Está en la página 1de 40

Honduras: espacio fiscal para la inversin social y productiva

LUIS EDUARDO ESCOBAR

Publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Honduras

Serie Estudios en Economa No. 4

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Honduras PNUD. Febrero de 2010
SERIE ESTUDIOS EN ECONOMA

Honduras: espacio fiscal para la inversin social y productiva. LUIS EDUARDO ESCOBAR ISBN: 978-99926-760-1-1 Diseo y diagramacin: Giovani Fiallos Paz Esta publicacin puede ser reproducida total o en partes, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrnico, mecnico, fotocopiado o de otro tipo, siempre y cuando se cite la fuente. Las ideas y opiniones expuestas en el presente documento son de exclusiva responsabilidad de su autor y no reflejan necesariamente la visin ni la opinin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Honduras
Para mayor informacin acerca de esta publicacin, puede visitar el sitio Web del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Honduras (PNUD) www.undp.un.hn.

Impresin: Xmedia, Tegucigalpa, Honduras.


Serie Estudios en Economa No. 4

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Prlogo
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Honduras tiene el agrado de presentar ante la opinin pblica esta serie de estudios aproximativos a los impactos econmicos y sociales de la crisis financiera internacional y la crisis poltica que ha experimentado el pas en los ltimos tiempos. Confiamos en que estos estudios puedan contribuir al debate nacional y al diseo de polticas pblicas y estrategias, globales y sectoriales, que permitan reducir el impacto de dichas crisis, que han venido afectando el desenvolvimiento de la economa y de la sociedad hondurea. Estos estudios son el resultado del esfuerzo de la Unidad de Prospectiva y Estrategia (UPE) de la oficina del PNUD en Honduras. En ellos han colaborado investigadores nacionales y extranjeros comprometidos en el afn de ofrecer a la comunidad nacional valiosos insumos para la reflexin, el diseo de polticas y estrategias y la toma de decisiones que fomenten el desarrollo humano sostenible y permitan a los hondureos/as ampliar sus oportunidades y optar por el tipo de vida que tienen razones para valorar.

Rebeca Arias
Representante Residente Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Honduras (PNUD)

Serie Estudios en Economa No. 4

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

ndice
Prlogo. ......................................................................................................................................................3 Resumen Ejecutivo .....................................................................................................................................5 I. Introduccin ...........................................................................................................................................7 II. Honduras en el mundo: indicadores ilustrativos.......................................................................................7 III. Honduras: los elementos macroeconmicos ........................................................................................11 IV. El dilema fiscal ....................................................................................................................................15 V. Alternativas para elevar la inversin pblica...........................................................................................26 VI. Orden de prioridad de las medidas.......................................................................................................28 VII. Conclusiones. ......................................................................................................................................32 VII. Bibliografa.........................................................................................................................................34 Anexos. .....................................................................................................................................................35

Cuadros
Cuadro 1: Ingreso per cpita de Honduras y otros pases.............................................................................8 Cuadro 2: IDH 2008, Honduras y otros pases. .............................................................................................9 Cuadro 3: Honduras: Ingresos Tributarios Comparados..............................................................................17 Cuadro 4: Distribucin de beneficios de subsidios por quintil de ingreso (2006)......................................... 22 Cuadro 5: Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 4% anual...................................... 23 Cuadro 6: Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 6% anual...................................... 24 Cuadro 7: Honduras: Posibles fuentes de aumento de recursos.................................................................. 28 Cuadro 8: Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 6% anual...................................... 30 Cuadro 9: Exoneraciones de impuestos domsticos y aduaneros (2001-2007). ........................................... 36

Grficas
Grfico 1: Honduras: exportaciones e importaciones 2005-2008................................................................. 8 Grfico 2: Honduras: Destino geogrfico de las exportaciones (2008).......................................................... 9 Grfico 3: Composicin de los ingresos propios del exterior (% del total)..................................................... 9 Grfico 4: Honduras: Evolucin del ndice de Desarrollo Humano.............................................................. 10 Grfico 5: Honduras: IDH por Departamento.............................................................................................10 Grfico 6: Alfabetismo y matriculacin......................................................................................................10 Grfico 7: Honduras: Crecimiento del PIB..................................................................................................12 Grfico 8: Honduras: Desempleo y Subempleo 2001-2007........................................................................12 Grfico 9: Honduras: Variacin anual del IPC.............................................................................................13 Grfico 10: Inversin como % del PIB (Promedio 2000-2007)....................................................................13 Grfico 11: Honduras: Inversin como porcentaje del PIB..........................................................................14 Grfico 12: Honduras: Compisicin por sector de la inversin....................................................................14 Grfico 13: Honduras: Contribucin Pblica y Privada al Ahorro (% del PIB)............................................... 15 Grfico 14: Balances globales del gobierno Central, Resto Sector Pblico y Sector Pblico Combinado....... 15 Grfico 15: Honduras: Deuda Pblica........................................................................................................16 Grfico 16: Inversin Total y Tasa de Crecimiento de la Economa. .............................................................. 16 Grfico 17: Ingresos del Estado en relacin al Ingreso Nacional per cpita................................................. 17 Grfico 18: Honduras: Estructura de Ingresos Tributarios...........................................................................18 Grfico 19: Gasto del Gobierno Central (% del PIB). Gasto corriente (% del total)....................................... 20 Grfico 20: Honduras: Evolucin del Gasto Corriente.................................................................................20 Grfico 21: Composicin del Gasto Corriente del Gobierno Central............................................................ 21 Grfico 22: Honduras: Salarios del Gobierno Central. .................................................................................21 Grfico 23: Remuneracin del Sector Pblico en varios pases....................................................................28

Serie Estudios en Economa No. 4

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Resumen Ejecutivo
Este informe, preparado para el PNUD-Honduras, tiene por objeto identificar fuentes de financiamiento para que Honduras pueda aumentar la inversin pblica en servicios sociales e infraestructura. En otras palabras, busca facilitar la inversin pblica en capital humano y fsico. El informe est dirigido a personas que, sin ser tcnicos en la materia, estn interesadas en los temas de polticas pblicas. Segn las clasificaciones internacionales, Honduras se caracteriza por ser una economa de ingresos medios bajos, con indicadores de Desarrollo Humano entre los ms bajos de Amrica Latina y con una desigual distribucin del ingreso. Es una economa abierta al mundo (la suma de las exportaciones e importaciones supera el PIB), pero estn concentradas en pocos pases (ms de dos tercios en los EEUU) y en pocos productos de bajo valor agregado. Honduras ha logrado avanzar significativamente en muchos frentes desde la catstrofe del Huracn Mitch hace ya una dcada. Los progresos se reflejan en casi todos los mbitos y son especialmente notables en el rea de esperanza de vida, alfabetizacin, matriculacin e ingreso per cpita lo que, sin duda, ha generado una base ms slida para el desarrollo del pas. Honduras tiene el desafo de elevar y sostener la tasa de crecimiento de la economa como nica manera de elevar el empleo, el ingreso de las familias y mejorar sus indicadores sociales. Para ello es necesario aumentar la inversin pblica en desarrollo social y en infraestructura y facilitar el aumento de la inversin privada. Para que el esfuerzo pueda mantenerse en el tiempo, es necesario observar las restricciones macroeconmicas, incluyendo aumentos razonables de la deuda pblica.
Serie Estudios en Economa No. 4

Con el desempeo macroeconmico tradicional, Honduras no podr elevar significativamente su ingreso per cpita y tendr dificultades para redistribuir el ingreso. Adems, no podr alcanzar los Objetivos del Milenio. La cartera de inversiones en infraestructura pblica contempla erogaciones por unos US$ 3.100 millones en un perodo de tres aos. De ese monto unos US$ 575 millones podran ser financiados directamente por el sector privado, principalmente en energa y telecomunicaciones. Eso dejara un monto de unos US$ 2.500 millones a ser financiados por el sector pblico, principalmente en proyectos de infraestructura vial, energa hidroelctrica, y agua potable y saneamiento. Para alcanzar los ODM el Gobierno requera gastar unos US$ 9.100 millones adicionales en el perodo 20042015. En consecuencia, no parece posible lograr los ODM y, al mismo tiempo, invertir en la infraestructura pblica necesaria para el crecimiento econmico. Para aumentar la inversin pblica de manera permanente y sostenible existen tres fuentes de financiamiento a las que los gobiernos pueden recurrir: aumentar los ingresos tributarios, reasignar gastos y contratar deuda. La disponibilidad potencial de fondos por estas tres fuentes supera los US$ 1.000 millones. Con un mnimo de decisin poltica sera posible mejorar la administracin tributaria y aumentar la recaudacin en un punto del PIB o unos US$ 140 millones anuales. Reducir las exenciones puede generar unos 3 puntos del PIB o US$ 420 millones. Todo esto sin introducir nuevos impuestos o aumentar las tasas de los existentes.
5
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

En cuanto al gasto, la prioridad debe ser reducir la masa salarial como proporcin del PIB y reducir los subsidios generalizados. La eliminacin de subsidios mal focalizados liberara hasta dos puntos del PIB, lo que representa unos US$ 280 millones adicionales al ao. Contratar deuda por 1,4 % del PIB anual, equivale a unos US$ 200 millones del ao 2008. Este monto corresponde al aumento de deuda sostenible en el tiempo para evitar volver a la situacin antes de completar el programa HIPC. La estrategia de inversiones no puede dejar de considerar la distribucin del esfuerzo entre el sector privado y el sector pblico. Establecer en qu inversiones de servicios pblicos se concentrar el Estado y cules dejar al sector privado es parte importante de las decisiones que deber tomar el pas. Para asegurar la coherencia de las acciones del gobierno a lo largo del tiempo se requiere crear un Marco Fiscal de Mediano Plazo. Esto permitira asegurar la sostenibilidad de las polticas a lo largo del tiempo, identificar secuencias de acciones, adelantarse a los problemas e identificar soluciones. Si este proceso es transparente, facilitar la participacin ciudadana y permitir alcanzar consensos ms slidos respecto de los objetivos. Cambios como estos requieren de un acuerdo nacional. Los pases latinoamericanos que han logrado alterar elementos fundamentales de sus estructuras econmicas de forma permanente generalmente lo han logrado en el contexto de un acuerdo nacional. Para alcanzar los Objetivos del Milenio ser necesario adaptar la asignacin de recursos pblicos, humanos y materiales, a las prioridades que se acuerden. La experiencia de otros casos apunta a que los
Serie Estudios en Economa No. 4

dos objetivos centrales a los que se debe abocar el sector pblico son crecimiento alto y sostenido y un compromiso absoluto con metas sociales de mediano plazo, como los Objetivos del Milenio, que sean conocidas por todos, fciles de comprender y sencillos de monitorear. El liderazgo poltico es esencial. A consecuencias del Huracn Mitch se lograron avances significativos en algunas reas. La crisis de hoy y las urgencias sociales que se viven en Honduras ofrecen la oportunidad de retomar la senda de los acuerdos para beneficio de todos, incluidos los que tendrn que ceder parte de sus privilegios. La tarea no es fcil pero es posible.

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

I. Introduccin
Este informe ha sido preparado a peticin del PNUD-Honduras y como su nombre lo indica tiene por objeto tratar de identificar fuentes de financiamiento para que el Gobierno de Honduras pueda aumentar la inversin pblica en servicios sociales y en infraestructura. En otras palabras, busca facilitar la inversin pblica en capital humano y fsico. El informe est dirigido a personas que, sin ser tcnicos en la materia, estn interesadas en los temas de polticas pblicas. Por ello se ha evitado en lo posible el uso de lenguaje tcnico del rea econmica y se ha optado por una presentacin que se apoya en grficos ilustrativos ms que en cuadros. Debo sealar desde el inicio que gran parte de este estudio se basa, adems de las entrevistas apuntadas en el Anexo I, en los estudios, informes, reportes y evaluaciones de organismos internacionales, especialmente del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y FMI. Una de las cosas que ms me llamaron la atencin en la realizacin de este estudio es lo reiterativo de las diagnsticos y las propuestas de solucin. Los problemas de Honduras tienen larga data y, posiblemente por esta razn, los diagnsticos son ampliamente compartidos entre los tcnicos del sector pblico, las autoridades de gobiernos anteriores y los expertos nacionales y extranjeros. Por tanto, este informe no pretende hacer un diagnstico novedoso, sino ms bien ilustrar la situacin existente y proponer vas de solucin ya exploradas por otros, ojal de forma inteligible. Mi tarea se ha facilitado enormemente por la muy cordial recepcin que tuve entre los tcnicos del
Serie Estudios en Economa No. 4

sector pblico y las autoridades de la Secretara de Finanzas. Adems, gracias al PNUD Honduras pude entrevistar a personalidades poltico-tcnicas que tuvieron responsabilidades de Estado en gobiernos anteriores y que estuvieron dispuestos a compartir sus experiencias y las lecciones aprendidas. Tambin tuve la oportunidad a acceder a expertos de organismos multilaterales y bilaterales que operan en Honduras. Todos ellos aparecen en la lista de reuniones del Anexo I. Desde luego, los errores de apreciacin que tenga este estudio son de mi entera y exclusiva responsabilidad. Quiero agradecer a Rebeca Arias, Representante Residente del PNUD, y Luca Renda, Representante Adjunto del PNUD, por las conversaciones y sugerencias sobre cmo abordar este estudio. Agradezco muy especialmente a Glenda Gallardo, Economista Principal del PNUD y Mario Garza, Representante Residente del FMI por la ilustrada colaboracin y orientacin prestada. Agradezco, asimismo, los detallados comentarios del Dr. Jorge Navarro que me ayudaron a precisar mejor la informacin y las propuestas. Por ltimo, no puedo dejar de agradecer a Carlos Aldana (PNUD) que organiz y coordin todas mis actividades en Honduras.

II. Honduras en el mundo: Indicadores ilustrativos


Honduras es un pas de ingresos medios bajos, segn la clasificacin del Banco Mundial. Est entre los cuatro pases ms pobres de Amrica Latina en trminos de ingreso per cpita con unos US$ 3.600 per cpita en trminos de paridad de poder de compra (PPC) segn los clculos del Banco Mundial o unos US$ 1.600 per cpita en trminos nominales. Esto dista mucho de pases como Costa Rica y Chile como se muestra en Cuadro 1.
7
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Cuadro 1

Ingreso per cpita de Honduras y otros pases relevantes (2007)


Mtodo Atlas 1,590 520 990 1,260 5,520 8,190 5,801 PPC 3,610 1,050 2,510 5,150 10,510 12,330

que deja a la economa hondurea muy expuesta a los vaivenes de esta regin del mundo (Grfico 2). Las fuentes de ingresos propias del exterior consisten de tres grandes rubros de bajo valor agregado y maquila: exportacin de bienes (donde destaca el caf), los ingresos netos de la maquila, los servicios y las remesas familiares (Grfico 3). Las exportaciones de bienes estn compuestas bsicamente de productos naturales o con muy bajo elaboracin (caf, pltanos y productos del mar), aunque algunas manufacturas (plsticos y textiles) han registrado aumentos importantes. Las remesas familiares son transferencias y si bien elevan el ingreso disponible de las familias, no aportan valor agregado a la economa nacional. La actividad de maquila s deja valor agregado en el pas y puede ser una fuente interesante de incremento del valor agregado de las exportaciones, con polticas apropiadas. El bajo nivel de ingresos, reflejo del poco valor agregado generado por la economa, se refleja en los bajos ndices de desarrollo humano y su creciente rezago relativo.1 Cabe destacar que Honduras mejor su ndice de Desarrollo Humano (IDH) entre 2001 y 2006, pasando de un valor 0,660 a 0,714 al mejorar en todos los subndices de la evaluacin (Grfico 4). Sin embargo, su posicin relativa se ha ido deteriorando ya que otros pases han avanzado con mayor velocidad. Es as como Honduras cay del lugar 115 en 2005 al lugar 117 en 2006 entre 177 pases del mundo para los que se elabora el Indice, lo que ubica al pas prcticamente en el tercio inferior de la clasificacin. Comparado con otros pases de la regin, Honduras est ubicado entre los cuatro ms bajos de la regin, siendo Hait el ms bajo del continente y Guatemala el menor de Centro Amrica (Cuadro 2).
8
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Pas HONDURAS Hait Nicaragua Bolivia Costa Rica Chile Promedio de AL y El Caribe
Fuente: www.worldbank.org

Grfico 1

Honduras: exportaciones e importaciones 2005-2008 (% del PIB)

Exportaciones e importaciones como % del PIB


80 70 60 50 40 30 20 10 0

2000

2001

2002

2003

2004

2005
M % PIB

2006

2007

2008

Fuente: FMI, DOT Database.

A pesar de su bajo nivel de ingresos, Honduras es una economa abierta al mundo. Entre los aos 2005 a 2008 el promedio de la suma de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios super el 118% del PIB haciendo de Honduras un pas muy abierto a la economa mundial (Grfico 1). Sin embargo, las exportaciones estn muy concentradas geogrficamente y ms de dos tercios se dirigen a la economa de los Estados Unidos. Si a eso le sumamos las exportaciones a Centro Amrica (11% del PIB) resulta que el 80% de las exportaciones se concentran en economas que se mueven cclicamente juntas, lo
Serie Estudios en Economa No. 4

Adems de tener un IDH relativamente bajo para el pas como un todo, la calidad de vida es muy dispar entre los diferentes departamentos que componen el pas. Por ejemplo, en Corts, Islas de la Baha y Francisco Morazn el IDH es comparable al de pases de ingresos medios altos. En contraste, Lempira, Copn e Intibuc son comparables a pases africanos en cuanto a su calidad de vida. Es decir, en Honduras hay grandes diferencias en calidad de vida entre regiones, las que determinan si una persona vive en condiciones razonables o en un pas relativamente pobre. En gran medida, la calidad de vida es desigual porque la distribucin del ingreso es desigual. Medida por el coeficiente de Gini, se encuentra en un nivel de 0.54, prcticamente inalterada desde el inicio de esta dcada, y entre las cuatro peores de Amrica Latina. Las desigualdades de ingreso son difciles de corregir an cuando se tenga xito en reducir la pobreza. El caso de Chile es paradigmtico en ese sentido ya que la pobreza se redujo de un 40% de la poCuadro 2
Pas Chile Costa Rica El Salvador Bolivia HONDURAS Nicaragua Guatemala Hait

Grfico 2

Honduras: Destino geogrfico de las exportaciones (2008)

Exportaciones por destino (% del total). Promedio 2005-2008

11%

20 %

69%

E.E.U.U.

CENTRO AMERICA

OTROS

Fuente: FMI, DOT Database.

Grfico 3

Composicin de los ingresos propios del exterior (% del total)

11% 19% 36%

IDH 2008, Honduras y otros pases


IDH 0.874 0.847 0.747 0.723 0.714 0.699 0.696 0.521 Posicin 40 50 101 111 117 120 121 148

34%

BIENES MAQUILA
Fuente: Banco Central de Honduras y clculos del autor.

SERVICIOS REMESAS

Fuente: PNUD, ndice de Desarrollo Humano 2008, en www.undp.org/es/estadisticas/. Nota: Incluye a 179 pases con datos para el ao 2006.

blacin en 1990 a poco ms de 13% en 2006, y el coeficiente de Gini se ha mantenido prcticamente inalterado durante todo el perodo.

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Serie Estudios en Economa No. 4

Grfico 4

Honduras: Evolucin del ndice de Desarrollo Humano


ndice de Desarollo Humano

Grfico 6
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Alfabetismo y matriculacin

0.72 0.71 0.70 0.69 0.68 0.67 0.66 0.65 0.64 0.63

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Porcentajes

Indi ce de Desarrollo Humano

Costa Rica

EL Salvador Guatemala

HONDURAS

Nicaragua

Panam

Fuente: PNUD, Honduras.

Tasa de alfabetismo

Tasa de matrcula combinada, primaria, secundaria y terciaria

Grfico 5

Honduras: IDH por Departamento


IDH por Departamento, Honduras 2005

Fuente: PNUD 2005, Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2005.

HONDURAS Lempira Copn Intibuc Santa Brbara Ocotepeque Olancho La Paz El Paraso Choluteca Comayagua Gracias a Dios Coln Valle Yoro Atlntida Corts Islas de la Baha
Francisco Morazn

0.66 0.55 0.58 0.58 0.60 0.60 0.61 0.61 0.62 0.63 0.63 0.64 0.64 0.65 0.65 0.69 0.71 0.73 0.73
0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8

do con otros pases de la regin. An tiene un largo trecho por recorrer para alcanzar niveles como los de Argentina, Chile, Cuba o Uruguay que tienen coberturas cercanas al 100% de la poblacin. Reducir el analfabetismo una vez alcanzados los niveles hondureos requiere de esfuerzos significativos y focalizados. En Honduras, la disponibilidad de infraestructura de servicios pblicos es baja (agua y saneamiento, electricidad, telecomunicaciones, caminos y carreteras, etc.) y est concentrada en las dos ciudades principales. La teora econmica as como las mediciones empricas, muestran que la productividad de un pas y, por tanto, su nivel de ingreso, estn estrechamente ligados del capital fsico (maquinaria, equipos, edificios e infraestructura pblica y privada) del que la poblacin dispone para trabajar.2 Por ejemplo, en los Objetivos del Milenio se plantea como meta (la nmero 10) reducir a la mitad las personas sin acceso a agua potable y saneamiento. Su objetivo mediato es mejorar la salud de sus
10
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, Honduras 2006.

Altos niveles educacionales estn asociados a mejores distribuciones del ingreso. Honduras ha logrado una relativamente alta tasa de alfabetizacin comparada con sus pares de Centro Amrica (Grfico 6) pero sigue con tasas de cobertura bajas (menos de 60%) tanto en trminos absolutos como comparaSerie Estudios en Economa No. 4

habitantes y, por esa va, elevar la productividad el trabajo y su remuneracin, con todos los efectos positivos que eso conlleva.

mo, constituye un freno para la creacin de nuevas fuentes de trabajo incentivando la emigracin, especialmente la ms calificada. El desafo nacional consiste, en parte, en cmo el Estado puede elevar la inversin pblica en desarrollo social y en infraestructura para apoyar el aumento de (apalancar) la inversin privada elevando de manera sostenible la tasa de crecimiento de la economa hondurea. El desafo no es menor ya que, como hemos visto en esta somera descripcin, Honduras est relativamente atrasada respecto de sus pares y ms cercanos competidores. Cerrar las brechas con pases que estn ms adelantados requiere alcanzar y mantener tasas de crecimiento econmico mayores que ellos. Un componente central de este desafo se refiere a la necesidad de mantener los equilibrios macroeconmicos a la vez que se potencia el esfuerzo fiscal en cuanto a inversin social e infraestructura. En estos aspectos se centran las siguientes secciones.

Diagnstico
En resumen, Honduras ha logrado avanzar significativamente en muchos frentes desde la catstrofe del Huracn Mitch hace ya una dcada. Los progresos se reflejan en casi todos los mbitos y son especialmente notables en el rea de esperanza de vida, alfabetizacin, matriculacin e ingreso per cpita lo que, sin duda, ha generado una base ms slida para el desarrollo del pas. A pesar de los progresos realizados en los ltimos 10 aos, an queda mucho por hacer. Honduras es una economa altamente vulnerable a shocks domsticos y externos. La maquila se ha constituido en una fuente importante y creciente de divisas para el pas, pero es un rea en la cual la competencia de otros pases con bajos costos de mano de obra (China, India y otros pases altamente poblados) constituye una amenaza estratgica. Las remesas constituyen una fuente importante de ingresos para las familias que las reciben pero, al mismo tiempo, son una expresin de la falta de oportunidades de trabajo bien remunerado en el pas. Existen amplios sectores sociales marginados de la economa moderna y con bajos niveles de productividad, que resultan en una mala distribucin del ingreso. Adems hay bajos niveles de acceso a la economa globalizada moderna, debido a la reducida oferta de infraestructura de servicios pblicos (electricidad, agua potable y saneamiento, telecomunicaciones, red vial, puertos y aeropuertos). Esto limita la productividad del trabajo y dificulta mejorar las condiciones de vida de la poblacin. AsimisSerie Estudios en Economa No. 4

III. Honduras: los elementos macroeconmicos


Durante la ltima dcada, Honduras se ha caracterizado por registrar tasas de crecimiento errticas y ms bien bajas. Una tasa de crecimiento per cpita del orden del 4% anual, como la registrada durante el perodo 2004-2007, permite duplicar el ingreso per cpita cada 17 o 18 aos. Pero la tasa de crecimiento promedio del perodo 2000-2008 alcanz a slo 2,72% anual, requiriendo ms de 25 aos para duplicar el ingreso por persona (Grfico 7). Una baja tasa de crecimiento no permite generar los recursos necesarios para enfrentar los desafos socio-econmicos que enfrenta Honduras.
11
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Grfico 7

Honduras: Crecimiento del PIB


Variacin PIB total y per cpita (%)

7 6 5 4 3 2 1 0

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Honduras, como todos los pases en vas de desarrollo, tiene altas tasas de desempleo y especialmente de subempleo (Grfico 8). Esto indica que hay poco empleo formal, ya que las personas que buscan trabajo activamente en el sector formal (asalariados) son los que se miden como desempleados. Adems, indica que no se est utilizando plenamente el recurso trabajo y se estn perdiendo oportunidades de empleo y produccin. La economa hondurea experimenta tasas de inflacin elevadas e inestables y es altamente sensible a las variaciones de precios internacionales (Grfico 9). Esto se debe en parte a la apertura de la economa (discutida en el acpite anterior) y posiblemente a que la poltica monetaria, en el contexto de una poltica de tipo cambio fijo, no puede jugar un papel antiinflacionario. Esta es una debilidad que debe ser corregida para facilitar la inversin privada y evitar problemas de balanza de pagos como demuestra la reiterada experiencia de Amrica Latina (Argentina, Chile, Ecuador, Panam, Uruguay, Venezuela, etc.). En los ltimos aos la tasa de inversin en Honduras alcanz niveles comparativamente altos (Grfico 10). En efecto, comparado con un grupo de pases latinoamericanos para los cuales hay datos disponibles, durante el perodo 2000-2007 Honduras alcanz tasas promedio de inversin equivalentes a 28,2% del PIB comparado con un promedio para la muestra de 21,6% y de 23,2% del PIB para los pases centroamericanos. La inversin en Honduras tanto en porcentaje del PIB como en montos absolutos, se elev desde aproximadamente 24% del PIB en 2001 a una tasa cercana al 34% del PIB en el ao 2008 (Grfico 11).3 En montos absolutos, a precios constantes, aumen12
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Variacin anual PIB per cpita


Fuente: Banco Central de Honduras.

Variacin anual PIB

Grfico 8

Honduras: Desempleo y Subempleo 2001-2007


Desempleo y Subempleo (%)

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

2001

2002

2003

2004
Subempleo visible

2005

2006

2007

Desempleo abierto

Subempleo invisible

Fuente: INE, varios informes. www.ine-hn.org

Los pases llamados exitosos logran tasas de crecimiento de 7% real anual o ms lo que permite duplicar el ingreso de las personas en diez aos. Pases como los tigres asiticos y China han crecido a tasas promedio de dos dgitos o ms por dcadas. Eso permiti que un pas como Corea, que tena un PIB per cpita menor que el de Bolivia en 1950, hoy se encuentre entre los pases de altos ingresos.
Serie Estudios en Economa No. 4

t en un 75% durante el mismo perodo. Este es un aumento muy significativo que con alta probabilidad refleja las excepcionales condiciones que vivi la economa mundial a partir de 2003. Lo importante de destacar es que, como se verifica en este caso, cuando una economa eleva sus niveles de inversin la economa crece, las condiciones de empleo mejoran y los indicadores socio econmicos tambin repuntan.4 Como muestra el Grfico 12, durante este perodo la mayor parte del esfuerzo de inversin lo realiz el sector privado. En efecto, en promedio el sector privado invirti a tasas equivalentes a 22% del PIB mientras que el sector pblico invirti en promedio un 4,6% del PIB, con su punto mximo (6% del PIB) en el ao 2004. La alta tasa de inversin tiene su contraparte en un elevado dficit en cuenta corriente. El saldo en cuenta corriente de la balanza de pagos muestra el exceso de importaciones sobre exportaciones de un pas y se financia con recursos de inversionistas extranjeros, cooperacin bilateral o prstamos. Como se observa en el Grfico 13, Honduras incurre consistentemente en un dficit en cuenta corriente lo que aumenta la deuda externa. El dficit en cuenta corriente refleja la falta de ahorro domstico en relacin al nivel de inversin. En el caso de Honduras, como se aprecia en el Grfico 13, el sector pblico invierte ms de lo que ahorra por un monto promedio equivalente a cerca de 3% del PIB. El sector privado, a su vez, tambin invierte ms de lo que ahorra aunque su comportamiento es ms errtico que el del sector pblico. El Grfico 13 tambin muestra que el comportamiento del sector pblico tiende a ser deficitario y procclico. El
Serie Estudios en Economa No. 4

Grfico 9

Honduras: Variacin anual del IPC

Inflacin: Variacin % anual a fin de perodo


12 10 8 6 4 2 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Honduras % anual

E.E.U.U. % anual

Fuente: FMI, WEO Database, abril 2009.

Grfico 10

Inversin como % del PIB (Promedio 2000-2007


Inversin (% del PIB)

35 30

(% del PIB)

25 20 15 10 5 0
CRI NIC HDN SLV GTM CA
BOL CHIL PAM

(prom)

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators, en www.worldbank.org

sector pblico genera dficit sostenido porque sus ahorros no financian su inversin. Idealmente un gobierno debiera generar un excedente o supervit global (ingreso totales menos gastos totales con resultado positivo) cuando la economa crece a tasas ms all de las normales, como ocurri en el perodo 2004 a 2008, que le permita mantener los
13
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Grfico 11

Honduras: Inversin como porcentaje del PIB


Inversin (% del PIB)

esto es, que el gobierno est en capacidad de expandir el gasto cuando el sector privado desacelera el suyo. En el caso de Honduras las finanzas pblicas generalmente estn en dficit y el principal causante de este dficit es el Gobierno Central ya que el resto del sector pblico normalmente est en supervit (Grfico 14). El dficit permanente no slo impide generar ahorros pblicos que permitan enfrentar situaciones adversas si no que, adems, sistemticamente aumenta el nivel de la deuda pblica. Un dficit moderado del Sector Pblico permite mantener niveles de deuda externa sostenibles. Como se observa en el Grfico 15, ms del 80% de la deuda pblica es deuda externa y esta alcanz a algo ms de US$ 2.317 millones a fines de 2008, o menos de la mitad del nivel que tena en el ao 2004. Cabe destacar que la reduccin de la deuda externa se debi al alivio otorgado por los mecanismos HIPC, Club de Pars y MDRI, con el objetivo de liberar recursos pblicos para combatir la pobreza. Los actuales niveles de deuda son manejables. El total de los intereses sobre la deuda del sector pblico combinado est por debajo de 1% del PIB y representa menos del 3% del gasto total del Gobierno Central. Los estudios de sostenibilidad de deuda realizados por el FMI y el Banco Mundial muestran que un dficit fiscal de hasta 1,4% del PIB anual durante los prximos aos, sera sostenible en condiciones normales.6 Como demuestra la experiencia de Honduras, donde varios gobiernos trabajaron para obtener la reduccin de la deuda pblica externa, respetar la restriccin de endeudamiento es muy importante. De ah la importancia de disear cuidadosamente las polticas fiscales en un contexto de mediano plazo y no slo pensando en cmo cerrar una brecha fiscal ao a ao.
14
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

36 34 32 30
Porcentaje

28 26 24 22 20
2001 2002 2003 2004 2005
FBKF

2006

2007

2008

Fuente: Banco Central de Honduras. www.bch.hn

Grfico 12

Honduras: Composicin por sector de la inversin

Formacin Bruta de Capital Fijo (% del PIB)


40 35 30

(% del PIB)

25 20 15 10 5 0 2000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Sector Privado

Sector Pblico

Fuente: Banco Central de Honduras.

niveles de gasto pblico cuando la economa crece por debajo de la tasa normal.5 El sector pblico es procclico porque expande y contrae su gasto en inversin en lnea con el comportamiento del sector privado. Lo ideal sera que el comportamiento del gobierno sea contra cclico,
Serie Estudios en Economa No. 4

Diagnstico
Con el desempeo macroeconmico tradicional, Honduras no podr elevar significativamente su ingreso per cpita y tendr dificultades para redistribuir el ingreso. Adems, la volatilidad macroeconmica reduce la tasa de inversin de la economa, aumenta el riesgo de las personas de caer en el desempleo y volver a la pobreza, y limita las posibilidades de alcanzar los Objetivos del Milenio.7 Thomas Otter (PNUD) ha estimado que slo si Honduras crece a ms de 6% anual equivale a cerca de 4% per cpita se podr reducir sistemticamente la pobreza.8 Adems del esfuerzo de crecimiento, reducir la extrema pobreza requiere polticas especiales y focalizadas. Por todo lo anterior, es necesario elevar las tasas de inversin, privadas y pblicas, para crecer ms y generar ms empleo. Elevar la tasa de inversin genera un crculo virtuoso como el que experiment Honduras cuando creca a ms de 6% real anual (Grfico 16). En Honduras, el desafo fiscal consiste en elevar de manera permanente la inversin pblica, tanto social como en infraestructura, sujeto a la restriccin que la deuda pblica (dficit) no crezca a ms del equivalente a 1,4% del PIB anual. Lo que sigue de este documento se concentra en las posibilidades de elevar la inversin pblica social y productiva como complemento y palanca para elevar la inversin privada.

Grfico 13

Honduras: Contribucin Pblica y Privada al Ahorro (% del PIB)

Balance Ahorro Inversin y Cuenta Corriente


0
2004 2005 2006 2007 2008

-3

(% del PIB)

-6 -9 -12 -15
Ahorro - Inv Privado Ahorro - Inv Pblica Cta. Cte BdP

Fuente: Banco Central de Honduras y Secretara de Finanzas (www.sefin.gob.hn) Nota: Saldo en cuenta corriente excluyendo transferencias oficiales.

Grfico 14

Balances globales del Gobierno Central, Resto Sector Pblico y Sector Pblico Combinado
Balance Global Sector Pblico

2,0 1,5 1,0 0,5

(% del PIB)

0,0 2,0 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0


Dficit global del GC Dficit global Resto SP Dficit global del SP Com 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: Secretara de Finanzas.

IV. El Dilema Fiscal


A) Algunas consideraciones sobre el tamao del Estado
No hay elementos normativos en la ciencia econmica que permitan decir cul es el tamao ptimo

Serie Estudios en Economa No. 4

15

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Grfico 15

Honduras: Deuda Pblica


Deuda Pblica Total

70 60

6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

individuales.10 En general, los pases ms pobres tienen Estados pequeos y los pases ms ricos tienen Estados de mayor tamao como proporcin de su economa, aunque hay muchas excepciones (Australia, EEUU y en general los pases anglosajones). El Grfico 17 muestra puntos que representan pases de distintos niveles de ingreso nacional per cpita y el nivel de ingresos del Gobierno Central de cada pas como porcentaje del PIB. La lnea muestra el nivel esperado de ingresos del Gobierno Central que corresponde a cada nivel de ingreso. El punto extremo del lado superior derecho corresponde a Noruega que tiene un ingreso per cpita de ms de US$ 50.000 y registra ingresos del Gobierno Central cercanos al 50% de su PIB. El punto ms a la izquierda representa a Bangladesh que con US$ 440 per cpita recolecta un 10% del PIB para el gobierno. En general, lo que muestra el grfico es que a medida que aumenta el ingreso de un pas tambin aumenta el tamao de su gobierno. Es decir, a medida que las sociedades se hacen ms ricas sus ciudadanos le asignan al Estado ms funciones y para ello estn dispuestos a cederle una mayor parte de sus ingresos. Honduras con un ingreso nacional per cpita de unos US$ 1.600 tiene ingresos fiscales en torno a 17% de su PIB, est ms o menos donde corresponde en relacin a lo observado en el resto del mundo.11 Las funciones que se le asignan al Estado tambin estn condicionadas por la tecnologa y la capacidad financiera del sector privado. Hoy, el sector privado puede acometer, financiera y tecnolgicamente, prcticamente cualquier obra que un gobierno se pueda imaginar, y lo har si la rentabilidad es apropiada. Por lo tanto, la decisin sobre qu sector asume cules tareas es fundamentalmente poltica.
US$ millones

(% del PIB)

50 40 30 20 10 0

2004
Deuda pblica total

2005

2006
Deuda pblica externa

2007

2008

Deuda Pub Ext en US% mill

Fuente: Banco Central de Honduras.

Grfico 16

Inversin Total y Tasa de Crecimiento de la Economa


Tasa de Inversin y Crecimiento
7 6 5 4 3 2 1 0

36 34

(% del PIB)

32 30 28 26 24 22 20 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006


Crec. Real

2007

2008

FBKF% PIB

Fuente: Banco Central de Honduras.

del Estado. El tamao del Estado es un acuerdo social y tiene que ver fundamentalmente con la valoracin que se hace de la proteccin social y la generacin de condiciones que permitan la igualdad de oportunidades. Esta valoracin se compara con el costo y los errores de las acciones del Estado y el hecho que mientras ms intervenga el Estado en la vida social queda menos espacio para las iniciativas
Serie Estudios en Economa No. 4

(% de crecimiento

16

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

b. Las Finanzas del Gobierno Central


Para elevar el gasto pblico en inversin social e infraestructura, en principio, hay tres fuentes de financiamiento. En primer lugar, aumentar los ingresos, especialmente los tributarios. Esto se puede lograr mejorando la administracin tributaria y elevando la carga tributaria (ampliando la base sujeta a impuestos o aumentando las tasas). En segundo lugar, se puede reasignar el gasto existente de forma de dedicar ms recursos a la inversin reduciendo el gasto corriente. En tercer lugar, se puede aumentar el endeudamiento. En lo que sigue, consideraremos estas tres posibilidades en el contexto de Honduras. 1. Los ingresos fiscales Impuestos es lo que se paga por vivir en una sociedad civilizada. Oliver Wendell Holmes, Jr. (1904). Juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos. Taxes are essential. Without them there would be no money to provide public amenities, infrastructure and services which are crucial for a properly functioning economy.12 Banco Mundial, Doing Business in Latin America 2009. Como vimos en el grfico precedente, los ingresos fiscales totales en Honduras no son pequeos en relacin a sus pares. Entre los aos 2004 y 2008, el 92% de los ingresos del Gobierno Central fueron ingresos tributarios. El restante 8% (bsicamente donaciones HIPC y otras) fluctan entre 0,8 y 2,1% del PIB segn el ao.

Grfico 17
60 50

Ingresos del Estado en relacin al Ingreso Nacional per cpita

(% del PIB)

40 30 20 10 0

5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 50.000 55.000

Ingreso US$

Fuente: www.worldbank.org

Cuadro 3

Honduras: Ingresos Tributarios Comparados (% del PIB)

Ingresos Tributarios del Gobierno Central en pases seleccionados


Promedio 2003-05 Bolivia El Salvador Guatemala HONDURAS Nicaragua Chile Promedio Centro Amrica 21,4 11,4 10,1 16,8 15,6 17,2 13,5

Fuente: Banco Mundial, Honduras: Public Expenditure Review, 2007, y autor.

Las donaciones dependen bsicamente de decisiones de terceros, generalmente gobiernos, y no son un instrumento directo de poltica del gobierno que las recibe. Dicho eso, no caben dudas que la oferta de donaciones afecta las prioridades de los gobiernos, las decisiones de poltica, la evolucin de las instituciones y, desde luego, el nivel de apoyo externo. Esto no siempre es una bendicin ya que el apoyo que brindan los donantes est condicio17
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Serie Estudios en Economa No. 4

Grfico 18

Honduras: Estructura de Ingresos Tributarios


Estructura Impositiva (% del PIB)

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2000 2001 2002


Directos

impuestos indirectos (ISV) y en los impuestos especficos que gravan el consumo de las personas. Los impuestos progresivos suelen ser el impuesto a la renta (de personas y empresas) y el impuesto a las herencias. Adems, en Honduras las exenciones tributarias en muchos casos benefician a personas no pobres y empresas. En efecto, se estima que el costo de las exenciones, exoneraciones y dispensas es del orden de 6% del PIB anual. Es decir, el gasto tributario (aquello que se deja de cobrar) es equivalente a ms de 1/3 de los impuestos recaudados. Las exenciones tributarias son reconocidamente uno de los instrumentos de poltica utilizados por los gobiernos para obtener resultados especficos. Por ejemplo, que ciertas empresas se ubiquen en una determinada zona o regin (Toyota en Kentucky o Intel en Costa Rica), o para incentivar alguna actividad (tpicamente las exportaciones). Lo importante de las exoneraciones es que deben estar dirigidas a un fin especfico y deben ser evaluadas para ver si efectivamente logran el objetivo planteado. En muchos casos las exoneraciones se obtienen ms bien por presin poltica que por que efectivamente se cumpla un objetivo social. En Chile, las exoneraciones que han sido evaluadas, como las exoneraciones para las zonas extremas, han resultado no cumplir con sus objetivos pero ningn gobierno ha planteado eliminarlas. Por ello es que un criterio central de las exoneraciones es que sean limitadas en el tiempo, obligando al gobierno y al congreso a reconsiderarlas con cierta regularidad. Como se observa en el Grfico 18, en Honduras el 60% de los ingresos tributarios son de tipo indirecto
18
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

(% del PIB)

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Indirectos

Importaciones

Fuente: Secretara de Finanzas y Banco Central de Honduras.

nado por motivos polticos propios que no necesariamente coinciden con las necesidades objetivas del beneficiario.13 Por estos motivos su tamao y ser exgenos y especialmente el hecho que se espera que disminuyan con el tiempo, en lo que sigue nos concentramos en los ingresos tributarios.14 La recaudacin tributaria de Honduras es bastante superior a la de pases comparables de la regin y es cercana a la chilena que incluye el impuesto a la renta a las empresas mineras (Cuadro 3). Bolivia destaca con una presin tributaria bastante mayor a la del resto.15 Es decir, se puede ser un pas de ingresos medios bajos (Bolivia) con altas presiones tributarias y un pas de ingreso medios altos (Chile), con presiones tributarias ms bien bajas. Honduras tiene impuestos similares a los de la mayora de los pases del mundo: impuestos sobre las ventas, impuestos a las utilidades de las empresas, impuestos a los ingresos de las personas, aranceles a las importaciones, impuestos especficos, etc. La estructura impositiva de Honduras tiende a ser regresiva, ya que se apoya principalmente en los
Serie Estudios en Economa No. 4

y representan en promedio cerca del 10% del PIB, con bastante estabilidad. Estos son regresivos porque gravan el consumo de las familias.16 Luego siguen en importancia los impuestos directos que en los ltimos aos promedian unos 5 puntos del PIB. Finalmente, los impuestos al comercio exterior han ido disminuyendo en importancia. Se eliminaron los impuestos a las exportaciones, se han reducido los aranceles a medida que el pas se integra ms a la economa mundial y regional por la va de acuerdos de libre comercio, y la importancia creciente de las exoneraciones que favorecen a empresas. Tanto es as, que en 2008 los impuestos a las importaciones representaron un 7% del total recaudado, o la mitad de lo que fueron en el ao 2000. Los impuestos que no estn directamente relacionados con las utilidades de las empresas o la renta de los individuos representan las dos terceras partes de la recaudacin tributaria, imprimindole un alto grado de regresividad al sistema tributario hondureo. El impuesto sobre las ventas (ISV), que es parte del grupo de impuestos indirectos, en los ltimos aos ha representado alrededor de un 37% de la recaudacin total con un 6% del PIB. El porcentaje del PIB recaudado con el ISV es consistente con las extensivas exoneraciones a este impuesto. Como la tasa del ISV es de 12%, y recauda 6% del PIB, esto significa que por cada punto porcentual que aumente el impuesto se debiera recaudar aproximadamente un 0,5% del PIB adicional.17 Como el ISV tiene una base angosta (se aplica a relativamente pocos productos) los impuestos especficos (cigarrillos, bebidas gaseosas y alcohlicas) representan un alto porcentaje del total de impuestos indirectos.

Otro elemento que llama la atencin y que posiblemente indica que la regresividad del sistema tributario hondureo ha ido en aumento, es que el nmero de contribuyentes que explican el 80% o ms de la recaudacin disminuy a menos de la mitad en seis aos, de poco ms 2000 contribuyentes en el ao 2001, a poco ms de 860 en el ao 2007.18 En resumen, desde el punto de vista tributario Honduras est ante una situacin en que los ingresos fiscales han disminuido como porcentaje del PIB, son menores de lo que podran ser con los tipos de impuestos existentes, no hay equidad horizontal ni vertical y los ingresos no son suficientes para financiar un aumento significativo de la inversin pblica.19 Por ltimo, tampoco se ha dotado a la DEI de los instrumentos legales y recursos necesarios para hacer cumplir las leyes vigentes.20 2. El gasto fiscal En Honduras, el gasto corriente est en lnea con otros pases (Grfico 19). Como se observa del grfico, el gasto corriente como porcentaje del gasto total del gobierno central est por debajo del promedio de los pases para los cuales el FMI tiene estadsticas.21 Pases como Chile, Costa Rica y Mxico registran un gasto del gobierno central como porcentaje del PIB menor que el de Honduras, pero una mayor proporcin del gasto total est dirigido a gasto corriente. Slo Bolivia y Paraguay, entre los pases de la muestra disponible, registran un gasto corriente como porcentaje del total inferior al de Honduras. Esta evidencia plantea la pregunta de la relacin entre gasto corriente, ahorro e inversin pblica. Como argumentaremos ms adelante, no hay duda que para elevar la inversin pblica de manera sos19
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Serie Estudios en Economa No. 4

Grfico 19

Gasto del Gobierno Central (% del PIB). Gasto Corriente (% del total) (Promedio 2000-2007)
Gasto Gobierno Central
98 96 92 90 88 86 84 82 94

30 25

La composicin del gasto corriente en Honduras es inadecuada porque est muy sesgada a favor de sueldos y salarios, incluyendo aportes patronales, que representan ms de la mitad del gasto corriente (Grfico 20). De hecho, el gasto en salarios en los ltimos cinco aos absorbi totalmente la disminucin del gasto en intereses (Grfico 21). Esta situacin ha llevado a que en un ao, el 2007, el gasto en salarios aumentar en un punto del PIB. Aumentos del gasto pblico en salarios de esta magnitud en un ao son absolutamente inusitados. Esto ha impedido que el gobierno pueda dirigir los recursos liberados por la reduccin de la deuda a mayor inversin. El gasto en remuneraciones registra elementos de captura por parte de los sindicatos ms poderosos (educacin y salud). Los maestros no slo han aumentado su participacin en el gasto pblico como porcentaje del PIB sino tambin como porcentaje del gasto total en remuneraciones, es decir, a expensas de los otros grupos (Grfico 22). El gasto en sueldos y salarios del sector pblico es demasiado alto e insostenible. En el 2008 este tem represent un 42% del gasto total del Gobierno y un 9,1% del PIB.22 Del total pagado en remuneraciones, los maestros explican un 57% (5,2% del PIB), proporcin que se ha elevado desde el 49% que representaba en 2001. El aumento de remuneraciones para los maestros represent un costo para el presupuesto 2008 de cerca de US$ 640 millones, o algo menos de medio punto del PIB. Cabe destacar que los maestros tambin se benefician de una exencin al impuesto a la renta, ejerzan o no la docencia. Algo similar, pero en menor escala, ocurre con mdicos, enfermeras y personal auxiliar de la salud, cuyos remuneraciones representan un 18%
20
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

(% del PIB)

20 15 10 5 0
Bolivia Chile Costa Rica HONDURAS Mxico Panam Paraguay Per

Gasto Total (% PIB)

Gasto Corr/G to Tot (%)

Fuente: FMI, Government Finance Statistics Yearbook, 2008. Disponible en www.imf.org

Grfico 20

Honduras: Evolucin del Gasto Corriente

Compos. del gasto corriente 2004-2008 (% del PIB de cada ao)


20

(% del PIB)

15 10 5 0 2 00 4
Salarios

2005

20 0 6
Intereses

200 7
Transfer.ctes.

2 008

Bs.y servicios

Fuente: Secretara de Finanzas y Banco Central de Honduras.

tenible es necesario elevar el nivel de ahorro del gobierno. En este sentido, se puede actuar por dos vas: reducir el gasto corriente y aumentar los ingresos tributarios. Para proponer reducciones del gasto corriente es necesario analizar la composicin del mismo y develar posibles fuentes de reduccin. Es decir, es necesario analizar su composicin.

Serie Estudios en Economa No. 4

(% del Total)

del total. Sumados, el gasto en remuneraciones en los sectores Educacin y Salud, representa el 73% del total pagado por este concepto en el Gobierno Central y los Poderes del Estado, equivalente a US$ 945 millones o 6,7% del PIB. Por su parte, los subsidios generalizados son ineficientes, ineficaces y errticos. En el ao 2007 registraron un salto de un punto del PIB o 25%, producto de los subsidios a los combustibles y a la energa elctrica, incluidos en el rengln transferencias. Son ineficientes porque tienen un alto costo, US$ 226 millones o 1,6% del PIB en el ao 2008, e ineficaces porque no estn dirigidos a avanzar la lucha contra la pobreza y alcanzar los objetivos del Milenio que se supone es el corazn de los objetivos del Estado. Adems, son necesariamente errticos ya que dependen de la capacidad financiera del Estado en un ao determinado. Para ilustrar, el Cuadro 4 presenta las estimaciones de la distribucin de beneficios, por quintil de ingreso, de los subsidios a los combustibles y energa elctrica. Como se observa en el cuadro, el 80% del subsidio a la gasolina beneficia a las personas del Quintil V (las familias que estn dentro del 20% de ms altos ingresos). En cambio, en el caso del kerosene el 50% del beneficio llega a las familias de los Quintiles I y II. Algo similar, aunque menos marcado ocurre con el subsidio de la electricidad. Asimismo, el clculo de los beneficios directos e indirectos indica que el 75% de los beneficios llegan a los Quintiles IV y V. En resumen, la poltica de subsidios que se ha seguido en el caso de estos dos productos es altamente regresiva. Esta situacin es consistente con la captura del Estado por parte de los grupos de presin. Aunque no son objeto de este estudio, otras reas
Serie Estudios en Economa No. 4

Grfico 21

Composicin del Gasto Corriente del Gobierno Central


% del Gasto Corriente total 2008
Transfer:28,1 Intereses:3,5

Salarios:53,4

Bs.y ss.: 15,0


Salarios Bs.y servicios Intereses Transfer.

Fuente: Secretara de Finanzas.

Grfico 22

Honduras: Salarios del Gobierno Central


Estructura porcentual

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

(% del total)

2005
Maestros

2006
Salud

2007
Defensa y policas

2008
Resto del Ss.Civil

Fuente: Secretara de Finanzas.

que requieren atencin en las finanzas pblicas son las empresas pblicas y los fondos de pensiones. Para que las empresas pblicas sean eficientes en el logro de sus cometidos, es importante que operen sobre bases comerciales y que generen excedentes. Si es necesario subsidiar algn servicio (agua potable, electricidad, etc.) los subsidios deben estar limitados a los grupos de menor consumo y ms bajos ingresos. Subsidiar los insumos o las materias
21
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Cuadro 4

Distribucin de beneficios de subsidios por Quintil de ingreso (2006)


Como porcentaje del total de subsidio
Quintil Quintil I II Quintil III 3,6 22,1 18,7 13,1 11,8 27,3 13,9 13,7 20,5 15,0 Quintil Quintil IV V 15,1 18,2 34,8 22,2 23,9 30,8 24,9 24,4 25,6 24,7 79,9 9,1 41,1 49,8 60,1 25,3 55,4 54,6 30,7 50,1

de menores ingresos en el campo y la ciudad. Por ltimo, el costo alternativo para el gobierno es que gasta recursos en subsidios que podran ser destinados a inversin. Es decir, la inversin se reduce tanto por el lado de la empresa pblica como por el lado del gobierno. En el caso de los fondos de pensiones es crtico cuidar la calidad de sus inversiones. Las jubilaciones de las personas dependen de la rentabilidad y seguridad de las inversiones que realicen los fondos de pensiones. En general, lo que no cubran los fondos deber ser pagado por el Estado. Por estas dos razones es imperativo que los administradores de los fondos de pensiones ejerciten mximo cuidado en el destino que se le d a los ahorros de sus afiliados. Prstamos a sus propios afiliados son rentables en el corto plazo pero son de alto riesgo de recuperacin. Los costos de prdidas de estos fondos se multiplican a lo largo del tiempo, ya que prdidas de capital hoy se acumulan con el tiempo a la tasa de retorno de inversiones seguras, y representan un pasivo contingente para el Estado que puede ser muy oneroso. Esta ha sido la experiencia de muchos pases, especialmente entre los desarrollados que instauraron sistemas de proteccin a principios del Siglo XX, que han debido reconsiderar los beneficios que ofrecan a sus ciudadanos o aumentar los pagos por parte del gobierno, y tambin de Brasil y Chile. 3. Consecuencias de mantener las polticas Para ilustrar las consecuencias de mantener las polticas en el Cuadro 5 se muestra una proyeccin de las cuentas fiscales estilizadas bajo el supuesto que la economa hondurea crece a una tasa de 4% real anual en forma indefinida.23 Se supone adems que el sistema impositivo tiene una elasticidad
22
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Combustible Gasolina Kerosene gas cocina Sub total Electricidad Urbano Rural Sub total Combinado Directo Indirecto Total general 1,7 8,9 3,1 5,5 14,4 7,2 0,6 3,1 0,9 3,6 13,5 4,9 0,2 24,2 0,3 6,2 1,2 26,4 5,1 8,7

Fuente: IMF (2007), Honduras: welfare and Distributional Effects of Energy Subsidy Reform.

primas utilizadas por estas empresas resulta insostenible para el gobierno y perjudica la eficiencia de la empresa. En general, subsidiar a las empresas pblicas de servicios para cubrir prdidas generadas por polticas tarifarias inadecuadas, por prdidas en los sistemas de distribucin, por no cobrar por los servicios prestados o no hacerlo oportunamente, por subsidiar el uso de insumos o por mantener niveles de empleo excesivos, distorsiona los incentivos para que las empresas operen con criterios de eficiencia. Adems, los subsidios usualmente no benefician principalmente a los grupos de menores ingresos ya que la fragilidad financiera de las empresas afectadas les impide invertir en ampliar su cobertura. Como los que tienen acceso a los servicios pblicos en pases en desarrollo son generalmente los grupos de altos ingresos, los perjudicados son los grupos
Serie Estudios en Economa No. 4

Cuadro 5

Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 4% anual


Sin medidas fiscales (en US$ millones)
2008 2009 2.811 2.531 280 3.116 2.464 652 -305 2,1 14.493 2.811 19,4 20,3 2010 2.933 2.668 265 3.285 2.597 688 -352 -2,3 15.279 3.163 20,7 21,1 2011 3.077 2.827 250 3.481 2.752 728 -404 -2,5 16.189 3.566 22,0 21,7 3.688 2.916 772 -458 -2,7 17.152 4.024 23,5 22,3 2012 3.230 2.995 2013 3.339 3.173 220 3.907 3.089 818 -514 -2,8 18.173 4.538 25,0 23,0 2014 3.567 3.362 205 4.140 3.273 866 -572 -3,0 19.254 5.110 26,5 23,7 2015 3.752 3.562 190 4.386 3.468 918 -634 -3,1 20.400 5.744 28,2 24,4

Ingresos Totales Ingresos Corrientes Donaciones Gastos Totales Gastos Corrientes Gastos de Inversin Balance Global en % PIB Memorndum: PIB nominal (US$) Deuda Pblica en US$ En % del PIB Tipo de cambio (ls/US$)

2.695 2.413 282 3.027 2.374 653 -332 -2,4 14.021 2.505 17,9 19,3

Fuente: Proyecciones del autor en base a cifras del BCH y de la UPEG.

unitaria respecto del PIB y que las donaciones del exterior disminuyen paulatinamente a lo largo del tiempo.24 Por el lado del gasto se mantiene un nivel de gasto corriente equivalente al observado en el ao 2008 y se impone una tasa de inversin del gobierno central de un 4,5% del PIB, en lnea con el promedio de los ltimos aos. El resultado global es que el dficit del Gobierno Central va en permanente aumento a partir del nivel de 2,4% del PIB registrado en 2008. En el ao 2015 el dficit alcanzara a 3,1% del PIB. Cabe recordar que la condicin de sostenibilidad de la deuda es de un dficit mximo de 1,4% del PIB anual. Las consecuencias para la deuda pblica son obSerie Estudios en Economa No. 4

vias. El nivel de deuda del Gobierno Central pasara de cerca de 18% del PIB en 2008 a 30% del PIB en 2015, superando los US$ 6.000 millones en ese ao. Esto representa un aumento de 140% en la deuda del Gobierno Central y viola la restriccin de sostenibilidad de la deuda pblica. En consecuencia, la situacin que se ha descrito anteriormente no sera sostenible, incluso si los futuros gobiernos logran limitar los aumentos del gasto corriente a la tasa de crecimiento del PIB nominal. Como se seal anteriormente, en el pasado reciente el gobierno ha tenido dificultades para observar esta restriccin tanto en el mbito de salarios como de subsidios a los combustibles y la energa elctrica. En resumen, en un escenario moderadamente realista en cuanto a crecimiento, con un esfuerzo im23
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Cuadro 6

Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 6% anual


Sin medidas fiscales
2008 2009 2.775 2.495 280 2.978 2.326 652 -203 19,1 17,2 1,9 20,5 16,0 4,5 -1,4 14.493 2.708 18,7 20,3 2010 2.921 2.656 265 3.137 2.289 848 -216 18,9 17,2 1,7 20,3 14,8 5,5 -1,4 15.426 2.924 19,0 21,1 2011 3.118 2.868 250 3.351 2.352 1.000 -233 18,7 17,2 1,5 20,1 14,1 6,0 -1,4 16.659 3.157 19,0 21,7 2012 3.332 3.097 235 3.584 2.505 1.079 -252 18,5 17,2 1,3 19,9 13,9 6,0 -1,4 17.989 3.409 19,0 22,3 2013 3.565 3.345 220 3.837 2.671 1.166 -272 18,4 17,2 1,1 19,8 13,8 6,0 -1,4 19.426 3.681 19,0 23,0 2014 3.817 3.612 205 4.111 2.852 1.259 -294 18,2 17,2 1,0 19,6 13,6 6,0 -1,4 20.978 3.975 18,9 23,7 2015 4.090 3.900 190 4.408 3.048 1.359 -317 18,1 17,2 0,8 19,5 13,5 6,0 -1,4 22.654 4.292 18,9 24,4

(En US$ millones) Ingresos Totales Ingresos Corrientes Donaciones Gastos Totales Gastos Corrientes Gastos de Inversin Balance Global En % PIB Ingresos Totales Ingresos Corrientes Donaciones Gastos Totales Gastos Corrientes Gastos de Inversin Balance Global Memorndum: PIB nominal (US$) Deuda Pblica en US$ En % del PIB Tipo de cambio (ls/US$) 14.021 2.505 17,9 19,3 19,2 17,2 2,0 21,6 16,9 4,7 -2,4 2.696 2.414 282 3.027 2.374 653 -331

Fuente: Proyecciones del autor en base a cifras del BCH y de la UPEG.

portante de administracin tributaria, que permita mantener la elasticidad del sistema, y controlando el gasto, los dficits fiscales seran crecientes y los niveles de deuda resultantes seran insostenibles. En el Cuadro 6 se presenta un ejercicio alternativo en el que la economa crece al 6% real anual, se mantiene la elasticidad unitaria del sistema tributario, la inversin pblica se eleva de 4,5% del PIB a 6% del PIB anual (nivel alcanzado slo en el ao 2004), pero se cumple con la restriccin de sostenibilidad de la deuda, es decir, el dficit no supera el 1,4%
Serie Estudios en Economa No. 4

del PIB cada ao. En estas condiciones los montos de inversin acumulados en el perodo 2010 a 2015 aumentan en cerca de US$ 2.000 millones respecto del escenario anterior, superando los US$ 1.350 millones anuales en el ao 2015.25 Al elevar la tasa de inversin pblica es necesario reducir el gasto corriente como porcentaje del PIB que pasara de 16,9% del PIB en 2008 a 13,5% del PIB en 2015. Sin embargo, como el PIB crece rpidamente, el gasto corriente en dlares aumenta en cerca US$ 700 millones durante el perodo. Como
24
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

se cumple con la restriccin de sostenibilidad, la deuda pblica se mantiene estable en torno al 19 % del PIB durante el perodo y llega a unos US$ 4.300 millones en el ao 2015. Este escenario tiene el inconveniente que el aumento de la inversin debera ir acompaado de un aumento del gasto corriente que haga operacional la inversin y la mantenga a lo largo del tiempo. Es poco probable, ms all del desafo poltico que representa, que el aumento del gasto corriente se pueda limitar a los niveles que propone este escenario. Dicho de otro modo, si la reduccin del gasto corriente como porcentaje del PIB no se puede materializar pero los gobiernos cumplen con la regla de sostenibilidad de la deuda, la inversin como porcentaje del PIB necesariamente debe disminuir. Dentro del mismo escenario de crecimiento al 6% anual, los clculos muestran que el gasto del gobierno en inversin disminuira de 4,7% del PIB en 2008 a 2,7% en 2015. Ms an, los niveles de inversin medidos en dlares disminuiran en US$ 100 millones durante del perodo. Desde luego, reducir la tasa de inversin pblica no es compatible con alcanzar y mantener una tasa de crecimiento de la economa del 6% anual. Tampoco es sostenible poltica y socialmente. De ah que sea necesario considerar medidas adicionales para fortalecer los ingresos fiscales, ms all del esfuerzo de administracin tributaria requerido para mantener la elasticidad del sistema tributario. Adems, ser necesario evitar que el espacio fiscal que se pueda crear sea capturado por los sindicatos como ocurri cuando lograron aumentos que consumieron totalmente el ahorro en intereses o por los consumidores con capacidad de presin poSerie Estudios en Economa No. 4

ltica como ocurri con los subsidios a la electricidad y combustibles. 4. La necesidad de aumentar la inversin pblica La cartera de inversiones en infraestructura pblica que se ha identificado como necesaria de abordar, contempla erogaciones por un monto aproximado de unos US$ 3.100 millones en un perodo de tres aos. De ese monto unos US$ 575 millones podran ser financiados directamente por el sector privado, principalmente en energa y telecomunicaciones. Eso deja un monto de unos US$ 2.500 millones a ser financiados por el sector pblico, principalmente en proyectos de infraestructura vial, energa hidroelctrica, y agua potable y saneamiento.26 Estos proyectos, que no estn referidos a las inversiones necesarias para alcanzar los ODM, requieren un gasto pblico en inversin de unos US$ 840 millones anuales, equivalente a 6% del PIB del ao 2008. Esto se compara con un gasto en inversin realizado por el gobierno en ese ao de 4,7% del PIB o de US$ 650 millones. La proyeccin que se haca en el Cuadro 6 anterior supone elevar la inversin pblica a 6% del PIB de forma que llegue rpidamente a los US$ 1.000 anuales y los supere. Para alcanzar los ODM el gobierno debera aumentar el gasto pblico, tanto corriente como de inversin, adems de hacer inversiones en infraestructura pblica como las sealadas. Para alcanzar los ODM, segn un estudio realizado por economistas del Banco Mundial, el Gobierno requera gastar unos US$ 9.100 millones adicionales en el perodo 20042015.27 Es decir, sera necesario elevar el gasto pblico total en unos US$ 760 millones anuales, equivalentes a cerca de 9% del PIB del ao 2004.28
25
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Elevar el gasto pblico en esa magnitud lo habra llevado a niveles de 34,5% del PIB comparado con el 25,5% registrado el 2004.29 En consecuencia, no parece posible alcanzar los niveles de gasto pblico que supone lograr los ODM a la vez que se expande la infraestructura pblica necesaria para el crecimiento econmico.

hacen cumplir la ley y de los incentivos que enfrenten. Sin embargo, a la luz de las restricciones bajo las cuales opera actualmente la DEI, con un mnimo de decisin poltica debiera ser posible aumentar la recaudacin en un punto del PIB, esto es, unos US$ 140 millones anuales. Adems, una vez que se comienza a exigir cumplimiento de las leyes, el cumplimiento voluntario aumenta aumentando an ms la recaudacin. 2. Eliminacin de exenciones (ampliacin de la base) Las exoneraciones impositivas son importantes y benefician a un gran nmero de personas naturales y jurdicas. La informacin disponible tiene limitaciones significativas ya que los datos consideran las exenciones declaradas y registradas, son acumulados para varios aos que terminan el 2007 no hay datos anuales y, en el caso de los tributos internos, no cubre a todas las oficinas de la DEI. Adems, la informacin disponible tampoco indica la base tributaria sobre las que se calcularon las exoneraciones concedidas. Por lo tanto, las estimaciones que se presentan slo ilustran las posibilidades que presenta la reduccin de las exenciones. Segn los clculos de la DEI, cerca del 60% del monto de las exoneraciones estn en el rea Aduanera e incluyen exoneraciones de los derechos arancelarios y del ISV a las importaciones. Hay unas 65.500 personas naturales y jurdicas que estn exentas de impuestos aduaneros, en la mayora de los casos debido a decretos emitidos por el Congreso Nacional. Estas exoneraciones benefician a todas las empresas exportadoras, de maquila, camaroneras, empresas hoteleras y arrendadoras de vehculos. Es importan26
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

V. Alternativas para Elevar la Inversin Pblica


Como vimos anteriormente, hay bsicamente tres fuentes de financiamiento a las que los gobiernos pueden recurrir para aumentar la inversin pblica: Aumentar los ingresos tributarios Reasignar gastos Endeudamiento A continuacin se identifican recursos adicionales a los que el Gobierno de Honduras puede recurrir en estas tres reas.30

a) Aumentar los ingresos tributarios


Los ingresos tributarios se pueden aumentar de tres formas: mejorando la administracin tributaria, expandiendo la base sobre la cual se aplican los impuestos y elevando la tasa impositiva. 1. Mejoras en la administracin tributaria Mejoras en la administracin tributaria en lnea con lo planteado en Ley Antievasin podran resultar en una recaudacin adicional de entre uno y dos puntos del PIB anual.31 Es difcil ser preciso sobre el monto, ya que por su naturaleza la administracin depende fundamentalmente de los individuos que
Serie Estudios en Economa No. 4

te destacar que al estar exoneradas de aranceles de importacin, tambin quedan exoneradas de otros impuestos menores como produccin y consumo, selectivo, vas pblicas, etc. Es decir, el sistema de exoneraciones, tal como se ha implementado en Honduras, perfora totalmente el sistema tributario, genera inequidad vertical y horizontal, y dificulta la administracin del sistema. Las cifras disponibles muestran que el 40% de las exoneraciones corresponden al rea Tributaria (tributos internos). Las principales son exoneraciones al Activo Neto (12,5% del total) y al Impuesto a la Renta (9,2%). Les siguen en importancia las exoneraciones al Patrimonio Vial (7,4%), ISV (7,3%) y Aportacin Solidaria (2,1%). Como se sabe, los impuestos al activo neto y la renta son impuestos progresivos. Al exonerar de su pago no slo se afecta la capacidad financiera del Estado sino tambin se hace ms regresivo el sistema tributario. Adems, hay exoneraciones a determinados grupos, como es el caso de los maestros que estn exentos del Impuesto a la Renta aunque no ejerzan la profesin. Asimismo, hay exenciones a determinadas actividades, casi con nombre y apellido, como las comidas rpidas. Por ltimo, hay exoneraciones a determinados bienes, como es el caso del Impuesto al Patrimonio Vial (combustibles). Esta exoneracin beneficia fundamentalmente a cuatro empresas, tres de ellas generadoras elctricas, que representan el 75% del monto exonerado.32 Estos tipos de exoneraciones hacen que el sistema tributario sea poco equitativo horizontalmente. Anteriormente vimos que el sistema es regresivo por diseo, al apoyarse en los impuestos al consumo en vez de impuestos directos. A pesar de las limitaciones de la informacin, es posible aventurar que las exoneraciones podran reSerie Estudios en Economa No. 4

presentar por lo menos un 5 % del PIB anual.33 Es decir, al menos unos US$ 700 millones. De la misma forma, las exoneraciones al impuesto al Activo Neto y a la Renta, representaran menos de 1% del PIB. 3. Elevar las tasas A la luz de las posibles mejoras en la recaudacin tributaria producto de fortalecer la administracin y las posibles reducciones de exoneraciones, en una primera etapa parece innecesario acudir a aumentos de las tasas impositivas. Por ello no se ha incluido esta opcin como una fuente de financiamiento en este ejercicio. En todo caso, cabe recordar que un aumento de un punto en la tasa del ISV, generara un aumento de 0,5% del PIB, US$ 70 millones, sin considerar mejoras en la administracin del impuesto. Si bien el impuesto del ISV es regresivo, tiene la gran ventaja de ser relativamente fcil de cobrar y de controlar. Adems, un ISV que funcione bien facilita establecer las obligaciones tributarias en materia de impuesto a la renta y otros tributos que afectan a las empresas.

b) Reasignar gastos
Como se seal anteriormente, las estimaciones del Banco Mundial y del BID, que han analizado la eficacia del gasto pblico, son que los recursos que se pueden obtener mediante la racionalizacin del gasto pblico podran llegar a 4 puntos del PIB.34 Clculos del Banco Mundial muestran que la eliminacin de subsidios mal focalizados liberara hasta dos puntos del PIB, lo que representa unos US$ 280 millones adicionales al ao. Tambin se ha estimado que en algunos casos ms de un 75% del gasto social se usa en pago de salarios, sin efectos aparentes
27
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Grfico 23

Remuneraciones del Sector Pblico en varios pases

Gasto pblico en remuneraciones (En % del PIB)


12 10 8 6 4 2 0
Gtm Nic Am. Lat Am. Cent Salv Pa n Cri HND UE
3,2 4,8 6,3 7,2 7,3 7,4 7,6 9,2 10,2

centroamericanos (Grfico 23). Por tanto, es difcil rehuir la importancia de controlar, primero, y reducir, despus, el gasto del gobierno en salarios.

c) Endeudamiento
Como se discuti ms arriba, mantener los niveles de deuda dentro de los rangos de sostenibilidad implica que el dficit fiscal no puede exceder de 1,4 % del PIB anual. Esto es equivalente a unos US$ 200 millones del ao 2008 que aumentaran en la misma proporcin que aumente el PIB, llegando a unos US$ 320 millones anuales en el 2015.35

Fuente: Banco Mundial (2007), Honduras: Public Expenditure Review.

Cuadro 7

Honduras: Posibles fuentes de aumento de recursos


% del PIB US$ millones 561 140 421 -280 200 1.041 14.021

d) Disponibilidad potencial de fondos


En resumen, la disponibilidad potencial de fondos, como se muestra en el Cuadro 7, supera los US$ 1.000 millones. Esto es lo que se puede hacer sin tomar medidas de impacto estructural, es decir, racionalizando lo existente. No es fcil polticamente, pero es un primer paso importante. Para avanzar ms all de lo que permitira el esfuerzo de mejorar la administracin tributaria y la racionalizacin del gasto existente, se requiere adoptar medidas ms ambiciosas, que expandan los lmites de lo que hoy parece posible y requeriran un amplio trabajo y apoyo poltico.36

Medidas Aumento de Ingresos Administracin Eliminacin de exenciones 1/ Aumento de tasas Reasignacin de Gastos 2/ Endeudamiento Total Medidas Memorndum PIB (US$ millones) 4,0 1,0 3,0 -2,0 1,4 7,4

Fuente: Clculos del autor. 1/ Se considera la eliminacin de 60% de las exoneraciones identificadas. 2/ Incluye la reduccin de subsidios, reduccin de remuneraciones como porcentaje del PIB y una mayor eficiencia en el gasto pblico, excluyendo intereses.

en la reduccin de la pobreza. De hecho, las estimaciones del Banco Mundial, en el contexto de un anlisis economtrico, indican que la principal barrera al crecimiento que surge de los componentes del gasto pblico es el alto nivel de los salarios. Los mismos clculos muestran que el PIB de Honduras podra crecer 2,4 puntos porcentuales anuales adicionales si lograra alinear su gasto pblico en sueldos y salarios con el nivel promedio de los pases
Serie Estudios en Economa No. 4

VI. Orden de Prioridades de Medidas


Como hemos visto hasta aqu, la economa hondurea requiere crecer a lo menos a una tasa del 6% real anual para cumplir con el MDM de reducir a la mitad la pobreza, de 38% de la poblacin en 1990 a 19% en 2015. Parece sumamente difcil alcanzar
28
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

las dems metas con la excepcin de la referente a agua y saneamiento. Particularmente difcil sera alcanzar la meta en lo relativo a educacin primaria 100% de cobertura ya que el gasto fiscal en ese rubro tendra que crecer a tasas de 15 a 16% real anual. Adems, algunas de las metas propuestas por el gobierno son ms ambiciosas que los ODM y, por lo tanto, an ms difciles de cumplir.37 De ah la importancia de sincerar esta realidad y llegar a un acuerdo nacional de mediano plazo que permita fijar metas ambiciosas pero realistas en cuanto a desarrollo socio-econmico. El desafo de generar el espacio fiscal que permita financiar las metas que se acuerden no es menor. Como se mostr en la seccin precedente, potencialmente hay recursos para financiar un aumento importante del gasto fiscal. Es posible identificar fuentes de ms de 7% del PIB sin aumentar las tasas de los impuestos vigentes. Sin embargo, llegar a esos niveles parece poco realista en el contexto latinoamericano y en la etapa de desarrollo en que se encuentra Honduras. Elevar la recaudacin de impuestos de 16 o 17% del PIB a 23 o 24% es una tarea que toma aos y que encontrar una frrea oposicin.38 Mantener altas tasas de crecimiento que permitan incrementar los recursos fiscales y expandir el gasto haciendo cambios paulatinos en la estructura impositiva parece una estrategia con mayor viabilidad. En principio, sera necesario elevar el nivel de inversin del Gobierno desde 4,6% del PIB a por lo menos 6% en un plazo no mayor a dos aos. Este aumento de la inversin debe cumplir con la restriccin que el dficit del gobierno central no supere el 1,4% del PIB. As el gasto corriente, racionalizado, aumentara con el tiempo en unos dos puntos del
Serie Estudios en Economa No. 4

PIB hasta alcanzar 19% del PIB. Esto significa que el gasto pblico total pasara a ser equivalente al 25% del PIB. Los ingresos corrientes, excluyendo donaciones, tendran que aumentar desde 17,2% en 2008 a 23,2 % en el ao 2015, como muestra el Cuadro 8.

a) Medidas de ingreso
A juicio de este consultor, los aumentos de la recaudacin deben apoyarse primeramente en una mejor administracin tributaria. No hay nada ms inequitativo que un sistema que permite que el ms osado eluda o evada sus obligaciones tributarias de forma tal que el peso de mantener el aparato pblico recaiga exclusivamente en las personas y empresas que cumplen la ley. Adems, genera incentivos para que los que tienen acceso a influir las decisiones de poltica busquen ser exonerados. En el caso de Honduras, no debiera ser difcil elevar la recaudacin en al menos un punto del PIB por esta va. A la vez que se fortalece la administracin tributaria, se deben ir eliminando las exoneraciones tributarias. El orden en que se eliminen depender de muchos factores prcticos. Sin embargo, lo ms recomendable parece ser eliminar las exenciones relacionadas con las importaciones salvo, desde luego, las que aplican a la maquila que por su naturaleza es una actividad extra territorial.39 Ser necesario considerar reformas al sistema tributario una vez que se llegue al punto de equilibrio en materia de exenciones, posiblemente en torno a 2 o 3 puntos del PIB. Al llegar a ese punto se deben considerar las alternativas que privilegien aumentar la equidad vertical (progresividad) del sistema tributario, especialmente aumentos en la base del Impuesto a la Renta.
29
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Cuadro 8

Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 6% anual


Con medidas fiscales
2008 2009 2.775 2.495 280 2.978 2.326 652 -203 19,1 17,2 1,9 20,5 16,0 4,5 -1,4 14.493 2.708 18,7 20,3 2010 3.075 2.810 265 3.291 2.443 848 -216 19,9 18,2 1,7 21,3 15,8 5,5 -1,4 15.426 2.924 19,0 21,1 2011 3.451 3.201 250 3.685 2.685 1.000 -233 20,7 19,2 1,5 22,1 16,1 6,0 -1,4 16.659 3.157 19,0 21,7 2012 3.872 3.637 235 4.124 3.045 1.079 -252 21,5 20,2 1,3 22,9 16,9 6,0 -1,4 17.989 3.409 19,0 22,3 2013 4.342 4.122 220 4.614 3.448 1.166 -272 22,4 21,2 1,1 23,8 17,8 6,0 -1,4 19.426 3.681 19,0 23,0 2014 4.866 4.661 205 5.160 3.901 1.259 -294 23,2 22,2 1,0 24,6 18,6 6,0 -1,4 20.978 3.975 18,9 23,7 2015 5.450 5.260 190 5.767 4.408 1.359 -317 24,1 23,2 0,8 25.500 19,5 6,0 -1,4 22.654 4.292 18,9 24,4

(En US$ millones) Ingresos Totales Ingresos Corrientes Donaciones Gastos Totales Gastos Corrientes Gastos de Inversin Balance Global En % PIB Ingresos Totales Ingresos Corrientes Donaciones Gastos Totales Gastos Corrientes Gastos de Inversin Balance Global Memorndum: PIB nominal (US$) Deuda Pblica en US$ En % del PIB Tipo de cambio (ls/US$) 14.021 2.505 17,9 19,3 19,2 17,2 2,0 21,6 16,9 4,7 -2,4 2.696 2.414 282 3.027 2.374 653 -331

Fuente: Proyecciones del autor en base a cifras del BCH y de la UPEG. 1/ Medidas de administracin tributaria y de eliminacin de excenciones por 1% del PIB cada ao.

En ese proceso haya que cuidar que las tasas mximas del impuesto a la renta de las personas no resulte ser muy diferente de la tasa que se aplique a las empresas. La presin efectiva del impuesto a la renta est por debajo del 5%, por lo que hay bastante campo para aumentar tanto la base como las tasas. Como se aprecia, con un esquema de este tipo al cabo de unos 5 aos Honduras podra contar con un sistema impositivo ms potente, ms equitativo y lo suficientemente elstico como para financiar de
Serie Estudios en Economa No. 4

manera sostenible niveles de inversin pblica de unos 6 puntos del PIB.

b) Medidas de gasto
Desde el punto de vista del gasto, claramente la prioridad para el gobierno de Honduras es concentrar sus esfuerzos en reducir la masa salarial como proporcin del PIB y reducir los subsidios generalizados.

30

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Como se vio ms arriba el nivel de salarios en el sector pblico constituye una seria barrera al crecimiento econmico y no permite redirigir el gasto pblico hacia la inversin social y en infraestructura. Es necesario reducir el gasto en salarios en unos 2 puntos porcentuales del PIB. Para ello una meta razonable podra ser reducir el gasto en remuneraciones, concentrndose especialmente en los maestros y trabajadores de la salud, en un 0,5% del PIB anual a lo largo de cuatro aos. Con ello, al cabo de cuatro aos, se ahorraran unos US$ 280 millones anuales a precios de 2008. Si la economa hondurea crece a tasas del 6% anual, habra espacio para aumentar los salarios nominales de maestros y trabajadores de la salud, lo que reducira la oposicin poltica a la medida. Como hemos visto, los subsidios generalizados son onerosos y poco eficaces en proteger a los pobres. Por tanto una poltica de racionalizacin de las finanzas pblicas no puede dejar de considerarlos. Los subsidios llegaron costar 1,6% del PIB en el ao 2008 y benefician principalmente al 40% de la poblacin de ms altos ingresos.40 Todos los pases del mundo subsidian ciertas actividades. Por lo mismo no es realista pensar en eliminar todos los subsidios. Ms an, hay buenas razones para otorgar subsidios bien focalizados. En esta perspectiva pensar en limitar el gasto en subsidios por debajo de 1% del PIB parecera una meta alcanzable. La discusin precedente y las proyecciones cuantitativas no incluyen explcitamente un clculo del aumento del gasto en intereses sobre la nueva deuda. Como lo han dicho los propios tcnicos del gobierno en sus anlisis sobre la materia, es improbable que Honduras pueda seguir indefinidamente obteniendo financiamiento externo en forma de donaciones o crditos subsidiados. Al mantener un
Serie Estudios en Economa No. 4

dficit de 1,4% del PIB anual de forma ms o menos permanente, eventualmente el costo del servicio de la deuda se elevar y esto restringir los recursos disponibles para invertir si no se toman medidas para aumentar el supervit primario, es decir, los ingresos fiscales. Dos reas adicionales que no hemos estudiado para este informe son las empresas pblicas y los fondos pblicos de pensiones. Hay razones para creer que las empresas pblicas pueden ser ms rentables y dejar de ser objeto de subsidios como ha ocurrido en el pasado con varias de ellas. Si bien es cierto que una poltica racional de subsidios no tiene porque excluir subsidios a los ms pobres, estos deben ser subsidiados en base a consumos mnimos evitando subsidiar a todos los consumidores. En el caso de los fondos pblicos de pensiones, estudios de organismos internacionales indican que hay dos tipos de problemas. En primer lugar, no parecen estar actuarialmente en equilibrio, lo que representa un pasivo (contingente) de importancia para el gobierno.41 En segundo lugar, sus polticas de inversin pueden no ser consistentes con los pasivos que tienen. Los fondos de pensiones deben limitar sus riesgos para asegurar que en el futuro tendrn los recursos para pagar las pensiones comprometidas. Esto supone invertir en activos de largo plazo y mnimo riesgo, diversificando la cartera. Un aspecto que no se puede dejar de lado es el financiamiento de obras pblicas y su distribucin entre el sector privado y el sector pblico. Todos los gobiernos tienen restricciones para invertir porque la inversin siempre compite con las necesidades sociales ms urgentes. Por tanto, decidir en qu inversiones se concentrar el Estado y cules dejar al sector privado es parte importante de las deci31
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

siones que deber tomar el pas. Como se sealaba al inicio, el sector privado hoy da puede acometer prcticamente cualquier proyecto que un gobierno se imagine, tanto desde el punto de vista financiero como desde el punto de vista tecnolgico. Esto facilita al gobierno considerar el rol que puede jugar la inversin privada en la provisin de bienes y servicios pblicos. Muchas de las grandes obras de infraestructura son rentables para el inversionista privado. El verdadero problema radica en crear una institucionalidad que permita obtener los servicios deseados de manera eficiente y a costos competitivos. Para ello el gobierno de Honduras puede aprender de la experiencia propia as como la de otros pases que se han apoyado en la participacin privada para elevar la tasa de inversin en bienes y servicios pblicos (Chile, Mxico, Panam, etc.). En la medida que sea factible incorporar al sector privado a la tarea de desarrollar la infraestructura pblica, el Estado podr usar sus recursos para invertir en proyectos que no son atractivos para el sector privado pero que socialmente son fundamentales. En esta categora caben muchos de los proyectos de inversin social que son de inters nacional. Para darle coherencia al conjunto de acciones necesarias de abordar por parte del Estado, se requiere de un mecanismo que permita poner las medidas especficas en cada una de las reas consideradas en un contexto y en una secuencia. Existen diversos instrumentos para hacer esto, pero uno que parece adecuado a las necesidades de los pases en desarrollo es el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Poner las polticas en un contexto de mediano plazo con objetivos bien especificados permite visualizar los problemas y adelantarse a ellos a la vez que faciSerie Estudios en Economa No. 4

lita la planificacin de las medidas tanto de ingreso como de gasto. Al mismo tiempo, puede ser un mecanismo que facilite el acuerdo entre los diversos agentes respecto de los objetivos y los medios para alcanzarlos. En este sentido es tambin un instrumento que fortalece la participacin ciudadana y la democracia.

VII. Conclusiones
Por razones sociales, econmicas y polticas Honduras necesita elevar significativamente su nivel de gasto en inversin social e infraestructura. Sin embargo, los recursos necesarios para alcanzar simultneamente los ODM son de tal magnitud que no parece posible lograrlos para el ao 2015. Los desafos son enormes y no parecen alcanzables dentro de una poltica de seguir como vamos o business as usual. Dentro de lo que ha sido la experiencia econmica reciente de Honduras seguir como vamos no es sostenible desde el punto de vista financiero y ciertamente no acerca al pas al cumplimiento de los ODM. Por ello parece necesario repensar las estrategias fiscales que se han seguido hasta ahora. Sin duda, esfuerzos de la magnitud que se plantean no pueden ser simplemente el resultado de las acciones de un gobierno. Se necesitan polticas de mediano plazo que podramos llamar polticas de Estado dirigidas a alcanzar metas ambiciosas pero realistas. Es necesario y posible elevar la recaudacin tributaria fortaleciendo la administracin y reduciendo sistemticamente las exenciones. Medidas razonables en este mbito pueden generar un punto porcentual del PIB cada ao por los prximos cuatro o
32
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

cinco aos. Como se seal ms arriba, las condiciones legales y de recursos bajo las que opera la DEI parecen impedir el cumplimiento de sus tareas. Una vez logrado lo anterior se puede elevar la carga tributaria por la va de impuestos progresivos, como el impuesto a la renta. En este sentido, parece conveniente eliminar el efecto cascada de las exenciones, que hace que las exoneraciones aduaneras vayan automticamente acompaadas de exenciones en otras reas. Es urgente reducir el nivel del gasto pblico en remuneraciones. Los niveles de gasto en salarios de maestros y trabajadores de la salud constituyen una traba real al crecimiento econmico y, por tanto, al desarrollo de polticas sociales que lleven a alcanzar los ODM. Disminuir el gasto pblico en remuneraciones en dos puntos del PIB parece posible en un contexto de crecimiento econmico ms alto. Las polticas de subsidios generalizados deben ser eliminadas. Los subsidios deben ser limitados a los grupos de menores ingresos y por montos de consumo mnimo, evitando subsidiar los insumos de las empresas que producen los servicios pblicos. Los ahorros en esta materia pueden ser importantes y parece realista reducirlos en cerca de un punto del PIB respecto de los niveles alcanzados en 2008. El Estado debe reconsiderar el papel del sector privado en la provisin de infraestructura pblica. El sector privado responde bien a las oportunidades rentables. Una parte de las grandes obras de infraestructura que necesita el pas son potencialmente rentables para el sector privado o lo seran con subsidios (bien diseados) relativamente menores en relacin al monto de la inversin requerida. Eso reduce las demandas financieras sobre el gobierno y
Serie Estudios en Economa No. 4

libera recursos para la provisin de servicios sociales que entrega mejor el Estado que el sector privado. Para darle coherencia a las acciones del gobierno se requiere plantearlas dentro de un Marco Fiscal de Mediano Plazo. Esto permitir identificar secuencias de acciones, adelantarse a los problemas y discutir potenciales soluciones alternativas. Si este proceso es transparente, facilitar la participacin ciudadana y permitir alcanzar consensos ms slidos respecto de los objetivos. Cambios como estos requieren de un acuerdo nacional. Nada de lo precedente es fcil de hacer en condiciones normales. Los pases latinoamericanos que han logrado alterar elementos fundamentales de sus estructuras econmicas de forma permanente generalmente lo han logrado en el contexto de un acuerdo nacional (por ejemplo, Chile en 1990 con su acuerdo de elevar los impuestos para paliar el dficit social; Panam en 2007 con el acuerdo para ampliar el Canal de Panam y asignar los ingresos adicionales a sectores y temas acordados). Para alcanzar los ODM ser necesario adaptar la asignacin de recursos pblicos, humanos y materiales, a las prioridades que se acuerden. La experiencia de otros casos apunta a que los dos objetivos centrales a los que se debe abocar el sector pblico son crecimiento alto y sostenido y un compromiso absoluto con metas de mediano plazo como los ODM que sean conocidas por todos, fciles de comprender y sencillas de monitorear. El liderazgo poltico es esencial. Estos momentos en la historia de las naciones son efmeros y, por tanto, el papel del liderazgo poltico es aprovecharlos cuando se presentan. Algo de eso ocurri a consecuencias del Huracn Mitch y se lograron avan33
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

ces significativos en algunas reas. La crisis de hoy y las urgencias sociales que se viven en Honduras ofrecen la oportunidad de retomar la senda de los acuerdos para beneficio de todos, incluidos los que tendrn que ceder parte de sus privilegios. La tarea no es fcil pero es posible.

VIII. Bibliografa
Allen; Richard (2009), The Challenge of Reforming Budgetary Institutions in Developing Countries. FMI, WP/09/96. Banco Central de Honduras, www.bch.hn Banco Mundial, World Development Indicators, www.worldbank.org Banco Mundial (2007), Public Expenditure Review 2007. Banco Mundial (2009), Doing Business in Latin America 2009. Bell, Gerwin y Norikazu Tawara (2009), The Size of Governments and U.S.-European Differences in Economic Performance. IMF. WP/09/92. Banco Interamericano de Desarrollo (sin fecha), Honduras: Programa para la Consolidacin de la Gestin Fiscal y Municipal. Propuesta de Prstamo. Buchanan, James y Richard Musgrave (1999), Public Finance and Public Choice. MIT Press. Cambridge. Bussolo, Mauricio y Denis Medvedev (2008), Honduras, Captulo 14 en Vos, Rob et al, Polticas Pblicas para el Desarrollo Humano Cmo lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Amrica Latina y El Caribe? PNUD. Uqbar Editores, Santiago de Chile. CAF (2009), Reporte de Economa y Desarrollo 2009. Caminos Para el Futuro. Gestin de la Infraestructura en Amrica Latina. Disponible en www.caf. org. Comisin de Crdito Pblico, Poltica de EndeudaSerie Estudios en Economa No. 4

miento Pblico 2008-2011. Direccin de Ingresos: Propuesta de Ley Anti Evasin Tributaria. Easterly, William (2006), The White Mans Burden. The Penguin Press, Nueva York. FMI, DOT Database, www.imf.org FMI, Government Finance Statistics Yearbook 2008, www.imf.org FMI, WEO Database, www.imf.org FMI (2007), Honduras: Welfare and Distributional Effects of Energy Subsidy Reform. FMI (2006), HondurasJoint World Bank/IMF Debt Sustainability Analysis. FMI (2001), Propuestas para la Reforma del Sistema Tributario y su Administracin. INE, Informes de empleo, varios nmeros. www. ine-hn.org. Otter, Thomas (2009), Programas y Proyectos para Amortiguar el Impacto de la Crisis Internacional. PNUD-Honduras. PNUD (2005), Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2005. PNUD (2006), Informe Sobre Desarrollo Humano: Honduras 2006. Secretara de Finanzas, Honduras. www.sefin.gob. hn Servicio de Impuestos Internos (Chile), Informe de Gasto Tributario, varios aos. www.sii.cl Sistema de Naciones Unidas en Honduras (2007), El logro de los ODMs: Una responsabilidad compartida.

34

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

A N E X O S
ANEXO I
Elizabeth Rivera, Sub Directora Direccin Ejecutiva de Ingresos Cristina Ochoa, Sub Directora de Ingresos Inter nos Marlon Ramrez, Sub Director de Rentas Aduaneras Direccin General de Inversiones Pblicas David Caras, Director General Fundemos Arturo Alvarado, Ex Ministro de Finanzas UNITEC William Chong Wong, Vicerrector de Relaciones Internacionales, Ex Ministro de Finanzas CIEL Gustavo Alfaro, ex Ministro de la Presidencia Luis Flores, ex Ministro de Planificacin Manlio Martnez, ex Ministro de Planificacin Ral Medina, Catedrtico Universitario FOSDEH Mauricio Daz Bonett, Coordinador Cooperacin de Canad Julio Raudales, Economista

Lista de Reuniones
PNUD- Honduras Rebeca Arias, Representante Residente Luca Renda, Representante Residente Adjunto Glenda Gallardo, Economista Principal FMI Mario Garza, Representante Residente BID Belinda Prez Mara Denis Snchez Banco Mundial Ana Bellver, Public Sector Mangement Specialist Dante Mossi, Oficial de Operaciones Banco Central Carlos Espinoza, Subjefe Departamento de Estudios Karla Enamorado de Clix, Jefe Seccin de Balanza de Pagos Efran C. Surez, Jefe Seccin Monetaria Carlos Enrique Espinoza, Jefe Unidad de Agregados Monetarios Secretara de Finanzas Rebeca Santos, Ministra Hugo Castillo, Vice Ministro Unidad de Planeamiento y Evaluacin de Gestin Feliciano Herrera, Director
Serie Estudios en Economa No. 4

35

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

A N E X O II

Exenciones Tributarias y Clculo del Gasto Tributario


Las exoneraciones tributarias tradicionalmente han sido utilizadas por los gobiernos como una manera de ofrecer incentivos a la inversin y al desarrollo de sectores econmicos y regiones particulares. Sin embargo, en muchos casos al otorgar exoneraciones sin fecha de expiracin lo que ocurre es que se crean incentivos para que grupos de inters busquen acceder a exoneraciones similares ya que, en la prctica es difcil justificar otorgar este beneficio a ciertas actividades o regiones y no a otras. Ms an, en muchos pases los legisladores, el gobierno y los ciudadanos no tienen informacin sobre el costo que las exoneraciones representan para el erario nacional. Por ltimo, es menos comn an que se hagan clculos sobre la efectividad y el costo de las exoneraciones en relacin a los objetivos que se quieren alcanzar. Por estos motivos es cada vez ms comn que las instituciones de administracin tributaria, como la DEI, hagan esfuerzos por calcular el gasto tributario que generan las exoneraciones impositivas. El gasto tributario no es ms que la recaudacin que se deja de percibir producto de las exoneraciones legalmente otorgadas. Se calcula en relacin a la situacin que prevalecera si no se dieran exoneraciones de ningn tipo. El gasto tributario no tiene nada que ver con clculos de elusin o evasin tributaria, que se refieren a los esfuerzos que hacen los contribuyentes para evitar legal (elusin) o ilegalmente (evasin) el pago de tributos a los que legalmente estn obligados. En el caso de Honduras, de acuerdo a la informacin estadstica recopilada por la DEI para los aos
Serie Estudios en Economa No. 4

Cuadro 9

Exoneracin de impuestos domsticos y aduaneros (2001-2007)


Monto en L. (millones) 13.180 12.609 5.571 4.110 3.325 3.276 961 860 341 288 67 66 6 2 44.662 % del total 29,5 28,2 12,5 9,2 7,4 7,3 2,2 1,9 0,8 0,6 0,2 0,1 0,0 0,0 100,0 % acumulado 29,5 57,7 70,2 79,4 86,9 94,2 96,4 98,3 99,0 99,7 99,8 100,0 100,0 100,0

Impuesto Impuestos sobre ventas Derecho arancelario de importacin Activo neto Renta Aporte vial Ventas Aportacin solidaria Devoluciones Selectivo al consumo Produccin y consumo REI Vas pblicas Administrativo Aporte al patrimonio vial Total

Fuente: DEI, Exoneraciones por Categora de Impuesto y Regin Tributaria. Documento sin fecha.

20012007, las exoneraciones tributarias y aduaneras segn su importancia cuantitativa son las que aparecen en el Cuadro 9. Las exoneraciones se hacen efectivas tanto a nivel interno como a nivel aduanero. De hecho, la principal exoneracin, al impuesto sobre las ventas, ocurre a nivel aduanero. Como se observa, las seis categoras exoneraciones ms importantes representan cerca del 95% del total. Las primeras dos, que explican cerca de 60% de las exoneraciones, corresponden a exoneraciones que se dan a nivel de las aduanas. Lamentablemente no fue posible separar los datos por ao calendario de manera de poder calcular correctamente el gasto tributario como porcentaje del
36
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

PIB.42 Para tener alguna idea, muy estimativa se procedi a dividir el monto total por seis, correspondiente al perodo 2002-2007, y se lo compar con el PIB promedio para los mismos seis aos. Esto indica que el gasto tributario ascendera a 4,2% del PIB. Sin embargo, es posible pensar que el gasto tributario es bastante superior por al menos dos razones. La primera es estadstica, ya que como seala la propia DEI, la cobertura de los datos es incompleta, especialmente en lo relativo a los tributos domsticos. Incluso la DEI seala que la muy escasa participacin que tienen los departamentos de Olancho y El Paraso no indica que no hagan uso de ellas [las exoneraciones]; ms bien est sealando que la Administracin Tributaria del Estado debe mejorar su conocimiento, su penetracin y presencia en esos departamentos (pgina 3). En segundo lugar, el nmero de personas naturales y jurdicas que se benefician de exenciones aument significativamente durante el perodo en cuestin. Es as como en lo relativo a impuestos domsticos el nmero de personas naturales y jurdicas beneficiadas aument de cerca de 700 en el ao 2003 a ms de 1000 en el ao 2006. Adems, unas 300 personas naturales y jurdicas estn exoneradas del ISV por decretos especiales. En cuanto a las exoneraciones que se aplican a nivel aduanero, adems de las contempladas en las leyes que favorecen a las empresas exportadoras o las que abastecen a las exportadoras, hay unas 65.500 personas que se benefician de exoneraciones aduaneras por medio de decretos especiales emitidos, fundamentalmente, por el Congreso Nacional. Por estas razones en el texto principal hemos utilizado como una aproximacin al gasto tributario la cifra de 6% del PIB anual. Usando la cifra del PIB en
Serie Estudios en Economa No. 4

dlares calculada por el Banco Central de Honduras de UDS$ 14.319 millones para el ao 2008, esto arroja una cifra de gasto tributario de unos US$ 860 millones de dlares.43 A continuacin se presenta la lista de bienes que estn exentos del ISV slo con el fin de ilustrar lo extensa de la misma. Su misma extensin hace difcil justificar econmicamente las exenciones otorgadas y, ms an, el hecho que se exoneran bienes de consumo superior cuyo consumo aumenta con aumento del ingreso, como energa elctrica, servicios financieros, etc. que benefician principalmente a los grupos de ms altos ingresos.

Exoneraciones a la Ley del Impuesto sobre las Ventas44


a) Los productos de la Canasta Bsica45 La canasta bsica est compuesta de 180 productos o categoras de productos alimenticios, exclusivamente. b) Los productos farmacuticos para uso humano c) Otros productos Maquinaria y equipo para generacin elctrica y sus repuestos, los combustibles, libros, diarios, revistas cientficas, tcnicas y culturales, folletos tcnicos, cuadernos y tiles escolares, pinturas y esculturas artsticas, artesanas menores y flores de produccin nacional, partituras musicales, cueros y pieles de bovino para uso en artesana y pequea industria. d) Los siguientes servicios: energa elctrica, agua potable y alcantarillado honorarios profesionales de enseanza hospitalizacin y transporte en ambulancia laboratorios clnicos, servicios radiolgicos y de
37
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

diagnstico mdico transporte terrestre y de pasajeros servicios bancarios y financieros barbera y salones de belleza primas de seguros y reaseguros de personas fletes de productos destinados a la exportacin transporte de productos derivados del petrleo e) Productos de uso agrcola y ganadero: implementos, equipos accesorios y repuestos productos farmacuticos de uso veterinario agroqumicos, fertilizantes, fungicidas, herbicidas, insecticidas, pesticidas alimentos concentrados de uso animal alfalfa; zacate deshidratado; harina de pescado, de carne y de hueso afrecho y otros ingredientes para preparar concentrados de uso animal semillas y bulbos para la siembra animales vivos semen congelado las materias primas y materiales necesarios para la produccin de los artculos exentos del pago del impuesto toda la maquinaria, aparatos y repuestos de la industria lechera, incluyendo transporte y otros equipos refrigerados. d) los miembros del cuerpo diplomtico e) instituciones constitucionalmente exoneradas f) bienes y servicios para programas a los que se les concedan exenciones g) transferencias de dominio de bienes o servicios que se hagan empresas entre s por fusin o absorcin, disolucin y liquidacin. h) compra-venta y arrendamiento de locales comerciales cuya renta no exceda L. 5.000 mensual i) arrendamiento de viviendas, excepto hoteles, moteles y hospedajes, las entradas a eventos deportivos.
Serie Estudios en Economa No. 4

A N E X O III

Principales Elementos de la Propuesta Ley Antievasin46


El Gobierno de Honduras ha preparado una propuesta de Ley Antievasin que permita mejorar la administracin del sistema tributario. El objetivo de la propuesta es reducir las brechas de defraudacin y de elusin, mejorar los niveles de eficiencia y efectividad del sistema tributario y fortalecer a la Direccin Ejecutiva de Ingresos. Hacia ese fin la propuesta considera 17 medidas especficas, que abarcan desde la bancarizacin de las operaciones tributarias hasta la creacin de la Defensora del Contribuyente. A juicio de este consultor, las medidas ms importantes son: 1. Dar autonoma a la Administracin Tributaria (DEI). Junto con la 1. autonoma debe haber una clara asignacin de responsabilidades con premios y castigos por cumplimiento de metas, con un sistema de evaluacin y con la obligacin de mantener debidamente informado al gobierno, al Congreso y a la ciudadana. 2. Hacer que el sistema financiero suministre automticamente 2. informacin a la DEI. 3. Crear un registro Fiscal de Imprentas para asegurar que los 3. documentos utilizados para fines fiscales no sean falsos.47 4. Autorizar a la DEI a nombrar Gestores Delegados, que en la prctica 4. son como inspectores fiscales autorizados para actuar como ministros de fe pblica, con atribuciones para levantar actas de evidencia y clausurar temporalmente negocios donde se hayan verificado faltas tributarias. 5. Crear un Rgimen Monotributo, para facilitar el cumplimiento de 5. las obligaciones tributarias de empresas o individuos cuyas ventas brutas no
38
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

excedan un cierto monto. 6. Establecer un sistema de control de precios de transferencia, 6. siguiendo el modelo aprobado por los Ministros de Hacienda y Finanzas de Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana. 7. Se introducen una serie de modificaciones al Cdigo Tributario 7. relativas a: domicilio fiscal, notificaciones, procesos de recaudacin, tipificacin de ilcitos y sus sanciones, registro de profesionales, etc. En este sentido, la propuesta tambin contempla la actualizacin del Cdigo a efectos de facilitar el uso de tecnologas de informacin y comunicacin (TICs). 8. Modificaciones al Impuesto a la Renta y 8. al Impuesto Sobre las Ventas para aclarar aspectos administrativos que reduzcan las posibilidades de elusin. 9. Como contrapartida al fortalecimiento de 9. la DEI, la propuesta incluye el desarrollo de mecanismos de atencin y defensa de los derechos de los contribuyentes.

NOTAS
1 Las categoras que considera el IDH son: (i) la expectativa de vida al nacer, (ii) la tasa de alfabetizacin, (iii) la matrcula bruta combinada en los tres niveles educacionales y (iv) el PIB per cpita. Con estos indicadores se busca reflejar la capacidad de los individuos de forjar su propia vida y la calidad de la misma. 2 Un estudio reciente y enfocado en Amrica Latina es Corporacin Andina de Fomento (2009), Reporte de Economa y Desarrollo 2009, dedicado al tema de la infraestructura. 3 En el caso de Honduras, las relaciones al PIB deben ser consideradas con cautela ya que hay buenas razones tcnicas para pensar que el PIB est significativamente subvaluado, a pesar de la correccin reciente. 4 Como vimos, la aceleracin de la economa mundial a partir del ao 2003 tambin impact en el aumento de las exportaciones y posiblemente en la mejora del ndice de Desarrollo Humano. 5 En este sentido la planificacin fiscal en un marco de mediano plazo es un instrumento til para visualizar y enfrentar los dilemas fiscales. Asimismo, al mirar los desafos en un contexto de mediano plazo se evita que la poltica fiscal sea puramente reactiva. 6 FMI (2006), HondurasJoint World Bank/IMF Debt Sustainability
Serie Estudios en Economa No. 4

Analysis. 7 En este diagnstico coinciden, por ejemplo, el Banco Mundial (Public Expenditure Review 2007) y el PNUD (El logro de los ODMs: Una responsabilidad compartida. 2007). 8 Otter, Thomas (2009), Programas y Proyectos para Amortiguar el Impacto de la Crisis Internacional. PNUD-Honduras. 9 Hay mucha discusin sobre los costos y beneficios de tener gobiernos grandes como los europeos y gobiernos pequeos como los de Australia y los EEUU. Para un ejemplo reciente de este debate, ver Bell, Gerwin y Norikazu Tawara (2009), The Size of Governments and U.S.-European Differences in Economic Performance. IMF. WP/09/92. 10 Para un debate muy ilustrado sobre este punto ver, Buchanan, James y Richard Musgrave (1999), Public Finance and Public Choice. MIT Press. 11 Un problema potencial de este grfico en el caso de Honduras es que, si el PIB est subvaluado, los ingresos del gobierno como proporcin del PIB estarn sobreestimados. 12 Los impuestos son fundamentales. Sin ellos no habran recursos para proveer los lugares de expansin pblicos, la infraestructura y los servicios que son esenciales para que una economa funcione bien. Traduccin del autor. 13 Para una visin crtica de la ayuda externa, ver: Easterly, William (2006), The White Mans Burden. The Penguin Press. Nueva York. 14 Sobre la disminucin esperada de las donaciones, ver Comisin de Crdito Pblico, Poltica de Endeudamiento Pblico 2008-2011. La experiencia internacional y las polticas de los donantes apuntan a que a medida que se eleva el ingreso per capita se reducen las donaciones. Recordemos que inicialmente Honduras no clasificaba como pas HIPC, precisamente por que su ingreso per capita era mayor que el nivel de corte. 15 Estas cifras no tienen otro fin que ilustrar lo que ocurre en otros pases. Deben ser tomadas como orden de magnitud y no reflejan una posicin normativa 16 Al gravar el consumo, se afecta ms a las familias de menores ingresos, que gastan lo que ganan y ahorran poco o nada. 17 En Chile, un aumento de un punto porcentual en la tasa del IVA tambin genera un 0,5% del PIB de ingreso adicional. Este es otro indicador de que el PIB de Honduras posiblemente est subestimado, ya que en Chile el IVA tiene pocas exenciones y la evasin est entre las ms bajas de Amrica Latina. Si el PIB de Honduras est subestimado, tambin explicara que la presin tributaria aparezca relativamente alta. 18 FMI (2001), Propuestas para la Reforma del Sistema Tributario y su Administracin y DEI. 19 La falta de equidad vertical se refiere a que el sistema tributario es regresivo. La falta de equidad horizontal se refiere a que las exoneraciones hacen que personas y empresas en similares circunstancias (ingresos, tamao, utilidades) estn sujetas a cargas impositivas diferentes.

39

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

20 Hay una propuesta de Ley Anti Evasin Tributaria preparada por tcnicos hondureos con asistencia internacional. Ver Anexo 3 para una descripcin de los principales elementos de la propuesta. 21 Estas cifras no coinciden con las cifras de cada pas que estamos acostumbrados a manejar, ya que el FMI estandariza los datos de acuerdo con el Manual de Finanzas Pblicas 2001. Como las estadsticas estn compiladas sobre las mismas bases, son comparables entre s, pero pueden no corresponder a las cifras que publica cada gobierno. 22 En Chile en el 2008, los gastos en personal (sueldos y salarios ms contribuciones a los fondos de pensiones y salud) ascendieron a 4% del PIB y representaron el 19% del gasto total del gobierno. Si le sumamos las subvenciones educacionales que van a salarios, 2,2% del PIB, llegamos a un 6,2% del PIB, es decir dos tercios de lo que gasta en remuneraciones el Gobierno de Honduras, que tiene una menor cobertura educacional que Chile. 23 En esta proyeccin y las que siguen el tipo de cambio se ajusta anualmente en base al diferencial de inflacin entre los EEUU y Honduras, partiendo del nivel de L. 19,3 por dlar observado en el ao 2008. El efecto de este supuesto es evitar una sobre valuacin permanente del Lempira. El supuesto de inflacin es que Honduras converge a una tasa del 5% anual y EEUU a una de 2% anual. 24 Es difcil establecer la elasticidad del sistema tributario hondureo. El supuesto de elasticidad unitaria puede ser optimista ya que en el pasado reciente la recaudacin ha tendido a decaer y se ha recuperado slo despus de algn ajuste al sistema. 25 Esto significa ms que duplicar los niveles de inversin de 2008. 26 Estas cifras son rdenes de magnitud ilustrativas y a la hora de preparar un programa de inversin pblica debern ser actualizadas. 27 Mauricio Bussolo y Denis Medvedev (2008) Honduras, Captulo 14 en Vos, Rob et al, Polticas Pblicas para el Desarrollo Humano Cmo lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Amrica Latina y El Caribe? PNUD. Uqbar Editores, Santiago de Chile. 28 Todos los clculos son a precios constantes de 2004. 29 Como el nivel de gasto registrado el 2004 no era sostenible, en la prctica en los aos siguientes el gasto total del gobierno central disminuy como porcentaje del PIB llegando a 21,6% del PIB en el ao 2008. 30 Los montos en dlares que resultan de los porcentajes del PIB estn referidos al PIB del ao 2008. 31 Segn clculos del BID y el Banco Mundial mejoras en la administracin tributaria (sin eliminar exenciones) junto con mejoras en la administracin de los actuales programas y operaciones podra generar 3 - 4 puntos porcentuales del PIB. 32 Como se seal anteriormente, subsidiar los insumos utilizados por empresas de servicios pblicos es mala poltica. Primero, porque se subsidia ms a los grupos de altos ingresos y, segundo, porque se eliminan los incentivos para el uso eficiente del bien subsidiado. 33 En Chile, segn la informacin oficial, las exoneraciones representan en torno a un 4% del PIB anual.

34 Para un anlisis detallado de la efectividad del gasto pblico ver Banco Mundial (2007), Honduras: Public Expenditure Review. 35 En lnea con el ejercicio mostrado en Cuadro 6, esto supone una tasa de crecimiento del 6% real anual durante el perodo. 36 Varios de los entrevistados hablaron de la necesidad de generar un Pacto Social, Concertacin Nacional, Acuerdo Nacional, etc. 38 Vos, et al (2008). Por otro lado, el gobierno de Honduras ha fijado metas relativamente ms ambiciosas para varios indicadores. Por ejemplo, que el acceso al agua potable y saneamiento bsico se expanda al 95% de la poblacin, excediendo significativamente las metas internacionales que pretenden mejorar el acceso en un 50%. Adems, la meta de mortalidad en la niez se ha fijado en 24 por 1.000 nacidos vivos, levemente ms alta que la pactada segn las metas internacionales. Pgina 481, Cuadro 14.2, nota 1. 39 Para precisar mejor el costo de las exoneraciones para la economa y para evaluar su conveniencia en cada caso, es recomendable que la DEI publique anualmente el clculo del gasto tributario. 40 Segn el Banco Mundial (2007), op. cit., los subsidios en 2005 llegaron a representar 3,5% del PIB. 41 En la prctica estos pasivos no tienen nada de contingentes ya que los gobiernos siempre se ven obligados a asumirlos. Por tanto, esos pasivos debieran formar parte de la deuda pblica si los gobiernos no estn dispuestos a adoptar las medidas para corregir los desequilibrios actuariales o no ahorran para cumplir con las obligaciones adquiridas. 42 Segn se seala en el documento de la DEI, los datos corresponden a los documentos disponibles en las diversas oficinas de impuestos del pas y a la base de datos de la Aduana. Sin embargo, no hay ninguna seguridad que las exoneraciones calculadas correspondan al total de las exoneraciones otorgadas. Segn la DEI, las exoneraciones calculadas subestiman las exoneraciones reales. Adems, el perodo para el cual se disponen de datos es distinto para las exoneraciones aduaneras (2002-2007) que para las domsticas (parte del 2001 a primer trimestre de 2007). Por lo tanto, las cifras deben ser consideradas a lo ms como un orden de magnitud muy aproximado. 43 Como referencia, en el caso chileno el gasto tributario lo calcula cada ao el Servicio de Impuestos Internos y se presenta para efectos informativos junto con el proyecto de presupuesto para el ao siguiente. En este caso el gasto tributario flucta alrededor de un 4% del PIB ao con ao que equivala en el 2008 a algo unos US$ 5.600 millones, o un quinto del gasto del Gobierno Central. 44 Captulo VI del Decreto No. 51-2003 del 3 de abril, 2003. 45 Anexo I de la misma Ley. 46 DEI, Ayuda Memoria Ley Antievasin. Documento sin fecha. 47 Lo mismo debiera ocurrir con las cajas registradoras (cash registers), aunque el documento no las menciona.

Serie Estudios en Economa No. 4

40

HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR