Partidos políticos 2005: institucionalización de la fragmentación

Fernando Tuesta Soldevilla1 El año 2005 era clave para reordenar aquello que ya era una dificultad latente: la fragmentación partidaria, hija del serio problema de la representación política. Luego de la caída del fujimorismo coexistían partidos políticos convalecientes con nuevas organizaciones —muchas de ellas desprendimientos de los anteriores— y grupos emergentes. Las elecciones de 2001 mostraron con crudeza este panorama, pero, en un contexto de transición democrática, ofrecieron las condiciones para plantear de manera seria nuevas reglas de juego para los partidos políticos que permitiesen construir un sistema de representación sólido. Este clima de transición democrática, la lejanía de un proceso electoral y la presión de la opinión pública crearon un cierto consenso alrededor de la necesidad de una ley de partidos políticos, que había tenido desde 1982 varios proyectos que se quedaron en el intento. Gracias a este consenso creado en la Comisión de Constitución del Congreso de la República por todos los partidos políticos con representación parlamentaria, y luego de cerca de dos años de discusión en la que participaron también académicos, organismos electorales y representantes de la sociedad civil, el 1 de noviembre de 2003 se promulgó la primera Ley de Partidos Políticos (LPP) de la historia peruana.2 Esta tenía como propósito fundamental el fortalecimiento y consolidación de un sistema de partidos políticos de alcance nacional. La LPP, perfectible como todas, es una buena ley que ha intentado normar, como no se había hecho antes en el Perú, la vida de los partidos políticos desde el momento de su constitución, introduciendo mecanismos de democracia interna y estableciendo reglas relativas al financiamiento de los partidos, en la búsqueda de transparencia en aquello que siempre fue la ‘caja negra’ de las organizaciones políticas: sus recursos económicos. Sin embargo, a pesar de que se trata de una norma exigente, su aplicación no fue la esperada y mostró que sin voluntad política y sin organismos electorales comprometidos con el cabal cumplimiento de la norma, puede convertirse en letra muerta. Asimismo, cuando se acercaba el proceso electoral muchos parlamentarios se dieron cuenta de que sus bancadas habían aprobado una ley muy exigente que haría dificultosa su participación (y quizá su reelección) en las elecciones de 2006. A partir de esta constatación, no se hizo mucho esfuerzo por conseguir acuerdos de una ya fragmentada representación parlamentaria, que sufría el fenómeno del ‘transfuguismo’ y que en alrededor de tres años había cambiado el número de bancadas, así como sus integrantes. Conforme avanzaba 2005, los parlamentarios se fueron transformando cada vez más en candidatos y actuando como tales. Así, pues, la debilidad institucional mostró sus efectos más perversos.

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Profesor de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). La votación de esta ley en el Congreso se hizo por partes y estas fueron aprobadas por abultadas mayorías, salvo aquella referida al financiamiento público directo, que obligó a un acuerdo expresamente señalado en las disposiciones transitorias, por la que ese financiamiento se hará efectivo apenas en 2007, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal.

Esta compleja dinámica puede ser observada en tres ámbitos en los que es posible analizar a los partidos en el marco de la aplicación de la ley y que fueron, por lo demás, los aspectos en los que se invirtieron casi todos los esfuerzos. Treinta y seis partidos políticos: una inscripción dudosa Nunca una ley fue tan exigente en materia de requisitos para la inscripción de partidos políticos, en un momento en que su debilidad y falta de institucionalidad eran síntomas inequívocos, por lo que la aplicación de la ley debió tener un efecto reductor drástico. No fue esto, sin embargo, lo que ocurrió; por el contrario: hoy se tiene el número más elevado de partidos que la historia recuerda.3 Este fenómeno revela fragmentación, no facilita la construcción de mayorías, dificulta la plasmación de acuerdos o pactos y atenta contra la gobernabilidad. Un elemento de partida para explicar este problema es la primera disposición transitoria de la LPP. Allí se señala que los partidos que ya estaban inscritos al momento de la promulgación de la ley no debían presentar firmas de adherentes (uno por ciento de los votantes, alrededor de 130 mil), pero sí tenían que cumplir con los otros cinco requisitos.4 De esta disposición se beneficiaron veintidós agrupaciones políticas que se adecuaron a la LPP el 1 de febrero de 2005. Para el resto, la obligación de presentar las firmas de adherentes y la de conformar comités partidarios representaron un enorme obstáculo. La LPP exige que los partidos acrediten la constitución de al menos 65 comités partidarios provinciales con un mínimo de cincuenta afiliados por cada uno, distribuidos en los dos tercios del territorio nacional (diecisiete departamentos), es decir, 3.250 afiliados o militantes. El objetivo de esta norma era restringir el acceso a partidos políticos que no sean capaces de tener una estructura organizativa permanente. La verificación del cumplimiento de los requisitos se encuentra a cargo de la Oficina de Registro de Organizaciones Políticas (OROP) del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), con la única excepción de la verificación de las firmas de adherentes, que corre por cuenta de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Los 36 partidos actualmente inscritos en la OROP han sido acreditados como aptos para presentar candidatos a las elecciones generales de 2006. ¿Cómo así estas organizaciones lograron salvar una valla legal tan alta? ¿De dónde sacaron fuerza organizativa, allí donde no son siquiera conocidos y existe un alto rechazo a la política y sus formas organizativas? El JNE no cumplió con severidad la verificación de los requisitos, particularmente el relativo a los comités partidarios. Esto fue resaltado por bien documentadas investigaciones periodísticas que dieron cuenta de que en muchas provincias esos comités, o no existían, o habían sido creados fraguando documentación y afiliaciones. El JNE respondió que la ley no le permitía hacer más de lo que ya había hecho. Sin embargo, no se procedió a verificar la correspondencia de las direcciones de los comités indicadas por los partidos, y, lo que es más grave, tampoco se verificaron las firmas de los militantes de cada uno de los comités. Al final se ha dado por cierto
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Al momento de escribir este artículo son 36 los partidos políticos inscritos en el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones. 4 El artículo 5 de la LLP señala los requisitos para la inscripción de partidos políticos: el Acta de Fundación; las actas de constitución de comités partidarios; el Estatuto del partido; la designación de los personeros legales, titulares y alternos, que se acreditan ante los organismos electorales; la designación de uno o más representantes legales del partido político, cuyas atribuciones se establecerán en el Estatuto, al ser nombrados o por acto posterior.

que las más de 300 mil firmas de militantes presentadas por cada partido político son válidas, y se ha procedido a inscribirlos de manera dudosa. Así las cosas, el Congreso, presionado por diversos sectores de la opinión pública, aprobó la introducción del umbral de representación o ‘valla electoral’ de 4 por ciento a escala nacional. Con ello se quería impedir la fragmentación que el inadecuado incumplimiento de la norma había alentado. Sin embargo, este numeroso grupo de partidos políticos legalizados por la OROP trajo como consecuencia la inscripción de veintitrés candidaturas presidenciales y de veinticinco listas parlamentarias.5 Propaganda, cédula, materiales electorales, sobreofertas de campaña y alrededor de 3 mil candidatos al Parlamento con voto preferencial, constituyen evidencia de que la LPP ha sido mal aplicada por quienes tenían la función y responsabilidad de hacerlo. Elecciones internas, sí; democráticas, no La escasa participación interna, la pobre incidencia en las decisiones partidarias y la no participación en la elección de dirigencias y candidatos, eran los temas presentes en la discusión sobre los partidos políticos. La LPP proporcionó un marco legal, y 2005 fue el escenario de su aplicación con miras a las elecciones generales del 9 de abril de 2006.6 Sin embargo, en este caso, como en el anterior acápite, se ha podido observar el incumplimiento o una deficitaria aplicación de la LPP. La LPP había establecido una secuencia lógica en relación con las fechas límite de inscripción de partidos políticos, constitución de alianzas políticas y para el inicio y desarrollo de las elecciones internas, que tenía estrecha relación con las diversas etapas del cronograma electoral. El propósito era institucionalizar y fortalecer a los partidos políticos para imponer un orden en el tiempo y una anticipación debida para el conocimiento de las candidaturas y evitar la presencia de outsiders. Sin embargo, la ley 28581, promulgada el 27 de junio de 2005 y publicada el 20 de julio del mismo año,7 modifica diversos artículos de la LPP, pues varía sustancialmente los plazos establecidos para la constitución de alianzas, el de las elecciones internas y el de la fecha límite para inscribir a las planchas presidenciales y la lista de candidatos al Congreso, alterando la relación entre estos plazos y los del cronograma electoral. Estas modificaciones desnaturalizaron el sentido y el efecto de la LPP. Si antes el plazo para la constitución de alianzas era no menor de los 210 días previos al día de la jornada electoral, la modificatoria lo acortó a 120 días. La reducción de todos los plazos creó una confusión y la dificultad de observar con claridad en qué etapa se encontraba el proceso. Si a eso se agregaba que existía cerca de una treintena de
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Finalmente, algunas listas presidenciales se retiraron. En el caso del número de listas parlamentarias, la cantidad varía en cada departamento, pues no es obligatorio que cada partido presente listas en todas las circunscripciones electorales. 6 El artículo 23 de la ley señala que los cargos sujetos a elecciones internas son los candidatos a Presidente y Vicepresidentes de la República, Representantes al Congreso y al Parlamento Andino, Presidente, Vicepresidente y Consejeros Regionales y Alcalde y Regidores de los concejos municipales. 7 Esta norma consolida los proyectos de ley 09815, 12770, 12771, 12772, 12773, 13033, 13043, 13064, 13134,13137, 13167, 13146, 13248, presentados por Rafael Valencia Dongo (Unidad Nacional), Ernesto Herrera (Perú Posible), Luis Gonzales Reinoso (Grupo Parlamentario Democrático Independiente), Pedro Mansilla Morales (Somos PerúAcción Popular-Unión por el Perú), Susana Higuchi (Grupo Parlamentario Democrático Independiente), Hildebrando Tapia (Unidad Nacional). (Fuente: <www.congreso.gob.pe>.)

organizaciones legalmente inscritas, el panorama no fue el más adecuado para observar y supervisar las internas de los partidos políticos, que tenían un historial de inexistencia de estos mecanismos. Las elecciones internas mostraron varios problemas; entre ellos, una falta real de autonomía de los órganos electorales internos y la interferencia de los candidatos presidenciales y de líderes prominentes de los partidos en la confección de las listas. En otros casos ellos han brindado apoyo a determinados candidatos o no se han respetado las decisiones tomadas por este colegiado. Las fórmulas presidenciales no pasaron en todos los casos por una competencia interna. Asimismo, determinados partidos se constituyeron en una especie de “vientre de alquiler”, pues ofrecieron y aceptaron que personas ajenas a ellos encabezaran la lista presidencial (Humala en UPP, Rafael Belaunde en PP, entre otros), o invitaron a las vicepresidencias a personas consideradas como tecnócratas o independientes. En otras palabras, había partidos sin candidatos y candidatos sin partidos, por lo que se hicieron mutuas concesiones para poder competir el 9 de abril, pero demostrando la precariedad y baja institucionalidad partidaria. Finalmente, en el caso de las elecciones internas para escoger a los representantes al Parlamento, se compitió poco, y en muchos casos su resultado —si se conocía— no fue realmente vinculante, amén de que la intromisión del candidato presidencial fue más importante que la voluntad de los afiliados de los partidos políticos. Los informes de los organismos electorales —allí donde los hubo— no fueron considerados, y casi ninguna de las irregularidades fue tomada en cuenta por el JNE para impedir la inscripción de una lista o de un candidato. El financiamiento partidario: mirando el cuarto oscuro Observar la billetera de los partidos fue, hasta hace poco, un propósito imposible de alcanzar. La LPP buscaba normar el financiamiento tanto público como privado. Resulta trascendental la incorporación de reglas que garanticen la transparencia de los recursos de fuente privada que reciben y administran los partidos, para establecer qué aportaciones pueden recibir y cuáles no. De manera complementaria, la ley obliga a los partidos a revelar sus fuentes de financiamiento, y precisa que aquellas que proceden de una misma persona natural o jurídica no pueden exceder las 60 UIT al año. Los candidatos no pueden recibir donaciones directas de ningún tipo, sino con conocimiento de su partido y con los mismos topes que se aplican a este. Por otro lado, los ingresos, cualquiera sea su fuente, se registran en los libros de contabilidad del partido político y, salvo prueba en contrario, los aportes no declarados se presumen de fuente prohibida. El 14 de marzo de 2005 la ONPE aprobó el Reglamento de Supervisión de Fondos Partidarios, que contiene todos aquellos aspectos que complementan la ley y que resultan de obligatoria observancia. Los partidos tuvieron su primera prueba en septiembre, cuando veintiocho de ellos cumplieron con presentar a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE el balance inicial de sus activos, pasivos y patrimonio, y el informe de aportes privados. Fue la primera vez que se contó con esta información, que además se ofrecía al público a través de la página web de la ONPE. La segunda entrega se realizó el 16 de enero de 2006.

Sin embargo, en muchos casos se constató el incumplimiento de los requisitos establecidos en la ley y el reglamento, o se encontraron deficiencias de diferente nivel de importancia. Se ha podido apreciar situaciones financieras diversas: partidos con escasos o nulos aportes privados, con un balance inicial que evidencia que no cuentan con activos o patrimonio significativos; en estos casos cabe preguntarse cómo es que pudieron alcanzar su inscripción y desarrollar actividades para obtenerla. De lo anterior se puede desprender la ratificación del bajo nivel organizativo de los partidos, la informalidad de sus cuentas y la extendida costumbre de mostrar poco de ese ‘espacio oscuro’ que es la economía partidaria, sea porque pocos quieren aparecer como aportantes a un partido político, sea porque no se quiere que organizaciones políticas con escaso nivel de aprobación ciudadana aparezcan con muchos recursos económicos. Un partido político sin dinero no tiene una existencia real, pues sin él no puede realizar actividades. Todo partido requiere de fondos para cada una las etapas que ha de recorrer desde el momento que aspira a inscribirse en la OROP hasta para desarrollar una campaña electoral que le permita obtener una cuota de representación. A pesar de todo ello, creemos que la presentación de esta información ha sido vital. El solo hecho de que los partidos deban cumplir con esta obligación favorece el fortalecimiento del sistema democrático, pues así los ciudadanos tienen la posibilidad de conocer y cumplir además un rol activo y fiscalizador. Para las elecciones generales de 2006, si bien el abultado número de listas presidenciales y parlamentarias puede atizar una peligrosa fragmentación partidaria y crear serias dificultades para la representación política, la introducción del umbral de representación o ‘valla electoral’ de 4 por ciento puede ser una medida que contrapese este peligro. Finalmente, la LPP, no obstante todas las dificultades y deficiencias aquí señaladas, ha creado un marco que permite al ciudadano y al elector contar con información para evaluar de manera más crítica el desarrollo de las campañas electorales y conocer más sobre los partidos y sus vidas internas.

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