LA CONDUCCION POLITICA DE LA DEFENSA

MIGUEL NAVARRO MEZA*

The political direction of Defence is one of the most important and most complex issues of any Administration; at the same time, it is one of the cornerstones of civil-military relations. In spite of its relevance, comparative studies about this issue have emphasised the political direction of war but have failed to address the same issue in peacetime. This approach is quite understandably as most studies have evolved from traumatic historical experiences, when the bare survival of a nation has been at stake; at the same time those studies have dealt with the complexities of civil military relations in wartime. But most nations do not engage in war and still their Administrations have to exercise the political direction of Defence and the command of their armed forces. In the Chilean case, moreover, there is clear need to understand the nature of the direction of defence as this is the base for any reformation process involving the Ministry of Defence, a mayor undertaking of the current Administration. The direction of defence is a public responsibility which is basically political in its nature and which is based in the general public policies of the Administration. This is done through a specific governmental agency, usually called the Ministry or Secretariat of Defence, which is responsible for both the definition and implementation of the defence policy and other related policies. Though there are many inputs in this equation, it's is possible to assembly the main salient of the political direction of defence and of the bureaucratic organisation which carry out this public function.

Planteamientos Iniciales

La conducci6n polltica de la funci6n de defensa es uno de los temas fundamentales y mas complejos del gobierno y la administraci6n general del Estado; paralelamente, constituye uno de los pilares en que se sustentan las relaciones civiles-militares en el sistema representativo. Desde luego, la defensa constituye una de las funciones basicas de toda sociedad organizada, calidad que actualmente comparte con el gobierno interior, el manejo de la hacienda publica, la administraci6n de justicia y las vinculaciones exteriores. La ejecuci6n de estas funciones son consustanciales a la idea del Estado y constituyen una responsabilidad primaria del Gobierno. Por otra parte, la conducci6n de la defensa es un elemento constitutivo fundamental en las relaciones entre la autoridad polftica y las fuerzas militares; cualquiera sea la forma como se estructure esta vinculaci6n, pero
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Abogado, Cientista Politico, MA. Mphil., Profesor de la Academia Nacional de Estudios Politicos y Estrateqicos y de la Academia de Guerra Aerea de la Fuerza Aerea de Chile; profesor visitante de la Academia Diplomatica "Andres Bello", profesor concurrente del Centro Conjunto de Operaciones de Paz de Chile y profesor invitado de la Academia de Guerra del Ejercito de Chile y dellnstituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de Vifia del Mar.

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especialmente en la de naturaleza dernocratica, el modo como el gobierno encara la dlreccion superior de la defensa constituye el factor individual mas relevante en la contlquracion de la relaciones civiles-militares en cada sociedad. A 10 anterior es necesario agregar que la conduccion polftica de la defensa esta directamente relacionada con la agencia gubernamental encargada de tal funcion en cuanto una conduccion eficiente y eficaz presupone una orqanizacion, siempre de range ministerial, dotada de la estructura, las potestades adecuadas y la capacidad decisional necesaria para tal fin. La conduccion de la defensa es, entonces, una actividad regular y permanente del Gobierno, de naturaleza eminentemente polftica, que se ejerce dentro de un esquema determinado de potestades publicae y por medio de una agencia especializada de la admlnlstracion central del Estado. Adernas, y esto resulta obvio, es un proceso que en la gran mayorfa de los pafses, se desarrolla normalmente en tiempos de paz y estabilidad domestica e internacional y solo muy excepcionalmente durante la guerra. Sin embargo, la conduccion de la defensa en tiempos de normalidad polftica dornestica e internacional no ha side analizada en profundidad en la literatura comparada. Antes bien, esta se ha focalizado en la conduccion polftica de la guerra, tanto en su etapa de preparacion cuanto durante el desarrollo del conflicto y en sus etapas inmediatamente posteriores. Esta aproximacion es, ciertamente, comprensible en la medida que los estudios sobre conduccion polftica de la guerra usualmente emanan de experiencias historicas extremas, en las que estuvo en juego la supervivencia misma de una nacion, Adernas, estos estudios casi siempre reflejan relaciones complejas entre las autoridades polfticas y los mandos militares durante el conflicto: Lincoln y su frustrante busqueda de generales competentes durante las etapas iniciales de la Guerra Civil, la acida y traqlca disputa entre Clemanceau y el Mariscal Foch a proposito de la definicion de una frontera polftica y militarmente viable para Francia en el Este, al terrnlno de la Gran Guerra 0, en la AntigOedad, la diffcil retacion entre el Senado Romano y el Consul Flavio luego del gran desastre de las legiones en la batalla del Lago Tresfmeno a manos de las fuerzas de Anfbal, en el verano de 217 AC. Alternativamente, existe la tendencia, especialmente en la esfera acadernlca, a identificar la conduccion de la defensa solo con la normativa jurfdica que establece las prerrogativas y responsabilidades de las autoridades polfticas en relaclon a la funcion de defensa y con la que rige las relaciones entre dichas autoridades y los mandos militares. Desde luego esta es una aproximacion valida, perc insuficiente. La conduccion de la defensa es, en sus variados componentes, una actividad esencialmente polftica que se manifiesta en los niveles mas altos de la polftica dornestica e internacional del pats, Aquf, los elementos jurfdicos, al igual que en otros amoitos del Derecho Polftico, estructuran, dan consistencia normativa y seguridad jurfdica a relaciones polfticas preexistentes en el ambito de la defensa pero, por sf mismas, no generan tales vinculaciones. Adernas, en ciertos escenarios polfticos, la aproximacion meramente jurfdica al tema puede generar una ilusion de normalidad en las relaciones polftico-militares, contribuyendo a la perpetuacion de vinculaciones anornalas y de una conduccion de la defensa debil e ineficaz. En Chile, la aproxlrnacion intelectual a la conduccion polftica de la defensa ha seguido los patrones de la Iiteratura comparada, centrandose en el estudio de este proceso en tiempos de conflictos armado internacional. Esto se advierte claramente en

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los trabajos de los Generales Manuel Montt y Emilio Cheyre.' Lo mismo se aprecia en los estudios histortoqraficos sobre la Guerra del Pacffico. Nuevamente, esta aproximaci6n es comprensible y por las mismas razones aplicables a los estudios comparados. En el caso de la Guerra del Pacffico, adernas, se tiene el especial lnteres que representa la novedosa -y eficaz- f6rmula definida por el gobierno del Presidente Pinto para supervisar fa conducci6n de fas operaciones y asegurar la debida autoridad civil en el frente, el nombramiento de ministros de guerra en carnpana." Chile ha estado en paz desde hace 120 alios, pero la conducci6n de la defensa en el nivel politico es una actividad constante y cotidiana del Gobierno, que incide en fa ejecuci6n de una funci6n publica baslca. Ello justifica desde fuego, la conveniencia de analizar y sistematizar los elementos dinarnlcos y organizacionales de la conducci6n polltlca de la defensa, no en la perspectiva clasica de la guerra sino en cuanto a la ejecuci6n de una responsabilidad basica y permanente del Estado. Pero el 'lema tiene un interes sin duda mas inmediato. Existe amplia conciencia en el nivel politico y en ef estamento acaderruco respecto de la necesidad de modernizar la Organizaci6n Superior de la Defensa y especialmente el Ministerio de Defensa con el fin de dotarlo de las potestades especfficas, la estructura y la dotaci6n de personal necesaria para asumir en plenitud sus cometidos como agencia gubernamental encargada primariamente de la ejecuci6n de fa funci6n de defensa y de los demas cometidos que derivan de tal mislon." Esta no es una iniciativa que se inscribe s610 en el proceso de modernizaci6n del Estado; por el contrario es una transformaci6n necesaria, dirfase indispensable, para que la Republica pueda asumir en mejor forma las responsabilidades y escenarios politicos y estrateqicos que su condici6n de potencia mediana emergente conllevan en el ambito de la seguridad internacional. Este proceso requiere contar con una base te6rica s61ida respecto de los contenidos de la conducci6n polltica de la defensa, en cuanto son estos los que configuran fas potestades y cometidos del ministerio 0 secretarfa de defensa. Este es un principio de aplicaci6n universal y se refleja en las estructuras de los ministerios de defensa en los sistemas cornparados."

Montt Martinez, M. La Guerra, su Conducci6n Polftica y Estrategica. Biblioteca del Oficial, Estado Mayor General del Ejercito, Volumen XVI. Cheyre Emilio, La Interpenetraci6n Polftico-Estraiegica. Edimpres, Santiago, 1986 Con el cargo de "Comisario General del Gobierno", el Ejecutivo nombr6, en julio de 1879, a Rafael Sotomayor y luego de su fallecimiento en 1880, a Jose Francisco Vergara, quien actu6 como titular de los ministerios de Guerra y Marina. Los cometidos del ministro en carnparia no fueron definidos especificamente, en cuanto tal cargo no existfa en la Constituci6n de 1833, pero, en 10 sustancial, representaba al Presidente de la Republica en la Zona de Guerra, Ie estaban subordinadas todas las autoridades civiles y militares del territorio ocupado por armas chilenas y dirigia la coordinaci6n entre el Ejercito y la Marina. Aunque su designaci6n y actlvidades no estuvieron ausentes de polemica, los ministros en carnparia constituyeron una extensi6n natural del regimen de relaciones polftico-militares establecido por Portales y fueron absolutamente decisivos, especialmente Sotomayor, en la victoria final de Chile. Ver a este respecto: Gonzalez Salinas, Edmundo, La Polftica Contra la Estrategia en la Guerra del Pacffico. lmprenta I.G.M de Chile, 2!! ed. 1990, Cap. VI, 0 Historia del Ejercito de Chile, Torno V, Estado Mayor General del Ejercito, 1985, Pag. 151 y sgtes. Discurso de la Sra. Ministra de Defensa Nacional, inauguraci6n ario acadernico 2004 de las FF.AA.; respecto de la modernizaci6n del ministerio ver, por ejemplo, Navarro, MigueL, Modernizaci6n en Defensa, Diario EI Mercurio de Santiago, Pag. A-2, 16 de marzo de 1993. Ver Edmonds, Martin, (ed) Central Organizations of Defence, Westview Press, Boulder, 1991.

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En relacion a este mismo tema tam bien debe considerarse que la moderna teorfa de las relaciones civiles-militares acepta como premisa fundamental que estas evolucionan cuando cambia igualmente el escenario estrateqlco que enfrenta un pats: si bien esta rnutacion es mas perceptible en el caso de las grandes potencias, cuyo escenario de seguridad es mas complejo, esta premisa es igualmente aplicable en el caso de las potencias medianas, aunque la naturaleza y sobre todo, la magnitud del cambio en las relaciones civiles-militares sea comparativamente rnenor." Asf, este articulo esta orientado a reflexionar sobre la naturaleza de la conducclon de la defensa en el nivel poHtico, analizando el ambito de extension de dicha direcclon y los distintos cometidos especfficos que, en su conjunto, constituyen la dlrecclon poHtica de la defensa. De igual modo, alude a los aspectos organizacionales de tal proceso, centrados en la Orqanizacion PoHtica de la Defensa. Con todo, es pertinente puntualizar que este documento analiza el tema solo en su sede Ejecutiva. Sabido es que tanto en la doctrina como en la praxis polftica, el Congreso tiene responsabilidades y cometidos significativos en la eiecucion de la funcion de Defensa perc estas, por ahora al menos, escapan del ambito de estas renexlones." I PARTE

LA NATURALEZA DE LA CONDUCCION POLITICA DE LA DEFENSA

La conduccion de la defensa en el nivel superior del Estado es una actividad esencialmente poHtica que corresponde a la funcion de "gobierno" como diferente de la de "administrar", distincion ~ue es reconocida en la doctrina y en los ordenamientos constitucionales modernos. En este sentido, la conduccion de la defensa necesariamente se inscribe en el proceso de direccion general y de orientaclon de la sociedad que realiza el grupo poHtico que detenta el poder, conforme sus postulados y concepciones. La conduccion de la defensa entonces, es parte y comparte los principios y orientaciones generales y especfficas de gobierno propias de ese grupo poHtico. Esta es una cuestion sumamente relevante en el ambito de la defensa, en cuanto debe ser compatibilizada con el caracter de "PoHtica de Estado" que doctrinariamente se atribuye a la poHtica de defensa. Desde este punta de vista, los postulados basicos de tal poHtica deberfan ser compartidos por todos los referentes polfticos y estar por encima de los proyectos y poHticas de los gobiernos especfficos, de modo que no se yean afectados por las alternancias en el poder propias de los sistemas representatives."

Ver Desch, Michael C., CIVILIAN CONTROL OVER THE MILITARY. The Changing Security Environment. The John Hopkins Univ. Press, 2001. EI Capitulo 6 esta dedicado a la evoluci6n de las relaciones civiles-militares en America Latina, en el contexto del cambio en el escenario internacional. Ver a este respecto Navarro, M., EI Control Civil de los Militares, el Rol del Congreso. Trabajo presentado a la IX Jornada sobre redacci6n del Libro de la Defensa de Guatemala, Ciudad de Guatemala, Febrero de 2003. Silva Bascufian, Alejandro., Tratado de Derecho Constitucional. Tomo I, Capltulo VI. En el derecho positivo chileno, la Constituci6n Polftica y su legislaci6n complementaria reconocen igualmente esta separaci6n, por ejemplo en el Art. 24, que radica en el Presidente de la Republica la facultades de gobierno y administraci6n y en el articulo 22 de la Ley 19.653 que establece que los ministerios son los 6rganos superiores de colaboraci6n del Presidente de la Republica en las funciones de gobierno y administraci6n de sus respectivos sectores. Esta aproximaci6n se contiene tambien en el Libro de la Defensa 2002, Paq. 77.

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Sin embargo, en la practica polltica y sin perjuicio de las consideraciones teoricas al respecto, cada Aoministracion define e implementa su propia Polftica de Defensa, aunque, naturalmente, deba aceptar los fundamentos y elementos constitutivos baslcos y permanentes de la rnisma," Normalmente, este proceso es mas que una mera adaptacion de la polftica existente a las circunstancias internacionales 0 dornesticas, sino que constituye la forma como cada gobierno asume el ejercicio de la funclon de defensa y Ie incorpora su propia vision polftica, financiera y valorica. De igual modo, cada Admlnistracion debe compatibilizar su vision de la funcion de defensa con los postulados, objetivos y valores que definen su Polftica Exterior. En este sentido, la conduccion de la defensa es parte de la conduccion poHtica general del Estado, es singular a cada Adminlstraclon y esta enmarcada en los principios, fundamentos y valores que la orientan. Que esto es asf queda demostrado, por ejemplo, en el hecho que en Chile se haya aceptado que el Libro de la Defensa se edite a comienzos de cada nueva Adrnlnlstracion, 10 que permitira a cada gobierno incorporar su propia vision acerca de la Funcion de Defensa en la ejecucion de la Polftica respectiva. La defensa es una actividad multidisciplinaria que contiene elementos politicos domestlcos e internacionales- estrateqicos, tecnoloqicos y sociales. Sin embargo, contiene un area especffica, de la mayor relevancia y que destaca especialmente, su financiamiento. Ciertamente, dicha importancia se justifica; casi toda forma de poderfo militar es costosa y por otra parte, debe competir con las dernas funciones publicae que son responsabilidad del Estado, como la provision de vivienda, salud, educaclon y otras, normalmente mas apremiantes y de mayor impacto social directo. En esta optica, el financiamiento de la defensa tiene una especificidad y perfil que Ie son propios, 10 que se refleja en la importancia que se asigna a su estudio. Sin embargo, esto contiene un riesgo: focalizar la conducclon de la defensa solamente en sus variables financieras, con prescindencia de los elementos politicos y estrateqicos que constituyen su esencia. Desde luego, esta aproximaclon es aparentemente atractiva: permite reducir niveles reales 0 aparentes de ineficiencia en el gasto militar, incrementa la calidad de la inversion y, bajo ciertas circunstancias, facilita la reafirrnacion del control civil sobre el estamento castrense. En rnerito de tal seduccion, es posible encontrar varios ejemplos de esta aproximacion en los sistemas comparados y en todos ellos el resultado ha sido invariablemente cuestionable y, en ocasiones, contraproducente a los objetivos de eficiencia persequidos.'?
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Toda Politica de Defensa esta acotada y limitada por multiples factores, incluyendo los elementos institucionalizados que hereda de administraciones anteriores. Ver Navarro, Miguel., Polftica de Detense; los persmetros de la decision Revista "Politica y Estrategia" NQ 67, Academia Nacional de Estudios Politicos y Estrateqlcos, 1995. EI caso mas notorio y conocido fue el de Robert McNamara, Secretario de Defensa de Kennedy y luego de Johnson, entre 1961 y 1968. McNamara IIeg6 al Pentaqono desde la empresa privada y con el objetivo expreso de hacer eficiente el proceso de adquisiciones militares que en 1960 y con un presupuesto de 40 billones de d61ares, parecia afectado por rivalidades internas, feudos institucionales y un aire de derroche generalizado. Para tal efecto incorpor6 en todo los niveles de toma de decisiones un grupo de expertos contables y asesores financieros, todos civiles, conocidos como los "wizz-kids" (literal y literariamente "los chicos magos") y se involucr6 personalmente en los proyectos mas emblematicos como el TFX, posteriormente el avi6n de ataque F-111. McNamara tuvo exitos importantes tanto en cuestiones financieras como en aspectos estrategicos mas generales. Sin embargo, su focalizaci6n excesiva en la perspectiva financiera de la defensa tuvo efectos muy negativos. Adernas, las consecuencias de esa focalizaci6n fueron en definitiva mas profundos: A McNamara Ie correspondi6

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Una variable y, a veces, una consecuencia de la aproximaci6n fundamentalmente economicista y financiera la constituye la tendencia a la subinversi6n en Defensa, motivada usualmente por el deseo de efectuar ahorros obtusos en el gasto militar, sin consideraci6n a sus realidades estrateqicas. Este criterio fue, en alguna medida, implementado por Harold Brown, Secretario de Defensa del Presidente Carter entre 1977 y 1981 Y tamblen orient6 los varios reajustes presupuestarios efectuados en Gran Bretaiia por los Gobiernos Conservadores de Margaret Thatcher y John Major." Chile no ha estado ajeno a esta experiencia, aunque los casos de subinversi6n han side motivados fundamentalmente por factores de polftica coyuntural." Con todo, cabe hacer presente que 10 expuesto respecto de una aproximaci6n a la funci6n de defensa focalizada en sus aspectos flnancieros no significa, de ninguna manera, que la gesti6n de defensa no pueda utilizar criterios y visiones empresariales en muchos de sus componentes centrales. Esto es especialmente aplicable a ciertas areas de gesti6n de los ministerios de defensa y especialmente a la adquisici6n de sistemas de armas y otros elementos indispensables para la ejecuci6n de la funci6n. En los sistemas comparados hay varios ejemplos muy exitosos en este sentido. (q.v. Parte III, Parrato 2). En sfntesis, la conducci6n de la defensa es una actividad esencialmente polftica, que se manifiesta en el sene de la actividad de gobierno que ejerce el Ejecutivo, que participa de y se sustenta en las orientaciones generales que el grupo politico que detenta el poder otorga a la sociedad. Debe ajustarse igualmente a los criterios estrateqicos, hist6ricos, qeoqraficos, tecnicos y sociales que orientan el cumplimiento de la Funci6n de Defensa en cada Estado. EI componente financiero es muy relevante tanto en la teorfa como en la practica de la conducci6n de la defensa, perc debe estar subordinado a los criterios politicos y estrateqicos en que esta se sustenta.
dirigir la primera fase del involucramiento norteamericano en Vietnam y, como tal, fue un entusiasta partidario de un rol mas activo en el Sudeste Aslatico, en parte porque creyo posible aplicar alii una estrategia de desgaste que, en muchos aspectos, era una extrapolacion al campo de batalia de su aproximacion nurnerlca y estadistica a la defensa; en ausencia de una vision estrateqtca amplia y sofisticada, la medida del exito en la guerra paso a ser el compute de bajas del adversario (el "body counting") que no se conformaba para nada con las necesidades de la lucha contra la insurgencia. EI fracaso estadounidense en Vietnam tuvo muchos responsables, pero es evidente que et intento de transformar el campo de batalla en un ejercicio contable, fue uno de los de mayor perfil. En relacion a este ultimo punto ver: Cable, L., Unholy Grail; The US and the wars in Vietnam 1965-68, Routhledge, London, 1991. Desde su advenimiento en 1979, la adminlstracion de Margaret Thatcher impulse un programa de reduccion del gasto publico 10 que atecto mucho a la inversion en defensa. Este proceso se rnatizo luego del Conflicto del Atlantico Sur, pero posteriormente el Gobierno de John Mayor realizo sucesivos recortes presupuestarios en la defensa, sin mayores consideraciones estrateqicas. Esta tendencia se revirtio finalmente con la presentacion del documento titulado Strategic Defence Review, en 1998, durante la primera etapa de la Admintstraclon Laborista de Tony Blair. EI SDR por primera vez cornpatibilizo las necesidades y responsabilidades estrateqicas del Reino Unido con sus capacidades financieras, de manera eficiente y balanceada. EI primer periodo de sublnverslon, que ocurrlo entre 1932 y 1937, estuvo en parte motivado por razones financieras pero fundamentalmente derive de la denominada "reaccion civilista" de todos los partidos politicos frente a las intervenciones militares de los aries 20. Provoco el mayor desbalance militar en la region del S. XX, en perjuicio de Chile. EI segundo periodo ocurrio en el decenio de los 50 y fue consecuencia en parte, del desorden y la tension politico militar que caracterizo la segunda presidencia de Ibanez; culrnlno con el incidente del Islote Snipe y la dictacion de la Ley 13.196. EI tercer periodo ocurrio a fines de los 60 y atecto principalmente al Sistema de Ley del Cobre; sus causas fueron doctrinales del partido de Gobierno y ademas de corte electoralista, con miras a los comicios de 1970.

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Existen dos cuestiones estrechamente asociada a la naturaleza polftica de la conducci6n de la defensa: la capacidad de la autoridad polftica de ejercer efectivamente tal conducci6n y el liderazgo civil en la defensa. La capacidad de la autoridad polftica es muy relevante en cuanto en la perspectiva de las relaciones civiles-militares y tarnblsn de la teorfa dernocratlca conternporanea, la capacidad de la autoridad civil de realizar tal conducci6n es una medida del desarrollo del sistema politico. La conducci6n genuinamente civil de la defensa no es una cuesti6n que se pueda dar por sentada en toda sociedad dernocratica: en varios pafses se reconoce formalmente en el ordenamiento jurfdico 0 de hecho en la practice polftica, una imposibilidad del estamento politico de ejercer tal conducci6n; en consecuencia, se designan militares -activos 0 en retiro- en cargos directivos de la defensa que naturalmente estan en el nivel politico." Desde luego, en todos estos casos se aprecian s6lidas razones hist6ricas y de prudencia polftica en tales designaciones; pero, en sentido absoluto esto representa una abdicaci6n del poder politico respecto de sus responsabilidades para con la funci6n de defensa y en una 6ptica mas profunda, constituye una seria falencia en el funcionamiento del sistema democratico, el que presupone un adecuado control civil sobre los militares. Ademas tampoco asegura una relaci6n polftico-militar tlulda." Los militares tiene una responsabilidad y un aporte sustancial e insustituible en la conducci6n polftica de la defensa, pero su contribuci6n se etectua dentro de la estructura militar del ministerio de defensa 0 en el plano de 10 asesorfa especializada en el componente tecnlco-polftico del mismo, en sus arnbltos propios de competencia. (q.v. Parte III, Parrato 2). Derivado de 10 anterior esta el liderazgo civil en defensa. Este es la capacidad genuina del nivel polftico de conducir la funcion de defensa en sus ambltos correspondientes, de una manera eficaz y eficiente y aceptada por el estamento castrense. Es el correlato a la sujeci6n orqanica de los militares al poder. Se genera dentro de relaciones polftico-militares convergentes y con sentido de prop6sito unico en los terrninos definidos por Rebeca Shiff y otros." Una cuesti6n relevante en este campo es el reconocimiento que elliderazgo civil debe realizar de la posici6n que el estamento militar ocupa en la sociedad, el que este determinado por factores hist6ricos, estrateqicos y sociol6gicos; es evidente que la posici6n de las fuerzas armadas en Pakistan es distinta que la que tienen en Holanda 0 Chile.16 En consecuencia, la autoridad civil debe ponderar y armonizar sus prerrogativas y potestades con la posici6n de las fuerzas armadas en la sociedad y estructurar una relaci6n polltica con estas que asuma tales realidades pero sin afectar sus vinculaciones [erarquicas basicas. La existencia de un efectivo Iiderazgo civil en defensa representa el epftome y el punta de mayor fluidez en las relaciones entre el

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Este por ejemplo, el caso de Guatemala, donde el articulo 246 de la Constitucion establece formalmente que el Ministro de Defensa debe ser un Oficial General 0 un Coronel 0 equivalente. En Chile por ejemplo, y con la obvia y evidente excepcion del Gobierno Militar, los nombramientos de ministros de defensa uniformados -activos 0 en retiro- han sido muy infrecuentes y de hecho se han efectuado fundamentalmente en tiempo de crisis 0 aun de franco caos en las relaciones politico militares, como ocurrlo durante la segunda adrnlnlstracion de lbariez 0 en el gobierno del Presidente Frei Montalva. La definicion de Iiderazgo es del autor. Respecto a la teorlas de convergencia, ver Schiif, Rebecca L., Civil-Military Relations Reconsidered: a Theory of Concordance Armed Forces & Society, 22:1. Un interesante articulo sobre la inserclon de las FF.AA. en la sociedad chilena es el de Piuzzi, Jose Miguel. Algunos Basamentos de la Integraci6n Civil-Militar en Chile en Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, Ano 10, Vol. X, N2 1, 1995.

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nivel politico y el estamento castrense y como tal, cierra el cicio de la naturaleza eminentemente polftica de tal qestion,
II PARTE LA PERSPECTIVA DINAMICA: LOS CONTENIDOS DE LA CONDUCCION POLITICA DE LA DEFENSA

EI cometido central de la conduccion polftica de la defensa, en su aproxirnaclon funcional, es la dtrecclon superior de la forma en que el Estado provee el bien publico Defensa Nacional. En este contexto, la conduccion polftica se ejecuta en las siguientes areas especfficas:
1. LA DEFINICION Y LA GESTION DE LA RELACION POLITICA PRIMARIA ENTRE EL GOBIERNO Y LAS FUERZAS MILITARES

En toda sociedad, cualquiera sea su estructura institucional, existe una relacion de naturaleza polltica entre el gobierno y las fuerzas militares. En cuanto esta relacion se manifiesta entre el gobierno -no el Estado- y las fuerzas armadas, en un sistema dernocratlco no tiene un caracter de polftica de estado, sino que es individual de cada gobierno y recoge los cambios derivados de las alternancias en el poder inherentes a este sistema. La relacion polftica basal entre el gobierno y sus fuerzas militares se manifiesta principalmente en tres IIneas especfficas:

A.

La definicion de la actitud polltica primaria del gobierno hacia la defensa y las fuerzas militares

Esta es la actitud que tiene el gobierno hacia la defensa y las fuerzas armadas. Esta determinada por multiples factores: concepciones ftlosoficas y polfticas del grupo que detenta el poder, sensibilidad al tema, cornpresion de los escenarios internacionales y de la contribucion de la defensa a estos, experiencia y conocimiento personal de los encargados de la conduccion polltica y otros varios. Es evidente que un grupo politico con solida vocacion de poder tendra una actitud hacia la defensa y las fuerzas militares distinta de la de otro grupo que, aun accediendo al poder, carezca de tal vocaclon e ignore los mecanismos y ritualidades de su ejercicio. Esto fue ya advertido en la AntigOedad por Polibio y varios siglos despues y con mucho mayor profundidad, por Maquiavelo; con todo, es una situacion de ocurrencia frecuente en las relaciones de poder al interior de los Estados. La actitud del grupo politico dominante hacia la defensa es altamente subjetiva y por su naturaleza, constituye uno de los elementos mas mutables de las relaciones polltico-militares. La actitud del gobierno hacia la defensa y las fuerzas militares se manifiesta en una amplia gama de materias: los criterios para la apropiacion y asiqnaclon de recursos para la defensa, la posicion que las fuerzas militares deben ocupar en la sociedad, las polttlcas de ascensos y retiros de los oficiales superiores, las forma de resolver la ecuaclon entre defensa y polftica exterior y la rnodernizacion de la defensa, entre otros. Tarnbien se extiende a cuestiones protocolares y de sintonfafina en la vinculacion entre las

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autoridades polfticas y los mandos militares. La actitud el gobierno hacia las fuerzas armadas siempre es relevante en la ejecuci6n de la funci6n de defensa y, en ocasiones, sus efectos pueden ser muy transcendentes." Es facil advertir la importancia de esta cuesti6n. Aunque la defensa es una funci6n basica de la sociedad y pueda existir consenso en torno a sus orientaciones generales, la manera concreta de ejecutar la funci6n respectiva dependera, en buena medida, de la actitud del gobierno de turno a su respecto. En cuanto la Administraci6n esta permanentemente definiendo la Polftica de Defensa, su actitud es fundamental en la ejecuci6n de la funci6n respectiva.
B. EI arbitraje y la soluclon de conflictos y rivalldades entre las instituciones militares

La segunda manifestaci6n de la relaci6n polftica entre el gobierno y las fuerzas armadas es la soluci6n de las disputas y controversias que se generen entre estas y, excepcionalmente, las que produzcan al interior de una de elias. La existencia de conflictos y rivalidades entre las instituciones de la defensa es un hecho normal y frecuente. Su intensidad y rnetodos de expresi6n varian considerablemente de un caso a otro y sequn el pars de que se trate, pero el fen6meno es casi universal. Normalmente, estos conflictos aparecen asociados a disputas presupuestarias entre las fuerzas militares; sin embargo, en ocasiones, sus rafces son mas profundas y se inscriben en concepciones estrateqicas incompatibles, en visiones diferentes de la forma de inserci6n del pars en el Sistema Internacional 0 en intereses divergentes 0 incompatibles respecto de su posici6n ante la sociedad. La forma de expresi6n de estos conflictos es variable y oscila entre sutiles intentos de posicionamiento preferencial de cada fuerza ante la opini6n publica hasta enfrentamientos polfticos mayores. Entre los casos mas extremos en la epoca conternporanea se cuentan las confrontaciones entre el Ejercito y la Marina japoneses en el decenio de los 30', las que lIevaron incluso a choques armados entre ambasfuerzas y a una intervenci6n personal del Emperador para ponerles fin, algo muy inusual en la polftica nlpona." Un ejemplo similar aunque de magnitud distinta, 10 constituyeron las serias confrontaciones polfticas entre la Marina y la Fuerza Aerea de Estados Unidos por controlar la disuasi6n nuclear, a fines del decenio
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Uno de los casos mejor documentados de los efectos de la actitud de las autoridades polfticas hacia las fuerzas militares 10 constituye el de la lila Republica Francesa en el decenio de los 30', especialmente durante el gobierno socialista de Le6n Blum. EI Ejercito era percibido como una instituci6n monarqufsta y cat61ica inmersa en una sociedad eminentemente laica y republicana, 10 que generaba una considerable desconfianza polftica hacia el estamento castrense. Aunque la defensa era una preocupaci6n relevante de la naci6n francesa por la amenaza que representaba ya la Alemania Nazi, la desconfianza de la clase polftica hacia las fuerzas militares contribuy6 grandemente al debilitamiento estrateqico de Francia, cuyas consecuencias se manifestaron plenamente en mayo de 1940, al tiempo de la invasi6n alemana. Ver entre otros muchos textos, Horne Alistair To Loose a Battle; France 1940, MacMillan, London, 1969. En este caso la causa de la confrontaci6n era una combinaci6n de posturas estrateqicas distintas y el interes de cada fuerza de prevalecer en la polftica domestlca del pals: la Marina Imperial favorecfa una expansi6n hacia el Asia Sudoriental y el Pacifico Sur de la cual, por el escenario qeoqrafico, debia ser artffice. EI Ejercito, por el contrario, apoyaba la expansi6n hacia el territorio continental de Asia, especialmente en China, donde de hecho ya estaba combatiendo desde 1932, 10 que Ie daba preeminencia polftica y social. En definitiva, en 1941 el Jap6n escogi6 paralelamente ambos caminos.

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de los 40. En este caso no hubo confrontaci6n tlsica, pero Sl prolongadas batallas politicas en el Capitolio y el Departamento de Detensa.'? Aunque los ejemplos mencionados parecen indicar 10 contrario, en realidad estos conflictos y rivalidades no son necesariamente dafiinos: antes bien, en la mayorla de los casos, son positivos y hasta necesarios, en cuanto constituyen un estfmulo para la renovaci6n del pensamiento estrateqico de las fuerzas rnilitares y para la modernizaci6n de sus procedimientos. Lo importante sin embargo -y esto constituye la cuesti6n central en el ambito de la conducci6n- es la capacidad de la autoridad polltica de asumir los conflictos entre las fuerzas, mantenerlos dentro de IImites disciplinarios adecuados y sobre todo, transformar las distintas visiones institucionales en una vision unlca, que sirva a los intereses de la defensa en su conjunto. Esto requiere una considerable voluntad polftica y grados importantes de conocimiento tecnlco por parte del nivel ministerial. Una variante de este cometido de la conducci6n polltica es la soluci6n externa de controversias 0 conflictos que ocurran al interior de una Instituci6n militar y que sobrepase sus IImites jerarquicos y disciplinarios. Dependiendo de su naturaleza, estos pueden ser de corte doctrinario 0 politico, pero en ambos casos se requiere la intervenci6n de la autoridad pohtica, en terrnlnos similares a los de los conflictos interfuerza. Estos confhctos pueden ocurrir tanto en tiempos de paz como de guerra.20 C. La generaci6n de un equilibrio en la participaci6n de las fuerzas armadas en las operaciones militares del pais

Este aspecto deriva en cierto modo del anterior. Se trata de asegurar que las distintas ramas de las fuerzas militares tengan una participaci6n relativamente equilibrada en las operaciones que deban realizar como instrumentos y componentes de la Polltica Exterior del Estado. Cabe mencionar que no se trata de la contribuci6n te6rica de las fuerzas armadas a la defensa del pais expresada en la planificaci6n de guerra, sino de su participaci6n en operaciones militares efectivas, dentro de la amplia gama que pueden efectuar en situaciones que no constituyen una guerra convencional clasica, sino como apoyo a la polftica exterior del pais, en sus diversas formas y grados de involucramiento. Este es un tema muy relevante en la relaci6n polftica entre el Ejecutivo y las fuerzas militares. Dentro de los parametres del Control Objetivo sobre los militares2 1 los gobiernos deben mantener ecuanimidad en sus relaciones con cada instituci6n armada, 10 que incluye asegurar una participaci6n relativamente equilibrada de estas en las
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Para detalles de estas confrontaciones ver por ej.: P.Y. Hammond "Super Carriers and B-36 Bombers: Appropriations, Strategy and Politics" en Stein, H. (ed) American Civil-Military Relations; A Book of Case Studies Univ. of Alabama Press, Birmingham, 1963. Un ejemplo de conflicto doctrinario mayor fue el que afect6 a la Marina Francesa en el decenio de los 1880, cuando el Almirante Aube y su Jeune Ecole, que preconizaba el empleo masivo de fuerzas sutiles para contrarrestar la supremacfa britanica, especialmente en el Canal de la Mancha, se enfrentaron a los mandos de la Marina, mas conservadores en su aproximaci6n y que favorecfan el emp/eo de buques pesados. EI Control Objetivo en los terrninos definidos por Huntington (Huntington, Samuel P, The Soldier and the State. The Theory and Politics of Civil-Milityary Relations, Harvard Univ. Press, Cambridge, Mass., 1957) prioriza la maxima profesionalizaci6n del cuerpo de oficiales como metodo para mantener a las fuerzas armadas alejadas de la polftica contingente dornestica,

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operaciones militares, en 10 que resulta posible considerando las realidades estrateqicas y los escenarios de empleo militar reales 0 potenciales que enfrenta un pais. La participaci6n paritaria de las fuerzas armadas puede Hegar a implicar decisiones de poca 16gica militar (aunque tampoco totalmente carente de eHa) pero que resultan necesarias desde la 6ptica polftica. Ejemplos en este sentido 10 constituye el despliegue naval hindu en el Golfo de Bengala durante el Conflicto Indio-Paquistanl de 1971 y la Operaci6n "Black Buck", la realizaci6n de bombardeos de largo alcance desde la Isla de Ascensi6n por la Real Fuerza Aerea con aviones Vulcan, contra objetivos en las Falklands/Malvinas durante el Conflicto del Atlantico Sur en 1982. 22 Aunque los ejemplos indicados pueden sugerir que este es un tema de grandes potencias 0 para escenarios de alta conflictividad, es igualmente un tema relevante en la conducci6n polftica de la defensa en potencias medianas emergentes cuyas responsabilidades internacionales de seguridad se estan incrementando, en cuanto esta situaci6n puede implicar mayores y mas frecuentes despliegues de sus fuerzas militares; adernas, algunas de estas potencias tienen relaciones polltico-militares mas sutiles y complejas, en el cual este tipo de balances son muy necesarios.

2.

EL MANDO Y LA DIRECCION SUPERIOR DE LAS FUERZAS MILITARES Y DEMAs ORGANOS INTEGRANTES DEL SECTOR DEFENSA

EI segundo componente de la conducci6n polftica de la defensa es el ejercicio del mando y la direcci6n superior de las fuerzas armadas y de los demas 6rganos estatales que contribuyen a la ejecuci6n de la funci6n de defensa, 10 que el Libra de la Defensa 2002 denomina el "Sector Defensa". EI ejercicio del mando superior de las fuerzas armadas depende de la forma c6mo el ordenamiento constitucional de cada Estado establezca las relaciones entre estas y el nivel politico. EI mecanisme mas utilizado es radicar el mando supremo en el Jefe del Estado sea este un presidente, un jefe del gobierno 0 un monarca sequn sea la estructura polftica del pais. Esta f6rmula representa la identificaci6n entre el ejercicio de

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EI despliegue naval hindu, que incluy6 al portaaviones INS Vikrant , siete destructores, dos submarinos y cinco lanchas misileras, tuvo cierta 16gica militar en cuanto bloquear elementos menores de la armada paquistani (tres patrulleros de menos de 500 tons.) en Pakistan Oriental e impedir una muy improbable evacuaci6n por mar del Ejercito de Bengala, pero fundamental mente fue consecuencia del interes del Gobierno Indio de asegurar a la Armada una participaci6n ofensiva significativa en un conflicto que, por sus caracteristicas geograficas, priorizaba de manera natural el empleo de la Fuerza Aerea y del Ejercito. En el caso del Conflicto del Atlantico Sur, si bien los bombardeos de largo alcance (de hecho los de mayor alcance realizados hasta entonces en la historia de la Guerra Aerea) tuvieron tarnbien cierta 16gica militar y hasta de Gran Estrategia, los esfuerzos realizados en su ejecuci6n fueron totalmente desproporcionados a los resultados obtenidos, pero aseguraron una participaci6n mas ecuanlrne para la RAF en una carnpana esencialmente maritima y terrestre. Respecto del despliegue naval hindu de 1971, ver Conways 's All the World's Fighting Ships 1947-1982, Part /I The Warsaw Pact and Non Aligned Nations, 337; respecto de la Operaci6n Black Buck, ver Ethell, Yefrey & Price, Alfred Air War South Atlantic Sidwick & Jackson, London, 1983.

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la soberanfa y el poder militar, acuiiado originalmente por el Absolutismo y trasmutado luego al sistema repubncano." Cualquiera sea la formula de mando supremo de las fuerzas militares, este normalmente se realiza por medio del ministerio 0 secretarfa de defensa que actua como agencia de colaboracton directa del jefe del gobierno 0 del estado en la conduccion de fa defensa (q.v Parte III). Una cuestlon relevante en este campo es el hecho que a diferencia de 10 que ocurre en el resto de la Admlntstraclon Publica, el nivel polftico y las fuerzas militares tienen modalidades decisionales distintas y ninguno transmite su modalidad orqanica al otro. Esto puede tener efectos significativos en las relaciones entre ambos estamentos y complica las instancias de lnteracclon entre estos." La composici6n del resto del Sector Defensa varia considerablemente de un pals a otro. En algunos casos comprende variadas agencias civiles encargadas de funciones especfficas de apoyo a la sjecucion de la funcion defensa, como por ejemplo las adquisiciones militares 0 las organizaciones de inteligencia del Estado. Especial rnenclon requiere en este punta las industrias militares en cuanto en algunos sistemas son parte del sector y por 10 tanto sujetas a la direccion polftica superior de la funcion de defensa. EI ejercicio de la dlrecclon polftica superior del Sector Defensa se realiza dentro del sistema exorbitante de Derecho Cornun que caracteriza el actuar de la Adrninistraclon en su conjunto. Es necesario tener presente, con todo, que el proceso de ejecuclon de la funcion de defensa, en todos los niveles, se realiza dentro de un cumulo limitado y finito de potestades publicae que se distribuyen entre el nivel polftico y las fuerzas militares; de ello se sigue que el nivel y la profundidad de la conduccion polftica de la defensa se reflejara en la forma como se realiza esa distribuclon de potestades.

3.

LA DEFINICION DE LA POLITICA DE DEFENSA

Ef tercer cometido de la conducclon de la defensa es la definicion de fa polftica de defensa. Esta es la polftica publica especffica que determina los requerimientos estrateqicos que se derivan de la existencia y posici6n del Estado en el Sistema Internacional, define sus prioridades de seguridad y la manera de cumplir dichos requerimientos, apropia y asigna los recursos que se destlnaran a la funcion de defensa y, como toda polltlca publica, debe comprender mecanismos de control de eficiencia y eficacia25 Por principio, las polfticas pubiicas son definidas por el Ejecutivo, en cuanto constituyen la rnanltestacion concreta de la funci6n de "gobierno" -como distinta de la de "administrar"- reconocida en el ordenamiento constitucional rnoderno." La polftica de
Este mecanismo, con las variaciones propias de cada sistema politico, se aplica entre otros muchos casos en Estados Unidos, Argentina, Espana y Gran Bretaria. Ver tarnblen a este respecto Laubadere, A., Traite Elementaire de Droit Administratif Librairie Generele de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1966. introducclon, Ver Navarro, Miguel., EI Ministerio de Defensa y la organizaci6n politice de la defensa. Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, arto 12, NQ 4,1997. Definicion del autor. Ver nota 7.

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defensa, por su misma naturaleza y ambito de extensi6n, se define en el punto medio entre la polftica exterior y la polftica dornestlca del Estado y se ve afectada por arnbas, Adernas, al igual que la polftica exterior, ha sido definida como "alta polftica" en el sentido que constituyen arnbitos de gesti6n gubernamental de alta complejidad e importancia, cuya decisi6n implica elementos tecnicos especializados, s610 disponibles en el seno del Ejecutivo y no susceptibles de decisi6n corporatlva." Existen varios rnetodos de definici6n de la polftica de defensa. En principio, por su caracter tecnlco y su condici6n de "alta polftica" es una responsabilidad exclusiva del Ejecutivo. Sin embargo, en la medida que la ejecuci6n de la funci6n de defensa requiere de un alto nivel de legitimidad social, es usual que los gobiernos utilicen mecanismo para involucrar a la sociedad civil en su definici6n, especialmente cuando esa polftica se define por primera vez en forma expresa." Estos rnetodos, aunque utiles, no pueden desvirtuar la naturaleza misma de la ~olftica ni ignorar los elementos externos y preexistentes que la acotan y orientan. 2 Por otra parte, cualquiera sea el mecanismo empleado en su definici6n original, la polftica de defensa siempre reconoce y se sustenta en los parametres de la polftica general de la Administraci6n 10 que Ie otorga su orientaci6n final y definitiva. Necesariamente, la polftica de defensa es un conjunto de directrices genericas por 10 que en muchos sentidos, esta es definida dfa a dfa por la Administraci6n, sustentadas en sus principios, prioridades y valores. Esto se manifiesta por ejemplo, en la selecci6n de los pafses proveedores de sistemas de armas: aunque es posible que varios ofrezcan sistemas de rendimiento comparable, s610 uno resultara mas acorde con los objetivos concretos de la polftica exterior del estado adquirente, antecedente que debera ser ponderado en la decisi6n final, conjuntamente con aquellos de naturaleza tecnica y flnanclera." De ello se sigue que la Administraci6n tiene una amplia capacidad de gesti6n en torno a la polftica de defensa, aunque esta este ya definida y que, adernas, este acotada por las realidades estrateqicas, geograficas, financieras y sociales que afectan al pals, en los terminos ya ponderado en el acaplte correspondiente. Toda la ejecuci6n cotidiana de la polftica de defensa dependeraen definitiva de la orientaci6n y la dinarnica que Ie imprima el gobierno como parte del curnulo de potestades exorbitantes con que este actua en el campo de la gesti6n publica. La definici6n e implementaci6n cotidiana de la polftica de defensa es, en consecuencia, uno de los pilares en que se sustenta la conducci6n efectiva de la funci6n de defensa en el nivel polftico.

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Edmonds, Martin (ed) opus. Cit., Introduction. Uno de los rnetodos mas utilizados ha sido la convocatoria a la sociedad civil a traves de un proceso de naturaleza politico acadernica, Este mecanismo fue utilizado en Chile en 1997 y luego en 2002 para los Libros de la Defensa y en varios otros parses de la region como son los casas de Guatemala y Ecuador. En reiacion a estos elementos ver Nota 9. La reciente seleccion del Lockheed Martin F-16 por Chile ofrece un ejemplo en este sentido en cuanto el avlon objetivamente otrecla las mejores capacidades, considerando los requerimientos tecnicos de la Fuerza Aerea, pero al mismo tiempo la seleccion de un avion norteamericano resultaba coincidente con objetivos concretos de la Polltica Exterior de la Adrninistracion.

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4.

LA APROBACION DE LA ESTRATEGIA SUPERVISION DE SU APLICACION

MILITAR

NACIONAL

LA

La ejecuci6n material de la funci6n de defensa es responsabilidad primaria de las fuerzas rnilitares, a las que corresponde definir y proponer la Estrategia Militar Nacional. Esta es la respuesta, desde la 6ptica de la estrategia militar a los requerimientos que, en el plano de la defensa, genera la posici6n internacional del pais, su proyecci6n externa y la protecci6n de sus intereses y valores internacionales. Siendo responsabilidad rnilitar la definici6n de la estrategia militar nacional, corresponde a la autoridad polftica superior de la defensa su aprobaci6n y su integraci6n con la poHtica general del Estado. Este proceso implica fundamental mente compatibilizar dicha estrategia con los principios y fundamentos mas amplios de' posicionamiento del pais en el Sistema Internacional, especialmente en 10 que dice relaci6n con su politica exterior. Tamblen esta sustentado en su actitud general hacia la defensa 0 hacia aspectos especlficos de esta, tanto en 10 organizacional como en 10 tecnoloqico." A su turno, la supervisi6n de la aplicaci6n de dicha estrategia dice relaci6n con la responsabilidad que cabe al Ejecutivo en la ejecuci6n de la funci6n de defensa de la cual la estrategia nacional militar es, naturalmente, un componente fundamental e indispensable. Quien en definitiva responde de la provisi6n del bien publico defensa naclonal es la autoridad polftica y en tal sentido debe tener todas las atribuciones necesarias respecto de la estrategia militar, en su esfera de competencia. (ver Parte III, Parrato A) En una 6ptica mas amplia, la Estrategia Militar Nacional es parte de la Gran Estrategia 0 Estrategia Nacional que subsume el empleo de todos los recursos de poder del Estado para los fines de su posicionamiento y desarrollo en el Sistema Internacional. Cabe mencionar finalmente que la generaci6n y aplicaci6n de una Gran Estrategia, antaiio privilegio de las potencias mayores, es cada vez mas un recurso posible de ser utilizado tarnblen por las potencias medianas. Este es un tema muy relevante en el caso chileno, habida consideraci6n que hist6ricamente, ha existido un divorcio entre la PoHtica Exterior de la Republica y el ejercicio de la funci6n de defensa. 32 La evidencia hist6rica indica que la compatibilizaci6n de la estrategia militar con los dernas elementos de poder del Estado, especialmente con los objetivos de su polftica exterior, es una cuesti6n especialmente diflcil en las potencias medianas. Los errores mas frecuentes que se advierten en este ambito son la existencia de objetivos politicos y

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Por ejemplo, en Gran Bretaiia durante el decenio de los 70, el Partido Laborista, entonces en el poder, era absolutamente contrario a la idea de construir portaaviones 0 navfos similares, argumentando que reflejaban una "actitud Imperial" ya superada. En consecuencia y considerando la posicion de Inglaterra en el Sistema Internacional, la Armada Real debio dar una bata!la !lena de sutilezas polfticas y eufemismos lingOfsticos para obtener los buques de la Clase HMS Invincible que todavfa constituyen el puntal del poder naval ingles. Ver a este respecto Conway's All the World's Fighting Ships 1947-1982 Volumen I The Western Powers, acapits correspondiente a Gran Bretaiia y Beaver, Paul The Invincible Class Modern Combat Ships W.l2, Ian Allan, London, 1984. Ver a este respecto Navarro, Miguel. GRAN ESTRATEGIA NACIONAL. Un Disetio de Inserci6n de las Potencias Medias en el Sistema Internacional. Revista Polftica y Estrategia N2 93, Academia Nacional de Estudios Polfticos y Estrategicos, Santiago, 2004.

15 estrateqicos divergentes (caso de Pakistan en 1971 33 ) 0 la existencia de un desequilibrio entre los objetivos de la polftica exterior y las capacidad militares del pafs (el efecto inverso al de la Dinarruca de la Defensa y muy evidente en el caso de la guerra entre Iran e Irak en el decenio de los 8034 ) 0 mas abiertamente la imposibilidad de compatibilizar adecuadamente sus objetivos estrateqicos con los de naturaleza poHtica: las potencias medianas deben mantener rnarqenes de seguridad 10 mas amplios posible de'finiendo una estrategia de guerra generalizada y la busqueda de objetivos polfticos limitados, en vez de una estrategia limitada en busca de objetivos oiplornatlcos amplios y demasiados ambiciosos. Esto no solo se aplica en la guerra sino tambien en la definicion de los objetivos de seguridad en tiempos de faz y la determinacion de los requerimientos estrateqicos necesarios para curnplirlos."

5. LA DIRECCION SUPERIOR Y LA SUPERVISION DE LAS OPERACIONES MILITARES

La direcoion superior de las operaciones militares es un cometido tradicional del nivel politico en tiempos de guerra. Sin embargo, 10 relevante en la actualidad es que esta responsabilidad se ha extendido a todas las operaciones militares que impliquen uso efectivo de la fuerza, incluyendo las Operaciones de Paz y a aquellas que impliquen un apoyo a la politica exterior del Estado. Ademas, la direcclon polltlca se ha hecho mas directa e inmediata. La relacion entre los mandos militares y la conduccion polltica a proposlto de la dlreccion de guerra ha sido siempre compleja. La teorla convencional postula que el nivel politico fija los objetivos del conflicto y el nivel castrense planifica y ejecuta las acciones militares necesarias para lograr esos objetivos." La comparaclon entre la forma de conducir la Guerra de Vietnam y el Conflicto del Golfo, caracterizados como extremos de injerencia politica el uno y de modelo de parsimonia polftica el segundo, parece confirmar la validez de esa aproxirnacion, Sin embargo, el asunto es mas complejo. Va Clauzewitz comprendio las dificultades de separar la guerra de la polltlca: de hecho su famoso dictum que la guerra es solo la continuacion de la polftica por otros medios refleja esto:
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EI 3 de diciembre de 1971 la Fuerza Aerea Paquistani lanz6 un ataque preemtivo contra diversas bases aereas hindues: el ataque fracas6 por varias razones, pero la principal fue el pequsfio numero de aviones empleados, menos del 10% de la fuerza disponible a la aviaci6n paquistani. Esto ocurri6 por el interes del gobierno de Islamabad de conservar el maximo de su fuerza militar para mejorar su posici6n en las eventuales negociaciones de un conflicto que, suponla, seria limitado en objetivos y tiempo. Una incompatibilidad entre la aplicaci6n de la estrategia militar y los objetivos de la politica exterior. Ver Nota 48. Este es un tema relevante en el caso chileno, en cuanto la doctrina y la legislaci6n se concentran en el esfuerzo de guerra, pero no asumen plenamente la integraci6n de la estrategia con los objetivos amplios de la Politica Exterior. Conspira contra esto especialmente la existencia de los lIamados Campos de Acci6n en cuanto impiden la generaci6n de la vision unica, omnicomprensiva de todos los fen6menos politicos y militares asociados a la guerra y a otras manifestaciones modernas de uso de la fuerza en las Relaciones Internacionales. La Apreciaci6n Global Politico Estrateqica no es suficiente para este fin, en cuanto las definiciones y vinculaciones necesarias se deben generar en un estadio mas alto y sutil y de conocimientoy debate publico. Ver por ejemplo, Montt Martinez, Manuel Opus cit., Capitulo II. EI general Montt resume en este capitulo el pensamiento convencional al respecto: los objetivos politicos de guerra los fija el estadista, idealmente con la asesoria de los altos mandos militares a quienes corresponde dsspues determinar la forma de lograrlos en el campo de la estrategia militar y luego en el campo de batalla.

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"Advertimos por 10 tanto -dice Clausewitz- que la guerra no es solamente un acto politico, sino un genuine instrumento de la politica, una continuaci6n de la relaci6n polltica, lIevada a cabo por otros medios"." De ahf en ade/ante el tema ha sido siempre controvertido, aunque usualmente implfcito en los ecos de las relaciones polltico-militares en tiempos de guerra. Sin embargo es un hecho que crecientemente, tanto en tiempos de guerra convencional y declarada, como en casos de uso de la fuerza en situaciones de crisis, la participaci6n del nivel politico en la conducci6n de la operaciones y en otros t6picos propios del dominic militar, se han incrementado considerablemente; de hecho hay una escuela de pensamiento que postula que ha side precisamente esa injerencia la que, en los casos mas cruciales, ha posibilitado la victoria." Esto no implica una traspolaci6n de potestades sino el ejercicio mas pleno de aquellas propias del nivel politico: adernas, incide en el caracter cada vez mas tecnificado del ministerio de defensa EI tema ha adquirido especial relevancia en la Postguerra Frfa, en la medida que el empleo de la fuerza y de medios militares se ha hecho mas complejo, mas sutil y mas asociado a 10 politico y diplomatico. EI esfuerzo militar pasa a ser parte de un juego esencialmente politico y en consecuencia dominado por consideraciones de tal naturaleza, que restringen, acotan y encauzan el uso de la fuerza propiamente tal, muy en la forma como 10 expres6 Clausewitz. Temas como el acatamiento a las normas del Derecho Internacional (manifestado por ejemplo en el mandato de Consejo de Seguridad para una Operaci6n de Paz) 0 los efectos de una acci6n militar especlfica en la opini6n publica mundial, hacen imprescindible al menos una supervisi6n estrecha por la autoridad politica respecto de las operaciones militares. Mas alia del tema de Vietnam, donde las injerencias politicas estaban determinadas, en parte, por razones estructurales y de gesti6n en el Pentaqono, el Conflicto del Atlantico Sur de 1982 ofrece, desde la perspectiva brltanlca, un temprano ejemplo de direcci6n politica inmediata en el empleo de los medios belicos, ejemplo adernas, muy aleccionador tanto por razones de magnitud cuanto de estilo de direcci6n y vinculaci6n polftico-militar. Desde los comienzos de la crisis y aun antes de la invasi6n misma de las islas el 2 de abril de 1982, el Gobierno Britanico debi6 asumir un complejo escenario polftico dornestico e internacional. En el entorno dornestico debi6 enfrentar su alta cuota de responsabilidad al no prever la invasi6n argentina por una parte y al haber contribuido a generar una falsa impresi6n de debilidad en la Junta Militar Argentina, fundamentalmente por las significativas reducciones de gasto militar (y gasto publico en general)

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Von Clawsewitz, Carl. On War Michael Howard and Peter Paret (eds. and tran,) Princenton Univ. Press, 1982, 87, traduccion del autor. Esta es la tesis de Eliot Cohen, quien analiza los casos de Lincoln, Clamanceau, Churchill y Ben Gurion y concluye que fue su permanente preocupacion e interferencia en los temas militares, contra la opinion de sus asesores y subordinados castrenses, 10 que finalmente les dio la victoria. Cohen, Eliot A., SUPREME COMMAND, soldiers, statemen and leadership in wartime, Anchors Books, New York, 2002.

17 implementadas por el gabinete de Margaret Thatcher desde 1979.39 En el ambito internacional, aunque el Gobierno Argentino no tuvo exito en su intento de generar una actitud de simpatfa mundial hacia su causa antes de la invasi6n, el Gobierno Britanico sf debi6 asumir la actitud, inicial al menos, de la Administraci6n Reagan en Estados Unidos, que no deseaba tener que optar entre dos parses que consideraba como aliados fundamentales en su renovada confrontaci6n con la Uni6n Sovietica. Adernas, para Gran Bretaria resultaba crucial generar un entorno diplornatlco desfavorable a Buenos Aires y conseguir la imposici6n de un embargo de armas en su contra. Por ultimo, pero de ninguna manera fue 10 menor, Gran Bretana debi6 generar y mantener una imagen internacional favorable en un asunto que despues de todo, tenfa mucho de colonialismo tradicional. Como consecuencia de este escenario dornestlco e internacional, la conducci6n de las operaciones estuvo permanentemente supervisada por Whitehall, adoptandose en el nivel politico todas las decisiones estrateqlcas del conflicto y no pocas decisiones tacticas. Una de las mas drarnatlcas -y controvertida- fue la autorizaci6n expresa dada por el Gabinete para el ataque submarino al crucero ARA Be/grana el 2 de mayo del que result6 su hundimiento, con significativa perdida de vidas. De igual modo, el Gabinete dio su especffica aprobaci6n para el desembarco en la Bahfa de San Carlos el 21 de mayo y para el avance final contra Port Stanley al final de la carnpana."? La experiencia britanica en el Atlantlco Sur, aunque en cierto modo extrema, perfila bien algunos de los puntos centrales impHcitos en la supervisi6n y la conducci6n poHtica de la operaciones militares en situaciones que no constituyen una guerra convencional: la necesidad de una estructura de mando que asegure una relaci6n jerarquica adecuada y funcional entre la autoridad poHtica y las fuerzas militares, la legitimaci6n del accionar politico ante la opini6n publica nacional, incluyendo los costos humanos y politicos inevitablemente asociados a este tipo de operaciones, el aquilatar debidamente sus efectos politicos internacionales con aliados y neutrales, la necesidad de mantenerse dentro de los parametres del Derecho Internacional y la influencia y veleidades de la opini6n publica internacional. La direcci6n superior y la supervisi6n de las operaciones militares son temas cruciales de la conducci6n poHtica de la defensa y de aplicaci6n incremental en el caso de las potencias medianas, especialmente las emergentes. En la medida que estos parses asumen mas responsabilidades de seguridad internacional asociadas a su condici6n, deben estar en condiciones de utilizar, arm6nica y fluidamente, todos sus recursos de poder, incluyendo el militar, en la consecuci6n de sus intereses nacionales directos e indirectos. Para la mayorfa de las potencias medianas, la posibilidad de empleo de la fuerza se manifiesta en escenarios de crisis polltica internacional, como parte de una maniobra compleja poHtica y dlplomatica y no de conflicto convencional claslco,

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De hecho, como consecuencia de la invasion, presentaron su renuncia el Ministro de Asuntos Exteriores, Lord Carrington, el Ministro de Defensa John Nott y varios funcionarios menores del Foreign Office. Todas fueron aceptadas, menos la del Ministro de Defensa. Para una buena revision de la carnparia de Falklands/Malvinas en sus aspectos militares y politicos, desde la perspectiva britanlca, ver Hastings, Max y Jenkins, Simon THE BATTLE FOR THE FALKLANDS. Michael Joseph Ltd, London, 1983.

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aunque en muchos casos, incluyendo el de Chile, este no pueda descartarse de ninguna . rnanera." EI tema tiene, ademas, singular relevancia en las Operaciones de Paz, especialmente las realizadas bajo los termlnos del Capitulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, en cuanto estas implican, mas que ninguna otra, la posibilidad de usa actual de la fuerza y com parten muchos de los t6picos que resultan relevantes en el empleo efectivo de fuerza militar en operaciones que no son una guerra convencional clasica, Un aspecto de especial significaci6n en las Operaciones de Paz es la necesidad de armonizar la sujeci6n de las tropas desplegadas a un mando operativo multinacional y la retenci6n de su mando superior por la autoridad polftica nacional. Es pertinente tener presente que una parte significativa de la responsabilidad internacional de seguridad de las potencias medianas se manifiesta efectivamente por medio de su contribuci6n a las operaciones de paz. Naturalmente, la forma de dirigir las operaciones militares dependera de la naturaleza y extensi6n de estas y de una multiplicidad de facto res de polftica dornestica e internacional. En cualquier caso, este cometido de la conducci6n polftica tiene efectos en las relaciones polftico-militares, especial mente en torno a la generaci6n de un liderazgo civil en defensa y adernas en la estructuraci6n de la Organizaci6n Polftica de la Defensa, en los terrninos descritos en la Parte III de este trabajo.

6.- LA PROVISION V GESTION DE LOS RECURSOS FINANCIEROS DE LA DEFENSA

La defensa es una funci6n publica primaria de la sociedad y su ejecucion es responsabilidad del Estado. En consecuencia, la provisi6n y gesti6n superior de los recursos financieros necesarios para su provisi6n constituyen un componente fundamental de la conducci6n polftica de esta funci6n. Sin embargo, a diferencia de 10 que ocurre con los dernas aspectos de la conducci6n de la Defensa que son responsabilidad fundarnentalrnente del Ejecutivo, en los sistemas representativos la provisi6n de los recursos es cornpartida entre el Ejecutivo y el Congreso. EI financiamiento de la defensa fue un estfmulo relevante en la creaci6n del Estado Moderno. Ello ocurri6 a mediados del S. XVIII, con la creaci6n del concepto del Ejercito Permanente, manifestaci6n tangible de fuerza y poder del Absolutismo. Este concepto supone el mantenimiento de grandes grupos de individuos organizados, disciplinados, armados y apertrechados, sin un cometido militar singularizado (como opuesto a ser reclutados para una carnparia militar especffica) sino para mantener la integridad del

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EI caso del incidente del Islote Perejil (que enfrent6 a Espana ya Marruecos en julio de 2002) ofrece un ejemplo interesante en este tipo de operaciones, en cuanto el Gobierno de Madrid, a pesar de contar con el apoyo de la OTAN, recibi6 igualmente recomendaciones de cautela de parte de los gobiernos europeos, especialmente en 10 referente a un eventual uso de la fuerza. En consecuencia, la ejecuci6n de la Operaci6n Romeo-Sierra, la reocupaci6n militar del Islote y la expulsi6n de las fuerzas marroqufes, y que fue desarrollada por fuerzas combinadas espariolas en la madrugada del dla 17 de julio, fue dirigida por un almirante a bordo del buque de asalto anfibio "Castilla" pero bajo la supervisi6n permanente del Ministro de Defensa en Madrid. Es interesante destacar igualmente que en la operaci6n participaron elementos de las tres ramas de las Fuerzas Armadas espariolas (Ver Parte I Parrafo C).

19 territorio del Estado, proteger y apoyar sus intereses y como manifestaci6n concreta del poder del soberano. EI Ejercito Permanente destac6 la cuesti6n del abastecimiento militar y el financiamiento de las tropas. Esto no pudo quedar ya entregado a la improvisaci6n de la carnpafia y a los productos del botfn, sino que se transform6 en una actividad especializada y permanente ejercida por una organizaci6n igualmente especializada y permanente. La necesidad de recaudar los fondos para el sostenimiento de la tropas y la adquisici6n de sus equipos, apur6 el desarrollo de la burocracia civil, 10 que afianz6 definitivamente la concepci6n moderna del Estado.42 La provisi6n de los recursos para la defensa se genera casi siempre en una atm6sfera de tensi6n al interior de cada sociedad: por una parte la defensa como funci6n basica de la sociedad debe ser financiada pero, al mismo tiempos, debe competir con los recursos requeridos por las dernas funciones pubhcas que son responsabilidad del Estado como educaci6n, salud, vivienda y otras, las que usualmente tienen mayor urgencia y, en algunos casos, redito politico. Practicarnente cualquier forma de poderfo militar es costosa; por otra parte, en muchas sociedades la inversi6n en defensa tiene baja prioridad social 10 que Iimita considerablemente 10 que el Estado puede hacer al respecto, excepto en tiempos de crisis. Esta tensi6n obliga siempre al Estado a una priorizaci6n, compatibilizando las necesidades de la defensa con 10 que la sociedad esta dispuesta a invertir en su protecci6n. En terrninos generales, mientras mas alto perfil tenga la funci6n de defensa en una sociedad, mayor sera su predisposici6n a aceptar altos niveles de gasto. A su turno, la percepci6n de la sociedad esta determinada por su cultura estrateqica, como elemento permanente, y por las condiciones del entorno internacional como factor variable." En 1979, la carnpana de Ronald Reagan estuvo sustentada fundamentalmente en la percepci6n de inseguridad que existfa en la sociedad norteamericana, como resultado de las drasticas reducciones del presupuesto de defensa implementadas por la Administraci6n Carter entre 1976 y 1979. Seis aries despues el presupuesto se habra incrementado de 167 billones de d61ares a 300, pero la variable externa, el desarrollo militar sovietico, tarnblen habra evolucionado anulando los efectos poltticos y estrateqicos de dicho incremento presupuestario, 10 que fue igualmente percibido por la sociedad estaoounldense/" La estimaci6n de los gastos de defensa y su priorizaci6n son normalmente responsabilidad del Ejecutivo. En el campo de los Estudios Estrateqicos, esta definici6n se presenta siempre como un proceso racional que parte de la fijaci6n de los objetivos fundamentales del pars, sigue con la determinaci6n de los requerimientos estrateqicomilitares que derivan de tales objetivos, incluyendo sistemas de armas y personal, y
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La Guerra de Treinta Anos posiblemente fue la ultima gran conflagraci6n en la cual la logfstica militar fue en gran medida improvisada y la paga de las tropas tomada del botfn de guerra. Para la epoca de las carnpafias revolucionarias de 1776 en America y de 1789 en Europa, el abastecimiento militar y la gesti6n de los recursos financieros habfan adquirido una cierta profesionalizaci6n, mostrando los rudimentos de su actual estructura. Ver Navarro, Miguel., La Cultura Estrategica y su efecto en la definici6n de la Polftica de Defensa (versi6n escrita). Conferencia pronunciada por el autor en el Centro de Altos Estudios Nacional del Ministerio de Defensa, Uruguay, agosto de 2003. Gansler, Jaques S., AFFORDING DEFENSE, The MIT Press, 1991, Chapter 1 The Dilema.

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culmina con la valoraci6n monetaria de esos requerimientos, 10 que otorga la base de calculo del gasto militar. Es esta la estimaci6n que debe competir con el financiamiento de las dernas funciones publicae, 10 que normalmente sera resuelto por el Ejecutivo y el Congreso de consuno, conforme a los mecanismo constitucionales de cada pais. Es evidente que este metoda es el mas eficaz y eficiente en la asignaci6n de los recursos para la Defensa; igualmente es el que mejor posibilita la adaptaci6n de la asignaci6n de recursos a las necesidades polfticas y estrateqica de un estado. Este proceso requiere de una Politica de Defensa bien definida en torno a objetivos y realista en su aplicaci6n. Con todo, es pertinente destacar en este punta que, en ocasiones, los niveles de gasto militar y sobretodo los patrones del mismo, pueden constituir tarnblen un elemento Iimitante de dicha polftica y especialmente de su implernentacion." EI rnetodo alternativo es la fijaci6n de un porcentaje determinado del PGB y luego dejar que las organizaciones responsables de la ejecuci6n de la funci6n de defensa decidan que pueden cubrir con dichos fondos. En la practica, en muchos parses la definici6n de los recursos para defensa se genera con un metoda alternativo, combinando los requerimientos con una disponibilidad relativamente fija, determinada como porcentaje del PGB u otro patr6n de calculo. Los metodos para determinarlo varian mucho de un pais a otro y en cada caso reflejan sus peculiaridades polfticas, sociales y

estrateqlcas."
Existe un tercer modelo para fijar el presupuesto de defensa, que se sustenta en criterios hist6ricos de corto plazo, usualmente el del ano anterior. Normalmente se aplica tarnblen este mismo criterio para la distribuci6n de los recursos al interior del presupuesto, entre las fuerzas militares. Este mecanismo, en sus dos vertientes, es el de aplicaci6n mas normal en Latinoarnerlca." En muchos aspectos este metoda de calculo es el mas ineficiente en cuanto representa un divorcio casi absoluto entre las necesidades reales de la defensa y la disponibilidad de recursos; es posible que en algunos casos la fijaci6n original de los recursos tuviese 16gica polftica 0 estrateqica, pero la repetici6n rutinaria del mismo criterio inevitablemente termina por afectar la eficacia de la f6rmula; 10 mismo es valldo respecto de la distribuci6n porcentual de los fondos al interior del presupuesto. Es efectivo que, en algunos casos, las aplicaci6n de este mecanismo permita mantener fuerzas irnportantes que generen una disuasi6n real, pero obviamente no permite adaptar la inversi6n en defensa a la evoluci6n de la situaci6n internacional del pais. En este sentido, esta f6rmula de asignaci6n conspira contra la implementaci6n del principio de la Dinarnica de la Detensa."
Ello ocurre porque los esquema de inversi6n en defensa suelen ser de largo plazo y diffciles de cambiar especialmente en la inversi6n de capital. Ver Navarro, Miguel., Polftica de Defensa. Los Peremeiros de Decision, nota 9. Gansler opus cit., capitulo 10 Y Martin, Lawrence, Arms and Strategy An international survey of modern defence, Weidenfeld and Nicolson, London, 1983, Part IV. Ver Rojas Aravena, Francisco (ed.). Gasto Militar en America Latina. Proceso de Decisiones y Actores Claves CINDEF/FLACSO, Santiago de Chile, 1994. EI concepto de Dinamica de la Defensa fue expuesto inicialmente por Buzan (Buzan, Barry An Introduction to International Relations; Military Technology and International Relations MacMillan, London, 1991) que postulaba que debe existir una correlaci6n entre el nivel tecnol6gico general de un

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21 En un sentido mas profundo, la inversion en defensa representa, al menos te6ricamente, la voluntad del Estado y de la Naci6n de propender a su propia seguridad, al apoyo y protecci6n de sus intereses internacionales y, creciente, de los valores que proyecta SIJ polltica internacional. Es, en consecuencia, un antecedente de la disuasi6n. En tal perspectiva, el nivel de gasto militar representa siempre decisiones de naturaleza poHtica y s610 secundariamente financieras, asumidas tanto en el Ejecutivo cuanto en el Poder Legislativo. En tal sentido, es parte de la forma y extensi6n de la conducci6n polftica de la defensa.

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LA ADQUISICION DE SISTEMAS DE ARMAS

EI ultimo elemento propio de la Conducci6rr PoHtica de la Defensa en su vertiente dinarnica, es la adquisici6n de los sistemas de armas que seran operados por las fuerzas militares. Aunque este tema esta relacionado estrechamente con la asignaci6n de recursos y los patrones de gasto militar, tiene una especificidad propia por la preponderancia de elementos politicos implfcitos en la adquisici6n de sistema de armas. Los componentes politicos de las adquisiciones de sistemas de armas se manifiestan en dos 6rdenes especfficos: i) Las adquisiciones de sistemas de armas como componentes de la polltica de defensa y ii) las adquisiciones militares como componentes de la polftica exterior." - Las Adquisiciones de Sistema de Armas como componentes de la Polftica de Defensa. La compra de sistemas de armas, constituye en el fonda siempre una decisi6n poHtica. Es de naturaleza polftica la resoluci6n inicial de adquirir un sistema de armas, aunque el requerimiento sea tecnlco -militar; esta resoluci6n esta condicionada por factores politicos domesticos e internacionales e influyen facto res poHticos sobre la selecci6n del pals proveedor del sistema; finalmente, la incorporaci6n del nuevo sistema al inventario de la fuerza tendra efectos politicos, normalmente de caracter internacional pero ocasionalmente tarnblen de raigambre interna. En esta perspectiva, las adquisiciones militares en general, pero especial mente las de sistema de armas, se inscriben de lIeno en la polftica de defensa, 10 que se

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pais y la tecnologfa disponible a sus fuerzas militares. En su alcance actual, este concepto implica que debe existir una relaci6n entre la posicion que un pars ocupa en el Sistema Internacional y la capacidad militar de la que dispone. Este tema es especialmente relevante para Chile ya que el sistema de financiamiento de la defensa ha seguido el mismo patr6n que en el resto de America Latina; esto se aplica incluso al Sistema de Ley del Cobre en cuanto los criterios originales tanto de la Ley 7.144 como de la 13.196 fueron la generaci6n de recursos de inversi6n de capital, perc no se estudiaron las reales necesidades de la defensa ni en 1942 ni en 1959. En esto influy6 el caracter de emergencia de la referida legislaci6n. De hecho la revisi6n de todo el sistema de asignaci6n presupuestaria constituye uno de los grandes desaffos de la modernizaci6n de la defensa en Chile, especialmente en 10 que dice relaci6n con la adaptaci6n de sus mecanismos a los actuales y futuros requerimientos estrateqicos del pais, en su calidad de potencia emergente. En relaci6n a este tema, ver: Navarro, Miguel., Adquisiciones Militares en Chile; Una Perspectiva desde fa Potitice de Defensa. Trabajo de Investigaci6n, Academia Nacional de Estudios Politicos y Estrateqicos, 1999.

22 manifiesta, a su turno, en dos areas especfficas: a) las motivaciones de los estados adquirentes y b) en el proceso decisional mismo irnplfcito en las adquisiciones. En 10 que dice relaci6n con las motivaciones de los parses adquirentes, convencionalmente estas se han clasificados en Internas, Regionales y Sistemtcss, atendido el origen inicial del requerimiento y la finalidad fundamental de la compra. Asf, mientras las Internas apuntan a la necesidad de sostener el regimen politico frente a amenazas domestlcas, las Sistemicas son parte de una busqueda deliberada de status, poder 0 prestigio y las Regionales estan orientadas a mantener la propia seguridad en un contexto esencialmente local. Respecto del proceso decisional mismo, este gira en torno a la capacidad de gesti6n que tiene la Organizaci6n Polftica de la Defensa y en tal sentido, esta estrechamente relacionado la estructura superior del ministerio 0 secretarfa de defensa (q.v, Parte III). - Las Adquisiciones de Sistemas de Armas como componentes de la Polftica Exterior del Estado. EI ambito de la Polftica Exterior en la compra de sistemas de armas, se manifiesta en dos campos especfficos: a) Las adquisiciones militares como apoyo a la polftica exterior y b) la polftica exterior como orientaci6n a las adqulslclones. En cuanto apoyo a la polltica exterior, las adquisiciones se manifiestan en el ambito de la Disuasi6n, y especfficamente, de la credibilidad de esta, En el campo de la disuasi6n convencional, la adquisici6n de sistemas de armas es la manifestaci6n mas tangible de un pafs e que esta dispuesto a utilizar la fuerza en defensa de su territorio, de sus intereses internacionales 0 de los valores que proyecta y apoya su Polftica Exterior. En tal sentido, tales compras adernas de incrementar efectivamente la capacidad militar objetiva del adquirente, constituyen un componente absolutamente fundamental de la clsuaslon." A su turno, la orientaci6n que la polftica exterior otorga a las adquisiciones de sistemas de armas se expresan en tres areas especfficas, a saber: 1) La determinacion de la politica de alianzas estrateqlcas del pais adquirente. La adquisici6n de sistemas de armas genera una forma de alianza estrateqica entre vendedor y comprador que normalmente se prolonga por toda la vida util del sistema, en algunos casos hasta 30 anos, Aunque la intensidad del vfnculo politico entre ambos pafses varia de caso a caso, el fen6meno es universalmente aceptado. De ello se sigue que la determinaci6n del pals proveedor debe estar en plena consonancia con los objetivos, Iineamientos e intereses de la polltlca exterior del adqutrente." 2) ldentltlcaclen de proveedores confiables. Este es un tema crucial para las potencias medianas que, hist6ricamente, han sido afectadas por embargos de diverso tipo, ocurridos mas frecuentemente en caso de guerra pero a veces por
Rothgeb, John M Defining Power; Influence and Force in the Contemporary International System St. Martin's Press, New York, 1993. Esto es exactamente 10 que ocurri6 en el proceso de selecci6n de los F-16 chilenos. Ver nota 30.

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situaciones polfticas dornestlcas. Esta es una cuesti6n muy compleja y debe ser resuelta por la diplomacia del adquirente. 52 estrateqicos, financieros, tecnol6gicos y soclales que mcioen en las compras ae armamento. Esta es una polftica derivativa de la polftica de defensa e integrada en esta; adernas, esta polltica debe asumir y sistematizar los criterios hist6ricos que cada pais ha definido en sus procesos de adquisiciones en cuanto estos normalmente constituyen un bagaje de experiencia relevante en las definiciones tecnol6gicas y pollticas de sus actuales adquislclones.P La definici6n de esta polltica cierra el cicio de la adquisici6n de sistemas de armas como uno de los elementos dlnarntcos que componen la conducci6n poHtica de la defensa en sede gubernamental.

III PARTE LA OPTICA ORGANIZACIONAL: EL MINISTERIO 0 SECRETARIA DE DEFENSA

A)

EI Ministerio 0 Secretari'a de Defensa y su entorno politico y juri'dico

Todos los pafses del mundo, casi sin excepci6n, tienen una organizaci6n gubernamental, el ministerio 0 secretarfa de defensa, responsable de la definici6n e implementaci6n de las poHticas de defensa y seguridad y del mando, la conducci6n, el empleo y el control superior de sus fuerzas militares. Los ministerios 0 secretarfas de defensa son a su vez, el componente de mayor relevancia de la Organizaci6n Polftica de la Defensa. 54 Los ministerios de defensa, en su estructura y cornposicion, varian considerablemente de un pals a otro, 10 que contrasta vivamente con 10 que ocurre en los demas departamentos de gobierno; asl, mientras los ministerios de asuntos exteriores 0 los ministerios de hacienda 0 finanzas pubucas tiene estructuras bastante similares en todos los parses, los rninisterios 0 secretarfas de defensa presentan una gran variedad en
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Los embargos militares contra Chile en los aries 70, por ejemplo, ocurrieron por una conjunci6n de factores de politica dornestica del adquirente y de los proveedores. En el caso de Chile, por ejemplo, aunque no se ha definido una polltica formal de adquisiciones de sistemas de armas, 10 que de hecho constituye una debilidad seria del sistema sequn se ha podido apreciar en tiempos recientes, si existen al menos tres criterios hist6ricos relevantes que permiten identificar una forma consuetudinaria de tal politica: a) la tendencia al balance estrateqlco, b) la identificaci6n de proveedores confiables y la diversificaci6n de proveedores, y c) la busqueda de la excelencia tecno/6gica. Ver Nota 24.

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su orqanizacion y cornposicion. Esto desde luego, refleja la gran variedad de elementos que inciden en la ejecucion de la funcion de defensa en cada estado y que no se manifiestan de igual forma en las demas areas de gobierno. Sin embargo, cualquiera sea la orqanizaclon y cornposicion del ministerio 0 secretarfa de defensa, existen ciertas cuestiones centrales inherentes a la funcion de los ministerios que son comunes a todos y tienen una influencia definitiva en su estructuraclon y funcionamiento, tanto interna como en sus vinculaciones con el resto de la orqanizacion del Estado, a saber: EI entorno juridico y la estructura legal Los ministerios de defensa, como todas las organizaciones gubernamentales, estan inmersos en la estructura jurfdica del Estado y, en esta perspectiva, reflejan las estructuras de poder form ales de cada pais. Ello explica, en parte, las grandes diferencias que se aprecian en su cornposlcion y orqanizacion: asf, por ejemplo, en los sistemas socialistas, la orqanizacion superior de la defensa reflejaba (en Cuba y Corea del Norte aun refleja) la vinculacion oficial y formal entre la orqanlzaclon del estado en su conjunto y el Partido. 55 Las constituciones y su normativa complementaria establecen los parametres y la estructura de autoridad formal en el Estado y las potestades, atribuciones y cometidos que corresponden a cada agencia gubernamental. De igual modo y en el caso especffico de la relacion entre el poder politico y el estamento castrense, los ordenamientos constitucionales definen formal mente la relaclon [erarquica que existe entre ambos. Esta es una cuestion central en la Orqanizaclon Polftica de la Defensa en la medida que alude a una de los temas mas fundamentales en la relaciones polftico-militares, Ouis custodiet custodes. Con todo, cabe recordar que en este campo, como en otros arnbttos del Derecho Constitucional, la normativa legal da certeza jurfdica y consistencia normativa a las relaciones polfticas preexistentes entre los actores involucrados pero, por sf mismas, no generan tales vinculaciones, las que normalmente encuentran su fundamento en las tradiciones y cultura polftica de la nacion. Por otra parte, los ministerios 0 secretarfas de defensa comparten la normativa general que regula el funcionamiento de la Administraclon del Estado en su conjunto, con las adecuaciones pertinentes derivadas de su especial cometido y de las peculiaridades que inciden en su estructuracion." Ello hace posible su vinculacion fluida con el resto de la adrninistracion publica y por su intermedio, la ejecucion de su cometido de definir e implementar la polftica de defensa, que es parte integrante de la vision general de gobierno del Ejecutivo. En consecuencia, el ministerio 0 secretarfa de defensa asume

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Ver por ej., Edmonds, Martin, Opus cit., 1 Introducci6n. Esta es una cuesti6n relevante en Chile en cuanto la legislaci6n que se dicte a prop6sito del Ministerio de Defensa, debera estarse a 10 previsto en los artfculos 22 y siguientes de la Ley NQ 18.575 Orqanica Constitucional de Bases Generales de la Administraci6n del Estado en 10 que dice relaci6n con las funciones y organizaci6n de dicho departamento de gobierno Ver nota 7. En 10 que dice refiere a la naturaleza de la relaci6n entre el ministerio 0 secretarfa de defensa y las fuerzas militares a prop6sito de sus mecanismos decisionales, ver Parte II Parrato 2.-

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todas las tradiciones, estilos y tendencias del funcionamiento de la Adrninistracion en su conjunto. Es pertinente destacar, sin embargo, que la sulecion a la normativa vigente de ninguna manera plantea un determino absoluto e infranqueable de la Orqanizacion PoHtica de la Defensa. Si las condiciones estrateqicas y/o poHticas cambian, entonces evolucionaran igualmente las estructuras y vinculaciones de gestion y poder en el ambito civil-militar, 10 que en definitiva se refiejara en la normativa vigente.

La responsabilidad de ejecuci6n de la funci6n pLiblica; accountability

la cuesti6n del

Segun es bien sabido, en el idioma espanol no existe un terrnino unico, equivalente a la voz sajona "accountability". Su traduccion mas aproximada es la responsabilidad en la ejecucion de la tuncion publica, por la autoridad publica, que debe responder de la correcta ejecucion de las funciones publicas, dentro de sus potestades y atribuciones, en smtesis del buen gobierno. Este es un principio general en el ejercicio del poder publico y se aplica a todos los arnbitos del gobierno, incluyendo a la defensa. En este campo, la responsabilidad del Ejecutivo y en cierto modo tarnblen del Legislativo, se extienda actualmente a tres areas principales:
A.

B. C.

La provision del bien publico seguridad exterior, manifestada en la rnantencion de una capacidad militar suficiente para asegurar la integridad del territorio, la proteccion de los intereses vitales del pars y su posibilidad de actuar como entidad soberana en el Sistema Internacional. La posibi/idad de emplear los recursos militares del pars en apoyo a SLi polltica exterior y como sustento de los valores que proyecta al Sistema Internacional. La utilizacion eficiente de los recursos publicos en la provision de seguridad externa y en el empleo de sus fuerzas armadas en apoyo de su politica exterior.

Con todo, la responsabilidad de la gestion publica en defensa tiene algunas peculiaridades. La posibilidad de que la opinion publica pueda efectivamente hacer responsable del ejercicio del buen gobierno a las autoridades descansa, naturalmente, en que las polfticas, los mecanismos de gobierno y los aspectos financieros de la gestion gubernamental sean conocidos por la opinion publica, 10 que normalmente ocurre en todas las areas de gobierno. En el campo de la defensa sin embargo, se presenta una dicotomfa entre la necesidad de reserva en algunos aspectos de la gestion y la necesidad de transparencia de la misma. En esto cada sociedad tiene sus propias tradiciones y mecanismos; sin embargo es un hecho que en los sistemas representativos la tendencia es a minimizar el ambito de reserva a 10 que sea estrictamente indispensable para el ejercicio de la funcion de defensa (como por ejemplo, la planlticacion militar) haciendo publico todo 10 dernas: en la practica, 10 mas sensible, desde la optlca de la opinion publica y de la responsabilidad de buen gobierno, es el ambito financiero y las adquisiciones de sistemas de armas 10 que por 10 dernas, es inherente a la relevancia que tiene la gestion financiera en la conduccion de la defensa. (Ver Parte I). En Intima relacion con 10 anterior esta la cuestlon de la legitimidad del ejercicio de la gestion de

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defensa en la opinion publica, 10 que presupone un grado importante de conocimiento y partlclpaclon de la sociedad civil. (Ver Parte II, Parrato 3). La estructura unlca de conduccton de la defensa de tiempos de paz y de tiempos de guerra Es evidente que los procesos de direccion y gestion de la defensa son distintos sequn se trate de normalidad poHtica externa 0 de una situacion de guerra. Mientras que en tiempos de paz, estos procesos estan orientados a la provision eficaz del bien publico defensa, a asegurar un debido control civil sobre los militares, a realizar una planiticacion eficaz y a un empleo eficiente y racional de los recursos financieros del sector, en tiempos de guerra, la conduccion de las fuerzas armadas, como parte de la conduccion politica de la guerra, esta orientada unlcarnente a lograr la vlctorta." En el pasado, esta diferencia de objetivos justificaba la existencia de estructuras de mando y gestion distintas para cada situaclon y que asurnlan los objetivos diferentes en cada caso. Hoy dla la situacion es distinta. Si bien la naturaleza Intima del conflicto armado no ha cambiado, st han evolucionado considerablemente sus manifestaciones y las formas de empleo de la fuerza armada en apoyo a la polftlca (ver Parte II, Parrato 5.). Ahora es mucho mas diHcil se~arar 10 politico de 10 estrictamente militar, en la forma como bien 10 advirtio Clausewitz," 10 que desde ya hace inviable estructuras diferentes y que no asuman el continuo de gestion impHcito en las manifestaciones actuales de usa de la fuerza. Por otra parte, las crisis que pueden implicar el usa actual 0 potencial de la fuerza son de muy rapido desarrollo, en terminos que no permiten la activacion de estructuras burocraticas y mecanismos de gestion especfficos para una situacion de tiempos de guerra. Acontecimientos tales como el inicio del Conflicto del Atlantico Sur en 1982, la Crisis del Golfo Persico de agosto de 1990, 0 los atentados terroristas de septiembre de 2001, por nombrar solo tres, marcan la pauta de la velocidad de desarrollo de una sltuacion de ataque armado e igualmente de la velocidad de la respuesta, 10 que requiere de todas maneras una estructura unica de conducclon y gestion. A 10 anterior es pertinente agregar el una condlcion legal que en la mayoria constitucional que define el estado de involucra al Poder Legislativo.59 En este elemento jurfdico: la guerra propiamente tal es de los parses tiene una compleja ritualidad guerra y que en los sistemas republicanos mismo sentido debe tenerse presente que la

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Ver Montt Martinez, Manuel, Opus Cit., Capitulo II. Ver nota 37. Chile, por ejemplo, sigue esa tradicion en cuanto la declaracion de guerra es una facultad del Presidente de la Republica, contemplada en el NQ 21Qdel Art. 32 de la Constituclon, pero para hacerlo requiere la aprobaci6n de una Ley por el Congreso Nacional, 10 que esta establecido en el mismo numeral. En la tradicion republicana, el involucramiento del Poder Legislativo manifiesta la voluntad de la nacion toda de ir a la situacion de conflicto armado y asume los aspectos de soberanla popular involucrados. Que la particlpaclon del Congreso no es meramente formal y que una declaracion de guerra puede ser un asunto controvertido, queda representado por el hecho que el Acta de la Declaraclon de Guerra al Japon por parte de Estados Unidos el 9 de Diciembre de 1941, pese a toda la emocionalidad existente en ese momenta por el ataque a Pearl Harbour, no fue aprobada por unanimidad; se opuso la Representante

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guerra, en su condici6n jurfdlca, ha quedo legalmente proscrita en la Carta de las Naciones Unidas de 1945, que s610 autoriza el uso de la fuerza en los terrninos establecidos en el Capitulo VII y por mandato del Consejo de Seguridad 0 de organismos regionales en su caso, 0 en legltima defensa, sequn 10 prescrito en el articulo 51 de la Carta. De ahf que desde 1945 ninqun conflicto armado internacional haya sido precedido de una declaraci6n de guerra formal. Por ultimo, pero de ninguna manera es 10 menor, esta la cuesti6n de la opinion publica internacional, que incluye la actitud de los gobiernos, y que normalmente sanciona pollticamente cualquier actitud que implique 0 parezca implicar, un escalamiento en una situaci6n de crisis internacionaJ. Esto puede no ser muy relevante para las grandes potencias, sequn qued6 de manifiesto en marzo de 2003 a proposito de la crisis de Irak, pero siempre es de la mayor importancia para las potencias medianas y parses menores, algunos de los cuales han estado incluso dispuestos a correr serios riesgos militares por este rnotlvo." En esta perspectiva, la activaci6n de un dispositivo de conducci6n de la defensa de tiempos de guerra pod ria ser interpretado internacionalmente como un escalamiento de la crisis 10 que inevitablemente traerfa asociado considerables costos politicos para el pais que intente tal maniobra. Fluye de 10 expresado que la estructura unica de conducci6n de la defensa es hoy dla una cuesti6n absolutamente fundamental y que incide directamente en la organizaci6n de los ministerios 0 secretarfas de defensa. La tendencia en los sistemas comparados es al establecimiento de una sola estructura de conducci6n polftica de la defensa, aplicable tanto a los tiempos de normalidad polftica, como a situaciones de crisis que impliquen manifestaciones actuales 0 potenciales de la fuerza 0 a conflictos armados propiamente tales; ademas, esta misma estructura de conducci6n debe ser aplicable a las operaciones de paz, sean de Capitulo VI 0 Capitulo VII. Tanto la naturaleza del conflicto armado conternporaneo como las dernas formas de empleo actual 0 potencial de la fuerza sugieren inequlvocamente la necesidad de tener una estructura unlca de conducci6n. Esto se refuerza si se considera el tiempos de desarrollo de las crisis conternporaneas y los aspectos jurldicos y de opini6n publica internacional involucrados, todo 10 cual demuestra la inconveniencia polltlca y la poca utilidad practica de mantener estructuras de conducci6n separadas para tiempos de paz y de guerra. 61 Adernas, una organizaci6n unlca de este tipo permite reducir considerablemente las fricciones que en forma casi inevitable se generan al interior de la organizaci6n ministerial entre las estructuras paralelas civiles y militares y que derivan del caracter altamente tecnificado

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Jannette Rankin, quien ya se nabla opuesto a la Declaracion de Guerra a los Imperios Centrales en 1917. En 1973, en la vispera de los ataques egipcio y sirio que dieron comienzo a 10 que se llarno la Guerra del Yon Kippur 0 del Ramadan, segun el lado de que se mire el conflicto, el mando militar [udlo aboqo ante la Primera Ministra por la realizacion de un ataque aereo preemtivo, al estilo del de la Guerra de los Seis Dfas; sin embargo y no obstante el peligro, Golda Meir rechazo tal posibilidad por los efectos politicos negativos que tal acclon tend ria en Estados Unidos y en Occidente en general al hacer aparecer a Israel como el iniciador del conflicto. Este es uno de los temas mas complejos en el caso chileno, y cuya solucion es de la mayor importancia en el campo de la defensa, en cuanto la actual legislacion, desde la Constitucion hasta el DFL 181, e incluyendo otros cuerpos normativos, establecen estructuras separadas de conducci6n de la Defensa sequn se trate de tiempos de paz 0 de guerra.

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que, aun en su componente politico civil, ha adquirido el ministerio 0 secretarfa de defensa. 62 Cabe hacer presente en todo caso, que la existencia de una estructura unica no impide la posibilidad de desplazamientos ffsicos de las autoridades polfticas y militares en caso de crisis 0 conflictos, ni la activaci6n de sistemas tecnol6gicos de mando y control especiales que faciliten su labor. Ademas, sin alterar la esencia del sistema unlco, es posible establecer mecanismos de delegaci6n de facultades y atribuciones de conducci6n polftica y militar que pueden operar en caso de situaciones de extremo peligro y complejidad militar que afectan la capacidad del gobierno de seguir funcionando de manera coherente y untticada." B) La Organizaci6n y Funciones del Ministerio de Defensa

No obstante la gran variedad de formas que adoptan los ministerios 0 secretarfas de defensa 0 las agencias que hacen sus veces, en los sistemas comparados la gran mayorfa de estos ministerios tienen, al menos dos, componentes fundamentales: i) una organizaci6n militar, normalmente bajo la forma de un Estado Mayor, encargada de la aplicaci6n de polfticas en el ambito de competencia militar y de otras responsabilidades de naturaleza igualmente tecnlca, y ii) una organizaci6n politica civil, encargada de la planificaci6n de polfticas y de otras actividades de naturaleza eminentemente polltica, 1LA ORGANIZACION MILITAR

En termlnos generales y aunque esto varfa de un sistema a otro, la organizaci6n militar del ministerio 0 secretarfa de defensa tienen los siguientes cometidos y atribuciones: Asesorar al nivel politico en materias estrictamente militares. Esta es normalmente la misi6n mas relevante de esta organizaci6n militar superior del rninisterio 0 secretarfa. Los mecanismos de asesorfa son distintos de un sistema a otro, pero el principio es casi universal. En algunos casos, como en Estados Unidos o en Gran Bretaiia, el asesor principal del Gobierno es el Jefe -del Estado Mayor, sea este conjunto 0 unificado. En Chile, por el contrario, es un 6rgano colegiado, la Junta de Comandantes en Jefe pero ubicada en la cupula de la Organizaci6n Polltica de la Defensa.64 La mayorfa de las grandes decisiones concernientes a la ejecuci6n de la funci6n de defensa 0 al empleo de medios militares son de naturaleza polftica, pero en cuanto
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Las causas de estos roces y conflictos de competencias y prestigio estan explicado en alqun detalle en Cohen Elliot 5., Opus cit, Addendum y Edmonds, Martin Opus cit., lntroduccion, Mecanismos de este tipo existen en numerosos paises y durante la Guerra Fria eran considerados como absolutamente indispensables para ta supervivencia de esas naciones atendidos los riegos implicitos en un conflicto de la naturaleza y extension que entonces se preveia, especialmente en la OTAN y el escenario europeo. Adernas, durante la Segunda Guerra Mundial, paises como Noruega, Holanda, Dinamarca 0 aun Francia, habian experimentado el efecto del blitzkrieg en sus estructuras gubernamentales y de mando y control militar, 10 que posteriormente los hizo adoptar mecanismos que asegurasen la continuidad de funcionamiento del gobierno y de la conducclon militar en caso de guerra. Establecida en el DFL NQ 181 Y su Reglamento Complementario

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tienen un fuerte componente tecnico militar, es prudente para el Gobierno tener una opinion tecnica de esa naturaleza, que solo puede ser proporcionada por el estamento castrense. Adernas, en cuestiones como por ejemplo el despfiegue de tropas para acciones militares, es igualmente prudente para el Ejecutivo conocer la opinion de las fuerzas armadas que saran, en definitiva, quienes deberan ejecutar dichas decisiones."
Estudiar y proponer la Estrategia Militar Nacional. Como se ha expresado, esta es la respuesta desde la optlca de la estrategia militar a los requerimientos que, en el plano de la defensa, genera la posicion internacional del pais, su proyeccion externa y la proteccion de sus intereses y valores internacionales (ver Parte II, Parrato 4). Es un tema eminentemente militar y cuyo estudio y proposlclon solo puede corresponder a la orqanizacion militar del ministerio 0 secretarla de defensa. La estrategia propuesta por el estado mayor es entonces aprobada en el nivel politico superior e integrado con el resto de la polltlca de defensa, con la politica exterior y la accion gubernamental en general. Planificar el empleo de la fuerza militar. Este proceso abarca la planificacion de toda forma de empleo de la fuerza, 10 que implica la determinacion de escenarios y la planiticacion propiamente tal para situaciones de guerra convencional, Operaciones de Paz y otras formas de empleo de las fuerzas militares, incluyendo despliegues en apoyo a los intereses del pais. Incluye la preparacion de todos los planes de guerra. Esta planlficacion constituye aplicacion concreta de la Estrategia Militar Nacional ya aprobada por el nivel politico. Mando 0 cocrdlnacton de las fuerzas militares. La posicion del Estado Mayor en los distintos sistemas puede ser de mando superior de todas las fuerzas militares del pais, pero bajo la jerarqula del mando politico superior del pais, 0 de coordtnacion de dichas fuerzas. Esto dependera de la forma de orqanizacion superior de la defensa en cada pais, 10 que a su vez refleja sus tradiciones polfticas, la posicion de sus fuerzas armadas en la sociedad, fa naturaleza de los liderazgos militares y otros muchos tactores."

En cuanto esta estructura del ministerio normalmente toma la forma de un estado mayor militar, contiene todos los departamentos y organizaciones propios de esta

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Desde luego, esto no necesariamente implica que el gobierno deba aceptar a cabalidad la opini6n castrense, aunque se trate de una operaci6n militar: en 1935 cuando Hitler decidi6 reocupar militarmente la margen occidental del Rhin, algo prohibido bajo los termlnos del Tratado de Versalles, el Mariscal Von Blomberg, Ministro de Guerra, se opuso argumentando s61idas razones militares. Hitler decidi6 realizar la operaci6n de todas maneras y en definitiva fue un resonante exito politico dornestico e internacional para Alemania y una humillaci6n para Francia. Fue tarnblen, el inicio del ostracismo profesional y personal de Von Blomberg. De igual modo, cuando en marzo de ese mismo ario, Hitler anunci6 el incremento del tarnafio del Ejercito Aleman, de los 100.000 permitidos por el Tratado de Versalles a 36 divisiones y 350.000 hombres, el Alto Mando militar argument6 que 24 divisiones eran suficientes, nuevamente con s6lidos argumentos tecnicos y logfsticos. Huelga decir que el Ejercito se increment6 a 36 divisiones. En Chile y Jap6n, por ej., esta estructura militar es fundamental mente de coordinaci6n. En Noruega e Italia es de mando central. Ver Edmonds, opus cit., capftulos 6, 7 Y 8.

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forma de repartici6n militar, mas aquellos inherentes a su posicion en el nivel ministerial, como por ejemplo, un departamento de asuntos internacionales. 2- LA ORGANIZACION CIVIL AI igual que 10 que ocurre con la organizaci6n militar, la estructura civil del ministerio de defensa adquiere formas muy variadas en los sistemas comparados, 10 que evidencia distintas tradiciones y rnetodos burocraticos, la capacidad de gesti6n polltica del ministerio 0 secretarla respectivo y antecedentes htstoncos." En todo caso y cualquiera sea la forma que adopte esta organizaci6n civil es posible identificar cinco cometidos basicos de esta:

Vinculaci6n entre el nivel politico y las fuerzas militares. Este es un cometido fundamental de la organizaci6n civil del ministerio, en cuanto incide en toda la gesti6n del nivel politico y la de las fuerzas militares. Esta vinculaci6n implica el establecimiento de vias formales de vinculaci6n entre el nivel politico y cada fuerza, canalizando las actitudes de aquel y las aspiraciones e intereses de estas, en un camino de doble via. En cuanto es una cuestion eminentemente polltica, la vinculaci6n se realiza en la sede polftico-burocratlca del ministerio y no por medio de la organizaci6n militar de este. La estructura burocratica de tal vinculaci6n varia de un pais a otro, existiendo en algunos casos secretarlas 0 subsecretarlas por rama de las fuerzas armadas, como es el caso de Estados Unidos 0 Chile, 0 niveles especlficos de vinculaci6n polltico-militar en los gabinetes ministeriales. Planificaci6n estrateqlca de largo plazo. Se trata de planificaci6n estratsqlca de apoyo a la definici6n de la polltica de defensa; en consecuencia esta planificaci6n alude fundamental mente de la integraci6n de los elementos de defensa y seguridad en su conjunto, en la perspectiva de posicionamiento del pais en el Sistema Internacional. Es tarnblen una instancia de integraci6n con el ministerio 0 secretarla de asuntos exteriores. Proposici6n de la Polltica de Defensa. Cualquiera sea el mecanismo de definici6n de la Polltica de Defensa (Parte II, Parrato) el planteamiento inicial de los contenidos de tal polltica debe emanar de la organizaci6n civil del ministerio, tanto en sus aspectos politicos como militares, sin perjuicios de las asesorias especializadas del estamento castrense. Adernas, considerando el caracter dlnarnlco de tal polltica, el nivel politico superior requiere de constante asesorla especializada en este campo, la que es proporcionada por la organizaci6n civil del ministerio. Gesti6n Presupuestaria. En mente de la especial relevancia que tiene la cuesti6n financiera en la conducci6n de la defensa, la gesti6n financiera es uno de los cometidos principales del ministerio 0 secretarla de defensa y su aplicaci6n es casi universal. Esta gesti6n normalmente se etectua por medio de una organizaci6n ministerial especializada que, por una parte, determina las necesidades
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En relaci6n al Ministerio de Defensa de Chile, ver Dlaz, Jose Luis. Administraci6n de la Defensa: La experiencia chilena en el periodo 1932-1973. Revista Fuerzas Armadas y Sociedad Ano 11 NQ 4 1996.

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presupuestarias de la defensa y, luego de su aprobaci6n por el Congreso, etectua la gesti6n en el nivel ministerial. Desde luego estos procedimientos obedecen a las realidades jurfdicas y politica de cada pals. La adqulslclon de sistemas de armas. EI ultimo cometido relevante para la organizaci6n civil del ministerio de defensa es la adquisici6n de sistemas de armas. En realidad, en algunos casos, esto no se Iimita s610 a dichos sistemas, sino que se extiende a/as adquisiciones rnilitares en general; sin embargo, el alto perfil politico y financlero de los sistemas de armas concentran la atenci6n en ellos. En los sistemas comparados, especialmente los mas avanzados, se han desarrollado agencias especializadas, la mayorfa de elias en el sene ministerial, que gestionan las adquisiciones de sistemas de armas por cuenta del Estado, las que luego son entregadas a las fuerzas militares para su empleo. Estas agencias usualmente emplean criterios y procedirnientos empresariales y combinan los aspectos tecnol6gicos y financieros de las adquisiciones. Actualmente agencias de este tipo existen en los sistemas mas avanzados'" pero como concepto son plenamente aplicables a potencias medianas y constituyen un exce/ente metoda para incrementar la eficiencia en la adquisici6n de sistemas de armas. En todo caso, su integraci6n y ubicaci6n administrativa debe estarse a las tradiciones polttlcas y burocratlcas y a los principios jurfdicos propios de cada pais. La existencia de dos estructuras paralelas en el ministerio puede generar competencias, celos burocraticos y busquedas de poder: de hechos estos fen6menos son frecuentes en los sistemas comparados. La manera de evitarlos 0 al menos disminuirlos drastlcarnente, pasa por el establecimiento de una clara divisi6n de funciones y responsabilidades, de modo que cada una se mantenga dentro de su esfera propia de competencias y proporcione su asesorfa al ministro 0 secretario de defensa, desde su ambito de gesti6n. Ello de ninguna manera excluye la existencia de canales formales de vinculaci6n tecnica entre los distintos niveles de ambas estructuras; en la practica burocratica estos canales son fundamentales, en la medida que casi todo 10 que se resuelve en cada organizaci6n ministerial esta mas 0 menos afectado por 10 resuelto en la otra y viceversa; por ello es altamente conveniente generar mecanismos que posibiliten una visi6n unica y compartida entre la estructura civil polftica y el estado mayor del ministerio, en aquellas materias en que ello sea posible y convenlente." La dificultad de separar 10 polftico de 10 militar, varias veces aludida, se aprecia tambien en el funcionamiento del ministerio de defensa, perc debe limitarse su efecto en el funcionamiento de este. En slntesis, la Organizaci6n Polftica de la Defensa y el ministerio 0 secretarfa de defensa admiten variadas formas, sequn las tradiciones administrativas y de gesti6n publica del pais en cuesti6n; de igual modo, la naturaleza de las relaciones politicornilitares influye en tales configuraciones. Si embargo, cualquiera sea la forma que adopten, deben contener las estructuras civiles y militares mencionadas en los parratos
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Las mas conocidas de estas agencias son; la Direction Generale pour lArmement de Francia, la Defence Procurement Agency de Gran Bretaria, la Farsvarets Meterielverk de Suecia, y la Hauptabteilung Rustung de Alemania. Chuter, David Defence Transformation; a short guide to the issues ISS monograph NQ 49, Pretoria, 2000, chapter 4.

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precedentes y un coniunto de atribuciones, prerrogativas y potestades diferenciados sequn el cometido de cada una, pero que les permite una lnteraccion fluida y permanente en beneficia de la cabeza de la orqanizacion, el ministro 0 secretario de defensa. La gestion de defensa es una actividad continua y unitaria, en la cuallos distintos elementos dinamicos y organizacionales actuan de manera permanente y finalizada.
Algunas reflexiones 'finales

La existencia de un ministerio 0 secretarfa de defensa con la estructura decisional adecuada y con las atribuciones [erarquicas y legales suficientes cierra efectivamente el cicio del proceso de conduccion polftica de la defensa en cuanto habilita a las autoridades polfticas para ejecutar sus responsabilidades publicae en la provision del bien publico Defensa Nacional en toda su magnitud actual. Esto incluye no solo la defensa ffsica del territorio del Estado, sino que el apoyo a su posicionamiento en el Sistema Internacional y la posibilidad que el pals actus como una entidad polltica independiente. Por otra parte, es un hecho innegable que la importancia abstracta de la secretarfa o ministerio de defensa se esta incrementando significativamente. Este fen6meno es consecuencia, por una parte, del caracter mas tecnico que tiene actualmente la conduccion de la defensa, 10 que desde luego destaca a la agencia estatal encargada de su gestion y, en segundo termino y muy derivado de 10 anterior, porque las autoridades superiores de muchos parses tienden a delegar sus facultades polfticas de qestlon y conduccion de la defensa en los respectivos ministros 0 secretarios de esta cartera. Esta tendencia se advirtlo primero en Estados Unidos con el nombramiento de Donald Rumsfeld como Secretario de Defensa de George W. Bush en 2001,70 pero es igualmente perceptible en otros pafses. Es evidente que las condiciones doctrinarias que motivan el mayor perfilamiento del ministerio 0 secretarfa de defensa en estos casos pueden manifestarse en muchos otros estados que asuman sus responsabilidades de seguridad internacionales, especialmente en el caso de las potencias medias emergentes. Es solo una cuestion de oportunidad y magnitudes. Lo mismo es en esencia valldo para con la rnodernizacion de la Orqanizacion Polftica de la Defensa. Estos, siempre son procesos complejos en cuanto deben asumir los elementos historicos en que se sustenta la relacion polftico-militar, las realidades del poder al interior del sistema politico, las sensibilidades que se pueden producir y otros varios. Ademas, esta rnodernizaclon normalmente requiere de un entorno internacional favorable que minimice las presiones externas al proceso." No menos importantes son
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En el caso de Estados Unidos, la asimilaci6n del nombramiento de Rumsfeld con el incremento de la importancia de la Secretarfa de Defensa se produjo como consecuencia de su papel de conductor politico de la Operaci6n Enduring Freedom (Ia Guerra de Atqanistan) de octubre-noviembre de 2001 y luego, de la Segunda Guerra del Golfo, en marzo de 2003, en ambos casos con considerable exlto, Pero la influencia de Rumsfeld en la Secretarfa de Defensa no se ha Iimitado s610 a su conducci6n polltica de ambas guerras, sino al reordenamiento de las relaciones polltico-militares en Estados Unidos y al fortalecimiento de la autoridad civil, una cuesti6n muy sensible en el sistema polftico estadounidense. Cohen, Elliot, opus cit, Afterword. EI caso del Sistema de la Ley del Cobre ofrece un ejemplo de un proceso de modernizaci6n en defensa (en este caso su financiamiento de capital) afectado por elementos externos: tanto la Ley NQ 7.144 (de enero de 1942) que creo el Consejo Superior de Defensa Nacional como la Ley 13.196 (de enero de

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las sensibilidades militares, que seran mayores mientras mas tradicionales sean las instituciones y mas fuertes sus liderazgos militares y su vinculaci6n con la polftica domestica. En los sistemas representativos, ademas, la modernizaci6n de la Organizaci6n Polltica de la Defensa y del ministerio 0 secretarla respectiva, requiere de amplios consensos politicos, tanto por los procesos parlamentarios que son necesarios para la sanci6n legal de dicha modernizaci6n, como muy fundamentalmente para asegurar su permanencia luego de las alternancias en el poder inherentes a estos sistemas. Todo 10 expresado es, en 10 sustancial, aplicable al caso chileno. La modernizaci6n de la Organizaci6n Polltica de la Defensa y especialmente del Ministerio de Defensa es una cuesti6n relevante en el posicionamiento de Chile en el Sistema Internacional y tambien en su escenario domestico, En cuanto potencia media emergente, el pais debe asumir los elementos estrateqtcos y de seguridad internacional impllcita en tal condici6n; ademas, existe una mayor demanda de la Comunidad Internacional para con el pais, en cuanto a incrementar su participaci6n en operaciones internacionales de seguridad. Las Fuerzas Armadas estan desarrollando ya programas de modernizaci6n doctrinal, organizacional y tecnol6gica que les habintaran para asumir esos nuevos cometidos. De igual modo se aprecia en el pais la generaci6n progresiva de un modelo mas convencional de relaciones civiles-militares manifestada en el funcionamiento efectivo de las estructuras [erarqulcas establecidas en la Constltucion Polftica las que, a su turno, recogen las tradiciones mas s6lidas de las vinculaciones entre el poder politico y las Fuerzas Armadas, originalmente definidas por Portales. Este modelo de vinculaci6n descansa, sin embargo, en la efectiva capacidad del poder politico de ejercer tales potestades, en slntesis, del ejercicio de un liderazgo en los terrnlnos referidos en la Parte II de este trabajo. Todo 10 expresado sugiere inequlvocamente la necesidad que el componente politico de la conducci6n de la defensa tenga las estructuras y atribuciones para ejercer efectivamente los cometidos que en estos escenarios, dornestlco e internacional, Ie corresponde. En consecuencia la modernizaci6n del Ministerio de Defensa Nacional y en termlnos mas generales, la reestructuraci6n y modernizaci6n de la Organizaci6n PoHtica de la Defensa son tareas urgentes y necesarias.

1959) origen del sistema actual, fueron debatidas y promulgadas como consecuencia de acontecimientos internacionales que afectaron profundamente la condici6n de seguridad de la Republica y luego de periodos de subinversi6n en defensa: la extensi6n al Pacifico de la Segunda Guerra Mundial y el incidente del Islote Snipe. En consecuencia, fueron legislaciones "de panico" 10 que impidi6 estudiar y ponderar correctamente las reales necesidades financieras de la defensa, ejercicio que est a aun pendiente. Ver nota 48.