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Partidos polticos 2005: institucionalizacin de la fragmentacin

Fernando Tuesta Soldevilla1 El ao 2005 era clave para reordenar aquello que ya era una dificultad latente: la fragmentacin partidaria, hija del serio problema de la representacin poltica. Luego de la cada del fujimorismo coexistan partidos polticos convalecientes con nuevas organizaciones muchas de ellas desprendimientos de los anteriores y grupos emergentes. Las elecciones de 2001 mostraron con crudeza este panorama, pero, en un contexto de transicin democrtica, ofrecieron las condiciones para plantear de manera seria nuevas reglas de juego para los partidos polticos que permitiesen construir un sistema de representacin slido. Este clima de transicin democrtica, la lejana de un proceso electoral y la presin de la opinin pblica crearon un cierto consenso alrededor de la necesidad de una ley de partidos polticos, que haba tenido desde 1982 varios proyectos que se quedaron en el intento. Gracias a este consenso creado en la Comisin de Constitucin del Congreso de la Repblica por todos los partidos polticos con representacin parlamentaria, y luego de cerca de dos aos de discusin en la que participaron tambin acadmicos, organismos electorales y representantes de la sociedad civil, el 1 de noviembre de 2003 se promulg la primera Ley de Partidos Polticos (LPP) de la historia peruana.2 Esta tena como propsito fundamental el fortalecimiento y consolidacin de un sistema de partidos polticos de alcance nacional. La LPP, perfectible como todas, es una buena ley que ha intentado normar, como no se haba hecho antes en el Per, la vida de los partidos polticos desde el momento de su constitucin, introduciendo mecanismos de democracia interna y estableciendo reglas relativas al financiamiento de los partidos, en la bsqueda de transparencia en aquello que siempre fue la caja negra de las organizaciones polticas: sus recursos econmicos. Sin embargo, a pesar de que se trata de una norma exigente, su aplicacin no fue la esperada y mostr que sin voluntad poltica y sin organismos electorales comprometidos con el cabal cumplimiento de la norma, puede convertirse en letra muerta. Asimismo, cuando se acercaba el proceso electoral muchos parlamentarios se dieron cuenta de que sus bancadas haban aprobado una ley muy exigente que hara dificultosa su participacin (y quiz su reeleccin) en las elecciones de 2006. A partir de esta constatacin, no se hizo mucho esfuerzo por conseguir acuerdos de una ya fragmentada representacin parlamentaria, que sufra el fenmeno del transfuguismo y que en alrededor de tres aos haba cambiado el nmero de bancadas, as como sus integrantes. Conforme avanzaba 2005, los parlamentarios se fueron transformando cada vez ms en candidatos y actuando como tales. As, pues, la debilidad institucional mostr sus efectos ms perversos.

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Profesor de Ciencia Poltica de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). La votacin de esta ley en el Congreso se hizo por partes y estas fueron aprobadas por abultadas mayoras, salvo aquella referida al financiamiento pblico directo, que oblig a un acuerdo expresamente sealado en las disposiciones transitorias, por la que ese financiamiento se har efectivo apenas en 2007, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal.

Esta compleja dinmica puede ser observada en tres mbitos en los que es posible analizar a los partidos en el marco de la aplicacin de la ley y que fueron, por lo dems, los aspectos en los que se invirtieron casi todos los esfuerzos. Treinta y seis partidos polticos: una inscripcin dudosa Nunca una ley fue tan exigente en materia de requisitos para la inscripcin de partidos polticos, en un momento en que su debilidad y falta de institucionalidad eran sntomas inequvocos, por lo que la aplicacin de la ley debi tener un efecto reductor drstico. No fue esto, sin embargo, lo que ocurri; por el contrario: hoy se tiene el nmero ms elevado de partidos que la historia recuerda.3 Este fenmeno revela fragmentacin, no facilita la construccin de mayoras, dificulta la plasmacin de acuerdos o pactos y atenta contra la gobernabilidad. Un elemento de partida para explicar este problema es la primera disposicin transitoria de la LPP. All se seala que los partidos que ya estaban inscritos al momento de la promulgacin de la ley no deban presentar firmas de adherentes (uno por ciento de los votantes, alrededor de 130 mil), pero s tenan que cumplir con los otros cinco requisitos.4 De esta disposicin se beneficiaron veintids agrupaciones polticas que se adecuaron a la LPP el 1 de febrero de 2005. Para el resto, la obligacin de presentar las firmas de adherentes y la de conformar comits partidarios representaron un enorme obstculo. La LPP exige que los partidos acrediten la constitucin de al menos 65 comits partidarios provinciales con un mnimo de cincuenta afiliados por cada uno, distribuidos en los dos tercios del territorio nacional (diecisiete departamentos), es decir, 3.250 afiliados o militantes. El objetivo de esta norma era restringir el acceso a partidos polticos que no sean capaces de tener una estructura organizativa permanente. La verificacin del cumplimiento de los requisitos se encuentra a cargo de la Oficina de Registro de Organizaciones Polticas (OROP) del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), con la nica excepcin de la verificacin de las firmas de adherentes, que corre por cuenta de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Los 36 partidos actualmente inscritos en la OROP han sido acreditados como aptos para presentar candidatos a las elecciones generales de 2006. Cmo as estas organizaciones lograron salvar una valla legal tan alta? De dnde sacaron fuerza organizativa, all donde no son siquiera conocidos y existe un alto rechazo a la poltica y sus formas organizativas? El JNE no cumpli con severidad la verificacin de los requisitos, particularmente el relativo a los comits partidarios. Esto fue resaltado por bien documentadas investigaciones periodsticas que dieron cuenta de que en muchas provincias esos comits, o no existan, o haban sido creados fraguando documentacin y afiliaciones. El JNE respondi que la ley no le permita hacer ms de lo que ya haba hecho. Sin embargo, no se procedi a verificar la correspondencia de las direcciones de los comits indicadas por los partidos, y, lo que es ms grave, tampoco se verificaron las firmas de los militantes de cada uno de los comits. Al final se ha dado por cierto
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Al momento de escribir este artculo son 36 los partidos polticos inscritos en el Registro de Organizaciones Polticas del Jurado Nacional de Elecciones. 4 El artculo 5 de la LLP seala los requisitos para la inscripcin de partidos polticos: el Acta de Fundacin; las actas de constitucin de comits partidarios; el Estatuto del partido; la designacin de los personeros legales, titulares y alternos, que se acreditan ante los organismos electorales; la designacin de uno o ms representantes legales del partido poltico, cuyas atribuciones se establecern en el Estatuto, al ser nombrados o por acto posterior.

que las ms de 300 mil firmas de militantes presentadas por cada partido poltico son vlidas, y se ha procedido a inscribirlos de manera dudosa. As las cosas, el Congreso, presionado por diversos sectores de la opinin pblica, aprob la introduccin del umbral de representacin o valla electoral de 4 por ciento a escala nacional. Con ello se quera impedir la fragmentacin que el inadecuado incumplimiento de la norma haba alentado. Sin embargo, este numeroso grupo de partidos polticos legalizados por la OROP trajo como consecuencia la inscripcin de veintitrs candidaturas presidenciales y de veinticinco listas parlamentarias.5 Propaganda, cdula, materiales electorales, sobreofertas de campaa y alrededor de 3 mil candidatos al Parlamento con voto preferencial, constituyen evidencia de que la LPP ha sido mal aplicada por quienes tenan la funcin y responsabilidad de hacerlo. Elecciones internas, s; democrticas, no La escasa participacin interna, la pobre incidencia en las decisiones partidarias y la no participacin en la eleccin de dirigencias y candidatos, eran los temas presentes en la discusin sobre los partidos polticos. La LPP proporcion un marco legal, y 2005 fue el escenario de su aplicacin con miras a las elecciones generales del 9 de abril de 2006.6 Sin embargo, en este caso, como en el anterior acpite, se ha podido observar el incumplimiento o una deficitaria aplicacin de la LPP. La LPP haba establecido una secuencia lgica en relacin con las fechas lmite de inscripcin de partidos polticos, constitucin de alianzas polticas y para el inicio y desarrollo de las elecciones internas, que tena estrecha relacin con las diversas etapas del cronograma electoral. El propsito era institucionalizar y fortalecer a los partidos polticos para imponer un orden en el tiempo y una anticipacin debida para el conocimiento de las candidaturas y evitar la presencia de outsiders. Sin embargo, la ley 28581, promulgada el 27 de junio de 2005 y publicada el 20 de julio del mismo ao,7 modifica diversos artculos de la LPP, pues vara sustancialmente los plazos establecidos para la constitucin de alianzas, el de las elecciones internas y el de la fecha lmite para inscribir a las planchas presidenciales y la lista de candidatos al Congreso, alterando la relacin entre estos plazos y los del cronograma electoral. Estas modificaciones desnaturalizaron el sentido y el efecto de la LPP. Si antes el plazo para la constitucin de alianzas era no menor de los 210 das previos al da de la jornada electoral, la modificatoria lo acort a 120 das. La reduccin de todos los plazos cre una confusin y la dificultad de observar con claridad en qu etapa se encontraba el proceso. Si a eso se agregaba que exista cerca de una treintena de
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Finalmente, algunas listas presidenciales se retiraron. En el caso del nmero de listas parlamentarias, la cantidad vara en cada departamento, pues no es obligatorio que cada partido presente listas en todas las circunscripciones electorales. 6 El artculo 23 de la ley seala que los cargos sujetos a elecciones internas son los candidatos a Presidente y Vicepresidentes de la Repblica, Representantes al Congreso y al Parlamento Andino, Presidente, Vicepresidente y Consejeros Regionales y Alcalde y Regidores de los concejos municipales. 7 Esta norma consolida los proyectos de ley 09815, 12770, 12771, 12772, 12773, 13033, 13043, 13064, 13134,13137, 13167, 13146, 13248, presentados por Rafael Valencia Dongo (Unidad Nacional), Ernesto Herrera (Per Posible), Luis Gonzales Reinoso (Grupo Parlamentario Democrtico Independiente), Pedro Mansilla Morales (Somos PerAccin Popular-Unin por el Per), Susana Higuchi (Grupo Parlamentario Democrtico Independiente), Hildebrando Tapia (Unidad Nacional). (Fuente: <www.congreso.gob.pe>.)

organizaciones legalmente inscritas, el panorama no fue el ms adecuado para observar y supervisar las internas de los partidos polticos, que tenan un historial de inexistencia de estos mecanismos. Las elecciones internas mostraron varios problemas; entre ellos, una falta real de autonoma de los rganos electorales internos y la interferencia de los candidatos presidenciales y de lderes prominentes de los partidos en la confeccin de las listas. En otros casos ellos han brindado apoyo a determinados candidatos o no se han respetado las decisiones tomadas por este colegiado. Las frmulas presidenciales no pasaron en todos los casos por una competencia interna. Asimismo, determinados partidos se constituyeron en una especie de vientre de alquiler, pues ofrecieron y aceptaron que personas ajenas a ellos encabezaran la lista presidencial (Humala en UPP, Rafael Belaunde en PP, entre otros), o invitaron a las vicepresidencias a personas consideradas como tecncratas o independientes. En otras palabras, haba partidos sin candidatos y candidatos sin partidos, por lo que se hicieron mutuas concesiones para poder competir el 9 de abril, pero demostrando la precariedad y baja institucionalidad partidaria. Finalmente, en el caso de las elecciones internas para escoger a los representantes al Parlamento, se compiti poco, y en muchos casos su resultado si se conoca no fue realmente vinculante, amn de que la intromisin del candidato presidencial fue ms importante que la voluntad de los afiliados de los partidos polticos. Los informes de los organismos electorales all donde los hubo no fueron considerados, y casi ninguna de las irregularidades fue tomada en cuenta por el JNE para impedir la inscripcin de una lista o de un candidato. El financiamiento partidario: mirando el cuarto oscuro Observar la billetera de los partidos fue, hasta hace poco, un propsito imposible de alcanzar. La LPP buscaba normar el financiamiento tanto pblico como privado. Resulta trascendental la incorporacin de reglas que garanticen la transparencia de los recursos de fuente privada que reciben y administran los partidos, para establecer qu aportaciones pueden recibir y cules no. De manera complementaria, la ley obliga a los partidos a revelar sus fuentes de financiamiento, y precisa que aquellas que proceden de una misma persona natural o jurdica no pueden exceder las 60 UIT al ao. Los candidatos no pueden recibir donaciones directas de ningn tipo, sino con conocimiento de su partido y con los mismos topes que se aplican a este. Por otro lado, los ingresos, cualquiera sea su fuente, se registran en los libros de contabilidad del partido poltico y, salvo prueba en contrario, los aportes no declarados se presumen de fuente prohibida. El 14 de marzo de 2005 la ONPE aprob el Reglamento de Supervisin de Fondos Partidarios, que contiene todos aquellos aspectos que complementan la ley y que resultan de obligatoria observancia. Los partidos tuvieron su primera prueba en septiembre, cuando veintiocho de ellos cumplieron con presentar a la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios de la ONPE el balance inicial de sus activos, pasivos y patrimonio, y el informe de aportes privados. Fue la primera vez que se cont con esta informacin, que adems se ofreca al pblico a travs de la pgina web de la ONPE. La segunda entrega se realiz el 16 de enero de 2006.

Sin embargo, en muchos casos se constat el incumplimiento de los requisitos establecidos en la ley y el reglamento, o se encontraron deficiencias de diferente nivel de importancia. Se ha podido apreciar situaciones financieras diversas: partidos con escasos o nulos aportes privados, con un balance inicial que evidencia que no cuentan con activos o patrimonio significativos; en estos casos cabe preguntarse cmo es que pudieron alcanzar su inscripcin y desarrollar actividades para obtenerla. De lo anterior se puede desprender la ratificacin del bajo nivel organizativo de los partidos, la informalidad de sus cuentas y la extendida costumbre de mostrar poco de ese espacio oscuro que es la economa partidaria, sea porque pocos quieren aparecer como aportantes a un partido poltico, sea porque no se quiere que organizaciones polticas con escaso nivel de aprobacin ciudadana aparezcan con muchos recursos econmicos. Un partido poltico sin dinero no tiene una existencia real, pues sin l no puede realizar actividades. Todo partido requiere de fondos para cada una las etapas que ha de recorrer desde el momento que aspira a inscribirse en la OROP hasta para desarrollar una campaa electoral que le permita obtener una cuota de representacin. A pesar de todo ello, creemos que la presentacin de esta informacin ha sido vital. El solo hecho de que los partidos deban cumplir con esta obligacin favorece el fortalecimiento del sistema democrtico, pues as los ciudadanos tienen la posibilidad de conocer y cumplir adems un rol activo y fiscalizador. Para las elecciones generales de 2006, si bien el abultado nmero de listas presidenciales y parlamentarias puede atizar una peligrosa fragmentacin partidaria y crear serias dificultades para la representacin poltica, la introduccin del umbral de representacin o valla electoral de 4 por ciento puede ser una medida que contrapese este peligro. Finalmente, la LPP, no obstante todas las dificultades y deficiencias aqu sealadas, ha creado un marco que permite al ciudadano y al elector contar con informacin para evaluar de manera ms crtica el desarrollo de las campaas electorales y conocer ms sobre los partidos y sus vidas internas.