ACCION DE GRUPO - Excepciones previas / EXCEPCIONES PREVIAS Accin de grupo El artculo 57 de la ley 472 de 1998 dispone que en las

acciones de grupo proceden las excepciones previas establecidas en el Cdigo de Procedimiento Civil, las cuales se resolvern en la forma prevista en dicho ordenamiento. Los artculos 97 a 100 del Cdigo de Procedimiento Civil establecen cules son las excepciones que pueden formularse como previas, la oportunidad y forma de proponerlas, el trmite que debe darse a las mismas y la prohibicin para alegar como causal de nulidad los hechos que configuren dichas excepciones. En el inciso final del 97 se establece que tambin podrn proponerse como previas, las excepciones de cosa juzgada, transaccin y caducidad. ACCION DE GRUPO - Trmino de caducidad. Cmputo El artculo 47 de la ley 472 de 1998, dispone respecto de las acciones de grupo, que debern promoverse dentro de los dos aos siguientes a la fecha en que se caus el dao o ces la accin vulnerante causante del mismo. Por lo tanto, para establecer el momento a partir del cual empieza a correr el trmino para intentar la accin, el juez debe en cada evento establecer si los daos producidos se originaron en un acto que se agot en su ejecucin o, en cambio, fueron producto de una serie sucesiva de hechos, aunque, debe tenerse cuidado de no confundir la causa del dao con la prolongacin del mismo. Por lo tanto, para establecer el momento a partir del cual se debe contar el trmino para intentar la accin, el juez deber establecer, al resolver sobre la admisin de la demanda, cundo se produjo el dao que aduce la parte demandante, no slo porque as lo dispone expresamente la norma, sino en consideracin a que su existencia constituye el fundamento de la accin de grupo, por tratarse de una accin indemnizatoria.() La ley 472 de 1998, para intentar la accin de grupo, establece dos eventos a partir de los cuales se empieza a contar ese trmino, a saber: a. Desde el momento en que se aduzca o demuestre que se produjo el dao, momento que, por lo regular, habr de coincidir con la ejecucin del hecho, accin u omisin causantes del mismo, cuando tales actos se agotaron en su ejecucin, como ha ocurrido, por ejemplo, con los daos causados a un grupo de personas por actos terrorista, cuyas consecuencias jurdicas fueron imputables tambin a la administracin, por citar casos ya decididos por la jurisprudencia de la Sala. Sin embargo, puede ocurrir que la produccin del dao no coincida con la materializacin del hecho, accin u omisin causantes del mismo, porque dicho dao obedezca a un efecto retardado de una causa anterior. () se reitera, establece que el trmino para intentar la accin se cuenta desde el momento en que se caus el dao, norma que debe entenderse en el sentido de que tal momento lo es exactamente el de su consecucin, cuando desde ese momento el dao es evidente al mundo exterior, pero si el dao se muestra con posterioridad al momento en que se produjo la conducta causante del mismo, el trmino para intentar la accin slo correr desde cuando se tuvo conocimiento del dao. O puede suceder que la materializacin de la causa del dao coincida con la produccin del mismo, pero que la existencia de dicho dao permanezca desconocida para el afectado, sin que esa ignorancia sea imputable a su desidia, en tal caso, de manera excepcional, en aplicacin de principios y normas superiores como los de equidad, habra que contabilizar el trmino para presentar la demanda no desde el momento en que se produjo el dao sino desde el momento en que los afectados tuvieron conocimiento de su existencia. b. Desde el momento en que cese la accin vulnerante causante del dao. Se trata en este evento de los daos que no se produzcan como consecuencia de un acto aislado sino de hechos, acciones, u omisiones sucesivos, v. gr., de los que se derivan de

factores contaminantes del ambiente. En estos eventos, el trmino para accionar se contar desde el momento en que cese de la accin vulnerante causante del mismo. Nota de Relatora: Ver providencia de 16 de junio de 2005, exp: AG00003-01; sentencia de 2 de junio de 2005, exp: AG-00008-02; sentencias de 6 de octubre de 2005, exp. AG-00948-01 y de 26 de enero de 2006, exp. AG-00213-01; sentencia de 16 de agosto de 2001, exp: 13772 ACCION DE GRUPO - Diferente a la de reparacin directa. Trmino de caducidad. Cmputo / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Diferente a la accin de grupo. Trmino de caducidad. Cmputo El trato que el legislador le da al tema permite advertir la diferencia entre la accin de grupo y la de reparacin, en cuanto al hito para contabilizar el trmino para intentar la accin, cuando el dao por el cual se reclama indemnizacin proviene de una conducta omisiva de la administracin. Tratndose de la accin de reparacin el trmino para intentar la accin deber contarse a partir del da en que se consolid la omisin, es decir, desde el momento en el cual se puede predicar el incumplimiento de un deber por parte de la administracin, pues el artculo 136-8 del Cdigo Contencioso Administrativo, tal como fue modificado por el artculo 44 de la ley 446 de 1998 establece que dicho trmino se contar a partir del da siguiente del acaecimiento, en tanto que, tratndose de omisiones causantes del dao cuya indemnizacin se reclama a travs de la accin de grupo, la accin podr intentarse mientras no hubiere cesado esa omisin y hasta dos aos despus de que cese, porque la norma prev como uno de los momentos a partir de los cuales se cuenta ese trmino, el de la cesacin de la accin vulnerante, ello en el entendido de que tambin el dao sea continuo, dado que slo la prolongacin del dao como consecuencia de la prolongacin de la conducta omisiva de la administracin, justifica el conteo del trmino desde cuando ces la omisin. Ahora bien, debe tenerse cuidado, como lo seal la Sala al resolver un asunto similar al que ahora se trata, que no puede confundirse la causacin del dao con la prolongacin del mismo, pues muy diferente es que el dao se genere por una permanente accin u omisin de la entidad y otra cosa es que el dao permanezca en el tiempo o se agrave por la falta de remedio oportuno. En todo caso, debe advertirse que si bien los perjuicios que se causan a cada uno de los demandantes son individuales, la caducidad debe empezar a contarse para el grupo, a partir del momento en que tenga conocimiento de la causacin de un dao al grupo. Nota de Relatora: sentencia de 2 de junio de 2005, exp: AG-25000-23-26-000-2000-00008-02 ACCION DE GRUPO - Requisitos de procedibilidad. Causa comn / CAUSA COMUN - Requisito de procedibilidad. Accin de grupo El requisito de procedibilidad de la existencia de la causa comn en las acciones de grupo se cumple cuando el hecho o los hechos atribuibles al demandado, concomitantes o sucesivos en el tiempo y en el espacio, constituyan el origen de los perjuicios que se demandan. El trmino para interponer la demanda se cuenta desde que se causa el dao al grupo como consecuencia de la ejecucin de tales hechos, en los eventos en que estos se agotan en su ejecucin, o cuando cesan las acciones causantes del dao, tratndose de aquellos que se causan por una serie sucesiva de hechos que adems dan lugar a la prolongacin del dao. Nota de Relatora: Ver providencia de 2 de agosto de 2006 Exp. 250002324000-2005AG-0495-01 ACCION DE GRUPO - Vigencia ley 472 de 1998

Resta sealar que en relacin con los daos causados a un grupo antes de la ley 472 de 1998, el trmino para presentar la demanda empez a correr desde la entrada en vigencia de dicha ley, que lo fue el 6 de agosto de 1999, siempre que para ese momento no se hubiera vencido el trmino para presentar la demanda indemnizatoria a travs de las acciones ordinarias correspondientes. En consecuencia, en relacin con los hechos sucedidos antes de entrar en vigencia la ley 472 de 1998, el trmino para ejercer la accin de grupo feneci el 6 de agosto de 2001, pues, como lo ha reiterado la Sala, la accin de grupo no puede usarse para revivir trminos de caducidad legalmente concluidos, conforme a la legislacin anterior. Nota de Relatora: Ver Sentencia de 2 de junio de 2005, exp. 25000-23-26-000-2000-00008-02(AG). En el mismo sentido, entre otras, sentencia de 27 de julio de 2005, exp. 15001-23-31-000-1999-02382-01A(AG). ACCION DE GRUPO - Trmino de caducidad. Cmputo En relacin con daos causados antes de la ley 472 de 1998, el trmino para presentar la demanda de accin de grupo empez a correr desde la entrada en vigencia de dicha ley, que lo fue el 6 de agosto de 1999, pero siempre que para ese momento no se hubiera vencido el trmino para intentar las acciones ordinarias correspondientes. En el caso concreto, como el registro del programa que realiz el ICFES se produjo el 15 de mayo de 1996, los daos que se pudieran haber derivado de la presunta ilegalidad de ese acto debieron ser reclamados en las oportunidades establecidas en el artculo 136 del Cdigo Contencioso Administrativo para las acciones ordinarias, esto es, mximo dentro de los dos aos siguientes al acto, si la accin que se consideraba procedente era la de reparacin directa. Por lo que el trmino para presentar la demanda venci el 15 de mayo de 1998 y, en consecuencia, cuando entr a regir la ley 472 ya haba operado el fenmeno de la caducidad. ACCION DE REPARACION DIRECTA - Acto administrativo legal / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL - Accin de reparacin directa / ACCION DE GRUPO - Acto administrativo legal / DAO ESPECIAL - Accin de grupo / ACCION DE GRUPO - Dao especial / PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PUBLICAS - Rompimiento. Acto administrativo legal En relacin con la procedencia de la accin de reparacin directa para reclamar los perjuicios derivados de un acto administrativo del cual no se cuestiona su legalidad, la Sala en decisin reciente reiter la jurisprudencia que al respecto ha venido sosteniendo de tiempo atrs y que resulta plenamente aplicable en relacin con la accin de grupo, por tratarse, igualmente, de una accin indemnizatoria. Nota de Relatora: Ver Sentencia de 17 de noviembre de 1967; Sentencia de 11 de abril de 1978, Exp. 1567, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; Sentencia de 30 de enero de 1987, Exp. 4493, Actor Bertha Mara Martnez, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; Sentencia de 28 de julio de 1987, Exp. 4983, actor Tiberio Restrepo lvarez, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; Sentencia de 23 de mayo de 1973, Exp. 978, Actor: Vitalia Duarte Vda. de Pinilla, C.P. Alonso Castilla Saiz; Sentencia de 20 de febrero de 1989, exp. 4655, C.P. Antonio Jos de Irisarri; Sentencia de 8 de marzo de 2006, exp. 16421; de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales, sentencia de 3 agosto de 1949

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO Bogot, D.C., veintisis (26) de marzo de dos mil siete (2007) Radicacin nmero: 25000-23-25-000-2005-02206-01(AG) Actor: YAZMIN MILENA MONROY MARTINEZ Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Y OTRO

Referencia: ACCION DE GRUPO

Decide la Sala el recurso de apelacin interpuesto por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior ICFES, en contra del auto dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 22 de marzo de 2006, mediante el cual declar no probadas las excepciones propuestas por la entidad. La providencia recurrida ser modificada.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

El 10 de noviembre de 2005, la seora Yazmn Milena Monroy Martnez y otras 24 personas, a travs de apoderado judicial, demandaron en su nombre y en el de los dems miembros del grupo, integrado por los estudiantes que cursaron total o parcialmente el programa Tcnica Profesional en Bacteriologa en la Fundacin para la Educacin Real de Colombia, la reparacin de los perjuicios que sufrieron como consecuencia de la frustracin de sus expectativas de obtener un ttulo profesional en la Fundacin donde cursaron varios semestres, por haberse cancelado dicho programa.

2. Mediante auto de 28 de noviembre de 2005, el Tribunal admiti la demanda y orden las notificaciones a los demandados y a los dems funcionarios que seala la ley 472 de 1998. Adems, conforme a lo establecido en el pargrafo del artculo

52 de la mencionada ley, orden la vinculacin al proceso de la Fundacin para la Educacin Superior Real de Colombia, a quien se dispuso notificarle dicho auto.

3. En memorial presentado el 19 de diciembre de 2005, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES- propuso las siguientes excepciones previas:

-Caducidad. Porque se imputa responsabilidad al ICFES por haber realizado un registro ilegal del programa y, segn la misma demanda, dicho registro se realiz el 15 de mayo de 1996; pero, adems, se le imputa a la entidad y al Ministerio de Educacin, no haber iniciado en forma oportuna la investigacin que reclamaban los estudiantes, habindose iniciado dicha investigacin el 12 de diciembre de 2000. En ambos casos, a la fecha de presentacin de la demanda haban trascurrido los dos aos de caducidad.

-Habrsele dado a la demanda el trmite de un proceso diferente al que corresponde, porque en sta se cuestiona la legalidad de dos actos administrativos: el del registro del programa, expedido en mayo de 1996 y la resolucin 2968 de 2003, por medio de la cual se sancion a la Fundacin para la Educacin Superior Real de Colombia y tales actos son de carcter particular y concreto. Por lo tanto, debi ejercerse la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los cuatro meses siguientes a su ejecutoria, dado que no es posible obtener la reparacin de perjuicios derivados de un acto administrativo, a travs de la accin de grupo, sin obtener previamente su declaratoria de nulidad.

3. En el auto recurrido, el a quo declar no probadas las excepciones propuestas por el ICFES, con fundamento en las siguientes consideraciones:

-En los trminos del artculo 47 de la ley 472 de 1998, el trmino de caducidad corre a partir de la fecha en la que se produjo el dao hasta la interrupcin de la causa del mismo. Por lo tanto, en el caso concreto, dicho trmino no puede empezar a contarse desde el da del registro del programa, ni desde el momento en que se orden la apertura de la investigacin, sino desde la fecha en la cual los demandantes tuvieron certeza del dao que se les caus con la irregularidad en el registro del programa, esto es, desde el 25 de noviembre de 2003, fecha en la cual el Ministerio de Educacin Nacional sancion a la Fundacin para la Educacin Superior Real de Colombia con la cancelacin de varios programas, entre ellos, el

de Tcnica Profesional en Bacteriologa, y como la demanda se present el 25 de noviembre de 2005, no se configur la excepcin.

-No procede la excepcin de habrsele dado a la demanda un trmite que no corresponde, porque no se est pretendiendo la declaratoria de nulidad de los actos proferidos por el ICFES, sino la indemnizacin de los perjuicios causados a un grupo plural de personas, derivados de una causa comn, pretensin que se corresponde con la finalidad establecida para la accin de grupo.

4. Contra esa decisin el ICFES formul el recurso de apelacin, con los siguientes argumentos:

-En cuanto a la caducidad: (i) El registro del programa ofrecido por la Fundacin, que los demandantes califican de ilegal, tuvo lugar el 15 de mayo de 1996; (ii) Aunque en la demanda se imputa responsabilidad por la omisin en el ejercicio de sus funciones de inspeccin y vigilancia, en la misma se afirma que dichas funciones corresponden la Ministerio de Educacin, pero en todo caso, dicho omisin ces, segn la misma demanda, el 12 de diciembre de 2000, fecha en la cual se inici la investigacin en contra de la institucin educativa (iii) Fue el Tribunal quien afirm que el trmino de caducidad deba empezar a contarse desde que el Ministerio de Educacin expidi la resolucin 2968 de 2003, pero, adems, esa afirmacin es equivocada porque en dicha resolucin no se declar que el registro del programa hubiera sido ilegal; (iv) Si se considera que la mencionada resolucin fue la causa del dao, el trmino de caducidad para el ICFES no puede contarse desde la fecha de su expedicin porque la entidad no expidi el acto.

-En cuanto a la excepcin de habrsele dado a la demanda un trmite que no corresponde, se seal que como lo que se imputa al ICFES es la expedicin irregular del acto de registro del programa acadmico, era necesario que previamente se demandara su ilegalidad, para que el juez de la accin pudiera determinar la existencia de perjuicios derivados del mismo.

6. Dentro del trmino concedido a las partes para pronunciarse sobre los fundamentos de la apelacin, la parte demandante y el Ministerio Pblico guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. El artculo 57 de la ley 472 de 1998 dispone que en las acciones de grupo proceden las excepciones previas establecidas en el Cdigo de Procedimiento Civil, las cuales se resolvern en la forma prevista en dicho ordenamiento.

Los artculos 97 a 100 del Cdigo de Procedimiento Civil establecen cules son las excepciones que pueden formularse como previas, la oportunidad y forma de proponerlas, el trmite que debe darse a las mismas y la prohibicin para alegar como causal de nulidad los hechos que configuren dichas excepciones. En el inciso final del 97 se establece que tambin podrn proponerse como previas, las excepciones de cosa juzgada, transaccin y caducidad.

Con base en la normatividad citada, se proceder a decidir si se configuraron o no las excepciones propuestas por el ICFES.

2. En cuanto a la excepcin de caducidad, se observa:

2.1. El artculo 47 de la ley 472 de 1998, dispone respecto de las acciones de grupo, que debern promoverse dentro de los dos aos siguientes a la fecha en que se caus el dao o ces la accin vulnerante causante del mismo. Por lo tanto, para establecer el momento a partir del cual empieza a correr el trmino para intentar la accin, el juez debe en cada evento establecer si los daos producidos se originaron en un acto que se agot en su ejecucin o, en cambio, fueron producto de una serie sucesiva de hechos 1, aunque, debe tenerse cuidado de no confundir la causa del dao con la prolongacin del mismo 2.
1 2

As lo consider la Sala en providencia de 16 de junio de 2005, exp: AG- 73001-23-31-000-2002-00003-01.

En sentencia de 2 de junio de 2005, exp: AG-25000-23-26-000-2000-00008-02, dijo la Sala: ...en la demanda se afirma que los apartamentos del edificio han venido presentando problemas de deterioro progresivo es decir de tracto sucesivo sin que hasta la fecha haya cesado la accin vulnerante causante del dao. En dicha afirmacin, que se hizo a todo lo largo del proceso, se confunde la accin vulnerante con la agravacin del dao, cuando se trata de dos situaciones diferentes. De acuerdo con los hechos de la demanda, la accin vulnerante se present al expedirse la licencia de construccin o durante la ejecucin de la obra, lapso en cual no se cumpli con el control administrativo debido. Suponiendo que no poda establecer el momento en que ocurrieron eso eventos, nada impide que la fecha cierta, de inicio del trmino de caducidad, se estableciera a partir del momento de la consolidacin del dao, esto es cuando los habitantes del edificio conocieron de los deterioros que presentaba la construccin, que de acuerdo con los informes de las entidades distritales, ya se presentaban en agosto de 1998. Debe aclararse, en todo caso, que por el hecho de que el dao se agrave despus de su consolidacin, implique que se trata de un dao continuado o de tracto sucesivo, como lo pretende el apoderado de los demandantes; ya que, de esa manera, el trmino de caducidad se prolongara de manera indefinida. De all que, para efectos de computar el trmino de la caducidad de la accin, se debe tomar como punto de partida la fecha en que se realizaron los informes de la entidades distritales, en los cuales los demandantes dieron a conocer el deterioro de la

Por lo tanto, para establecer el momento a partir del cual se debe contar el trmino para intentar la accin, el juez deber establecer, al resolver sobre la admisin de la demanda, cundo se produjo el dao que aduce la parte demandante, no slo porque as lo dispone expresamente la norma, sino en consideracin a que su existencia constituye el fundamento de la accin de grupo, por tratarse de una accin indemnizatoria. El trmino para intentar la accin de grupo fue regulado por el artculo 47 de la ley 472 de 1998 de manera diferente a como lo hace el Cdigo Contencioso Administrativo para los juicios de reparacin directa. En efecto, mientras que para estos procesos la norma dispone como el momento a partir del cual se empieza a contar el trmino para intentar la accin, el da siguiente al acaecimiento de la accin, omisin, operacin administrativa u ocupacin del inmueble, la ley 472 de 1998, para intentar la accin de grupo, establece dos eventos a partir de los cuales se empieza a contar ese trmino, a saber:

a. Desde el momento en que se aduzca o demuestre que se produjo el dao, momento que, por lo regular, habr de coincidir con la ejecucin del hecho, accin u omisin causantes del mismo, cuando tales actos se agotaron en su ejecucin, como ha ocurrido, por ejemplo, con los daos causados a un grupo de personas por actos terrorista, cuyas consecuencias jurdicas fueron imputables tambin a la administracin, por citar casos ya decididos por la jurisprudencia de la Sala 3.

La determinacin del momento a partir del cual se empieza a contar el trmino para intentar la accin en estos eventos no resulta, por lo general compleja. Por lo tanto, sealado en la demanda, para efectos de su admisin, o establecido probatoriamente en el proceso, para efectos de una sentencia favorable, cul fue el momento en que se produjo el dao, no habr dificultad para contabilizar a partir de ese momento los dos aos a que se refiere el artculo 47 de la ley 472 de 1998.
edificacin. Razn por la cual se declarar la caducidad de la accin de grupo. Debe aclararse, en todo caso, que por el hecho de que el dao se agrave despus de su consolidacin, implique que se trata de un dao continuado o de tracto sucesivo, como lo pretende el apoderado de los demandantes; ya que, de esa manera, el trmino de caducidad se prolongara de manera indefinida. De all que, para efectos de computar el trmino de la caducidad de la accin, se debe tomar como punto de partida la fecha en que se realizaron los informes de la entidades distritales, en los cuales los demandantes dieron a conocer el deterioro de la edificacin. Razn por la cual se declarar la caducidad de la accin de grupo.
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Ver, sentencias de 6 de octubre de 2005, exp. AG-410012331000200100948-01 y de 26 de enero de 2006, exp. 250002326000200100213-01.

Sin embargo, puede ocurrir que la produccin del dao no coincida con la materializacin del hecho, accin u omisin causantes del mismo, porque dicho dao obedezca a un efecto retardado de una causa anterior. Puede suceder, por ejemplo con la ingestin de una droga que produzca daos en el organismo luego de un proceso lento de absorcin o transformacin del elemento. En tales casos, el trmino para presentar la demanda no debe contarse desde la produccin o distribucin del medicamento ni de su ingesta sino desde que se produzca el dao biolgico, porque el artculo 47 de la ley 472 de 1998, se reitera, establece que el trmino para intentar la accin se cuenta desde el momento en que se caus el dao, norma que debe entenderse en el sentido de que tal momento lo es exactamente el de su consecucin, cuando desde ese momento el dao es evidente al mundo exterior, pero si el dao se muestra con posterioridad al momento en que se produjo la conducta causante del mismo, el trmino para intentar la accin slo correr desde cuando se tuvo conocimiento del dao.

O puede suceder que la materializacin de la causa del dao coincida con la produccin del mismo, pero que la existencia de dicho dao permanezca desconocida para el afectado, sin que esa ignorancia sea imputable a su desidia, en tal caso, de manera excepcional, en aplicacin de principios y normas superiores como los de equidad, habra que contabilizar el trmino para presentar la demanda no desde el momento en que se produjo el dao sino desde el momento en que los afectados tuvieron conocimiento de su existencia. As lo ha considerado la Sala en la accin de reparacin 4. b. Desde el momento en que cese la accin vulnerante causante del dao. Se trata en este evento de los daos que no se produzcan como consecuencia de un
En sentencia de 16 de agosto de 2001, exp: 13.772, dijo la Sala: ...en un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de una parte razones de justicia y de otra el inters de la seguridad jurdica, no es posible establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que rodean el caso concreto. No obstante, no debe perderse de vista que de conformidad con la ley, para establecer el trmino de caducidad se debe tener en cuenta el momento de la produccin del hecho, omisin, operacin u ocupacin generadores del perjuicio. Ahora bien, como el derecho a reclamar la reparacin de los perjuicios slo surge a partir del momento en que stos se producen, es razonable considerar que el trmino de caducidad en los eventos de daos que se generan o manifiestan tiempo despus de la ocurrencia del hecho, deber contarse a partir de dicha existencia o manifestacin fctica, pues el dao es la primera condicin para la procedencia de la accin reparatoria. Para la solucin de los casos difciles como los de los daos que se agravan con el tiempo, o de aqullos que se producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la mxima prudencia para definir el trmino de caducidad de la accin, de tal manera que si bien d aplicacin a la norma legal, la cual est prevista como garanta de seguridad jurdica, no se niegue la reparacin cuando el conocimiento o manifestacin de tales daos no concurra con su origen.
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acto aislado sino de hechos, acciones, u omisiones sucesivos, v. gr., de los que se derivan de factores contaminantes del ambiente. En estos eventos, el trmino para accionar se contar desde el momento en que cese de la accin vulnerante causante del mismo. 2.2. El trato que el legislador le da al tema permite advertir la diferencia entre la accin de grupo y la de reparacin, en cuanto al hito para contabilizar el trmino para intentar la accin, cuando el dao por el cual se reclama indemnizacin proviene de una conducta omisiva de la administracin. Tratndose de la accin de reparacin el trmino para intentar la accin deber contarse a partir del da en que se consolid la omisin, es decir, desde el momento en el cual se puede predicar el incumplimiento de un deber por parte de la administracin, pues el artculo 136-8 del Cdigo Contencioso Administrativo, tal como fue modificado por el artculo 44 de la ley 446 de 1998 establece que dicho trmino se contar a partir del da siguiente del acaecimiento, en tanto que, tratndose de omisiones causantes del dao cuya indemnizacin se reclama a travs de la accin de grupo, la accin podr intentarse mientras no hubiere cesado esa omisin y hasta dos aos despus de que cese, porque la norma prev como uno de los momentos a partir de los cuales se cuenta ese trmino, el de la cesacin de la accin vulnerante, ello en el entendido de que tambin el dao sea continuo, dado que slo la prolongacin del dao como consecuencia de la prolongacin de la conducta omisiva de la administracin, justifica el conteo del trmino desde cuando ces la omisin. Ahora bien, debe tenerse cuidado, como lo seal la Sala al resolver un asunto similar al que ahora se trata, que no puede confundirse la causacin del dao con la prolongacin del mismo 5, pues muy diferente es que el dao se genere por una
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En sentencia de 2 de junio de 2005, exp: AG-25000-23-26-000-2000-00008-02, dijo la Sala: ...en la demanda se afirma que los apartamentos del edificio han venido presentando problemas de deterioro progresivo es decir de tracto sucesivo sin que hasta la fecha haya cesado la accin vulnerante causante del dao. En dicha afirmacin, que se hizo a todo lo largo del proceso, se confunde la accin vulnerante con la agravacin del dao, cuando se trata de dos situaciones diferentes. De acuerdo con los hechos de la demanda, la accin vulnerante se present al expedirse la licencia de construccin o durante la ejecucin de la obra, lapso en cual no se cumpli con el control administrativo debido. Suponiendo que no poda establecer el momento en que ocurrieron eso eventos, nada impide que la fecha cierta, de inicio del trmino de caducidad, se estableciera a partir del momento de la consolidacin del dao, esto es cuando los habitantes del edificio conocieron de los deterioros que presentaba la construccin, que de acuerdo con los informes de las entidades distritales, ya se presentaban en agosto de 1998. Debe aclararse, en todo caso, que por el hecho de que el dao se agrave despus de su consolidacin, implique que se trata de un dao continuado o de tracto sucesivo, como lo pretende el apoderado de los demandantes; ya que, de esa manera, el trmino de caducidad se prolongara de manera indefinida. De all que, para efectos de computar el trmino de la caducidad de la accin, se debe tomar como punto de partida la fecha en que se realizaron los informes de la entidades distritales, en los cuales los demandantes dieron a conocer el deterioro de la edificacin. Razn por la cual se declarar la caducidad de la accin de grupo. Debe aclararse, en todo caso, que por el hecho de que el dao se agrave despus de su consolidacin, implique que se trata de un dao continuado o de tracto sucesivo, como lo pretende el apoderado de los demandantes; ya que, de esa manera, el trmino de caducidad se prolongara de manera indefinida. De all que, para efectos de computar el trmino de la caducidad de la accin, se debe tomar como punto de partida la fecha en que se realizaron los

permanente accin u omisin de la entidad y otra cosa es que el dao permanezca en el tiempo o se agrave por la falta de remedio oportuno. En todo caso, debe advertirse que si bien los perjuicios que se causan a cada uno de los demandantes son individuales, la caducidad debe empezar a contarse para el grupo, a partir del momento en que tenga conocimiento de la causacin de un dao al grupo. 2.3. En este punto vale destacar que para contar el trmino de caducidad debe haberse establecido previamente cul es la causa del dao por el cual se demanda reparacin, con el fin de precisar si esa causa se ha agotado o ha cesado y desde cundo. Y en punto a establecer la causa en la accin de grupo no debe perderse de vista la exigencia de que la misma sea comn al grupo. En otros trminos: para determinar si se ha producido o no el fenmeno de la caducidad debe precisarse previamente cul es la causa que origina el dao cuya indemnizacin se solicita, y previo a este anlisis, establecer cul son los hechos que se imputan al o a los demandados para determinar si los mismos constituyen o no causas comunes al grupo. Como bien lo precis la Sala en providencia de 2 de agosto de 2006 6, antes de establecer el nexo de causalidad deben identificarse cules son los hechos que se sealan como generadores del dao que se alegan en el caso concreto, los cuales deben aparecer como comunes a todos los miembros del grupo y verificados esos hechos, establecer la existencia de nexo causal entre tales hechos y el dao aducido, sin perder de vista que ese nexo debe ser jurdico y no naturalstico 7. A lo cual cabe agregar que en el estudio de la causa comn el aspecto de hecho es relevante, pero tambin lo es el fundamento de derecho aplicable a la situacin

informes de la entidades distritales, en los cuales los demandantes dieron a conocer el deterioro de la edificacin. Razn por la cual se declarar la caducidad de la accin de grupo.
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Exp. 250002324000-2005-(AG-0495)-01

Se dijo en la providencia citada del 6 de agosto de 2006: En conclusin, el anlisis de las condiciones uniformes respecto de una misma causa que gener perjuicios, como requisito de procedibilidad de la accin de grupo, que tiene por finalidad determinar si existe o no legitimacin activa en el grupo demandante, debe hacerse de la siguiente forma: primero, identificar el hecho o hechos generadores alegados en la demanda y determinar si stos son uniformes para todo el grupo; y segundo, mediante el anlisis de la teora de la causalidad adecuada, que permite un mayor enfoque jurdico, determinar si stos hechos generadores tienen un mismo nexo de causalidad con los daos sufridos por los miembros del grupo. El resultado de este anlisis debe ser la identidad del grupo, como pluralidad de personas que sufren unos daos originados en uno o varios hechos generadores comunes a todos; si se descubre lo contrario, en cualquiera de los dos pasos, debe concluirse la inexistencia del grupo y por consiguiente la improcedencia de la accin.

fctica en la que se encuentra el grupo respecto del orden jurdico 8, y que cuando los hechos que se sealan como causa del dao son plurales, los mismos deben estar ligados de tal forma que legalmente sean uno mismo, para lo cual debe tenerse en cuenta que las diferencias particulares son irrelevantes, siempre que se mantenga la unidad frente al ncleo de la controversia. A este respecto seala la doctrina: Bajo la ptica del derecho procesal civil es posible asociar el concepto de origen comn, al de la causa de pedir. Las causas para solicitar de cada derecho individual deben ser, sino exactamente las mismas, por los menos similares a punto de ser indiferentes, para la decisin judicial, las peculiaridades de cada caso en particular. el origen comn no significa, necesariamente una unidad de hecho temporal, es decir, no es necesario que el hecho creador de los derechos sea el nico o el mismo en todos los derechos individuales. Lo fundamentales que sean situaciones jurdicamente iguales, aunque sean hechos diferentes en el plano emprico. Obviamente, la ley no exige que las situaciones individuales de todos los miembros del grupo sean exactamente iguales o que todas las cuestiones de hecho o de derecho levantadas en el proceso sean comunes a todos. Es suficiente que la diversidad natural entre las innumerables situaciones particulares no perjudique la existencia de un ncleo de controversia que sea comn en el grupo. Es este ncleo lo que es la cuestin comn juzgada en la accin colectiva. 9 En sntesis, el requisito de procedibilidad de la existencia de la causa comn en las acciones de grupo se cumple cuando el hecho o los hechos atribuibles al demandado, concomitantes o sucesivos en el tiempo y en el espacio 10, constituyan

Por eso, con acierto la doctrina extranjera afirma que, [l]a existencia de la cuestin comn en un determinado contexto depender exclusivamente de la peculiaridad de la situacin de hecho y de la disciplina que el derecho material le de a la materia. Si la norma reguladora de la controversia colectiva atribuye a distintas situaciones fcticas individuales consecuencias jurdicas distintas, no existir cuestin comn congregando a todos los miembros en un nico grupo homogneo. Sin embargo, si para el derecho las diferencias entre las distintas situaciones individuales fueren irrelevantes, el requisito estar presente GIDI, Antonio, La tutela Derechos Difusos, colectivos e individuales homogneos, Editorial Porra, 2004. pg. 5. 9 GIDI, Antonio, ob.cit. pg. 36 y 37.
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GIDI, Antonio, en Las acciones colectivas y la tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales en Brasil. Un modelo para pases de derecho civil, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2004, Pg. 62, se refiere a esa exigencia as: Origen comn no significa que el origen de la pretensin sea necesariamente un solo acontecimiento ocurrido en un tiempo determinado, teniendo como resultado lesiones comunes, como sera el caso de una explosin, un accidente de aviacin o la destruccin de un edificio. El acontecimiento que es el origen comn de los derechos individuales homogneos de hecho puede estar disperso en el tiempo y espacio, en tanto que los hechos estn relacionados tan estrechamente, que puedan llegar a ser considerados legalmente uno mismo. En el caso de la contaminacin de una baha, el dao puede haber sido causado durante aos de interminables desperdicios nocivos que se esparcan, y no por un acto aislado. En el caso de un anuncio publicitario engaoso, no importa si algunos individuos fueron engaados durante una
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el origen de los perjuicios que se demandan. El trmino para interponer la demanda se cuenta desde que se causa el dao al grupo como consecuencia de la ejecucin de tales hechos, en los eventos en que estos se agotan en su ejecucin, o cuando cesan las acciones causantes del dao, tratndose de aquellos que se causan por una serie sucesiva de hechos que adems dan lugar a la prolongacin del dao. Resta sealar que en relacin con los daos causados a un grupo antes de la ley 472 de 1998, el trmino para presentar la demanda empez a correr desde la entrada en vigencia de dicha ley, que lo fue el 6 de agosto de 1999 11, siempre que para ese momento no se hubiera vencido el trmino para presentar la demanda indemnizatoria a travs de las acciones ordinarias correspondientes. En consecuencia, en relacin con los hechos sucedidos antes de entrar en vigencia la ley 472 de 1998, el trmino para ejercer la accin de grupo feneci el 6 de agosto de 2001, pues, como lo ha reiterado la Sala, la accin de grupo no puede usarse para revivir trminos de caducidad legalmente concluidos, conforme a la legislacin anterior 12. 3. En el caso concreto, el ICFES fundament la excepcin de caducidad con los siguientes argumentos: -En la demanda se imputa responsabilidad al ICFES por haber registrado ilegalmente el programa ofrecido por la Fundacin, pero dicha actuacin, que los demandantes califican de ilegal y que en trminos de la demanda constituye el hecho daoso, tuvo lugar el 15 de mayo de 1996. -Aparentemente, tambin se imputa responsabilidad por la omisin en el ejercicio de sus funciones de inspeccin y vigilancia. No obstante, si se interpreta de manera integral la demanda, se advierte que en la misma se seala que dichas funciones corresponden al Ministerio de Educacin. Pero, en cualquier evento, lo cierto es que en la misma demanda se seala que esa omisin ces el 12 de diciembre de 2000, fecha en la cual se inici la investigacin en contra de la institucin educativa.
transmisin y otros por otra o en una ciudad diferente, siempre y cuando exista suficiente vnculo entre los anuncios.
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Segn el artculo 86 dicha ley entrara en vigencia un ao despus de su promulgacin, la cual se realiz el da 6 de agosto de 1998 en el Diario Oficial No. 43.357.

12 Sentencia de 2 de junio de 2005, exp. 25000-23-26-000-2000-00008-02(AG). En el mismo sentido, entre otras, sentencia de 27 de julio de 2005, exp. 15001-23-31-000-1999-02382-01A(AG).

-Fue el Tribunal y no los demandantes, a quienes corresponda sealar todos los elementos de su accin, quien afirm que el trmino de caducidad deba empezar a contarse desde que el Ministerio de Educacin expidi la resolucin 2968 de 2003, porque a partir de ese momento los estudiantes tuvieron certeza de que se les caus dao. Pero, adems, esa afirmacin es equivocada porque en dicha resolucin no se declar que el registro del programa hubiera sido ilegal sino que se decret la cancelacin de algunos programas de la Fundacin por no cumplir con las normas de calidad de la educacin superior, lo cual no guarda ninguna relacin con el acto de registro del programa acadmico. -La invocacin de la resolucin 2968 en la demanda no se hizo para sealar que a partir de su expedicin los demandantes tuvieron certeza de que el registro fue ilegal, sino para sealar que a pesar de que el mismo se produjo con sujecin a la ley, con el mismo se produjo a los actores un dao que ellos mismos califican como antijurdico. -Si se considera que la mencionada resolucin fue la causa del dao, el trmino de caducidad para el ICFES no puede contarse desde la fecha de su expedicin porque esa no fue la entidad que expidi el acto. Por lo tanto, dicho trmino slo puede empezar a contarse en relacin con la entidad desde que la ocurrencia de los hechos y omisiones que se le imputa, esto es, desde el 15 de mayo de 1996, fecha en la cual se realiz el registro del programa acadmico, o, en gracia de discusin, desde el 12 de diciembre de 2000, fecha en la cual se dio inicio a la investigacin en contra de la Universidad, y es evidente que al momento de presentacin de la demanda ya haban transcurrido los dos aos que para tal efecto establece la ley. Para los efectos de establecer si la demanda se present o no en trmino debe tenerse en cuenta la causa petendi, esto es, los hechos que se aducen en la demanda como causantes del dao. La prueba de tales hechos, as como la del dao y de los dems elementos que configuran la responsabilidad de las entidades demandadas ser el objeto del proceso. Por lo tanto, para resolver la excepcin de caducidad propuesta la remisin debe hacerse a los trminos de la demanda, con el fin de determinar los siguientes aspectos: (3.1) el dao que segn la demanda sufri un grupo de al menos veinte personas; (3.2.) los hechos que se atribuye al ICFES y a las dems demandadas; (3.3.) si son esos hechos o actuaciones, segn la demanda, la causa del dao y si

esos hechos o actuaciones estn ligados entre s de tal manera que constituyan una misma causa desde el punto de vista jurdico, y (3.4.) si esos hechos causantes del dao se agotaron en su realizacin o continan produciendo el dao y, por lo tanto, si la demanda se present o no en tiempo. 3.1. Cul fue el dao que segn la demanda sufri el grupo de al menos veinte personas? Se solicita en la demanda la indemnizacin por los perjuicios materiales y morales que sufrieron las personas que cursaron total o parcialmente el programa de Tcnica Profesional en Bacteriologa en la Fundacin para la Educacin Superior Real de Colombia, quienes a pesar de haber tenido la calidad de estudiantes en dicha institucin no obtuvieron el diploma correspondiente, por haber sido cancelado el programa; pero, adems, se aduce que aunque se les hubiera otorgado el ttulo habran sufrido los mismos perjuicios porque no hubieran podido obtener la licencia profesional indispensable para ejercer su profesin. 3.2. Cules son los hechos que se atribuye al ICFES y a las dems demandadas?. Segn la demanda, los daos que sufrieron los integrantes del grupo de personas que cursaron estudios en el programa de Tcnica Profesional en Bacteriologa en la Fundacin para la Educacin Superior Real de Colombia se causaron por las siguientes actuaciones: (i) El registro por parte del ICFES del programa Tcnica Profesional en Bacteriologa en la Fundacin para la Educacin Superior Real de Colombia, porque ste fue irregular, por haberse apartado la entidad de las prescripciones legales que regulan el ejercicio de la profesin de Bacterilogo, contenidas en la ley 36 de 1993, de acuerdo con la cual dicha profesin nicamente admite la modalidad profesional y el ICFES registr un programa de tcnica profesional. Por lo tanto, aunque el grupo de personas que curs el programa total o parcialmente llegare a obtener el ttulo de tecnlogo, no podra ejercer su oficio, pues los servicios seccionales de salud no podran expedirle la tarjeta profesional, que es un requisito indispensable para ejercer la misma, impedimento que, se afirma en la demanda, fue manifestado en conceptos emitidos por el Ministerio de Salud y la Secretara Distrital de Salud.

(ii) El incumplimiento por parte del Ministerio de Educacin Nacional y del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior ICFES del deber de ejercer las funciones de inspeccin y vigilancia en relacin con el programa que ofreci la Fundacin, que adoleca de graves fallas en relacin con la baja calidad de sus contenidos, la falta de calidades acadmicas de sus docentes, ausencia de recursos fsicos y estructurales necesarios para el adecuado aprendizaje del programa y el engao en el ofrecimiento del programa bajo la promesa de que se les otorgara el ttulo profesional y no meramente tcnico. Esa falta de vigilancia impidi a las entidades pblicas responsables adoptar las medidas preventivas y/o correctivas necesarias para evitar que se produjeran perjuicios a los estudiantes. (iii) La legtima e indispensable cancelacin del programa por parte del Ministerio de Educacin Nacional, mediante Resolucin No. 2968 de noviembre 25 de 2003, ya que con ello impuso a algunos de los estudiantes del programa una carga extraordinaria que no estaban en la obligacin de soportar, pues tal medida impidi la continuacin de sus estudios. Segn la demanda, dicha cancelacin estuvo motivada por las graves irregularidades en las cuales incurri la Fundacin en relacin con el programa acadmico que ofreci, que en el acto administrativo se consignaron, de acuerdo con el texto de la demanda, se insiste, en los siguientes trminos: En cuanto al programa de Tcnico Profesional en Bacteriologa se estableci que el plan de estudios presenta modificaciones en el contenido temtico y en la duracin de ste. Los temas de algunas asignaturas no se cumplen, como es el caso de Bioqumica y Anlisis Cualitativo, las cuales, al momento de la visita, no se vean por falta de docentes. El nmero de asignaturas presentado para el 6 semestre es de nueve de las cuales slo se dictan seis. No hay modelo pedaggico claro que rija el programa. El desarrollo de la prctica no se est garantizando pues hay incumplimiento en la contraprestacin de servicios con las instituciones o sitios que prestan servicios de salud, lo que les est ocasionando un cierre de puertas a los alumnos para el desarrollo de su complemento prctico. Las condiciones de infraestructura no son ptimas, pues en la visita practicada se pudo (sic) observar las psimas condiciones de asepsia y bioseguridad que manejan en la FundacinLa queja permanente de los estudiantes y encargado del programa es la insuficiente dotacin de insumos para la realizacin de las prcticas, no hay reactivos y los equipos permanecen daados. Por otra parte, en la visita practicada por la doctora Claudia Eugenia Morales, profesional especializada del grupo de evaluacin de programas del ICFES, se pudo establecer que no existen elementos conceptuales que sustenten la diferenciacin entre el nivel tcnico y la

posibilidad de nivel profesional, la tecnologa de punta es escasa, no existen guas de laboratorio. Igualmente, se encontr que existen tres laboratorios para el desarrollo de las prcticas, cuya estructura fsica no cumple especificaciones tcnicas, la dotacin de ellos es insuficiente segn lo programado y el nmero de estudiantesel 90% de los docentes no tienen capacitacin o formacin en docencianingn docente est vinculado para realizar procesos de tutora o asesora con los estudiantes.

3.3. Fueron esa multiplicidad de factores las causas del dao que se aduce en la demanda y, adems, pueden considerarse tales factores como una causa jurdica nica o se trata de causas diferentes?. De acuerdo con lo expresado en la demanda puede concluirse que el dao aducido por el grupo de estudiantes del programa de Tcnica Profesional en Bacteriologa en la Fundacin para la Educacin Superior Real de Colombia tuvo tres causas diferentes: la primera, relacionada con el registro del programa, que se produjo, segn la misma demanda, el 15 de mayo de 1996, frente al cual sera necesario valorar su conformidad con la ley y cuyos efectos adversos estarn vinculados con la imposibilidad de ejercer un oficio para el cual se habra obtenido un ttulo de idoneidad, que finalmente los estudiantes no obtuvieron; la segunda, sera la omisin en el ejercicio de las funciones de inspeccin y vigilancia por parte de las entidades pblicas que generaron daos ms graves para los estudiantes que alcanzaron a cursar todo el programa y, adems, posibilitaron que el grupo afectado se incrementara con la llegada de nuevos estudiantes cada semestre, omisin que se prolong hasta el 12 de diciembre de 2000, cuando finalmente se abri la investigacin administrativa, y tercero, la cancelacin del programa por la verificacin de las graves falencias de las que adoleca el programa universitario, lo cual les impidi a los estudiantes obtener el ttulo en el programa que cursaron total o parcialmente, decisin que se materializ en la resolucin 2968 de 25 de noviembre de 2003, proferida por el Ministerio de Educacin.

En relacin con esas tres actuaciones se advierte que no se establece el nexo causal entre el registro del programa, que los accionantes califican como errado, y el dao finalmente aducido, que consisti en la prdida de la expectativa de obtener el ttulo. En efecto, los daos que se afirma que habran de producirles la ilegalidad del registro, relacionados con la negativa de las autoridades competentes a otorgarles la licencia y, por ende, a la imposibilidad de ejercer su profesin, son ajenos a las consecuencias derivadas de la cancelacin del

programa por el incumplimiento por parte de la institucin educativa de las exigencias acadmicas necesarias para brindarlo.

En otros trminos, si como se plantea en la demanda, los efectos adversos del indebido registro del programa acadmico se iran a producir al momento de intentar ejercer el oficio para el cual hubieran obtenido un ttulo de idoneidad, porque se les hubiera negado la expedicin de la licencia profesional, es claro que dicho dao difiere del que se produjo como consecuencia de la cancelacin del programa, porque la decisin, segn se afirma en la misma demanda no estuvo motivada por esa presunta ilegalidad sino por las graves deficiencias establecidas en la realizacin del programa acadmico.

En relacin con las omisiones y actuaciones estatales frente a las deficiencias del programa acadmico, s puede considerarse que existi una misma cadena causal. En efecto, si como se afirma en la demanda, la cancelacin del programa se produjo porque la institucin de enseanza incumpli las exigencias acadmicas del mismo y si en relacin con ese incumplimiento se venan formulando quejas a las entidades estatales que slo se vinieron a atender cuando se abri la investigacin, que culmin con la sancin acadmica, no es posible negar la existencia de un encadenamiento causal entre la cancelacin del programa y las mencionadas omisiones, que tambin se imputan al ICFES, y que no pueden considerarse a priori como funciones ajenas a la institucin 13.

Es decir, si el dao se concret en la prdida de los recursos econmicos y de las expectativas del mejoramiento profesional, por la cancelacin del programa ante el
El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior, ICFES, tuvo su origen en el Fondo Universitario Nacional, el cual fue reorganizado en el Decreto Extraordinario 3156 de 1968, como un establecimiento pblico, adscrito al Ministerio de Educacin Nacional. En el Decreto 089 de 1976, se le atribuy la funcin, de "auxiliar del Gobierno Nacional en lo relativo a la inspeccin y vigilancia de la educacin superior". En el Decreto Ley 081 de 1980, por el cual se reorganiz el ICFES se estableci que la Institucin continuaba siendo un establecimiento pblico adscrito al Ministerio de Educacin Nacional, "auxiliar del gobierno para el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le corresponden con respecto a la educacin superior". En la ley la Ley 30 de 1992, por la cual "...se organiza el servicio pblico de la educacin superior", el ICFES mantuvo su naturaleza jurdica, pero en el artculo 142 de dicha ley se otorgaron facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, para que en el trmino de seis meses procediera a reestructurar la entidad, mandato que se cumpli mediante Decreto 1211 de 1993, en el cual se estableci como una de las funciones del Instituto, la de Colaborar con el Presidente de la Repblica en el ejercicio de la inspeccin y vigilancia de la educacin superior y ejecutar las acciones que sobre el particular le correspondan, conforme a la Ley (art. 3-27). En el ao de 1999, el ICFES fue objeto de una nueva reestructuracin, mediante Decretos 2662 y 2663 de 1999 y aunque en tales actos no se seal expresamente que una de las funciones del Instituto estuviera relacionada con la vigilancia de las instituciones de educacin superior, ser en el transcurso del proceso que deber acreditarse si le es imputable o no al ICFES la omisin que se alude en la demanda.
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incumplimiento de la institucin universitaria, puede afirmarse que los efectos de la omisin estatal imputada, as hubieran cesado tres aos antes de tomarse la decisin final, slo vinieron a concretarse cuando se produjo el dao. Por lo tanto, no es posible negar en este momento procesal la existencia del nexo causal entre el dao y la omisin imputable a las entidades pblicas demandadas.

3.4. Cundo se caus el dao o cesaron las acciones vulnerantes causantes del mismo?.

Dado que el registro del programa Tcnica Profesional en Bacteriologa en la Fundacin para la Educacin Superior Real de Colombia se considera como causa de los daos aducidos por los accionantes, independiente de las dems causas sealadas en la demanda, se debe establecer si el trmino para interponer la accin de grupo, en relacin con los daos que presuntamente se produjeron por esa causa, se hallaba o no vencido cuando este acto se realiz. Como ya se seal, en relacin con daos causados antes de la ley 472 de 1998, el trmino para presentar la demanda de accin de grupo empez a correr desde la entrada en vigencia de dicha ley, que lo fue el 6 de agosto de 1999 14, pero siempre que para ese momento no se hubiera vencido el trmino para intentar las acciones ordinarias correspondientes.

En el caso concreto, como el registro del programa que realiz el ICFES se produjo el 15 de mayo de 1996, los daos que se pudieran haber derivado de la presunta ilegalidad de ese acto debieron ser reclamados en las oportunidades establecidas en el artculo 136 del Cdigo Contencioso Administrativo para las acciones ordinarias, esto es, mximo dentro de los dos aos siguientes al acto, si la accin que se consideraba procedente era la de reparacin directa. Por lo que el trmino para presentar la demanda venci el 15 de mayo de 1998 y, en consecuencia, cuando entr a regir la ley 472 ya haba operado el fenmeno de la caducidad.

No le asiste razn a los accionantes al sealar que slo cuando se produjo la cancelacin del programa tuvieron certeza del dao que les caus el acto de

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Segn el artculo 86 dicha ley entrara en vigencia un ao despus de su promulgacin, la cual se realiz el da 6 de agosto de 1998 en el Diario Oficial No. 43.357.

registro, porque, se insiste, segn su misma afirmacin, las razones que motivaron esa decisin fueron ajenas al registro del programa en el ICFES.

No sucede igual en relacin con las omisiones que se imputan al ICFES por no haber adelantado de manera oportuna la investigacin administrativa, pues aunque, segn se seala, la investigacin administrativa se abri el 12 de diciembre de 2000, los efectos nocivos de esa presunta omisin slo se concretaron en la fecha de la cancelacin del programa, que es el dao aducido en la demanda y, como ya se seal, tales omisiones hacen parte de la cadena causal enunciada en la demanda. Por lo tanto, no puede contarse el trmino para accionar desde que ces dicha omisin, pues para ese momento los accionantes aun no haban sufrido el dao cuya indemnizacin pretenden.

El trmino para presentar la accin de grupo, en relacin con las omisiones imputadas al ICFES y la cancelacin del programa debe empezarse a contar desde la fecha en que qued ejecutoriado el acto de cancelacin, o al menos desde su expedicin, que es la nica fecha cierta que se enuncia en la demanda y como tal fecha, segn se seala, fue el 25 de noviembre de 2003, y la accin se formul el 10 de noviembre de 2005, no haba operado el fenmeno de la caducidad. Por lo tanto, no prospera en relacin con este aspecto la excepcin de caducidad formulada por el ICFES.

4. No prospera la excepcin de indebido trmite de la accin propuesta por la entidad estatal, con fundamento en que se debi ejercer la accin de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de grupo en relacin con la resolucin 2968 de 2003.

Y no prospera porque como de manera expresa se seal en la demanda, en el caso concreto no se cuestiona la legalidad del acto sino los efectos adversos de esa decisin, que los accionantes imputan a las entidades pblicas demandadas a ttulo de dao especial.

En relacin con la procedencia de la accin de reparacin directa para reclamar los perjuicios derivados de un acto administrativo del cual no se cuestiona su legalidad, la Sala en decisin reciente reiter la jurisprudencia que al respecto ha venido sosteniendo de tiempo atrs y que resulta plenamente aplicable en relacin

con la accin de grupo, por tratarse, igualmente, de una accin indemnizatoria. Dijo la Sala: La jurisprudencia nacional 15 de vieja data ha indicado que si el perjuicio tuvo origen en una actividad lcita de la administracin como es la que se desprende de la ejecucin de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la accin de reparacin directa en la medida en que se configura un dao especial (Bonnard). De modo que no es forzoso reclamar, mediante el contencioso subjetivo, la indemnizacin proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitucin y la ley y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base de que al imponerse al administrado una carga especial que no tiene por qu padecer se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas pblicas, idea inserta en la conciencia jurdica moderna (Duez) como una expresin del principio general de igualdad ante la ley 16 (isonoma).

Por manera que la jurisprudencia ha definido al dao especial , como aquel que se inflige al administrado en desarrollo de una actuacin legtima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva, 17 en la medida en que aquel se ha beneficiado a costa de un dao anormal, desmesurado o superior a aquel que deben sufrir los administrados en

La Corte Suprema de Justicia en uno de los primeros pronunciamientos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado precis: La accin administrativa tiene por finalidad el servicio pblico. Si la accin administrativa trae beneficio a muchos asociados, pero perjudica con ello a cualquiera persona, el sacrificio de sta no tiene justificacin posible, si es que la colectividad tiene como su elemento constitutivo la igualdad de las personas ante la ley. Dentro del imperativo de tal razn, el perjuicio que se le cause a una persona, resultante de la actividad o gestin del servicio pblico, ha de ser adecuadamente reparado ( CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE NEGOCIOS GENERALES, Sentencia de 3 de agosto de 1949). A su turno el Consejo de Estado la Seccin Tercera dos dcadas despus seal: La responsabilidad estatal bien puede y pudo fundarse en el artculo 16 de la Constitucin. Los objetivos especficos del Estado definen de por s tanto los privilegios como las cargas de ste, entre las cuales puede contarse la responsabilidad, as no hubiera un texto expreso en que se dijera para qu estn instituidas las autoridades de la Repblica. Sin embargo, en nuestro ordenamiento positivo existe un artculo constitucional - bello artculo, lo llama el seor Samper - , en que expresamente se declaran los altos fines de esas autoridades. Intranscendente parece ese precepto; pero no es si se tiene en cuenta, segn la historia poltica de varios pueblos, que el poder pblico ha sido y puede ser convertido en objeto patrimonial de familia, de grupo, de clase o de partidos.
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Lo de la responsabilidad estatal resulta de la carga especial que se le impone a una persona por desvo, abuso o inaccin del Estado. La reparacin es una cuestin de justicia distributiva, y sta es un principio de derecho natural, de aquellos que han de servir para ilustrar a la Constitucin, segn las previsiones del artculo 4 de la Ley 153 de 1887, formuladas, por cierto, con varios aos de anterioridad a que el Consejo de Estado francs se decidiera a tener en cuenta los principios generales del derecho como uno de los fundamentos de su jurisprudencia (CONSEJO DE ESTADO, SECCIN TERCERA, Sentencia de 17 de noviembre de 1967). Vid. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINSITRATIVO, SECCIN TERCERA, Sentencia de 11 de abril de 1978, Exp. 1567, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; SECCIN TERCERA, Sentencia de 30 de enero de 1987, Exp. 4493, Actor Bertha Mara Martnez, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; SECCIN TERCERA, Sentencia de 28 de julio de 1987, Exp. 4983, actor Tiberio Restrepo lvarez, C.P. Carlos Betancur Jaramillo: cuando se rompe el principio de igualdad frente a las cargas pblicas porque stas exceden las conveniencias generales y normales, el Estado estar obligado al resarcimiento a nombre de todos para, as sea patrimonialmente, restablecer el principio aludido.
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CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, Sentencia de 23 de mayo de 1973, Exp. 978, Actor: Vitalia Duarte Vda. de Pinilla, C.P. Alonso Castilla Saiz.
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razn a la naturaleza particular del poder pblico, el cual entraa de esta suerte un rompimiento de la igualdad ante las cargas pblicas 18 De modo que aun la actividad estatal legtima tanto por la existencia y extensin del derecho que ejercita como por la fidelidad al procedimiento determinado legalmente 19 - esto es, en ejercicio de sus competencias y obrando dentro del marco de las disposiciones legales- puede ocasionar al administrado un dao anormal, superior al que deben sufrir otros colocados en idnticas condiciones, que por lo mismo excede el sacrificio que el comn de los ciudadanos debe soportar, entraa el rompimiento de la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado 20 y compromete as la responsabilidad patrimonial de la administracin pblica

As la Sala ha entendido que por regla general (de modo que por va excepcional s es factible) no es posible buscar la declaracin de responsabilidad por el acto reglamentario dado justamente el principio de igualdad de los administrados frente a las cargas pblicas: el arancel o cualquier tributo se modifica mediante actos reglas para todas aquellas personas que estn en las mismas condiciones. Son las cargas inherentes que deben sufrirse por vivir en sociedad. 21

La Sala al estudiar la posibilidad de demandar los daos provenientes de un acto administrativo preparatorio o de trmite puso de relieve que la anormalidad del perjuicio no surge de la ilegalidad de la conducta que lo causa; bien puede existir un dao antijurdico producido por una actuacin cumplida conforme a derecho, o un dao no antijurdico producido por una actuacin ilegal 22 (se destaca).

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, Sentencia de 20 de febrero de 1989, exp. 4655, C.P. Antonio Jos de Irisarri:La existencia del Estado y su funcionamiento implica incomodidades o inconvenientes para los asociados, que stos deben soportar en aras del bien colectivo en tanto y en cuanto esas incomodidades no sobrepasen un determinado umbral: el de la igualdad de los ciudadanos ante la ley y las cargas pblicas. Cuando quiera que se quiebre esa igualdad, aun por el obrar legtimo y ceido al derecho de la administracin , ser preciso restablecerla, resarciendo los perjuicios que de tal manera hayan podido causarle, porque la equidad as lo impone ()
18

Esta teora se aplica de manera excepcional y por equidad, precisamente porque es subsidiaria, de modo que ha de recurrirse a ella tan slo en eventos en los que el caso concreto examinado no logre un encasillamiento dentro de otros regmenes de responsabilidad y se aprecie por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si as puede decirse, comporta vulneracin injustificada del principio de equidad. Por ello es quizs aquella en la cual el fundamento mediato de la responsabilidad, que consiste en la violacin del principio de igualdad frente a las cargas pblicas que campea en la Constitucin, opera de manera directa. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, Sentencia de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482, Actor: Banco Bananero del Magdalena, C.P. Jorge Valencia Arango.
19 20 21

Ibid.

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, Sentencia de 30 de septiembre de 1983, Exp. 3178, Actor Hojalata y Laminados S.A., C.P. Carlos Betancur Jaramillo. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, Sentencia de 27 de septiembre de 2000, Exp. 11601, Actor: Ana Ethel Moncayo de Rojas y otros, M.P. Alier E. Hernndez Enrquez
22

 Sobre la responsabilidad de la administracin pblica por actos administrativos legales, recientemente la Sala subray que cuando la accin se interpone con ocasin del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas pblicas, como sucede cuando un inmueble es declarado patrimonio arquitectnico, lo cual comporta no poder disponer del mismo libremente, habida consideracin que tiene la obligacin de conservar su estructura en beneficio de la comunidad, la accin de reparacin directa resulta procedente

Por manera que, vista la evolucin jurisprudencial en punto de responsabilidad por el Estado-Regulador, sea este constitucional, legal o administrativo, la jurisprudencia vigente de esta Corporacin se inclina decididamente por admitir la procedencia de la accin de reparacin directa cuando quiera que no se cuestiona la legitimidad del acto normativo causante del desequilibrio ante las cargas pblicas 23.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera,

RESUELVE:

MODIFCASE

la

providencia

dictada

por

el

Tribunal

Administrativo

de

Cundinamarca, el 22 de marzo de 2006, la cual quedar as:

Primero. DECLRASE la prosperidad de la excepcin de caducidad propuesta por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior ICFES, en relacin con los daos que se reclaman por la inscripcin del programa Tcnica Profesional en Bacteriologa en la Fundacin para la Educacin Real de Colombia.

Segundo. DENIGANSE las dems excepciones previas formuladas por el ICFES.

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Sentencia de 8 de marzo de 2006, exp. 16.421.

CPIESE, NOTIFQUESE CUMPLASE Y DEVULVASE

MAURICIO FAJARDO GMEZ Presidente de la Sala

RUTH STELLA CORREA PALACIO

ENRIQUE GIL BOTERO

ALIER E. HERNNDEZ ENRQUEZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA