen mayor desconfianza en las
instituciones.
La mayora de las ciudadanas y los ciudadanos no est desconectada de
la vida poltica y social de sus pases.
En promedio, los demcratas tienden levemente a participar ms
activamente en la vida poltica de sus pases.
PANORAMA REGIONAL DEL IAD, 2002
62
Perfil de los actores consultados:
polticos, 51%; empresarios, 11%;
intelectuales, 14%; sindicalistas, 7%;
periodistas, 6%; lderes de la
sociedad civil, 7%; religiosos, 2,5%
y militares 1,5%.
C A P T U L O VI
CON EXCEPCIN DE 17 PERSONAS, LOS 231 LDERES ENTREVISTADOS COINCIDEN en
la opinin de que la democracia avanz significativamente durante la
ltima dcada. Por primera vez en la historia del continente, los pases de
Amrica Latina satisfacen la definicin de democracia electoral.
El comentario ms frecuentemente ligado a un juicio escptico sobre el
grado de avance o de solidez de la democracia se refiere a las
condiciones de pobreza, desigualdad y segmentacin social. Como dice
un ex presidente consultado: Hemos alcanzado la repblica, y an
debemos construir la democracia. La repblica nos preserva las
libertades individuales, evita que nos mate un gobierno desptico, que
nos lleve preso (...) pero adems de estas libertades llamadas negativas
estn las otras libertades, las positivas, concentradas en los derechos
sociales.
UNA MIRADA
DESDE LOS LDERES
PROBLEMAS A ENFRENTAR PARA FORTALECER
LA DEMOCRACIA
Reforma poltica 45
Aumentar participacin 13
Institucionales, partidarias 32
Combatir inequidad 18
Polticas sociales 8
Polticas econmicas 10
Educar para la democracia 11
Combatir la corrupcin 9
Otros 17
Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, 2002.
64
La casi unanimidad de los consultados piensa que una mayor participacin
ciudadana en cualquiera de sus formas fortalece las instituciones democr-
ticas. Como destaca un lder, la pobreza es difusa, no organizada ... cuan-
to ms se perfecciona el poder democrtico, ms aumentan las presiones
de abajo hacia arriba... Es la prueba que ahora deberemos pasar.
Tambin hay coincidencia en que ms participacin a travs de los partidos
polticos es saludable para la democracia. Los lderes consultados tienden a
compartir esta idea, aun cuando son escpticos respecto de si los partidos
estn funcionando adecuadamente como canales de participacin
ciudadana o si podran recuperar protagonismo en este terreno.
Segn los consultados, la mayor participacin por canales distintos de los
partidos aparece frecuentemente asociada con otra tendencia vigorosa, el
fortalecimiento de las instancias de deliberacin y decisin a nivel local. Es
a esa escala (el distrito rural, la ciudad, la provincia) donde apareceran
dirigentes capaces de lograr ms apoyo popular y donde mejor
funcionaran las organizaciones de la sociedad civil que consiguen involucrar
a los ciudadanos.
El desplazamiento relativo de la participacin hacia el plano local es un
hecho positivo, en tanto implica que ciertos espacios institucionales
tradicionalmente refractarios al control ciudadano (por ejemplo, los rganos
deliberativos locales) estn escapando a las antiguas lgicas
patrimonialistas y estn siendo percibidos como mbitos efectivos de
ejercicio de la ciudadana. Sin embargo, otros lderes consideran que
algunas de las nuevas formas de participacin, especialmente aquellas que
se presentan como una alternativa de los partidos, no son tan positivas en
tanto tienden a desinstitucionalizar la poltica.
En efecto, aunque la sociedad civil est aumentando en importancia, nadie
tiene todava muy claro quines son y qu representan (presidente).
Luego, la sociedad civil tiene cierta tendencia a negar el valor de la poltica.
Finalmente, algunos de los lderes consultados sealan que existe una
relacin de competencia entre partidos polticos y ciertas organizaciones de
la sociedad civil. Para muchos de ellos, un aumento de estas formas de
participacin, cuando se dan en forma simultnea con una crisis o
retraimiento de los partidos, hace que crezcan las demandas de corte
particularista que dificultan el desarrollo de polticas de gobierno a escala
nacional y hasta pueden poner en riesgo la gobernabilidad.
65
Acerca de la sociedad civil
[A]fianzar la democracia... pasa necesaria e indispensablemente por
la sociedad civil, sobre todo por las posibilidades de volver visibles
a los invisibles. Esto simplemente porque no pueden existir
derechos de ciudadana si no son para todas y todos. Derechos
para algunos, por ms numerosos que estos sean, no son
derechos, son privilegios. Ciudadana es expresin de una relacin
social que tiene como presupuesto a todos, sin excepcin.
Entre el 30 y el 60% de la poblacin de nuestros pases padece
alguna forma de exclusin social, negadora de su ciudadana.
stos, cuando no logran organizarse y luchar, para volver a
incluirse polticamente y a tener alguna perspectiva de cambio
en la situacin generadora de desigualdad, pobreza y exclusin
social, constituyen el enorme contingente de invisibles de
nuestras sociedades. Pierden las sociedades civiles y pierde la
democracia. Pero si por alguna razn los grupos de invisibles se
organizan, gana la sociedad civil y gana la democracia, pues su
presencia como actores concretos es la condicin indispensable
de su inclusin sostenida en la ciudadana...
...[L]os invisibles en las sociedades latinoamericanas...[son]
aquellos que no forman parte de las sociedades civiles,
simplemente porque no tienen identidad, proyecto,
organizacin social y forma de lucha para afirmarse, defenderse,
para conquistar derechos y reconocimiento pblico. Son los
polticamente destituidos de todo poder real. En aras de la
verdad, es necesario reconocer el avance de la ciudadana
formal, aquella con derecho al voto, particularmente en el
perodo de reciente democratizacin.
Cndido Grzybowski, director del IBASE
(Instituto Brasileo de Anlisis Social y Econmico).
66
La mayora de los lderes tambin opina que han aumentado los controles al
poder, lo cual es necesario en una democracia. Sin embargo, existen varias
reservas a este respecto. Un poder presidencial considerado excesivo por
algunos en gran parte de los pases restringe la independencia de los
poderes legislativo y judicial. Esta es una crtica hecha por sindicalistas y
lderes de la sociedad civil. Ha habido una especie de centralizacin del
poder en el ejecutivo. Es decir, los otros poderes el legislativo y el judicial
que deberan funcionar autnomamente (...) tratando de fiscalizar y
controlar (...) no lo hacen, se subordinan (sindicalista).
Pese al aumento de la participacin ciudadana y de los controles al poder,
los encuestados perciben dos problemas centrales en las democracias
latinoamericanas: el papel de los partidos polticos, y la tensin entre
poderes institucionales y lo que denominan poderes fcticos.
Los partidos polticos, fundamentales para la democracia, sufren una crisis
bastante severa. Muchos de los consultados creen que stos no estn
cumpliendo adecuadamente su funcin, no han tenido xito en canalizar las
demandas ciudadanas, y que por eso surgen organizaciones o movimientos
no polticos o antipolticos para hacer la poltica. En opinin de
algunos, los partidos se han vuelto propiedad privada de los jefes polticos,
han olvidado las ideologas y los programas, suelen dividirse por razones
personalistas, no tienen buena capacidad de propuesta o equipos de
gobierno coherentes para resolverle los problemas a la gente. A su vez,
las oposiciones polticas aparecen fragmentadas y su discurso se conforma
ms en contra de figuras controvertidas que a partir de propuestas
programticas. En general, lejos de expresar una voluntad mayoritaria de la
poblacin, segn estas opiniones los partidos actan en funcin de
intereses particularistas y sufren demasiadas presiones de los grupos de
poder, tanto legales como ilegales.
Casi todos los lderes reconocen la centralidad de los partidos polticos y los
efectos nocivos de su actual desprestigio. Pero no hay acuerdo sobre las
causas de la crisis o sobre su remedio. Los dirigentes de la sociedad civil
tienden a subrayar problemas como la corrupcin, el distanciamiento de los
intereses sociales y la bsqueda del poder para intereses particularistas.
Para algunos dirigentes polticos, el problema es de comunicacin. Como
dijo un lder chileno: Creo que los partidos no han tenido la capacidad de
clarificar ante la opinin pblica sus proposiciones, la alternativa que
representan, el camino que ofrecen. Sin embargo, este tipo de
67
explicaciones no son suficientes para los consultados de pases en crisis
muy severas; para stos, no fue la ciudadana quien le dio la espalda a los
partidos, sino los partidos quienes le dieron la espalda a la ciudadana.
La restriccin de los poderes fcticos ha sido un problema tradicional de
Amrica Latina: si bien los textos constitucionales otorgan gran peso al
ejecutivo y un peso importante al legislativo y al judicial, en el pasado el
poder real sola residir en otras instituciones como las fuerzas armadas o
en grupos no institucionales como familias con ciertos apellidos. Y aunque
las consultas realizadas sugieren algn fortalecimiento del polo institucional,
este problema persiste en nuevas formas.
En los ltimos aos los poderes institucionales se han vuelto ms
democrticos: esto es, ms controlados, menos personalizados y menos
amenazados por el poder militar. Pero en relacin a su propio pasado, los
poderes institucionales se han vuelto ms dbiles en relacin a los poderes
fcticos.
Los entrevistados confirman que un fuerte presidencialismo caracteriza a la
mayora de los regmenes democrticos en Amrica Latina. Pero esta
apreciacin vara por subregin. Los mandatarios de Amrica Central y el
Caribe refuerzan esta caracterizacin incluyendo al ejecutivo en la
identificacin de los grupos con mayor poder. Segn uno de ellos,
todava la Presidencia tiene un poder muy fuerte. Y este poder se funda
en consideraciones que van ms all de sus atribuciones constitucionales:
Cuando uno tiene un liderazgo fuerte y gana las elecciones
arrasadoramente..., no hay cosa alguna en que el Congreso controle al
presidente.... En cambio, los mandatarios del Cono Sur hacen ms nfasis
sobre la brecha entre el poder formal del presidente y su efectiva
capacidad de ejercerlo. Segn ellos, la imagen del presidente como
caudillo o monarca criollo no corresponde a la realidad: El
presidente es un tipo bastante limitado en su capacidad, en general. Se
evidencia, por tanto, un debilitamiento de la vieja tradicin caudillista en el
continente.
Los entrevistados tambin perciben a las Fuerzas Armadas como un actor
menos decisivo en la escena poltica latinoamericana. Salvo en el caso de
una extrema amenaza, cuando el poder militar va a la calle (periodista),
los consultados tienden a considerar que las fuerzas armadas han perdido
peso, ora porque se hayan institucionalizado, ora porque sus divisiones
internas les impidan aplicar su poder.
68
Aun con fuertes poderes formales y el debilitamiento de los militares y
aunque con diferencias grandes de pas a pas, los entrevistados sugieren
que el ejercicio del poder est muy limitado por poderes fcticos y factores
extraterritoriales.
Una amplia mayora considera que los empresarios y el sector financiero, as
como los medios de comunicacin, limitan el poder de los gobiernos. De la
alianza, por dems frecuente, entre ambos poderes nace la capacidad de
generar opinin, determinar la agenda y moldear la imagen pblica de los
funcionarios, partidos polticos e instituciones.
Se mencionan distintos mecanismos a travs de los cuales los empresarios
condicionan al gobierno: Su capacidad de influencia se basa... en el hecho
de que financian las campaas electorales (poltico); Como los
empresarios toman las decisiones de inversin, y sin inversin no hay
crecimiento ni empleo, tienen ah un poder de veto... (poltico). La
influencia de este sector es decisiva: El gran poder fctico de la incipiente
democracia es el poder econmico privado. Integrado por los grupos de
presin que condicionan la conducta del presidente, de legisladores, jueces
y otros funcionarios gubernativos y de la administracin pblica (ex
presidente). Y los efectos son bastante negativos: Nosotros tenemos una
democracia desvinculada del inters general y, fundamentalmente,
vinculada a factores fcticos que terminan por oligarquizar la economa del
pas y cambiar el gobierno democrtico por un gobierno plutocrtico...
(poltico).
Poderes fcticos Los grupos econmicos/ empresarios/ El sector financiero 149 (79,7%)
Los medios de comunicacin 122 (65,2%)
Poderes constitucionales Poder ejecutivo 68 (36,4%)
Poder legislativ o 24 (12,8%)
Poder judicial 16 (8,5%)
Fuerzas de seguridad Las fuerzas armadas 40 (21,4%)
La polica 5 (2,7%)
Instituciones polticas Partidos polticos 56 (29,9%)
y lderes polticos Los polticos/ operadores polticos/ lderes polticos 13 (6,9%)
Factores EE.UU./ La embajada norteamericana 43 (22,9%)
extraterritoriales Organismos multilaterales de crdito 31 (16,6%)
El factor internacional/ el factor externo 13 (6,9%)
Empresas transnacionales/ multinacionales 9 (4,8%)
Nota: El total no suma 100% porque se permitieron respuestas mltiples.
Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, 2002.
QUINES EJERCEN PODER EN AMRICA LATINA?
69
Algunos entrevistados consideran a los medios de comunicacin en forma
positiva, ante todo por su papel fiscalizador. La verdadera vigilancia que se
ejerce es la de la prensa (empresario). Pero los medios a menudo se
perciben como un control sin control, como un poder que va ms all de
informar: Forman la opinin pblica, determinan las encuestas y, en
consecuencia, son los que ms influyen en la gobernabilidad (poltico);
Han reemplazado totalmente a los partidos polticos (poltico).
Ms all de los empresarios, el sector financiero y los medios de
comunicacin, los entrevistados resaltan el poder de otros varios actores
nacionales y extranjeros. Casi la mitad de ellos considera que las iglesias
tienen influencia, aunque decreciente respecto del pasado. Tambin se
seala que la expansin de las iglesias evanglicas est minando el poder
de las catlicas. Muchos mencionan al sindicalismo, y en especial al del
sector pblico, como poder de veto a travs de huelgas y movilizaciones, o
como actor central al definir la agenda nacional en asuntos laborales.
Buena parte de los entrevistados menciona el peso de poderes ilegales o
fuerzas criminales asociadas con el trfico de drogas, el contrabando y
similares. El narcotrfico compra todo, jueces, fronteras, policas,
instituciones enteras... Se trata de un poder agresivo, antidemocrtico,
terrible, que llega incluso a elegir sus propios representantes al Congreso y
otras corporaciones (funcionario de alto rango).
No menos, los entrevistados resaltan el poder de varios actores
extraterritoriales y, en particular, de los Estados Unidos, los organismos
multilaterales de crdito y las agencias calificadoras de riesgo: Sin una
visin favorable del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial y
del Banco Interamericano de Desarrollo, la economa del pas colapsara a
corto plazo, ...[Y] el visto bueno del gobierno de los Estados Unidos ante los
organismos multilaterales es esencial (presidente); Los gobiernos
soberanos estn dependiendo de la calificacin de una agencia privada de
riesgo (presidente).
Tenemos una democracia desvinculada
del inters general y, fundamentalmente,
vinculada a factores fcticos que terminan por
oligarquizar la economa del pas y
cambiar el gobierno democrtico
por un gobierno plutocrtico (poltico).
70
Las presiones ejercidas por poderes extraterritoriales son valoradas muy
negativamente. Hemos perdido capacidad de decisin nacional, puesto
que los organismos internacionales establecen condicionalidades que
atentan contra el propio crecimiento y... en fin, contra la democracia
(presidente). La poltica econmica no se maneja democrticamente (...)
Hay una sola pauta para la regin. Y el que quiera salirse de eso tiene que
enfrentarse con que no puede hacerlo o, si lo hace, lo hace a su propio
riesgo (alto funcionario). Y se remarca la falta de responsabilidad de los
poderes extraterritoriales. Los organismos multilaterales no son
responsables ante el resultado poltico de las obligaciones que te imponen
(...) O sea, viene un burcrata internacional y, siguiendo las directivas de su
organismo, marca una lnea, y despus ese seor cumple su misin y se
va...(presidente).
Resumiendo, los lderes encuestados consideran que Amrica Latina ha
dado pasos importantes en el camino hacia la democracia. Por primera vez
en la historia, los regmenes polticos de todos los pases satisfacen la
definicin de democracia electoral. Adems perciben un aumento de la
participacin y de los controles al ejercicio del poder y la casi desaparicin
del riesgo de insubordinacin militar. Sin embargo, los entrevistados
destacan dos problemas centrales en las democracias latinoamericanas: el
papel de los partidos polticos, y la tensin entre poderes institucionales y
poderes fcticos.
Los partidos polticos no estn cumpliendo adecuadamente sus funciones,
en especial la de canalizar demandas ciudadanas. Adems la
institucionalizacin de los procesos de participacin social es dbil o
incipiente, y la relacin entre partidos y organizaciones de la sociedad civil
tiende a ser conflictiva. Los lderes consultados perciben estos problemas
con claridad, y no estn buscando soluciones fuera de la poltica sino dentro
de ella. Estn persuadidos de que es importante tener partidos fuertes, y se
preguntan sobre los caminos que permitirn lograr esa meta.
Para los consultados
no fue la ciudadana quien
le dio la espalda
a los partidos, sino los partidos
quienes le dieron la espalda a la ciudadana.
71
Temas
Nmero de actores
que lo mencionan
Agenda econmica
La reactivacin econmica, debate sobre uso de recursos productivos
(gas, petrleo, coca; privatizaciones, reforma financiera) 66 (42,3%)
Cuestin fiscal 28 (17,9%)
Integracin regional andina/Mercosur/ALCA 22 (14,1%)
Deuda externa 13 (8,3%)
Tratados de libre comercio 4 (2,5%)
Papel del FMI, Banco Mundial, BID 1 (0,6%)
Agenda social
Reforma de la educacin/Salud 45 (28.8%)
Pobreza y desigualdad 44 (28,2%)
Desempleo 26 (16,6%)
Violencia, delincuencia, seguridad ciudadana 13 (8,3%)
Agenda poltica
Reforma poltica/ Papel de los partidos/ Descentralizacin 55 (35,2%)
Reforma del Estado (apertura, modernizacin, reforma administrativa) 33 (21,1%)
Reforma constitucional 9 (16,0%)
Reforma del sistema judicial. Estado de derecho. Seguridad jurdica 15 (9,6%)
Seguridad democrtica (defensa de libertades democrticas, derechos
humanos, paz) 15 (9,6%)
La corrupcin 10 (6,4%)
Resolucin del conflicto poltico institucional/ Reconstruccin institucional/
Debilidad institucional 9 (5,8%)
Lavado de dinero y narcotrfico. El tema de la coca 5 (3,2%)
Relacin gobierno-sociedad; conciliacin nacional 2 (1,2%)
Fuentes: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, 2002.
AGENDA FUTURA SEGN TEMA
A su vez, los poderes fcticos, en particular la cpula empresarial y finan-
ciera, son vistos como fuente de restricciones que limitan la capacidad del
gobierno para responder a las demandas de la ciudadana. Aunque los
medios de comunicacin son vistos como un control legtimo de los gober-
nantes, causa inquietud que, a la vez que tienen un creciente papel y res-
ponden a intereses econmicos, no estn sometidos a ningn control y a
veces no demuestran un sentido de responsabilidad conmensurable con su
influencia. Otra razn para la perdida de autonoma de los gobiernos tiene
que ver con el papel de los Estados Unidos y los organismos multilaterales
de crdito. Y tambin se nota la nueva amenaza representada por los pode-
res ilegales y en particular el narcotrfico, con sus secuelas de poder parale-
lo, violencia y corrupcin. Los entrevistados concuerdan en ver a la tensin
entre poderes institucionales y poderes fcticos como un grave problema.
72
El Informe es
un llamado a la accin.
EL INFORME LLEGA A LA CONCLUSIN DE QUE EL LOGRO DEL DESARROLLO
democrtico est ntimamente vinculado con la bsqueda de mayor
igualdad social, la lucha eficaz contra la pobreza y la expansin de los
derechos de los ciudadanos. As, es esencial revisar las polticas y acciones
implementadas al presente, aprender de las experiencias histricas recientes,
auscultar las realidades sociales emergentes y explorar nuevos caminos. Ello
posibilitar abrir el horizonte a frmulas para recrear el debate acerca de la
poltica, y el lugar de la poltica misma en Amrica Latina, atendiendo a la
gran diversidad de realidades y homogeneidad de problemas en la regin.
Durante casi dos dcadas, pero particularmente en los aos 90, la agenda
latinoamericana ha incluido el fortalecimiento democrtico, la crisis de la
poltica, las reformas del Estado, las reformas estructurales de la economa y
el impacto de la globalizacin. Sin embargo, aunque abordaron aspectos
sustantivos de estas cuestiones, el debate margin otros que, a la luz del
anlisis realizado, deben volver a ponerse en el centro de la discusin.
El Informe es un llamado a la accin. Supone un compromiso real con la
democracia, su fortalecimiento y expansin. A este fin, la intencin es
promover el debate y contribuir a revivir el pensamiento latinoamericano
sobre la democracia. La consigna utilizada en nuestro trabajo: los proble-
mas de la democracia se resuelven con ms democracia, contiene la idea
que ms democracia implica ms ciudadana y que esa demanda ms
ciudadana ha sido insuficientemente discutida en los pases centrales, en
los organismos multilaterales y en las propias sociedades latinoamericanas
a la hora de buscar las claves de la sustentabilidad y desarrollo democr-
ticos. Los problemas del desarrollo democrtico aparecen en una
amalgama donde se conjugan los lmites del Estado con las exigencias del
crecimiento econmico y sus resultados frecuentemente generadores de
C A P T U L O VII
UNA AGENDA AMPLIADA
PARA EL DESARROLLO DE LA DEMOCRACIA
74
Fuente: PRODDAL , L a t i n o b a r m e t ro 2002.
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o
34,63
26,33
11,88
7,53
6,76
11,34
1,53
desigualdades; con la impotencia de la poltica para encarnar las aspiraciones
de la ciudadana; con las tensiones de sociedades fracturadas; con la existen-
cia de poderes fcticos que evaden la legalidad, trafican influencias y permean
las ms altas instancias de decisin; con la evidencia de una globalizacin
que acota el espacio de la democracia al escamotear del campo de la
voluntad ciudadana los temas centrales que ataen al futuro de la sociedad.
Por tanto, es preciso identificar con claridad los problemas que nos afectan,
debatir en torno a ellos y construir los caminos polticos y sociales
necesarios para concretar el desarrollo de nuestras democracias.
El Informe sostiene que las democracias latinoamericanas estn incompletas
por el lado de la ciudadana civil y, fundamentalmente, social. Que luego de
largos aos y arduas luchas polticas y sociales, hemos conseguido gozar de
los derechos polticos democrticos pero an carecemos de una ciudadana
democrtica plena. Es necesario pasar de la democracia electoral a la
democracia de ciudadana. Y ello por dos razones bsicas: a) porque la
calidad de la democracia es limitada sin derechos civiles plenos y expansin
de los derechos sociales; b) porque la propia sustentabilidad de los
derechos polticos democrticos y la valoracin social de la democracia
(relevancia) pueden verse afectadas si la ciudadana no se expande.
LA AGENDA CIUDADANA:
Principales problemas. Promedio Amrica Latina, 2002
75
Para producir el paso de la democracia electoral a la democracia de
ciudadana es central considerar la cuestin del poder del Estado y su
capacidad para democratizar, para construir ciudadana. De ah que el
Informe sostiene la necesidad de ampliar el debate poltico en la regin y
propone un debate en torno a una Agenda Ampliada de Reformas
Democrticas que, partiendo de recuperar el espacio de la poltica para la
democracia, posibilite la reflexin y la discusin pblica sobre las cuestiones
centrales del desarrollo democrtico.
Los grandes temas que componen esta agenda son cuatro:
a) Renovar el contenido y la relevancia de la poltica y sus instituciones,
recuperando un debate amplio sobre el Estado, la economa y la
globalizacin. La relevancia de la democracia para los ciudadanos no se
resuelve solamente concentrndose en la reforma de los partidos
polticos. Aunque sta es una condicin necesaria, se requieren adems
nuevos caminos que nos acerquen a una democracia participativa,
mediante los cuales las organizaciones de la sociedad civil puedan
expandir su papel en el proceso democrtico.
DEBATE SOBRE EL CONTENIDO Y
RELEVANCIA DE LA POLTICA
PROMOCIN DE LA NUEVA
ESTATALIDAD
ECONOMA DESDE LA PERSPECTIVA
DE LA DEMOCRACIA
EXPANSIN DE LA AUTONOMA
DEL ESTADO EN UN CONTEXTO
DE GLOBALIZACIN
CUATRO EJES PARA EL DEBATE
b) La necesidad de una nueva estatalidad: una discusin sobre el papel del
Estado para fortalecer la democracia. Esto no se reduce a la cuestin del
tamao del Estado. Se trata de la capacidad necesaria del Estado como
condicin para la ampliacion de la democracia.
76
c) Una mirada a la economa desde la democracia, procurando
alumbrar la diversidad posible de polticas econmicas y su
impacto sobre el desarrollo democrtico. Los dficit
socioeconmicos son dficit de la democracia: la pobreza y la
desigualdad no son slo problemas de la sociedad sino
tambin desafos de la democracia. Las cuestiones de la
economa deberan ser recuperadas como parte de los
contenidos de la poltica. En esas cuestiones se juega lo esencial
de las carencias notorias de la ciudadana social. Una poltica que
le diera la espalda a ese debate caera en una crisis de
representacin, porque no dara cuenta de uno de los principales
problemas de los latinoamericanos.
Poder democrtico
es la capacidad
de actuar de modo efectivo frente a los
problemas
de expansin de la ciudadana.
El poder democrtico
se construye fundamentalmente
en la estatalidad.
d) Los espacios de autonoma que las democracias latinoamericanas
requieren para su expansin en el contexto de la globalizacin
actual. Primero, al tiempo que ha promovido la democracia, la
globalizacin ha impuesto restricciones, incluso a los Estados ms
fuertes y desarrollados. Segundo, paradjicamente, la
globalizacin, mientras ha erosionado la capacidad de accin de
los gobiernos, en particular la efectividad de sus instrumentos de
regulacin econmica, dej en manos de los Estados nacionales la
compleja tarea de mantener la cohesin social, pero con menores
mrgenes de accin para lograrlo. Tercero, existe una importante
distancia entre constatar los lmites que impone la globalizacin y
aceptar la pasividad de los gobiernos frente a ella. Cuarto, es
peligroso caer en el fatalismo frente a la globalizacin, sosteniendo
que la asimetra de fuerzas es tal que no hay lugar para polticas
autnomas. La cuestin de cmo aumentar la capacidad de
autonoma en la definicin y solucin de los grandes problemas
que nos afectan no slo atae a cada pas, sino tambin a la regin
en su conjunto. Para ello cobra sentido y urgencia el renacimiento
poltico de los esfuerzos regionales.
A N E X O
ESTE ANEXO PRESENTA UNA SELECCIN DE DATOS DEL INFORME. SE PRESENTAN LOS DATOS
y, donde es pertinente, se ofrece una breve interpretacin o explicacin.
Tambin se presenta informacin sobre la fuente de cada dato.
1. Los nuevos ndices desarrollados en el Informe: el IDE y el IAD
El ndice de Democracia Electoral - IDE
El promedio del ndice de Democracia Electoral (IDE) para Amrica
Latina sube rpidamente de 0,28 en 1977 a 0,69 en 1985 y a 0,86 en
1990, mejorando de ah en adelante para terminar el 2002 con 0,93
(PNUD indicadores).
Logro: Hace veinticinco aos, la mayora de los dieciocho pases
incluidos en el Informe tenan gobiernos autoritarios. Hoy todos
estos pases cumplen con los criterios bsicos de una democracia
electoral.
Desafo: Subsisten problemas en la regin andina y con respecto
a intentos de desplazar del poder a gobernantes electos de
formas que no siguen estrictamente las reglas constitucionales.
Explicacin: El IDE rene mediciones que responden a las siguien-
tes cuatro preguntas: Se reconoce el derecho al voto? Son limpias
las elecciones? Son libres las elecciones? y Son las elecciones el
medio de acceso a cargos pblicos? El valor del IDE vara entre 0 y
1, el 1 indicando la presencia de una democracia electoral plena.
DATOS DESTACADOS
POR EL INFORME
78
El ndice de Apoyo a la Democracia - IAD
El promedio del ndice de Apoyo a la Democracia (IAD) para Amrica
Latina en 2002 arroj un valor de 2,03 (PNUD, Encuesta).
Logro: El IAD apunta a un resultado positivo para la democracia, ya
que indica que los demcratas estn en mejor posicin que los no
demcratas.
Explicacin: El IAD rene mediciones de la cantidad de, la distancia
entre, y el nivel de activismo de, los demcratas, ambivalentes y no
demcratas, tres grupos de ciudadanos que tienen distintas
orientaciones o actitudes hacia la democracia. El IAD tiene un valor
que ronda 1 cuando existe una situacin de equilibrio poltico
entre las orientaciones demcrata y no demcrata, subiendo a
medida que el balance es ms positivo para los demcratas, y
bajando a medida que les es ms desfavorable.
2. El estado de la democracia
La ciudadana poltica
Los dirigentes sobre la democracia. Un 6% de los dirigentes
consultados dice que en su pas existe una democracia plena, un
66% dice que en su pas existe una democracia con pocas o algunas
limitaciones; un 17% piensa que en su pas hay numerosas
limitaciones, y otro 8% opina que su pas no es una democracia
(PNUD, Ronda de consultas, 2002/2003).
Polticos y promesas electorales. Un 64,6 % de los ciudadanos y las
ciudadanas de Amrica Latina dicen que los gobernantes no cumplen
sus promesas electorales porque mienten para ganar las elecciones
(PNUD, Encuesta, seccin propietaria de Latinobarmetro 2002).
Las mujeres en el parlamento. Las mujeres han incrementado su
nivel de representacin de 8 a 15,5% desde fines de la dcada
de los 80 hasta el presente (PNUD, Indicadores basados en Unin
Interparlamentaria).
La crisis de los partidos. Un 59% de los polticos consultados cree
que los partidos no estn cumpliendo adecuadamente su funcin y
slo un 18% de los polticos consultados cree que los partidos
estn cumpliendo adecuadamente su funcin (PNUD, Ronda de
consultas, datos 2002/2003).
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Tolerancia hacia la corrupcin. El 41,9% de los encuestados est
de acuerdo con pagar el precio de cierto grado de corrupcin con
tal de que las cosas funcionen (PNUD, Encuesta, seccin
propietaria de Latinobarmetro 2002).
El clientelismo. El 31,4% de los encuestados declara conocer uno
o ms casos de clientelismo (PNUD, Encuesta, seccin propietaria
de Latinobarmetro 2002).
Los poderes fcticos. El 79,7% de los dirigentes consultados en
Amrica Latina resalta la influencia sobre los gobiernos de los
empresarios y el sector financiero. Un 65,2% hace hincapi en el
poder de los medios de comunicacin (PNUD, Ronda de consultas,
2002/2003).
La ciudadana civil
Percepcin sobre la igualdad legal de grupos especficos. Un 67%
de los encuestados dicen que las mujeres siempre o casi siempre
logra hacer valer sus derechos, pero la cifra correspondiente para
inmigrantes es de 30,8%, para indgenas es de 23,1%, y para
pobres es de un 17,8% (PNUD, Encuesta, seccin propietaria de
Latinobarmetro 2002).
Homicidios dolosos. La tasa alta de homicidios dolosos para
Amrica Latina a fines de la dcada de los 90 era 25,1 por 100.000
habitantes, el promedio regional ms alto del mundo (PNUD,
Indicadores, Organizacin Mundial de la Salud).
Poblacin carcelaria. El nmero promedio de presos en Amrica
Latina en el 2000 es de 145 por 100.000 habitantes, muy por debajo
de los 686 presos por 100.000 habitantes de Estados Unidos. Sin
embargo, un 54,8% de la poblacin carcelaria son presos sin condena,
mientras que la cifra comparable para Estados Unidos es de 18,8%
(PNUD, Indicadores, basados en Centro Internacional para Estudios
Penitenciarios).
La ciudadana social
El IDH. El promedio regional (no ponderado) del ndice de Desarrollo
Humano (IDH) subi de 0,683 en 1980 a 0,715 en 1990 a 0,762 en
2001 (PNUD).
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Salud y educacin. La desnutricin infantil (baja talla para la edad) baj
del 23,1%, a fines de la dcada de los 80, al 18,9%, a fines de la
dcada de los 90 (PNUD indicadores, basados en Organizacin
Mundial de la Salud).La mortalidad infantil baj de 46,1 muertes de
cada 1.000 nacimientos, en los aos 1985-90, a 33,3 en los aos 1995-
2000 (PNUD, Indicadores, basados en ONU, Divisin de Poblacin,
Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales). El analfabetismo en
mayores de 15 aos baj del 21,5%, en 1980, al 12,7%, en 2000
(PNUD, Indicadores, basados en UNESCO).
Pobreza. En 2003, la regin contaba con 225 millones de personas (o
un 43,9%) cuyos ingresos se situaban por debajo de la lnea de
pobreza (PNUD, Indicadores, CEPAL).
Desigualdad. El coeficiente de Gini para Amrica Latina es de 0,552,
mientras que la cifra para Europa es de 0,290 y para EE.UU. de 0,344
(PNUD, Indicadores, CEPAL, Banco Mundial y otros). Los nmeros ms
altos del coeficiente de Gini indican mayor desigualdad. Un coeficiente
Gini de 0,25-0,35 es relativamente razonable. Nmeros mayores que
0,55 representan una desigualdad extrema.
Desempleo y trabajo informal. La tasa de desocupacin abierta en
Amrica Latina fue del 9,4% en el 2002, el nivel ms alto en dos
dcadas. Un 46,3% de los empleos no agrcolas estn en el sector
informal en el 2001 (PNUD, Indicadores, Organizacin Internacional del
Trabajo y CEPAL).
3. El apoyo ciudadano a la democracia
Preferencia por la democracia como rgimen. En 2002 el 57% de las
ciudadanas y los ciudadanos de Amrica Latina prefera la democracia
respecto a cualquier otro rgimen. Sin embargo, de los que dicen preferir
la democracia a otros regmenes, un 48,1% prefiere el desarrollo
econmico a la democracia y un 44,9% apoyara un gobierno autoritario
si ste resolviera los problemas econmicos de su pas (PNUD Encuesta,
elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002).
Desafo: Buena parte de las personas que manifiesta una preferencia
por la democracia tienen actitudes contradictorias. Sin embargo, es
importante recalcar que stas son respuestas a situaciones
hipotticas y abstractas. Adems, es un signo positivo que una
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mayora de los ciudadanos y las ciudadanas apoyan la democracia
an cuando los dficit en el rendimiento de la democracia han sido
variados.
Orientaciones (o conjuntos de actitudes) hacia la democracia. En el 2002
un 43% de los ciudadanos tena actitudes democrticas, un 30,5%
actitudes ambivalentes y un 26,5% actitudes no democrticas (PNUD
Encuesta, elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002).
Explicacin: Estas cifras se derivan de respuestas a once preguntas
acerca de la preferibilidad de la democracia sobre otras formas de
gobierno, la democracia en comparacin con otros fines deseables,
las instituciones bsicas de la democracia y el modo de ejercer el
poder.
4. El modelo econmico
El ndice de Reforma Econmica. El ndice de Reforma Econmica pasa
de 0,58 en los aos ochenta a 0,83 para el perodo 1998-2003, indicando
la introduccin de reformas orientadas al mercado (PNUD, Indicadores,
CEPAL).
Explicacin: El ndice de Reforma Econmica rene mediciones de:
polticas de comercio internacional, polticas impositivas, polticas
financieras, privatizaciones y cuentas de capitales. El ndice va de 0,
que indica una falta de reformas orientadas al mercado, a 1, que indica
la aplicacin de reformas fuertemente orientadas al mercado.
Apoyo ciudadano a la intervencin del Estado en la economa. Un 70,3%
de los encuestados respalda la intervencin del Estado en la economa y
slo un 26.4% prefiere al mercado (PNUD encuesta, elaboracin propia
con base en Latinobarmetro 2002).
IDEAS Y APORTES: LA DEMOCRACIA EN AMERICA LATINA
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El PNUD agradece a aquellas personas y organizaciones sin cuya generosa
colaboracin la publicacin del Informe no hubiera sido posible,
especialmente a la Unin Europea, en particular a Chris Patten, comisario de
Relaciones Exteriores; Eneko Landaburu, director general; Fernando
Valenzuela, director general adjunto; Tomas Dupla del Moral, director de
Amrica Latina, Direccin de Relaciones Exteriores, y Fernando Cardesa,
director de Amrica Latina de EuropeAid, como a todos los funcionarios de la
Direccin General de Relaciones Exteriores y de la Oficina de Cooperacin
EuropeAid que colaboraron en este proyecto.
EQUIPO DEL PROYECTO
DIRECTOR DEL PROYECTO
Dante Caputo
CONSULTORES
Marco terico: Guillermo ODonnell, con los comentarios de Bruce Ackerman, Andrew Arato,
Renato Boschi, Fernando Caldern, Catherine Conaghan, Julio Cotler, Larry Diamond, Jos
Eisenberg, Manuel A. Garretn, David Held, Cli Regina Jardim Pinto, Jennifer McCoy,
Adalberto Moreira Cardoso, Juan Mndez, Jos Nun, Pierre Rosanvallon, Alain Touraine,
Laurence Whitehead.
Indicadores: Gerardo Munck coordin el equipo integrado por David Altman, Jeffrey A.
Bosworth, Jay Verkuilen y Daniel Zovatto.
Estudio de opinin: Jorge Vargas coordin el equipo integrado por Miguel Gmez Barrantes,
Tatiana Benavides, Evelyn Villarreal y Lorena Kikut, para el diseo y anlisis de la encuesta
Latinobarmetro/PRODDAL 2002.
Ronda de consultas: Diego Achard, Augusto Ramrez Ocampo, Edelberto Torres Rivas, Gonzalo
Prez del Castillo, Claudia Dangond, Ral Alconada Semp, Rodolfo Mariani, Leandro Garca
Silva, Adriana Raga, Luis E. Gonzlez, Gonzalo Kmeid, Pablo da Silveira, y un equipo dirigido
por Hilda Herzer e integrado por Vernica De Valle, Mara M. Di Virgilio, Graciela Kisilesky,
Adriana Redondo y Mara C. Rodrguez.
Coordinador Pases Andinos: Augusto Ramrez Ocampo, con la colaboracin de Claudia
Dangond, Elisabeth Ungar y Amalfy Fernndez.
Coordinador Pases del Istmo Centroamericano y Repblica Dominicana: Edelberto Torres
Rivas, con la colaboracin de Claudio Lujn.
Coordinador Pases MERCOSUR: Dante Caputo y Ral Alconada Semp.
Coordinador institucional: Gonzalo Prez del Castillo.
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PERSONAL DEL PROYECTO EN BUENOS AIRES
Oficial de Programa PNUD: Rosa Zlachevsky
Equipo tcnico: Leandro Garca Silva, Rodolfo Mariani y Thomas Scheetz.
Equipo de apoyo: Mara Eugenia Bveda y Fabin de Achaval.
Apoyo y difusin: Milagros Olivera.
Colaboradores especiales: Fabin Bosoer y Daniel Sazbn.
Difusin del Informe: Milena Leivi, Sandra Rojas, Emilio Sampietro.
ASESORES
Jos Luis Barros Horcasitas, Fernando Caldern, Alberto Couriel, Joaqun Estefana, Gustavo
Fernndez Saavedra, Enrique Ganuza, Manuel Antonio Garretn, Edmundo Jarqun, Marta
Lagos, Marcos Novaro, Vicente Palermo, Arturo OConnell, Guillermo ODonnell, Carlos
Ominami.
CONSULTORES
Gloria Ardaya, Horacio Boneo, Sebastin Campanario, Eva Capece, Julio Godio, Luis Eduardo
Gonzlez, Juan Carlos Herrera, Nstor Lavergne, Norbert Lechner, Silvia Lospennato y Luis
Verdesoto.
GRUPO DE LECTORES DEL INFORME
Carmelo Angulo, Vctor Arango, Marcia de Castro, Juan Pablo Corlazzoli, Juan Alberto Fuentes,
Enrique Ganuza, Freddy Justiniano (Coordinador), Thierry Lemaresquier, Carlos Lopes, Carlos F.
Martnez, Magdy Martnez, Myriam Mndez-Montalvo, Gerardo Noto, William Orme, Stefano
Pettinato, Juan Rial, Harold Robinson, Martn Santiago, Luis Francisco Thais.
INSTITUCIONES QUE COLABORARON EN LA ELABORACIN Y DISCUSIN DEL INFORME
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
Organizacin de Estados Americanos (OEA), Club de Madrid, Crculo de Montevideo, Corporacin
Latinobarmetro, Fundacin Chile XXI, Universidad de Bolonia, Centro de Estudios Sociales y Ambientales,
Instituto para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA) y Asociacin Civil Transparencia (Per).
AUTORES DE ARTCULOS SOBRE TEMAS DE LA AGENDA
Manuel Alcntara, Ral Alconada Semp, Willem Assies, Natalio Botana, Fernando Caldern, Dante Caputo,
Fernando Henrique Cardoso, Jean-Paul Fitoussi, Eduardo Gamarra, Marco Aurelio Garca, Manuel Antonio
Garretn, Csar Gaviria, Julio Godio, Felipe Gonzlez, Rosario Green, Cndido Grzybowski, Osvaldo Hurtado,
Enrique Iglesias, Jos Antonio Ocampo, Celi Pinto, Lourdes Sola, Augusto Ramrez Ocampo, Rubens Ricupero,
Joseph Stiglitz, Cardenal Julio Terrazas y Francisco Thoumi.
PARTICIPANTES EN LA RONDA DE CONSULTAS
Argentina: Ral Alfonsn, Jaime Campos, Elisa Carri, Jorge Casaretto, Vctor De Genaro, Fernando De la Ra,
Juan Manuel De la Sota, Jorge Elas, Rosendo Fraga, Anbal Ibarra, Ricardo Lpez Murphy, Juan Carlos Maqueda,
Joaqun Morales Sol, Hugo Moyano, Adolfo Rodrguez Saa, Rodolfo Terragno, Horacio Verbitsky y Oscar Vignart.
Bolivia: Esther Balboa, Carlos Calvo, Carlos Mesa, Gustavo Fernndez Saavedra, Martha Garca, Fernando
Mayorga, Jaime Paz Zamora, Jorge Quiroga Ramrez, Edgar Ramrez, y Gonzalo Snchez de Losada.
Brasil: Frei Betto, Carlos Bresser Pereira, Jos Marcio Camargo, Fernando Henrique Cardoso, Suely Carneiro,
Marcos Coimbra, Fabio K. Comparato, Paulo Cunha, Joaquim Falcao, Jos Eduardo Faria, Ruben Csar
Fernandes, Argelina Figueiredo, Luis Gonzaga Belluzo, Oded Grajew, Cndido Grzybowski, Helio Jaguaribe,
Miriam Leitao, Ives Martins, Filmar Mauro, Henrique Meirelles, Delfim Netto, Jarbas Passarinho, Joao C. Pena,
Celso Pinto, Mrcio Pochmann, Joao Paulo Reis Velloso, Clovis Rossi, Maria Osmarina Marina Silva de Lima, Pedro
Simon, Luiz E. Soares, Luiz Suplicy Hafers, Vicentinho, Arthur Virgilio y Sergio Werlang.
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Chile: Andrs Allamand, Patricio Aylwin, Benito Baranda, Edgardo Boeninger, Eduardo Frei, Juan Pablo Illanes,
Jorge Inzunza, Ricardo Lagos, Norbert Lechner, Arturo Martnez, Jovino Novoa, Ricardo Nuez, Carlos Ominami, y
Carolina Toh.
Colombia: Ana Teresa Bernal, Belisario Betancur, Hctor Fajardo, Guillermo Fernndez de Soto, Luis Jorge
Garay, Hernando Gmez Buenda, Julio Roberto Gmez, Carlos Holgun, Fernando Londoo, Antonio
Navarro, Sabas Pretelt de la Vega, Jorge Rojas, Ernesto Samper, Francisco Santos, Horacio Serpa, lvaro
Valencia Tovar y Luis Carlos Villegas.
Costa Rica: Oscar Arias, Leonardo Garnier, Eduardo Lizano, Elizabeth Odio Benito, Ottn Solis, Albino Vargas
y Samuel Yankelewitz.
Ecuador: Rodrigo Borja, Marena Briones, Joaqun Cevallos, Jos Eguiguren, Ramiro Gonzlez, Susana
Gonzlez, Lucio Gutirrez, Osvaldo Hurtado, Miguel Lluco, Alfredo Negrete, Jaime Nebot, Benjamn Ortiz,
Alfredo Palacio, Rodrigo Paz, Gustavo Pinto, Mesas Tatamuez Moreno, Luis Verdesoto y Jorge Vivanco.
Repblica Dominicana: Manuel Esquea Guerrero, Leonel Fernndez Reyna, Antonio Isa Conde, Carlos
Guillermo Len, Hiplito Meja y Jacinto Peynado.
El Salvador: Armando Caldern Sol, Gregorio Rosa Chvez, Humberto Corado, David Escobar Galindo,
Mauricio Funes, Salvador Samayoa, Hctor Silva y Eduardo Zablah Touch.
Guatemala: Marco Vinicio Cerezo, Marco Augusto Garca, Gustavo Porras, Alfonso Portillo, Rosalina Tuyuc y
Raquel Zelaya.
Honduras: Isaas Barahona, Rafael Leonardo Callejas, Miguel Facusse, Carlos Flores Facusse, Ricardo Maduro
y Leticia Salomn.
Mxico: Sergio Aguayo, Luis H. lvarez, Manuel Arango, Ral Bentez, Gilberto Borja Navarrete, Luis Felipe
Bravo Mena, Felipe Caldern Hi0nojosa, Cuauhtmoc Crdenas, Jorge G. Castaeda, Eugenio Clariond,
Rolando Cordera, Santiago Creel, Felipe de Jess Cant, Juan Ramn de la Fuente, Carlos Elizondo, Vicente
Fox, Amalia Garca, Francisco Hernndez, Santiago Levy, Carmen Lira, Soledad Loaeza, Andrs Manuel Lpez
Obrador, Roberto Madrazo, Lorenzo Meyer, Arturo Montiel, Arturo Nez, Jos Francisco Paoli Bolio,
Mariano Palacios Alcocer, Beatriz Paredes, Jos Luis Reina, Jess Reyes Heroles, Rosario Robles, Juan
Snchez Navarro, Sergio Sarmiento, Bernardo Seplveda, Luis Telles, Csar Verduga, Jos Woldenberg y
Ernesto Zedillo.
Nicaragua: Carlos Fernando Chamorro, Violeta Granera, Wilfredo Navarro Moreira, Ren Nez Tellez, Sergio
Ramrez Mercado y Jos Rizo Castelln.
Panam: Miguel Candanedo, Norma Cano, Guillermo Endara, Anglica Maytin, Martn Torrijos y Alberto
Vallarino.
Paraguay: Martn Almada, Nelson Argaa, Nicanor Duarte Frutos, Pedro Fadul, Ricardo Franco, Cristina
Muoz, Enrique Riera, Milda Rivarola, Humberto Rubin, Miguel Abdn Saguier y Aldo Zucolillo.
Per: Julio Cotler, Jorge Del Castillo, Carlos Ferrero Costa, Lourdes Flores Nano, Gastn Garatea Vori, Diego
Garca-Sayn, Juan Jos Larraeta, Roberto Nesta, Valentn Paniagua, Rafael Roncagliolo, Javier Silva Ruete,
Luis Solari de la Fuente, Alejandro Toledo y Alan Wagner.
Uruguay: Diego Balestra, Jorge Batlle, Hctor Florit, Luis Alberto Lacalle, Jos Mujica, Romeo Prez, Juan
Jos Ramos, Julio Mara Sanguinetti, Liber Seregni y Ricardo Zerbino.
Venezuela: Jos Albornoz, Alejandro Armas, Carlos Fernndez, Eduardo Fernndez, Guillermo Garca Ponce,
Alberto Garrido, Janet Kelly, Enrique Mendoza, Calixto Ortega, Teodoro Petkoff, Leonardo Pisani, Jos
Vicente Rangel, Cecilia Sosa, Luis Ugalde y Ramn Velsquez.
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PARTICIPACIONES ESPECIALES
Belisario Betancur, ex presidente de Colombia; Rodrigo Borja, ex presidente de Ecuador; Kim Cambell, ex
primer ministro de Canad y presidente del Club de Madrid; Anbal Cavaco Silva, ex primer ministro de
Portugal; Fernando Henrique Cardoso, ex presidente de Brasil; Eduardo Frei, ex presidente de Chile; Felipe
Gonzlez, ex presidente del gobierno espaol; Antonio Guterres, ex primer ministro de Portugal; Osvaldo
Hurtado, ex presidente de Ecuador; Valentn Paniagua, ex presidente de Per; Jorge Quiroga Ramrez, ex
presidente de Bolivia; Carlos Roberto Reina, ex presidente de Honduras; Miguel ngel Rodrguez, ex
presidente de Costa Rica; Ernesto Zedillo, ex presidente de Mxico; Julio Mara Sanguinetti, ex presidente
de Uruguay y presidente de la Fundacin Crculo de Montevideo; Csar Gaviria, secretario general de la
OEA; Enrique Iglesias, presidente del BID; Jos Antonio Ocampo, ex secretario general de la CEPAL y actual
subsecretario general de la ONU para Asuntos Econmicos y Sociales; Fernando Valenzuela, director general
adjunto de Relaciones Exteriores de la Unin Europea; Guillermo de la Dehesa, ex secretario de Estado de
Economa de Espaa; Miguel ngel Fernndez-Ordoez, ex secretario de Estado de Economa de Espaa;
Ernesto Garzn Valds, presidente Club de Tampere; Antonio lvarez-Couceiro, secretario general del Club
de Madrid; Fernando Carrillo-Flrez, consejero principal Oficina BID en Europa; Lucinio Muoz, adjunto al
secretario general del Club de Madrid y Jacques Le Pottier, decano de la Facultad de Ciencias Econmicas
de la Universidad de Toulouse Le Mirail.
PARTICIPANTES EN SEMINARIOS Y REUNIONES
En el diseo del compendio estadstico y la construccin de ndices presentaron comentarios: Kenneth
Bollen, Fernando Carrillo-Flrez, Michael John Coppedge, Freddy Justiniano, Fernando Medina, John Mark
Payne, Adam Przeworski, Arodys Robles Soto, Michael Smithson, Jay Verkuilen, Gemma Xarles y Daniel
Zovatto. En una reunion para revisar el ndice de Democracia Electoral aportaron sus conocimientos Horacio
Boneo, Gerardo Munck, Hernando Gmez Buenda, Freddy Justiniano, Juan Fernando Londoo, Myriam
Mendez-Montalvo, Simn Pachano, Juan Rial, Elisabeth Spehar, Mara Herminia Tavares de Almeida y Jos
Woldenberg.
En el anlisis del estado actual y las perspectivas de la democracia en Amrica Latina participaron: Hctor
Aguilar Camn, Ral Alconada Semp, Soledad Alvear, Julio Angel, Sergio Bitar, Dante Caputo, Jorge
Castaeda, Marcelo Contreras, Nicols Eyzaguirre, lvaro Daz, Marco Aurelio Garca, Manuel Antonio
Garretn, Gabriel Gaspar, Rodolfo Gil, Alonso Gonzlez, Eduardo Graeff, Katty Grez, Jorge Heine, Jos
Miguel Insulza, Ricardo Lagos, Ester Levinsky, Thierry Lemaresquier, Edgardo Lepe, Rodolfo Mariani, Elena
Martnez, Guttemberg Martnez, Gonzalo Martner, Jorge Levy Matosso, Heraldo Muoz, Jos Antonio
Ocampo, Carlos Ominami, Vernica Oyarzn, Augusto Ramrez Ocampo, Juan Ramrez, Jorge Reyes, Camila
Sanhueza, Julio Mara Sanguinetti, Joseph Stiglitz, Federico Storani, Juan Gabriel Valdz e Isabel Vsquez.
En la discusin sobre la crisis de la poltica, junto con el Crculo de Montevideo, participaron: Carmelo
Angulo, Danilo Arbilla, Dante Caputo, Antonio lvarez Cruceiro, Joaqun Estefana, Anbal Fernndez,
Eduardo Frei, Felipe Gonzlez, Osvaldo Hurtado, Elena Martnez, Bartolom Mitre, Alfredo Negrete, Andrs
Oppenheimer, Rodrigo Pardo, J. C. Pereyra, Rafael Poleo, Julio Mara Sanguinetti, Martn Santiago, Javier
Solanas y Ernesto Tiffenberg.
En el anlisis sobre democracia y Estado contribuyeron con su participacin: Diego Achard, Giorgio
Alberti, Ral Alconada Semp, Antonio lvarez Couceiro, Jos Luis Barros, Rodrigo Borja, Dante Caputo,
Fernando Henrique Cardoso, Elisa Carri, Marcelo Contreras Nieto, Alberto Couriel, Sonia Draibe, Gilberto
Dupas, Gustavo Fernndez Saavedra, Walter Franco, Manuel Antonio Garretn, Rodolfo Gil, George Gray
Molina, Edmundo Jarqun, Jos Carlos Libanio, Rodolfo Mariani, Elena Martnez, Marcus Melo, Arturo
OConnell, Guillermo ODonnell, Beatriz Paredes, Celi Pinto, Eduardo Piragibe Graeff, Marcio Pochmann y
Lourdes Sola.
En el debate sobre sociedad civil y narcotrfico participaron: Carlos Basombro, Fernando Caldern,
Eduardo Gamarra, Luis Jorge Garay, Gonzalo Perez del Castillo, Elas Santana, Edelberto Torres Rivas,
Franciso Thoumi y Luis Verdesoto.
86
En la discusin sobre democracia y multiculturalismo nos acompaaron: lvaro Artiga, William Assies,
Santiago Bastos, Antonio Caas, Julieta Castellanos, Isis Duarte, Galo Guardin, Francesca Jessup, Carlos
Benjamn Lara, Carlos Mendoza, Arodys Robles Soto, Ignacio Rodrguez, Gonzalo Rojas, Manuel Rojas, Leticia
Salomn, Edelberto Torres Rivas, Jorge Vargas y Agatha Williams.
En el anlisis sobre democracia y economa participaron: Alberto Alesina, Carlos Amat y Len, Jos Luis
Barros, Mara Elisa Bernal, Tim Besley, Dante Caputo, Alberto Couriel, Ricardo French-Davis, Enrique Ganuza,
Innocenzo Gasparini, Rebeca Grynspan, Eugenio Lahera, Oscar Landerretche, Thierry Lemaresquier, Manuel
Marfn, Juan Martn, Elena Martnez, Gonzalo Martner, Oscar Muoz, Arturo OConnell, Jos Antonio
Ocampo, Carlos Ominami, Torsten Persson, Jorge Schvarzer, Andrs Solimano y Guido Tabellini.
En el anlisis sobre democracia y globalizacin, junto con el Club de Madrid, participaron: Andrs Allamand,
Antonio Alvarez-Couceiro, Rodrigo Borja, Dante Caputo, Fernando Henrique Cardoso, Fernando Carrillo-Flrez,
Anbal Cavaco Silva, Tarcisio Costa, Miguel Darcy, Guillermo de la Dehesa, Miguel ngel Fernndez-Ordez,
Eduardo Frei, Ernesto Garzn Valds, Felipe Gonzlez, Antonio Guterres, Carlos Lopes, Elena Martnez,
Lucinio Muoz, Carlos Ominami, Beatriz Paredes, Jorge Quiroga Ramrez y Fernando Valenzuela.
En la discusin sobre condiciones para la estabilidad de las instituciones democrticas en Centroamrica
participaron: Alberto Arene, Miguel ngel Barcrcel, Rafael Guido Bjar, Marcia Bermdez, Miguel Antonio
Bernal, Roberto Cajina, Antonio Caas, Zenayda Castro, Carlos Cazzali, Elvira Cuadra, Jorge Chediek,
Francisco Daz, Mirna Flores, Dina Garca, Jorge Giannareas, Ricardo Gmez, Valdrack Jaentschke, Francesca
Jessup, Walter Lacayo, Semiramis Lpez, Jos Ral Mulino, Isabela Orellana, Alfonso Pea, Kees Rade, Juan
Carlos Rodrguez, Mara del Carmen Sacasa, Gabriela Serrano, Alex Solis, Hctor Hrmilo Soto, Edelberto
Torres Rivas, Arnoldo Villagrn, Knut Walter.
REUNIN CON EL SECRETARIO GENERAL DE LA ONU
Participaron en la reunin con el secretario general de la ONU, Sr. Kofi Annan, en Nueva York el 12 de
noviembre de 2002, Belisario Betancur, ex presidente de Colombia; Kim Campbell, presidente del Club de
Madrid (ex primer ministro de Canad); Eduardo Frei, ex presidente de Chile; Jorge Quiroga Ramrez, ex
presidente de Bolivia; Carlos Roberto Reina, ex presidente de Honduras; Julio Maria Sanguinetti, ex
presidente de Uruguay; Ernesto Zedillo, ex presidente de Mxico; Zphirin Diabr, administrador asociado
del PNUD; Shoji Nishimoto, administrador auxiliar y director de Desarrollo de Polticas, PNUD; Elena Martnez,
administradora auxiliar y directora regional para Amrica Latina y el Caribe (DRALC) del PNUD; Jos Antonio
Ocampo, ex secretario ejecutivo Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y actual
subsecretario general para Asuntos Econmicos y Sociales de la ONU; Danilo Trk, secretario general
asistente, Departmento de Asuntos Polticos (DPA); Marta Maurs, directora de la Oficina del Secretario
General Adjunto (EOSG); Michael Moller, director de Asuntos Humanitarios, Polticos y de Mantenimiento de
la Paz (EOSG); Angela Kane, directora Divisin para las Amricas y Europa (DPA), Freddy Justiniano,
coordinador del Programa Regional, DRLAC/PNUD; y el siguiente personal del proyecto: Dante Caputo,
Gonzalo Prez del Castillo, Edelberto Torres Rivas y Augusto Ramrez Ocampo.
REUNIN CON EL ADMINISTRADOR DEL PNUD
Participaron en la reunin con el Administrador del PNUD, Mark Malloch Brown, el 4 de noviembre de 2003,
Elena Martnez, administradora auxiliar y directora regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD; Victor
Arango, especialista en Comunicaciones para Amrica Latina y el Caribe, Oficina del Administrador; Magdy
Martnez-Solimn, jefe de Oficina, Prctica de Gobernabilidad, BDP/PNUD; William Orme, jefe de Comunica-
ciones, Oficina del Administrador; Stefano Pettinato, asesor en Polticas, Oficina del Informe de Desarrollo
Humano del PNUD; Carmelo Angulo, representante Residente del PNUD en Argentina; Dante Caputo, direc-
tor del Proyecto; Freddy Justiniano, coordinador del Programa Regional, DRLAC, PNUD; Myriam Mndez-
Montalvo, asesora de gobernabilidad del Programa Regional, DRALC, PNUD; Leandro Garca Silva, consultor
Seguimiento Tcnico y Acadmico del Proyecto; y Luis Francisco Thais, consultor del Programa Regional,
DRALC, PNUD.
Apoyo en la preparacin de reuniones y seminarios: Isabel Vsquez, del Crculo de Montevideo; Katty Grez y
Vernica Oyarzn, de la Fundacin Chile XXI; ngeles Martnez e Irene Fraguas, del Club de Madrid; Bernardita
Baeza, Carolina Ries y Valerie Biggs de CEPAL.
87
se termin de imprimir el sbado 19 de junio de 2004
en la ciudad de Bogot, Colombia,
en los talleres de Panamericana Formas e Impresos S.A.
88

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