PERSPECTIVAS DE UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL CON EQUIDAD: HACIA UN NUEVO PACTO FISCAL EN EL PERU?

VERSION PRELIMINAR
Diciembre de !""#

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El presente trabajo es un estudio exploratorio encargado por el Department for International Development DFID. La autora agradece la colaboracin y comentarios de los Sres. Mark

Le is y !arlos Santiso del DFID y del Sr. "aron Sc#neider de la $ni%ersidad de Sussex& como tambi'n el apoyo administrati%o de la Sra. Milagros (rescia del DFID.

) + *

INDICE
,ES$ME- E.E!$/I01 2,ESE-/"!I3I. II. M",!1 !1-!E2/$"L a4 El sistema tributario como instrumento para objeti%os redistributi%os EL SIS/EM" /,I($/",I1 2E,$"-1 a4 !ontexto econmico b4 !aracteri5acin E%olucin -i%el y composicin de la recaudacin !osto de la recaudacin c4 "ctual propuesta de re6orma tributaria E7$ID"D 8 EFI!IE-!I" /,I($/",I"S !oncentracin de la recaudacin Incidencia tributaria 9astos tributarios E%asin y elusin In6ormalidad y contrabando 91(E,-"(ILID"D DEL SIS/EM" /,I($/",I1 ,e6orma del Estado Descentrali5acin 2articipacin ciudadana Econom:a pol:tica de la tributacin 2er; en el contexto internacional a4 La cooperacin internacional b4 Indicadores externos sobre el 2er; ,iesgo < pa:s 1pacidad 9obernabilidad 2,12$ES/"S 8 ,E!1ME-D"!I1-ES Etapas #acia una re6orma tributaria integral =,ecetario> para una pol:tica tributaria duradera "r?uitectura para un 2acto Fiscal ,e?uisitos para ?ue un pacto 6iscal 6uncione

III.

I0.

0.

0I.

(I(LI19,"F@" "-EA1S 2ol:tica 6iscal contrac:clica Leyes de responsabilidad 6iscal "lgunos pactos 6iscales en el contexto internacional Bacia un pacto 6iscal en el 2er; Las propuestas tributarias de los partidos pol:ticos

) C *

RESUMEN E,ECUTIVO
El documento tiene como objeti%o principal la identi6icacin de las perspecti%as de re6orma tributaria en el 2er;& bajo un en6o?ue de e?uidad& en el contexto de las iniciati%as lle%adas a cabo durante la d'cada de los aDos EF y los es6uer5os actuales para el logro de mejores ni%eles de e6iciencia y recaudacin del sistema tributario peruano. El anGlisis tiene como punto de partida la caracteri5acin del sistema tributario peruano& abordando un grupo de criterios ?ue inciden en su e?uidad y gobernabilidad. El sistema tributario peruano presenta un conjunto de caracter:sticas ?ue apuntan #acia su debilidad 6iscal y cuestionan la capacidad de las pol:ticas tributarias en t'rminos de la redistribucin de ingresos y la e?uidad. En primer lugar& el 2er; tiene una carga tributaria de ni%el medio en el contexto latinoamericano& pero baja respecto al resto de regiones y de las necesidades bGsicas del pa:s& lo ?ue re6leja una importante e%asin& 6alta de capacidad de la administracin tributaria y un muy bajo grado de gobernabilidad. Segundo& tiene una 6uerte dependencia de los impuestos indirectos y un limitado men; de impuestos al capital y a la renta& lo ?ue ele%a su inestabilidad y %ulnerabilidad ante los ciclos econmicos y crisis externas. Finalmente& el limitado impacto de los programas sociales no permite contrarrestar las ine6iciencias y los e6ectos negati%os del sistema tributario sobre la distribucin de ingresos.
CARACTERISTICAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO QUE APUNTAN HACIA UNA MENOR EQUIDAD - GOBERNABILIDAD
CRITERIO CARACTERI.ACION -o es capa5 de 6inanciar las acti%idades del EstadoH recaudacin corresponde al IFJ de los ingresos totales y se re?uerir:a ele%arlos mGs del KLJ para cubrir el d'6icit 6iscal Marcada inestabilidad debido a su dependencia de la acti%idad econmica y 6recuentes cambios normati%os !apacidad muy disminuida en ra5n de gastos tributarios& in6ormalidad y alta e%asin !omportamiento proc:clico de la recaudacin 2ocos tipos de impuesto pero con gran complejidad al interior de cada uno 2roli6eracin de gastos tributarios y con%enios de estabilidad Tr$('&$re(ci$ 1 c/m& imie()%

S/0icie(ci$

Sim& icid$d

Espacios para eludir y e%adir Debilitada& inadecuada e insu6iciente 6iscali5acin y complejidad administrati%a Ine6iciencia econmica potenciada al distorsionar la asignacin de recursos $so de mecanismos extra<presupuestarios ele%an la opacidad del sistema
Signi6icati%a menor rentabilidad y rendimiento de impuestos y ele%acin de costos medios

E0icie(ci$

De6iciente recaudacin y bajo rendimiento de los impuestos municipales "lta tasa de e%asin en el I90
"lto grado de concentracin de la recaudacin Mermada por las erosiones del sistema 2redominio de impuestos regresi%os y baja recaudacin de los progresi%os Muy concentrada en los principales contribuyentes !omplejidad normati%a y m;ltiples tratamientos di6erenciados di6icultan y debilitan la 6iscali5acin "ccionar limitado por marco legal

Pr%2re'i3id$d

Fi'c$ i4$ci5(

) M *

Los di6erentes impulsos de re6ormas #an sido insu6icientes& pese a los crecimientos de la econom:a en los ;ltimos aDos& tanto en el 6ortalecimiento de la e6iciencia de la recaudacin para satis6acer la cantidad y calidad de los ser%icios p;blicos ?ue la poblacin demanda& como para lograr una mejora en la e?uidad del sistema y ampliar la base tributaria de 6orma tal ?ue genere mayores ni%eles de presin tributaria ?ue contribuyan e6ecti%amente al desarrollo y la reduccin de la pobre5a en el pa:s. "simismo& se anali5a la estructura tributaria peruana y cuGles son las principales per6oraciones ?ue reducen sus e6ectos progresi%os y ?ue atentan contra la e?uidad y la gobernabilidad 6iscal& as: como el entorno ?ue permite la existencia de una limitada base tributaria. Se plantean& ademGs& algunos temas de rele%ancia en el Gmbito de la pol:tica tributaria y cuya discusin pueden ser%ir para con6ormar una agenda detallada de trabajo. De igual manera& se anali5an las di6erentes iniciati%as y procesos de concertacin& diGlogo y transparencia en el 2er; y se indica la necesidad de una %isin a mediano y largo pla5o& ?ue cuente con una participacin acti%a de todos los actores in%olucrados de los sectores p;blico y pri%ado y la sociedad ci%il en las decisiones 6iscales y pol:ticas y con ello impregnar la pol:tica 6iscal del 9obierno de una mayor credibilidad. !on esto& se per6ilan tres etapas para el logro de estos objeti%os& ?ue %an desde la eliminacin gradual de las erosiones presentes en el sistema tributario actual #asta la 6irma de un pacto 6iscal a partir de un proceso de consensos ?ue den consistencia a las 6inan5as p;blicas y con ello la implementacin de una re6orma tributaria integral ?ue tienda #acia la e?uidad y gobernabilidad del sistema& a un crecimiento sostenido y una estabilidad econmica ?ue permita una mejor redistribucin de los ingreso y en una reduccin de la pobre5a. !abr:a preguntarse ?u' tan preparados estGn todos los actores y los sistemas pol:ticos para #acer pol:tica en el 2er;. 7u' %ac:os #ay ?ue llenar y ?u' 6ortale5as tendr:an ?ue construirse para e?uilibrar posiciones pol:tico<sociales 6rente a los grandes grupos de poder& para crear corrientes pol:ticas estables con %isin de Estado. !uGles son los intereses nacionales ?ue se ?uieren re6lejar en el Estado y cuGl es la contribucin o el papel ?ue cada sector estG dispuesto a dar en ese es6uer5o. !uGl es la disposicin ?ue especialmente tienen los grupos de poder& precisamente en una nacin ?ue acumula gra%es desigualdades internas. La mejor pol:tica tributaria serG la construida en un ambiente& donde las autoridades tributarias 6acilitan la discusin p;blica de la re6orma. MGs a;n& una necesidad 6undamental dentro del proceso #acia un pacto 6iscal& es la urgencia de superar la d'bil 6uer5a pol:tica ?ue toda%:a tiene la sociedad peruana para construir espacios p;blicos& entendidos 'stos como territorios donde las 6uer5as sociales< no necesaria ni exclusi%amente partidarias< tienen opinin y 6ormas de control e in6luencia real sobre el Estado. "simismo& se plantea la con%eniencia de iniciar un diGlogo nacional ordenado y co#erente sobre una re6orma tributaria integral& como punto de partida de un proceso mGs amplio conducente a un pacto 6iscal en el 2er;. Es un #ec#o& ?ue de este trabajo preliminar& se induce la necesidad de abordar algunos de estos temas con mayor pro6undidad e ir creando las condiciones de 6orma paralela para lograr una concienti5acin en las autoridades peruanas de la importancia ?ue re%iste la implementacin de lo ?ue en el presente documento se propone.

) L *

PRESENTACI6N
El presente documento es el resultado de un trabajo encargado por el DFID<2er; ?ue surge por la necesidad de abordar los criterios de e?uidad y gobernabilidad en el marco del sistema tributario peruano& considerando la incidencia de las re6ormas lle%adas a cabo en la d'cada de los no%enta& cuyo 'n6asis estu%o centrado en mejorar la e6iciencia de la estructura impositi%a y de la administracin tributaria para lograr mayores ni%eles de recaudacin. Existe consenso en cuanto a ?ue los di6erentes impulsos de re6ormas #an sido insu6icientes& pese a los crecimientos de la econom:a en los ;ltimos aDos& tanto en el 6ortalecimiento de la e6iciencia de la recaudacin para satis6acer la cantidad y calidad de los ser%icios p;blicos ?ue la poblacin demanda& como para lograr una mejora en la e?uidad del sistema y ampliar la base tributaria de 6orma tal ?ue genere mayores ni%eles de presin tributaria ?ue contribuyan al desarrollo y la reduccin de la pobre5a en el 2er;. !on esto& se pretende identi6icar las caracter:sticas del sistema tributario peruano y e%aluar& de 6orma preliminar& las perspecti%as de en6o?ue #acia la aplicacin de un sistema ?ue promue%a una justa redistribucin de los ingresos en el marco de las pol:ticas 6iscales y ?ue& con e?uidad& logre& incrementar los ni%eles de recaudacin #oy existentes& como parte de una re6orma integral ?ue satis6aga los principios bGsicos de un sistema tributario considerando la experiencia internacional y la propia experiencia de la sociedad peruana inmersa inde6ectiblemente en un proceso de globali5acin e integracin cada %e5 mGs creciente. El en6o?ue utili5ado reconoce ?ue la tributacin no solo se trata de aspectos econmicos& sino ?ue tambi'n estG determinada por 6actores pol:ticos& capacidades administrati%as y preocupaciones sobre la e?uidad. En el documento se aborda una reseDa #istrica de los resultados de las di6erentes re6ormas tributarias lle%adas a cabo en el 2er; a partir de los objeti%os ?ue se persegu:an y de las erosiones acumuladas en el sistema pese a ?ue cuenta en su diseDo con elementos ?ue tienden a lograr e?uidad en su aplicacin. 2or otra parte se anali5an a?uellos 6actores ?ue inciden en la gobernabilidad del sistema tributario peruano considerando las iniciati%as adoptadas pero con resultados a;n modestos en t'rminos de descentrali5acin 6iscal& el papel de los actores in%olucrados y de la transparencia a todos los ni%eles. "simismo& se aborda el papel ?ue #a jugado la comunidad internacional en t'rminos de la estabilidad 6iscal y del 6ortalecimiento de la administracin tributaria y se plantea la con%eniencia de iniciar un diGlogo nacional ordenado y co#erente sobre la re6orma tributaria& como punto de partida de un proceso mGs amplio conducente a un pacto 6iscal en el 2er;. Si bien en este trabajo alude a conceptos tericos relacionados con los principios del sistema tributario& no se #a pretendido sentar cGtedra sobre ninguno de ellos aun?ue en ocasiones se emiten opiniones en algunos temas ?ue por su complejidad go5an de di6erentes en6o?ues por parte de algunos expertos.

) N *

I+

MARCO CONCEPTUAL

-ormalmente la nocin de pol:tica 6iscal se aplica al uso de instrumentos para in6luenciar al sistema econmico #acia la maximi5acin del bienestar econmico. 2ara ello& el Estado desempeDa cuatro 6unciones primordialesH asignacin& distribucin& estabili5acin y crecimiento. La 6uncin de asignacin implica la produccin de bienes y ser%icios y a la utili5acin de los 6actores de produccin ?ue promue%en el empleo& crecimiento o la industriali5acin& por ejemplo. En los pa:ses en desarrollo& es 6recuentemente reempla5ada por la 6uncin de crecimiento o desarrollo. Sin embargo& la 6uncin estabili5acin es la mGs asociada a la pol:tica 6iscal& al corto pla5o y la ?ue #a recibido mayor atencin y preocupacin en pa:ses en desarrollo. Se relaciona con el ni%el del producto& el empleo& la balan5a de pagos o los precios. Finalmente& la 6uncin redistribucin& de naturale5a correcti%a& se re6iere a la modi6icacin intencionada de una distribucin del ingreso resultante del desempeDo de la econom:a y& en este sentido& se relaciona con los cambios de ingreso entre clases sociales& regiones& sectores& industrias& etc. En todo caso& para cumplir adecuadamente con sus 6unciones y promo%er la consecucin de objeti%os econmicos y sociales&K el Estado necesita contar con un sistema tributario e6iciente y e6ica5 ?ue lo 6inancie adecuadamente e& idealmente& ?ue cumpla con los principios bGsicos de e?uidad O#ori5ontal y %ertical4& e6iciencia y simplicidad los cuales tericamente son 6Gciles de esbo5ar pero muy di6:ciles de lograr en la prGctica.
SISTEMA TRIBUTARIO: COMPONENTES - PRINCIPIOS BASICOS
COMPONENTES POL7TICA: e1e' 1 re2 $me()%'+ DiseDo& estructura& tasas& bases imponibles& deducciones& ina6ecta< ciones y exoneraciones SISTEMA TRIBUTARIO ADMINISTRACI6N: 2e')i5( 1 0i'8 c$ i4$ci5(+ Sistemas& in6raestruc< tura& recursos #umanos& normas y procedimientos administrati%os 2ol:ticas /ributos -ormas 2rocedimientos ,eglas pocos gra%Gmenes& PRINCIPIOS SIMPLICIDAD: tasas& exenciones& 6ran?uicias y reg:menes especiales. Ele%ar producti%idad y rendimiento de recursos

NEUTRALIDAD: en la asignacin de recursos. Minimi5ar distorsiones en la econom:a EFICIENCIA: Minimi5ar la p'rdida de bienestar social

C6DIGO: i(')r/me()% (%rm$)i3%+ Derec#os y obligaciones de la administracin tributaria y de los contribuyentes

SUFICIENCIA: capacidad para 6inanciamiento del gasto p;blico

de

EQUIDAD: cada ?uien paga de acuerdo a su capacidad O%ertical4 e igualdad de tratamiento O#ori5ontal4

La e6iciencia se asocia con el =excess burden>& el cual representa la p'rdida de bienestar ?ue generan los tributos& al modi6icar las decisiones de los agentes y alterar el 6uncionamiento normal del sistema de precios. La e?uidad tiene ?ue %er con los e6ectos de la tributacin sobre la distribucin de la renta y con las #erramientas necesarias para alterarlas& mediante la adopcin de sistemas progresi%os o regresi%os. En cual?uier caso la incidencia de los impuestos sobre la econom:a depende de la naturale5a de cada tributo y del marco de re6erencia ?ue se utilice para %ariar sus e6ectos. El no cumplimiento de los principios bGsicos genera una serie de ine6iciencias tales comoH

$na discusin sobre la complementariedad o trade-offs entre estas 6unciones& %er /an5i OKEEK4.

) P *

a4

b4

En el Gmbito de la e?uidad #ori5ontal& los contribuyentes con el mismo ni%el de ri?ue5a deben pagar el mismo monto de impuestos. !uando esto no ocurreH Se incenti%a el des%:o de recursos #acia acti%idades menos gra%adas La desgra%acin de determinadas rentas& personas o productos& 6uer5a a ele%ar las restantes tasas con el objeto de mantener un mismo ni%el de recaudacin Se incenti%a una e%asin tributaria ?ue se retroalimenta desde ?ue los contribuyentes se sienten cada %e5 menos obligados a cumplir e identi6ican mayores espacios para e%adir. En el Gmbito de la e?uidad %ertical& mientras mayor sea la capacidad contributi%a de una persona& mayores deben ser los impuestos ?ue pague como proporcin de esa capacidad. !uando esto no ocurreH !ontamos con un sistema regresi%o ?ue perjudica principalmente a los mGs pobres $n impuesto a la renta demasiado progresi%o con tasas marginales excesi%amente alta promue%e %Gl%ulas de escape Oe%asin& elusin o 6ran?uicias legales4. Esto conduce a tasas e6ecti%as menores ?ue las tericas& como tambi'n a e6ectos noci%os en la asignacin de recursos por?ue desincenti%a el trabajo y el a#orro.

Si bien el objeti%o central y primario del sistema tributario es recaudar de manera no in6lacionaria para 6inanciar las acti%idades del sector p;blico& se suelen buscar otros objeti%os sociales y econmicos tales como ele%ar la recaudacin de manera e?uitati%a& minimi5ar los costos de recaudacin& promo%er el crecimiento econmico& 6omentar y 6acilitar un gobierno #onesto y con capacidad de reaccin& como tambi'n incenti%ar o desincenti%ar determinadas acti%idades& sectores& grupos yQo regiones. !on esto& uno de los grandes incon%enientes ?ue se nos plantea& es ?ue en la medida ?ue el sistema tributario bus?ue m;ltiples objeti%os& no conseguirG ser completamente e6iciente ni e6ica5 en el logro de ninguno de ellos. La 9obernabilidad es uno de los elementos muy %inculados a cual?uier re6orma en t'rminos de un proceso pol:tico ?ue in%olucra a di6erentes actores y entes in%olucrados de la sociedad en el diseDo y aceptacin de pol:ticas p;blicas& ?ue mo%ili5a sus recursos y obtiene su participacin en la implementacin de las mismas. $n buen diseDo y aplicacin de un sistema tributario redunda en una mayor gobernabilidad y bajo la ausencia de algunas premisas de gobernabilidad el 'xito de una re6orma es incierto. La legitimidad del sistema tributario peruano pasa tanto por el Gmbito de la luc#a contra la e%asin como por el uso e6iciente y e6ica5 de los recursos. $no de los principios ?ue debe cumplir un sistema tributario es el de la e6iciencia& en el sentido de ?ue debe recaudar los su6icientes recursos para satis6acer la demanda de los gastos p;blicos pero al menor costo posible& es por ello ?ue la e6iciencia estG muy asociada a los costos de recaudacin ?ue se #acen presente en todo el proceso tributario.

$9

E 'i')em$ )rib/)$ri% &$r$ %b*e)i3%' redi')rib/)i3%'

!ual?uier inter%encin gubernamental& sea de carGcter regulatorio o de manejo de instrumentos de pol:tica econmica& tiene consecuencias redistributi%as. En particular& la propuesta expresada en el presupuesto de ingresos y gastos p;blicos& corresponde a un proyecto de redistribucin de ingresos personales& 6actoriales& regionales& sectoriales& generacionales& etc. En este sentido& toda propuesta de presupuesto p;blico deber:a ser e%aluada no solamente sobre la base de su contribucin a la 6uncin de estabili5acin macroeconmica& sino tambi'n desde la perspecti%a de la 6uncin redistributi%a del sector p;blico& es decir& 6ocali5ando en su contribucin para reducir los ni%eles de pobre5a y para mejorar los patrones de e?uidad pre%alecientes en el pa:s.

) I *

El rol del sistema tributario en la redistribucin de ingresos #a sido discutido por %arios autores y no precisamente coinciden en sus en6o?ues. "lgunos consideran como e6ecto directo el impacto de pol:ticas tributarias o sociales aisladas en la redistribucin del ingreso y otros a partir de la combinacin de ambas pol:ticas. E%aluar el e6ecto distributi%o de un impuesto slo por su e6ecto inmediato& puede resultar un anGlisis parcial siendo necesario e%aluar el e6ecto total ?ue incluye tambi'n el impacto del gasto social. Esto se debe a ?ue en materia 6iscal lo importante no es la carga tributaria per se& sino el e6ecto neto entre lo tributado y lo recibido en bienes y ser%icios. Se trata de la necesidad de distinguir el e6ecto distributi%o slo de los impuestos del de los e6ectos distributi%os combinados de impuestos y gastos. "s: por ejemplo& el I90 puede ser regresi%o o progresi%o& seg;n se analice desde la perspecti%a tributaria o 6iscal& respecti%amente. =La regin tiene una larga historia de hacer que la estructura impositiva sea ms progresiva. A ra de esas tentativas se ha restringido severamente la capacidad fiscal! disminu"endo los recursos del #stado para promover sus programas sociales " mantener el equilibrio macroeconmico. #s ms fcil lograr gastos progresivos que impuestos progresivos >.+ Sin embargo& es necesario tomar en consideracin ?ue en el 2er;& la e?uidad ?ue se #a tratado de implementar a partir de la progresi%idad del sistema tributario #a conlle%ado a una erosin del propio sistema& compleji5ando tanto su cumplimiento como su 6iscali5acin& menores ni%eles de recaudacin y de e?uidad a la %e5 ?ue mayor e%asin e in6ormalidad. En e6ecto& se trata de mecanismos introducidos bajo justi6icaciones de e?uidad cuyo impacto real dista de su propsito& como es el caso& por ejemplo& de una canasta de consumo bGsica exonerada del impuesto general a las %entas. Se trata de una medida ?ue intenta bene6iciar a los grupos de menores recursos& sin embargo& 'stos generalmente no compran en el mercado 6ormal& se trata de alimentos ?ue consume toda la poblacin independientemente de su ni%el socioeconmico y muc#as %eces se encuentran alimentos cuya clasi6icacin como bGsicos es dudosa. En el mismo sentido& la progresi%idad del impuesto a la renta se #a re6lejado en tasas marginales mGximas cada %e5 mGs ele%adas mGs ?ue en la ampliacin de la base tributaria. "#ora bien& la consecucin de objeti%os de e?uidad por el lado del gasto p;blico& tampoco #a sido exitosa. MGs allG& de la insu6iciencia de recursos ?ue no permite atender con la cobertura ni calidad adecuadas las necesidades de la poblacin& el manejo de los recursos existentes no #a tenido la 6uer5a redistributi%a necesaria para contrarrestar las ine?uidades y distorsiones del sistema tributario& debido a m;ltiples ra5ones& entre las ?ue destacan& la de6iciente 6ocali5acin de programas sociales& el alto grado de rigide5 presupuestaria ?ue deja un estrec#o margen de maniobra& la ine?uitati%a distribucin geogrG6ica del gasto p;blico& la mala calidad de los ser%icios ?ue presta el Estado& etc. " manera de ilustracin& en el caso del 2er;& si bien el gasto de los programas sociales es progresi%o& su 6ocali5acin es de6iciente como en el caso de los programas sociales del 0aso de Lec#e y educacin estatal ?ue tienen grados de 6iltracin de CPJ Oes decir& CPJ de los bene6iciarios e6ecti%os no deber:an estar recibiendo estos bene6icios4& desayunos escolares con NNJ y consultas m'dicas estatales con PLJ.C ,especto de la rigide5 presupuestaria& las pre%isiones para el +FFM& de cada KFF soles de ingresos del Estado& SQ.+L serGn destinados para pagar deuda& SQ.KN para pensiones& SQ.+I para pagos de planillas y sueldos&M mientras ?ue SQ.KM comprarGn bienes y ser%icios& SQ.KC 6inanciarGn in%ersiones y SQ.M se destinarGn para otros gastos. En particular& la rigide5 salarial
2 3 4

(ID OKEEI4. Ena#o +FF+<I0 =E%aluaciones de impacto de programas de alimentacin complementaria> O+FFC4. Este monto no incorpora los #onorarios de los =6uncionarios> del aparato estatal ?ue estGn contratados bajo ser%icios no personales& partida presupuestaria incluida dentro de =bienes y ser%icios>. $n estimado mGs real es ?ue mGs del LFJ del presupuesto p;blico 6inancia al aparato burocrGtico. Los datos ?ue se presentan sobre rigide5 salarial en programas sociales ya corrigen esta subestimacin. FuenteH SI"F y MEF O+FFC4.

) E *

es muy 6uerte en programas sociales como educacin OECJ en promedio4 y salud O6luct;a entre N+J y P+J4 donde el margen ?ue ?ueda para bene6icio de la poblacin es muy reducido. !on esto& se e%idencia ?ue los objeti%os de e?uidad y redistribucin no pueden ser alcan5ados trabajando por un solo lado& ya sea el de los ingresos o el de los gastos. Es necesario trabajar simultGneamente en los dos lados de las 6inan5as p;blicas y e%itar ?ue sus e6ectos se contrarresten entre s:& a manera de potenciar su impacto sobre la e?uidad. Es necesario entender la e?uidad en el sistema tributario no como un objeti%o central sino como una %ariable de diseDo estrec#amente %inculada y complementaria a los principios esenciales de simplicidad& neutralidad y e6iciencia. La e?uidad es necesaria& pero su correcta implementacin es decisi%a. Los objeti%os de redistribucin de ingresos se bene6iciarGn en la medida ?ue se tenga la capacidad de ele%ar la recaudacin y 6a%orecer& a la %e5& la progresi%idad del sistema sin causar mayores distorsiones econmicas. 2ero si lograr mayor progresi%idad en el sistema tributario conlle%a a menores ni%eles de recaudacin& entonces las ganancias en el Gmbito de la redistribucin por el lado de la tributacin& podr:an ser mGs ?ue contrarrestadas por las oportunidades perdidas de usar instrumentos por el lado del gasto.

II+ $9

EL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO

C%()e:)% ec%(5mic%

En el 2er; el aDo +FF+& registr una expansin de la econom:a del L.CJ& la tasa mGs alta de los ;ltimos cinco aDos. Sin embargo& dic#o crecimiento resulta insu6iciente considerando el ni%el de %ida de la poblacin y la %iabilidad de una adecuada gestin 6iscal en un mundo crecientemente globali5ado. El ni%el de %ida medido por el 2I( per cGpita 6ue similar al de KEP+ y estu%o por debajo del alcan5ado en KEIK. El LM.CJ de la poblacin se encontr en situacin de pobre5a y el +C.E J en extrema pobre5a. La abundancia de 6inanciamiento EN.+ externo de la d'cada de los setenta KFF O J 2(I 4 condujo a ?ue la deuda p;blica externa IF se triplicara. " principios de los IFRs las NC.L NF tasas de inter's se ele%aron M+.+ signi6icati%amente generando 6uertes MF presiones sobre las 6inan5as p;blicas y C+.P CK.I la disponibilidad de di%isas. !on esto& el +F +M.+ d'6icit 6iscal #a tenido un KC.K F comportamiento c:clico& mostrando una RPF RPL RIF RIL REF REL RFF mayor %olatilidad durante los oc#entaH RFL inicialmente por una excesi%a apertura FuenteH Elaborado sobre la base de in6ormacin del MEF. de importaciones y altos ni%eles de -otaH +FFC<+FFN ci6ras proyectadas. gasto seguida& a mediados de la d'cada& por una pol:tica 6iscal expansi%a tanto en t'rminos de mayores remuneraciones como de medidas ?ue redujeron la recaudacin& todo lo ?ue condujo a una gra%e crisis 6iscal y consecuente recesin. " principios de los no%enta se inician las re6ormas estructurales con 6ines de estabili5acin y se consigue reestablecer el crecimiento econmico #acia KEEM. $n rol central lo tu%o la re6orma tributaria y la mayor recaudacin con impactos 6a%orables sobre las cuentas 6iscales. Sin embargo& los altos ni%eles de endeudamiento ele%aron las necesidades de 6inanciamiento del sector p;blico no 6inancieroL desde ?ue los superG%its primarios logrados N se con%ert:an en signi6icati%os d'6icits econmicos en ra5n del pago de los ser%icios de la deuda p;blica
5

DEUDA PUBLICA E;TERNA

Las necesidades de 6inanciamiento o d'6icit econmico del sector p;blico no 6inanciero es la di6erencia entre los gastos totales y los ingresos totales Osignos negati%os denotan superG%it4.

) KF *

externa. La situacin mejora entre KEEN y KEEI debido a ?ue a un ajuste 6iscal acompaDado por la renegociacin de la deuda externaH el acuerdo sobre el 2lan (rady con la banca extranjera y el con%enio con el !lub de 2ar:s ?ue reestructur la deuda bilateral. P Sin embargo& la econom:a no se logr reacti%ar y se ampliaron los bene6icios tributarios& todo lo ?ue repercuti sobre los ni%eles de recaudacin a la %e5 ?ue el gasto aumentaba con 6ines electorales. Bacia el aDo +FF+ el d'6icit 6iscal alcan5 el +.CJ del 2I(& ni%el por encima de la meta del K.EJ 6ijada con el FMI. "ctualmente& se pre%' ?ue el d'6icit 6iscal del +FFC no podrG exceder el +.FJ& para lo cual el 2I( deber:a crecer en un M.FJ este aDo. "simismo& la deuda p;blica interna y externa es muy ele%ada a;nH en el +FF+ alcan5 la suma de $S S+N&LFK millones OMN.NJ del 2I(4 mientras ?ue los ser%icios de la misma con un total de $S S +&+MM millones& alcan5an un M.F J del 2I(.I
DEFICIT - PAGO DE INTERESES: SPNF
N.F L.F M.F C.F +.F K.F F.F <K.F <+.F <C.F DEFI!I/ OT4 Q S$2E< ,"0I/ O<4 2,IM",I1 2"91 DE I-/E,ESES -E!ESID"DES DE FI-"-!I"MIE-/1

REK RE+ REC REM REL REN REP REI REE RFF RFK RF+ FuenteH Elaborado sobre la base de in6ormacin del (!,2<MEF

"#ora bien& no slo es importante cuGnto debe el 2er; sino cuGndo debe pagar. La deuda p;blica& ?ue asciende a $S S +K NPE millones en septiembre del +FFC& se debe pagar casi :ntegramente en los prximos doce aDos& a ra5n de entre $S S K&LFF y +&FFF millones por aDo. 2or tanto& esta carga es signi6icati%amente importanteH en el +FFC el +MJ del presupuesto se destinar:a al pago por concepto de deuda p;blica y el +FFN por cada KFF soles& +E irGn para el pago de deuda. En s:ntesis& en lo ?ue a la deuda externa se re6iere& el 2er; tiene dos problemasH la magnitud y la concentracin de la estructura de pago en los prximos aDos& lo cual es complicado para las 6inan5as p;blicas de los gobiernos 6uturos. Esto a;n mGs se agudi5arG si en los prximos aDos no se incrementa la presin tributaria y no se produce un crecimiento signi6icati%o. 2or ello es imprescindible& incluir en la agenda nacional una %erdadera re6orma tributaria& el tema de la deuda y ?ue estas se contemplen en el presupuesto& considerando una mayor e6iciencia del gasto y mayor e?uidad de los gastos e ingresos. Existen otros 6actores de no menor rele%ancia como son lle%ar a cabo con 'xito los procesos de descentrali5acin y globali5acin& con los potenciales riesgos 6iscales ?ue esto conlle%a. La globali5acin como la integracin internacional tienden a a6ectar la recaudacin tributaria de los pa:ses& tanto por el incremento del comercio electrnico& el mo%imiento de dinero y las remisiones de utilidades %:a electrnica& la utili5acin de los precios de trans6erencia entre empresas& como la competencia entre los pa:ses para mejorar los ni%eles de competiti%idad y atraer capitales. Estos son aspectos ?ue la administracin tributaria debe considerar y contar con la tecnolog:a y preparacin necesarias para e%itar la e%asin y la elusin por parte de los contribuyentes ?ue utili5an estas prGcticas. De #ec#o el problema de los precios de trans6erencia abarca no solo a grupos internacionales sino tambi'n a los nacionales en tanto permiten trasladar sus resultados entre s:& de manera de conseguir tributar menores montos
6

El d'6icit primario e?ui%ale a las necesidades de 6inanciamiento menos el pago de intereses Osignos negati%os denotan superG%it4. La deuda bilateral se reestructur con los acreedores a +F aDos lo ?ue implic una signi6icati%a menor presin sobre las cuentas p;blicas y la reinsercin del 2er; en la comunidad 6inanciera internacional. -i%el considerado el l:mite permisible de una pol:tica 6iscal sostenible. "ctualmente& la deuda p;blica peruana se estructura de la siguiente maneraH C+.MJ a 1rganismos Internacionales de !r'dito O(ID& !"F& etc4& CI.EJ al !lub de 2ar:s& +C.NJ a bonos& M.NJ para pro%eedores y F.LJ a otros.

) KK *

por impuesto. Se aplica a empresas internacionales con sucursales en el 2er; y e empresas nacionales con sucursales en di6erentes regiones del pa:s donde se accede a tratamientos pre6erenciales. Esto es consecuencia tambi'n de los reg:menes especiales aprobados. "dicionalmente& existe un problema potencial re6erido a la sostenibilidad de algunos programas sociales Ocomo los 6ocali5ados en las Greas rurales& por ejemplo4 debido a la dependencia del 6inanciamiento externo. Se trata de una %ulnerabilidad asociada a ?ue en alg;n momento& en el mediano pla5o& deberGn ser 6inanciados netamente con recursos internos& lo ?ue ejercerG mayores presiones por ele%ar la recaudacin.

b9

C$r$c)eri4$ci5(

El sistema tributario peruano presenta un conjunto de caracter:sticas ?ue apuntan #acia su debilidad 6iscal y cuestionan la capacidad de las pol:ticas tributarias en t'rminos de redistribucin de ingresos y e?uidad. En primer lugar& el 2er; tiene una carga tributaria de ni%el medio en el contexto latinoamericano& pero baja en relacin al resto de regiones y de las necesidades bGsicas del pa:s& lo ?ue re6leja una importante e%asin& 6alta de capacidad de la administracin tributaria y un muy bajo grado de gobernabilidad. Segundo& tiene una 6uerte dependencia de los impuestos indirectos y un limitado men; de impuestos al capital y a la renta& lo ?ue ele%a su inestabilidad y %ulnerabilidad ante los ciclos econmicos y crisis externas. Finalmente& el limitado impacto de los programas sociales no permite contrarrestar las ine6iciencias y los e6ectos negati%os del sistema tributario sobre la distribucin de ingresos.
CARACTERISTICAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO QUE APUNTAN A UNA MENOR EQUIDAD - GOBERNABILIDAD
CRITERIO CARACTERI.ACION -o es capa5 de 6inanciar las acti%idades del EstadoH recaudacin corresponde al IFJ de los ingresos totales y se re?uerir:a ele%arlos mGs del KLJ para cubrir el d'6icit 6iscal Marcada inestabilidad debido a su dependencia de la acti%idad econmica y 6recuentes cambios normati%os !apacidad muy disminuida en ra5n de gastos tributarios& in6ormalidad y alta e%asin !omportamiento proc:clico de la recaudacin 2ocos tipos de impuesto pero con gran complejidad al interior de cada uno 2roli6eracin de gastos tributarios y con%enios de estabilidad Tr$('&$re(ci$ 1 c/m& imie()%

S/0icie(ci$

Sim& icid$d

Espacios para eludir y e%adir Debilitada& inadecuada e insu6iciente 6iscali5acin y complejidad administrati%a Ine6iciencia econmica potenciada al distorsionar la asignacin de recursos $so de mecanismos extra<presupuestarios ele%an la opacidad del sistema
Signi6icati%a menor rentabilidad y rendimiento de impuestos y ele%acin de costos medios

E0icie(ci$

De6iciente recaudacin y bajo rendimiento de los impuestos municipales "lta tasa de e%asin en el I90
"lto grado de concentracin de la recaudacin Mermada por las erosiones del sistema 2redominio de impuestos regresi%os y EQUIDAD baja recaudacin de los progresi%os - NEUTRALIDAD DE LA ESTRUCTURA
TRIBUTARIA PERUANA Muy concentrada en los principales contribuyentes !omplejidad normati%a y m;ltiples tratamientos di6erenciados di6icultan y debilitan la Impuesto a (%) 6iscali5acin la renta Impuesto "ccionar limitado por marco legal
E & U I A
Exoneraciones y regmenes promocionales Selectivo al consumo

Pr%2re'i3id$d

Fi'c$ i4$ci5(

En el tras6ondo& esta caracteri5acin es el resultado de tres problemas bGsicosH el con6licto de objeti%os& la brec#a entre el sistema tributario
) K+ *

Impuesto general a las ventas

(-) (-) NEUTRALI A E!"N#$I!A (%)

Nota: las flechas muestran la tendencia del sistema tributario

legal y el e6ecti%o& y una d'bil 6iscalidad. En el primer caso& se trata de un con6licto de objeti%os a distintos ni%eles ?ue se superponen entre s:& como por ejemplo& entre 6unciones bGsicas del Estado& entre intereses pol:ticos y aspectos t'cnicos& entre presiones de corto pla5o y metas de mediano pla5o. 2or otro lado& el gobierno ejerce control sobre el sistema tributario legal pero tiene poca injerencia en el sistema ?ue e6ecti%amente se da y la brec#a entre ambos sistemas es signi6icati%a. Finalmente& el problema de la 6iscalidad radica en ?ue no #ay legitimidad para cobrar y ?ue el gasto p;blico es ine6iciente& y los 6actores limitantes asociados se perciben como un problema de gestin y no de debilidad democrGtica real.

E3% /ci5(

La d'cada de los aDos oc#enta para 2er;& en t'rminos econmicos& no 6ue di6erente de las del resto de los pa:ses de "m'rica Latina. Se #icieron presentes los altos ni%eles del d'6icit 6iscal del sector p;blico como resultado de los e6ectos de la crisis de la deuda con gra%es repercusiones sobre las 6inan5as p;blicas y el manejo de las pol:ticas econmicas. !omo resultado de lo anterior y la coexistencia de una tasa de in6lacin ?ue alcan5 en KEEF ni%eles superiores a los P&FFFJ anuali5ados& un sistema impositi%o extremadamente complejo y una catica administracin tributaria& se gener una ca:da entre KEIL y KEEF de la presin tributaria de un KC.+J a un M.E J del 2(I. E Bacia 6inales de la d'cada& el 2(I per cGpita cay a los ni%eles registrados en KENF. -o obstante& el bajo ni%el de recaudacin como resultado del gran n;mero de exoneraciones y reg:menes de excepcin unido a la ausencia de recursos para 6iscali5ar y controlar cerca de un centenar de tributos %igentes incidieron en ?ue el sistema tributario resultara inoperante. La e%asin era un #ec#o aceptado y la corrupcin un 6enmeno generali5ado. "penas el KC.L J del total de los contribuyentes obligados pagaba el I90. " principios de los EFs& se iniciaron las re6ormas estructurales de primera generacin y un programa de reduccin del aparato del Estado. 2aralelamente a esta reduccin y a la pri%ati5acin de empresas estatales& se crearon nue%os ministerios y se incrementaron los gobiernos regionales transitorios. Estos cambios conlle%aron a un 2oder Ejecuti%o centrali5ado ?ue se caracteri5 por ine6iciencia y debilidad institucional con rasgos claramente autoritarios. En consecuencia& surge un consenso sobre la necesidad de emprender una re6orma radical del sistema tributario ?ue abarcara tanto la pol:tica tributaria como su administracin& y donde los principios rectores 6ueron la simplicidad y la recaudacin tributaria. Esta re6orma #a tenido %arias etapasH KEEK y KEE+H re6orma tributaria de carGcter integral& su propsito 6ue racionali5ar y simpli6icar el sistema tributario modi6icar o eliminar los tributos ?ue generaban distorsiones en la econom:aH se suspendieron MK bene6icios y exoneraciones del I90 e IS! y 6ueron derogados NM tributos. Se dio a la Sunat mayor grado de independencia otorgGndosele el +J de lo recaudado para su presupuesto. Se increment la recaudacin en mGs de +J del 2I(. KEEC y KEEMH estabili5acin del sistema tributario& tu%o como objeti%o simpli6icar la legislacin& generali5ar el I90 y dar neutralidad a la asignacin de recursos. Se cre un r'gimen ;nico simpli6icado para pe?ueDos contribuyentes ?ue %endieran a consumidores 6inales O,$S4 y un r'gimen simpli6icado de determinacin de renta para la pe?ueDa empresa O,E,4& los cuales reempla5aron a los di6erentes reg:menes especiales para las distintas categor:as de impuestos. "s:& el sistema tributario del 9obierno !entral ?ued reducido a cinco principales impuestos. Se modi6ic el !digo /ributario y se actuali5aron las tablas de multas y sanciones. Las modi6icaciones tambi'n se encausaron a simpli6icar las actuaciones de la administracin tributaria. Se mantu%o el crecimiento pese a no lograrse objeti%os tales como la ampliacin de la base tributaria y la 6ormali5acin de la econom:a.
9

(aca OKEEE4.

) KC *

KEEP y KEEIH se orient a eliminar una serie de reg:menes especiales de tributacin en la regin de la sel%a y a eliminar excepciones en el impuesto a la renta& as: como eliminar o reducir sobrecostos a las empresas. KEEI < +FF+H proli6eracin de bene6icios tributarios +FFCH elaboracin de propuestas para ele%ar la recaudacin en el marco de una nue%a re6orma del sistema tributario& proceso ?ue cuenta con la delegacin de 6acultades legislati%as por parte del !ongreso al 2oder Ejecuti%o.

PRESION TRIBUTARIA - ETAPAS DE CAMBIOS EN POLITICA ADMINISTRACION TRIBUTARIAS < = PBI 9

O J 2(I 4 >@ >? ># >! >> >" KEEF Ni3e de Admi(i'8 )r$ci5( REK RE+ REC REM REL REN REP REI REE RFF RFK RF+ RFC +FFM
ELIMINACION DISTORSIONES RACIONALI8 .ACION REDUCCION DE SOBRECOSTOS

Ni3e de P% B)ic$
AMPLIACION DE BENEFICIOS AREFORMAA

SISTEMAS BASICOS

REORGANI.ACION SISTEMAS DE FISCALI.ACION

ATENCION A CONTRIBU-ENTE RECAUDACION

FuenteH Elaborado sobre la base de datos del (!,2 y MEF. -otaH +FFC y +FFMH proyectado

Es de considerar ?ue el e6ecto de una re6orma tributaria es notorio luego de uno o dos aDos de su aplicacin debido a ?ue reci'n se ejecutan durante el per:odo 6iscal siguiente a su concepcin. Luego del crecimiento de la econom:a en NJ en el aDo KEEP& comen5 una ca:da en la produccin como consecuencia de la crisis asiGtica& luego ,usia y (rasil. Esta situacin se prolong #asta el aDo +FFF en el ?ue la econom:a peruana creci C&KJ con respecto al aDo anterior. Sin embargo& la recaudacin tributaria no mostr ese mismo signo de recuperacin& sino ?ue continu su ca:da #asta el aDo +FF+ cerrando con un K+J del 2I(& lo cual claramente no se explica por el menor dinamismo de la acti%idad econmica en esos aDos. Ello se explica por la reduccin y posterior desaparicin del Impuesto Extraordinario a los acti%os netos& el mal uso de los con%enios de estabilidad tributaria& la proli6eracin de incenti%os& exoneraciones o tratamientos tributarios especiales OmGs de +CF mecanismos4. Es importante destacar ?ue& en este proceso& se priori5 y se jerar?ui5 la labor de la S$-"/& lo ?ue permiti recuperar su imagen a partir de la ubicacin de personal idneo& de una reno%acin tecnolgica en las Greas de 6iscali5acin y recaudacin y una mejor atencin a los contribuyentes. La e%olucin organi5acional y t'cnica de la Sunat se puede caracteri5ar de la siguiente maneraH KEEK<KEENH estructura organi5acional inicial& implementacin de los sistemas bGsicos y de mecanismos de 6iscali5acin KEEP<+FFFH mejorar el cumplimiento tributario& modi6icacin organi5acional y aplicacin de nue%as tecnolog:as& desarrollo de un nue%o sistema de 6iscali5acin& descentrali5acin de la atencin a los principales contribuyentes +FFK en adelanteH ser%icios de atencin y de6ensa al contribuyente " los e6ectos de reducir los costos de recaudacin y como parte de una pol:tica de moderni5acin del Estado& en julio del +FF+ se uni6ic la direccin general de aduanas con la S$-"/& teniendo ante s: los nue%os retos propios de una administracin integrada.

) KM *

La administracin tributaria #a tenido a%ances importantes y se ubica entre las mejores de la regin& sin embargo& le resta un largo camino para lograr ni%eles de e6iciencia y e6icacia en la recaudacin& compatibles con las necesidades de 6inanciamiento y de e?uidad del pa:s. Finalmente& es necesario LAS MODIFICACIONES AL SISTEMA TRIBUTARIO >CC?8!""# comentar sobre la gran IMPTO+ GRAL+ LE- COMPRO8 IMPTO+ RENTA inestabilidad del sistema COD TRIBUTARIO VENTAS BANTES PAGO tributario peruano. Luego >@ Le1e' DL. -U IKM >D Le1e' del gran es6uer5o por su >! Le1e' KK Dec. Legislati%os FP Dec. Legislati%os FL ,eglamentos simpli6icacin en KEEC& se FK Dec. Legislati%o K+ Dec Supremos F+ Modi6icaciones FM Dec. Supremos +E Dec. Supremos FC ,es. Ministeriales a 9u:as de #an introducido mGs de NF KN ,es. Sunat ,es. Ministeriales ,emisin FC Directi%as Sunat leyes y decretos F+ ,es. Sunad ,es. Sunat CF ,es. Sunat FC ,es. Sunat legislati%os& el !digo /ributario se #a modi6icado F/e()e: CEm$r$ De C%merci% de Lim$F Ce()r% de E')/di%' ,/rBdic%' 1 Le2$ e' K+ %eces& el Impuesto a la N%)$': C%d G C5di2%F Dec G decre)%F Re' G re'% /ci%(e' ,enta se #a cambiado +N %eces y el I90 y el IS! #an %ariado en +C oportunidades& como tambi'n se #an aprobado L ,eglamentos de !omprobantes de 2ago. 1b%iamente un sistema tributario debe ser dinGmico y 6lexible para adaptarse en el tiempo& sin embargo& las 6recuentes modi6icaciones le #an introducido una mayor complejidad y no la maduracin deseada.

Ni3e 1 c%m&%'ici5( de $ rec$/d$ci5(

CARGA TRIBUTARIA EN EL CONTE;TO INTERNACIONAL <= PBIF !"""9
REGI6N8PA7S 9<P 1E!D "sia<2ac:6ico "m'rica Latina "L ingreso medio 2er; PBI PC EN USH +I&FMC +M&N+F KC&ELF N&+LC M&NNF M&IFF OKF4 GOB+ CENTRAL KI.L +M.M KI.K K+.K KF.L KC.N OM4 GOB+ LOCALES P.P L.K F.+ +.F F.K F.C OP4 CONT+ SEG+ SOCIAL KF.+ I.N K.C C.L K.N K.C OK+4

F/e()e: SII de !#ile. -otasH O 4 Indica la posicin del 2er; dentro de los KL pa:ses considerados en "m'rica Latina. Q "L ingreso medioH 0ene5uela& 2anamG& 2araguay& 9uatemala y Ecuador

2er; tiene un ni%el de presin tributaria bastante in6erior al de grupos de pa:ses mGs desarrollados& pero de ni%el medio en la regin.KF Luego de una tendencia decreciente muy marcada durante los oc#enta& la recaudacin lleg a sus ni%eles mGs bajosH desde KL.IJ en KEIF a P.FJ en KEIE. !omo resultado de la re6orma integral iniciada a principios de los no%enta& registr una tendencia signi6icati%amente creciente #asta KEEP& para luego descender y alcan5ar #acia el +FF+ OK+J4 ni%eles similares a los de inicios de la re6orma. Esto se explica por el e6ecto combinado de la desaceleracin econmica y la proli6eracin de gastos tributarios.

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!abe mencionar ?ue las comparaciones internacionales no implican ?ue estGndares internacionales sean los apropiados a seguir desde ?ue cada pa:s tiene sus propias caracter:sticas estructurales y en6renta distintas circunstancias ?ue conlle%an a di6erentes objeti%os nacionales. El %alor de la comparacin internacional es pro%eer in6ormacin para identi6icar prGcticas nacionales ?ue se des%:an signi6icati%amente de la prGctica com;n& y anali5arlas en t'rminos de los 6actores ?ue las explican y su sostenibilidad.

) KL *

PRESION TRIBUTARIA EN AMERICA LATINA: Pr%medi% !"""8!""! <= PBI9

+L +F KL KF L
F.F ++.N KP.F KN.+ KL.N

KM.F

K+.N K+.L K+.C K+.+ KK.E KK.+ KK.K KF.E KF.P KF.N E.E

E.I

I.E

P.E

F
2,1M. "L !osta ,ica El Sal%ador ,ep. Domin. 9uatemala 0ene5uela -icaragua 2er; PERU Bonduras "rgentina 2araguay M'xico $ruguay !#ile (rasil Ecuador (oli%ia !olombia 2anamG Bait:

FuenteH Elaborado sobre la base de in6ormacin de !E2"L -otaH Excluye contribuciones a la seguridad social.

2or otro lado& la composicin de los ingresos tributarios %ar:a entre pa:ses desarrollados y en %:as de desarrollo en relacin directa con el ni%el de ingreso de los pa:sesH en los primeros el grueso de la recaudacin pro%iene de impuestos directos a las personas y a las empresas en tanto en los segundos recae en los impuestos indirectos Oimpuestos generales a las %entas o %alor agregado& impuestos selecti%os al consumo& etc.4. En el caso del sistema tributario peruano 'ste se sustenta& bGsicamente en cuatro gra%GmenesH I90& impuesto a la renta e IS! y aranceles a las importaciones. Esto lo coloca entre los sistemas con mayor grado de simplicidad de la regin& en t'rminos de tipos de impuestos& pero si bien su diseDo bGsico se caracteri5a por la simplicidad& en la prGctica& las 6recuentes modi6icaciones de tasas e6ecti%as en %irtud de bene6icios otorgados lo con%ierte en un sistema complicado y opaco& #aci'ndolo menos transparente. En t'rminos de la estructura de la recaudacin& es interesante obser%ar ?ue pese a la %ariabilidad ?ue #a tenido la recaudacin tributaria en el 2er; y las re6ormas emprendidas& la relacin impuestos indirectosQdirectos en promedio se #a mantenido muy estable y los impuestos indirectos #an dado cuenta de alrededor de tres cuartos de la recaudacin durante los ;ltimos +L aDos Oen promedios por d'cadas4.
COMPOSICION DE LA RECAUDACION: >CI"8!""?J
KN KM K+ KF I N M + F
KEIF KEEF +FFF RF+ RI+ RIM RIN RII RE+ REM REN REI RFM IMPUESTOS DIRECTOS O J 2(I 4

>@+I=

>#+@=

>?+C=

>#+"=

>"+@= K+"=

IMPUESTOS INDIRECTOS

2or ni%eles de gobierno& durante la d'cada pasada& los ingresos de los gobiernos locales FuenteH Elaborado sobre la base de datos de (!,2<MEF representaron alrededor del KCJ de los VQ +FFC y +FFMH proyectado ingresos del gobierno central. En particular& las trans6erencias #a sido el rubro mGs importante de los ingresos municipales OMNJ en promedio4& seguido por los ingresos no tributarios OCLJ4 ?ue #an representado mGs del doble de los ingresos tributarios. Es interesante obser%ar ?ue para el +FFM& segundo aDo del proceso de descentrali5acin en el 2er;& el PPJ de las 6inan5as p;blicas siguen centrali5adas en el gobierno nacional& mientras ?ue ++J se registra en el ni%el regional y IJ en el local. La estructura de ingresos de los gobiernos locales no %ar:a signi6icati%amente de la obser%ada durante la d'cada pasada y en t'rminos de los ingresos tributarios& tomando como prox" los recursos ordinarios ?ue genera cada ni%el de gobierno& los gobiernos locales solamente explicar:an el F.FMJ del total nacional. KK Esta situacin da cuenta de la necesidad de
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Sobre la base de in6ormacin del MEF O+FFCb4 y Dammert O+FFK4.

) KN *

6ortalecer la generacin de ingresos propios a ni%el descentrali5ado a tra%'s de impuestos locales& prediales y di%ersas modalidades de cargos y contribuciones por ser%icios& estos es& promo%er el es6uer5o 6iscal y mayor responsabilidad pol:tica ante la comunidad.K+ "#ora bien& por tipos de impuestos& la principal 6uente de recaudacin pro%iene del impuesto general a las %entas seguido& de lejos& por el impuesto a la rentaH si bien los ingresos por 'ste ;ltimo se #an ele%ado sustanti%amente& no logran e?uiparar ni a la mitad del monto correspondiente al I90. En t'rminos de las tasas de tributacin& la tasa de las %ariaciones mGs signi6icati%as se obser%an en el impuesto a la renta de las personas naturales en el ?ue durante la ;ltima d'cada la tasa m:nima se #a mGs ?ue duplicado Ode NJ a KLJ4 mientras ?ue la mGxima disminuy Ode CPJ a CFJ4 llegando a e?uipar& el +FF+& la tasa correspondiente a las personas jur:dicas& tasa ?ue #a permanecido in%ariable. !omparati%amente con la regin& 2er; tiene tasas promedio con excepcin de la m:nima a las personas naturales ?ue es bastante mayor ?ue la promedio. " ni%el general& la e%idencia muestra ?ue la estructura tributaria %igente en el pa:s responde principalmente a criterios de corto pla5o en t'rminos de recaudacin y simplicidad& a costa del rendimiento de largo pla5o. 8 esto es especialmente preocupante en la medidas e6ecti%as en el corto pla5o pero ?ue pueden desincenti%ar el crecimiento en un #ori5onte temporal mayor. La introduccin de reg:menes especiales de impuestos indi%iduales Ocomo el r'gimen especial del impuesto a la renta4 o de una combinacin de ellos Ocomo el r'gimen ;nico simpli6icado4 cuestiona la consistencia del principio de simplicidad& en el sentido ?ue no slo complican la estructura de impuestos sino ?ue tambi'n generan di6erencias en el tratamiento tributario ?ue se oponen al principio de e6iciencia tributaria. "simismo& #ay normas ?ue discriminan entre sectores de la acti%idad econmica& alterando las rentabilidades relati%as entre ellas. (ien pudiera argumentarse ?ue en el 2er; la presin tributaria se %e a6ectada por la signi6icati%a presencia de segmentos in6ormales de la acti%idad econmica& pero es igualmente %Glido percibir ?ue los impuestos %ienen recaudando ni%eles muy por debajo de su estimado tericoW a;n luego de considerar las exoneraciones. "s: tenemos ?ue anali5ando la recaudacin del I90 por sectores econmicos& el ratio pago impuestoQ%alor de %entas no supera el IJ ?ue claramente contrasta con la tasa del I90 del KIJ. En materia 6iscal #ay ?ue empe5ar a generar las condiciones para poner en prGctica una regla 6iscal contrac:clica y ?ue asegure la constancia& a largo pla5o& de un porcentaje de deuda p;blica a 2(I menor al actual. $na de esas condiciones es contar con un sistema tributario cre:ble& estable y e?uitati%o. La re6orma del sistema tributario es urgente y su puesta en marc#a gradual puede ayudar a sincerar la meta de d'6icit 6iscal actual y #acer espacio para un aumento de la in%ersin p;blica.KC Se #a escrito por algunos economistas sobre la posibilidad de diseDar una regla de pol:tica ?ue asegure la sostenibilidad 6iscal y al mismo tiempo ?ue opere contrac:clicamente. !on una pol:tica 6iscal de este tipo se contribuir:a de modo notable a salir de la recesin. 2ara comprender el signi6icado de esta regla& es importante recordar ?ue una pol:tica 6iscal es sostenible en el tiempo si mantiene constante un porcentaje determinado de deuda p;blica a 2(I. !ombatir la recesin sin a6ectar la sostenibilidad 6iscal es per6ectamente posible si& ademGs de incluir un superG%it primario Oingresos menos gastos no 6inancieros4 ?ue corresponde a dic#o porcentaje de deuda p;blica& la regla incorpora un mecanismo de estabili5acin automGtica de las 6luctuaciones econmicas. 1tros economistas justi6ican las pol:ticas proc:clicas con su preocupacin por la sostenibilidad 6iscal& lo ?ue sucede es ?ue al cortar los gastos cuando caen los ingresos& se prolonga la
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Se trata de una estrategia ?ue promue%a un proceso sano de descentrali5acin 6iscal. 2ara una mayor discusin sobre los aspectos 6iscales de la descentrali5acin& %'ase !E2"L OKEEI4. En el "nexo se destaca la importancia de una pol:tica 6iscal contrac:clica.

) KP *

recesin. !uando los per:odos de recesin se alargan& esa pol:tica proc:clica no slo #ace mGs di6:cil administrar los d'6icits sino tambi'n sostener el porcentaje de deuda p;blica a 2(I. 8 lo ?ue es peor& puede llegar incluso a erosionar& en ausencia de shoc$s exgenos expansi%os& la estabilidad social y pol:tica en pa:ses con grandes carencias como el 2er;. !iertamente& el carGcter negati%o de las pol:ticas proc:clicas se e%idencia en las crisisH la recesin contrae los ingresos tributariosW la autoridad responde recortando los gastos no 6inancieros& para cumplir con la meta de d'6icit 6iscalW el recorte de estos gastos pro6undi5a la recesin si no #ay 6actores exgenos ?ue lo contrarrestenW la pro6undi5acin de la recesin cierra la posibilidad de un aumento de los ingresos tributariosW y& as:& sucesi%amente. -o existe un solo pa:s ?ue #aya salido de la recesin con pol:ticas 6iscales proc:clicas. Debido a la magnitud y la duracin de la recesin por la ?ue atra%iesa la econom:a peruana no #ay muc#o margen para la aplicacin de una pol:tica contrac:clica. Los impulsos 6iscales son prGcticamente inexistentes& pues los es6uer5os ?ue se #acen con metas de d'6icit son neutrali5ados por los e6ectos negati%os de la recesin en los ingresos tributarios. En materia 6iscal #ay ?ue empe5ar a generar las condiciones para poner en prGctica una regla 6iscal contrac:clica y ?ue asegure la constancia& a largo pla5o& de un porcentaje de deuda p;blica a 2(I menor al actual. $na de esas condiciones es contar con un sistema tributario cre:ble& estable y e?uitati%o. La re6orma del sistema tributario es urgente y su puesta en marc#a gradual puede ayudar a sincerar la meta de d'6icit 6iscal actual y #acer espacio para un aumento de la in%ersin p;blica. El diseDo de un nue%o sistema tributario re?uiere tener en cuenta aspectos de e6iciencia& e?uidad y& adicionalmente& su capacidad de mejorar la performance de la econom:a en las distintas 6ases del ciclo.

C%')% de $ rec$/d$ci5(

=El costo de la recaudacin es mayor ?ue lo recaudado>. En e6ecto& la recaudacin tributaria tiene %arios componentes de costoH costo de la administracin tributariaH gestin y 6iscali5acin& gasto en recursos #umanos y soporte log:stico de la administracin tributaria necesarios para cobrar impuestos costo pri%ado del contribuyenteH tiempo y recursos 6inancieros& #umanos y tecnolgicos de los contribuyentes para cumplir su obligacinKM costo econmicoH asociado a las distorsiones generadas sobre la e6iciencia econmica ?ue reducen el ni%el de produccin y de bienestarKL costo de oportunidadH asociado al uso alternati%o de los recursos utili5ados para pagar impuestos y ?ue implica una p'rdida de bienestar costo asociado a la e%asin y elusinH costo del riesgo de e%adir& de las imper6ecciones de mercado deri%adas de la competencia desleal y de los recursos utili5ados por los contribuyentes para e%adir y eludirKN
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Estimaciones en pa:ses desarrollados indican ?ue el costo de cumplimiento es posiblemente M o L %eces superior al costo directo de la administracin tributaria. 2ara el caso de la India el costo de cumplimiento del pago del impuesto a la renta ser:a #asta KF %eces mayor ?ue en los pa:ses desarrollados. O(ird +FFC4. El sistema tributario modi6ica los precios relati%os de bienes y 6actores& y con ello pro%oca una p'rdida de e6iciencia. En particular& los impuestos a6ectan las decisiones ocio<trabajo y a#orro<consumo. Es inmediato ?ue cual?uier impuesto ?ue gra%e el ingreso laboral& in6luye sobre la decisin de cuGnto trabajar. En consecuencia& un impuesto al trabajo produce una p'rdida de e6iciencia por?ue distorsiona la decisin ocio<trabajo& a;n cuando se permita rebajar la in%ersin en capital #umano de la base imponible. Sin embargo& la reduccin de la base tributaria obliga a aumentar la tasa si se desea mantener la recaudacin constante& lo ?ue incenti%a la e%asin y elusin tributaria. Estimaciones reali5adas en pa:ses desarrollados indican ?ue el costo de la recaudacin en t'rminos de la e6iciencia econmica es& por lo menos& +FJ<CFJ del monto total recaudado Ocostos no %isibles4. La p'rdida de e6iciencia asociada a los impuestos crece mGs ?ue proporcionalmente con la tasa impositi%a& por lo ?ue a mayor e%asin mayor perjuicio a la econom:a

) KI *

!uando #ablamos de costo de la recaudacin tambi'n es de suma importancia exigir al Fisco no slo ?ue explicite sino tambi'n ?ue tome en consideracin& a la #ora de establecer reg:menes tributarios& la magnitud del costo ?ue su administracin y puesta en prGctica representan para los contribuyentes& mGs allG de lo ?ue e6ecti%amente deban tributar& ?ue es lo ?ue el Fisco recauda. !on ello& no slo se in6ormarG al sector pri%ado cuGl es el costo total ?ue debe a6rontar para sol%entar al Estado sino ?ue se pondrG en e%idencia la e6iciencia con ?ue se reali5a la captacin de recursos p;blicos. El alto grado de e%asin 6iscal existente& ?ue asciende a mGs de la mitad de lo e6ecti%amente recaudado y ?ue toda%:a constituye la mGs gra%e injusticia social %igente en el 2er;& reconoce como una de sus causas principales la desatencin por parte del Fisco de los costos en los ?ue los contribuyentes deben incurrir para administrar el pago de los tributos y cumplir con las m;ltiples& complejas y siempre =dinGmicas> disposiciones %igentes. Este tema es de suma importancia en un contexto en el ?ue uno de los principales componentes de costo directo de la recaudacin en el 2er;& se #a %enido incrementando. " manera de ejemplo& el costo de recaudar $S SKFF se incrementar:a de $S SC.KN a $S SC.CN entre el +FF+ y el +FFM&KP y esto es mGs preocupante a;n teniendo en cuenta ?ue& el costo de la recaudacin interna de la Sunat se #a mGs ?ue duplicado desde KEEM& aDo en el ?ue ya registraba uno de los costos mGs altos en la regin.

c9

Ac)/$ &r%&/e')$ de re0%rm$ )rib/)$ri$

"l momento de la elaboracin de este documento se #a reali5ado por parte del 9obierno peruano una propuesta de re6orma tributaria despu's de muc#os traspi's para ?ue el !ongreso aprobara otorgar 6acultades al Ejecuti%o para legislar sobre la materia. !abe notar ?ue una re6orma integral del sistema tributario debe esperar un estudio muc#o mas completo y pro6undo ?ue lo ?ue se puede #acer en unas pocas semanas. 2or consiguiente& lo ?ue se #aga a#ora debe entenderse como medidas de transicin ?ue deber:an ser sustituidas por una re6orma mas completa& ?ui5G en el mediano pla5o. !abe mencionar& ?ue el proyecto de presupuesto +FFM no contempla el incremento de los ingresos ?ue pro%endr:an de esta re6orma& de manera ?ue 'ste deberG re6ormularse una %e5 ?ue se estime la recaudacin incremental esperada para el prximo aDo. La Direccin -acional de 2resupuesto 2;blico indica ?ue se espera una mayor asignacin y no tanto una reasignacin de los recursos entre los sectores& instituciones y ni%eles de gobierno. "simismo& respecto de la racionali5acin de las exoneraciones& bene6icios e incenti%os tributarios& no se pretenden modi6icar a?uellos de naturale5a regional ni los sectoriales de agricultura& acuicultura y educacin y cultura. $no de los temas mGs debatidos #a sido el de la bancari5acin en el sentido de buscar una amplitud en la base de contribuyentes y una de las 6ormas de #acerlo es incorporando a los in6ormales en las 6ilas de la 6ormalidad& en lo cual la bancari5acin puede ser una #erramienta ;til. En los pa:ses desarrollados prGcticamente todas las operaciones comerciales se reali5an a tra%'s del sistema 6inanciero por parte de los agentes. En el caso del 2er;& a;n gran parte de las transacciones comerciales se reali5an en e6ecti%o& lo cual es re6lejo de una ele%ada in6ormalidad y la meta de mediano pla5o ser:a ele%ar la bancari5acin de +LJ a los grados de !#ile y (oli%ia OLFJ4.

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Estimados sobre la base del proyecto de presupuesto +FFM.

) KE *

Si bien las iniciati%as de la bancari5acin pueden ser positi%as& pudiera ser contraproducente la aplicacin de un impuesto a las transacciones 6inancieras.KI Este impuesto gra%ar:a con un monto 6ijo o una tasa las operaciones ligadas al uso de cuentas corrientes o de a#orros. Su administracin es sencilla y su recaudacin puede ser signi6icati%a& pues implicar:a una mayor carga tributaria a los grupos de altos ingresos& principales usuarios de los ser%icios 6inancieros.

PROPUESTA DE REFORMA TRIBUTARIA PARA EL !""?

1(.E/I01S Incrementar el ni%el de la presin tributaria de K+&K en el aDo +FF+ a KM.FJ en el corto pla5o y a KNJ en el mediano pla5o Moderni5ar& simpli6icar y dar mayor progresi%idad al sistema tributario "mpliar la base tributaria reduciendo la in6ormalidad y la e%asin AMBITOS DE LA REFORMA $9 C5di2% )rib/)$ri% Establecer normati%idad ?ue 6omente ampliacin de la base tributaria Establecer sanciones administrati%as a 6uncionarios Medidas ?ue ele%en cumplimiento de obligaciones aduaneras y la e6ecti%idad de las sanciones b9 P% B)ic$ )rib/)$ri$ Modi6icar la Ley del Impuesto a la renta cuyos criterios no se actuali5an #ace mGs de die5 aDosH modi6icacin de tramos y tasas marginales en pro de una mayor progresi%idad Modi6icar los reg:menes tributarios promocionales ,$S y ,E, ,acionali5ar los bene6icios tributarios sectorialesH reglas esenciales y aprobacin del !ongreso 2romo%er la bancari5acin y crear impuesto a transacciones 6inancieras Modi6icar la Ley del I90 y el IS! y la Ley de /ributacin Municipal c9 Admi(i')r$ci5( )rib/)$ri$ Modi6icar el ,egistro $nico de !ontribuyentes y el sistema de pago de obligaciones tributarias Establecer procedimientos paraH OK4 aplicar y 6acilitar la aplicacin de medidas cautelares& O+4 cobrar de las deudas de entidades p;blicas y OC4 contar con la in6ormacin necesaria Emisin de Ley contra la e%asin y el la%ado de dinero F/e()e: E $b%r$d% '%bre $ b$'e de PCM <!""#9+

"#ora bien& esto puede acarrear una reduccin de la rentabilidad e6ecti%a de los depsitos y un desincenti%o a la intermediacin ?ue se encuentra estancada desde KEEEW los agentes pudieran pre6erir aumentar sus in%ersiones en acti%os 6inancieros no gra%ados o mantener una mayor li?uide5. Es importante anali5ar el costo<bene6icio de la aplicacin del impuesto balanceando pro y contras. ,ecientemente& se adopt un al5a del I90 en un punto porcentual o sea de un KI a un KEJ& como un ejemplo de medidas cortoplacistas. De #ec#o ?ue mayores tipos impositi%os no redundan en una mayor recaudacin y los resultados se pueden apreciar en los ni%eles de recaudacin en el per:odo en ?ue se aplic& donde se redujeron los ingresos por este concepto en K.+J. Es 6undamental ?ue el 9obierno %aya reduciendo su d'6icit 6iscal para e%itar el ya excesi%o incremento de la deuda p;blica y bajo ese panorama una medida de esta naturale5a pudiera ser saludable& pero resulta ?ue aumentar la recaudacin %:a aumento de tasas& en lugar de mejorar la recaudacin& incenti%a la e%asin y en el caso particular del I90 el aumento de tasas no es slo regresi%o sino ?ue muy probablemente tambi'n es recesi%o. La prGctica #a corroborado ?ue en ocasiones se recauda mGs con tasas mGs bajas. 2or ejemplo en la "rgentina se recauda un L.LJ del 2I( con una tasa de +KJW en cambio en (oli%ia con una tasa de KLJ se recauda un IJ. En el 2er;& con KI por ciento se recaudaba slo el NJ #asta mediados del +FF+& despu's de esa 6ec#a debido a medidas de control de la e%asin por parte de la S$-"/ se increment a un PJ& sin ele%ar la tasa. La ele%acin de tasas es una opcin de costo pol:tico =barato> para el gobierno Oen t'rminos de 6acilidad recaudatoria y de 6iscali5acin4 por?ue las empresas trans6ieren el aumento al siguiente eslabn de la cadena comercial y producti%a& siendo el consumidor 6inal ?uien asume el costo 6inalmente.
18

La experiencia en el uso de este tipo de impuestos en los pa:ses latinoamericanos& lo muestra como mecanismo e6ecti%o para ele%ar la recaudacin en el corto pla5o& pero la respuesta del mercado produce e6ectos ad%ersos sobre la asignacin de recursos y una signi6icati%a desintermediacin 6inanciera. 0er FMI O+FFK4.

) +F *

$na re6orma tributaria seria debe empe5ar por aceptar ?ue se debe ampliar la base tributaria y ?ue para ello #ay ?ue 6ormali5ar el 2er; y ?ue ante esto es imprescindible cambiar el Estado para ponerlo a ser%icio de los ciudadanos. El problema tambi'n es de credibilidad& por?ue lo rele%ante es el establecimiento de las reglas del juego claras ?ue permitan el desarrollo de la acti%idad econmica& y no los recursos en s: mismos. -ada se gana con arbitrar recursos sino se recupera la credibilidad. Es al re%'s& #ay ?ue recuperar la credibilidad para tener acceso a recursos. 8 ello es posible con re6ormas sustanciales& co#erentes y complementarias& ?ue se pongan en marc#a y con medidas de pol:tica ?ue permitan una reacti%acin rGpida. !ontar tambi'n con un cronograma ?ue desligue las trans6erencias de los ingresos corrientes de la -acin& con una re6orma tributaria real& estructural& y un programa de reorientacin del gasto p;blico obtendr:a el respaldo de la comunidad internacional y posibilitar:a el 6lujo de recursos para 6inanciar problemas temporales. El pa:s no puede ignorar ni la realidad social ni la situacin econmica en la solucin del problema 6iscal. -o se trata simplemente de obtener los recursos necesarios para 6inanciar el gasto existente& as: como tampoco de eliminar unas entidades y licenciar unos cuantos miles de empleados p;blicos. El problema es mGs pro6undoH la %iolencia ?ue %i%e el pa:s& la 6alta de solidaridad& la ausencia de una red de seguridad social e6ecti%a y la p'rdida de credibilidad del Estado plantean una re6ormulacin total de las instituciones estatales. El Estado simplemente no estG cumpliendo con su 6uncin& su credibilidad es baja y la poblacin no estG encontrando respuesta a sus necesidades. De lo anterior se aprecia ?ue& como bien se indican en sus objeti%os& las propuestas estGn encaminadas a incrementar los ingresos tributarios a partir del d'6icit de recursos ?ue tienen las cuentas 6iscales. En buena cuenta& estas propuestas son propias de una primera etapa& por demGs necesarias para el 2er;& ?ue debieran ser complementadas paralelamente y a posteriori& de otras etapas ?ue incluyan objeti%os ?ue contribuyan a una cada mGs creciente e?uidad y gobernabilidad del sistema tributario y ?ue desembo?uen en la 6irma de un 2acto Fiscal donde todos los actores in%olucrados jueguen un rol preponderante en las decisiones de crecimiento y pol:ticas p;blicas del pa:s. Es importante indicar& ?ue el desa6:o es encontrar una 6orma& administrati%a y pol:ticamente 6actible de conseguir recursos& buscando la consecucin de algunos objeti%os importantes como e?uidad y e6iciencia. -o es una tarea 6Gcil& en la medida ?ue existen ciertos con6lictos entre recaudacin y e?uidad& entre 'sta y e6iciencia& entre capacidad administrati%a y aceptabilidad pol:tica& y entre %arias otras combinaciones de criterios. En este sentido& el objeti%o prGctico de una re6orma tributaria debe ser simplemente mejorar el sistema anterior& en 6uncin a dic#os criterios& aun?ue no se llegue a la situacin ptima.

III+

EQUIDAD - EFICIENCIA TRIBUTARIAS

El poder e in6luencia ?ue acumulan los sectores ?ue concentran el ingreso& les permite e%itar ?ue las estructuras tributarias descansen de un modo mGs e?uilibrado sobre los impuestos directos e imponer a estos sectores la presin tributaria ?ue les corresponde& lo cual explica en parte por ?u' muc#os pa:ses en desarrollo& entre ellos 2er;& no #an explotado plenamente los impuestos a la renta de la personas 6:sicas y los impuestos sobre la propiedad& y por ?u' sus sistemas tributarios raramente logran una progresi%idad satis6actoria.KE "demGs& existen otros 6actores ?ue #acen di6:cil la tarea de lograr un sistema tributario progresi%oH mo%ilidad del capital y del trabajoW la competencia tributaria internacional& off-shore y para:sos 6iscalesW y la incapacidad de las administraciones tributarias para amortiguar estas tendencias.
19

0'ase /an5i O+FFK4.

) +K *

"#ora bien& la e?uidad en el sistema tributario peruano reside bGsicamente en su diseDo. Sin embargo& sus resultados distan de los objeti%os. Entre algunos de los 6actores ?ue a6ectan su e?uidad destacanH En el impuesto a la renta la progresi%idad se #a expresado en una cada %e5 mGs alta tasa marginal mGxima y un m:nimo ni%el de ingreso deducible. /asas marginales muy ele%adas promue%en la e%asin. En el impuesto general a las %entas& bajo un en6o?ue de pseudo<e?uidad& se #an dictado leyes exonerando del pago de I90 di6erentes productos y regiones y otorgando cr'ditos 6iscales especiales& sin mayores e%aluaciones costo<bene6icio de lo ?ue esto representa en t'rminos de recaudacin. "dicionalmente& los ingresos pro%enientes de acti%idades de empresas se gra%an a una tasa e?ui%alente a la tasa marginal mGs alta. La ine?uidad #ori5ontal se agudi5a por las altas tasas de impuestos a planillas& incluyendo a las contribuciones al seguro social& ?ue se imponen de manera proporcional sobre sueldos y salarios. "demGs& dada la estructura del mercado laboral peruano& la incidencia de estas cargas& a;n en el caso del IES en el cual la obligacin legal reside en la empresa& recae sobre la mano de obra en el sector 6ormal& 6omentando el desempleo e in6ormalidad de la econom:a.

C%(ce()r$ci5( de $ rec$/d$ci5(
CONCENTRACION DE LA RECAUDACION Seme')re I 8 !""#
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!uando los gobiernos necesitan recursos adicionales& lo mGs com;n es ele%ar las tasas de tributacin en los grupos donde el grado de cumplimiento es mayor. Esto aumenta la percepcin del sistema tributario como mGs ine?uitati%o& en la medida ?ue se obliga a pagar mGs a ?uienes cumplen mGs con el pago de impuestos.

-31113''' pe4/ y me5/ -*30+' resto principales )'' Top 2* $ega

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Contribuyentes

Recaudacin

En el caso del 2er;& un importante FuenteH Elaborado sobre la base in6ormacin de Sunat. rasgo del sistema tributario es la concentracin de la recaudacin en un reducido n;mero de contribuyentes. Desde KEEE& los contribuyentes clasi6icados como Mega y /op registran una tendencia creciente #acia una mayor concentracin& mientras ?ue el resto #a reducido su participacin. Es as:& ?ue poco mGs del KJ de los contribuyentes& los denominados 2,I!1S Oprincipales contribuyentes4& explican mGs del ILJ de la recaudacin. MGs a;n& solamente LM contribuyentes explican mGs del MFJ de la recaudacin total del pa:s. Si bien esta concentracin no #ace sino re6lejar la desigual distribucin de ingresos del 2er;& tambi'n es cierto ?ue la concentracin de la recaudacin se %e exacerbada por el propio diseDo de las normas tributarias& as: como por las estrategias de 6iscali5acin ?ue se aplican.

I(cide(ci$ )rib/)$ri$

INCIDENCIA DEL IGV !""! = de i(2re'% &er cE&i)$ &%r L/i()i

-,/' -+/' -*/' -)/' -'/' ,/' +/' */' )/' '/'

Es importante estimar la incidencia de los impuestos por?ue permite distinguir entre ?uienes tienen la obligacin de pagar un impuesto& en particular& y ?uienes realmente lo pagan y en ?u' proporcin. Se trata de la e?uidad %ertical del sistema tributario. La carga tributaria se distribuye entre los
) ++ *

$6s po7re &uintil )

&uintil 1

&uintil *

$6s rico

FuenteH Elaborado sobre la base de I-EI OEna#o +FF+<I04.

indi%iduos en 6uncin de sus roles como productores& insumo de trabajo yQo consumidores. En el caso de los impuestos generales a las %entas& por ejemplo& las empresas trasladan el impuesto a los consumidores ?uienes son& en ;ltima instancia& ?uienes pagan realmente el impuesto. En un ejercicio de anGlisis parcial y estGtico y no de e?uilibrio general ni dinGmico& se e%idencia el impacto regresi%o ?ue tiene el impuesto general a las %entas sobre la distribucin del ingreso. 2ese a ?ue el +FJ de la poblacin de mayores ingresos tiene un ni%el promedio de ingresos diecioc#o %eces mayor ?ue el de menores ingresos& 'ste contribuye con una proporcin signi6icati%amente menor mostrando el grado de ine?uidad ?ue supone la aplicacin de este tipo de impuestos. El impuesto a la renta es por naturale5a progresi%o y podr:a llegar a contrarrestar los e6ectos regresi%os de los impuestos indirectos. Sin embargo& por un lado& los impuestos indirectos tienen un peso muc#o mGs signi6icati%o dentro de la estructura tributaria y& por otro& la magnitud de sus e6ectos positi%os estG signi6icati%amente disminuida por la proli6eracin de gastos tributarios& e%asin y elusin.

G$')%' )rib/)$ri%'

La posicin 6iscal de un pa:s se debe e%aluar a partir de dos grupos de indicadores. El primero de ellos es con%encional y se re6iere a los gastos& impuestos& subsidios y trans6erencia ?ue estGn debidamente identi6icados en el presupuesto del gobierno& y con6orman el aspecto %isible de la pol:tica 6iscal. El segundo lo con6orman una amplia gama de instrumentos y canales de transmisin de e6ectos de naturale5a 6iscal& excluidos por de6inicin del presupuesto y ?ue 6orman parte de la llamada =pol:tica cuasi6iscal>. Los gastos tributarios se encuentran en este segundo grupo.+F En principio& los gastos tributarios son todas a?uellas deducciones& exoneraciones o modi6icaciones ?ue constituyen un tratamiento pre6erencial ?ue bene6icia a un sector& rama& regin o grupo de contribuyentes y a su %e5 representan un monto de ingresos ?ue el 6isco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositi%o ?ue se aparta del establecido con carGcter general en la legislacin tributaria. En un sentido mGs amplio& se pueden incluir en esta caracteri5acin a las amnist:as y 6acilidades crediticias& como tambi'n las tasas di6erenciadas ?ue tienen en tras6ondo un grado de proteccin di6erencial. En t'rminos de distribucin& los gastos tributarios& al igual ?ue los impuestos y gastos regulares& tienen un impacto sobre la e?uidad %ertical y #ori5ontal y de #ec#o en muc#os pa:ses se producen como parte de la b;s?ueda de objeti%os pol:ticos. Los gastos tributarios %an en contra de la e?uidad& ya ?ue implican subsidios ocultos& donde lo ?ue unos contribuyentes dejan de pagar& debe ser compensado por los ?ue no se bene6ician con este tratamiento. " mayor trato pre6erencial& mayor brec#a de e?uidad. Estimaciones o6iciales de los gastos tributarios en el 2er; para el aDo +FFC arrojan ?ue estos representan un K&EKJ del 2I( y KL&NJ del total de los ingresos tributarios ?ue se esperan obtener este aDo. Entre el I90 y el impuesto a la renta a personas jur:dicas se concentran cerca del PFJ de los gastos tributarios. Si tenemos en cuenta ?ue los incenti%os y exoneraciones tributarias se sobreponen y combinan de modo ?ue un sector puede tener di6erentes tipos de bene6icios aplicados a di%ersos impuestos& podemos concluir ?ue el panorama de incenti%os o exoneraciones tributarias en el 2er; es %asto y complejo& propiciando ello mayores oportunidades de e%asin y elusin en perjuicio no slo del /esoro 2;blico sino de la poblacin en general. Las proyecciones para el +FFM& indican un aumento del monto ?ue se dejarG de recaudar en ra5n de estos =bene6icios>.+K
20 21

!E2"L OKEEI4. Estimaciones mGs detalladas se presentan en la exposicin de moti%os del =2royecto de Ley de E?uilibrio Financiero del 2resupuesto del Sector 2;blico para el aDo 6iscal +FFM>& %'ase .me6.gob.pe

) +C *

"#ora bien& es necesario mencionar ?ue estas ci6ras son estimaciones ?ue #an sido re%isadas a tres ni%elesH exclusin de inclusiones errneas& adicin de gastos tributarios no considerados y ajuste de otras ci6ras& lo ?ue a conducido a reestimaciones ?ue reducen el monto o6icial del gobierno de K.EJ del 2(I a K.MJ seg;n el FMI ++ y #asta K.+J seg;n un reciente estudio de "poyo. Es necesario destacar& ?ue la eliminacin de estos gastos tributarios no conduce a ele%ar la recaudacin en un monto e?ui%alente al estimado.
PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS EN EL !""#
IMPUESTO Impuesto 9eneral a las 0entas OI904 = PBI = GT PRINCIPALES TIPOS DE GASTO TRIBUTARIO Exoneracin de bienes agr:colas del ap'ndice K de la Ley del I90 O MC&EJ4 "ma5on:a O K+&NKJ4 Exoneracin %arias OMC&EJ4H instituciones educati%as& culturales o deporti%asW construccin de la "ma5on:aW empresas ?ue otorguen ser%icios de cr'ditoW de%olucin por recuperacin anticipada Exoneraciones a los intereses por depsito en el sistema 6inanciero Depreciacin acelerada de%oluciones por donaciones del exterior exoneraciones a productores agrarios exoneraciones a %e#:culos usados y reacondicionados en !E/I!1S exoneracin a la %enta de combustible en la "ma5on:a

K&LLJ

IF&EJ

Impuesto a la ,enta Impuesto Selecti%o al !onsumo "d<0alorem y otros impuestos

F&KEJ

KF&K+J

F&KPJ

I&PLJ

"d<0alorem exonerado a las instituciones educati%as& culturales "d<%alorem por importacin de bienes e insumos re?ueridos en las acti%idades de exploracin y explotacin cr'dito tributario en la %enta intermedia de bienes de capital F/e()e: Elaborado sobre la base del 2royecto de Ley de 2resupuesto +FFC& MEF O+FF+4. 9/ X 9astos tributarios F&FKJ F&+MJ

Entre los principales problemas ?ue #a generado la proli6eracin de gastos tributarios destacan la p'rdida de transparencia en la gestin p;blica& debido ?ue es sumamente di6:cil para el Estado poder cuanti6icar el impacto de los bene6icios o incenti%os en los resultados 6iscalesW distorsiones en la estructura tributariaW deterioro de las condiciones de competiti%idad de la econom:aW desorden en el manejo presupuestarioW di6icultad para una adecuada asignacin de recursos& ine?uidad #ori5ontal& entre otros. "dicionalmente& tiene e6ectos directos sobre la administracin tributaria en tanto compleji5a y di6iculta la 6iscali5acin& abre mGs espacios para la elusin y e%asin& sesga a en6ocar la recaudacin desde una perspecti%a de las necesidades inmediatas de corto pla5o postergando medidas orientadas a reducir la e%asin y ampliar la base tributaria.

22

FMI O+FF+4

) +M *

IMPACTO DE LAS E;ONERACIONES TRIBUTARIAS

PAISES (rasil Indonesia Malasia M'xico& 2a?uistGn y /ur?u:a 2er; IMPACTOS Signi6icati%os ingresos perdidos relacin a la in%ersin generada 2oco e6ecto en estimular in%ersin 2oco %alor para las empresas objeti%o E6ectos limitados -o mejora condiciones de %ida& no reduce costo de canasta bGsica& cues< tionable generacin de 6ocos de desa< rrollo y de promocin de exportaciones 2oco e6ecto in%ersin sobre decisiones de en

De acuerdo con la e%aluacin de los e6ectos logrados en las 5onas o sectores en los ?ue #an sido aplicados los incenti%os y exoneraciones actualmente %igentes& se puede demostrar ?ue estos no #an cumplido los objeti%os para los cuales 6ueron creados& #abiendo generado en su lugar& e6ectos ad%ersos para la econom:a de la regin y del pa:s.

/ailandia

FuenteH Elaborado sobre la base de "poyo O+FFC4

/ampoco se #a estimulado la creacin ni expansin de la industria local en la 5ona bene6iciada& en su lugar se #a 6a%orecido el establecimiento de empresas comerciales en detrimento de empresas producti%as locales. Se trata de in%ersiones generadas no por criterios de rentabilidad sino de los bene6icios tributarios espec:6icos. "simismo& el costo de %ida de la poblacin ubicada en la 5ona 6a%orecida no #a su6rido cambios signi6icati%os. La eliminacin de los bene6icios tributarios %igentes genera reclamos sociales en las 5onas bene6iciadas& pero la misma permite #omogenei5ar el tratamiento a los contribuyentes y posibilita ?ue el incremento de ingresos se ?uede en la regin para 6uturas in%ersiones& a la %e5 ?ue mejora la e?uidad #ori5ontal y reduce la e%asin. El MEF #a iniciado un plan de eliminacin de las exoneraciones regionales y tanto Lima Oexcepto las del agro4 y algunas de la 5ona ama5nica #an aprobado su eliminacin. Sin embargo& en los C departamentos donde los gobiernos regionales aceptaron su eliminacin& los empresarios #an interpuesto una accin de amparo a 6in de e%itarlo. $na prGctica de gasto tributario en el 2er; son tambi'n los !ontratos de Estabilidad .ur:dica y /ributaria. " 6inales del aDo +FF+& se encontraban 6irmados mGs de +LF con empresas in%ersionistas y receptoras de in%ersin. Estos contratos =congelan> el r'gimen tributario de estas empresas y brindan bene6icios en libre remesa de utilidades& tipo de cambio pre6erencial& etc. durante KF aDos en la mayor:a de los casos. Entre KEEM y el +FFK el bene6icio recibido por las empresas in%olucradas en los con%enios se estima en SQ.KKCL millones OF.LJ del 2(I4& incidiendo determinantemente las p'rdidas pro%enientes de la depreciacin de acti%os re%aluados. En este resultado se incluyen SQ.NNF millones por depreciacin y SQ.KF+ millones por arrastre de p'rdidas para per:odos 6uturos.+C Se debe establecer cuGles son las empresas ?ue& sin tener contratos de estabilidad jur:dica Oen su mayor:a pri%adas nacionales4& tambi'n se acogieron al DS K+F y& por lo tanto& go5an de los mismos pri%ilegios descritos arriba. !omo la %igencia del DS K+F 6ue abolida en KEEI& a partir del ejercicio de KEEE estas empresas no deber:an #aber depreciado ya los acti%os re%aluados y deber:an estar tributando con la legislacin anterior. Se supon:a ?ue la pri%ati5acin traer:a mayor acti%idad econmica y por tanto& mayor recaudacin en tributos. Sin embargo& la 6irma de !on%enios de Estabilidad /ributaria con los operadores pri%ados& colocaron a muc#os de ellos en posibilidad de pagar menos impuestos agudi5ando el carGcter regresi%o del sistema tributario peruano. +M Es posible re%isar estos contratos& pero siempre por ambas partes y no por decisin de una de ellas& pues crear:a un precedente 6unesto para el 6uturo de las in%ersiones extranjeras. Es ob%io& ?ue las 6uturas nue%as in%ersiones esperarGn recibir similar tratamiento pre6erencial ?ue de no otorgarse
23

Sunat septiembre +FF+

) +L *

contribuir:a a una mayor ine?uidad #ori5ontal con respecto a las ?ue actualmente reciben este tratamiento.

E3$'i5( 1 e /'i5(

$na pol:tica tributaria ideal es a?uella ?ue recauda lo necesario para suplir los gastos e in%ersiones p;blicas a partir de la contribucin de todos los ciudadanos& seg;n su capacidad de contribuir y ojalG sin crear nue%os impuestos. Sin embargo& la distribucin e?uitati%a de la carga tributaria por contribuyente& de acuerdo con las normas establecidas& presenta una serie de problemas& siendo el principal la e%asin tributaria. La e%asin y elusin constituyen un 6enmeno ?ue ademGs de erosionar los ingresos del 9obierno& deteriora la estructura social y econmica del pa:s %ulnerando la legitimidad de las instituciones& las 6inan5as p;blicas y los gobiernos& re6lejando de esta manera la 6ragilidad del pacto 6iscal subyacente. Las administraciones tributarias dejan de recaudar por e%asin& elusin y gastos tributarios. La e%asin pro%iene de la decisin del contribuyente de no declarar total o parcialmente determinadas operaciones o bases imponibles& mientras ?ue la elusin depende de la capacidad del contribuyente para interpretar las leyes a manera de bene6iciarse reduciendo el monto del impuesto a pagar.+L M;ltiples 6actores de carGcter extra<econmicos originan o incrementan sus e6ectosH !arencia de una conciencia tributariaH la aceptacin del sistema tributario depende de la moderacin de la carga tributaria& de la e?uidad del sistema y la opinin ?ue tengan los contribuyentes del destino de los impuestos. Sistema tributario poco transparenteH las leyes tributarias& los decretos reglamentarios& circulares& etc.& deben ser estructurados de manera tal& ?ue presente t'cnica y jur:dicamente el mGximo posible de inteligibilidad& ?ue el contenido de las mismas sea claro y preciso. "dministracin tributaria poco 6lexibleH esta 6lexibili5acin es la ?ue #ace ?ue ante los pro6undos y constantes cambios ?ue se producen en los procesos econmicos& sociales y en la pol:tica tributaria& en particular& la "dministracin /ributaria deba adecuarse rGpidamente a las mismas. (ajo riesgo de ser detectadoH adecuados sistemas y mecanismos de control y 6iscali5acin modi6ican la %alori5acin costo<bene6icio en la decisin de e%adir y reduce la ine?uidad #ori5ontal y %ertical. Sin lugar a dudas la luc#a contra la e%asin no es 6Gcil& no solo #ace 6alta una decisin pol:tica sino& ?ue es un %erdadero desa6:o de toda la sociedad. Sin embargo& es importante resaltar ?ue buscar mayores ni%eles de recaudacin a tra%'s de menores ni%eles de e%asin resulta en reducciones inmediatas de la ine?uidad tributaria. (ajo la existencia de e%asin 6iscal& generalmente& se recurre a al5as de los tipos impositi%os de ciertos impuestos a manera de compensar lo ?ue se deja de recaudar producto de la e%asin& creando mayores distorsiones econmicas& las cuales crecen mGs ?ue
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En =(alance de los 6ondos de pri%ati5acin> Odic. +FFK4 se estima el bene6icio neto de las pri%ati5aciones en la ;ltima d'cadaH el Estado asumi $SSKMNF millones de deudas para limpiar las empresas p;blicas antes de %enderlasW ingresaron al /esoro 2;blico $SS NPNP millonesW& se #an gastado $SS MIIF millones Oel MLJ de 'stos se #a destinado a la compra de armamento y al pago de la deuda externa4 y se #an trans6erido $SS ++LP millones al Fondo -acional de "#orro 2;blico y al Fondo !onsolidado de ,eser%as 2re%isionales para cubrir las deudas del Estado y los costos de la pri%ati5acin del sistema de pensionesW y se #an de%uelto $SS KLI millones a las empresas ya pri%ati5adas. !on todo& a diciembre del +FFK& el saldo de la pri%ati5acin 6ue negati%o en $SSLKP millones& aun?ue se #an ganado $SS PMK millones de intereses bancarios& lo ?ue da un bene6icio neto de $SS ++C millones de todo lo pri%ati5ado en KF aDos. "dicionalmente& esto condujo al cese de K+F&FFF trabajadores de empresas p;blicas. 2or su parte& los gastos tributarios dependen de la decisin de las autoridades econmico<6iscales de renunciar al cobro de un impuesto por parte de sectores& regiones o contribuyentes. !E2"L OKEEI4

) +N *

proporcionalmente con los tipos impositi%os. "l mismo tiempo& se deteriora el 6uncionamiento de los mercados ya ?ue los agentes ?ue de6raudan Oen ocasiones siendo menos e6icientes4 pueden dejar 6uera de competencia o #acen una competencia desleal a ?uienes cumplen. En escenarios de e%asin y elusin ele%adas& como es el caso del 2er;& no serG necesariamente aconsejable para la econom:a& tasas mGs ele%adas. Es mGs apropiado reducir la e%asin en los impuestos ?ue ya existen y no slo pensando en los bene6icios recaudatorios sino los importantes bene6icios en cuanto a e6iciencia& e?uidad y legitimidad del sistema.+N !uanto mGs compleja sea la legislacin tributaria& mayores serGn los espacios para eludir y e%adir.+P De #ec#o& en el 2er; como muc#os otros pa:ses en desarrollo& las empresas obtienen p'rdidas contables consistentemente& mientras ?ue los signos exteriores de ri?ue5a de sus dueDos mejoranH sus contadores son simplemente mGs #Gbiles e imaginati%os ?ue sus contrapartes del sector p;blico. La e%asin tributaria& constituye una 6uncin in%ersa de los mecanismos de 6iscali5acin y conciencia tributaria.+I Sin pretender dar cuenta exacta de su dimensin& las estimaciones permiten 6ormarse una idea respecto de sus rdenes de magnitud. El 2er; se encuentra entre los pa:ses con mayores ni%eles de e%asin tributaria del I90 en la regin& a pesar de ?ue este ni%el #abr:a descendido de NIJ en KEEC a LNJ #acia 6ines de los no%enta y #asta LFJ el +FFK.+E MGs de la mitad de esta e%asin se explica por cuatro sectores econmicosH empresas de ser%icios& comercio& construccin y #oteles y restaurantes.

I(0%rm$ id$d 1 c%()r$b$(d%

El ra5onamiento econmico ?ue sir%e para explicar la in6ormalidad y la e%asin se basa en ?ue los contribuyentes son agentes ?ue se preocupan por maximi5ar su ingreso neto o el bienestar ?ue genera dic#o ingreso. El ingreso neto esperado estG determinado por los ingresos antes de impuestos& la tasa de imposicin& la tasa de e%asin& la probabilidad de ser detectado y castigadoW as: como las sanciones correspondientes. 2or lo tanto el problema de la in6ormalidad y la e%asin ser:a mGs ?ue un juego de a5ar en el ?ue #ay una probabilidad de ganar Opor impuestos omitidos4 y una de perder Opor las sanciones al ser detectados4. La econom:a in6ormal o subterrGnea& se categori5a enH K4 Marginal o de subsistenciaH segmento social ?ue genera alg;n tipo de ingresos con la ;nica 6inalidad de satis6acer las necesidades bGsicas de alimentacin y ?ue puede denominarse econom:a de subsistencia +4 In6ormalH rentas pro%enientes de la combinacin de trabajo y capital pero en escalas no desarrolladas y ?ue incluye la empresa 6amiliar& los pro6esionales o t'cnicos in6ormales y la pe?ueDa empresa establecida C4 E%asinH contribuyentes 6ormales ?ue dentro de su 6ormalidad tienen operaciones in6ormales no declarando la totalidad de ingresos percibidos o aumentan indebidamente cr'dito& costos o gastos debido a operaciones inexistentes.

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Yau6mann& Yraay y Zoido< Lobatn O+FFK4 #an estimado la direccin de la causalidad entre :ndices 6iscales y crecimiento econmicoH mejores :ndices 6iscales Ocumplimiento tributario& por ejemplo4 causan mayor crecimiento del 2I( per cGpita& lo cual ec#a por tierra la teor:a de crecer primero y atacar la e%asin despu's a una menor tasa de e%asin. La experiencia indica ?ue el costo de administrar y cumplir con un sistema impositi%o& as: como las posibilidades de e%asin y elusin aumentan con la complejidad de 'ste& es decir& con el n;mero de tasas& 6ran?uicias y exenciones. 2or ejemplo& "g#a y Baug#ton OKEEN4 anali5an los determinantes de la e%asin en el I0" usando in6ormacin de corte trans%ersal pro%eniente de KP pa:ses de la 1E!D para el aDo KEIP. Los autores encuentran ?ue el cumplimiento decrece con el n;mero de tasasH cada tasa adicional reduce el cumplimiento en PJ. Es decirH E/ X 6<O!/& MF4 dondeH e%asin tributariaXE/& mecanismos de 6iscali5acin XMF y conciencia tributariaX!/ Sil%ani y (rondolo OKEEC4& !I"/ O+FFK4 y FMI O+FF+4.

) +P *

"#ora bien& existen di%ersos 6actores ?ue explican la in6ormalidad en el 2er;& deri%ados por situaciones de tipo econmico& jur:dico& social y cultural. " grandes rasgos& una caracteri5acin de estos implicaH K4 Factores econmicosH insu6iciencia y necesidad de empleo adecuado& altos costos de acceso y de permanencia dentro de la 6ormalidad& CF obtencin de mayores utilidades& %alori5acin del costo<bene6icio de la in6ormalidad %s. la 6ormalidad& 6alta de cr'dito para la creacin de pe?ueDas empresas Opor ejemplo& muc#os re?uisitos o altos intereses4& yQo demanda por consumo de bienes y ser%icios pro%enientes de los consumidores ?uienes buscan menores precios. +4 Factores jur:dicosH desconocimiento del contribuyente de los procedimientos y del marco legal existente yQo creacin de bene6icios tributarios y exoneraciones para unos sectores ?ue generan perjuicios para otros. C4 Factores socioculturalesH exigua o nula preparacin educati%a en materia 'tico<c:%ico< tributaria& migracin del campo a la ciudad& incipiente desarrollo de una cultura tributaria yQo el sector 6ormal estimula el crecimiento del sector in6ormal M4 Factores pol:ticosH inexistencia de reciprocidad por parte del Estado en el otorgamiento de ser%icios de calidad& inoperati%idad de las administraciones tributarias& escasa coordinacin en materia de 6iscali5acin e in6ormacin entre la Sunat y los gobiernos locales& complacencia del Estado con algunos sectores para 6a%orecerlos con %entajas tributarias. En la mayor:a de pa:ses en %:as de desarrollo& existe un importante sector in6ormal ?uel consiste principalmente de compaD:as pe?ueDas y medianas& pro6esionales y agricultores& ?ue operan 6uera de la red tributaria. /iene un impacto negati%o directo sobre la e?uidad #ori5ontal y la legitimidad de la administracin tributaria como ente de gestin. !on esto& la necesidad de incrementar la recaudacin genera presin para ampliar la base tributaria. 2or otro lado& el contrabando es una mani6estacin de la in6ormalidad y e6ecto de la incapacidad del Estado de absorber a empresarios y consumidores ?ue %i%en y se bene6ician del contrabando& al margen de la legalidad. La in6ormalidad y el contrabando son resultado de los altos costos de transaccin o barreras arti6iciales ?ue el mismo Estado crea CK originando ?ue el 2er; tenga una de las econom:as con mGs in6ormalidad en la reginH LIJ del 2(I C+ despu's de (oli%ia y 2anamG ONMJ en promedio4 y muy distante de !#ile OKIJ4 y !osta ,ica O+CJ4. La ,e%ista %he #conomist estima ?ue en los pa:ses ricos la econom:a in6ormal 6luct;a en KLJ del 2(I& mientras ?ue en los pa:ses en desarrollo alcan5a a mGs del CCJ. "
modo de ilustracin& de la mercader:a de contrabando ?ue ingresa al 2er; O$S SE+F.E millones4& el Estado 2eruano pierde $S
CC

En la actualidad solo el KLJ de los productos ?ue entran por el !allao& principal puerto del pa:s& pasa por controles aduaneros. SCFI.L millones por e%asin 6iscal.

IV+

GOBERNABILIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO

Durante las ;ltimas d'cadas los procesos de cambio en el 2er; generaron una serie de demandas econmicas& pol:ticas y sociales ?ue desbordaron la capacidad de las instituciones del Estado& del sector producti%o y de las organi5aciones sociales para satis6acerlas& generGndose una crisis de gobernabilidad ?ue #asta #oy d:a persiste.

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2or ejemplo& #acia el aDo +FFF& los gastos de constitucin para una persona natural Oempresa unipersonal4 ascienden a $S S CCP.FF y para una persona jur:dica $SS MMF.FF. De Soto y 9#ersi O+FFF4 y 2!M O+FFC4 MGs a;n& de acuerdo con un anGlisis reali5ado por la 1I/ sobre el empleo en el 2er; el empleo in6ormal creci de LK.IJ en KEEF a LE.C J en KEEP& mientras ?ue el empleo 6ormal en el sector p;blico se #a reducido de KK.N J en KEEF a P.+J en KEEP.
Sociedad -acional de Industrias O+FFC4.

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) +I *

Sin duda& es con%eniente seDalar las condiciones pol:ticas e institucionales ?ue en el caso peruano #an impedido la transicin ordenada de la 6ase de estabili5acin #acia la de re6ormas econmicas& estructurales e institucionales. Entre ellas se pueden mencionar& la %iolencia terrorista y la #iperin6lacin en la d'cada de los EF& ?ue una %e5 superadas re?uer:an de estilos di6erentes de gobierno para resol%er los problemas del desarrollo econmico y social en el mediano y largo pla5o. "simismo& no menor incidencia tu%o la escasa capacidad t'cnica y administrati%a del 9obierno& como resultado de una desercin en masa de los mejores pro6esionales del sector p;blico #acia el sector pri%ado y #acia el extranjero& de la ausencia de un plan de desarrollo nacional& de 6alta de transparencia y de una corrupcin generali5ada en los mGs altos ni%eles del 9obierno. Estos son 6actores ?ue& de6initi%amente& per6oraron la gobernabilidad en el 2er;. !uando #ablamos de gobernabilidad 6iscal debemos pensar en la capacidad del 9obierno para implementar una pol:tica 6iscal sostenible& cre:ble y con un m:nimo costo para su e6icacia de gestinW asimismo& ser capa5 de transmitir a los actores los dilemas de la administracin 6inanciera p;blica un clima ?ue resulte 6a%orable #acia la disciplina 6iscal& el logro de acuerdos pol:ticos espec:6icos y e%itar los errores propios de 6actores coyunturales y unido a esto una %oluntad de transparencia en la produccin de in6ormacin sobre el 6uturo ?ue 6a%ore5ca la unidad y co#erencia del proceso decisorio p;blico.CM Los dese?uilibrios macroeconmicos generados por la crisis de la deuda de los aDos IF& unido a las erradas decisiones econmicas de los gobiernos de turno experimentando con pol:ticas estatistas y #eterodoxas ?ue desencadenaron en una descomunal #iperin6lacin a principios de los EF& #icieron ?ue se agudi5ara la crisis de gobernabilidad democrGtica& sin la cual eran muy remotas las posibilidades de lograr una estabilidad tributaria o 6iscal. En las condiciones actuales& a;n subsiste una 6alta de consenso pol:tico y parlamentario en cuanto a las de6iniciones del ni%el& composicin y tendencia del gasto p;blico y la recaudacin tributaria y& por consiguiente& una notoria 6ragilidad de las 6inan5as p;blicas re6lejada en la insu6iciencia de recursos para a6rontar programas de gastos corrientes y el per6eccionamiento de una administracin tributaria e6iciente ?ue garantice una recaudacin capa5 de satis6acer las necesidades del Estado al menor costo posible. "s:& la tendencia del 9obierno %a #acia la utili5acin de instrumentos de pol:ticas 6iscales ?ue contengan el menor costo pol:tico posible ante el impedimento de poder aumentar la carga tributaria o reducir el gasto& y en muc#as ocasiones sin la debida transparencia para la toma de decisiones por parte de los actores de la pol:tica 6iscal. Los e6ectos secundarios de esta prGctica #an sido palpables a tra%'s de la corrupcin existente en la sociedad peruana de las ;ltimas d'cadas #asta nuestros d:as y origina gra%es problemas de gobernabilidad. De a#: la necesidad de la concertacin de un acuerdo o pacto ?ue se enmar?ue en la estructura pol:tico<institucional de la sociedad& ?ue satis6aga los criterios de gobernabilidad Otransparencia& responsabilidad y predictibilidad4 y propicie el crecimiento econmico. En el cumplimiento de estos objeti%os juega un papel importante el diseDo de un sistema tributario ?ue %incule la participacin de la sociedad ci%il y la responsabilidad de las instituciones pol:ticas en la meta com;n del desarrollo y cumpla con los principios reconocidos en el Gmbito terico y prGctico de los sistemas impositi%os.
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Dentro de las de6iniciones de gobernabilidad& la ?ue mGs se asocia a estos temas es la denominada >gobernancia> ?ue es &La manera en que se e'erce el poder en la administracin de recursos econmicos " sociales para el desarrollo.( Este concepto es crucial ya ?ue estG destinado a determinar tanto la 6uncin de la pol:tica econmica& como la de la pol:tica social. 0'ase 1rlansky& Dora =Las pol:ticas de la Descentrali5acin>.

) +E *

El sistema tributario de por s: tiene un ingrediente pol:tico al ser el producto de las interacciones entre el gobierno y grupos de la sociedad. Si bien la tributacin es un mecanismo para 6inanciar el 9obierno& es tambi'n parte de un contrato social entre el estado y la sociedad& un contrato en el ?ue el gobierno tiene ?ue tener altos ni%eles de legitimidad pol:tica para ?ue 'ste 6uncione. " medida ?ue el Estado penetre mGs en la sociedad a tra%'s de sus administraciones tributarias& mGs institucionali5ado se reconocerG. De lo anterior se desprende ?ue este contrato pol:tico<social y con 6ines econmicos comunes no resulta in%iable& si en t'rminos de la tributacin no se %inculan los impuestos con los gastos destinados a satis6acer las necesidades de la sociedad. "#ora bien& en cada caso es necesario e%aluar las prioridades a corto y mediano pla5o. En una sociedad como la peruana actual& con una e%idente insu6iciencia de recursos 6iscales& poca credibilidad en el gobierno y en sus instituciones burocrGticas& resulta muy complicado un entendimiento espontGneo de todos los actores a partir de las decisiones econmico<6iscales ?ue se adopten por las autoridades aun?ue 'stas est'n preser%ando la estabilidad a largo pla5o sin considerar medidas en el corto pla5o para 6a%orecer los intereses de la sociedad. La pol:tica tributaria depende de las pre6erencias de cada pa:s por determinados objeti%os de pol:tica p;blica relacionados con los ni%eles de distribucin de ingreso& ri?ue5a y crecimiento econmico deseado. En este sentido& cabe destacar ?ue el 2er; no tiene identi6icada una %isin ni misin de pa:s en el mediano y largo pla5o y& mGs a;n& no cuenta con un plan nacional de desarrollo. Lo ?ue mGs se aproxima es el "cuerdo -acional& la 6ormulacin de los planes estrat'gicos sectoriales multianuales O2esem4 y la Ley de 2rudencia y /ransparencia Fiscal. Se trata de un conjunto de instrumentos e iniciati%as ?ue comparten muc#os de los principios de tras6ondo de un pacto 6iscal en t'rminos de consenso& objeti%os nacionales& temporalidad y 6ortalecimiento del rol del Estado. La coincidencia de elementos comunes permite a6irmar ?ue de estructurarse de manera complementaria se constituir:a un marco conceptual y de accin idneo& ademGs ?ue se potenciar:a su sinergia y e6ecti%idad. Es importante mencionar ?ue #an existido otras iniciati%as orientadas a lograr consenso sobre 6unciones bGsicas del Estado como el 2acto de 9obernabilidad y la Iniciati%a -acional contra la !orrupcin. !omo se puede apreciar& no #an 6altado iniciati%as y %oluntades para encausar a la sociedad en el camino del diGlogo para en6rentar los problemas ?ue presenta el 2er; desde el punto de %ista econmico& pol:tico y social. El reto es darle la continuidad necesaria y lograr un compromiso pol:tico real ?ue consiga traducir el papel en realidades tangibles.
ALGUNAS INICIATIVAS - PROCESOS DE CONCERTACIONF DIALOGO - TRANSPARENCIA EN EL PERU
>9 EL PACTO DE GOBERNABILIDAD " 6ines de KEEE& la mayor:a de los partidos pol:ticos& mo%imientos independientes y organi5aciones pol:ticas suscribieron un 2acto de 9obernabilidad a 6in de garanti5ar el establecimiento de un gobierno ?ue contara con el sustento social e institucional necesario para lle%ar a cabo pol:ticas y acciones ?ue le permitan transitar por la senda de la democracia& justicia y desarrollo. Fue un compromiso de accin unitaria ?ue re6lejaba la =%oluntad de #acer de la pol:tica un ejercicio 'tico y democrGtico& ?ue le d' al pa:s perspecti%a y 6uturo& ?ue e%ite los errores del pasado y ?ue& ante la e%entualidad de ?ue se constituya en el 6uturo un congreso pluripartidario& e%ite la dispersin y garantice un m:nimo de consensos alrededor de algunos planteamientos bGsicos>. En este 2acto se establecieron una serie de principios y criterios bajo los cuales& ?uienes lo suscribieron se comprometieron a orientar el rumbo del pa:s. Entre ellos destacan los siguientesH /ransparencia de la gestin y uso de los recursos p;blicos Ejecutar pol:ticas monetarias& arancelarias y tributarias ?ue mantengan el e?uilibrio 6iscal& racionalicen el gasto p;blico& dinamicen la produccin y el consumo& alienten el a#orro& la in%ersin y la descentrali5acin $tili5ar la concertacin entre el Estado& empresarios y trabajadores para de6inir pol:ticas sectoriales de mediano y largo pla5o& creando un !onsejo -acional de !oncertacin Laboral y 2roducti%o Fortalecer la participacin de la sociedad ci%il

) CF *

Impulsar la re6orma del Estado y el proceso de descentrali5acin del pa:s como medio para democrati5ar la gestin p;blica y lograr el desarrollo integral. Estructuracin de un aparato administrati%o ?ue responda a un Estado Ggil& capa5 de atender a sus 6unciones bGsicas 2romocin y consolidacin de la carrera p;blica administrati%a

Si bien este pacto no se lleg a institucionali5ar ni a operar 6ormalmente& constituye una clara muestra de la %oluntad pol:tica existente a 6in de garanti5ar un m:nimo de consensos sobre las 6unciones bGsicas del Estado. !9 LA LE- DE PRUDENCIA - TRANSPARENCIA FISCAL La Ley de 2rudencia y /ransparencia Fiscal CL 6ue promulgada en diciembre de KEEE con el propsito de establecer lineamientos para mejorar la gestin de las 6inan5as p;blicas y contribuir a la estabilidad econmica. Se trata de la introduccin de reglas presupuestarias a manera de marco normati%o general para las etapas de 6ormulacin& aprobacin y ejecucin del presupuesto. La idea de tras6ondo es ?ue al respetar ciertas restricciones num'ricas y& simultGneamente& adoptar procedimientos mGs claros y transparentes& se reduce la incertidumbre 6iscal lo ?ue& como ya se mencion& promue%e un mayor dinamismo de la in%ersin y producti%idad.CN Sin embargo& 'sta ya se incumpli desde su primer aDo de %igencia y se encuentra en proceso de re6ormulacin. !abe mencionar& ?ue la propuesta de un conjunto de reglas 6iscales no es su6iciente para el logro de un buen desempeDo 6iscal por?ue se re?uiere adicionalmente del respaldo de un slido proceso presupuestal y de normas de transparencia ?ue colaboren en la obtencin de objeti%os claramente establecidos. Estandari5ar gran parte del ?ue#acer 6iscal a tra%'s de normas de transparencia conduce a institucionali5ar sus objeti%os y metas brindando a los agentes econmicos los instrumentos necesarios para la super%isin y accin necesaria para %igilar un desempeDo 6iscal responsable.

Sin duda serG necesario reali5ar algunos cambios a la mencionada Ley de 6orma tal de ?ue el proceso econmico resulte mGs contrac:clico e introducir %ariantes al 6ondo de estabili5acin& entre otras& pero lo medular es ?ue todos los actores in%olucrados en estos propsitos den lo mejor de s: para lograr una estabilidad econmica& una transparencia en el actuar 6iscal y una mayor gobernabilidad ?ue desembo?ue en una reduccin real de la pobre5a en el 2er;. Las reglas deben ser capaces de asegurar la estabilidad macroeconmica y la sostenibilidad de la pol:tica 6iscal a largo pla5o y& para ello& deben tener cierto margen de 6lexibilidad para actuar contrac:clicamente cuando sea necesario. Esta capacidad de respuesta contribuirG a su credibilidad. #9 LOS PLANES ESTRATMGICOS SECTORIALES MULTIANUALES La plani6icacin estrat'gica es una #erramienta para orientar los recursos p;blicos #acia el cumplimiento de las 6unciones primordiales del Estado. La programacin estrat'gica multianual in%olucra la determinacin de objeti%os& la asociacin de recursos y la de6inicin de cursos de accin& en un #ori5onte dinGmico ?ue %a mGs allG de la programacin anual asociada al presupuesto p;blico ?ue permita cumplir dic#os objeti%os& e%aluar su progreso& como tambi'n el cumplimiento de metas preestablecidas. El aDo +FFF& la Direccin de "suntos Econmicos y Financieros del MEF implement los 2lanes Estrat'gicos Sectoriales Multianuales O2esem4. En su diseDo la implementacin de los 2esem se concibi como mecanismo para iniciar un diGlogo y concertacin al interior de la administracin p;blica con miras a lograr acuerdos bGsicos sobre la %isin& misin& objeti%os generales y prioridades tanto nacionales como sectoriales. En el tras6ondo& estaba la idea de ?ue la sociedad peruana = requiere acuerdos mnimos para asegurar la coherencia social " el desarrollo integral. )na actitud adecuada de toda la sociedad expresada en decisiones " acciones correctas debe generar! en el mediano pla o! las condiciones para el pleno desarrollo humano..." compartir ideas que lleven a la mutua cooperacin cualquiera sea la composicin de poderes en la sociedad " el estado >CP. Esto surge ante la necesidad de un desarrollo mGs esencial e integral ?ue sustente en la co#esin social& el cambio de mentalidad #acia estilos de %ida mGs saludables y producti%os& como tambi'n en la adecuacin del Estado y una base material m:nima para la reali5acin de todos los #abitantes. 2ara ello& se re?uiere de l:neas orientadoras tales como generar empleo adecuado& desarrollar una gestin p;blica e6iciente& promo%er igualdad de oportunidades para todos los #abitantes& asignar adecuadamente los demGs recursos disponibles& etc. &)n traba'o inmediato es entender cmo puede darse un equilibrio entre la poblacin! sus necesidades bsicas! los recursos potenciales " la organi acin como sociedad " #stado*. Sin embargo& no #an logrado consolidarse como ejercicio de una plani6icacin adecuada Oen tanto responden al presupuesto4 ni de una programacin seria& y los sectores e instituciones los %en como un re?uisito 6ormal del MEF mGs ?ue como un %erdadero marco de programacin multianual orientador estrat'gico de las acciones p;blicas. ?9 LA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL El objeti%o del 9obierno de /ransicin& dentro de la tarea de reinstitucionali5acin del pa:s& 6ue garanti5ar ?ue un e%entual proceso de re6orma constitucional se sustente en un debate nacional sobre la materia. 2ara ello& se con6orm un !omit' de !oordinacin responsable por el diseDo de la metodolog:a& consolidacin de propuestas y anGlisis de las iniciati%as presentadas por instituciones p;blicas y pri%adas& as: como por la ciudadan:a en general. La re6erida !omisin reali5 una amplia con%ocatoria p;blica ?ue tu%o como respuesta un enorme inter's de la sociedad ci%il para iniciar este tipo de re6ormas. De este es6uer5o& la !omisin de Estudios de (ases de la ,e6orma !onstitucional del 2er; adopt como una de sus propuestas centrales la necesidad de un =-ue%o 2acto Social> en el 2er;. La sociedad ci%il exige un nue%o pacto social ?ue integre las demandas de un orden social y pol:tico mGs democrGtico y mGs controlado& ?ue se plasme en una !onstitucin ?ue re6leje el
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2ara mayor detalle %er "nexo. El sistema ?ue reg:a #asta KEEE se ceD:a estrictamente a los objeti%os macroeconmicos del aDo del 2resupuesto& y no obligaba al gobierno a cumplir con objeti%os de pol:tica 6iscal& como es mantener el ni%el de d'6icit 6iscal impl:cito en el presupuesto aprobado y tampoco obligaba a #acer proyecciones multianuales ?ue permitan dar una perspecti%a a los agentes econmicos de cual %a a ser la pol:tica 6iscal #acia delante. (olet:n Fiscal del MEF& julio +FFK.

) CK *

modelo de sociedad en ?ue se ?uiere %i%ir. La !omisin planteaba un modelo de sociedad democrGtica basada& entre otros principios& en una econom:a social de mercado. En este marco& el Estado debe tener un papel debidamente limitado a la promocin del desarrollo econmico& la regulacin de la actuacin de los agentes y la ni%elacin positi%a de desigualdades. "simismo& en6ati5aba ?ue las in%ersiones estatales y las acciones gubernamentales en el Gmbito econmico& deben responder a un plan estrat'gico ?ue cada gobierno deber:a presentar al !ongreso al inicio de su gestin y ?ue debe guardar co#erencia con los presupuestos anuales. @9 LA INICIATIVA NACIONAL ANTICORRUPCI6N Se trata de un es6uer5o colecti%o por romper #Gbitos ?ue desmorali5an y empobrecen al pa:s y por de%ol%er la 6e en sus instituciones. La I-" del Ministerio de .usticia planteaba la necesidad consolidar un compromiso en materia de luc#a contra la corrupcin y para ello present una propuesta de !ompromiso Etico ?ue busca institucionali5ar la luc#a contra la corrupcin& promo%er la 'tica p;blica& garanti5ar la transparencia y la rendicin de cuentas& como tambi'n 6omentar la %igilancia ciudadana. Entre sus propuestas& se planteaban elementos relacionados con la gestin p;blicaH re%alorar la carrera p;blica a tra%'s del = desarrollo de programas que promuevan la formacin vivencial cotidiana de probidad e integridad en el mane'o de lo p+blico* desarrollar planes para ?ue los medios de comunicacin 6omenten la 'tica& la integridad y los %alores de las personas establecer mecanismos de %igilancia ciudadana para =#acer %aler el deber de cooperacin de los medios con la 6ormacin 'tica& cultural y democrGtica de la ciudadan:a y la contribucin ?ue esta materia debe brindar la publicidad en general> 6iscali5ar las acciones de la administracin del gobierno& como tambi'n la conducta de las autoridades& 6uncionarios y ser%idores por parte de la sociedad ci%il D9 EL ACUERDO NACIONAL El "cuerdo -acional es una instancia de diGlogo ?ue %iabili5a el proceso de consolidacin de la democracia& a6irmacin de la identidad nacional y promocin de una %isin compartida del pa:s. Se expresa a tra%'s de pol:ticas de Estado concertadas ?ue pretenden brindar la estabilidad ?ue el pa:s re?uiere para alcan5ar un desarrollo sostenido. Ba establecido +E pol:ticas de Estado al ni%el de objeti%os& indicadores y metas #asta el aDo +F+K.CI Sin embargo& no expresan un modelo econmico ni de 6inan5as p;blicas y& mGs a;n& no aborda el tema de las 6inan5as p;blicas ni explicita cmo se 6inanciarGn las metas establecidas ni cmo se articularGn los es6uer5os de los sectores p;blico& pri%ado y de la sociedad ci%il en la consecucin de los mismos. MGs a;n& se #an incumplido %arias metas desde su inicio por el propio gobierno ?uien lidera el proceso del "cuerdo -acional. Es interesante destacar& ?ue recientemente el sector pri%ado propuso debatir un compromiso para garanti5ar la in%ersin y el empleo y sobre la base de 'sta iniciati%a se #a decidido a%an5ar #acia lo ?ue #an denominado un !ompromiso 2ol:tico& Econmico y Social de !orto 2la5o para los siguientes C aDos y ?ue deber:a estar concretGndose en no%iembre del +FFC. Esto se sustenta tanto en las ;ltimas exposiciones del 2residente como de la 2rimera Ministra donde indicaron la necesidad de continuar con la pol:tica de concertacin de temas %itales& #aciendo 'n6asis en la re6orma tributaria& el empleo& las pol:ticas sociales y sectoriales& etc. !abe mencionar ?ue se tratar:a de un compromiso ?ue %incular:a pol:ticamente a sus signatarios& pero ?ue no se tratar:a de un compromiso entre el gobierno y la oposicin.

Re0%rm$ de E')$d%

$na re6orma tributaria en el 2er;& para ser integral y %inculante debe ser acompaDada de la re6orma y moderni5acin del Estado. En e6ecto& la legitimi5acin del sistema tributario pasa por un Estado e6ica5 y e6iciente& ?ue proporcione bienes y ser%icios p;blicos de calidad& ?ue contribuya al bienestar atendiendo las necesidades de la poblacin y al desarrollo producti%o y competiti%o de la econom:a. Se trata de un Estado ?ue sea capa5 de ser la contrapartida del es6uer5o ?ue ese mismo Estado exige a toda la ciudadan:a a tra%'s del lado de los ingresos tributarios. Ba #abido %arios intentos por re6ormar el Estado peruano& sin embargo no #an tenido el impulso su6iciente y se #an limitado a acciones parciales o #an ?uedado como un plan sin implementarse& y esto juega un papel central en cuanto a la percepcin y expectati%as de los ciudadanos sobre las capacidades de respuesta y de accin de los gobiernos. Los es6uer5os mGs importantes pasaron por una reduccin del aparato estatal en t'rminos del n;mero de empleados p;blicos para lo cual se implement un plan de jubilaciones adelantadas y de retiros %oluntariosW sin embargo& con el tiempo las contrataciones %ol%ieron a aumentar.

38

En julio del +FF+ se suscribi el documento del "cuerdo -acional donde se explicitan las +E pol:ticas de Estado ?ue lo constituyen y ?ue responden a los M grandes objeti%os de EstadoH Oa4 democracia y Estado de derec#o& Ob4 e?uidad y justicia social& Oc4 competiti%idad del pa:s& y Od4 Estado e6iciente& transparente y descentrali5ado. 0er .acuerdonacional.gob.pe

) C+ *

Las pri%ati5aciones de empresas p;blicas tambi'n apuntaron en esta direccin& el problema radic en el uso de los ingresos generados por estas %entas el cual no se tradujo en acciones concretas en pro del bienestar de la poblacin. Luego& #acia KEEN se emprende la 6ormulacin de un plan de re6orma mGs integral re6erida a las 6unciones del Estado y la moderni5acin de la gestin p;blicaH luego de un aDo de trabajo& la propuesta no cont con el respaldo pol:tico necesario para su implementacin. Este es6uer5o se retoma #acia 6ines del +FFK y se plasma en una ley marco para la moderni5acin del Estado a tra%'s de la cual se indica el inicio del proceso de descentrali5acin& la promocin de una gestin p;blica por resultados mediante la implementacin de con%enios de gestin& la reestructuracin del poder ejecuti%o en t'rminos de sus 6unciones y el replanteamiento de sus instituciones& replanteamiento de los sistemas de ad?uisiciones a tra%'s de la implementacin de un portal de compras del Estado& etc. Sin embargo dos aDos solamente se %isuali5a el impulso dado al proceso de descentrali5acin& pero el resto del programa no se #a materiali5ado y a;n sigue en proceso. Estas experiencias muestran como elementos comunes la 6alta de un compromiso pol:tico real ?ue %aya mGs allG del muy corto pla5o& los gobiernos se #an centrado mGs en la atencin de las urgencias e intereses del corto pla5o ?ue en las de mediano pla5o todo lo ?ue se e%idencia en una 6rGgil institucionalidad del Estado.

De'ce()r$ i4$ci5(

2er;& #oy %i%e un escenario complejo& casi de una doble transicin& en la medida en ?ue el proceso de descentrali5acin se desarrolla en el marco de uno mGs amplio y complejo de transicin democrGtica luego de una d'cada de autoritarismo. La descentrali5acin& es la constatacin de esta complejidad a la lu5 de las di6icultades ?ue la democracia en6renta. La descentrali5acin puede mGs bien contribuir a superar la crisis de gobernabilidad generando espacios subnacionales de gobierno ?ue sean mGs cercanos a la ciudadan:a y ?ue contengan mecanismos de participacin de la sociedad ci%il en algunas decisiones cla%es para el destino de las regiones& las pro%incias y los distritos. El 2er; es uno de los pa:ses mGs centralistas de "m'rica Latina en su estructura econmica& en la gestin de sus recursos p;blicos y en su sistema pol:ticoH Lima concentra mGs del CFJ de la poblacin& la mitad de la industria& mGs del EFJ de los ingresos totales y el ELJ de las decisiones de la administracin del Estado.CE La superacin de la crisis de gobernabilidad de democracia recuperada ciertamente no pasa por mantener esta situacin& sino por superarla. En una realidad como la peruana en la ?ue numerosos intentos de descentrali5acin casi siempre #an 6racasado por 6alta de %oluntad pol:tica y social& por errores de diseDo& por precipitaciones& por ausencia de claridad de objeti%os& etc.W se #ace imperati%o e%itar una nue%a 6rustracin& 6ortaleciendo la cultura del diGlogo entre el Estado y la sociedad ci%il y buscando responsablemente acuerdos %iables y compromisos duraderos. La descentrali5acin en el 2er; #a sido un tema bGsicamente pol:tico. $n 6in en s: mismo para satis6acer reclamos de la poblacin local 6rustrada por la 6alta de atencin de un aparato estatal centralista. La cla%e para la exitosa descentrali5acin es la buena plani6icacin. La descentrali5acin debe combinar armnicamente ambas responsabilidadesH ingresos y gastos. Deben consolidarse las instituciones relacionadas con el plan de impuestos y su correcta administracin& por un lado& y a?uellas encargadas de los sistemas de direccin y control de presupuestos y gastos& por otro. " pesar de las di6icultades en su implementacin& los argumentos a 6a%or de la descentrali5acin son pro6undos y poderosos. 2roporciona importantes bene6icios econmicos
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Za%ala O+FFC4.

) CC *

y pol:ticos& como es ?ue las #aciendas locales mejoran la e6iciencia y responsabilidad del gasto p;blico. El modelo de descentrali5acin adoptado en el 2er;& es el de descentrali5acin p;blica distributi%a o sea& el actor principal es el 9obierno !entral ?ue debe desprenderse de recursos 6iscales para trans6erirlos a los nue%os gobiernos regionales y municipales con el propsito de mejorar la distribucin de ri?ue5a e ingresos& despu's de impuestos. $no de los principales retos es cmo 6inanciarlos y mas a;n& %er cmo con los mismos recursos con ?ue cuenta el 9obierno !entral se prestan mayores y mejores ser%icios. En torno a la descentrali5acin se #a ido con6igurando un escenario de actores en el 2oder Ejecuti%o y Legislati%o& las regiones y las ciudades y localidades ?ue pudieran agruparse como sigueH El !onsejo -acional de Descentrali5acin ?ue depende del !onsejo de Ministros y estG representado por los presidentes regionales y los alcaldes as: como por el propio 2oder Ejecuti%o ?ue tiene mayor:a. Lo preside un representante del presidente de la ,ep;blica con rango de Ministro La !omisin de Descentrali5acin del !ongreso como representante principal del !ongreso en estos temas y la !omisin de Descentrali5acin& ,egionali5acin y Moderni5acin de la 9estin del Estado. de Moderni5acin del Estado Los +L 9obiernos ,egionales y Locales& las KEM municipalidades pro%inciales y las KN+E municipalidades distritales La 2residencia de la ,ep;blica y la 2residencia del !onsejo de Ministros& este ;ltimo tiene la responsabilidad de coordinar la pol:tica de moderni5acin y descentrali5acin y la acti%idad intersectorial de la 6uncin politico<administrati%a del Estado Las !Gmaras de !omercio& las redes de cGmaras de comercio& las mesas de concertacin contra la pobre5a. La sociedad ci%il. 2ara los e6ectos de e%aluar los ni%eles actuales de gobernabilidad en las regiones del 2er; es necesario considerar las altas expectati%as creadas con los m:nimos recursos de ?ue disponen los gobiernos regionales y el escaso traslado de competencias& ademGs del #ec#o ?ue la gran mayor:a de los presidentes regionales electos lo 6ue con porcentajes menores al tercio de los %otos y se suma a esto ?ue la mitad de los gobiernos regionales representan a la mayor 6uer5a de oposicin del 9obierno y en general el ni%el de aprobacin por parte de la poblacin es bastante bajo. Entre los desa6:os mGs destacados se encuentra incrementar la recaudacin tributaria y demostrar ?ue el sistema descentrali5ado puede alcan5ar mayores ni%eles ?ue el centrali5ado lo cual puede ser per6ectamente 6actible por la disminucin en los costos de recaudacin ?ue ello implica y por una capacidad mayor para ampliar la base tributaria y a una menor e%asin a partir de una cercan:a entre ellos y los contribuyentes. De #ec#o& tanto la re6orma tributaria como la implementacin de una descentrali5acin 6iscalmente neutral y la re6orma del Estado& constituyen 6actores cla%es para lograr la sostenibilidad de las 6inan5as p;blicas& sin embargo& ambos en6rentan muc#os riesgos en la situacin pol:tica actual. "simismo& debe mantenerse en perspecti%a ?ue =lo que es bueno para la descentrali acin no puede ser malo para la eficiencia! la equidad ni para la estabilidad macroeconmica, todo depende del dise-o especfico de cada pas>.MF En este marco& la descentrali5acin como punto de partida de la re6orma del Estado tendr:a as: tres dimensiones normati%asH OK4 la econmica Ore6orma tributaria4& ?ue d' una base material a la distribucin de 6unciones ?ue slo delegar:a #acia el ni%el central lo ?ue no puede cumplirse por las autoridades locales o regionales& O+4 la administrati%a re6erida a una gestin e6iciente
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Lit%ack et al. OKEEI4 en /an5i O+FFK4& pGg. KC.

) CM *

de sus recursos Orecuperacin de capacidades t'cnicas y pro6esionales de gestin4 y OC4 la descentrali5acin pol:tica Ogobiernos regionales elegidos con poder de decisin y mecanismos de accountabilit"4& con6orme a lo establecido por la !onstitucin actual.

P$r)ici&$ci5( ci/d$d$($

En la #istoria reciente el discurso de la participacin social #a pasado por tres grandes etapasH la participacin en las decisiones de gobierno& la participacin en la gestin de los recursos y la participacin en la %igilancia social. La primera alude al ni%el mayor de la participacin de la poblacin& ser parte de las decisiones pro6undas de la %ida #umana y el bien com;n. La segunda comprende la participacin en la produccin& distribucin y uso de bienes y ser%icios. La tercera comprende la participacin en la %igilancia de las decisiones y acciones p;blicas. La %igilancia es un mecanismo de participacin social ?ue #a emergido en el discurso pol:tico y social y en la %ida concreta en el 2er;& despu's de mGs de una d'cada de alta corrupcin y 6rente a los %ac:os de la democracia representati%a. La 6orma tradicional de organi5ar el control social al interior de las Instituciones p;blicas estatales no #a logrado 6renar la corrupcin ni la 6alta de transparencia en el manejo del Estado. Es preciso en6ati5ar ?ue esta tarea corresponde de manera exclusi%a a la sociedad. La 6uncin del Estado es 6acilitarla promo%iendo una cultura de responsabilidad en el aparato del Estado& #acia la legitimacin del control social y #acia transparencia en el uso de la in6ormacin. Si bien se #an dado pasos importantes en t'rminos de transparencia& l'ase& in6ormacin disponible para la sociedad ci%il& a;n ?ueda muc#o por #acer. La mayor in6ormacin se centra en la accesibilidad a tra%'s de InternetW lo ?ue sucede es ?ue en el 2er;& en el aDo +FF+& slo +E mil #ogares contaban con este ser%icio OF.LJ4 y de estos el IPJ se encuentran en Lima. Estad:sticas in6ormGticas en el 2er;<+FF+.

L$ ec%(%mB$ &% B)ic$ de $ )rib/)$ci5(

Las decisiones de pol:tica tributaria no se #acen teniendo en cuenta solamente consideraciones econmicas& sino ?ue re6lejan un conjunto complejo de interacciones sociales y pol:ticas entre distintos grupos de la sociedad en un contexto delimitado por la #istoria y la capacidad administrati%a del Estado. En este sentido& la tributacin no es un solamente un mecanismo para 6inanciar las acti%idades del Estado sino ?ue es la parte mGs %isible del pacto social impl:cito ?ue sustenta al Estado. (ajo esta perspecti%a& el 'xito de una re6orma tributaria depende de la 6orma en ?ue los di6erentes grupos pol:ticos perciban dic#a re6orma y cmo reaccionan ante esa percepcinH la re6orma tributaria es un ejercicio de legitimi5acin pol:tica y en su diseDo tienen un rol central las ideas& los intereses y las instituciones. Sin embargo& la econom:a pol:tica de su implementacin no es totalmente considerada.MK El rol de las pol:ticas p;blicas es crucial en econom:as emergentes y democracias en 6ormacin& por?ue son 'stas las ?ue determinan el derrotero del sector p;blico y gu:an al sector pri%ado. Las pol:ticas p;blicas se constituyen en el puente mGs importante entre la econom:a y la pol:tica. Ellas deben apuntar a dar oportunidades para todos y deber:an permitir& simultGneamente& la ampliacin de las oportunidades econmicas y de los derec#os pol:ticos. Las pol:ticas p;blicas al igual ?ue la democracia son imprescindibles para el desarrollo #umano. Estas deben tener& impl:cita o expl:citamente& un conjunto de objeti%os ?ue condu5can a la producti%idad& la e?uidad y al incremento de la participacin& y deber:an ser sostenibles en el tiempo desde el punto de %ista socioeconmico.M+
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(ird O+FFC y Lledo& Sc#neider y Moore O+FFC4. 2-$D O+FF+4&.

) CL *

!on esto& para ?ue la ejecucin de la pol:tica 6iscal sea e6ecti%a se re?uiere coordinar di6erentes 6actores pol:ticos& 6uncionales y 6inancierosH Oi4 pol:ticamente& la estructura del aparato institucional debe promo%er responsabilidad e incenti%os& Oii4 6uncionalmente& las pol:ticas deben claramente identi6icar las responsabilidades de cada tipo de gobierno y del sector pri%ado& y Oiii4 6inancieramente! las pol:ticas deben estar basadas en una estrategia sostenible ?ue dependa de ingresos duraderos. En la actualidad& las pol:ticas p;blicas& en general& y la pol:tica tributaria& en particular& estGn mGs centradas en objeti%os y necesidades de corto pla5o& manteniendo componentes de participacin slo cuando le son 6uncionalesW mientras ?ue los objeti%os de e?uidad y de sostenibilidad son mGs bien residuales. Las decisiones sobre los ingresos 6iscales& la plani6icacin y la ejecucin de los gastos p;blicos tienen lugar en el contexto de un es?uema de pol:tica e incenti%os in6luenciado por todos los actores ?ue inter%ienen en el proceso. Entre ellos estGn los ministros& las instituciones gubernamentales& el personal de dic#as instituciones& los donantes y la sociedad ci%il& y todos ellos importan. Entre los principales actores de esta dinGmica en el 2er;& la actitud y percepcin son distintas y& mGs importante a;n& existe un desbalance t'cnico muy 6uerte. En todo caso& s: se aprecia un elemento com;nH la 6alta de acciones proacti%as. E 'ec)%r &ri3$d% En el sector empresarial existe una gran descon6ian5a por?ue percibe una conducta de =secreto> por parte de un gobierno ?ue no se abre a la discusin. -o se trata de la b;s?ueda de una negociacin& sino de debatir sobre temas tributarios& promo%iendo un clima de diGlogo& participacin y transparencia. !on esto& consideran ?ue el "cuerdo -acional es un espacio de diGlogo y concertacin ?ue se #a politi5ado y des%irtuado #acia la discusin de temas coyunturales& y ?ue no es un espacio donde el gobierno plantee sus opciones y propuestas. En t'rminos de una re6orma tributaria integral& opinan ?ue debe ir de la mano con una clara estrategia contra la in6ormalidad& es decir una re6orma 6iscal relacionada y consistente con el manejo econmico del pa:s y esto pasa por el lado del presupuesto en t'rminos de la asignacin y uso de recursosH el pa:s tiene una larga tradicin de usar el gasto social con criterios asistencialistas mGs ?ue promo%er los 6actores de generacin de oportunidades como el empleo y generacin de capacidades. "simismo& por el lado de los ingresos& ante una in6ormalidad cercana al NFJ& las medidas para ele%ar la recaudacin en el corto pla5o recaen en el mismo grupo de contribuyentes. El sistema tributario se %e como complejo& cambiante e ine?uitati%o Otanto para la poblacin como para los propios empresarios4& y no #ay rendicin de cuentas sobre el manejo de los recursos. Se re?uiere una re6orma de 6ondo. Es importante mencionar ?ue tambi'n reconocen ?ue #ay propuestas gubernamentales ?ue al inicio en6rentan gran oposicin& pero ?ue con el tiempo se muestran 6uncionales como& por ejemplo& el sistema de detracciones. "l interior del sector pri%ado se encuentran di6erentes grupos cada cual con sus propios intereses Odesde empresas transnacionales #asta pe?ueDos y medianos empresarios& como tambi'n desde grandes conglomerados empresariales #asta asociaciones de pe?ueDos productores& entre otros4. Sin embargo& lo ?ue el buscan como elemento com;n es un gobierno ?ue les proporcione reglas de juego claras y estables y ?ue genere las condiciones necesarias para promo%er la in%ersin y el empleo. E 'ec)%r &Nb ic% Las instituciones re6lejan relaciones de poder y se re?uiere de lidera5go pol:tico real para manejar lo p;blico. La experiencia muestra la inexistencia de un e?uipo co#esionado a ni%el
) CN *

de autoridades e institucional& y en su lugar lo ?ue #a predominado es la sucesin de cambios de los je6es de turno&MC cada uno de los cuales =desconoce> o =corrige> lo ?ue #i5o el anterior cambiando cada %e5 el norte de la pol:tica yQo la estrategia& sin la perspecti%a de la necesidad de una consistencia m:nima de las acciones a un ni%el superior al de los intereses pol:ticos o personales. Esta #a sido caracter:stica en materia tributaria en la Sunat y en el MEF. Mi(i')eri% de Ec%(%mB$ 1 Fi($(4$' H una %isin mGs pol:tica sobre la atencin de las necesidades de corto pla5o. S/($)H per6il t'cnico propositi%o y supeditado a las decisiones del MEF. Se percibe una 6rustracin en la medida ?ue los aspectos t'cnicos no tienen el peso real ?ue deber:an tener Opor ejemplo& implementacin de impuestos ?ue ellos mismos admiten como antit'cnicos en pro de ele%ar la recaudacin de manera inmediata4 B$(c% Ce()r$ de Re'er3$H se percibe como de buen ni%el t'cnico& con una posicin mGs objeti%a& aun?ue sin un rol acti%o en temas tributarios. L$ Pre'ide(ci$ de C%('e*% de Mi(i')r%' se percibe mGs como una institucin reacti%a& de grandes y necesarias iniciati%as y procesos pero ?ue se entrampan y no llegan a implementarse e6ecti%amente ni muestran resultados concretos. !laros ejemplos son el programa de moderni5acin del Estado& la estrategia nacional de competiti%idad y la estrategia de superacin de pobre5a& el "cuerdo nacional& para mencionar algunos. El proceso de descentrali5acin es una excepcin& pero el 6actor pol:tico asociado es mayor. Re')% de i(')i)/ci%(e' &Nb ic$'H su inter's en el tema tributario entra por el lado de los mayores recursos ?ue necesitan. -o sienten una posicin t'cnica 6uerte de la Sunat en t'rminos de la disponibilidad de una in6ormacin con6iable& disponible y oportuna a ni%el sectorial ni muy procli%e al diGlogo en materia de mecanismos de 6iscali5acin. !on relacin al MEF lo ?ue existen son relaciones de 6uer5a pol:tica y un 6uerte trabajo de lobb" para la asignacin de recursos. G%bier(%' re2i%($ e'H tienen gran descon6ian5a en el gobierno central y son los grandes demandantes de recursos y de cambios sustanti%os en materia de gestin p;blica. Bay un gran desbalance entre lo ?ue perciben ?ue contribuyen y lo ?ue reciben del gobierno central Otanto en materia de recursos como de ser%icios4. /ambi'n a?u: el 6uerte 6actor pol:tico y la 6alta de capacidad t'cnica son importantes. !abe mencionar ?ue desde la percepcin de los gobiernos regionales& entre las principales limitaciones ?ue presenta el actual proceso de descentrali5acin& las mGs importantes son la ausencia de un acuerdo nacional descentralista que defina un rumbo al proceso que marque ritmo y sentido a la descentralizacin; el dbil avance en vincular propuestas de reforma econmica con las dimensiones sociales, culturales y polticas del desarrollo; la imprecisin y debilidad de los mecanismos de participacin de la sociedad civil en la gestin pblica descentralizada, producto tanto de vacos y errores legislativos como de las limitaciones de los propios actores sociales y polticos; ausencia de un proyecto de reforma del Estado que genera imprecisiones en la definicin de competencias que se constatan en la transferencia de funciones y recursos. G%bier(% ce()r$ H no tiene mayor margen de maniobra& es el responsable ;ltimo del manejo 6iscal y #ay una 6uerte tradicin de paternalismo y asistencialismo #acia el resto del pa:s.
EL REGIMEN TRIBUTARIO EN EL PERU
MATERIA INSTANCIA FUNCION

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" dos ni%elesH K4 entre distintos gobiernos Ocambios de presidentes4 y +4 al interior de un mismo gobierno O cambios de ministros y je6es de direcciones y je6aturas4.

) CP *

!ongreso O2oder Legislati%o4 /ributos y exoneraciones 9obierno -acional O2oder Ejecuti%o4 9obierno ,egional 9obierno -acional !ontribuciones y tasas "ranceles 9obierno Municipal 9obierno -acional

!rear& modi6icar o derogar& o establecerlos exclusi%amente por ley -o puede aprobar tributos con 6ines predeterminados& sal%o por solicitud del 2oder Ejecuti%o Las leyes de :ndole tributaria re6eridas a bene6icios o exoneraciones re?uieren pre%io in6orme del Ministerio de Econom:a y Finan5as Slo por ley expresa& aprobada por dos tercios de los congresistas& puede establecerse selecti%a y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada 5ona del pa:s Funciones legislati%as en caso de delegacin de 6acultades y a tra%'s de decretos legislati%os ,ecaudacin y administracin de tributos creados a su 6a%or por ley !rear& modi6icar o derogarlos mediante decreto supremo !rear& modi6icar y suprimir o exonerar de ellas dentro de su jurisdiccin y con los l:mites ?ue seDala la ley& mediante ordenan5a municipal !rear& modi6icar o derogarlos mediante decreto supremo

FuenteH Elaborado sobre la base de in6ormacin de la =!onstitucin 2ol:tica del 2er;>& /:tulo III& !ap:tulo I0& como de in6ormacin de .me6.gob.pe y .congreso.gob.pe -otaH Los Decretos de $rgencia no pueden contener materia tributaria.

E C%(2re'% 2ara garanti5ar la gobernabilidad y la democracia& el pa:s re?uiere de un !ongreso e6iciente y e6ica5& en sinton:a con las reales aspiraciones de la ciudadan:a y con la necesidad de propiciar un entorno adecuado& estable y seguro para el desarrollo de la econom:a y de las in%ersiones. Es necesario aprender las amargas lecciones de la #istoria& de parlamentos improducti%os cuando no obstGculos a la gobernabilidad& ?ue dieron lugar en el pasado a la interrupcin de la democracia& cuando lo ?ue se deben buscar son reglas de interaccin con el Ejecuti%o y la sociedad mGs propicias& para un juego pol:tico constructi%o. " ni%el pol:tico& los representantes se comportan en 6uncin de intereses puntuales Opartidarios& personales o de de terceros4 mGs ?ue en 6uncin de las prioridades nacionales.
REFORMAS TRIBUTARIAS CON DELEGACION DE FACULTADES DEL CONGRESO
"[1 KENI KEIF KEIE Q REF ,EF1,M" Introduccin sistema del Impuesto a la renta Introduccin del Impuesto 9eneral a las %entas Impuesto a los d'bitos& patrimonio neto personal& patrimonio empresarial& selecti%o al consumo& cdigo tributario& etc. Eliminacin de casi IF tributos& modi6icacinncdigo tributario& aprobacin de textos ;nicos de principales impuestos& introduccin del ,$S Ley 2enal /ributaria

KEEF Q REK Q \ EC KEEN

FuenteH Elaborado sobre la base de 2!M O+FFC4.

Bay una contraposicin de intereses entre el gobierno y el congreso y& en muc#os de los casos& el !ongreso tiene una posicin mGs 6uerte. El !ongreso tiene un rol mGs acti%o en el Gmbito de los gastos ?ue en el de los ingresos y el con6licto de intereses y posiciones en materia tributaria es tal& ?ue generalmente los mayores cambios de pol:tica tributaria #an pasado por pedir 6acultades legislati%as para el gobierno. Las instancias %inculadas al tema tributario son las !omisiones deH 2resupuesto y !uenta 9eneral de la ,ep;blicaH en lo ?ue compete al proyecto de Ley del presupuesto anual& aun?ue las leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre materia tributaria Econom:a e inteligencia 6inancieraH leyes tributarias& gastos tributarios y creacin de impuestos

) CI *

!onstitucin& reglamento y acusaciones constitucionalesH seguimiento del tema tributario a partir de la delegacin de 6acultades legislati%as ?ue se otorgan& desde la perspecti%a del cumplimiento de la !onstitucin.

" ni%el t'cnico& los representantes cuentan con asesores ?ue& en promedio& no se #an caracteri5ado por su expertisse en temas tributarios. En este aspecto& es interesante mencionar ?ue #ace un aDo se cre el !entro de In%estigacin 2arlamentaria con el objeto de apoyar el trabajo de las comisiones y de los parlamentarios con in6ormacin& anGlisis e in%estigacin re6erida a la "genda Legislati%a 2riori5ada. Sin embargo a la 6ec#a& a;n no #an podido consolidar su posicinH su trabajo es mGs por demandas puntuales y a;n no #an podido implementar un sistema de in6ormacin regular& son un e?uipo reducido de naturale5a t'cnica pero ?ue existe por el respaldo pol:tico del actual 2residente del !ongreso& por lo ?ue su sostenibilidad en el 6uturo cercano es incierto. En particular& no cuentan con especialistas tributarios y reconocen ?ue #ay miembros del !ongreso ?ue desconocen su existencia. L$ '%cied$d ci3i Las dos principales instancias de encuentro entre la sociedad ci%il y el gobierno& en la actualidad& son la M ! " y las reuniones para discutir los presupuestos participativos y los planes concertados de desarrollo. Esto a conducido, por e#emplo, en los gobiernos regionales a distintos niveles y frecuencias de participacin donde las regiones $an tenido por lo menos un espacio de discusin del presupuesto con organizaciones de la sociedad civil% audiencias pblicas, talleres, foros de consulta, entre otros.&& Espacios como la Mesa de !oncertacin de !oncertacin de Luc#a contra la 2obre5a OM!L24 estGn mGs orientados a los temas de los programas sociales& la promocin de la participacin ciudadana y la %igilancia social& pero sin %:nculo expl:cito con temas tributarios. 1tro grupo es el de los acad'micos e in%estigadores con creciente conciencia de las necesidades de diGlogo y ?ue esta promo%iendo y participando de espacios de diGlogo para discutir temas de desarrollo econmico y social. Ejemplos son los grupos denominados !iudadanos al D:a y !iudadanos por un buen 9obierno. Se deber:a desarrollar una estrategia para 6ortalecer la participacin ciudadana& entendiendo ?ue no se trata solamente de tomarla por parte del gobierno& sino de construirla y promo%erla. L%' &$r)id%' &% B)ic%' La 6ragilidad de la institucionalidad y del Estado de derec#o es palpable a partir de la 6orma como se construye el sistema pol:tico. De #ec#o& el poder p;blico gubernamental expresa esto y lo mGs e%idente es la necesidad de una re6orma del sistema de partidos pol:ticos. En el tras6ondo se trata de un problema de incenti%os y de consistencia intertemporal. 2or un lado& lo ?ue es ptimo #oy puede no serlo maDana con lo ?ue acuerdos y compromisos ad?uiridos tienen una gran probabilidad de no cumplirse en el 6uturo. 2or otra parte& toda re6orma es un proceso de largo pla5o y supone asumir altos costos #oy en t'rminos econmicos& sociales y pol:ticos en tanto ?ue sus resultados se dan en un 6uturo cuando& probablemente& sea otro partido el ?ue est' en el gobiernoH los costos de pagan #oy y los bene6icios se go5an maDana.
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Los gobiernos regionales muestran una actitud desigual en cuanto a promo%er la participacin de la sociedad ci%il para consultas o concertacin. (Gsicamente se identi6ican tres comportamientos por parte de los gobiernos regionalesH OK4 promue%en e institucionali5an espacios de encuentro con la sociedad ci%il en adicin a los ?ue indica la ley y trabaja con instancias ya existentesW O+4 implementan espacios de consulta indicados por ley& pero se limita slo a ellosW y OC4 no cumplen e6icientemente con la implementacin de estos espacios y tampoco implementa otros.

) CE *

Esto se re6leja en las l:neas de accin ?ue en materia tributaria proponen los distintos partidos en sus planes de gobierno. En t'rminos generales& la mayor:a de propuestas comparten el en6o?ue de una pol:tica tributaria como mecanismo para promo%er la reacti%acin sectorial y la generacin de empleo& para lo ?ue se proponen reduccin de tasas y tratamientos pre6erenciales. Esta menor recaudacin se plantea compensarla por los e6ectos positi%os de luc#as contra la in6ormalidad y el contrabando.ML Solamente uno de ellos O=Somos 2er;>4 tiene una propuesta mGs relacionada con lo ?ue podr:a ser una re6orma mGs integral del sistema tributario y una declaracin expl:cita de ele%ar la presin tributaria sustancialmente. E ci/d$d$(% c%mN( Los contribuyentes tienen un rol pasi%o& no tienen %o5 ni %oto O6ragilidad pol:tica de los contribuyentes4. 2ero en su calidad de ciudadanos #ay una creciente necesidad y entendimiento de un rol mGs acti%o en t'rminos de empoderamiento y 6iscali5acin. Bay una gran sensacin de injusticia tributaria y se descon6:a del gobierno. /ambi'n existe un problema importante de 6alta representati%idad de los partidos pol:ticos& gremios y otras asociaciones. "simismo& se percibe una gran asimetr:a entre la exigencia a pagar a los contribuyentes y la disposicin del gobierno por mejorar el uso de los recursos. E( 'B()e'i' Existe un elemento endgeno en el sistema tributarioH la interaccin de di6erentes agentes actuando cada uno en su propio inter's y maximi5acin del bene6icio propio. Estas presiones pol:ticas se e%idencian cuando se trata de aplicar una re6orma tributaria& desde ?ue suele #aber un gran antagonismo entre los bene6iciados y los perjudicados lo ?ue& usualmente& conduce a in%ertir recursos para 6ines de lobb"& a6ectando en alguna medida la estructura tributaria 6inal. Esto reduce signi6icati%amente el rango de instrumentos tributarios disponibles para ser aplicados por el gobierno. 7ueda claro el por ?u' la resistencia a las re6ormas tributarias es mayor si se trata de construir un nue%o sistema tributario con la inclusin de impuestos adicionales& en lugar de e6ectuar algunas modi6icaciones al sistema existente. La oposicin tambi'n es importante cuando las medidas se concentran en la ele%acin de tasas impositi%as ?ue implican bases gra%ables estrec#as. En cambio& si las modi6icaciones se centran en ampliacin de bases y en disminucin de tasas& la aceptabilidad pol:tica suele ser mayor y mGs 6Gcil dada la reduccin de los con6lictos entre los di%ersos grupos de inter's debido a la aminoracin o eliminacin del componente discriminatorio de la tributacin. Es por esto ?ue los impuestos indirectos encuentran menos resistencias ?ue los directos& lo ?ue explica& a su %e5& cmo en el 2er; a mediados del presente aDo result mGs =pol:ticamente %iable> ele%ar un punto de tasa del I90 ?ue implementar un conjunto de medidas de impacto mGs progresi%o por el lado de la tributacin directaH en t'rminos del bienestar& los bene6icios de cambiar un impuesto a la renta por uno al consumo se producen principalmente sobre las personas con ingresos mGs altos& mientras ?ue los costos parecer:an concentrarse en los indi%iduos con menores ingresos. Este resultado es #asta cierto punto ob%io por?ue el impuesto a la renta es t:picamente progresi%o Olo ?ue 6a%orece a los grupos de ingresos mGs bajos& con menos %o5 y menos %oto4& mientras ?ue un impuesto al consumo no lo es Olo ?ue 6a%orece a los grupos de mayores ingresos4.

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En el anexo se presentan las propuestas de los principales partidos pol:ticos.

) MF *

V+ $9

EL PERU EN EL CONTE;TO INTERNACIONAL

L$ C%%&er$ci5( i()er($ci%($

La ayuda internacional tiene di6erentes dimensionesH recursos 6inancieros& asistencia t'cnica e in6luencia en las pol:ticas. /rae 6ondos en la 6orma de di%isas ?ue serGn con%ertidas en recursos reales tales como carreteras& escuelas& gastos recurrentes en salud& y similares. La ayuda externa tiene asignado el rol catali5ador mGs ?ue de reempla5ar es6uer5os internos& como el a#orro interno y las exportaciones& en pro del crecimiento econmico y la trans6ormacin producti%a y social. De #ec#o& #a sido utili5ada para in6luenciar pol:ticas y procesos de ajuste estructural& a tra%'s de =pa?uetes> de recursos& conocimientos e in6luencia en las pol:ticas %:a alg;n tipo de condicionalidad. La condicionalidad& en un sentido amplio& es una limitacin impuesta por el cooperante ?ue #ace ?ue la ayuda no sea un recurso de libre disponibilidad en el presupuesto p;blico del pa:s receptor. En l:neas generales& se pueden distinguir tres tipos de condicionalidadesH La micro<condicionalidad es la 6orma mGs antigua& y toda%:a las mGs com;nmente practicada. La asistencia t'cnica y el 6inanciamiento de proyectos caen dentro de esta categor:a. Se 6inancia una acti%idad determinada y de extensa super%isin por parte del cooperante durante su ejecucin. Bay ra5ones adicionales ?ue #acen ?ue la micro< condicionalidad sea atracti%a para los donantes. La macro<condicionalidad #a ad?uirido prominencia en la 6orma de apoyo al ajuste estructural desde los aDos IF en adelante. "?u:& el donante estG menos interesado en dirigir la asignacin de los recursos ?ue proporciona& y mGs en la pol:tica de cambios ?ue espera pro%ocar. El contexto internacional explica en parte la importancia creciente de esta 6orma de condicionalidad. La condicionalidad pol:tica se #i5o popular slo despu's del 6inal de la 9uerra Fr:a y destina recursos para apoyar y organi5ar elecciones& mejorar el trabajo del poder judicial& y similares. La ayuda se retira a los pa:ses ?ue %iolan los derec#os #umanos& enjuician a los l:deres de oposicin& o no respetan el resultado de elecciones democrGticas. 2aralelamente a estos cambios en el contexto y en los objeti%os de la cooperacin t'cnica recibida por los pa:ses de la regin& las condicionalidades de los donantes aumentan y se complican& tanto en t'rminos econmicos Ose exigen medidas mar$et-friendl" como entorno indispensable para acciones de cooperacin4& como pol:ticos Ose exigen condiciones m:nimas de governance y de respeto de los derec#os #umanos4& o temGticos Ose exige la introduccin de preocupaciones como el desarrollo de la mujer& la proteccin ambiental& la luc#a contra el narcotrG6ico& etc.4. En el contexto internacional %igente la cooperacin internacional constituye un 6actor cla%e coadyu%ante para el desarrollo econmico y social de todo pa:s. En el caso del 2er;& muc#os potenciales recursos se #an perdido o no se #an usado debido a la ausencia de una organicidad institucional acorde al nue%o escenario internacional. En ese sentido encontramos ?ue& de acuerdo al marco normati%o %igente y a las experiencias de la ;ltima d'cada en materia de cooperacin internacional& el gobierno #a presentado las siguientes de6icienciasH Insu6iciente plani6icacin y ausencia de prioridades D'bil capacidad de interlocucin con las 6uentes de 6inanciamiento. Inexistencia de estrategia en la captacin de recursos De6iciencia en la ejecucin de los proyectos "usencia de coordinacin entre entidades p;blicas y con el sector pri%ado

) MK *

 Falta de transparencia y uso pol:tico de los recursos Des%:o de los recursos de la cooperacin para 6inanciar otras 6unciones del Estado En el caso del (anco Interamericano de Desarrollo& la estrategia operacional se centra en la reduccin de la pobre5a y promocin de la e?uidad a tra%'s de re6ormas de la gestin 6inanciera& sistema tributario e institucionesW apoyo a la descentrali5acinW moderni5acin del sector p;blicoW reduccin de la pobre5aW crecimiento agr:colaW proteccin del medioambienteW 6ortalecimiento del sector salud y calidad de la educacin secundaria. "ctualmente& el (ID 6inancia bGsicamente programas de moderni5acin econmica y de ali%io a la pobre5a Otres cuartos de los recursos4& y en menor cuant:a programas de moderni5acin del Estado y de emergencia ante desastres. MGs espec:6icamente& en el Gmbito tributario& se estar:a iniciando una cuarta operacin con la Sunat& en el marco de la moderni5acin de la administracin p;blica. 2or su parte& el (anco Mundial comparte el objeti%o central de luc#a contra la pobre5a pero con mayor 'n6asis en la re6orma del sector p;blico asociada a la descentrali5acin& combate contra la corrupcin& participacin de la in%ersin pri%ada en in6raestructura& 6ortalecimiento de la institucionalidad democrGtica y programas de apoyo social. Entre sus proyectos 6iguran desarrollo y mejoramiento de la educacin rurales& ampliacin de los ser%icios de salud& sistema de buses rGpidos en 5onas de pobre5a de Lima& aumento de la competiti%idad de las exportaciones y moderni5acin del sistema de justicia. Si bien en el caso del (anco Mundial parece no #aber un apoyo directo al tema tributario en el 2er;& es importante destacar algunos aspectos de la asistencia ?ue pro%ee ?ue son a6ines y ?ue podr:an ser los 6actores %inculantes para captar un apoyo sustanti%o en esta materia. Entre las condicionalidades de tipo =gatillo> impuestas al 2er; se aprecia una gran preocupacin por lo tributario al pedir una estrategia de administracin y pol:tica 6iscal ?ue apunten a ele%ar la recaudacin por encima de los ni%eles de KEEI y con una tendencia creciente. 2or otro lado& el (anco Mundial #a apoyado es6uer5os de re6orma de sistemas tributarios en %arios pa:ses de "m'rica Latina y el !aribe O"rgentina& !#ile& !olombia& 9uatemala& .amaica& por ejemplo4 y de una e%aluacin global de la ayuda prestada en el Gmbito tributario& seDalan la necesidad de prestar mayor atencin e integrar componentes de 6ortalecimiento institucional& construccin de capacidades de gobernabilidad& como de lecciones de mejoras prGcticas de administracin de ingresos.MN El caso del Fondo Monetario Internacional es distinto en ra5n de ?ue 6inancia dese?uilibrios de las balan5as de pagos de los pa:ses para reestablecer condiciones para un crecimiento sostenido y& a di6erencia del (ID y del (anco Mundial no 6inancia proyectos espec:6icos. /rabaja en 6uncin de condicionalidades a cumplir a cambio del desembolso de recursos y en el 2er; el instrumento mGs utili5ado es el de .tand-/" Agreement ?ue se 6ocali5a en el corto pla5o. En el Gmbito 6iscal 6ocali5a en aspectos tributarios y la asistencia t'cnica ?ue pro%ee el FMI estG dirigida a ellos.

b9

I(dic$d%re' e:)er(%' '%bre e PerN Rie'2% 8 P$B'

El 0all .treet 1ournal& #a seDalado recientemente ?ue la complejidad discrecional de las regulaciones en la econom:a peruana y la existencia de un sistema judicial poco con6iable& generan riesgos innecesarios al in%ersionista extranjero. En la actualidad la econom:a peruana necesita con urgencia un crecimiento de la in%ersin extranjera& desde ni%eles algo estancados en los ;ltimos aDos& para lo ?ue debe procurar e%itar y resol%er estas situaciones& como tambi'n a%an5ar #acia una re6orma institucional ?ue mejore su credibilidad externa.

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(anco Mundial =,e6orming /ax Systems>.

) M+ *

El riesgo pa:s del 2er; registr en septiembre de este aDo una ca:da a su ni%el mGs bajo en los ;ltimos aDos al coti5ar en +EF puntos bGsicos Ouna mejora signi6icati%a considerando ?ue en el ;ltimo mes cay en NF puntos4. Internacionalmente se %io 6a%orecido por el acuerdo logrado por "rgentina con el FMI& la disminucin del riesgo de (rasil luego de aprobar su re6orma tributaria. Entre los 6actores internos se encuentran un optimismo por parte de los in%ersores al aprobarse el cr'dito para el gas de !amisea y la prxima re6orma tributaria.

O&$cid$d

De acuerdo con lo publicado por 2rice ]ater#ouse !oopers sobre :ndices de opacidad& a partir de un estudio de CL pa:ses& sit;a al 2er; con un +LJ de impuestos adicionales a la ciudadan:a y a las empresas como resultado de la corrupcin existente& es decir& la opacidad en el 2er; por ese concepto resulta en algo similar a imponer un impuesto adicional de +LJ a las ganancias.MP "simismo public un estudio en el aDo +FFK en el ?ue expresa ?ue el 2er;& a causa de su 6alta de transparencia& perdi $S S+.CNC millones por concepto de in%ersin extranjera directa.MI 2or otro lado& seg;n estimaciones de !iudadanos al D:a& los costos ligados a una gestin ine6iciente y poco transparente en el 2er; asciende a alrededor del E.MJ del 2(I. Esta suma se obtiene de estimaciones pre%ias especiali5adas re6eridas al costo de la corrupcin Oestimada en K.MJ del 2(I4& costo de prGcticas restricti%as de la competencia ONJ del 2(I4 y el costo de ine6iciencia en ad?uisiciones O+J del 2(I4& en total& E.MJ del 2(I.ME

G%ber($bi id$d

De acuerdo con indicadores internacionales sobre las distintas dimensiones de la gobernabilidad& en el 2er; se #a producido un retroceso en cuanto a la calidad de la regulacin& el control de la corrupcin y la e6ecti%idad gubernamental& mientras ?ue #an mejorado los indicadores de estabilidad pol:tica y& mGs signi6icati%amente& el de %o5 y rendicin de cuentas. "simismo& en t'rminos de la comparacin con los pa:ses de la regin& el aDo +FF+& el 2er; tiene ni%eles de gobernabilidad in6eriores ?ue el promedio.

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48

49

2rice ]ater#ouse !oopers de6ine el 6actor de 1pacidad OFactor 14 como la =6alta de prGcticas claras& precisas& 6ormales& de 6Gcil comprensin y ampliamente aceptadas> en materia de sistemas jur:dicos& pol:ticas 6iscales y macroeconmicas& normas y prGcticas de contabilidad& incluyendo el r'gimen corporati%o& di%ulgacin de in6ormacin y reglamentos. /ambi'n incluye los ni%eles percibidos de corrupcin. Se trata de una e%aluacin basada en una serie de encuestas. !i6ras altas indican ni%eles altos de opacidad y ci6ras bajas indican ni%eles bajos& es decir& entre mayor sea el Factor 1& el pa:s e%aluado es menos transparente y los costos para los in%ersionistas aumentan. Estimado a partir de un punto inicial de re6erencia Q escala bajo para los cuatro pa:ses con los menores ni%eles de opacidad de la muestra& entre los ?ue se encuentran Singapur& Estados $nidos& !#ile y ,eino $nido. !"D O+FFC4.

) MC *

INDICADORES DE GOBERNABILIDAD R$(Oi(2 &%rce()/$ J $9 E3% /ci5( >CCD 8 !""!

IF NF MF +F F F ML^ +F MF NF !""! 0oice and accountability ,ule o6 la

b9 PerN 3'+ &r%medi% re2i%($ !""!

2E,$

<P9

,egulatory ?uality !ontrol o6 corruption

NF MF +F

2,1MEDI1 ,E9I1-"L

2olitical stability

0oice and accountability

,egulatory ?uality

9o%ernment e66ecti%eness

!ontrol o6 corruption

>CCD IF

FuenteH Elaborado sobre la base in6ormacin de Yau6mann& Yraay y Mastru55i O+FFC4. VQ 2orcentaje de pa:ses con %alores menores ?ue 2er;.

VI+

PROPUESTAS - RECOMENDACIONES

Se constata ?ue en el sistema tributario peruanoH El 6actor pol:tico juega un rol central y #asta preponderante por sobre lo t'cnico Los objeti%os de recaudacin de corto pla5o #an caracteri5ado a las re6ormas y modi6icaciones del sistema tributario "l sistema tributario se le #a %enido exigiendo lograr objeti%os m;ltiples de manera simultGnea (ajo objeti%os ?ue el sistema considera progresi%os y e?uitati%os& se #an introducido mecanismo ?ue lo #an erosionado generando e6ectos contrarios a los deseados Existe un di%orcio macro<micro ?ue no #a permitido una consistencia entre el crecimiento econmico y la reduccin de la pobre5a El diseDo del sistema tributario peruano tiene en esencia los principios bGsicos deseados por un sistema tributario& sin embargo se #a ido deteriorando y per6orando La administracin tributaria #a tenido a%ances importantes y se ubica entre las mejores de la regin& sin embargo& le resta un largo camino para lograr ni%eles de e6iciencia y e6icacia en la recaudacin compatibles con las necesidades de 6inanciamiento y de e?uidad del pa:s. -o existe una legitimi5acin ni credibilidad en el sistema tributario en la medida ?ueH por el lado del pago de impuesto& se perciben altos grados de ine?uidad #ori5ontal y opacidad de los mecanismos implementados& y por el lado del destino de los recursos& no se percibe una adecuada atencin a las necesidades de la poblacin& tanto en t'rminos de cobertura como de calidad. Bay consenso sobre la necesidad de una re6orma tributaria integral ?ue supere todas las inercias y 6actores pol:ticos& con un carGcter mGs participati%o de la sociedad& ?ue oriente y d' estabilidad a las 6inan5as p;blicas en un #ori5onte mayor ?ue el corto pla5o& y permita lograr objeti%os de reducir la pobre5a y la desigualdad en el pa:s. Se re?uiere acti%ar los detonadores de la inacti%idad e inercia del Estado a tra%'s de alian5as 6ormales como las ?ue expresa un 2ato Fiscal.

E)$&$' R$ci$ /($ re0%rm$ )rib/)$ri$ i()e2r$

) MM *

,ule o6 la

2olitical stability

9o%ernment e66ecti%eness

<Q9

$na re6orma con estas caracter:sticas no es %iable en el corto pla5o desde ?ue debe sustentarse en un proceso mGs amplio asociado con el logro y la consolidacin de acuerdos nacionales en materia 6iscal& es decir en un pacto 6iscal ?ue la legitimice. Se distinguen tres etapas o momentos de este proceso. E)$&$ >: L% i(medi$)% =Limpiar> gradualmente el sistema tributario actualH es mGs promisorio ?ue ele%ar tasas o crear nue%os impuestos Iniciar un proceso de diGlogo abierto en temas tributarios y bien in6ormado& in%olucrando a todos los actores Osector p;blico& sector pri%ado y sociedad ci%il4. -o se tratar:a de debatir propuestas espec:6icas ni lograr acuerdos sobre ellas& sino discutir los grandes temas tributarios como la e6iciencia& simplicidad& e?uidad& in6ormalidad& etc. a 6in de ir consiguiendo insumos para la elaboracin de un pacto 6iscal Entre las principales acciones tributarias ?ue& en el corto pla5o& se debieran considerar y e%aluar adecuadamente se deben mencionarH 2onderar la secuencia de las prioridades del sistema tributario seg;n las condiciones pol:ticas y econmico<sociales. 9ra%ar la utilidad personal mGs e6icientemente como 6uente de recaudacin y como mecanismo para lograr mayor progresi%idad. El Impuesto al 0alor "gregado necesita ajustes y ampliar la base Dictar una legislacin especi6ica ?ue promue%a la %iabilidad de las pe?ueDas y medianas empresas mediante un sistema altamente simpli6icado de tributacin y un m:nimo de costos administrati%os relacionados con la 6iscalidad "plicar impuestos a los consumos espec:6icos para otorgar progresi%idad al sistema gra%ando el consumo de bienes destinados a los sectores de altos ingresos& proteger el medio ambiente y aumentar la producti%idad 6iscal. $na re6orma tributaria de gran alcance debe incluir la re%isin de los incenti%os ?ue empujan a los contribuyentes a cumplir. E)$&$ !: H$ci$ /( &$c)% 0i'c$ e( e PerN 2roceso para lograr consensos sobre objeti%os de mediano y largo pla5o ?ue 6ijen un =norte> y den consistencia a las 6inan5as p;blicas para ?ue cada gobierno de turno les de continuidad pero& a su %e5& lo su6icientemente 6lexibles como para ?ue tenga espacio para implementar pol:ticas y medidas acordes con su plan de gobierno. "nGlisis y diseDo de un sistema tributario ?ue %aya incorporando los criterios y principios de consenso. E)$&$ #: H$ci$ $ eL/id$d 1 c%('% id$ci5( de $ 2%ber($bi id$d de 'i')em$ )rib/)$ri% Implementacin de una re6orma tributaria integral sustentada en un pacto 6iscal. Funcionamiento de un sistema ?ue garantice el cumplimiento del pacto 6iscal.

SRece)$ri%T &$r$ /($ &% B)ic$ )rib/)$ri$ d/r$der$

!ual?uier propuesta tributaria debe anali5ar de manera expl:cita el costo<bene6icio en t'rminos de la recaudacin esperada& las consecuencias distributi%as y la e6iciencia econmica. "simismo& es necesario identi6icar a los ganadores y perdedores de manera objeti%a Las prGcticas extra<presupuestarias deben eliminarse o& al menos& minimi5arse& promo%iendo el uso de mecanismos expl:citos de gasto yQo regulacin /ener pocos instrumentos e6icientes es mejor ?ue muc#os ine6icientesH pocos impuestos& 6Gciles de cobrar& con tasas bajas $na administracin tributaria OS$-"/ y municipalidades4 bien pagada e independiente.

) ML *

Introduccin de cambios de 6orma gradual& con incenti%os para el cumplimiento y la cobran5a El diseDo ?ue se decida debe respetar los principios ya conocidos& pero ademGs debe re6lejar una estructura sostenible en el largo pla5o. Es claro ?ue los distintos principios no necesariamente resultan compatibles en todo escenario& e incluso en la b;s?ueda de su simultGneo cumplimiento pueden resultar en distorsiones insal%ables en el corto pla5o !ual?uier mirada a 6uturo o proyeccin de la posible e%olucin del sistema tributario debe partir necesariamente de su realidad actual El diseDo del sistema tributario debe tomar en consideracin la capacidad de la administracin tributaria& pero no supeditarse ni diseDarse solamente en 6uncin a ella La e?uidad %a por el camino del diseDo de un sistema tributario ?ue combine los impuestos de manera tal ?ue no 6omente la ine6iciencia y sea globalmente progresi%o $na estructura 6iscal muy simple& transparente& muy estable y cre:ble !redibilidad en las autoridades La %isin general es ?ue los incenti%os 6iscales son bastante in;tiles y ?ue los mejores incenti%os son las bajas tasas de impuestos y una base amplia. $n sistema tributario bien diseDado& aplicado justamente y bien administrado& es el mejor incenti%o& por?ue los contribuyentes e in%ersionistas ?uieren seguridad -o abrir las puertas a las excepcionalidades !ual?uier medida tributaria de signi6icacin debe ir acompaDada de una clara pol:tica en el gasto p;blico. Si el p;blico percibe ?ue #ay mayor carga impositi%a sin una contraparte en mejores y mGs ser%icios p;blicos& la re6orma serG impopular y tendrG problemas de aceptacin !rear una cultura tributaria& la cual rempla5a la actual in6ormalidad y e%asin "segurar la competencia& experiencia y continuidad de los integrantes de la conduccin del organismo recaudador siendo deseable su estabilidad por mandato legal y la consulta sistemGtica del poder pol:tico al organismo recaudador.

ArL/i)ec)/r$ &$r$ /( &$c)% 0i'c$

El reto del anGlisis de la ar?uitectura 6iscal es identi6icar sistemGticamente las necesidades Oel gasto p;blico4 y la capacidad de generacin de recursos Oimpuestos& ingresos4 del pa:s y& a partir de ello identi6icar el =cmo>. 2recisamente este =cmo> es uno de los 6actores cla%es ?ue %iabili5ar:an el 6uncionamiento e6ecti%o de un 2acto Fiscal. El 6uncionamiento e6ecti%o de un pacto 6iscal depende de su consistencia interna en t'rminos de la integralidad de todos sus componentes y de ?ue no se limite a ser una declaracin de buenas intenciones& sino ?ue se indi?ue cmo& con ?u' ritmo y con ?u' prioridades se %an a lograr las metas y acuerdos. En este sentido es cla%e contar con de6iniciones claras y l:neas de accin& ?ue mantengan en perspecti%a la necesidad de alinear los tiempos pol:ticos con los tiempos econmicos y tributarios. Lograr y consolidar un pacto 6iscal implica cumplir re?uisitos y compromisos cla%es por parte de los di6erentes sectores e intereses <<p;blico y pri%ado& econmico& social y pol:tico<< con miras a consolidar no solamente la moderni5acin del sector p;blico sino tambi'n para promo%er el bienestar social y el desarrollo econmico. "segurar una %isin colecti%a sobre el 6uturo del pa:s en el mediano y largo pla5o !onstruir y promo%er una in6raestructura c:%ica saludableH redes in6ormales de compromiso c:%ico en pro del bienestar p;blico& con la acti%a participacin de ciudadanos& organi5aciones comunitarias& empresas& medios de comunicacin& etc. Incenti%ar la participacin de grupos de inter's al desarrollar medidasH empleados& pro%eedores& usuarios& etc.
) MN *

Minimi5ar barreras relacionadas con oposiciones pol:ticas y de grupos de inter's& y con problemas de derec#os de propiedad asociados a los costos y bene6icios de pol:ticas de gasto orientadas por producti%idad y e6icienciaH los bene6icios se concretan en el mediano o largo pla5o donde otra generacin de autoridades p;blicas y pol:ticos se apropiarGn de ellos "segurar la sostenibilidad de los sistemas de in6ormacinH uso e6ecti%o de mediciones de desempeDo y existencia de in6ormacin adecuada& pertinente y disponible Mejorar los sistemas de coordinacin y comunicacin Fortalecer los ni%eles de decisin localesH regional& departamental y municipal

El 2acto Fiscal se podr:a promo%er a tra%'s de los es6uer5os de una !omisin con 6unciones de impulsadora y 6acilitadora del proceso& con un 6uerte respaldo pol:tico y t'cnico de sus representantesH debe trabajar independientemente y deber:a estar constituida por miembros seleccionados con criterios de alta competencia t'cnica& credibilidad y pluralidad< representati%idad. Dic#a !omisin ser:a la encargada de reali5ar el proceso de consultas transparente con miras a concertar una pol:tica 6iscal ?ue permita una %isin de mediano y largo pla5o& eliminando la incertidumbre al de6inir reglas claras& e6icientes y estables. El proceso #acia un pacto 6iscal tiene 6ases sucesi%asH la preparacin& la concertacin intersectorial& la implementacin y sentar las bases de un sistema de seguimiento y garant:as de su cumplimientoH 2reparacinH reali5acin de consultas con miras a preparar dos propuestas una sobre principios y compromisos de pol:tica 6iscal& y otra sobre cmo podr:a negociarse un 2acto Fiscal en el 2er;. 2ara ello& es necesario elaborar estudios sobre los principales aspectos de las 6inan5as p;blicas del pa:s para ?ue 6aciliten el proceso de negociacin ?ue implica llegar a un acuerdo 6iscal. Las re6eridas propuestas y documentos constituyen la base para la discusin e integracin de consensos iniciales sobre la materia. La labor preparatoria del pacto 6iscal puede durar K aDo si cuenta con la necesaria %oluntad pol:tica. !oncertacin IntersectorialH di6usin y discusin amplia y transparente de las propuestas sobre principios y compromisos de pol:tica 6iscal con los distintos sectores& instituciones y grupos& e identi6icacin y anGlisis de las con%ergencias y di%ergencias. Seguidamente es necesario reali5ar negociaciones& con los representantes de los sectores pol:ticos& econmicos y sociales mGs importantes& para de6inir con mayor precisin los alcances y objeti%os 6uturos de la pol:tica 6iscal ?ue serGn parte del pacto 6iscal y del establecimiento de compromisos rec:procos. ImplementacinH Formulacin de leyes ad-hoc ?ue plasmen los resultados de las negociaciones anteriores y suscripcin del pacto 6iscal por parte de todos los grupos participantes. Este resultado se plasma en un documento dondeH Oi4 se de6ine la %isin de Estado y de nacin& Oii4 se conceptuali5a la pol:tica econmica y 6iscal con relacin al desarrollo y crecimiento del pa:s& Oiii4 se establecen los principios y compromisos de pol:tica 6iscal generales y de pol:tica tributaria mGs espec:6icos& y Oi%4 se establece un calendario para el cumplimiento de los compromisos. Seguimiento y Sistema de 9arant:asH es necesario crear un sistema ?ue garantice la implementacin y el cumplimiento de los acuerdos comprendidos en el pacto 6iscal a 6in de e%itar des%:os =sustentados> en ra5ones de coyuntura econmica yQo pol:tica. 2or ejemplo& a partir de un calendario de compromisos y el 6uncionamiento de una !omisin de seguimiento del pacto 6iscal& se podr:an elaborar in6ormes peridicos de e%aluacin de plena di6usin para 6ortalecer y consolidar los apoyos social& pol:tico y jur:dico. Dic#a comisin podr:a institucionali5arse como una suerte de !omit' o !onsejo de 2ol:tica Fiscal encargado& ademGs& de ser la instancia rectora y coordinadora de la pol:tica 6iscal en el pa:s.
) MP *

Idealmente deber:a estar adscrito al Ministerio de Econom:a y Finan5as y compuesto por el Ministro de Econom:a y Finan5as& el 0iceministro de Bacienda& el 0iceministro de Econom:a& los Directores de 2ol:tica Fiscal& 2resupuesto 2;blico& !r'dito 2;blico& S$-"/ y "duanas& /esoro y un "sesor de la 2residencia del !onsejo de Ministros.

ReL/i'i)%' &$r$ L/e /( &$c)% 0i'c$ 0/(ci%(e

2roceso de sensibili5acin sobre la necesidad de lograr y cumplir un pacto 6iscal. 0oluntad pol:tica real y de compromiso. 2ara ello es importante mantener en perspecti%a los procesos por?ue los grandes cambios no se consiguen de un para el otro. "simismo& debe buscarse alinear los intereses pol:ticos del ejecuti%o& el legislati%o y la cooperacin internacional Institucionali5acin del pacto 6iscal. !ontar con representantes en mesas de diGlogo yQ comisiones no garanti5a la institucionali5acin al interior de los sectores y grupos. Especi6icidad t'cnica en t'rminos de cuanti6icar metas y l:neas de base& de6inir un sistema de indicadores y responsabilidades Mantener la integralidad en el cumplimiento del pacto 6iscal en t'rminos de a%an5ar simultGneamente en todas las Greas y no de manera desbalanceada y 6uera de los ritmos acordados. /ener una clara distincin entre lo estructural y lo inmediato ,eal entendimiento por parte del gobierno de turno ?ue las leyes transparentes y los instrumentos presupuestarios no opacos tienen un signi6icati%o impacto positi%o sobre su legitimi5acin.

) MI *

BIBLIOGRAF7A
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!onsorcio de In%estigacin Econmica y Social !IES O+FFC4 ="nGlisis de 2ol:ticas>& (olet:n !IES -o. C& Lima<2er;& julio. !ongreso de la ,ep;blica del 2er; O+FF+4 =,e6orma tributariaH planteamiento y primeros resultados>& !entro de In%estigacin 2arlamentaria& "rea de Estudios Econmicos& Lima<2er;& diciembre. !ossio& Fernando O+FFK4 =El sistema tributario y sus implicancias en la reduccin de la pobre5a>& Instituto Internacional de Econom:a y Empresa IIDEE& julio. Dammert& Manuel O+FFK4 =La democracia territorial>& ,I-"DES& Lima<2er;& junio. De Soto& Bernando y 9#ersi O+FFF4 =El 1tro Sendero>& Lima<2er;. De Sou5a O+FFK4 =La legitimacin social y pol:tica de la e%asin tributaria>& "samblea 9eneral del !I"/& Santiago de !#ile. D:a5& Enri?ue O+FFK4 =El impuesto a la renta y la pol:tica tributaria>& ,e%ista Moneda -o. K+E& (anco !entral de ,eser%a del 2er;& Lima<2er;. Direccin 9eneral de 2ol:tica de Ingresos O+FFC4 =/exto de la Ley del Impuesto a la renta>& Ministerio de Econom:a y Finan5as& Lima<2er;& agosto.

) ME *

<<<<<<<< O+FFCa4 =/exto de la Ley del Impuesto 9eneral a las 0entas e Impuesto Selecti%o al !onsumo>& Ministerio de Econom:a y Finan5as& Lima<2er;& agosto. Engel& Eduardo& "lexander 9aleto%ic y !laudio ,addat5 OKEEI4 =,e6orma tributaria y distribucin del ingreso en !#ile>& Ser%icio de Impuesto Internos de !#ile& Santiago de !#ile& agosto. <<<<<<<< OKEEP4 =/axes and income distribution in !#ileH some unpleasant redistributi%e arit#metic>& Ser%icio de Impuesto Internos de !#ile& Santiago de !#ile& no%iembre. Estela& Manuel O+FFK4 =2er;H oc#o apuntes para el crecimiento con bienestar>& Lima<2er;. FMI O+FFC4 =2eruH Second ,e%ie under t#e Stand<(y "rrangement>& mar5o. <<<<<<<< O+FF+4 =!entral "merican /ax ,e6ormH /rends and 2ossibilities>& IMF ]orking paper ]2QF+Q++P& december. <<<<<<<< O+FFK4 =(ank Debit /axes in Latin "mericaH an "nalysis o6 ,ecent /rends>& ]2QFKQNP& may. <<<<<<<< =9o%ernment Finance Statistics 8earbook>& %arios aDos. <<<<<<<< =Estad:sticas Financieras Internacionales>& %arios aDos. 9ildemeister& "l6redo O+FFC4 =La tributacin y la 6amilia en el 2er;>& 2"D. 9me5<Sabaini& .uan !arlos& .uan .os' Sintiere y Dar:o ,ossignolo O+FF+4 =La e?uidad distributi%a y el sistema tributarioH un anGlisis para el caso argentino>& Serie de 9estin 2;blica -o. +F& !E2"L< IL2ES& Santiago de !#ile& mayo. 9uadamu5& Lorena ="r?uitectura 6iscal en -icaragua>& $!". 9uerra<9arc:a& 9usta%o OKEEE4 =,e6orma del estado en el 2er;H pautas para reestructurar el 2oder Ejecuti%o>& "gendaH 2er;& Lima<2er;& octubre. .ar?u:n& Edmundo O+FFK4 =Democracia y desarrolloH impacto de la pol:tica en el desarrollo>& notas para la discusin en el Seminario =(uen 9obierno y Desarrollo& Santiago de !#ile& mar5o. .im'ne5& F'lix O+FF+4 =El carGcter proc:clico de la pol:tica 6iscal. -otas sobre la Ley de prudencia y transparencia 6iscal en el 2er;>& documento presentado al A0 Seminario ,egional de 2ol:tica Fiscal& !E2"L<IL2ES& Santiago de !#ile& enero. .orrat& Mic#ael O+FFF4 =Diagnstico del sistema tributario c#ileno>& Ser%icio de Impuesto Internos de !#ile& Santiago de !#ile& mar5o. Berrera& .a%ier O+FFC4 =,esultados pobre5a +FF+>& I,D<I-EI& Lima<2er;. <<<<<<<< O+FFCa4 =9obernabilidad& corrupcin& participacin ciudadana y pobre5a en el 2er; +FF+>& I,D< I-EI& Lima<2er;. Berrero& Fernando y 9uillermo Monge O+FF+4 =9randes retos de la pol:tica tributaria costarricense> Instituto de Estudios -icarag_enses IE- OKEEE4 =La construccin de la gobernabilidad democrGticaH bases conceptuales y opciones de accin>& enero. LarraDaga& 1s%aldo OKEEE4 =Distribucin del ingreso y crecimiento econmico en !#ile>& Serie ,e6ormas Econmicas -o. CL& !E2"L& Santiago de !#ile& julio. Lerda& .uan !arlos OKEEE4 =La transparencia en las 6inan5as p;blicasH el Gmbito 6iscal y el Gmbito cuasi6iscal>& ,e%ista del !L"D ,e6orma y democracia -o. KM& !aracas& junio. Lledo& 0:ctor& "aron Sc#neider y Mick Moore O+FFC4 =,e6orma 6iscal a 6a%or de los pobres en "m'rica latinaH un estudio cr:tico y recomendaciones de pol:tica>& DFID& borrador 6inal& 6ebrero. <<<<<<<< O+FFCa4 =/axes& /ax ,e6orm and t#e Social !ontract in Latin "mericaH a !ritical Sur%ey and 2olicy ,ecommendation>& DFID& august. Yau6mann& Daniel& "art Yraay and MGximo Mastru55i O+FFC4 =9o%ernance Matters IIH 9o%ernance Indicators 6or KEEN<+FF+>& /#e ]orld (ank& june Macroconsult O+FF+4 =(uscando el e?uilibrio entre lo deseable y lo posibleH la pol:tica tributaria en el 2er;>& ,EM 2ol:tica Econmica& Lima<2er;& julio. Mart:ne5<0Gs?ue5& .orge O+FFK4 =El impacto de los presupuestos sobre los pobres& incidencia 6iscal y de bene6icios>& 9eorgia State $ni%ersity& agosto. Martner& ,icardo =,eglas macro<6iscales en un mundo incierto>& presentacin& IL2ES<!E2"L.

) LF *

Ministerio de Econom:a y Finan5as O+FFC4 =Exposicin de moti%os del 2royecto de Ley de E?uilibrio Financiero del 2resupuesto del Sector 2;blico para el aDo 6iscal +FFM>. Lima<2er;. <<<<<<<< O+FFCa4 =Exposicin de moti%os del 2royecto de Ley de 2resupuesto del Sector 2;blico para el aDo 6iscal +FFM>. Lima<2er;. <<<<<<<< O+FFCb4 =Marco macroeconmico multianual +FFM<+FFN re%isado. !onsejo de Ministros del +P de agosto de +FFC& Lima<2er;. "probado en sesin de

<<<<<<<< =$na aproximacin a los gastos tributarios en el 2er;>& (olet:n de /ransparencia Fiscal& Direccin 9eneral de "suntos Econmicos y Sociales& pp. MF<LF& Lima<2er;. <<<<<<<< =Determinantes del riesgo pa:s en el 2er;H una aproximacin>& (olet:n de /ransparencia Fiscal& Direccin 9eneral de "suntos Econmicos y Sociales& pp. CK<MM& Lima<2er;. Minugua O+FFK4 =El 2acto Fiscal un aDo despu's>& in6orme de %eri6icacin& 9uatemala. Moreno y 9on5Gle5 O+FF+4 =Funcin del Estado y consecuencias de las di6erentes alternati%as de 6inanciacin del gasto p;blico>& !on6erencia ,egionalH 2ol:tica Fiscal& Descentrali5acin y Luc#a contra la 2obre5a>& (anco Mundial& ]as#ington D.!.& octubre. Mostajo& ,ossana O+FF+4 =El sistema presupuestario en el 2er;>& Serie de 9estin 2;blica -o. KP& IL2ES& Santiago de !#ile& mar5o. <<<<<<<< O+FFF4 =9asto social y distribucin del ingresoH caracteri5acin e impacto redistributi%o en pa:ses seleccionados de "m'rica Latina y el !aribe>& Serie ,e6ormas Econmicas -o. NE& !E2"L& Santiago de !#ile& mayo. 1rlansky& Dora =Las pol:ticas de la Descentrali5acin>. 1tGrola& !arlos =Sistema /ributario (oli%iano> 2alencia& Mayra O+FF+4 =El Estado para el capitalH la arena 6iscal& man5ana de la discordia entre el empresariado y el poder p;blico>& FL"!S1& !iudad de 9uatemala<9uatemala. 2antigo5o& ,oxana =La administracin tributaria en el sistema jur:dico peruano>& Lima<2er;. 2eDaranda& "lan O+FFK4 =La in6ormalidad en el 2er; y su impacto en la tributacin>& AI0 !oncurso de Monogra6:a& !I"/Q"E"/QIEF& 6ebrero. 2-$D O+FF+4 =Las potencialidades y las macro pol:ticas para el desarrollo #umanoH temas de debate>& en In6orme sobre Desarrollo Bumano 2er; +FF+& cap. N& pp. KCP<KL+. 2residencia del !onsejo de Ministros O+FFC4 =Exposicin de la Doctora (eatri5 Merino& 2residenta del !onsejo de Ministros& ante el !ongreso de la ,ep;blica& sustentando la propuesta de re6orma tributaria>& +L de septiembre& Lima<2er;. <<<<<<<< O+FFCa4 =Exposicin de la 2residenta del !onsejo de Ministros (eatri5 Merino Lucero ante el !ongreso de la ,ep;blica>& KI de julio& Lima<2er;. ,u6olo& "nt#ony OKEEI4 =/#e E?ual taxH a Step (ack ard in 2ublic Finance>& 2olicy 2erspecti%e -o. KFKF& !ascade 2olicy Institute& june. Saa%edra& .aime OKEEE4 =Desigualdad del ingreso y del gasto en el 2er; antes y despu's de las re6ormas estructurales>& Serie ,e6ormas Econmicas -o. CM& !E2"L& Santiago de !#ile& julio. Sagasti& Francisco& .a%ier IguiDi5 y .urgen Sc#uldt OKEEE4 =E?uidad& integracin social y desarrolloH #acia un nue%o en6o?ue para la pol:tica social en "m'rica Latina>& "gendaH 2er;& Lima<2er;& no%iembre. SGnc#e5<"lba%era& Fernando O+FFC4 =!onstitucin 2ol:tica& "cuerdo nacional y 2laneamiento Estrat'gico en el 2er;>& Serie de 9estin 2;blica& IL2ES& Santiago de !#ile 6ebrero. Sc#enone& 1s%aldo y !arlos de la /orre O+FFC4 =9uatemalaH 6ortalecimiento de la estructura tributaria>& mar5o. Secretar:a de Ingresos Federales O+FFK4 =La 6uncin de 6iscali5acin de la administracin tributaria y el control de la e%asin>& documento presentado al !I"/& (rasil& abril. Ser%icio de Impuestos Internos de !#ile OKEEI4 =$n anGlisis el sistema tributario c#ileno>& Subdireccin de Estudios& Santiago de !#ile& junio. <<<<<<<< OKEEN4 =E%aluacin de la capacidad recaudatoria del sistema tributario y de la e%asin tributaria>& !on6erencia /'cnica del !I"/& 0iterbo Italia& octubre.

) LK *

S#a#& "n ar O+FFC4 =Ensuring "ccountability #en t#ere is no (ottom Line>& Bandbook on 2ublic Sector 2er6ormance ,e%ie s. Stallings& (arbara y ]ilson 2eres O+FFF4 =9ro t#& Employment and E?uityH t#e Impact o6 t#e Economic ,e6orms in Latin "merica and t#e !aribbean>& summary& !E2"L& Santiago de !#ile. Sunat O+FFC4 =,eglamento de la Ley del Impuesto 9eneral a las %entas e Impuesto Selecti%o al !onsumo>& Lima<2er;& junio.

<<<<<<<< O+FF+4 =Estimacin del e6ecto de los con%enios de estabilidad jur:dica sobre la recaudacin>& Lima<2er;& septiembre. <<<<<<<< O+FFF4 =Estrategia de la Sunat para promo%er el cumplimiento %oluntario>& CM "samblea 9eneral del !I"/& julio. /an5i& 0ito O+FFK4 =La pol:tica tributaria en los pa:ses en desarrollo>& FMI. <<<<<<<< O+FFK4 =2it6alls on t#e ,oad to Fiscal Decentrali5ation>& ]orking 2apers -o. KE& Economic ,e6orm 2roject& 9lobal 2olicy 2rogram& !arnegie Endo ment 6or International 2eace& ]as#ington D.!.& april. <<<<<<<< O+FFF4 =La adaptacin de los sistemas tributarios>& CM "samblea 9eneral del !I"/& julio. <<<<<<<< OKEEK4 =2ublic Finance in De%eloping !ountries>& England. $-$ ]orld Institute 6or De%elopment Economics ,esearc# O+FFF4 =Income Distribution and /ax and 9o%ernment Social Spending 2olicies in De%eloping !ountries>& ]orking 2aper -o. +KM& december. ]erneck& Sal%ador& Lu:s !arlos 9. de Magal#aes& Fernando 9aiger y Frederico "ndrade O+FFF4 =!arga tributGria direta e indireta sobre as unidades 6amiliares no (rasilH a%ala`ao de sua incidbncia nas grandes regices urbanas em KEEN>& /exto para discussao -o. PLP& I2E"& (rasilia<(rasil& septiembre. Za%ala& 0ernica O+FFC4 =La descentrali5acinH una demanda por el desarrollo y la gobernabilidad>& !iudadanos por un (uen 9obierno& segundo borrador para comentarios& Lima<2er;& septiembre. Zolt& Eric& =El papel de los impuestos en las estrategias de reduccin de la pobre5a>& presentacin& 2rograma Internacional de Impuestos& Escuela de Derec#o de Bar%ard. 1/,1S O+FF+4 =9obernabilidad democrGtica para el desarrollo #umanoH marco conceptual y anal:tico> O+FF+4 =2rograma de 6ortalecimiento institucional del !ongreso de la ,ep;blica del 2er;>& consultor:a relati%a al proceso de aprobacin y seguimiento del presupuesto del sector p;blico& in6orme 6inal& Lima<2er;& agosto.

ANE;O: POLITICA FISCAL CONTRACICLICA@"

La gran mayor:a de las prescripciones tericas para el manejo ptimo de la pol:tica 6iscal apuntan #acia una pol:tica 6iscal contrac:clica. La pol:tica 6iscal debe ser contrac:clica con base en la minimi5acin dinGmica de los costos de la recaudacin distorsionante. 2or lo tanto& la pol:tica 6iscal ptima debe sua%i5ar los c#o?ues anticipados& actuando de manera contrac:clica& pero reaccionar ante c#o?ues inesperados ajustando las tasas de recaudacin tributaria. La magnitud de los ajustes en las tasas de tributacin depende de la necesidad de sua%i5ar los costos de la recaudacin a tra%'s de los estados de la naturale5a y de la consistencia con la sol%encia de largo pla5o del gobierno. " pesar de ?ue ante un c#o?ue ad%erso inesperado la pol:tica 6iscal parece actuar en sentido contra<c:clico al aumentar su tasa de tributacin& su respuesta es necesaria para respetar la restriccin intertemporal de las 6inan5as p;blicas. Las recomendaciones de pol:tica debieran orientarse a generar& por ejemplo& alguna de estas 6ormas alternati%as de re6orma tributariaH Si se mantiene el sistema tributario proc:clico se deben generar mecanismos de a#orro en el auge Oya sea como reducciones del stock de deuda yQo constitucin de 6ondos antic:clicos4 ?ue permitan
50

Elaborado sobre la base de !E2"L OKEEI4 y .im'ne5 O+FF+4

) L+ *

ser utili5ados durante la recesin para relajar la presin tributaria yQo aumentar el gasto y as: generar los mecanismos para la re%ersin mGs rGpida del ciclo. "islar al sector tributario del ciclo generando una estructura impositi%a ?ue deber:a tener un mix talde ser insensibles al cicloW esto permitir:a ?ue las %ariaciones c:clicas en la recaudacin no a6ecten al gasto ni al riesgo pa:s& creciendo gasto y recursos sobre una tendencia de largo pla5o con resultado 6iscal estable

ANE;O: LE-ES DE RESPONSABILIDAD FISCAL

Las leyes de responsabilidad 6iscal son instrumento de la sostenibilidad 6iscal ?ue es esencial para el desarrollo econmico y social& desde ?ue genera mayor credibilidad 6iscal& disciplina y e6iciencia en el manejo de las 6inan5as p;blicas& lo ?ue redunda en el dinamismo de la producti%idad e in%ersin pri%adas. !ombinan decisin pol:tica con la implementacin de instrumentos e6icaces& en un marco de reglas de juego ?ue lo garanti5a. En este sentido& se %isuali5an como una de las 6ormas de instrumentali5ar un pacto 6iscal. En la mayor:a de los casos se #an implementado de manera independiente a la existencia de un pacto 6iscalW sin embargo& es importante destacar ?ue podr:an constituirse en un primer paso #acia la con6ormacin de uno desde el momento ?ue re6lejan ante la sociedad ci%il la real intencin del gobierno de tener reglas mGs claras. De #ec#o& el pacto 6iscal es un marco mGs amplio y slido ?ue le dar:a sostenibilidad& cumplimiento& integralidad y #asta subsanar:a algunas de las de6iciencias ?ue presentan las leyes de responsabilidad 6iscal. Es cada %e5 mGs 6recuente la prGctica de diseDar e implementar reglas 6iscales sobre la e%olucin del d'6icit& gasto y deuda p;blicos& con instancias de decisin responsables y transparentes. La Ley de !on%ertibilidad Fiscal de "rgentina OKEEE4 6ue la primera en la regin& seguida por la Ley de 2rudencia y /ransparencia Fiscal del 2er;. Seguidamente& Ecuador estableci los 2rincipios de ,esponsabilidad Fiscal en el marco de la Ley para la /rans6ormacin Econmica O+FFF4& y (rasil implement la Ley de ,esponsabilidad Fiscal& la cual es considerada como la ley mGs robusta y completa de la regin. !olombia y 0ene5uela se encuentran en el proceso de diseDo de su propia ley. !abe mencionar el caso de !#ile donde si bien no existe una ley de responsabilidad 6iscal como tal& la programacin presupuestaria se rige por dos reglas macro6iscales ?ue tienen como objeto lograr credibilidad internacional y romper la inercia presupuestaria. LE-ES DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN LA REGI6N
PA7S DMFICIT FISCAL GASTO PUBLICO DEUDA PUBLICA -o puede aumentar mGs ?ue la suma del d'6icit& la capitali5acin de intereses& el pase de monedas& pr'stamos del Estado -acional a las 2ro%incias y pagos estipulados por ley. El Senado 6ederal 6ija el endeudamiento para cada ni%el de gobierno& en 6uncin del ingreso corriente neto (usca estabili5ar deuda p;blica sobre 2I( FONDO DE ES8 TABILI.ACI6N OTROS 2resupuesto plurianual de tres aDos

"rgentina

D'6icit del Sector 2;blico -acional no !recimiento real del Financiero con gasto primario in6erior senda decreciente al del 2I( #asta lograr el e?uilibrio el +FFL

!reacin del Fondo "ntic:clico Fiscal de #asta CJ del 2I( 2rograma de E%aluacin de !alidad del 9asto

(rasil

SuperG%it primarios decrecientes #asta de K.IJ 2I( el +FFC KJ de superG%it estructural promedio en N aDosH se permite d'6icit o superG%it en 6uncin del ciclo econmico D'6icit del S2-F presupuestado in6erior a +.LJ del 2I(

Limita gastos de personal

De6ine metas 6iscales anuales para C aDos

!#ile V

,educcin de +J del total del presupuesto anual y de cada institucin a 6in de romper la inercia presupuestaria !recimiento real de gastos corrientes presupuestados no mayor a LJ

Ecuador

) LC *

PA7S

DMFICIT FISCAL

GASTO PUBLICO

DEUDA PUBLICA

FONDO DE ES8 TABILI.ACI6N !reacin del Fondo de Estabili5acin Fiscal de #asta CJ del 2I(

OTROS Marco macroeconmico multianual por C aDos

2er; VV

D'6icit 6iscal consolidado Limita crecimiento decreciente #asta anual de gasto no alcan5ar KJ desde 6inanciero a +J real el +FF+ en adelante

-o puede crecer por sobre el monto del d'6icit

VQ !#ile no tiene una ley de responsabilidad 6iscal sino ?ue se rige por dos reglas macro6iscales.
VVQ 2ara un mayor detalle sobre la Ley de 2rudencia y responsabilidad Fiscal del 2er;& %er Mostajo O+FF+4.

ANE;O: ALGUNOS PACTOS FISCALES EN EL CONTE;TO INTERNACIONAL

Existen experiencias de pactos 6iscales en pa:ses donde se #an dado como resultado de procesos muy graduales de construccin de consensos o como resultado de negociaciones reali5adas con el objeto expl:cito de llegar a un acuerdo 6iscal. Entre los ejemplos de 'ste segundo caso estGn -ue%a Zelanda Od'cada de los IFs4& Estados $nidos OKEIN4& Suecia OKECI4& la $nin Europea Ocuando en KEE+ se 6ijaron metas 6iscales en el /ratado de Maastric#t4 y 9uatemala O+FFF4. En los acuerdos sobre pol:ticas 6iscales generalmente #a sido decisi%a la participacin de los partidos pol:ticos& as: como de organi5aciones sindicales y empresariales junto con otros sectores de la sociedad ci%il. En 9uatemala& se suscribi un pacto 6iscal resultante de la concertacin y negociacin de los principales sectores representati%os del pa:s. Se empe5 a gestar en KEEE y se 6irm a mediados del +FFF& como consecuencia de los "cuerdos de 2a5 ?ue crearon condiciones 6a%orables al diGlogo y negociacin entre los di%ersos sectores. El 2acto Fiscal en "rgentina O+FFF4 es un compromiso 6ederal por el crecimiento y la disciplina 6iscal ?ue a di6erencia del guatemalteco no estG sustentado en una concertacin nacional sino en una de naturale5a 6ederal entre la -acin y las 2ro%incias. En M'xico se estG buscando un acuerdo pol:tico nacional en torno a una re6orma estructural de las instituciones p;blicas& tanto pol:ticas como sociales. La idea de tras6ondo es con6igurar una nue%a Bacienda 2;blica bajo criterios de consenso.

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9uatemala es el primer pa:s de "m'rica Latina en ?ue se llega& mediante un proceso de concertacin& a un 2acto Fiscal de carGcter integral. !omo antecedentes de este proceso #ay ?ue tomar en cuenta la naturale5a extrema del problema 6iscal en 9uatemalaH cuenta con una de las cargas tributarias mGs bajas de "m'rica Latina y del mundo Oen tomo al IJ del 2I(4. La otra cara de la moneda es ?ue el gasto p;blico #a sido igualmente reducido. !omo consecuencia& el gasto en educacin como proporcin del 2I( tambi'n #a sido de los mGs bajos del continente& y #a existido un d'6icit 6iscal ?ue debido al endeudamiento interno #a presionado a las tasas de inter's #acia arriba& desestimulando a la in%ersin pri%ada. La situacin 6iscal guatemalteca tambi'n es el re6lejo de una tradicin de 6allidas re6ormas tributarias caracteri5adas por la ausencia de procesos amplios de diGlogo y negociacin. !on los "cuerdos de 2a5 6irmados en KEEN se reconoci ?ue una pa5 duradera re?uer:a de un desarrollo econmico y social sostenido ?ue& a su %e5& necesitaba de un Estado con su6icientes recursos para promo%er este proceso. !omo consecuencia& en el d"cuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agrariad se establecieron compromisos de re6orma de la gestin p;blica y de la pol:tica 6iscal& incluyendo la meta de alcan5ar una carga tributaria del K+J para el aDo +FFF. Lamentablemente esta meta no se cumpli& lo cual condujo a ?ue se negociara una recalendari5acin ?ue signi6icaba ?ue la meta se deb:a alcan5ar en el aDo +FF+ pero sujeto al impulso de un proceso de concertacin de un 2acto Fiscal. En el 6ondo exist:a un reconocimiento de ?ue la sociedad en su conjunto y no solo el gobierno eran responsables de la pol:tica 6iscal. 2ara impulsar la concertacin del 2acto Fiscal& la !omisin de "compaDamiento de los "cuerdos de 2a5& responsable de darle seguimiento a los "cuerdos y de #acer propuestas ?ue 6aciliten su cumplimiento& nombr una !omisin 2reparatoria del 2acto Fiscal O!22F4 para ?ue #iciera una propuesta de 2acto. !on el nombramiento de la !22F& integrada por M miembros y un Secretario Ejecuti%o& todos ellos personas de reconocido prestigio y con conocimientos del tema 6iscal en el pa:s& se inici la etapa preparatoria del 2acto Fiscal.

) LM *

2rimero se de6ini una agenda temGtica amplia& ?ue no se limitaba al tema de los impuestos sino ?ue tambi'n inclu:a otros temas de pol:tica 6iscalH el balance 6iscal& la administracin tributaria& el gasto p;blico& la deuda p;blica& la gestin del patrimonio& el control y la e%aluacin y la descentrali5acin. " su %e5& se decidi ?ue la propuesta no incluir:a medidas espec:6icas sino ?ue incluir:a ;nicamente principios y compromisos a ser asumidos conjuntamente por el Estado y la Sociedad. Ello ser%ir:a de marco para acuerdos subsiguientes sobre medidas mGs espec:6icas. !omo parte de las acti%idades de la !22F se prepararon KF estudios t'cnicos& algunos auspiciados por el (anco Mundial& la !E2"L y el !I"/& y se lle% a cabo un proceso intenso de consulta y di6usin de in6ormacin sobre el posible contenido del 2acto Fiscal& especialmente con la prensa& los partidos pol:ticos& las organi5aciones sindicales y de cooperati%as& uni%ersidades& el sector empresarial y mesas de concertacin Ocon una representacin %ariada4 establecidas en el interior del pa:s. !on base en estas acti%idades la !22F #i5o una propuesta ?ue se present p;blicamente en diciembre de KEEE. $na %e5 presentada la propuesta& la !omisin de "compaDamiento in%it a un amplio n;mero de organi5aciones sociales& representati%as del conjunto de sectores de la sociedad guatemalteco& a ?ue en%iaran sus reacciones& modi6icando o ampliando lo propuesto por la !22F. Se recibieron casi LF propuestas& ?ue luego 6ueron sistemati5adas por un e?uipo t'cnico con el 6in de identi6icar consensos y di%ergencias. Sobre la base del documento del e?uipo t'cnico se inici un proceso de contactos para lograr acercamientos entre las organi5aciones ?ue #ab:an #ec#o propuestas. !on base en este proceso gradual de acercamiento y de negociacin se logr suscribir& el +L de mayo del +FFF& el 2acto Fiscal& con propuestas ?ue cubr:an los temas inicialmente identi6icados por la !22F& pero incluyendo las modi6icaciones com;nmente aceptadas por todas las organi5aciones participantes. Suscrito el 2acto Fiscal& se inici un proceso de discusin y de negociacin de medidas tributarias concretas. La negociacin in%olucr a representantes del sector pri%ado& sector dsociald Oorgani5aciones sindicales& cooperati%as& 1-9s de di%erso tipo& etc.4& 2oder Ejecuti%o y 2oder Legislati%o& ademGs de contar con un papel 6acilitador por parte de la !omisin de "compaDamiento. De esta manera el 2acto Fiscal se con%irti en el marco dentro del cual se discuten las medidas concretas& y a la %e5 propici un acercamiento entre sectores ?ue antes nunca #ab:an discutido el tema de la pol:tica 6iscal. "s:& el cumplimiento del 2acto Fiscal se tradujo en un "cuerdo 2ol:tico concebido para crear las condiciones adecuadas para la implementacin y sostenibilidad del pacto 6iscal en el mediano y largo pla5o. El re6erido "cuerdo es integral y estG constituido por un conjunto de medidas re6eridas a los siguientes componentesH Fortalecimiento de la administracin tributaria y combate a la e%asin y al contrabando Inicio del proceso de re%isin de pri%ilegios& exenciones y exoneraciones 6iscales Fortalecimiento de los ingresos tributarios 2rograma de reacti%acin econmica y social 2rograma de gasto p;blico prioritario Sistema de garant:as y calendario
PRINCIPIOS - COMPROMISOS DE INGRESOS PUBLICOS - ADMINISTRACION TRIBUTARIA
PRINCIPIOS <A9 INGRESOS DEL ESTADO El poder tributario es in#erente e inseparable del Estado Marco constitucional del poder tributario La su6iciencia de recursos La prioridad de los ingresos tributarios del Estado La neutralidad de los impuestos 2rogresi%idad Estabilidad y certe5a Simplicidad <B9 ADMINISTRACION TRIBUTARIA 2romo%er la legitimidad en el ejercicio del poder tributario& ele%ar conciencia ciudadana sobre 6unciones y derec#os del Estado y obligaciones ciudadanas !o#erencia de la legislacin para su legitimidad& aplicacin y administracin "segurar una carga tributaria de K+J del 2(I el aDo +FF+ Ingresos tributarios no podrGn ser menores al ILJ de ingresos totales& excesos de ingresos no tributarios sobre KLJ %an a Fondo de Estabili5acin Eliminacin gradual de exenciones y bene6icios y no crear nue%os #asta +FFC !arga tributaria promedio de contribuyente aumenta con el ingreso $na sola re6orma tributaria para el per:odo +FFF<+FFC Integrar el conjunto de legislacin tributaria en un solo decreto legislati%o antes del +FFC COMPROMISOS

) LL *

!umplimiento tributarias

de

las

obligaciones

Simpli6icar la administracin y 6iscali5acin& nue%as tecnolog:as& 6ortalecer sanciones Estrategia de control di6erenciado por tipo de contribuyente& nue%os mecanismos de pago E%aluaciones independientes bianuales sobre el proceso de pago de impuestos y la percepcin ciudadana. !ompromiso de retroalimentacin Facilitar relaciones con contribuyentes !rear Ente integrado de los tres 2oderes del Estado de ata?ue a la e%asin 6iscal& re6or5ar estrategias de 6iscali5acin seg;n tipo de contribuyente El +FFK introducir !digo de Etica para los 6uncionarios de la administracin& e%aluacin del desempeDo& programa multianual de capacitacin& etc. !ada aDo 6iscal la administracin elaborarG plan anual de operaciones& cuanti6icacin de la e%asin& costos de recaudacin de cada impuesto& indicadores de e6iciencia y propuestas concretas de mejora.

E6iciencia y e6icacia en el cobro Sistema de administracin justa y no arbitraria !on6ian5a en el contribuyente 2ersecucin y combate coordinado del incumplimiento tributario Institucionalidad y pro6esionali5acin Estrategia sist'mica y transparente y seguimiento continuo

Despu's de C aDos& el cumplimiento de los compromisos #a sido parcial& #abi'ndose cumplido solamente el +MJ de los mismos& +N estGn en proceso y LFJ de ellos 6iguran como incumplidos. En particular& en el Grea de administracin tributaria es donde mGs se #a a%an5ado mientras ?ue en la de ingresos del Estado se #an incumplido L de los I compromisos. Esto se explica por?ue el actual gobierno #a actuado legislando seg;n las necesidades de corto pla5o sin resol%er el problema 6iscal 6undamental generando& ademGs& incertidumbre entre los agentes econmicos. En estos momentos& la !omisin de Seguimiento del 2acto Fiscal y la !omisin de "compaDamiento de los "cuerdos de 2a5 estGn ex#ortando al gobierno para reacti%ar el 2acto Fiscal desde la perspecti%a de su integralidadH el a%an5ar de manera desigual entre los compromisos #a ele%ado la oposicin. " prosito del cambio de administracin del gobierno el +FFM& se espera replantear las prioridades y de6inir una agenda de trabajo en la ?ue participen los tres poderes del Estado con miras a construir un Estado incluyente& participati%o y capa5 de reali5ar las aspiraciones de la sociedad. LK

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Ar2e()i($

El compromiso 6ederal por el crecimiento y la disciplina 6iscal conocido como el 2acto Fiscal<< tiene como propsito #acer expl:cita la %oluntad de los gobiernos de a%an5ar en el diseDo y puesta en marc#a de una serie de instrumentos y pol:ticas de carGcter 6iscal y 6inanciero para en6rentar la delicada situacin social y e%itar distorsiones y e6ectos ad%ersos en la produccin& empleo y en la propia gestin del sector p;blico generados en las 6luctuaciones en el ni%el de acti%idad econmica ocasionadas por 6actores c:clicos de origen interno& como tambi'n por perturbaciones externas. El 2acto Fiscal surgi ante la necesidad de impulsar una serie de medidas ?ue permitieran un crecimiento e?uilibrado del pa:s en su conjunto& disminuyendo la %ulnerabilidad externa& rea6irmando la con%ertibilidad monetaria y cambiaria& el r'gimen de responsabilidad y transparencia 6iscal. Entre las principales medidas adoptadas en no%iembre del +FFF destacan las siguientesH $n proyecto de Ley de coparticipacin 6ederal de impuestos dentro de un marco de armoni5acin de los sistemas tributarios nacionales y pro%inciales& y consistente con la consecucin de los objeti%os de las leyes de sol%encia 6iscal nacional y pro%incial. Fijacin del monto total de las trans6erencias a 2ro%incias por dos aDos independientemente del ni%el de recaudacin. Luego el monto de trans6erencias serG un promedio de los recaudado coparticipable en los C aDos anteriores. !ompromiso del gobierno nacional& las pro%incias y del gobierno de (uenos "ires a no aumentar el gasto primario en la medida ?ue presenten dese?uilibrios 6iscales actuales o potenciales. 2ro6undi5acin del 2rograma de Saneamiento Fiscal y Financiero para las jurisdicciones pro%inciales con di6icultades 6inancieras& por parte del gobierno nacional #asta el +FFL. La -acin se compromete a atender el LFJ de las deudas con los gobiernos pro%inciales y de la !iudad de (uenos "ires. Incorporacin de los presupuestos plurianuales en los poderes ejecuti%os nacional& pro%incial y de la !iudad de (uenos "ires "cuerdo para establecer procedimientos para la amplia di6usin in6ormGtica de las cuentas 6iscales
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!omisin de Seguimiento del 2acto Fiscal O+FFC4.

) LN *

!on%enios de ad#esin para implementar el Sistema de Identi6icacin nacional /ributario y Social en aras de la moderni5acin del sistema tributario 2acto Federal de armoni5acin tributaria entre el gobierno nacional y las pro%incias Oin%itando a los municipios4 a 6in de eliminar cargas tributarias con e6ectos distorsi%os sobre la acti%idad econmica& la in%ersin y el empleo "d#esin a un compromiso 6ederal para la austeridad& e?uidad y transparencia en el ejercicio de la 6uncin p;blica& con el 6in de asegurar la proporcionalidad de las remuneraciones de 6uncionarios p;blicos de todas las jurisdicciones Suscripcin a un 2acto 6ederal de Moderni5acin del Estado para lograr mayor e6iciencia y e6icacia en la gestin del sector p;blico

Estas medidas con6orman el marco 6undamental de los %alores del 6ederalismo& la gobernabilidad y la con%i%encia pol:tica en las 2ro%incias y la -acin. El 2acto Fiscal deja abierta la puerta para ?ue los municipios se sumen a los principales aspectos del acuerdo.

ANE;O: HACIA UN PACTO FISCAL EN EL PERU

9obernabilidad 6iscal es la capacidad de los gobiernos para lle%ar a cabo una pol:tica 6iscal sostenible y cre:ble& con el m:nimo costos posible para la e6iciencia de la gestin p;blica. -o existe gobernabilidad 6iscal cuando los arreglos institucionales o los con6lictos pol:ticos impiden el logro de acuerdos estables y duraderos en torno a las 6inan5as p;blicas. ";n si el Ejecuti%o logra imponer medidas 6iscales a costa de un con6licto institucional& este ;ltimo a6ecta la credibilidad de la pol:tica 6iscal del gobierno para los demGs agentes econmicos& comprometiendo su e6ecti%idad. 2or otro lado& la gobernabilidad es menos probable en ausencia de transparencia 6iscal& es decir& cuanto menor es el grado de apertura del sector p;blico en lo ?ue se re6iere a la estructura y las 6unciones del 9obierno& las intenciones en la pol:tica 6iscal& las cuentas del sector p;blico y las proyecciones 6iscales. La transparencia 6iscal es una condicin necesaria de un adecuado manejo de las 6inan5as p;blicas& promue%e el debate en torno a la acti%idad 6iscal y #ace ?ue se #agan menos sostenibles las pol:ticas ?ue %ayan en contra del modelo macroeconmico aceptado por los agentes econmicos.

Q/V e' 1 &%r L/V 'e (ece'i)$ im& eme()$r /( P$c)% Fi'c$ ?
La consolidacin de las 6inan5as p;blicas implica la concertacin de un pacto 6iscal ?ue se enmar?ue en la estructura pol:tico institucional de la sociedad. El pacto 6iscal es parte 6undamental de las estrategias de desarrollo& 6a%orece el crecimiento econmico y contribuye a resol%er problemas #istricos y recurrentes de las 6inan5as p;blicas& tanto en el plano 6inanciero como en el institucional. $n =pacto 6iscal> es el acuerdo nacional bGsico ?ue legitima el papel del Estado& como tambi'n el Gmbito y alcance de las responsabilidades 6iscales en las es6eras econmica y social. En particular& se traduce en consensos sobre el origen& monto y destino de los recursos con los ?ue debe contar el Estado para cumplir con sus 6unciones. 2ara ello& se re?uiere acuerdos del conjunto de la sociedad sobre el estilo de sociedad ?ue se desea construir y sobre los principios y compromisos rec:procos entre 'sta y el Estado& acerca de los temas de pol:tica 6iscal. Dic#os acuerdos surgen de la concertacin y negociacin con los di%ersos grupos o instituciones empresariales& grupos o partidos pol:ticos& instituciones acad'micas& sociales y de la sociedad ci%il& y deben tener como criterios orientadores la consolidacin del ajuste 6iscal& producti%idad del gasto p;blico& transparencia& e?uidad e institucionalidad democrGtica. !on un acuerdo de este tipo& se garanti5a la obtencin y gestin de los recursos del Estado& al mismo tiempo ?ue se respetan los derec#os de los contribuyentes y ciudadanos en general. Se trata de un acuerdo sobre las reglas de juego ?ue respetarGn el Estado y los contribuyentes& dentro de los l:mites de la ley. En s:ntesis& se trata de una plata6orma programGtica ?ue establece las bases de una pol:tica 6iscal sustentada en principios de largo pla5o y metas de mediano pla5o& en un marco de claridad y transparencia ?ue d' seguridad a todos los ciudadanos y agentes econmicos& como tambi'n ?ue oriente el 6uncionamiento del Estado sobre la base del bien com;n& el consenso y el inter's social. En otras palabras& un pacto 6iscal de6ine las grandes l:neas de accin& los principios rectores y los ) LP *

mecanismos de participacin social& es decir& marca la direccin de la pol:tica 6iscal en el largo pla5o con una %isin de nacin.
FORTALE.AS Logra la concertacin de los sectores pol:ticos& econmicos& acad'micos y sociales De6ine una %isin de pa:s de mediano y largo pla5o Fortalece el cumplimiento de las responsabilidades constitucionales y 6unciones bGsicas del Estado& como tambi'n promue%e un desarrollo integral& mGs sostenible y sustentable. Elimina la incertidumbre de6iniendo reglas claras& e6icientes y estables Fortalece la gobernabilidad al promo%er mayor transparencia& responsabilidad y predictibilidad 9enera consensos duraderos sobre el r'gimen 6iscal capa5 de compatibili5ar la estabilidad macroeconmica con las responsabilidades p;blicas en materias de crecimiento y distribucin Establece un marco directri5 de la pol:tica 6iscal ?ue trasciende la duracin del presupuesto anual y de la %igencia de cada gobierno !ontribuye a la estabilidad econmica mediante un e?uilibrio entre los ingresos y gastos del gobierno "umenta la transparencia del manejo presupuestario al incorporar en el presupuesto la mayor:a de los conductos a tra%'s de los ?ue se expresa la pol:tica 6iscal. En e6ecto& reduce el uso de mecanismos extra<presupuestarios ?ue e?ui%alen a los impuestos y subsidios con%encionales desde ?ue reduce los incenti%os a la sustitucin de instrumentos pol:ticamente =costosos> Odirectos& %isibles y expl:citos4 por otros mGs =baratos> de menor calidad y mayor opacidad Oindirectos& poco transparentes e impl:citos4. ,educe el espacio para la corrupcin !onsolida las re6ormas en proceso al promo%er un entorno macroeconmico estable !ompromete al 6isco a utili5ar e6icientemente los recursos Implementa y consolida mecanismos transparentes de accin p;blica Incorpora la e?uidad como objeti%o importante !ontribuye a a6ian5ar y 6ortalecer la institucionalidad democrGtica ALCANCES Sienta las bases de una pol:tica 6iscal sustentada en principios de largo pla5o y metas de mediano pla5o& en un marco de claridad y transparencia ?ue de seguridad a todos los ciudadanos y agentes econmicos& como tambi'n ?ue oriente el 6uncionamiento del Estado sobre la base del bien com;n& el consenso y el inter's social. De6ine las grandes l:neas de accin& los principios rectores y los mecanismos de participacin social& es decir& marca la direccin de la pol:tica 6iscal en el largo pla5o con una %isin de nacin. Se constituye en un marco conceptual y temporal amplio dentro del cual cada gobierno 6ormula e implementa sus pol:ticas& medidas y metas particularesH es un marco de principios y compromisos de mediano y largo pla5o con el cual las medidas espec:6icas de corto pla5o deben guardar co#erencia y consistencia. Los temas 6iscales a abarcar y el grado de detalle de los principios y compromisos son parte de los acuerdos del pacto 6iscalH gasto p;blico& deuda p;blica& ingresos& patrimonio& administracin tributaria& control y e%aluacin del gasto& y combate a la impunidad y corrupcin.

P%r L/V /( P$c)% Fi'c$ e( e PerN?

En un pa:s como el 2er;& donde es e%idente la 6ragilidad de las 6inan5as p;blicas& la calidad del sector p;blico es cuestionable& no existe un plan de desarrollo nacional ni planes sectoriales de naturale5a estrat'gica e integradora& el manejo del gasto p;blico es ine6iciente e improducti%o& etc.& es imprescindible el logro de un pacto 6iscal como punto de partida natural #acia la rede6inicin y re6ormulacin de un Estado mGs moderno& e6iciente& e6ica5 y mGs e?uitati%o. Se trata de un marco general dentro del cual cada gobierno maniobre sus pol:ticas y objeti%os mGs espec:6icos& pero siempre de manera consistente con la %isin de pa:s acordada entre los di%ersos sectores de la sociedad. !onsiderando ?ue la calidad del sector p;blico se de6ine como el conjunto de caracter:sticas ?ue 6acilitan la 6ormulacin e implementacin de buenas pol:ticas permitiendo al gobierno lograr sus objeti%os de la manera mGs e6iciente& se puede decir ?ue el sector p;blico peruano se #a caracteri5ado por una pobre calidad. Si bien la calidad es una dimensin di6:cilmente cuanti6icable& una serie de indicadores sobre el desempeDo econmico y social con%ergen #acia esta conclusinH Oi4 la 6alta de

) LI *

transparenciaL+ #a promo%ido una gestin ine6iciente y #a generado problemas de gobernabilidad& mGs a;n& Oii4 tambi'n #a sustentado la corrupcin generali5ada& Oiii4 la in6ormacin generada& como la disponible al p;blico& no es adecuada en magnitud ni en calidad& Oi%4 la ine?uidad es generali5ada tanto %ertical como #ori5ontalmente& O%4 la ine6iciencia se #a re6lejado en bajos grados de e6ecti%idad de las acciones del gobierno. Durante la ;ltima d'cada la precariedad del sector p;blico #a exacerbado los t:picos problemas burocrGticos y #a imposibilitado la creacin de organi5aciones capaces de adaptarse a cambios en el entorno. Entre los problemas mGs agudos destacan la carencia de objeti%os& la debilidad de los mecanismos de direccin y decisin& la inexistencia de carrera p;blica& la escase5 de personal t'cnico especiali5ado& la debilidad de los mecanismos de coordinacin& inter6erencia pol:tica& problemas de control y un se%ero d'6icit de estad:sticas. Si bien se #an reali5ado es6uer5os aislados de moderni5acin& #asta la 6ec#a la =moderni5acin> o =re6orma> del sector p;blico #a 6ocali5ado en la reduccin del gasto p;blico& la recuperacin de los ingresos 6iscales& la pri%ati5acin de empresas p;blicas& la desacti%acin de entidades consideradas 6uentes de proteccionismo& la promocin de la competencia y el 6ortalecimiento de determinadas capacidades reguladoras& esto es una dinGmica mGs relacionada con las necesidades del programa econmico ?ue con las necesidades de institucionali5acin de la sociedad. "nte la necesidad de trans6ormar y moderni5ar el Estado y la econom:a del pa:s& es imprescindible contar con un gobierno ?ue pueda encarar sistemGtica y e6icientemente sus tareas en materia de institucionalidad& pol:tica y administracin 6iscal& a tra%'s de un pacto 6iscal operati%o. Es una tarea pol:tica y t'cnica de gran en%ergadura ?ue re?uiere de la %oluntad pol:tica como motor generador e implementador del proceso.

ANE;O: LAS PROPUESTAS TRIBUTARIAS DE LOS PARTIDOS POLITICOS

PARTIDO POLITICO LINEAS DE ACCION EN MATERIA TRIBUTARIA Fr$cci%($mie()% )rib/)$ri% 1 red/cci5( de )$'$ de i()erV' m%r$)%ri$ C%(d%($ci5( de @"= de $ de/d$ )rib/)$ri$ de &eL/eW%' em&re'$ri%' 1 re0i($(ci$mie()% de @"= re')$()e Red/cci5( de $ &re'i5( )rib/)$ri$F e'&eci$ me()e de %' im&/e')%' i(direc)%' L/e 2r$3$( $ &/eb % Red/cci5( de IGV Ar$(ce " &$r$ bie(e' de c$&i)$ e i('/m%' $2rBc% $' P$r)id% A&ri')$ Per/$(% Red/cci5( $r$(ce $ri$ &$r$ bie(e' de c$&i)$ (% &r%d/cid%' e( e &$B' Ar$(ce e'c$ %($d% &$r$ &r%d/c)%' i(d/')ri$ e' Be(e0ici%' )rib/)$ri%' &$r$ $ rei(3er'i5( 1 em&re'$' L/e 2e(ere( em& e% De3% /ci5( de im&/e')%' i(direc)%' $ &$L/e)e' )/rB')ic%' c%m% bie(e' de e:&%r)$ci5( E imi($ci5( de im&/e')%' $()i)Vc(ic%' L/cR$ c%()r$ $ e3$'i5( 1 e c%()r$b$(d% De'ce()r$ i4$ci5( de $ S/($) 1 Ad/$($' de&e(die(d% de %' 2%bier(%' re2i%($ e' Eliminar el Impuesto Especial de Solidaridad Eliminar parcialmente el IS! Despu's de N meses de reacti%acin& reducir el I90 de KIJ al KNJ Mejorar la 6iscali5acin de Sunat y "duanas 2er; 2osible !ontrol del contrabando 2ol:ticas tributarias a 6a%or de los sectores ?ue tienen mGs capacidad de generacin de trabajoH agropecuario& agroindustria exportadora& micro y pe?ueDas empresas& turismo y sector industrial con %alor agregado. Est:mulos tributarios descentrali5adores& condicionado a ?ue generen trabajo y ?ue las ganancias sean rein%ertidas en la 5ona "ccin 2opular
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,educir impuestos teniendo en cuenta a menos impuestos mGs empleo

La transparencia 6iscal en la gestin p;blica se re6leja enH mayor gobernabilidad& p;blico mejor in6ormado sobre el diseDo y resultados de pol:tica& rendicin de cuentas& mayor credibilidad& estabilidad macroeconmica& crecimiento econmico de mejor calidad y mayor e6iciencia de las acti%idades gubernamentales.

) LE *

PARTIDO POLITICO

LINEAS DE ACCION EN MATERIA TRIBUTARIA ,ebajar el I90 al KFJ luego de una auditor:a total del Estado "lcan5ar una presin tributaria de KIJ del 2(I Desarrollar una pol:tica tributaria e6iciente& e?uitati%a y simple& basada slo en cuatro impuestosH ,enta& I90& IS! y "ranceles Las empresas solamente pagarGn el impuesto a la renta cuando distribuyan utilidades El I90 serG de aplicacin general& las exoneraciones se irGn reduciendo gradualmente Eliminar el impuesto selecti%o al consumo ?ue gra%a a los combustibles de uso industrial y minero ,educir a FJ el arancel correspondiente a bienes de capital no producidos en el pa:s ,educir gradualmente el arancel promedio Eliminar todos los impuestos antit'cnicos Eliminar las tasas ?ue cobran los ministerios y otros organismos p;blicos si es ?ue no se sustentan en un ser%icio prestado $ni6icar Sunat y "duanas y otorgar autonom:a constitucional a la nue%a institucin Luc#ar radicalmente contra el contrabando y la e%asin tributaria

Somos 2er;

Frente Independiente Morali5ador

$na pol:tica tributaria ?ue cree trabajo

FuenteH Elaborado sobre la base de las pGginas ]eb de los partidos y propuestas de planes de gobierno en el marco de las elecciones del aDo +FFF.

) NF *