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Presentacin
La red de Municipalidades del Per REMURPE, tiene a bien poner a disposicin el estudio, El Sistema de Transferencias Intergubernamentales en el Per. Este estudio, resulta sumamente valioso para REMURPE en tanto apertura el debate serio y necesario en nuestro pas sobre el sistema de transferencias municipales en el Per, sistema al que entendemos como un componente dentro de un proceso mayor como es el de la Descentralizacin Fiscal. Los Gobiernos Locales, ausente hasta hoy del debate de la Descentralizacin Fiscal en el Per, nos nutrimos de los contenidos expuestos en este documento y nos reafirmamos en el derecho a ser parte de este proceso en nuestra condicin de nivel de gobierno local y aspirando a que se cumpla con la finalidad del proceso de descentralizacin que es el de lograr un desarrollo integral, armnico y sostenible del pas.
Introduccin
Hace ms de seis aos Per inici un proceso de descentralizacin que a la fecha ha cambiado significativamente la estructura y organizacin del sector pblico y ha abierto espacios para una participacin activa de la ciudadana en la determinacin de las polticas econmicas a nivel sub-nacional. En general, un proceso de descentralizacin es sumamente complejo debido a que requiere de la coordinacin de un sinnmero de aspectos polticos, econmicos, administrativos y legales, a la vez que involucra importantes cambios institucionales e incluso culturales. A pesar de las posibles dificultades, sin embargo, el proceso de descentralizacin ha sido emprendido por una gran cantidad de pases durante las ltimas dos dcadas, y otros se encuentran considerando o preparando las reformas requeridas para iniciar el proceso. El gran inters existente por impulsar la descentralizacin se puede explicar por las ganancias que se espera que ella brinde en trminos de estabilidad poltica, democratizacin y eficiencia econmica. En este contexto, la descentralizacin fiscal persigue explotar las ganancias relacionadas con la devolucin de autoridad sobre decisiones de gasto e ingresos pblicos a los gobiernos locales: cuando algunas decisiones de gasto e ingresos pblicos se toman a nivel local, entonces pueden ajustarse mejor a las necesidades y preferencias de las personas, lo que genera una ganancia neta para la sociedad. Para que esto sea posible, los gobiernos sub-nacionales deben ser dotados con un adecuado grado de autonoma, y ello implica no solo que tienen la autoridad de definir cmo y en qu magnitud se modificarn los patrones de gasto de las funciones descentralizadas, sino tambin que estn capacitados para financiar esas iniciativas. El diseo del sistema de transferencias intergubernamentales juega un rol crucial en la determinacin de una autonoma efectiva a nivel local. Un sistema de transferencias bien diseado garantiza que los gobiernos sub-nacionales tienen recursos suficientes para cubrir sus gastos bsicos y ajustar la provisin de servicios pblicos a las preferencias de la comunidad, al tiempo que provee de los incentivos necesarios para que los gobiernos sub-nacionales se desempeen eficientemente. Sin un sistema de transferencias intergubernamentales eficiente es virtualmente imposible implementar exitosamente un proceso de descentralizacin fiscal. Desafortunadamente, como veremos, su diseo es complejo y en algunos casos a pesar de ser acertado su implementacin puede ser deficiente debido a las numerosas limitaciones tcnicas y polticas que intervienen en la prctica.
destinadas explcitamente a financiar partidas especificas de gasto, y que por lo mismo su uso esta amarrado al propsito o condicin del financiamiento, son denominadas transferencias condicionadas. En contraste, las transferencias incondicionales son de propsito general o no definido, lo que significa que el gobierno receptor puede disponer discrecionalmente de ellas y gastarlas en las partidas de gasto que estime conveniente. Es claro que entre las dos alternativas, son las transferencias incondicionales las que otorgan un mayor grado de autonoma al gobierno sub-nacional. Esta es una diferencia fundamental en el contexto de un sistema descentralizado de gobierno, ya que las ganancias derivadas de la descentralizacin fiscal estn directamente relacionadas con la capacidad de los gobiernos sub-nacionales para adaptar la provisin de servicios pblicos a las particulares necesidades y preferencias de su jurisdiccin. Sin embargo, es cierto tambin que el efecto de la condicionalidad puede ser en algunos casos irrelevante. Un gobierno subnacional puede gastar la transferencia en la funcin o programa establecido por el gobierno central, y por tanto cumplir con la condicin impuesta, pero reducir el gasto que anteriormente estaba financiando por s mismo en la misma partida. Este comportamiento puede ser muy racional, ya que probablemente existen otras funciones que tambin requieren de un aumento del gasto local, y por lo mismo tal reaccin podra considerarse deseable en trminos de eficiencia econmica. Como resultado, el gasto en la funcin o programa financiado por una transferencia condicional raramente crece en el monto total de la transferencia, y puede incluso suceder que no crezca en absoluto. Por lo anterior, la efectividad de las transferencias condicionales en trminos de incrementar el gasto pblico slo se puede garantizar cuando su objetivo es asegurar un monto mnimo de gasto en la funcin o programa que el gobierno central est tratando de impulsar. Otro criterio de clasificacin consiste en distinguir las transferencias de suma fija de aquellas que se entregan en adicin o como contrapartida al gasto subnacional. Las primeras consisten en un monto que es independiente del gasto ejecutado por el gobierno sub-nacional, en tanto que el monto a transferir en la modalidad de contrapartida se determina como una proporcin del gasto ejecutado por el gobierno local. Para ilustrar la diferencia entre ambos sistemas supongamos que un gobierno subnacional gasta $100 en educacin primaria y el gobierno central decide promover esta funcin con recursos adicionales. La opcin de suma fija consistira en transferir un monto de, por ejemplo, $100 al gobierno sub-nacional, mientras una opcin equivalente sera entregar una transferencia de contrapartida de $1 por cada $1 que gaste el gobierno subnacional en educacin primaria: dado que el gobierno sub-nacional ya est gastando $100 las transferencias por contrapartida corresponderan en este caso tambin a $100. En nuestro ejemplo el gobierno sub-nacional sera en principio indiferente ante las dos opciones de financiamiento porque involucran un monto idntico de recursos adicionales. Sin embargo, las dos modalidades difieren de manera fundamental en trminos de los incentivos que enfrenta el gobierno sub-nacional al momento de decidir el nivel de gasto que ejecutar en la funcin beneficiada por la transferencia. A diferencia de la transferencia de suma fija, en que el gobierno sub-nacional no tiene ninguna capacidad para influir en su monto, cuando la transferencia est definida como contrapartida del gasto local el gobierno sub-nacional puede incrementar el monto recibido aumentando el gasto en la funcin beneficiada. As, si el gobierno sub-nacional evala un incremento del gasto en educacin primaria de $2, bajo la modalidad de suma fija tendra que financiar dicho aumento por s mismo, mientras bajo la modalidad de contrapartida el
financiamiento propio requerido ascendera slo a $1. El efecto de una transferencia de contrapartida es, por lo tanto, reducir proporcionalmente el coste de la provisin del servicio pblico, y por ello fomenta un mayor gasto con respecto de la modalidad de suma fija, que en realidad no abarata el coste de provisin de unidades adicionales del servicio. Esta caracterstica de las transferencias de contrapartida las hace especialmente atractivas para corregir incentivos a nivel de gobiernos sub-nacionales. Por ejemplo, ciertas partidas de gasto, como salud, educacin o mantencin de infraestructura pblica, muy probablemente generan externalidades positivas afuera del rango de accin del gobierno sub-nacional6. Pero dado que cada gobierno sub-nacional slo se preocupa de evaluar los beneficios y costes de sus iniciativas de gasto dentro de su jurisdiccin, las ganancias percibidas fuera de ella no son consideradas y por ello el nivel efectivo de produccin del servicio pblico puede ser menor al nivel ptimo. En tal situacin, una transferencia de contrapartida en que el gobierno central aporte una proporcin equivalente al beneficio externalizado, permitira al gobierno sub-nacional tomar en cuenta todos los beneficios del programa de gastos e incrementar su nivel hasta el nivel socialmente ptimo. Por ltimo, cabe destacar que mientras las transferencias de suma fija pueden ser condicionales o incondicionales, las transferencias de contrapartida, por su diseo, estn necesariamente condicionadas en su uso. Otro tipo importante de condicionamiento de las transferencias intergubernamentales, y que comnmente incide en la arquitectura misma de un sistema de transferencias, es la distincin entre transferencias corrientes y de capital. Por supuesto, las transferencias corrientes son aquellas destinadas a financiar gasto corriente, es decir aquel que se ejecuta regularmente para la prestacin de servicios pblicos pero que no tiene como finalidad la creacin de activos; en tanto las transferencias de capital estn destinadas a la creacin de activos cuya finalidad es incrementar la capacidad productiva de los sectores pblico y privado. Como veremos, la financiacin de gastos corrientes y de capital difiere significativamente en trminos de los objetivos que persigue y los principios que deben guiarla. Consecuentemente, el sistema de transferencias intergubernamentales debe distinguir con claridad entre los dos tipos de gasto y es incluso recomendable disear y estructurar separadamente los dos programas de transferencias.
de impuestos) para minimizar los beneficios que obtienen del disfrute de bienes y servicios pblicos. Se debe considerar tambin que la administracin de las fuentes de ingresos pblicos es compleja y costosa, por lo que la autofinanciacin del gasto puede resultar ineficiente. Finalmente, la decisin de qu responsabilidades de gasto e ingreso se descentralizan es en gran medida poltica, y el acceso a atribuciones presupuestarias es un activo que tanto las autoridades del gobierno central como de los gobiernos subnacionales pueden tratar de mantener para s. Debido a la gran diversidad y complejidad de los factores que influencian un proceso de descentralizacin fiscal, cualquier diseo factible y econmicamente eficiente del proceso de descentralizacin debe asumir que la capacidad para cubrir las responsabilidades de gasto asignadas vara entre distintas unidades gubernamentales. Esta situacin da lugar a lo que se conoce como desequilibrios o desbalances fiscales, y que corresponden a diferencias en la capacidad de distintas unidades gubernamentales para financiar la provisin de los servicios pblicos de su responsabilidad. En general, se pueden distinguir dos tipos de desequilibrios fiscales, los verticales y los horizontales. Los desequilibrios verticales se definen como aquellos desequilibrios que se generan entre distintos niveles de gobierno. Por una parte, los beneficios polticos y de eficiencia econmica relacionados con la devolucin de responsabilidades de gasto a las autoridades locales puede implicar la conveniencia de una amplia descentralizacin del gasto; sin embargo, por otra parte, la descentralizacin de ingresos puede resultar relativamente costosa debido al desaprovechamiento de economas de escala en la recoleccin de ingresos a nivel sub-nacional. Como consecuencia, el coste de las responsabilidades de gasto descentralizadas normalmente supera el monto de ingresos que los gobiernos sub-nacionales pueden recaudar bajo condiciones estndares, y se produce un desequilibrio vertical porque el gobierno central cuenta con ms recursos que los gobiernos sub-nacionales para cumplir con sus responsabilidades de gasto. De esta manera, para equilibrar el presupuesto de ambos niveles de gobierno (o eliminar el desequilibrio vertical) el gobierno central debera transferir parte de sus recursos a los gobiernos sub-nacionales. El segundo tipo de desequilibrio, denominado horizontal, consiste en aquellos desequilibrios que se generan entre unidades gubernamentales del mismo nivel. Un desequilibrio horizontal se observa cuando dos gobiernos sub-nacionales de igual nivel (regional o distrital, por ejemplo) tienen distinta capacidad para cubrir con sus ingresos propios las responsabilidades de gasto asignadas por ley. Que dos gobiernos subnacionales de igual nivel presenten diferencias en estos trminos es lo normal, ya que existen numerosos factores que determinan diferencias en el coste y cantidad de los servicios pblicos que una comunidad requiere, as como tambin en la cantidad de recursos disponibles para financiarlos. Ambos tipos de desequilibrio generan efectos indeseables en la economa, por lo que eliminarlos o al menos reducir su tamao determina en gran medida el xito del proceso de descentralizacin. La principal herramienta para reducir los desequilibrios fiscales consiste en la implementacin de un programa de transferencias intergubernamentales de nivelacin o igualacin. Como su nombre lo indica, tal programa tiene por objetivo nivelar, y en el mejor de los casos igualar, la condicin fiscal entre unidades gubernamentales de distinto o igual nivel. El primer paso para disear un programa de transferencias de igualacin consiste en estimar la magnitud de los desequilibrios fiscales. Este tema es cubierto en la siguiente seccin.
para revertirlos. En el caso del desequilibrio vertical, el monto de transferencias intergubernamentales desde el centro necesario para equilibrar el sistema es exactamente igual al valor del desequilibrio vertical dividido por dos. Por ejemplo, si la disparidad fiscal del gobierno central es igual a -100 (unidades monetarias), y la suma de las disparidades fiscales de los gobierno sub-nacionales es igual a 200, entonces el desequilibrio vertical es 200 (-100) = $300. Si el gobierno central transfiere 300/2=150 unidades monetarias a los gobiernos subnacionales, entonces la disparidad fiscal de ambos niveles de gobierno seria idntica e igual a $50, por lo que, aun en la presencia de un dficit presupuestario, el desequilibrio vertical desaparecera. Una vez que se ha medido la magnitud del desequilibrio horizontal, la profundidad de su reduccin depender de cul nivel de gobierno la financia. Bajo un sistema fraternal o de tipo Robin Hood, los gobiernos relativamente ricos, es decir aquellos que presentan una disparidad fiscal menor al promedio sub-nacional, financian a aquellos gobiernos con una menor capacidad relativa de cubrir sus necesidades de gasto, o que presentan una disparidad fiscal mayor al promedio sub-nacional. El coste total de eliminar el desequilibrio horizontal sera en este caso, tal como para el desequilibrio vertical, igual a la mitad de la magnitud estimada del desequilibrio horizontal, pero el sistema de financiamiento implicara que ningn desembolso es requerido por parte del gobierno central. Aunque esta opcin puede parecer difcil de implementar debido a la oposicin poltica que generara, versiones de l se aplican actualmente en Alemania y Chile. Los desequilibrios horizontales tambin pueden ser reducidos con aportes del gobierno central, y por supuesto, el grado de reduccin del desequilibrio depender del monto de transferencias disponible para esto. Toda vez que los recursos se transfieran hacia los gobiernos sub-nacionales ms desfavorecidos, cada unidad monetaria de transferencia reducir el desequilibrio horizontal directamente en igual valor. Por el contrario, si los recursos son entregados a gobiernos sub-nacionales con disparidad fiscal inferior al promedio, entonces la magnitud del desequilibrio horizontal crecer. En la prctica, la opcin de que el gobierno central desembolse recursos para reducir los desequilibrios horizontales resulta bastante apropiada por otra razn. Como hemos explicado, normalmente el gobierno central debe transferir recursos a los gobiernos subnacionales para reducir el desequilibrio vertical, y el grado en que ste se reduce depende nicamente del monto total de las transferencias intergubernamentales. Por otra parte, la asignacin de estos recursos, o la definicin de cules son especficamente los gobiernos sub-nacionales que los reciben, no cambia en nada el efecto de las transferencias en el desequilibrio vertical. En consecuencia, los mismos recursos transferidos para reducir el desequilibrio vertical pueden ser utilizados, sin comprometer su efectividad en estos trminos, a reducir tambin el desequilibrio horizontal.
este contexto, el diseo del sistema de transferencias intergubernamentales tiene el objetivo fundamental de inducir un comportamiento eficiente por parte de los gobiernos sub-nacionales para aprovechar al mximo los recursos disponibles. Ya hemos visto que existen diversos tipos de transferencias, y que cada una de ellos sirve mejor para alcanzar ciertos propsitos u objetivos especficos. Un sistema descentralizado de gobierno normalmente requiere no de uno sino de varios programas de transferencias, que se combinan de manera de proveer a los gobiernos sub-nacionales con los incentivos correctos para que se comporten eficientemente. La estructura bsica de un sistema de transferencias intergubernamentales se puede definir a partir de cuatro preguntas fundamentales: 1. Cules son los objetivos del (o los) programa (s) de transferencias? 2. Cmo se determina el fondo de transferencias? 3. Cmo se distribuye el fondo de transferencias disponibles? 4. Qu condiciones se imponen al gasto de los recursos transferidos? El diseo de un sistema de transferencias debe partir con una enunciacin clara de cules son los objetivos que se pretende alcanzar. Con seguridad, algunos objetivos pueden ser independientes entre s, por lo que se requerir de ms de un programa de transferencias para alcanzarlos. En cualquier caso, una forma bastante sencilla de organizar el sistema de transferencias consiste en separarlo en dos grandes componentes: un sistema de transferencias encargado de apoyar el financiamiento del gasto corriente, y un sistema de transferencias de capital, focalizado en los requerimientos de inversiones de largo plazo a nivel sub-nacional. Las principales ventajas de esta distincin son, primero, que la suma gastos corrientes y de capital define la totalidad de los gastos pblicos, y segundo, que permite reconocer las crticas diferencias existentes entre los objetivos y la racionalidad que debe aplicarse en los dos tipos de gasto. En efecto, para asegurar claridad y racionalidad en la asignacin de recursos, las respuestas a las siguientes tres preguntas fundamentales difieren significativamente dependiendo de si nos referimos a transferencias corrientes o de capital. En lo que resta de esta seccin revisaremos brevemente estas diferencias as como tambin la manera en que afectan las caractersticas ideales de diseo del sistema de transferencias respectivo. Respecto de la segunda pregunta, existen tres maneras de determinar el monto de los recursos disponibles para transferencias: (i) discrecionalmente, (ii) como una proporcin fija de ciertos ingresos del gobierno central, y (iii) por medio de una frmula que determine la necesidad de financiamiento de los beneficiarios. Una determinacin discrecional del fondo de transferencias se produce cuando las autoridades del gobierno central deciden perodo a perodo el monto de los recursos que se distribuirn sin obedecer a ningn criterio o regla prestablecida. Una ventaja obvia de este sistema es que el gobierno central puede disponer con mayor libertad de los recursos disponibles a nivel nacional; sin embargo, con este sistema no existe garanta de que el fondo de transferencias sea adecuadamente definido, adems de que se corre el peligro de que la decisin priorice consideraciones polticas sobre las tcnicas, o tambin de que su magnitud cambie errticamente, dificultando enormemente el manejo financiero subnacional.
Cuando el monto de transferencias es definido como una proporcin fija de alguna de las fuentes de ingresos del gobierno central, entonces implcitamente esos egresos se estn definiendo como compartidos entre los dos niveles de gobierno. Dada una cierta estabilidad en los ingresos pblicos y su ritmo de crecimiento a nivel nacional, esta modalidad aporta tanto predictibilidad como flexibilidad a los ingresos subnacionales. La predictibilidad proviene del hecho de que los recursos a recibir dependen de tendencias macroeconmicas que pueden ser anticipadas por las autoridades; en tanto la flexibilidad proviene del hecho de que los ingresos sub-nacionales se ajustan automticamente a los cambios en la situacin econmica, por lo que el balance del gobierno general no sufre de presiones deficitarias. El problema con este sistema, sin embargo, es que la variacin de los ingresos del gobierno central no est necesariamente relacionada con las necesidades de financiamiento de los gobiernos sub-nacionales, por lo que con el tiempo es probable que se acumule una diferencia (positiva o negativa) entre la disponibilidad y el requerimiento de fondos a nivel sub-nacional. Esta deficiencia del mtodo de proporcin fija es relevante tanto para las transferencias corrientes como para las transferencias de capital; sin embargo, en el primer caso la autonoma de que gozan los gobiernos sub nacionales en un sistema fiscal descentralizado permite reducir hasta cierto punto las posibles consecuencias negativas, sea a travs del desarrollo de nuevas iniciativas de gasto o de la aplicacin de un mayor esfuerzo fiscal. En contraste, los objetivos de eficiencia tcnica y rentabilidad asociados al programa de transferencias no son compatibles con el mtodo de proporcin fija. Finalmente, el monto de los recursos puede determinarse por medio de una frmula que describa las necesidades de financiamiento de los gobiernos beneficiarios, la cual puede incluir partidas de gasto rembolsables o ciertas caractersticas de la jurisdiccin que puedan dar una indicacin de sus necesidades de financiamiento. En la medida en que la frmula utilizada represente correctamente las necesidades de financiacin, esta modalidad permitira ajustar el fondo de transferencias, sea para financiar gastos corrientes o de capital, de manera precisa a los requerimientos vigentes en cada perodo. Como se ha indicado, no obstante, la disponibilidad de fondos es limitada y por lo tanto puede que esta opcin muchas veces no sea factible. Aunque las tres modalidades descritas presentan ventajas y desventajas, en general se recomienda que exista algn tipo de regla consensuada y estable tanto para la determinacin como para la posterior asignacin de los fondos. Esto es as porque en la prctica la decisin acerca del monto disponible para transferencias suele reducirse a un compromiso de prioridades entre el programa de transferencias y las otras funciones de gasto del gobierno central. En otras palabras, el monto del fondo de transferencias es ltimamente dependiente del marco presupuestario anual, pero tambin de consideraciones polticas. Una situacin bastante comn sobre la cual vale la pena prestar atencin consiste en que algunas autoridades del gobierno central, especialmente en pases en desarrollo, exhiben un sesgo a favor de los gastos de capital o en contra de los gastos corrientes. En estos casos se presume que los gastos de inversin son ms importantes, quizs porque generan obras pblicas visibles (y por ello polticamente rentables) que reflejan el desarrollo de la jurisdiccin, en tanto los gastos corrientes se desvanecen sin dejar un rastro tangible despus de haber sido ejecutados. Sea cual sea la razn de este sesgo, es importante recalcar que ambos tipos de gastos son imprescindibles. Es cierto que ciertos servicios pblicos requieren de una infraestructura mnima para ser provistos, pero
tambin es cierto que nada se puede lograr con los activos fijos sin una adecuada mantencin, la remuneracin del personal que proveer el servicio y la compra de los materiales requeridos. Una vez que se han determinado los fondos disponibles para transferencias, el siguiente paso es definir cmo deben ser distribuidos, nuestra tercera pregunta fundamental en la definicin de la estructura bsica de un sistema de transferencias. En realidad, poco puede decirse acerca de cmo encarar esta decisin si no se consideran los objetivos especficos de cada programa de transferencias. Entre las transferencias corrientes, los programas ms importantes son las transferencias de igualacin y aquellas destinadas a apoyar campaas de gasto mnimo a nivel nacional. Claros ejemplos de estos programas en el Per son las transferencias por FONCOMUN y el programa del Vaso de Leche, respectivamente. En el caso de las transferencias de igualacin o ecualizacin es importante definir qu es exactamente lo que se desea igualar. En algunos pases como Espaa, India e Italia, las transferencias de igualacin se disean para equiparar slo el coste de un conjunto representativo de servicios pblicos, es decir, las necesidades de gasto. En este caso la igualacin consiste en concentrar las transferencias en aquellos gobiernos sub-nacionales con mayores necesidades estimadas de gasto. En otros, como Canad, solo se equipara la recaudacin de ingresos a travs de la entrega de mayores transferencias a aquellos gobiernos sub-nacionales con menos capacidad fiscal estimada. A pesar de estas prcticas, existe un amplio consenso en que las dos dimensiones, resumidas en el concepto de disparidad fiscal, deben ser consideradas simultneamente en el programa de transferencias de igualacin. En realidad, slo tendra sentido excluir las necesidades de gasto o la capacidad fiscal si se sabe que los gobiernos sub-nacionales no exhiben una variabilidad importante en alguna de ellas, situacin muy poco probable en general y especialmente difcil de observar en pases en desarrollo. Habiendo definido el criterio de igualacin, es posible estimar el tamao de los desequilibrios horizontales. En este punto, el tamao del fondo de igualacin determinar cun profunda ser la igualacin fiscal que se puede alcanzar. A su vez, y a pesar de que internacionalmente no se ha incorporado ampliamente esta prctica especfica, las transferencias de igualacin deben favorecer primero a los gobiernos sub-nacionales con disparidades fiscales relativamente grandes. En este sentido, un error bastante comn al disear un sistema de transferencias de igualacin consiste en asumir que todos los gobiernos sub-nacionales deben ser beneficiados con el programa de transferencias. En general, es cierto que la cantidad de recursos disponibles en el sector pblico suele ser escasa respecto de los servicios que la idealmente debieran ser satisfechos, y que este puede ser el caso de todos los gobiernos sub-nacionales; sin embargo, dado un escenario en que la escasez de recursos afecta a todas las unidades gubernamentales en distinta medida, muchas veces existirn jurisdicciones relativamente aventajadas que aun sin recibir ningn recurso adicional quedaran en mejor situacin que otras en trminos de su capacidad para cubrir los costes de provisin de servicios. Como principio normativo, por lo tanto, los recursos disponibles para igualacin debieran transferirse slo a los gobiernos sub-nacionales con disparidad fiscal positiva. Es claro que si los recursos disponibles se concentran en los gobiernos sub-nacionales con disparidades fiscales positivas, el efecto ecualizador del programa ser ms significativo que cuando todos los gobiernos subnacionales son favorecidos. Teniendo esto en cuenta, y notando adems que el fondo de transferencias es normalmente menor
que la suma de las disparidades fiscales positivas, existen dos alternativas para distribuir el fondo entre los gobiernos con disparidad fiscal positiva. La ms comn es usar un criterio de proporcionalidad, en la cual las transferencias se asignan en proporcin al tamao relativo de la disparidad.13 La otra es entregar los recursos slo a aquellos municipios con las disparidades fiscales ms grandes, y reducir progresivamente la disparidad fiscal mxima para el conjunto de gobiernos sub-nacionales hasta extinguir el fondo de transferencias. Esta alternativa beneficiara a menos gobiernos sub-nacionales pero podra considerarse como ms igualadora que la de proporcionalidad. De nuevo, la preferencia por una u otra depender de los objetivos definidos para el programa. El criterio de distribucin de las transferencias corrientes para garantizar un nivel gasto mnimo a nivel nacional es generalmente ms fcil de definir. Slo se requiere costear el servicio que se pretende garantizar y estimar el nmero de usuarios por jurisdiccin. La multiplicacin de los dos trminos entregar una buena medida de los recursos que cada gobierno sub-nacional requiere para cumplir con los objetivos de la campaa. A diferencia de las transferencias corrientes, la distribucin de las transferencias de capital debe basarse exclusivamente en los criterios de eficiencia tcnica y rentabilidad social de la inversin. Estos criterios dependen no slo de la necesidad de servicios pblicos, sino tambin de la existencia y estado de la infraestructura requerida para ofrecerlos. Precisamente debido a estas razones, los programas de transferencias de capital presentan grandes dificultades en su diseo e implementacin. Primero, la medicin y valoracin de la capacidad productiva instalada, as como tambin el clculo de la rentabilidad social de la inversin son de alta complejidad tcnica. Los gobiernos sub-nacionales no cuentan a menudo con la experiencia y la capacidad tcnica para desarrollar estos estudios, y esta realidad es probablemente ms dramtica en pases en desarrollo y en las etapas iniciales del proceso de descentralizacin. Por ello, es imprescindible que el sistema de transferencias de capital provea de asistencia tcnica a los gobiernos sub-nacionales. Segundo, una priorizacin bien justificada de las inversiones puede realizarse solamente despus de que se ha logrado obtener estimaciones suficientemente confiables de la rentabilidad social de todos los proyectos de inversin, y de que existen suficientes garantas respecto de la comparabilidad de las estimaciones de los beneficios de los proyectos. Ello requiere de una visin global del estado de la infraestructura y las posibilidades de desarrollo en todas las jurisdicciones del pas, lo que involucra el desarrollo de un catastro de la infraestructura existente y su vinculacin con los planes de desarrollo econmico local. Esta tarea es costosa y requiere de enormes esfuerzos tcnicos y de coordinacin a nivel nacional, por lo que tiene que ser liderada por el gobierno central. Por ltimo, el gobierno central debe intervenir tambin en el permanente monitoreo de las inversiones en marcha y la evaluacin de la rentabilidad efectiva de las inversiones finalizadas, lo que acrecienta la complejidad y los costos del sistema de informacin a desarrollar para respaldar el proceso. La urgencia por desarrollar un sistema racional y bien coordinado de transferencias de capital es mayor en cuanto ms limitado es el acceso de los gobiernos sub-nacionales a los mercados financieros. Dado que los proyectos de inversin generalmente reportan beneficios durante varios aos, muchas veces es recomendable que el coste de la inversin se reparta entre los beneficiarios a lo largo de toda la vida til del proyecto. Este esquema de financiamiento es facilitado por el crdito financiero cuando las cuotas para pagar el crdito se financian con los recursos recaudados en la jurisdiccin donde se ha realizado la inversin. Adicionalmente, las mismas instituciones financieras realizan evaluaciones y monitorean el avance de las inversiones para limitar el riesgo financiero
que estn asumiendo y asegurar el repago del crdito. En cierto sentido, por lo tanto, las instituciones financieras pueden apoyar de manera importante el proceso de inversiones a nivel nacional; sin embargo, cuando la disponibilidad de crdito es escasa toda la responsabilidad por desarrollar y coordinar el sistema recae en el gobierno central. A partir de esta discusin, es claro que las transferencias de capital deben ser en principio condicionadas al proyecto de inversin que financian. En algunos casos, sin embargo, los gobiernos sub-nacionales pueden gozar de algn grado de autonoma en su uso. Por ejemplo, si el objetivo es desarrollar una funcin de gasto especfica, como salud, educacin, transporte, recoleccin de basuras, etc. y el gobierno central estima que puede delegar parte de la gestin de las iniciativas de inversin en a las autoridades locales, entonces los proyectos de inversin pueden definirse de una manera ms general en trminos de funciones u otras reas de gasto. En este contexto, la distribucin de la transferencia a cada gobierno sub-nacional puede realizarse de acuerdo a una modalidad de monto fijo o una de contrapartida, dependiendo del inters del gobierno central en promover un mayor nivel de gasto en cada programa o funcin. Como se ha sugerido, la condicionalidad de las transferencias corrientes depende del objetivo del cada programa en particular. Si la intencin es promover o garantizar un nivel de gasto mnimo en cierta partida presupuestal entonces se puede exigir que los recursos recibidos sean gastados de acuerdo a las instrucciones del gobierno central. En otros casos, sin embargo, las condicionalidades no son deseables, y el ejemplo ms relevante es sin duda el de las transferencias de igualacin. En el contexto de un sistema descentralizado de gobierno, el objetivo primario de estas transferencias es facilitar el ejercicio de la autonoma fiscal en los gobiernos sub-nacionales menos favorecidos. Sin esta autonoma es imposible que la descentralizacin fiscal sirva para mejorar la eficiencia en la asignacin de recursos del sector pblico, y el xito del proceso se vera seriamente comprometido. Las transferencias de igualacin, por lo tanto, deben ser incondicionales y de monto fijo. Como conclusin general, las necesidades de gasto y las asignaciones de ingreso estn pobremente definidas en Per, en tanto la efectiva autonoma traspasada a autoridades locales es prcticamente inexistente. Simples principios aplicados en el diseo de procesos de descentralizacin, tales como la necesidad de definir las fuentes de ingreso despus de que existe claridad acerca de las competencias de gasto asignada a cada nivel de gobierno, son repetidamente aludidas en los textos legales y estudios acadmicos, pero no has sido satisfactoriamente aplicados. Adems, existe un amplio acuerdo acerca de la falta de una estrategia integrada y consistente respecto del conjunto de componentes del sistema, pero a pesar de este acuerdo la discusin acerca de cmo implementar los principios ya formalizados en la legislacin es escasa y no ha servido para destacar la importancia de la autonoma a nivel local ni de la reduccin de disparidades fiscales a travs de un sistema de transferencias de igualacin.
del
Sistema
de
El actual sistema de transferencias del Per contiene la mayor parte de los elementos descritos en la seccin anterior. Un primer anlisis del sistema nos descubre, en primer lugar, una mirada de instrumentos de transferencias con una importancia quiz desproporcionada de las transferencias de capital sobre las transferencias para gastos corrientes. El sistema parece asimismo adolecer de una clara coordinacin entre sus distintos componentes, y en algunos casos, aunque implcito en la manera en que los fondos son distribuidos entre municipalidades, no hay una clara definicin de los objetivos del sistema en general y de los de cada fondo en particular. La falta de coordinacin es especialmente evidente en cuanto a la relacin entre el sistema de transferencias y la asignacin de responsabilidades de gasto a nivel municipal o la asignacin de fuentes de ingreso. El nico elemento del sistema de transferencias que contiene elementos de ecualizacin, el FONCOMUN, liga las asignaciones municipales a ciertas variables representativas de la necesidad de gasto, pero su diseo no considera adecuadamente los determinantes de la capacidad fiscal municipal La importancia relativa de las distintas categoras de transferencias recibidas por los gobiernos municipales se presenta en el Cuadro 1. Hasta el ao 2006, la principal fuente de transferencias a nivel municipal ha sido el Fondo de Compensacin Municipal, con un 43% del total de transferencias municipales. Esta proporcin cay al 36.3% en el 2007, cuando los ingresos por Canon se convirtieron en la ms importantes fuente de financiacin municipal, representando alrededor de la mitad de los recursos transferidos a los gobiernos municipales. En conjunto, el FONCOMUN y el Canon aportan alrededor del 85% de las transferencias recibidas durante el ao 2007.
Existe evidencia de altas disparidades fiscales a nivel municipal y departamental, y de la disociacin de las fuentes de transferencias de las necesidades de gasto de los gobiernos locales. Sin estos pilares bsicos, el debate sobre la financiacin local carecer de base tcnica y seguir asentado en un dilogo poltico de alto coste institucional. La positiva evolucin del precio de algunos productos de exportacin en los ltimos aos han
transformado al Canon en la ms dinmica y creciente fuente de ingresos, pero hasta ahora ello se ha traducido en una acentuacin de las disparidades existentes entre gobiernos locales. Existen municipios en Per que son incapaces de procesar la ingente cantidad de fondos de inversin recibidos por concepto de Canon, Sobre canon y Regalas, mientras en otras reas del pas no hay recursos suficientes para atender necesidades bsicas.
En el ao 2007, el mximo que una municipalidad recibi en trminos per cpita por concepto de Canon fueron 24,858 soles (Cuadro 2), mientras que una buena proporcin de municipalidades, por las caractersticas particulares de este fondo de transferencias, no recibieron transferencia alguna. En trminos del FONCOMUN, el mximo per cpita recibido en el 2007 fueron 3,709 soles, mientras que la municipalidad que menos recibi por habitante recibi 7.2 soles. Encontramos gran disparidad en la distribucin per cpita del programa vaso de leche, pero en este caso la poblacin total no es un indicador fiable de una distribucin equitativa, ya que el programa concentra sus beneficiarios en nios y madres lactantes o en periodo de gestacin, entre otros grupos. En total, 796 municipios recibieron 250 soles o menos por habitantes, incluidas todas las transferencias, mientras que 13 municipalidades recibieron un total de ms de 5,000 soles por habitantes.
Otra caracterstica fundamental del sistema es su alto grado de volatilidad. El volumen de transferencias por Canon y FONCOMUN, dependiente de los precios internacionales de materias primas y de la recaudacin por el impuesto general de ventas, respectivamente, es altamente voltil por definicin. A pesar del incremento continuo en los fondos de transferencias en los ltimos aos, cualquier fluctuacin en los mercados internacionales de materias primas o en las pautas de consumo internas podra alterar el volumen de fondos disponibles para transferencias, con diversas implicaciones. La Ley de Descentralizacin asigna un importante rol a los ingresos percibidos mediante privatizaciones y concesiones para el financiamiento de los gobiernos sub-nacionales. El 30% de estos ingresos es destinado al FIDE; otro 30% se destina al Fondo de Compensacin Regional (FONCOR),15 un 28% al Tesoro Pblico, un 2% al Fondo de Promocin de las Inversiones Privadas (FOPRI), y un 10% al Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF). La mayor parte de estos ingresos se destina a los gobiernos regionales. En resumen, el sistema de transferencias actual, adolece de excesiva complejidad, multiplicidad de instrumentos con escasa coordinacin entre s, y alta volatilidad por definicin en el volumen de recursos disponibles (a pesar del incremento constante pero coyuntural de los ltimos aos). En el resto de esta seccin analizamos de manera individualizada los componentes del sistema.
El Cuadro 4 muestra la distribucin de asignaciones totales por FONCOMUN. La municipalidad de Lima recibi 170 veces ms que la municipalidad con el mnimo nacional en 2005. Esta diferencia se ha reducido para 2008 de acuerdo a los nuevos criterios implementados para la distribucin del fondo. En trminos per cpita, el departamento de Lima recibi en 2007 cerca de 305 soles por habitante, mientras que el resto del pas reciba alrededor de 195 soles por habitante. Es necesario subrayar que, cuando se trata de FONCOMUN, estas disparidades pueden reflejar distintas necesidades de financiacin, y por ello es de esperar grandes diferencias en las asignaciones totales que reciben los municipios por este concepto. La distribucin del FONCOMUN en base a indicadores de poblacin y pobreza supone una primera aproximacin a la asignacin de fondos de transferencias en base a necesidades de gasto, las cuales dependen en gran medida de la poblacin municipal y su nivel de ingresos y acceso a servicios pblicos. La principal desventaja de este diseo es que se encuentra desvinculado de la estimacin de capacidad fiscal de las municipalidades del Per. De esta manera, las municipalidades obtienen recursos por el FONCOMUN sin considerar adecuadamente su nivel de ingresos por recursos propios. Potencialmente, esto puede ser fuente de inequidades, al no permitir concentrar recursos fiscales en aquellas municipalidades que ms lo necesitan. El Cuadro 5 resume la correlacin estadstica entre los ingresos per cpita por FONCOMUN y un grupo de variables seleccionadas. El valor del coeficiente de correlacin entre las asignaciones per cpita por FONCOMUN y las dos partidas de recaudacin de ingresos propios, recursos directamente recaudados y otros impuestos municipales (incluidos los balances de aos anteriores) es positiva, estadsticamente significativa, y crece levemente a lo largo del perodo considerado. Esto significa que el FONCOMUN, en promedio, favorece a los municipios que han demostrado tener una mayor capacidad para recaudar recursos en los ltimos aos. Asumiendo que la recaudacin per cpita es un indicador proxi de capacidad fiscal, este resultado parece contradecir el objetivo de equidad declarado para el diseo del FONCOMUN. Idealmente, querramos encontrar una relacin negativa respecto de esas variables, indicando que las municipalidades con menor recaudacin de ingresos por fuentes propias obtienen una mayor asignacin per cpita por FONCOMUN.
La situacin descrita anteriormente parece ser reforzada por la positiva y relevante correlacin del FONCOMUN con las transferencias por Canon, Sobrecanon y Regalas, y por las del programa Vaso de Leche, lo que implica que los municipios con ms capacidad de recoleccin, y que adems estn recibiendo ms transferencias por otros conceptos, son los que reciben ms por FONCOMUN. Por su parte, la correlacin con la variable poblacin es negativa y estadsticamente significativa, lo que sugiere que en promedio el FONCOMUN beneficia ms a los municipios ms pequeos. Finalmente, las transferencias el FONCOMUN no exhiben una correlacin relevante con el ndice de carencias y la tasa de desnutricin, pero s muestra una interesante relacin con el porcentaje de la poblacin sin desage y la proporcin de menores de 12 aos. En cualquier caso, dada la falta de una definicin explcita de sus objetivos, sera apresurado juzgar el desempeo del FONCOMUN en base a estos resultados.
Para el clculo del ndice de distribucin a los distritos, del monto provincial que le corresponde a cada provincia beneficiaria, 50% debe ser proporcional al nmero de rganos de Gobierno Local de cada distrito, 40% proporcional a la poblacin total de cada distrito, y el 10% proporcional a la extensin territorial del distrito. Los recursos por renta de aduanas son de libre disponibilidad para los distritos que la perciben.
Las rentas por aduanas representaron alrededor de un 1.6% de promedio de los recursos municipales totales durante el periodo 2005-2008, repartidas entre alrededor de 240 municipalidades del pas. El total recibido supero los 116 millones de nuevos soles en 2007 (ver Cuadro 6), alrededor de 39 soles per cpita en aquellas municipalidades que recibieron fondos por esta partida presupuestaria.
2. Transferencias Condicionadas
Las transferencias condicionadas son aquellas cuyo destino ha sido especificado como condicin al traspaso de fondos. Tienen como objetivo fundamental el influenciar y asegurar el estndar (mnimo) de servicios que proveen los gobiernos sub-nacionales, permitiendo por ejemplo que grupos minoritarios reciban un mnimo nivel de servicios. De igual manera, las transferencias condicionadas permiten asegurar que los objetivos y prioridades nacionales se corresponden con los servicios entregados a nivel sub-nacional.
Desde su creacin, el programa ha aspirado a contribuir a mejorar el nivel nutricional y la calidad de vida, as como a reducir la mortalidad infantil suministrando una racin complementaria de leche a los nios, y a las madres gestantes y lactantes. El programa ha servido igualmente como instrumento de estmulo para el desarrollo de formas de organizacin comunal, y en especial de la poblacin femenina. La dotacin anual del programa se determina de acuerdo a los recursos ordinarios disponibles. No existen recursos reservados para su utilizacin en el programa, pero la dotacin se ha venido incrementando de manera continua desde su creacin.
La poblacin beneficiaria del programa se estima sobre la base de los datos disponibles sobre poblacin objetivo (nios de 0-13, ancianos, madres en periodo de lactancia o gestacin) y los niveles computados de desnutricin por municipalidad. El mltiplo de la poblacin beneficiaria por el coste individual de la provisin del vaso de leche diario determina el presupuesto ideal por municipios. Sobre la base de los presupuestos del ao anterior se identifican los municipios deficitarios a los que se precisa corregir, en forma de incrementos presupuestarios, su asignacin anual. El sistema de distribucin determina asignaciones per cpita muy diversas, debido a la desigual distribucin de beneficiarios por municipalidad, desde los 221 soles por habitante de Santa Mara del Mar en Lima a los 1.2 soles por persona y ao de San Isidro (Lima). En cualquier caso, los indicadores per cpita no son excesivamente relevantes para el anlisis de un fondo de transferencia con un grupo de beneficiarios tan especficamente definido. Una mejor comparacin incluira los montos per cpita recibidos por beneficiario y ao, pero lamentablemente esta informacin no se encontr disponible durante la elaboracin de este estudio. Los resultados del programa han sido evaluados de manera extensiva. Stifel (2003) encuentra que el programa concentra sus beneficiarios entre las familias pobres y aquellas con un nivel deficitario de nutricin, tal y como los objetivos del programa requieren. Tambin observa que la escasa importancia de las transferencias de leche y sus sustitutos dificulta la obtencin de evidencia economtrica sobre el cumplimiento de los objetivos de nutricin del programa. En particular, su anlisis no encuentra evidencia emprica de un impacto positivo del programa en los niveles de nutricin de nios pequeos. De igual manera, Gajate e Inurritegui (2003) no consiguen confirmar que los nios menores de cinco aos que se benefician del programa logran en efecto elevar su nivel nutricional. En la actualidad, limitaciones estadsticas tambin suponen una traba a la eficiente implementacin del programa. Las deficiencias en la metodologa y calidad de la informacin recogida en el Censo 2005 sugiere la necesidad de definir las asignaciones
distritales del programa sobre la base de datos de poblacin, pobreza y desnutricin infantil de mayor calidad.
2.2.1 Canon
Tal y como es definido en el Articulo 1 de la Ley 27506, el Canon es una participacin de los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotacin econmica de los recursos naturales. Los recursos financieros de los que se dota el Canon dependen del origen de los recursos naturales. El Canon minero est constituido por el 50% del total de los Ingresos y Rentas obtenidos por el estado en la actividad minera. El Canon gasfero se constituye del 50% de la recaudacin del Impuesto a la Renta a las empresas que explotan gas natural y tambin el 50% de las regalas por la explotacin de tales recursos; mientras que el Canon petrolero se dota con el 12.5% del valor de produccin (10% de Canon y 2.5% de Sobrecanon, definido este ltimo de distinta forma por regin). Otros recursos naturales estn igualmente sujetos a la ley de Canon. El Canon hidroenergtico define una participacin de los gobiernos sub-nacionales del 50% del total de los Ingresos y Rentas pagados por los concesionarios que utilicen el recurso hdrico para la generacin de energa (Articulo 12). El Canon pesquero (a los recursos hidro biolgicos) se dota con el 50% del total de Ingresos y Rentas obtenidos de las empresas dedicadas ala pesca comercial. Finalmente, el Canon forestal se constituye con el 50% del pago del derecho de aprovechamiento de productos forestales y de fauna silvestre.
La distribucin del Canon (excepto el Canon petrolero) se efecta de acuerdo a los siguientes criterios, definidos en el Cuadro 8.
Los recursos del Canon (excepto el petrolero) tienen como objeto exclusivo la financiacin de proyectos de inversin. En cualquier caso, la ley permite la asignacin de hasta un 20% de los recursos recibidos por estos conceptos para cubrir los gastos de mantenimiento de la infraestructura construida y los gastos de identificacin, planeamiento y ejecucin de los proyectos de inversin (estudios de factibilidad entre otros). Los criterios de distribucin del Canon petrolero varan segn el departamento o regin, tal y como se especifica en el cuadro 9.
Los recursos del Canon petrolero son destinados igualmente a la financiacin de proyectos de inversin. Slo Loreto, Ucayali y Hunuco puede dedicar el 20% de los
recursos a gastos corrientes. Para los departamentos de Piura y Tumbes, la ley ordena que el 100% de los recursos disponibles se dedique a gasto de inversin. La concentracin de los fondos por Canon en un reducido grupo de municipalidades es origen de agrias polmicas a nivel local. En la Cuadro 10 se ofrece una primera aproximacin a este aspecto. Ocho municipalidades en Per obtuvieron por concepto de canon ms de 5000 soles por habitante, mientras que 258 municipalidades recibieron menos de un sol por habitante en 2007. Dos tercios de todas las municipalidades del Per recibieron menos de 250 soles por habitante.
Este hecho es especialmente relevante debido a la importancia relativa del Canon sobre el total de los recursos fiscales municipales. En particular, el Canon minero represent en 2006 casi un 14% de los recursos fiscales municipales, unos 1.25 billones de soles, cuando en el 2003 apenas representaba el 4.43%. Especialmente importante ha sido el incremento en el Canon gasfero, que de representar una proporcin menor al 1% en 2004 se ha incrementado hasta representar un 3.32% del total de ingresos municipales en 2006, o casi 300 millones de soles.
La desigualdad en la distribucin de recursos financieros por el concepto de Canon es uno de los aspectos fundamentales a corregir en el proceso de reforma del sistema de transferencias en Per. Medidas transicionales que podran facilitar una distribucin de recursos ms equitativa podran incluir la promocin de proyectos de inversin interdepartamentales financiados con Canon. Por otra parte, la situacin afluente de ciertas municipalidades genera preocupacin en cuanto a la calidad de los proyectos de inversin aprobados y financiados por esta fuente de ingresos. Presiones de grupos de inters sobre las autoridades municipales, si son indebidamente canalizadas a travs de los sistemas de presupuesto participativos, pueden conducir a la aprobacin de proyectos con un bajo rendimiento social de la inversin. Una manera de liberar presiones consiste en realizar un manejo coordinado de los fondos de Canon por una institucin nacional que invirtiera fondos no utilizados en activos de bajo riesgo. Como contrapartida, los gobiernos depositarios de los fondos podran ser requeridos a invertir parte de sus retornos en municipalidades sin recursos por Canon.
De acuerdo al Artculo 5 de la Ley del FOCAM, los ndices de distribucin se determinan anualmente mediante una resolucin del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica - INEI, proporciona al MEF las proyecciones de poblacin y el indicador de Necesidades Bsicas Insatisfechas a nivel distrital. Asimismo, el Ministerio de Energa y Minas debe informar acerca de las circunscripciones por las que atraviesa el trazo de los ductos que transportan los hidrocarburos procedentes de la explotacin de la zona y la longitud de los ductos existentes en la jurisdiccin de cada gobierno regional y cada distrito beneficiario del FOCAM. Por su parte, la Asamblea Nacional de Rectores, est encargado de proporcionar la relacin de universidades pblicas beneficiarias de los recursos del FOCAM. La importancia del FOCAM se ha venido incrementando desde su implementacin, representando en 2008 alrededor de un 1% del total de ingresos municipales, con 86 millones de soles. La cantidad per cpita recibida por las municipalidades beneficiarias del
fondo se ha doblado prcticamente de los 17.4 soles por habitante de 2006 a los casi 33 soles por habitante en 2008.
La Ley de Regalas Mineras (Ley 28258) especifica que toda empresa clasificada en este rubro debe pagar una contraprestacin sobre el valor o cantidad del recurso minero extrado, independientemente de la utilidad o renta de sus operaciones. La base de referencia para el pago de la regala es el valor bruto de las ventas (o del componente minero declarado si no es comercializable). A esta base de referencia se le aplica un 1% a los primeros 60 millones de dlares americanos, un 2% al montante entre 60 y 120 millones de dlares americanos, y un 3% al valor bruto que exceda los 120 millones para calcular el montante del pago. Determinados ajustes se conducen sobre la base de referencia considerando posibles descuentos, devoluciones, autoconsumo y otros. Los beneficiarios de la regala minera y los porcentajes a que tienen derecho se describen en el siguiente cuadro. Los beneficiarios de la regala minera incluyen las municipalidades distritales donde se encuentra la concesin minera (20%, con un 50% de ese monto invertido en las comunidades donde se explota el yacimiento); las municipalidades de la provincia donde se encuentra la concesin minera (20%); las municipalidades del departamento donde se encuentra la concesin minera (40%), el gobierno regional (15%) y las universidades (5%).
La aprobacin de la Ley de Regala Minera gener bastante rechazo entre los representantes empresariales del sector minero, inicindose un proceso legal que finaliz en abril de 2005 con un fallo del Tribunal Constitucional que determin que las regalas no son un tributo, sino una contraprestacin econmica por la explotacin de recursos minerales (Remurpe 2007). Al no ser considerado un tributo, la SUNAT se declara simple depositaria de los pagos, y en ningn caso reconoce potestad fiscalizadora. Hasta la fecha, no se ha concedido a la SUNAT, ni a ninguna otra institucin del estado, dicha potestad de supervisin y fiscalizacin, quedando los pagos de las regalas bajo la responsabilidad de las mismas empresas mineras. Adems, algunas de ellas, protegidas por contratos de garanta que conceden inmutabilidad de rgimen fiscal, estn exentas del pago de regalas (Grupo Propuesta Ciudadana 2006). Aun as, las regalas mineras representaron en 2007 unos 230 millones soles, ms del doble de los 108 millones de 2006. La distribucin est de nuevo altamente concentrada, con solamente 37 localidades recibiendo ms de 250 soles por habitante en 2007, mientras que el mximo fue de 3,632 soles en la municipalidad de Torata (Moquegua).
de
las
Transferencias
por
Canon,
En general, el principal defecto de las transferencias por concepto de Canon, Sobrecanon y Regalas es que su distribucin no responde a un criterio de asignacin racional en trminos econmicos, y de hecho no guarda ninguna relacin con la necesidad de inversiones que tienen las jurisdicciones beneficiadas. En principio, es cierto que los gobiernos municipales donde se explotan recursos naturales pueden requerir de fondos especiales para compensar el dao medioambiental, el costo de oportunidad de la
explotacin de sus recursos, e incluso los derechos de propiedad que se les atribuyan a los pobladores de las zonas donde se explotan los recursos. Sin embargo, stos no son los usos que se le asignan a los recursos en el pas, en tanto su magnitud parece exceder ampliamente la necesidad de financiamiento que se derivaran de estos criterios. El Cuadro 15 muestra la correlacin entre los recursos per cpita recibida a nivel municipal por concepto de Canon, Sobrecanon y Regalas, y un grupo de variables en que se consideran otros ingresos municipales e indicadores de pobreza y demogrfica. Los ingresos por Canon, Sobrecanon y Regalas aparecen correlacionados negativamente con la poblacin municipal, lo que significara que en promedio las municipalidades reciben ms transferencias en tanto ms pequeas son, pero tal correlacin es baja y dbil. Un punto que merece ser destacado es el aumento sistemtico de la correlacin (y de su significancia estadstica) con los recursos directamente recaudados, compuestos principalmente de tasas, prestacin de servicios y venta de bienes, y que pueden verse incrementados como resultado de la mayor actividad econmica impulsada por las transferencias. Los ingresos por Canon, Sobrecanon y Regalas, sin embargo, tienen una correlacin prcticamente nula con la recaudacin de impuestos al interior de los municipios favorecidos.
Llama la atencin la negativa y estadsticamente significativa relacin entre estas transferencias y los dos indicadores de pobreza considerados. Los recursos parecen estar favoreciendo ms a municipios donde la pobreza y el desarrollo econmico no son un problema relativamente grave, lo que implica que los ingresos por Canon, Sobrecanon y Regalas estn, en promedio, agudizando la desigualdad a nivel municipal. Por ltimo, resulta revelador que la negativa correlacin con el porcentaje de poblacin menos de 12
aos sea tan significativa. Puede que existan ciertos grupos demogrficos que estn siendo implcitamente favorecidos con estas transferencias, tema que es necesario revisar pero que escapa del alcance de este estudio. Las correlaciones presentadas en el Cuadro 15 sirven para identificar los grupos beneficiarios de los ingresos por Canon, Sobrecanon y Regalas. En este sentido, es importante hacer hincapi en que estas correlaciones no sirven por si mismas para evaluar la distribucin de estos recursos. En rigor, para realizar una evaluacin apropiada tendramos que verificar la relacin entre los ingresos por Canon, Sobrecanon y Regalas con indicadores que representen los objetivos explcitos de estas fuentes de ingresos. Por esta razn, los resultados presentados deben interpretarse como una indicacin de posibles efectos no deliberados, aunque muy probablemente indeseables, de los criterios de distribucin vigentes.
Clculo
de
las
Como hemos sealado, el sistema de transferencias puede dividirse en dos grandes grupos, las transferencias para gastos corrientes y las transferencias para gastos de capital. Aunque ambas son igualmente importantes para el desarrollo local y el xito del proceso de descentralizacin, sin embargo, es sumamente difcil disear un sistema de transferencias de capital que dependa de indicadores de necesidad de inversiones y del costo y beneficio social de los proyectos. Esto es as principalmente debido a que ese tipo de informacin es muy difcil de generar para todas las localidades y hasta ahora nada similar existe en el Per. Las transferencias corrientes, en cambio, no requieren de informacin tan especfica y son relativamente ms fciles de disear. En esta seccin nos concentraremos en explicar los elementos fundamentales del diseo de las transferencias de igualacin, que tanto por los recursos involucrados como por su potencial para mejorar la eficiencia y la equidad fiscal en un sistema de gobierno descentralizado, son las ms importantes entre las transferencias corrientes. En particular, nuestro objetivo es mostrar cmo un diseo congruente del sistema permite maximizar el potencial ecualizador de las transferencias, independientemente de los fondos disponibles y de los objetivos especficos del programa. Esta seccin primero presenta un ejemplo de cmo calcular las necesidades de gasto de cada gobierno sub-nacional, y luego su potencial recaudatorio o capacidad fiscal. Con estos dos elementos es posible calcular la disparidad fiscal y determinar la necesidad relativa de transferencias de igualacin, que junto con el monto de recursos disponibles para el programa de transferencias de igualacin, permite definir las transferencias que cada municipalidad recibira de acuerdo a los criterios utilizados. Es importante aclarar que esta seccin no pretende presentar una propuesta de reforma completa al sistema vigente en el pas, sino slo una ilustracin de la manera en que el programa de transferencias de igualacin debiera estructurarse. Por supuesto, algunos de los elementos contenidos aqu, muy en especial la frmula de disparidad fiscal, s debieran ser consideradas como una contribucin para el rediseo del sistema, pero tanto
el clculo de la disparidad fiscal como la asignacin de transferencias de igualacin para cada municipalidad deben basarse en los objetivos que las autoridades definen para el programa y usar la correspondiente informacin financiera y demogrfica que no est disponible para la realizacin de este informe. Por estas razones, una propuesta de reforma escapa de las posibilidades de este informe y se deja pendiente para un trabajo futuro.
poblacin. En segundo lugar, normalizamos los ndices de necesidades bsicas a nivel municipal utilizando como base su suma a nivel nacional. Esto nos permite obtener un indicador municipal, la suma de los cuales, como en el caso de los ndices municipales de poblacin, es 1. Finalizada esta etapa, podemos computar el ndice de necesidades de gasto para cada municipalidad multiplicando cada ndice municipal (poblacin y necesidades de gasto) por su peso relativo (calculado en base a nuestro anlisis economtrico). La suma final de estos productos nos da la participacin porcentual de la municipalidad (su necesidad de gasto relativa al total nacional) en el gasto total. El Cuadro 16 ofrece una ilustracin del proceso.
3. Disparidad Fiscal
El clculo de la disparidad fiscal requiere entonces que restemos de nuestra estimacin de necesidades de gasto per cpita el montante estimado de capacidad fiscal: Disparidad Fiscal = Necesidades de Gasto Capacidad Fiscal Sobre la base de nuestras estimaciones, la disparidad fiscal municipal media en el Per fue de 234.5 soles por persona en el 2006. La cifra oculta sin embargo la enorme variabilidad de la disparidad fiscal estimada en el pas. La mayor disparidad en el ao 2006 alcanz a 2859 soles por habitante (ver Cuadro 18), mientras que posicin fiscal ms favorable (mayor capacidad fiscal que necesidad de gasto) present una cifra (negativa en este caso) de casi 24,000 casi 24,000 soles por habitante.
En total, 160 localidades presentan una disparidad fiscal negativa de acuerdo a nuestras estimaciones. Este hallazgo es particularmente importante porque ayuda a ilustrar el hecho que ciertas municipalidades en Per recaudan suficientes tributos por recaudacin propia como para cubrir sus necesidades de gasto. De acuerdo a las mejores prcticas en el diseo de transferencias de ecualizacin, estas municipalidades no precisan la asignacin de estos fondos de transferencias. Sin embargo, el diseo actual del FONCOMUN asigna recursos a todas las municipalidades del pas, independientemente de su capacidad fiscal. Si el FONCOMUN hubiera sido diseado con el objetivo de cubrir la disparidad fiscal municipal entre necesidades de gasto y capacidad fiscal, sus asignaciones a nivel municipal estaran altamente correlacionadas con las disparidades estimadas. En el Cuadro 19 se puede constatar que el coeficiente de correlacin simple entre las disparidades fiscales y las asignaciones por FONCOMUN es prcticamente cero, lo que se explica por la falta de integracin del FONCOMUN con el clculo de la capacidad fiscal municipal. Al haber definido necesidades de gasto en funcin de los mismos parmetros utilizados en la distribucin del FONCOMUN, encontramos una alta correlacin entre nuestro clculo de necesidades de gasto y las asignaciones municipales. La correlacin es mucho menor sin embargo en relacin al clculo de capacidad fiscal, y lo que es ms importante, el signo es negativo, lo que podra indicar que municipalidades con mayor capacidad fiscal estaran recibiendo ms FONCOMUN. De cualquier manera, nuestro anlisis preliminar no permite establecer esta relacin con rotundidad por lo que estos resultados deben tomarse con precaucin. Vale la pena insistir en que el FONCOMUN, tal y como es definido en la ley de tributacin municipal , no tiene por objetivo el ecualizar las disparidades fiscales tal y como las mejores prcticas recomiendan. De hecho, en la formulacin de la Ley de Tributacin Municipal, al FONCOMUN no se le definen objetivos concretos como cabria esperar de un fondo de transferencias. Implcito se encuentra el objetivo de introducir mayor equidad en el sistema de financiacin municipal, al utilizar ruralidad y el ndice de necesidades bsicas insatisfechas como factores esenciales de la distribucin de los fondos. La posibilidad de conceder FONCOMUN un claro objetivo ecualizador es una de las avenidas de reforma disponibles del sistema de transferencias que merecen mayor consideracin. Por supuesto, el poder ecualizador de tal fondo depender de los recursos de la distribucin de los fondos. La posibilidad de conceder FONCOMUN un claro objetivo ecualizador es una de las avenidas de reforma disponibles del sistema de transferencias que merecen mayor consideracin. Por supuesto, el poder ecualizador de tal fondo depender de los recursos que el gobierno central haga disponibles para el fondo: la disparidad fiscal municipal calculada de acuerdo a este sistema es superior a los 4.5 billones de soles, casi el doble de la asignacin del FONCOMUN en 2006. No obstante, el esquema de asignacin propuesto permite maximizar el efecto ecualizador del fondo cualquier sea su monto total. La decisin en cuanto a la dotacin del FONCOMUN debe sin duda ser tomada en base a los parmetros del marco presupuestario nacional, pero tambin teniendo en cuanta la obvia inequidad en la distribucin de muchas otras fuentes de financiacin a nivel municipal, especialmente el Canon. En cualquier caso, las ventajas ofrecidas con la implementacin de un fondo de igualacin como el descrito en estas pginas no dependen de la cantidad destinada al fondo, como ya se ha discutido. Por ltimo, debemos reiterar que los valores de la brecha fiscal estimados en estos clculos son meramente indicativos. Metodologas ms sofisticadas pueden aplicarse a estos clculos y un anlisis comparativo de los efectos individuales de la reforma debe
acometerse previa implementacin del sistema, ya que cualquier sistema de distribucin por formula rinde ganadores y perdedores. La ventaja fundamental, de nuevo, es que el convertir el FONCOMUN en un fondo de ecualizacin permite su integracin con los dos primeros pilares de la descentralizacin fiscal: la asignacin de responsabilidades de gasto y la asignacin de ingresos.
en el cual los fondos disponibles para los principales programas de transferencias no estn necesariamente relacionados con la consecucin de objetivos claros y costeables. Respecto de las transferencias de capital los dos puntos anteriores resultan especialmente relevantes por cuanto no existe en el presente una adecuada racionalidad respecto de la cuanta de recursos que se dispone para estos gastos ni de los criterios que deben usarse para distribuirlos entre cada gobierno sub-nacional. Adicionalmente, existen instrumentos que no se han aprovechado en el sistema peruano, como es el caso de las transferencias de contrapartida, las cuales pueden aportar incentivos que podran mejorar el desempeo fiscal de los gobiernos sub-nacionales. Respecto de las transferencias corrientes, grandes avances pueden lograrse en el rediseo del FONCOMUN en el mediano plazo. Como se ha mostrado en este informe, la aplicacin de la frmula de disparidad fiscal permite maximizar el potencial ecualizador del programa de transferencias de igualacin. Un esfuerzo adicional, sin embargo, se requiere en la estimacin de necesidades de gasto y capacidad fiscal. La efectividad del programa depende crticamente de la calidad de estas estimaciones y de cmo se corresponden con los objetivos definidos. Es nuestra impresin que la informacin financiera y demogrfica existente en la actualidad para los municipios peruanos permite una muy aceptable estimacin de la disparidad fiscal y por lo tanto tambin la elaboracin de interesantes propuestas de reforma del programa de transferencias de igualacin. Aunque su relevancia no se limita al sistema de transferencias, es necesario clarificar el rol de los gobiernos intermedios (departamental y provincial). Es muy habitual que estos niveles de gobierno carezcan de una clara definicin de funciones y atribuciones, produciendo descoordinacin y restando eficiencia al sistema. Por supuesto, ellos tambin gozan de una posicin privilegiada para apoyar a los gobiernos municipales, pero para garantizar su contribucin al sistema los gobiernos intermedios deben ser considerados cuidadosamente en el diseo del sistema de relaciones intergubernamentales en general, y el sistema de transferencias en particular.