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FACULTAD DE CIENCIAS J URDICAS

PONTIFICIA UNIVERSIDAD J AVERIANA






ANLISIS Y PROPUESTA INTEGRAL
PARA LA OPERATIVIDAD DEL
SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

TRABAJ O DE GRADO
PARA OPTAR AL TTULO DE ABOGADO



PRESENTADO POR:
CARLOS EDUARDO LPEZ DVILA
DIRECTOR DEL TRABAJ O DE GRADO:
DR. ALBERTO GMEZ MEJ A





BOGOT, OCTUBRE DE 2000
TABLA DE CONTENI DO
I NTRODUCCI N_______________________________________________________ 11
PRIMERA PARTE.- ACERCAMIENTO CONCEPTUAL 15
Captulo Primero.- LA PROBLEMTICA AMBIENTAL____________________________ 17
A. VISIN GENERAL__________________________________________________________________ 17
1. Ecologa y Medio Ambiente__________________________________________________ 17
2. Sistema y Ecosistema______________________________________________________ 19
3. Sistemas Esenciales para el Mantenimiento de la Vida____________________________ 20
4. Los Recursos Naturales_____________________________________________________ 21
B. LA PREOCUPACIN MEDIO AMBIENTAL _______________________________________________ 22
1. Los Factores del Deterioro Ambiental _________________________________________ 22
2. Los Problemas Ambientales _________________________________________________ 23
3. La Bsqueda de Soluciones _________________________________________________ 27
4. Perspectivas de la Crisis Ambiental ___________________________________________ 32
C. UNA INTROSPECCIN A FONDO _____________________________________________________ 35
1. El Paradigma Mecnico del Mundo____________________________________________ 35
2. La Crtica del Modelo Vigente de Desarrollo ____________________________________ 38
3. La Naturaleza de los Problemas Ambientales ___________________________________ 43
Captulo Segundo.- MARCO CONCEPTUAL ___________________________________ 47
A. LOS NUEVOS PARADIGMAS__________________________________________________________ 47
1. El Paradigma Orgnico del Mundo____________________________________________ 47
2. El Pensamiento Sistmico___________________________________________________ 48
3. Una Perspectiva Histrica Adecuada __________________________________________ 49
4. La Comprensin de los Procesos Sociales de la Actualidad_________________________ 51
B. MARCO CONCEPTUAL DE LAS RELACIONES SISTMICAS _________________________________ 53
1. La Construccin de la Unidad en Diversidad ____________________________________ 54
2. El Logro de la Interdependencia _____________________________________________ 56
3. El Ejercicio de un Nuevo Tipo de Liderazgo_____________________________________ 57
4. La Consulta como Mtodo para la Toma de Decisiones ___________________________ 60
5. Una Nueva Prctica Poltica _________________________________________________ 63
C. BASES DE UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO________________________________________ 67
1. Principios Centrales del Desarrollo Sostenible___________________________________ 67
2. El Desarrollo como Transformacin ___________________________________________ 69
3. Las Etapas en un Proceso de Desarrollo _______________________________________ 71
4. Un Marco de Valores Ecolgicos______________________________________________ 73
SEGUNDA PARTE.- DERECHO AMBIENTAL 75
Captulo Tercero.- DERECHO Y MEDI O AMBI ENTE _____________________________ 77
A. INTRODUCCIN___________________________________________________________________ 77
1. Antecedentes y Desarrollo __________________________________________________ 77
2. La Evolucin del Derecho ___________________________________________________ 78
3. Crtica del Derecho Ambiental _______________________________________________ 79
B. HACIA UN VERDADERO DERECHO AMBIENTAL _________________________________________ 80
1. Fundamentos ____________________________________________________________ 80
2. Caractersticas____________________________________________________________ 81
3. El Caso Colombiano _______________________________________________________ 83
4 TABLA DE CONTENIDO

Captulo Cuarto.- LA LEGI SLACI N AMBIENTAL COLOMBI ANA___________________ 85
A. ESTRUCTURA DEL DERECHO COLOMBIANO____________________________________________ 85
1. Categoras Normativas _____________________________________________________ 85
2. Estructura del Derecho Ambiental Colombiano __________________________________ 86
3. Tipologa y Estructura J errquica de las Normas Ambientales ______________________ 86
B. CONVENIOS INTERNACIONALES APROBADOS POR COLOMBIA____________________________ 87
1. Convenios Multilaterales____________________________________________________ 87
2. Convenios Bilaterales ______________________________________________________ 91
C. LOS PRINCIPIOS Y NORMAS CONSTITUCIONALES_______________________________________ 92
1. Principios Fundamentales___________________________________________________ 93
2. Derechos, Garantas y Deberes ______________________________________________ 94
3. Organizacin del Estado____________________________________________________ 97
4. Organizacin Territorial ____________________________________________________ 99
5. Rgimen Econmico y Hacienda Pblica ______________________________________ 101
6. Disposiciones Transitorias__________________________________________________ 103
D. LOS PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES __________________________________________ 104
1. De la Ley 23 de 1973 _____________________________________________________ 104
2. De la Ley 99 de 1993 _____________________________________________________ 106
E. CONCEPTOS LEGALES, J URISPRUDENCIALES Y DOCTRINARIOS __________________________ 107
1. Desarrollo Sostenible _____________________________________________________ 107
2. La Biodiversidad _________________________________________________________ 110
3. Los Recursos Naturales Renovables__________________________________________ 111
4. Los Factores de Deterioro Ambiental _________________________________________ 112
F. DESARROLLO DE LA LEGISLACIN AMBIENTAL ________________________________________ 113
1. Legislacin anterior al Cdigo de Recursos Naturales____________________________ 113
2. Ley 23 de 1973__________________________________________________________ 114
3. Decreto Ley 2811 de 1974_________________________________________________ 115
4. Normas Reglamentarias del Decreto-Ley 2811 de 1974__________________________ 117
5. Ley 9 de 1979 __________________________________________________________ 118
6. Normas Reglamentarias de la Ley 9 de 1979 _________________________________ 119
7. Ley 99 de 1993__________________________________________________________ 120
8. Normas Reglamentarias de la Ley 99 de 1993 _________________________________ 122
9. Otras Normas Posteriores a la Ley 99 de 1993_________________________________ 123
Captulo Quinto.- OTRAS NORMAS DE I NCIDENCI A AMBI ENTAL_________________ 125
A. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLANEACIN DEL DESARROLLO________________________ 125
1. Normas Constitucionales___________________________________________________ 125
2. Ley 128 de 1994: Ley Orgnica de las reas Metropolitanas______________________ 127
3. Ley 388 de 1997: Ley de Ordenamiento Territorial______________________________ 128
4. Ley 152 de 1994: Ley Orgnica del Plan de Desarrollo___________________________ 138
B. MECANISMOS DE PROTECCIN Y PARTICIPACIN CIUDADANA __________________________ 141
1. Conceptos sobre la Participacin ____________________________________________ 141
2. Normas Constitucionales___________________________________________________ 144
3. Ley 99 de 1993: Accin y Participacin en Asuntos Ambientales___________________ 147
4. Ley 134 de 1994: Mecanismos de Participacin Poltica __________________________ 148
5. Ley 136 de 1994: Participacin, Organizacin y Funcionamiento Municipal __________ 149
6. Ley 142 de 1994: Participacin Ciudadana y Servicios Pblicos Domiciliarios _________ 151
7. Ley 393 de 1997: Accin de Cumplimiento ____________________________________ 152
8. Ley 472 de 1998: Acciones Populares y de Grupo ______________________________ 152
9. Ley 563 de 2000: Veeduras Ciudadanas______________________________________ 157
10. Ley 21 de 1991: La Participacin y el Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales __ 160
11. Ley 70 de 1993: Proteccin y Desarrollo de las Comunidades Negras______________ 162
12. Decreto 1320 de 1998: Consulta a Comunidades I ndgenas y Negras______________ 164
TABLA DE CONTENIDO 5

13. Otros Mecanismos de Participacin Ciudadana ________________________________ 167
C. EDUCACIN AMBIENTAL___________________________________________________________ 168
1. Normas Constitucionales___________________________________________________ 168
2. Decreto-Ley 2811 de 1974: Educacin, Comunicacin y Servicio Ambiental __________ 169
3. Decreto 1337 de 1978: Reglamentacin del Decreto-Ley 2811 de 1974_____________ 169
4. Ley 99 de 1993: Educacin por parte de las Instituciones Ambientales______________ 170
5. Ley 115 de 1994: Ley General de Educacin___________________________________ 170
6. Decreto 1743 de 1994: Ley de la Educacin Ambiental __________________________ 172
7. Normas sobre Educacin para Pueblos Indgenas y Negritudes____________________ 174
TERCERA PARTE.- EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL (SINA) 177
Captulo Sexto.- FUNDAMENTOS DEL SI STEMA NACIONAL AMBIENTAL ___________ 179
A. ORIGEN Y CREACIN DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL______________________________ 179
1. Antecedentes____________________________________________________________ 179
2. J ustificacin_____________________________________________________________ 180
3. Creacin del Sistema Nacional Ambiental _____________________________________ 183
B. NORMATIVIDAD DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL__________________________________ 184
C. CONCEPTO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL ______________________________________ 185
1. Concepcin de Sistema____________________________________________________ 185
2. Definicin Legal__________________________________________________________ 185
3. Componentes del SINA y J erarqua __________________________________________ 186
D. LA ORGANIZACIN DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL _______________________________ 186
1. Los Retos del Sistema Nacional Ambiental ____________________________________ 187
2. Principios Organizativos del SINA____________________________________________ 188
3. Niveles de Gestin Ambiental _______________________________________________ 188
4. Componentes e I ntegrantes del Sistema Nacional Ambiental______________________ 190
5. El Plan Nacional Ambiental: Los Programas Estratgicos del SI NA _________________ 194
Captulo Sptimo.- LOS I NTEGRANTES DEL SI STEMA NACI ONAL AMBI ENTAL_______ 197
A. DEFINICIN DE LOS INTEGRANTES DEL SINA_________________________________________ 197
1. El Problema Planteado por la Ley 99 de 1993__________________________________ 197
2. Criterios Seguidos en este Trabajo___________________________________________ 198
3. Estructura de la Administracin Pblica_______________________________________ 200
B. ESQUEMA DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA__________________________________________ 202
1. Instituciones del Ministerio del Medio Ambiente ________________________________ 203
2. Instituciones Cientficas del Sistema Nacional Ambiental _________________________ 204
3. Entidades Descentralizadas de Gestin Ambiental ______________________________ 204
4. Entidades del Orden Territorial______________________________________________ 206
5. Instancias de Planeacin y Control __________________________________________ 206
6. Instancias de Operatividad del SINA _________________________________________ 207
7. Subsistemas del Sistema Nacional Ambiental __________________________________ 207
8. Organizaciones de la Sociedad Civil __________________________________________ 208
9. Recursos del Sistema Nacional Ambiental _____________________________________ 208
10. I nstituciones Relacionadas con el Sina ______________________________________ 209
Captulo Octavo.- DETALLE DE LAS I NSTI TUCI ONES DEL SI NA __________________ 213
A. INSTITUCIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE _______________________________ 213
1. Integracin del Sector del Medio Ambiente____________________________________ 213
2. Ministerio del Medio Ambiente______________________________________________ 214
3. Instituciones al I nterior del Ministerio del Medio Ambiente _______________________ 219
B. INSTITUCIONES CIENTFICAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL_______________________ 220
1. Instituciones Cientficas del Sector del Medio Ambiente__________________________ 220
6 TABLA DE CONTENIDO

2. Instituciones Cientficas de Otros Sectores ____________________________________ 222
C. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE GESTIN AMBIENTAL______________________________ 223
1. Corporaciones Autnomas Regionales y Corporaciones para el Desarrollo Sostenible __ 223
2. UNI DADES AMBIENTALES URBANAS - UAU'S __________________________________ 226
D. ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL_______________________________________________ 228
1. Normas Generales Aplicables a los Entes Territoriales ___________________________ 228
2. Departamentos __________________________________________________________ 229
3. DI STRI TOS Y MUNICIPI OS_________________________________________________ 230
4. OTROS ENTES TERRITORIALES_____________________________________________ 230
E. INSTANCIAS DE PLANEACIN Y CONTROL ____________________________________________ 233
1. Sistema Nacional de Planeacin_____________________________________________ 233
2. INSTITUCIONES DE CONTROL______________________________________________ 234
F. INSTITUCIONES ASESORAS Y COORDINADORAS DEL SINA ______________________________ 234
1. Consejo Nacional Ambiental ________________________________________________ 234
2. Consejos Ambientales Territoriales __________________________________________ 235
3. Consejo Tcnico Asesor de Poltica y Normatividad Ambientales___________________ 235
4. Consejo Coordinador del Sistema Nacional Ambiental ___________________________ 235
5. Consejo Ambiental Regional de la Sierra Nevada de Santa Marta __________________ 236
6. Comit J urdico del Sistema Nacional Ambiental ________________________________ 236
7. Comit Interinstitucional de Control Interno de las Entidades del SINA___________________ 236
8. Comit de Capacitacin de las Entidades del Sina del Nivel Descentralizado__________ 236
9. Comit Asesor de Poltica Forestal ___________________________________________ 237
10. Comit Asesor de Fauna del Sistema Nacional Ambiental________________________ 237
11. Comisin Colombiana de Oceanografa ______________________________________ 237
12. Comisin Nacional de Zoocra______________________________________________ 237
13. Comisin Nacional Asesora para la Prevencin y Mitigacin de I ncendios Forestales__ 238
14. Comit Coordinador para la Formulacin de la Estrategia Nacional de la Biodiversidad 238
15. Consejo Nacional de Agricultura Biolgica____________________________________ 238
16. Comisin Intersectorial para una Produccin Ms Limpia en el Sector Agropecuario
Agroindustrial ___________________________________________________________ 238
17. Autoridades de la Convencin Cites_________________________________________ 238
18. Red Nacional de J ardines Botnicos_________________________________________ 239
G. SUBSISTEMAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL____________________________________ 239
1. Sistema de Informacin Ambiental __________________________________________ 239
2. Sistema Nacional de Investigacin Ambiental __________________________________ 240
H. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL____________________________________________ 240
1. Fundamento Legal de las Organizaciones Civiles sin nimo de Lucro _______________ 240
2. Fundamento Legal de las Organizaciones Populares y Comunitarias________________ 242
I. RECURSOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL_______________________________________ 244
1. Generalidades de los Recursos______________________________________________ 244
2. Los Fondos Ambientales___________________________________________________ 245
3. Otros Recursos __________________________________________________________ 247
J . INSTITUCIONES RELACIONADAS CON EL SINA_________________________________________ 249
1. Instituciones para la Proteccin y Desarrollo de las Comunidades I ndgenas y Negras _ 249
2. Sistema Forestal Nacional__________________________________________________ 250
3. Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres_____________________ 250
4. Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino________________ 251
5. Ministerios con sus I nstituciones Adscritas y Vinculadas__________________________ 253
6. Instituciones del Orden Territorial ___________________________________________ 260
7. Otras Instituciones de la Sociedad Civil _______________________________________ 262
TABLA DE CONTENIDO 7

Captulo Noveno.- DI AGNSTI CO DEL SI STEMA NACIONAL AMBIENTAL __________ 265
A. EVALUACIN DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL ______________________________________ 265
1. Las I nstituciones del Ministerio del Medio Ambiente_____________________________ 265
2. Institutos de I nvestigacin Cientfica_________________________________________ 269
3. Corporaciones Autnomas Regionales________________________________________ 270
4. Unidades Ambientales Urbanas _____________________________________________ 276
5. Entes Territoriales________________________________________________________ 277
6. Instancias de Planeacin y Control __________________________________________ 278
7. Instancias de Operatividad del SINA _________________________________________ 279
8. Las Organizaciones de la Sociedad Civil_______________________________________ 283
9. Los Fondos Ambientales___________________________________________________ 284
10. Otros Recursos _________________________________________________________ 286
B. EVALUACIN DE LAS RELACIONES INTERINSTITUCIONALES E INTERSECTORIALES__________ 286
1. Entre las Instituciones del SINA_____________________________________________ 286
2. Las Relaciones Sectoriales _________________________________________________ 290
C. EVALUACIN SISTMICA DE LA ORGANIZACIN DEL SINA ______________________________ 293
1. Indefinicin de los Componentes del SINA ____________________________________ 294
2. Estructura Piramidal del SINA_______________________________________________ 294
3. Ausencia de Relaciones Sistmicas __________________________________________ 295
4. La Pretericinde la Sociedad Civil____________________________________________ 296
5. Falta de Reglamentacin del SINA___________________________________________ 296
6. Problemas de Coordinacin ________________________________________________ 297
7. La Sectorizacin de lo Ambiental ____________________________________________ 298
D. EVALUACIN SISTMICA DE LOS PILARES DEL SINA ___________________________________ 299
1. La Ausencia de un Verdadero Proceso Educativo _______________________________ 299
2. Las Limitaciones del Sistema de Informacin Ambiental__________________________ 300
3. Las limitaciones del Sistema Nacional de I nvestigacin Ambiental__________________ 301
4. Los Problemas del Ordenamiento Territorial ___________________________________ 301
5. La Formulacin de las Polticas Ambientales ___________________________________ 302
6. Limitaciones de los Mecanismos de Accin y Participacin Ciudadanas______________ 303
7. Ausencia de Procesos de Concertacin _______________________________________ 306
8. Las I nterferencias Polticas Partidistas________________________________________ 306
9. La Normatividad Ambiental_________________________________________________ 307
10. El Problema de los Recursos_______________________________________________ 308
CUARTA PARTE.- UNA PROPUESTA DE OPERATIVIDAD DEL SINA 310
Captulo Dcimo.- LOS PRI NCIPI OS Y LAS VARI ABLES FUNDAMENTALES__________ 311
A. LOS PRINCIPIOS GENERALES_______________________________________________________ 311
1. Relaciones Sistmicas y Unidad en Diversidad _________________________________ 311
2. El Desarrollo Sostenible desde la Base________________________________________ 311
3. Un Proceso Continuo de Aprendizaje_________________________________________ 312
4. La Construccin de Nuevas Estructuras_______________________________________ 312
5. El Fortalecimiento de la Sociedad Civil________________________________________ 313
B. LAS VARIABLES FUNDAMENTALES___________________________________________________ 313
1. La Educacin Ambiental ___________________________________________________ 313
2. La Concertacin de los Actores Medioambientales ______________________________ 314
3. La Participacin Ciudadana_________________________________________________ 315
4. El Ordenamiento Territorial ________________________________________________ 316
Captulo Undcimo.- UNA NUEVA ORGANIZACI N DEL SI NA ___________________ 317
A. LA POLITICA AMBIENTAL Y LA REGULACIN NORMATIVA _______________________________ 317
1. Consejo Nacional Ambiental y los Consejos Territoriales _________________________ 317
8 TABLA DE CONTENIDO

2. Consejo Tcnico Asesor de Poltica y Normatividad Ambientales___________________ 318
3. Otros Organismos Asesores ________________________________________________ 319
B. LA AUTORIDAD Y EL CONTROL AMBIENTALES_________________________________________ 319
1. Las Corporaciones Autnomas Regionales_____________________________________ 319
2. El Ministerio del Medio Ambiente____________________________________________ 320
3. El Papel de los Entes de Control_____________________________________________ 320
4. Otras Instancias de Autoridad Ambiental______________________________________ 321
C. LA COORDINACIN DE LA GESTIN AMBIENTAL Y DEL SINA_____________________________ 321
1. El Papel del Ministerio del Medio Ambiente____________________________________ 321
2. El Consejo Coordinador del Sistema Nacional Ambiental _________________________ 321
3. Las Corporaciones Autnomas Regionales_____________________________________ 321
D. LA GESTIN AMBIENTAL __________________________________________________________ 322
1. Las Entidades Sectoriales de Carcter Pblico__________________________________ 322
2. Los Entes Territoriales ____________________________________________________ 322
3. El Rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil _______________________________ 322
E. ASPECTOS COMPLEMENTARIOS DEL SINA ____________________________________________ 323
1. Los Subsistemas del Sistema Nacional Ambiental _______________________________ 323
2. Las I nstancias de Operatividad del Sina ______________________________________ 326
3. La Regulacin Normativa del SINA___________________________________________ 326
4. Un Plan de Alcance Nacional _______________________________________________ 326
ANEXOS 329
Captulo Duodcimo.- NORMAS DEL SINA_______________________________ 331
1. Normas de Instituciones del SINA del Orden Nacional ___________________________ 331
2. Normas de Corporaciones Autnomas Regionales ______________________________ 333
3. Normas de Instituciones Relacionadas con el Sina ______________________________ 336
4. Normas de Instituciones del Orden Regional y Local ____________________________ 337
5. Legislacin Complementaria________________________________________________ 337
Captulo Decimotercero.- INSTITUCIONES ______________________________ 339
A. INSTITUCIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE _______________________________ 339
1. Integracin del Sector del Medio Ambiente____________________________________ 339
2. Ministerio del Medio Ambiente______________________________________________ 339
3. Instituciones al I nterior del Ministerio del Medio Ambiente _______________________ 344
B. INSTITUCIONES CIENTFICAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL_______________________ 348
1. Instituciones Cientficas del Sector del Medio Ambiente__________________________ 348
2. Instituciones Cientficas de Otros Sectores ____________________________________ 358
C. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE GESTIN AMBIENTAL______________________________ 359
1. Corporaciones Autnomas Regionales y Corporaciones para el Desarrollo Sostenible __ 359
2. Unidades Ambientales Urbanas - Uau's _______________________________________ 378
D. ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL____________________________________________ 379378
1. Normas Generales Aplicables a los Entes Territoriales ________________________ 379378
2. Departamentos _______________________________________________________ 381380
3. Distritos y Municipios _____________________________________________________ 381
4. Otros Entes Territoriales___________________________________________________ 383
E. INSTANCIAS DE PLANEACIN Y CONTROL _________________________________________ 386385
1. Sistema Nacional de Planeacin ____________________________________________ 386385
2. Instituciones de Control ________________________________________________ 387386
F. INSTANCIAS DE OPERATIVIDAD DEL SINA_________________________________________ 388387
1. Instituciones Asesoras y Coordinadoras del Sina_____________________________ 388387
2. Subsistemas del Sistema Nacional Ambiental __________________________________ 405
TABLA DE CONTENIDO 9

G. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL_________________________________________ 408407
1. Organizaciones Civiles sin nimo de Lucro _________________________________ 408407
2. Organizaciones Populares y Comunitarias _____________________________________ 409
H. RECURSOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL ______________________________________ 412
1. Generalidades de los Recursos______________________________________________ 412
2. Los Fondos Ambientales________________________________________________ 413412
3. Otros Recursos _______________________________________________________ 418417
I. INSTITUCIONES RELACIONADAS CON EL SINA_________________________________________ 419
1. Instituciones para la Proteccin y Desarrollo de las Comunidades Indgenas y Negras ________ 419
2. Sistemas Nacionales y Programas Especiales __________________________________ 423
3. Ministerios con sus I nstituciones Adscritas y Vinculadas_______________________ 432431
4. Instituciones del Orden Territorial ___________________________________________ 442
5. Otras Instituciones de la Sociedad Civil ____________________________________ 447446
BI BLI OGRAF A____________________________________________________ 451449
I I N NT TR RO OD DU UC CC CI I N N
El objetivo de este trabajo es el de presentar las bases de una propuesta de operatividad
para el Sistema Nacional Ambiental - SINA - existente en Colombia desde la expedicin de la Ley
99 de 1993.
El numeral 13 del artculo 1 de dicha ley instituy que "para el manejo ambiental del
pas, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos componentes y su interrelacin
definen los mecanismos de actuacin del Estado y la sociedad civil". Y el artculo 4 lo defini
como "el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones
que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales".
El autor, quien permaneci por largos aos fuera del pas y que regres con el propsito
de completar los requisitos de grado de la carrera de Ciencias J urdicas culminada en 1979, que-
ra realizar un trabajo que estuviera ligado con su experiencia e intereses en los ltimos aos, y
llam poderosamente a su atencin la existencia en la legislacin colombiana de un sistema
ambiental concebido en dichos trminos, por cuanto tena la potencialidad de contribuir a hacer
eficaces los planes, las polticas, los programas y actividades de gestin ambiental, con la consi-
guiente superacin gradual de la tendencia atvica a la atomizacin, la dispersin y al desperdi-
cio de esfuerzos y recursos.
Lo anterior, naturalmente, tena estrecha relacin con la revolucin jurdica surgida a
partir de la expedicin de la Constitucin Poltica en 1991, la cual consagraba la existencia de un
Estado Social de Derecho en nuestro pas, ordenaba instrumentos dirigidos a la descentraliza-
cin, le reconoca una importancia enorme a la ecologa y al medio ambiente y estableca una
serie de mecanismos de accin y participacin ciudadana orientados a construir una democracia
plenamente participativa.
Lo que ms llam la atencin del autor fue el contraste abismal entre la mencionada po-
tencialidad y la realidad. El diagnstico repetido por la mayor parte de juristas y estudiosos del
tema ambiental era que el Sistema Nacional Ambiental "era todo y nada al mismo tiempo", y
que en la prctica todo el andamiaje normativo e institucional existente sobre la materia "era
muy eficaz, porque estaba montado para que nada funcionara, como en efecto suceda", con-
cepto que expresaba una irnica lucidez no desprovista de verdad. Algunos le expresaron al
autor la opinin de que dedicarse a investigar el tema representaba una "juiciosa prdida de
tiempo", y que era preferible trabajar sobre aspectos temticos ms puntuales y tangibles.
Sin embargo, la inclinacin universalista y sistematizadora del autor, sumada a su per-
cepcin de que la causa de la ineficacia del SINA tanto en su organizacin como en su funcio-
namiento subyaca en los mecanismos normativos e institucionales que impedan su operacin
bajo los principios de un sistema, lo motivaron a estudiar seriamente el tema con el objetivo de
identificar claramente dichos mecanismos y analizarlos, para luego elaborar una propuesta con-
sistente con el marco conceptual de la construccin de relaciones sistmicas para la sociedad
humana.
En esa primera visin la magnitud de la tarea no fue avizorada plenamente, porque una
vez emprendido el trabajo se comprendi que no se trataba de identificar unas cuantas institu-
ciones y analizarlas en sus relaciones lo que habra resultado relativamente sencillo sino de
12 INTRODUCCIN

estudiar a fondo los problemas sistmicos en la estructura y operatividad del Sistema Nacional
Ambiental, as como los pilares sobre los que conceptual y funcionalmente deba estar construi-
do, entre ellos la educacin ambiental, el ordenamiento territorial, la participacin ciudadana, la
planeacin del desarrollo y los sistemas de informacin e investigacin.
_____________

_____________

El resultado del trabajo puede apreciarse bajo una doble perspectiva: bajo la primera,
creemos honestamente que se logr articular un esquema bastante completo de la estructura y
funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental en niveles de alcance y sistematizacin que has-
ta el momento no haban sido logrados. Bajo la segunda, el trabajo representa una visualizacin
de todo lo que resta por hacer para que la operatividad del SINA se convierta en el medio indis-
pensable para la construccin del desarrollo sostenible; hemos presentado el esquema de una
propuesta en concordancia con los postulados conceptuales expuestos en el trabajo, pero somos
conscientes de que ella es slo el comienzo de algo para enriquecer y complementar en medio
de una tarea concertada de gran alcance.
El desarrollo del trabajo responde a una serie de interrogantes, cuyas respuestas van lle-
vando a otros interrogantes formulados en la siguiente secuencia:
1) Cmo funcionan los procesos de la naturaleza? Bajo los principios y las leyes de un
sistema perfectamente integrado, lo que se conoce como ecosistema.
2) Cul es la causa principal de que el hombre haya infringido tantos daos a la natura-
leza, y de que el grado de impacto de sus actividades haya llegado hasta el punto de afectar
severamente las bases mismas de sustentacin de los procesos naturales? El hecho de que la
sociedad humana no opere bajo los principios que le otorgan eficacia a un sistema, o sea, ado-
lece de las relaciones sistmicas necesarias para su buen funcionamiento.
3) Cul es la nica salida para la solucin de los problemas ambientales? Que la socie-
dad humana aprenda a vivir bajo los mismos principios bsicos y las mismas relaciones que ope-
ran en los sistemas naturales, lo que se conoce como desarrollo sostenible. O sea, que la nica
forma en que la sociedad humana deje de afectar los procesos de la naturaleza es que aprenda
a vivir bajo sus principios fundamentales.
4) Cmo puede lograrse que la sociedad humana opere bajo esos principios y relaciones
indispensables a todo sistema? Aprendiendo a construir la unidad en diversidad, que es el prin-
cipio operativo central que subyace en toda realidad, y que permite que las relaciones al interior
de un sistema sean relaciones de cooperacin, interconexin, reciprocidad y servicio.
5) Cul debera ser la contribucin del derecho en relacin con ese propsito fundamen-
tal para la sociedad humana? Desarrollar un conjunto coherente de principios y normas que
faciliten el logro de la unidad en diversidad, tarea que debe ser encomendada a un derecho am-
biental dotado de integralidad, eficacia y preeminencia frente a otras ramas del derecho.
6) Si existe un Sistema Nacional Ambiental en nuestra legislacin, concebido como un
conjunto de principios, normas, instituciones, recursos y actividades, cul es la causa por la
cual no opera adecuadamente? Que tiene fallas sistmicas fundamentales, es decir, que entre
sus componentes no existen las suficientes relaciones de cooperacin, interconexin, reciproci-
dad y servicio, pues est concebido como superestructura jerrquica y vertical.
INTRODUCCIN 13

7) Cules deberan ser los principios adecuados de operatividad del Sistema Nacional
Ambiental? Los que permitan el desarrollo de las potencialidades de todos sus componentes en
beneficio del conjunto, y la solucin integral de los problemas existentes en su interior.
_____________

_____________

La propuesta de operatividad del SINA se fundamenta en los siguientes principios y va-
riables fundamentales:
! Las relaciones de cooperacin, interconexin, reciprocidad y servicio, que son el fun-
damento de las relaciones sistmicas, con la aplicacin del principio central de la uni-
dad en diversidad.
! El desarrollo sostenible construido desde la base de la sociedad.
! La educacin ambiental entendida como un proceso continuo de aprendizaje.
! La construccin de estructuras institucionales que sean representativas del conjunto
social.
! El fortalecimiento de la sociedad civil como protagonista de la construccin del desa-
rrollo sostenible desde la base.
! La concertacin de los actores medioambientales.
! La participacin ciudadana fundamentada en el ejercicio de una nueva prctica poltica.
! El ordenamiento territorial, concebido como un proceso integral de planeacin y de-
sarrollo local, regional y nacional.
El trabajo culmina con la propuesta de una nueva organizacin del Sistema Nacional Am-
biental - SINA, en el cual se reordenan los siguientes factores fundamentales en forma descen-
tralizada y sistmica:
! La poltica ambiental y la regulacin normativa bajo la responsabilidad del Consejo
Nacional Ambiental, y los Consejos Ambientales Regionales y Territoriales.
! La autoridad y el control ambientales en cabeza de las Corporaciones Autnomas Re-
gionales y del Ministerio del Medio Ambiente.
! La coordinacin de la gestin ambiental y del Sistema Nacional Ambiental - SINA, ba-
jo responsabilidad del Ministerio del Medio Ambiente, en el orden nacional, y de las
Corporaciones Autnomas Regionales en el orden descentralizado.
! La gestin ambiental a cargo de todas las entidades pblicas y privadas integrantes
del SINA o relacionadas con l.
! La regulacin de cinco subsistemas del SINA que abarquen aspectos de informacin
ambiental, investigacin y desarrollo cientfico y tecnolgico, planificacin y ordena-
miento ambiental, control y vigilancia de la gestin ambiental, y educacin, concerta-
cin y participacin ciudadana.
! La existencia de instancias de operatividad del SINA sectoriales y territoriales.
! El desarrollo de un Plan de Educacin y Concertacin Ambientales en todo el mbito
nacional.
_____________

_____________

14 INTRODUCCIN

En cuanto al tratamiento temtico, el desarrollo del trabajo se presenta a travs de cua-
tro partes, a saber:
La primera constituye un acercamiento conceptual a la problemtica ambiental, por me-
dio de una visin general de los problemas ambientales y de la bsqueda de soluciones, de un
anlisis de las causas que subyacen al modelo vigente de organizacin de la sociedad humana, y
del desarrollo de un marco conceptual de las relaciones sistmicas para la humanidad en su
actual etapa de desarrollo, basado en nuevos paradigmas y principios.
La segunda parte examina el papel del derecho con relacin al medio ambiente, esboza
los principios sobre los que en nuestra opinin debe construirse un derecho ambiental holstico e
integral al servicio de la construccin de esas relaciones sistmicas, y en forma general presenta
el desarrollo normativo de la legislacin ambiental en Colombia.
La tercera parte representa el estudio del Sistema Nacional Ambiental - SINA - creado a
partir de la Ley 99 de 1993, tanto en sus fundamentos como en sus componentes y relaciones. El
anlisis crtico del mismo se realiza en forma comparativa con el marco ideal de relaciones sist-
micas desarrollado en la primera parte, para encontrar sus carencias, problemas y limitaciones.
Finalmente, en la cuarta parte se esbozan las variables fundamentales, los principios b-
sicos y un nuevo esquema de organizacin y funcionamiento del SINA para dotarlo de la opera-
tividad necesaria que le permita el cumplimiento de la finalidad para la que fue creado.
_____________

_____________



PRI MERA PARTE.-
ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

Captulo Primero.-
LA PROBLEMTICA AMBIENTAL
A. VISIN GENERAL
1. ECOLOGA Y MEDIO AMBIENTE
El medio ambiente es todo lo que nos rodea. Es la tierra en que nos movemos, el aire
que respiramos, la luz y el calor que recibimos del sol, las estrellas y las galaxias que pueblan
el amplio universo, el clido amor de nuestra madre, las tradiciones culturales que han ido
transmitindose de generacin en generacin. Por eso, podemos hablar de un ambiente fsico,
un ambiente cultural, econmico, emocional o, simplemente, humano. Pero, ms comnmente,
el trmino se utiliza para referirnos al medio ambiente natural que nos rodea y nos provee de
todo lo necesario para la vida.
/1

Vivimos en un planeta en el que es posible la vida porque los ecosistemas que lo compo-
nen incluyen "el mantenimiento de una mezcla benigna de gases en la atmsfera, la moderacin
del clima, la regulacin del ciclo hdrico que nos provee de agua fresca de un modo que minimi-
za la incidencia de las inundaciones y sequas; la generacin y preservacin de los suelos frtiles
que son esenciales para la agricultura y la agroforestera; la descomposicin de los desechos y
el ciclaje de los nutrientes; el control de la vasta mayora de las plagas agrcolas y de los orga-
nismos que causan las enfermedades; la diseminacin del polen para muchos de los cultivos; la
provisin de los productos de los bosques y los alimentos del mar y el mantenimiento de la vas-
ta "biblioteca gentica de la naturaleza".
/2

El medio ambiente es comnmente definido como "el conjunto de elementos abiticos
(energa solar, suelo, agua y aire) y biticos (organismos vivos) que integran la delgada capa de
la Tierra llamada biosfera, sustento y hogar de los seres vivos"
/3
.
La biosfera (la esfera de la vida) es la capa relativamente delgada de suelo, agua y aire
donde es posible la vida tal y como la conocemos, y abarca unos 10 Km de altitud en la atmsfera
hasta el fondo de los ocanos, dependiendo de la energa del Sol y de la circulacin del calor y los
nutrientes esenciales. Posee una serie de caractersticas muy especiales que hacen posible la vida:
la distancia al sol para que su calor mantenga el agua en estado lquido, pues fue all donde se
dieron las primeras formas de vida; luego la accin de los seres vivos fue la que permiti que la
Tierra fuera un planeta habitable al transformar la atmsfera en una combinacin adecuada de
nitrgeno y oxgeno, mientras el carbono se converta en materia orgnica.

1
DAHL, Arthur Lyon: A Menos Que, Editorial Bah' de Espaa, Barcelona, 1993, pag. 21.
2
EHRLICH, Paul & Anne H. Healing the Planet, en HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, Programa de Capacitacin de
Maestros Rurales, Mdulo 5: reas Programticas de Desarrollo, Universidad Nur e Iser, 1993, pgs. 97-98.
3
"Medio ambiente", Enciclopedia Encarta 1998, 1993-1997 Microsoft Corporation.
18 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

El trmino ecologa
/4
fue acuado por el bilogo alemn Ernst Heinrich Haeckel en
1869, y vino a significar inicialmente el estudio de una especie dada y de sus relaciones biolgi-
cas con el medio ambiente. La acepcin fue luego ampliada para abarcar el estudio de comuni-
dades o conjuntos de especies y nociones como la de "cadena alimenticia", y luego vinculada a
la nocin de "ecosistema". Actualmente el concepto incluye tambin al papel que el hombre
desempea en la "biosfera".
Una definicin corriente de ecologa nos dice que es el "estudio de la relacin entre los
organismos y su medio ambiente fsico y biolgico. El medio ambiente fsico incluye la luz y el
calor o radiacin solar, la humedad, el viento, el oxgeno, el dixido de carbono y los nutrientes
del suelo, el agua y la atmsfera. El medio ambiente biolgico est formado por los organismos
vivos, principalmente plantas y animales"
/5
.
Podemos decir que la ecologa empez con los estudios de naturalistas como J ean Bap-
tiste de Lamarck, Georges Louis Buffon, Georges Cuvier y Charles Darwin quien en el desarro-
llo de la teora de la evolucin hizo hincapi en la adaptacin de los organismos a su medio am-
biente por medio de la seleccin natural y con las contribuciones de gegrafos de plantas co-
mo Alexander von Humboldt, de investigadores como Gregor J ohann Mendel, el padre de la
gentica moderna, y del mismo Ernst Heinrich Haeckel que era un especialista en embriologa.
Todo este proceso cientfico en occidente responde a inquietudes respecto al "como funcionan
las cosas" y que constituye la base de los tratados de la que podramos denominar "Ecologa
Clsica" en la primera mitad del siglo XX.
La ecologa clsica tuvo como objeto primordial ilustrar cmo los diferentes seres vivos
comparten espacios y materias primas, al actuar al interior de mallas trficas complejas, gracias
a la energa solar, concepcin que se sistematiza en la expresin "bioscenosis" acuada en 1977
por el alemn Karl Mobius. Tambin cabe destacar los esfuerzos cientficos por explicar los equi-
librios dinmicos existentes entre los seres vivos con la competencia por los recursos escasos y
las guerras sin cuartel entre predadores y presas, a partir de las teoras darwinianas.
/6

La ecologa bajo la concepcin clsica, a pesar de que se adoptaron conceptos como el
de ecosistema, el de bioscenosis y geobiocenosis, que involucran temas ajenos a la biologa, fue
considerada como una de sus mltiples ramas, y aun no ha logrado liberarse de esta atadura
conceptual en muchos autores e investigadores de nuestro tiempo.
Con la formulacin de la Teora General de Sistemas por el alemn Ludwig Von Bertanlanf-
fy (1901-1972) empieza a gestarse la "Ecologa Moderna". Esta se esfuerza por recapitular los
conocimientos ms o menos dispersos y por sintetizarlos en un bloque conceptual compacto y
homogneo que permita explicar las cualidades de los individuos, de las poblaciones, de las co-
munidades, de los lugares concretos donde viven, as como la dinmica temporal y espacial de
todos estos eventos. La preocupacin pasa del "qu hay" y del "cmo funciona" al "por qu de las

4
ECOLOGA, del griego oikos (hogar), la misma raiz de economa, y logos (estudio), o sea, el estudio de la economa de
nuestro hogar, la naturaleza.
5
"ECOLOGA", Enciclopedia Encarta 1998,1993-1997 Microsoft Corporation.
6
SIMON, Arthur, Instrumentos Tcnicos y Tecnolgicos en la Gestin Ambiental, en Corporatividad y Gerencia del Siste-
ma Nacional Ambiental - SINA -, Icfes, Proyecto de Capacitacin para Profesionales del Sector Ambiental, 1999.
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 19

cosas". La ecologa moderna podra definirse entonces como la disciplina que estudia la realidad
intrnseca con un enfoque sistmico, integrador y holstico.
/7
De esta forma la ecologa se libera
de la biologa y pasa a compartir su objeto (la realidad intrnseca) con muchas otras disciplinas
diferentes, cada una de las cuales estudia una parte de dicha realidad. Y ah radica la diferencia
esencial de la ecologa con las dems disciplinas cientficas, puesto que el estudio de esa realidad
se realiza de manera diferente, observndola, analizndola como un todo integral e integrado,
que, por tanto, incluye tambin al hombre como componente integrante del sistema.
/8

La ecologa como ciencia estudia la relacin entre los organismos y su entorno, valindo-
se de disciplinas muy diversas como la biologa, la fsica, la qumica, la taxonoma, la fisiologa,
la climatologa, la hidrologa, la geologa y las matemticas. Pero lo ecolgico tambin puede ser
comprendido como cosmovisin, puesto que las concepciones epistemolgicas de la ecologa en
su versin moderna desbordan el mundo cientfico tradicional y se ligan con aspectos de la tica
y la metafsica; as, la ecologa se constituye en dos categoras de reflexin diferenciables pero
complementarias, tanto en la teora como en la praxis.
A menudo se asocian y se confunden trminos como los de ecolgico, ambiental y medio
ambiente. En trminos muy generales, extrapolando los conceptos de Arthur Simon
/9
, se puede
decir que el calificativo de "ecolgico" debe reservarse tanto para los desarrollos conceptuales
de aplicacin global, como para lo relacionado con el sistema de sustentacin natural de un sis-
tema ecolgico regional; y el de "ambiental" (o "socio ambiental"), para referirse al entorno
efectivo global de una determinada poblacin humana, y tambin a los eventos que no surgen
primordialmente del sistema de sustentacin natural.
El trmino de "medio ambiente" ha sido muy criticado por diversos estudiosos, tanto
desde el punto de vista lingstico como desde el de la teora ecolgica. Pero dada su generali-
zada aplicacin en todos los mbitos, podemos repetir lo que dijimos al comienzo, que al refe-
rirnos a medio ambiente nos referimos a todo el conjunto de elementos que integran la biosfera,
es decir, que incluye tanto lo ecolgico como lo ambiental. Y tambin que la ecologa es la cien-
cia que contribuye al estudio y a la comprensin de los problemas del medio ambiente.
2. SISTEMA Y ECOSISTEMA
Ecosistema fue el trmino acuado en 1935 por el eclogo vegetal Sir Arthur George
Tansley para realzar el concepto de que cada hbitat es un todo integrado, para describir, en un
sentido funcional, la unidad constituida por los complejos naturales de poblaciones de plantas y
animales y los ensambles especficos de condiciones fsico-qumicas que rigen la existencia de
dichas poblaciones.
Un sistema es un conjunto de partes interdependientes que funcionan como una unidad
y que requiere entradas y salidas. Las partes fundamentales de un ecosistema son los producto-
res (plantas verdes), los consumidores (herbvoros y carnvoros), los organismos responsables

7
HOLSTICO, del griego "holos"= totalidad.
8
SIMON, Arthur, ibdem.
9
SIMON, Arthur, ibdem.
20 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

de la descomposicin (hongos y bacterias), y el componente no viviente o abitico, formado por
materia orgnica muerta y nutrientes presentes en el suelo y el agua. Las entradas al ecosiste-
ma son energa solar, agua, oxgeno, dixido de carbono, nitrgeno y otros elementos y com-
puestos. Las salidas del ecosistema incluyen el calor producido por la respiracin, agua, oxgeno,
dixido de carbono y nutrientes. La fuerza impulsora fundamental es la energa solar.
/10

Los ecosistemas existen y funcionan a lo largo del tiempo y del espacio, pues compren-
den tambin los procesos y los ciclos que mantienen unido a los organismos en una compleja
red de interrelaciones. Arthur Dahl, al explicar que la vida ha ido evolucionando cada vez hacia
formas ms complejas, describe de la siguiente forma las caractersticas fundamentales de los
sistemas complejos:
1) Un alto grado de interrelacin e interaccin entre las partes que los componen,
ejemplificado en los sistemas biolgicos por las relaciones denominadas simbiosis, y en los sis-
temas sociales por los fenmenos de cooperacin y reciprocidad, para el uso eficiente de la
energa, los materiales y los recursos tanto humanos como biolgicos, reduciendo al mximo las
prdidas y el despilfarro.
2) Una estabilidad dinmica a semejanza del giroscopio, que se mantiene en equilibrio
gracias al movimiento, con la posibilidad de modificarse y cambiar, al tiempo que son resistentes
a la desestabilizacin y a la ruptura. El propio cuerpo humano es un magnfico ejemplo de este
tipo de sistemas complejos.
/11

Pero cada ecosistema, a su vez, forma parte de sistemas de interrelaciones ms grandes
que abarcan ocanos o continentes enteros, con un gran trasiego de materiales, migraciones de
especies, etc.; todos estos sistemas estn unidos en ltima instancia a los sistemas generales de
la biosfera. Ella se regula por sus propios mecanismos y a su manera es un sistema autnomo,
tan complejo como un ecosistema o un organismo: mantiene la temperatura adecuada dentro
de unos lmites ajustados, organiza la circulacin de la energa y de los materiales, recicla o eli-
mina los desperdicios. Por eso algunos cientficos proponen que se le considere un organismo
ms con el nombre de "Gea".
3. SISTEMAS ESENCIALES PARA EL MANTENIMIENTO DE LA VIDA
1) El ciclo del agua: Evaporacin, destilacin, condensacin, lluvia o nieve, y suministro
de agua dulce.
2) El equilibrio de los componentes de la atmsfera: Nitrgeno y oxgeno, principalmen-
te, pero tambin vapor de agua, dixido de carbono para la fotosntesis, y otros gases que re-
tienen la energa solar para mantener la temperatura.
3) La circulacin constante de energa por la biosfera: Originada por el sol y sus radia-
ciones (calor, luz y radiaciones ultravioletas), el reflejo de parte las radiaciones por la atmsfera
y el aprovechamiento, por otra parte, de las diversas formas de vida.

10
"ECOLOGA", Enciclopedia Encarta 1998, 1993-1997 Microsoft Corporation.
11
DAHL, Arthur Lyon: A Menos Que, Editorial Bah' de Espaa, Barcelona, 1993, pgs. 29-30.
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 21

4) Los ciclos minerales: Entre ellos el del nitrgeno y el del carbono, que permiten man-
tener el delicado equilibrio de la vida sobre la Tierra.
5) El sistema climtico, que funciona tambin con la energa solar, pues el calor que ca-
lienta el aire se expande, se hace ms ligero y asciende, mientras que el aire fro desciende para
ocupar su lugar, originando complejos modelos de circulacin atmosfrica.
4. LOS RECURSOS NATURALES
En un sentido elemental, el concepto de recursos naturales se aplica a los objetos o
eventos provenientes en forma originaria por la naturaleza (o sea, que no hayan surgido de la
accin o de la intervencin humana), y que son susceptibles de aprovechamiento por el hombre.
Y ordinariamente se clasifican en recursos naturales renovables y recursos naturales no renova-
bles, segn su capacidad o potencialidad de renovarse o no indefinidamente.
Sin embargo, dichas denominaciones suelen ser criticadas desde el punto de vista de la
teora ecolgica, por ser errneas y conducir a problemas y confusiones. En primer trmino por-
que el concepto de recurso no puede hacer referencia a un objeto, substancia o elemento por s
mismo, de manera objetiva, sino con relacin a su funcin social o sea, cuando existe conoci-
miento de su existencia y de su utilidad, y, cuando adems, se dispone de los medios para su
acceso y su utilizacin. Por lo tanto, el concepto recurso es algo dinmico y subjetivo. El petr-
leo, por ejemplo, no fue valorado por las sociedades pre-industriales y su connotacin de recur-
so no poda ser la misma que adquiri despus de la segunda guerra mundial. En segundo tr-
mino, este punto de vista critica la divisin entre recursos renovables y no renovables, porque
lleva al equvoco de pensar que los recursos tienen una de dichas caractersticas intrnsecamen-
te, en lugar de facilitar la comprensin de que la renovabilidad de un determinado recurso est
vinculada al tipo de uso social al que est sometido (tasa de renovacin versus tasa de uso).
No obstante, sin dejar de reconocer el grado de verdad que tiene dicho planteamiento, y
de llamar la atencin sobre la necesidad de que la ciencia ecolgica debe guiar las formas y los
contenidos de otras disciplinas, respetuosamente discrepamos del "cientifismo extremo", que en
aras de una rigurosidad socialmente inaplicable, rechaza todo tipo de enumeracin, de clasifica-
cin y de apropiacin conceptual de todo lo que tenga que ver con el medio ambiente, por parte
de disciplinas como el derecho. Al fin y al cabo, cuando el legislador define y enumera los recur-
sos naturales renovables y no renovables, est reconociendo la asignacin de una funcin social,
en un momento dado, a una serie de objetos o de eventos naturales, ligados o no a su poten-
cialidad de renovacin en el supuesto de un uso sostenible por la sociedad.
Por ejemplo, la legislacin colombiana a partir del Cdigo de Recursos Naturales (Decreto
Ley 2811 de 1974) trae una enumeracin de los recursos naturales renovables, y en sentido
estricto incurre en una serie de omisiones, errores y repeticiones poco cientficas. Pero si dicha
enumeracin, que no es taxativa, la entendemos como un esfuerzo de acercamiento a la pro-
blemtica ambiental y de facilitamiento de la aplicacin de polticas y medidas de proteccin,
conservacin y recuperacin de los recursos identificados, podremos concluir que no hay con-
tradiccin entre el espritu de la norma y la necesaria complementariedad y apoyo del conoci-
miento derivado de la ciencia ecolgica, tanto para su aplicacin como para la mejora en la for-
mulacin de nuevos cuerpos legales. Por ello, con la salvedad conceptual que hemos presenta-
do, en el curso de este trabajo seguiremos utilizando la denominacin de recursos naturales y
su divisin en renovables y no renovables.
22 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

B. LA PREOCUPACIN MEDIO AMBIENTAL
La preocupacin generalizada frente al problema ambiental es reciente porque el impacto
de la actividad humana sobre la naturaleza no lleg a ser tan significativo en pocas pasadas.
Aunque el hombre tuvo siempre la capacidad de alterar el medio ambiente para adaptarlo a sus
necesidades, mientras la poblacin fue relativamente pequea, la tecnologa modesta y las for-
mas de produccin sencillas, el impacto fue solamente local.
1. LOS FACTORES DEL DETERIORO AMBIENTAL
En cambio, lo sucedido en los ltimos dos siglos, a partir de la revolucin industrial, re-
bas el impacto local para volverse global, afectando severamente los ciclos naturales que son
la base de la vida, a partir de la interaccin de cinco factores principales:
a) El crecimiento exponencial de la poblacin;
b) El desarrollo tecnolgico sin precedentes;
c) Las formas modernas de produccin econmica y consumo;
d) El aumento de la riqueza monetaria;
e) El crecimiento de las desigualdades socioeconmicas en el mundo.
La poblacin de seres humanos ha sufrido un crecimiento exponencial; en las ltimas
cuatro dcadas creci prcticamente al doble y segn la ONU no se estabilizar hasta no alcan-
zar una cifra que podra situarse entre 11 y 14 mil millones de personas en algn momento del
siglo XXI.

Los factores de deterioro ambiental y de los recursos siguen la misma ley exponencial
de crecimiento con el aumento de la poblacin y tambin con la capacidad de contaminacin de
un hombre medio del nuevo siglo que contamina mucho ms que el de cuatro dcadas antes.
/12
El inicio de la Revolucin Industrial a fines del siglo XVIII marc el comienzo de un grado
de impacto sin control sobre el medio ambiente, tanto por la extraccin gigantesca de recursos
naturales renovables y no renovables, como por el aumento del nivel de produccin y el consi-
guiente aumento del consumo. Ellos a su vez generaron un aumento sin precedentes, en algu-
nas partes del mundo, de la riqueza monetaria, o sea, de capital, aumento que a su vez incidi
en el desarrollo tecnolgico, en cambios en los procesos de fabricacin y en la implementacin
de una "sociedad de consumo" en el ltimo siglo, gracias a la publicidad como principal instru-
mento de creacin de legiones de consumidores y de hbitos que perpetan el ciclo destructor
de los bienes naturales, por causa del vertimiento de grandes cantidades de qumicos y de basu-
ra al medio ambiente.
Como puede observarse, los cuatro factores anteriores interactan entre s y se alimen-
tan recprocamente; sin embargo, el modelo descrito no funciona uniformemente si considera-
mos al planeta entero, y para ello es necesario considerar el quinto factor que es el de las des-

12
CAPALBO, Lucio: Ecologa y Unidad Mundial, Nueva Amrica Ediciones, Quito 1995, pgs. 7- 8.
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 23

igualdades extremas en el mundo. Y es que menos de una quinta parte de la poblacin de la
humanidad tiene concentrada el 88% de la riqueza monetaria, con la consecuente capacidad de
produccin, consumo y uso de recursos tecnolgicos que afectan a los ecosistemas de todo el
planeta. Al respecto vale la pena recordar la respuesta que dio el Mahatma Gandhi cuando se le
pregunt si despus de la independencia, la India podra alcanzar el nivel de vida de los britni-
cos: "Gran Bretaa necesit la mitad de los recursos del planeta para conseguir su prosperidad.
Cuntos planetas necesitar un pas como la India?".
Por su parte, los pases pobres y las clases sociales menos favorecidas, ejercen tambin
una gran presin sobre los recursos naturales, sobre todo mediante la destruccin de bosques,
manglares y el ejercicio de prcticas agrcolas que causan la erosin de la tierra. Esto es conse-
cuencia del desequilibrio en el acceso a los dems recursos y oportunidades en el mundo, es
decir, se ven empujados a utilizar asistmicamente los recursos primarios de la naturaleza para
su sobrevivencia. Slo si se logran resolver los desequilibrios existentes en el mundo entre la
pobreza y la riqueza extremas desde una perspectiva global, podremos encontrar una solucin
tanto al problema demogrfico como a los dems factores de impacto negativo sobre el medio
ambiente.
El siglo XX ha sido escenario, tanto del agravamiento de los problemas ambientales, co-
mo de la toma de conciencia frente a los mismos. Esta ltima ha sido gradual, y aunque se ha
extendido a buena parte de la sociedad, todava no es lo suficientemente generalizada ni pro-
funda. Cientficos, investigadores sociales, humanistas, organizaciones no gubernamentales sin
fines de lucro y organismos de accin y cooperacin internacional, incluyendo programas espe-
ciales de las Naciones Unidas, han jalonado en buena parte el esfuerzo de comprensin del te-
ma y los esfuerzos por construir alternativas viables a la tendencia existente en el mundo, que
es la del deterioro ambiental generalizado hasta el punto de afectar gravemente los principales
ciclos naturales y de colocarnos en la perspectiva probable de un colapso ecolgico planetario.
2. LOS PROBLEMAS AMBIENTALES
/13

La crisis ecolgica tiene dos aspectos que vienen a ser las dos caras de una misma mone-
da: la contaminacin y destruccin del medio ambiente por un lado, y el agotamiento de los re-
cursos de la tierra, por el otro. Pero ambos aspectos de la crisis estn indisolublemente ligados, ya
que el agotamiento de recursos deriva casi directamente en deterioro ambiental y contaminacin,
y sta a su vez provoca la destruccin de ms recursos, constituyndose un autntico crculo vi-
cioso. Podemos comprenderlo mejor a travs de un ejemplo:
Supongamos una probeta de laboratorio en la que se ha colocado un caldo de cul-
tivo para la reproduccin de una bacteria. Se observar que cada cierto intervalo de
tiempo la poblacin bacteriana se duplica. El nmero de bacterias crece aceleradamente
por un tiempo, pero luego no slo el crecimiento se detiene abruptamente, sino que la
poblacin se reduce en breve lapso a una proporcin insignificante. Qu ha ocurrido?
Las bacterias, debido a su enorme nmero, no encontraban ya el alimento suficiente, y

13
Para la redaccin de este tema nos hemos basado en 4 fuentes principales: Medio Ambiente de Enciclopedia Encarta
1998, Ecologa y Unidad Mundial de Lucio Capalbo, 1995; El Planeta Subdesarrollado tambin de Lucio Capalbo, 1995,
Conservacin del Medio Ambiente de Eloy Anello y J uanita de de Hernndez en reas Programticas de Desarrollo,
1994, y A Menos Quede Arthur Lyon Dahl, 1993.
24 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

comenzaron a morir por inanicin. Por otra parte, las bacterias que s hallaban alimento
lo hallaban tan contaminado, que moran por intoxicacin.
/14

En trminos generales, podemos decir que los problemas que afectan a la atmsfera tie-
nen efectos internacionales. Los que afectan a la tierra tienden a ser locales o regionales. Los que
afectan al agua pueden ser mixtos, perjudicando, segn el caso, a ciertas regiones de una sola
nacin, o a varias naciones por las cuales pasa un ro determinado. Y los que afectan a la biodi-
versidad tienen efectos en el bienestar futuro de toda la humanidad.
/15

La problemtica ambiental empez a hacerse evidente en el mundo a partir de una serie
de sucesos, como la gran niebla de 1952 en Londres, la contaminacin por mercurio en J apn,
los escapes de petrleo en los aos 60 y 70, la muerte de ros como el Tmesis, pero en las
dcadas posteriores hemos atestiguado crisis ms graves y frecuentes, incluyendo accidentes
nucleares, el descubrimiento del agujero de la capa de ozono sobre la Antrtida, la prdida irre-
parable de miles de especies, la prdida de bosques en muchos lugares del planeta, la desertifi-
cacin, etc.
Realicemos un rpido inventario de los principales problemas ambientales con los que es-
tamos bastante familiarizados:
# PROBLEMAS RELACI ONADOS CON LA ATMSFERA
El resultado de las actividades humanas en relacin con la atmsfera ha devenido en la
alteracin de su composicin, cambiando su capacidad para cumplir dos de sus tres funciones
principales, la del equilibrio trmico y la de proteccin de la vida a travs de la capa de ozono.
1) La contaminacin del aire, sobre todo en reas altamente urbanizadas e industriali-
zadas, por medio de humos, hollines, gases y sustancias txicas diversas, originando el llamado
"smog" o descenso de los contaminantes sobre las reas urbanas en las megalpolis del mundo.
Este es causado por el fenmeno atmosfrico de la inversin trmica que ha cobrado miles de
vctimas fatales y fomentado la multiplicacin de enfermedades bronco-respiratorias.
2) El calentamiento de la tierra, que ha aumentado en 0,5 centgrados en el ltimo si-
glo y que puede llegar a aumentar, al menos, en 2 adicionales en las prximas 3 o 4 dcadas,
por causa de la liberacin de grandes cantidades de gases "termoactivos", siendo el principal de
ellos el anhdrido carbnico o dixido de carbono (CO2). Tambin figuran el metano y otros ga-
ses que contribuyen a retener el calor solar (efecto invernadero). El uso de los combustibles
fsiles (petrleo, gas natural), la deforestacin y la destruccin del plancton ocenico son los
principales causantes de la liberacin de esos gases invernaderos. El carbono que los seres vivos
eliminaron de la atmsfera durante millones de aos, y que se almacen en los yacimientos fsi-
les, lo quemamos y lo devolvemos a la atmsfera produciendo un evidente desequilibrio trmi-
co.

14
CAPALBO, Lucio: Ecologa y Unidad Mundial, Nueva Amrica Ediciones, Quito 1995, pg. 5.
15
HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, Programa de Capacitacin de Maestros Rurales, Mdulo 5: reas Programticas
de Desarrollo, Universidad Nur e Iser, 1993, pgs. 101.
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 25

Los efectos destructivos de un aumento de la temperatura en el planeta pueden incluir,
cambios regionales de clima por el desplazamiento de zonas lluviosas hacia los polos aumento
de sequas, inundaciones y ciclones tropicales, alternacin de la vegetacin natural, menor pro-
duccin agrcola, destruccin de los ecosistemas, pero por sobre todo la elevacin en el nivel del
mar por la fusin de los casquetes polares (entre 1 a 5 metros para el ao 2030) con la consi-
guiente afectacin severa de zonas costeras, deltas de grandes ros, pases bajos, islas, etc.
3) La lluvia cida, ocasionada por la combinacin del agua de la atmsfera y la luz solar
con los agentes contaminantes como los xidos de nitrgeno y dixido de azufre, provenientes
de la combustin de carburantes en las centrales trmicas, las instalaciones industriales y los
escapes de vehculos a motor. La interaccin convierte a los xidos en cidos (sulfrico y ntrico)
que caen sobre la tierra arrastrados por la lluvia y la nieve, haciendo inservible el agua de ros y
lagos, afectando la fertilidad del suelo, debilitando los rboles, las races de las plantas, las
hojas, corroyendo metales, desgastando edificios y monumentos de piedra, retardando el creci-
miento de bosques, matando peces y disminuyendo la poblacin de especies de aves que viven
de la vida acutica.
Una variante del fenmeno anterior es el de la deposicin cida, que sucede cuando los
mencionados cidos sulfrico y ntrico, llegan a la tierra en forma de depsitos secos, partculas
y gases atmosfricos.
4) La disminucin de la capa de ozono, por causa de la liberacin en la atmsfera de los
gases freones y de los gases clorofluorocarbonados (CFC) que se usan en sistemas de refrigera-
cin, disolventes de limpieza, en la fabricacin de espumas plsticas, en sistemas de aire acon-
dicionado para vehculos y en los envases de aerosoles a presin. Estos gases ascienden lenta-
mente y desencadenan una reaccin qumica, por efecto del flor, que disuelve las molculas
del ozono en la atmsfera.
Las consecuencias de este problema se relacionan con el aumento en la radiacin ultraviole-
ta que afecta gravemente a la salud humana (ceguera, cncer de piel, prdida del sistema inmunita-
rio). Tambin afecta a muchos tipos de cultivos, al interferir el proceso de fotosntesis de las plantas,
y a organismos marinos que sirven de alimento para los seres humanos, al afectar el crecimiento del
plancton ocenico. Tambin ocasiona mutaciones genticas y aniquilacin de especies.
# PROBLEMAS RELACI ONADOS CON EL AGUA
1) Cambios en las condiciones climticas, producidos tanto por la deforestacin que re-
duce la cantidad de vapor de agua que vuelve a la atmsfera en un determinado lugar, o por la
agricultura de regado que produce el efecto contrario. Los fenmenos del Nio y de la Nia,
que en algunas regiones ocasionan inundaciones y en otras sequas, son un ejemplo de cambio
climtico, cambio que en algunas regiones ha llegado ya a ser permanente.
2) La contaminacin del agua dulce, ya que el agua es a la vez disolvente y absorbente
universal, y por lo tanto acumula y transporta gran parte de la polucin proveniente de los basu-
rales, de la lluvia cida, de los fertilizantes y pesticidas, y de los efluentes txicos arrojados por
las industrias. La lluvia arrastra la contaminacin de la atmsfera, otros agentes se filtran por la
tierra y llegan a las aguas subterrneas.
Las consecuencias son muy graves, tanto en el mbito urbano como en el rural, para la
salud humana, y aun, para su misma sobrevivencia.
26 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

3) La contaminacin del mar, producida por el vertimiento accidental o intencional de
sustancias nocivas tales como hidrocarburos, mercurio, desechos industriales y cloacales de las
grandes ciudades, pues como se puede comprender, en ltima instancia, todas las sustancias
que no llegan a ser purificadas en la naturaleza terminan en los ocanos.
Entre las consecuencias de la contaminacin del mar figuran las llamadas mareas rojas,
causadas por la profusin de algas microscpicas en los arrecifes de coral y en las playas, afec-
tando el sistema inmunolgico de algunos animales; tambin al afectarse el plancton ocenico
se altera la vida de millones de especies, y por supuesto la salud humana.
4) El exceso de riego, o riego sostenido a largo plazo, por la acumulacin o la saturacin
de sales que fueron disueltas en el agua y que quedan en la tierra cuando ella se evapora, por
falta de un adecuado sistema de drenaje. La salinizacin arruina gradualmente el suelo, hacin-
dolo inepto para los cultivos.
5) El abastecimiento de agua, que se ha convertido en un problema mundial, tanto por
la desigual utilizacin del recurso en el consumo domstico, como por las presiones industriales
y agropecuarias, mientras el mundo experimenta un progresivo descenso en la calidad y dispo-
nibilidad del recurso.
# PROBLEMAS QUE AFECTAN LA TI ERRA
1) La erosin, producida por la accin del viento y del agua, al perder el suelo su cober-
tura de pasto o de bosque. Los suelos erosionados reducen paulatinamente su productividad y
pueden llegar a ser desiertos incultivables, como ya ha acontecido en muchos lugares del plane-
ta. Entre las actividades humanas que originan la erosin figuran el uso de tcnicas agrcolas
impropias, como el exceso de arado, el sobrepastoreo, la construccin inadecuada de caminos,
la tala de rboles y las quemas de vegetacin.
2) La deforestacin y la prdida de tierras vrgenes, que afecta a bosques tropicales y
hasta ecosistemas de tundra en regiones rticas, fenmenos originados en la insaciable deman-
da de energa, en la bsqueda de materias primas, de alimentos y de recursos de toda ndole.
3) La infertilidad del suelo, por la muerte de los microorganismos que ayudan a mante-
ner el suelo en buen estado, producida por la combinacin de metodologas de la agricultura
moderna, como el uso de fertilizantes y pesticidas sintticos, las tcnicas de riego, el uso de
variedades de semillas con alto rendimiento, el monocultivo y la mayor utilizacin de maquinaria
agrcola. Los fertilizantes compensan la prdida de sustancias nutritivas pero no reponen ade-
cuadamente la materia orgnica.
Adems de afectar la calidad de la tierra, entre las consecuencias negativas encontramos
el deterioro en la salud de productores agrcolas y consumidores.
# PROBLEMAS QUE AFECTAN LA VI DA VEGETAL Y ANI MAL
1) La prdida irreparable de especies vegetales y animales, tanto por la destruccin de
los ecosistemas en los bosques tropicales de los cuales depende la vida de esas especies, cau-
sada por la expansin de terrenos agrcolas y ganaderos, por el aprovechamiento forestal indis-
criminado y por efecto de los proyectos hidroelctricos, como por la caza, la pesca y el comercio
de diversas formas de vida silvestre.
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 27

Las consecuencias principales estn en la afectacin de la vasta biblioteca gentica de la
naturaleza, o sea, de la biodiversidad, de la que se derivan insospechadas aplicaciones positivas
para el mejoramiento de la salud y de la calidad de la vida humana sobre la tierra.
2) La afectacin de la cadena alimentaria, que tiene como una de sus causas principales
el uso de los hidrocarburos clorados presentes en los pesticidas sintticos, pues al ser muy poco
solubles en agua, se adhieren a los tejidos de las plantas, se acumulan en los suelos, en las co-
rrientes de agua, los estanques y la atmsfera y literalmente se distribuyen en todo el mundo.
Los pesticidas son ingeridos por los herbvoros o penetran directamente a travs de la piel de
peces e invertebrados, pasan a los carnvoros en concentraciones ms altas y producen una
serie de trastornos reproductivos.
# OTROS PROBLEMAS
1) La presencia creciente de sustancias txicas, originadas en productos qumicos sint-
ticos que penetran en el medio ambiente y persisten en l durante largos perodos de tiempo,
ya que al no haber existido antes en la naturaleza, ella carece de los mtodos biolgicos que
permitan su descomposicin y reciclamiento en forma rpida. La fabricacin, procesamiento,
distribucin, uso y eliminacin de estos productos representan un problema serio, de costo in-
calculable y de grave riesgo, tanto para la salud humana como para el medio ambiente.
2) La contaminacin radioactiva, proveniente del desarrollo de la ciencia del tomo por
medio de centrales nucleares aun bajo funcionamiento normal del almacenamiento de los
residuos radiactivos, de la realizacin de pruebas nucleares y de los accidentes en plantas como
Three Miles Island y Chernobyl, tiene un efecto devastador inmediato y de largo alcance sobre
la salud humana y animal, y sobre el medio ambiente.
3) El uso de sustancias txicas con fines blicos y de erradicacin de cultivos ilcitos, que
incluye el uso de gases venenosos, el de armas bacteriolgicas y qumicas, el de herbicidas de
poder destructor continuado, producen daos irreversibles en el medio ambiente en que se utili-
zan, incluyendo mutaciones genticas y amenazas para la salud humana.
4) Las basuras y los desechos, producidos en ciclos de produccin y consumo fuera de
toda norma de equilibrio y de control. El caso ms grave se presenta con la serie de productos
sintticos que no pueden ser absorbidos por el medio ambiente.
5) El uso de recursos no renovables, como los combustibles fsiles (petrleo, carbn y
gas natural), y de otros minerales que constituyen la materia prima de la industria, que aparte
de los efectos ya mencionados sobre el equilibrio trmico del planeta, originan trastornos en el
tejido social a medida que se agotan y su extraccin se vuelve ms costosa y con un grado de
impacto mayor sobre el medio ambiente.
3. LA BSQUEDA DE SOLUCIONES
Ante la abrumadora realidad de los problemas ambientales y las perspectivas nada alen-
tadoras del futuro inmediato, las diversas instancias de la sociedad han emprendido una serie de
acciones para paliar el deterioro de los recursos, para reparar los daos existentes y para impe-
dir la continuacin de acciones o actividades contaminantes y depredadoras.
28 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

Todos los gobiernos, al menos en el plano del discurso, propugnan por el desarrollo sos-
tenible, en gran parte como resultado de las cumbres y convenios de carcter internacional que
se han realizado en las ltimas dcadas, y en buena parte tambin por la accin decidida de las
organizaciones no gubernamentales sin nimo de lucro que se han convertido paulatinamente
en actores imprescindibles de la sociedad.
Las ONG's, por lo tanto, han sido quienes han anticipado y reclamado medidas decididas
para enfrentar la crisis, apoyadas en estudios cientficos, en proyectos alternativos, en progra-
mas educativos y en gestin comunitaria. Los gobiernos han aceptado y acogido con posteriori-
dad algunas de estas iniciativas, llegando a crear instituciones encargadas de fijar polticas y
normas de manejo y conservacin de recursos naturales, pero en el contexto de las limitaciones
provenientes del ejercicio del poder poltico y de la gobernabilidad. El sector empresarial y pro-
ductivo, suele ser el sector ms reticente a aceptar y ejecutar polticas que limiten sus formas
de produccin y eliminacin de desechos, pero por presiones internas e inclusive internacionales
han debido progresivamente incorporar nuevos estndares.
Haciendo un repaso muy general del tipo de medidas que suelen ser implementadas, en-
contramos lo siguiente:
/16

# EN CUANTO A LOS PROCESOS DE PRODUCCI N
1) Medidas que mantienen los procesos convencionales con la anexin de etapas agre-
gadas orientadas a disminuir la contaminacin, tales como el tratamiento de afluentes txicos
industriales antes de ser arrojados al medio, o el reciclaje de residuos.
2) Desgravaciones tendientes al fomento del uso de materias primas procedentes de re-
cursos naturales renovables de menor impacto desfavorable o en menor peligro de agotamiento,
para realizar ajustes y adaptaciones parciales en las tecnologas y procesos de fabricacin.
3) Prohibicin gradual del uso de recursos nocivos, como es el caso de los clorofluoro-
carbonos, o del uso de materias primas que requieren la depredacin de especies amenazadas.
4) Medidas orientadas a la mejora de la calidad constructiva y la durabilidad ptima de
los productos, para evitar la proliferacin de productos desechables. Desafortunadamente, estas
medidas, en cuanto a polticas de exigencia, son prcticamente inexistentes.
5) Polticas orientadas a una transformacin del sistema de produccin de objetos me-
diante el impulso de tecnologas alternativas, y que se hallan en distintas fases de desarrollo,
siendo necesario el apoyo a mayor escala, tanto en el campo de la investigacin, como en el de
la produccin y comercializacin. En este punto nos referimos al uso de energas limpias y reno-
vables, al uso de la agricultura biolgica, a la descentralizacin de la produccin y la poblacin, y
en general, a la transformacin de amplios ecosistemas antropognicos.
6) La gravacin o adicin de costos ecolgicos por el uso de productos y procesos noci-
vos, poltica muy criticada por constituirse en un modo indirecto de ponerle precio a la vida.

16
Basado en CAPALBO, Lucio: El Planeta Subdesarrollado, Ebila, Buenos Aires, 1995, pgs. 101-104 y Ecologa y Unidad
Mundial, Nueva Amrica Ediciones, Quito 1995, pgs. 19-21.
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 29

# EN CUANTO AL CONSUMO ENERGTI CO
1) Medidas orientadas a la eficiencia energtica, con relacin al uso de tecnologas y a
los procesos de produccin.
2) Polticas y medidas destinadas al ahorro en el consumo de las fuentes de energa tra-
dicionales, dirigidas a todos los sectores de la sociedad.
3) Fomento al estudio y el uso de fuentes de energa alternativas, como es el caso de la
energa solar y la energa elica.
# EN CUANTO AL CONTROL DE LA CONTAMI NACI N DE LOS RECURSOS
1) Control al uso de fertilizantes inorgnicos y pesticidas, y fomento a la agricultura bio-
lgica o agricultura orgnica (abonos y pesticidas orgnicos, lombricultura, rotacin de cultivos,
agroforestera, etc.).
2) Medidas para evitar la deforestacin, sobre todo en bosques tropicales hmedos,
acompaadas de programas masivos de reforestacin en bosques, campos y ciudades.
3) Control al sobreriego y al sobrepastoreo para conservar la calidad de los suelos.
4) Control a la emisin de sustancias txicas y nocivas en las fuentes de agua para evi-
tar su contaminacin.
5) Control a la formacin de basurales en las ciudades y en las orillas de los ros.
6) Control a las emisiones contaminantes provenientes de industrias y automotores.
7) Convenios y normas tendientes al control de derrame de hidrocarburos en alta mar.
# EN CUANTO A LA PROTECCI N DE LA BI ODI VERSI DAD
1) Creacin de parques y reservas naturales para la proteccin de ecosistemas amena-
zados, de especies y recursos genticos invaluables.
2) Control al comercio de individuos de especies de fauna y flora silvestre.
3) Medidas protectoras de especies en peligro de extincin (vedas, lmites de caza y
pesca, control al uso de medios de captura, etc.).
4) Medidas para la proteccin de los ecosistemas que contienen la biodiversidad del pla-
neta.
# EN CUANTO A LA RECUPERACI N DE RECURSOS
1) Progreso en el conocimiento cientfico de los sistemas biolgicos y desarrollo acelera-
do de la biotecnologa.
2) Dominio de las tcnicas de recuperacin y administracin de ecosistemas enteros,
para aplicaciones agrcolas y pesqueras.
30 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

# LOS MODELOS EN CONFLI CTO
Con respecto al mbito de aplicacin de modelos, existen, a grandes rasgos, 3 posturas
diferentes,
/17
dos que como extremos del espectro devienen en posiciones antagnicas y una
tercera que resulta ser un hbrido o postura intermedia:
1) Como primera sealamos a la que promueve la profundizacin del modelo de moder-
nizacin por la industria, o sea, un modelo centralizador y pro-urbano, adoptando una mayor o
menor cantidad de medidas que no modifican la estructura del sistema productivo bsico, admi-
tiendo ajustes secundarios para minimizar la contaminacin, economizar recursos, lo que implica
leves modificaciones en las tecnologas empleadas en la produccin.
2) En el otro extremo se ubican quienes promueven la sustitucin del modelo por otro
ecolgicamente compatible, que involucre la transformacin del agro, del sistema energtico, y
hasta cierto punto una transformacin demogrfica y social, revirtiendo el proceso pro-urbano
de las ltimas dcadas.
3) Existe una fuerte tendencia intermedia, en general propuesta por sectores de los pa-
ses de mayor desarrollo material, que postula un sistema hbrido, que mantenga el actual mode-
lo en el "norte" y en los sectores sociales medios y altos de las regiones fuertemente urbaniza-
das del "sur", dejando para la mayor parte de ese "sur" la implantacin de un modelo alternati-
vo no industrializado ni contaminante.
De ms est decir que esta postura, que podra resumirse en "haz lo que yo digo pero no
lo que yo hice" es altamente inicua y errada, en primer lugar porque no hara ms que posponer
el momento del colapso, mientras quienes ostentan un alto grado de consumo se dan el lujo de
poder prolongarlo, al menos por un par de generaciones. Este esquema no hara ms que per-
petuar y profundizar la divisin "norte/sur".
El problema de estos planteamientos es que, o no se atreven a cuestionar profundamen-
te el ideal materialista que proclama la ecuacin entre mayor calidad de vida y mayor produc-
cin de objetos materiales o riqueza o, si lo hacen, carecen de una propuesta alternativa real,
que sea coherente con una visin posible de la humanidad y de su cometido.
Se propone producir de un modo limpio, utilizar recursos renovables, aun limitar
ciertos consumos o reemplazarlos por otros no nocivos para el medio ambiente, pero dif-
cilmente se propone producir menos, de acuerdo a un criterio que permita convenir qu es
lo realmente necesario y til a la vida humana.
Dicho de otro modo, las diversas propuestas hacia un modelo de desarrollo ecolgi-
camente sostenible, si bien con un mximo ahorro de recursos y un mnimo de contamina-
cin, procuran mantener y aun aumentar la cantidad y calidad de prestacin dadas por las
materialidades. Pero no ponen en tela de juicio la necesidad o no de todo ese conjunto de
materialidades para vivir felices.
/18


17
Basado en CAPALBO, Lucio: El Planeta Subdesarrollado, Ebila, Buenos Aires, 1995, pgs. 105-106.
18
CAPALBO, Lucio: El Planeta Subdesarrollado, Ebila, Buenos Aires, 1995, pg. 109.
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 31

# LOS ESFUERZOS I NTERNACI ONALES
La comunidad internacional, bsicamente a partir del esfuerzo de diversos organismos de
las Naciones Unidas y de organizaciones no gubernamentales en todo el mundo, ha celebrado
una serie de cumbres mundiales, tanto sobre el tema medio ambiental, como sobre otros temas
relacionados, que en realidad tambin forman parte del problema, como es el caso de cumbres
sobre poblacin, hbitat, desarrollo social, mujer, paz y desarme, entre otras.
Entre las cumbres y convenios ambientales podemos sealar las siguientes:
1) La Convencin sobre pesca y conservacin de los recursos vivos de la alta mar, sus-
crita en Ginebra el 5 de abril de 1958.
2) El Convenio Internacional sobre responsabilidad civil por daos causados por la conta-
minacin de las aguas del mar por hidrocarburos, dado en Bruselas el 29 de noviembre de 1969.
3) La Convencin relativa a los Humedales de importancia internacional especialmente
como hbitat de aves acuticas, firmada en Ramsar, Irn, el 2 de febrero de 1971.
4) La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, reunida en Estocolmo
del 5 al 16 de junio de 1972, que produjo la Declaracin de Estocolmo y que incluye una decla-
racin de principios (26 en total).
5) La Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y
Flora Silvestres, firmada en Washington el 3 de marzo de 1973.
6) El Convenio de Viena para la proteccin de la Capa de Ozono, suscrito en Viena el 22
de marzo de 1985.
7) El Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfonterizos de los de-
sechos peligrosos y su eliminacin, celebrado en Basilea el 22 de marzo de 1989..
8) La Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, suscrita en
Nueva York el 9 de mayo de 1992.
9) La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo cele-
brada en Ro de J aneiro entre el 3 y el 14 de junio de 1992, de la cual se derivaron una Declara-
cin que lleva su nombre, y la suscripcin del Convenio sobre la Diversidad Biolgica, firmado el
5 de junio de 1992.
Adems, se han suscrito convenios regionales como el Tratado de Cooperacin Amazni-
ca, el Acuerdo sobre la Cooperacin Regional para el Combate contra la Contaminacin del Pac-
fico Sudeste por Hidrocarburos y otras Sustancias Nocivas en Casos de Emergencia y el Conve-
nio para la Proteccin y el Desarrollo del Medio Marino de la regin del Gran Caribe, y tambin
convenios bipartitos entre las naciones.
A pesar de que muchos de los convenios han previsto mecanismos de control y verifica-
cin, y de que las leyes aprobatorias de los mismos hacen obligatorio el cumplimiento al interior
de los pases, todava la capacidad de aplicacin de las normas y los principios consagrados en
ellos es muy limitada, y la carencia de obligatoriedad se revela como un gran obstculo para la
solucin de los problemas ambientales.
32 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

De todas formas, situados en la perspectiva correcta, debemos reconocer que el mundo
ha avanzado mucho en cuanto a esfuerzos de cooperacin y accin internacional, como parte de
un modelo que debe ser profundizado y dotado de mecanismos adecuados, y no sujeto a las
veleidades de los diversos gobiernos de turno.
4. PERSPECTIVAS DE LA CRISIS AMBIENTAL
# DE VAQUEROS A ASTRONAUTAS
La humanidad ha pasado, dramticamente, del paradigma del vaquero: poca gente en
una llanura inmensa, donde unos pocos millones de habitantes viven en un planeta enorme con
recursos aparentemente ilimitados, al paradigma del astronauta: vivimos dentro de una pequea
cpsula espacial, donde todo lo que hacemos dentro de ella determina si sobrevivimos o no.
Kennet Boulding en 1968 formul este smil, al criticar la visin del desarrollo centrado
en el crecimiento, haciendo la distincin entre la economa de un vaquero y la de una nave es-
pacial. El vaquero vive en los llanos interminables. Toma lo que quiere de la naturaleza donde
quiera que lo encuentre. Los llanos son vastos y sus recursos parecen ser inagotables. Deja caer
por el camino cualquier desperdicio o pertenencia que ya no sirve a sus necesidades, para que
las fuerzas de la naturaleza se lo lleven. La economa de un vaquero est orientada a extraer del
ambiente los recursos disponibles en la forma ms conveniente y convertirlos en cualquier pro-
ducto que satisfaga sus deseos. Cualquier artculo que ya no sea inmediatamente til, est des-
cartado para que la naturaleza disponga de l. El desempeo est medido en trminos del valor
del mercado de los productos elaborados de los recursos. Cuanto ms rpido los recursos sean
extrados de la tierra, procesados y desechados, ms prspera se considera a la gente.
La economa de una nave espacial se fundamenta en una visin radicalmente diferente:
aquella de una nave viajando por el espacio con una tripulacin humana y un abastecimiento
precioso, pero limitado, de recursos. Excepto por la energa radiante del sol, la existencia conti-
nuada de la tripulacin y el funcionamiento de sus sistemas de apoyo a la vida dependen de la
conservacin del abasto de recursos que tiene la nave. Esta realidad dicta los principios bsicos
de la economa de la nave espacial. Un aumento en el bienestar de los miembros de la nave
necesariamente depende de que se vuelvan ms eficaces y efectivos en el uso sostenible y el
reciclaje de los recursos existentes, primero para satisfacer sus necesidades, y luego al grado
que existen excedentes sus deseos. El desechar cualquier recurso, y por ello perderlo para
siempre es, para los habitantes de la nave, un indicio de una falla seria en el sistema. La meta
es extender la vida de los productos, ms bien que aumentar la velocidad en desecharlos.
La vida en una nave slo puede ser sostenida por medio de la cooperacin de todos los
habitantes de la nave. Cada uno debe sentir inters en mantener el sistema y tener la voluntad
para aceptar como justa la distribucin de los recursos disponibles. De esto podemos concluir que
ningn aumento en la produccin econmica de la nave puede ser contado como un avance, a
menos que se base en procesos sostenibles y se traduzca en beneficios distribuidos justamente
entre los habitantes de la nave.
La analoga con una nave espacial es una herramienta poderosa para conceptuali-
zar el dilema actual de la sociedad humana. Ganancias temporales en la produccin eco-
nmica basadas en prestaciones ambientales, de hecho, nos dejan ms pobres. Repre-
sentan el antidesarrollo segn cualquier definicin razonable y se deberan tratarlas co-
mo tal en cualquier contabilidad econmica. Acciones que empobrecen a un grupo para
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 33

multiplicar las riquezas de otro, tambin deberan contarse como una reduccin en el
bienestar de la totalidad. Ellas tambin deberan ser clasificadas como antidesarrollo.
Revelan la injusticia del sistema y minan el consenso social que es esencial para soste-
nerlo. El consumo de recursos para usos, que a lo larga disminuyen el bienestar huma-
no, en vez de aumentarlo, tales como las inversiones en armamentos, tambin deberan
contarse como antidesarrollo.
La naturaleza est llamando nuestra atencin al hecho de que la visin que nos ha
estado guiando es tan contraria a nuestra realidad como fue la visin precopernicana, de
que el sol giraba alrededor de la tierra. Siempre hemos estado viviendo en una nave es-
pacial, no en un llano interminable. Ahora hay demasiadas personas, nuestras aspiracio-
nes son demasiado grandes y nuestra tecnologa demasiado poderosa para seguir
guindonos por el viejo mito. Ahora necesitamos aprender a ver y pensar en formas ms
consistentes con nuestra verdadera realidad.
El desafo de hacer la transicin a la aplicacin de las economas de una nave es-
pacial en el manejo de los recursos de la tierra, debera ser abrazado tanto por las so-
ciedades agrcolas como por las industriales; por ambos, los "desarrollados" y los "en va
de desarrollo". A menos que todos, tanto del norte como del sur, lleguemos a abrazar
una visin ms consistente con nuestra realidad colectiva, sufriremos caramente en los
aos venideros".
/19

# LAS MEDI DAS PUNTUALES NO BASTAN
A pesar de la existencia de las medidas mitigadoras y alternativas en relacin con el me-
dio ambiente, nos encontramos con que no son suficientes, entre otras cosas porque la veloci-
dad del deterioro ambiental, teniendo en cuenta el planeta entero como un ecosistema global,
es mucho mayor que la capacidad de las medidas de control y recuperacin existentes. Y es que
a pesar de que existan gigantescos esfuerzos de un pas por invertir la tendencia, el resultado
slo se refleja en cuanto a los recursos sobre los que tiene un relativo control local (suelos,
aguas dulces, especies nativas), pero no sobre los problemas que son de orden global, como la
contaminacin atmosfrica y la martima, pues como es sabido "la lluvia cida va donde la lleve
el viento", y estos problemas terminan incidiendo sobre los de carcter local.
Como lo expresa Lucio Capalbo: "En realidad, por detrs de todas las posturas, conser-
vadoras, moderadas, y an las ms radicales, existe una significativa omisin y una falta de in-
trospeccin a fondo, y mientras no se llegue a la raz ltima de esta crisis mundial, tampoco se
le podr dar solucin real, ni detener el colapso".
/20

# ES PROBABLE UN COLAPSO PLANETARI O
Desde que los estudios sobre lmites al crecimiento por parte del Club de Roma diagnos-
ticaron en los aos 70, que el progreso de la civilizacin se detendra abruptamente en algn
momento del siglo XXI al encontrar un lmite al crecimiento y sobrevendra su derrumbe, son
muchos los debates, los informes, los diagnsticos y las perspectivas que se han realizado y

19
KORTEN, David, Llegando al Siglo 21, en HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, Programa de Capacitacin de Maestros
Rurales, Mdulo 5: reas Programticas de Desarrollo, Universidad Nur e Iser, 1993, pg. 151 y ss.
20
CAPALBO, Lucio: El Planeta Subdesarrollado, Ebila, Buenos Aires, 1995, pg. 107.
34 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

difundido en todo el mundo, cubriendo un amplio espectro de visiones desde las ms pesimistas
hasta algunas optimistas frente al problema ambiental.
Debemos comprender que las ciencias que estudian los problemas ambientales estn, a du-
ras penas, en sus fases de desarrollo inicial, y como es lgico suponerlo, los pronsticos de los in-
vestigadores no coinciden, originando grandes vacos en la predictibilidad cientfica de los resultados.
La ciencia apenas empieza a comprender toda la ingeniera qumica que contiene la ms simple de
las clulas y a desentraar los complejos sistemas de comunicacin qumica entre organismos.
/21

Pero, con la explicable excepcin de algunos sectores productivos y gubernamentales, in-
teresados en desvirtuar la gravedad de los problemas ambientales, existen coincidencias bsicas
en el diagnstico que apunta a un probable colapso planetario, ms all de poder determinar la
fecha de su realizacin, si se tiene en cuenta el crecimiento exponencial de todos los factores de
deterioro, por un lado, y la existencia de lazos de realimentacin positiva, por el otro.
En cuanto al crecimiento exponencial de los factores de deterioro, tenemos el aumento de
la poblacin, el crecimiento de las desigualdades socioeconmicas, la proliferacin de comunida-
des naturales cada vez ms simples y degradadas, epidemias masivas, extincin de organismos en
cadena, el descenso marcado de la productividad de algunos sistemas, la inestabilidad creciente
del sistema econmico mundial que podra conducir a su crisis o a su derrumbe, y el estallido de
conflictos polticos y militares locales y regionales con gran capacidad de perturbacin global.
Veamos un ejemplo que nos ayuda a comprender este punto:
En un estanque flota una planta acutica. Dadas las dimensiones del estanque y de
la planta, son necesarias un milln de estas ltimas para cubrir enteramente la superficie
de aqul. Si el nmero de plantas se duplicase diariamente, haran falta slo 20 das para
cubrir totalmente la superficie del estanque. As, a un da del da "O" habr 2 plantas, a los
dos das 4 plantas, a los 3 das 8 plantas y as sucesivamente hasta que, transcurridos 20
das, habr 1.048.576 plantas, o sea, que el estanque estar cubierto con creces. Un tran-
sente que pasara el da 19, vera prcticamente medio estanque vaco. Si frente a tal ob-
servacin considerase que an falta una importante fraccin del tiempo total para la co-
bertura del estanque, incurrira en un grave error, ya que, como se entiende, slo falta un
da, una vigsima parte del plazo total, para que eso suceda.
/22

En definitiva, nada impide que nos encontremos ya en el "da 19" de algn proceso
de destruccin ecolgica, al borde de que alguna variable alcance su valor crtico y deto-
ne otras, en una verdadera reaccin en cadena, o "efecto domin" de trastornos am-
bientales y consecuencias sociales que lleve a un colapso global sin precedentes en
la historia del planeta y de nuestra ya afligida especie.
/23

Siendo honestos, a la pregunta de si ya nos encontramos en este ltimo caso, slo pode-
mos responder diciendo que si la tendencia de degradacin ambiental en el planeta entero no se
cambia radicalmente, es decir, de raz, bajo un nuevo modo de ver y hacer las cosas completa-
mente diferente a lo existente hoy en da, el colapso es inevitable, ms all de la discusin que se
plantee sobre la fecha probable de tal suceso y sobre la magnitud de las consecuencias sociales.

21
DAHL, Arthur Lyon: A Menos Que, Editorial Bah' de Espaa, Barcelona, 1993, pg. 40.
22
CAPALBO, Lucio: El Planeta Subdesarrollado, Ebila, Buenos Aires, 1995, pg. 74
23
Ibdem, pgs. 77-78.
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 35

Tres grandes calamidades despiertan la atencin de estudiosos y analistas de los sucesos
contemporneos y sus probables consecuencias: el conflicto nuclear, el derrumbe del sistema
econmico mundial y el colapso ecolgico; y aunque pueda debatirse sobre cual de las tres es la
ms probable, nadie discute que cualquiera de ellas desencadenara las otras dos en medio de
un caos generalizado que incluira, entre otros fenmenos, la migracin masiva de habitantes de
la ciudad hacia el campo en busca de recursos de sobrevivencia, una incontrolable cadena de
luchas sociales, intertnicas e internacionales, la instalacin de gobiernos de facto de corte tota-
litario, la explosin de todo tipo de fanatismos y sectarismos, hambre, epidemias, cataclismos
naturales, todo ello antes de que las naciones organizadas puedan reaccionar y sentar las bases
de un nuevo ordenamiento mundial.
# LA GRAN OPORTUNI DAD
Pero tambin muchos cientficos, filsofos y lderes de nuevas formas de pensamiento y
accin, plantean que la crisis ecolgica representa la gran oportunidad que tiene la humanidad
para comprender la estrecha relacin entre todas las formas de vida existentes en la tierra y en
el universo, vinculacin que debe extenderse a las formas de organizacin e interrelacin de
toda la diversidad de la sociedad humana, entre culturas, naciones, creencias, clases y grupos,
como nico medio para garantizar que la vida, la de todas las formas de vida, pueda continuar.
En otras palabras se trata de comprender que no puede haber ninguna solucin definitiva
a los problemas ambientales, mientras la sociedad humana no aprenda la leccin que le est dan-
do la naturaleza, la de vivir bajo estrechas formas de interconexin, interrelacin, reciprocidad y
servicio. Este es el pensamiento central que subyace como fundamento del presente trabajo.
C. UNA INTROSPECCIN A FONDO
En la necesidad de realizar una introspeccin a fondo sobre las causas de los problemas
ambientales, hemos encontrado un conjunto de ellas relacionadas estrechamente entre s, y que
vienen a ser las caras de un mismo fenmeno, como podr verse con el detalle siguiente:
1. EL PARADIGMA MECNICO DEL MUNDO
Paradigma en el sentido ms elemental significa "modelo", pero fue Tomas Kuhn
/24

quien utiliz el trmino en el sentido de "estructura terica dominante", de "conjunto de supues-
tos que subyacen a cualquier ciencia", o de "superteora que proporciona el modelo bsico de la
realidad dentro de una ciencia determinada". El desarrollo posterior del trmino ha venido tam-
bin a significar, en un sentido ms global, en "fundamento que subyace en la cosmovisin o
modo de comprender el mundo en un momento histrico dado".
Los paradigmas son maneras de interpretar el mundo, y por lo tanto sirven de gua a los
seres humanos en distintas pocas, ya que son modelos que intentan aprehender y reproducir la
realidad a partir de respuestas sobre el qu, el cmo, el por qu y el para qu de las diversas

24
En su tratado sobre La Estructura de las Revoluciones Cientficas, publicado en 1962.
36 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

manifestaciones de la realidad en su conjunto. En cada poca hay un paradigma dominante que
se refleja en todas las esferas del orden social, en la organizacin poltica, en las relaciones de
produccin, en la asignacin de recursos, y en las diversas formas de interaccin humana, entre
sexos, culturas, naciones, clases sociales y grupos, como tambin en las formas de relacin del
hombre con la naturaleza.
Sin embargo, a la sombra del paradigma dominante, y coincidiendo con la crisis generali-
zada en la estructura del orden establecido y con el desarrollo de las ciencias naturales o socia-
les, surge siempre un nuevo paradigma que pretende explicar la realidad de otro modo y llenar
los vacos existentes en el anterior. Durante un tiempo conviven las dos concepciones, se con-
frontan en distintos niveles, hasta que el derrumbe del sistema dominante permite la construc-
cin de un nuevo ordenamiento bajo los parmetros del nuevo paradigma.
En occidente, despus del colapso del imperio Romano, surgi el paradigma del mundo
proveniente de la teologa cristiana, donde el hombre era el centro del universo, por ser la su-
prema creacin de Dios, y el orden sociopoltico una teocracia donde los reyes derivaban su po-
der y autoridad de Dios a travs de quien apareca como su representante sobre la tierra. El
paradigma puede considerarse como paradigma trascendental, porque restaba importancia a la
vida terrenal y pona nfasis en la vida despus de la muerte, lo que llev a que los mejores
hombres y mujeres dedicaran su vida a la oracin y a la comunin, a travs de una vida mona-
cal, alejada de la sociedad.
Este paradigma entr en crisis con los descubrimientos cientficos, sobre todo en el cam-
po de la astronoma en el siglo XVI, que desplazaron a la tierra del centro del sistema solar, y
por ende del universo, y en el campo de la fsica, ante todo con los trabajos de Isaac Newton en
el siglo XVII, dando origen al fenmeno que se conoce como Revolucin Cientfica, que marc la
ruptura total con el paradigma desta, entre otras cosas por causa de la oposicin de las autori-
dades eclesisticas en Europa al avance y a los descubrimientos de la ciencia. El fenmeno ori-
gin lo que hoy conocemos como el paradigma mecnico o mecanicista del mundo, nombre
derivado del hecho de que el universo fue entendido como una gigantesca maquinaria compues-
ta de infinidad de partes que deban ser estudiadas y analizadas individualmente, donde slo
poda considerarse lo material, lo que poda ser cuantificable, medible y divisible. Esta visin
result reforzada en los siglos XVIII y XIX, con la aparicin de las teoras evolucionistas, las filo-
sofas materialistas, las doctrinas deterministas, y en general por el pensamiento positivista.
La realidad fue as desprovista por completo de espiritualidad, y el hombre de cualquier
propsito trascendental, convirtindose en un producto al azar de las fuerzas de la evolucin, de
las tendencias incontrolables de su psiquis o de las condiciones sociales dominantes. Se ha di-
cho, ni sin razn, que Darwin, Marx, Freud y Nietzche terminaron de asestarle un golpe definiti-
vo al antropocentrismo y al teocentrismo simplista que haban dominado durante mucho tiempo.
El problema derivado de la revolucin cientfica, y que dio origen al paradigma
mecanicista, fue el divorcio de la materia y el espritu, como reaccin a la instrumentalizacin de
lo espiritual por cuenta de una religiosidad institucionalizada que le haba dado la espalda a las
necesidades de progreso del espritu humano mediante el uso de su poder racional e
investigativo, el que se manifiesta plenamente en la ciencia. Como lo expresan los principios de
una corriente de pensamiento y accin vigente en nuestro tiempo,
/25
cuando la ciencia niega la
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 37

pensamiento y accin vigente en nuestro tiempo,
/25
cuando la ciencia niega la gua de la reli-
gin, cae inevitablemente en el materialismo, y cuando la religin niega a la ciencia, degenera
en supersticin.
La metodologa del paradigma mecanicista es la diseccin de cada parte, perdiendo de
vista toda relacin, vinculacin y sintona con todo lo que compone el universo, as como la ar-
mona con la totalidad. Predomina, entonces, la lgica reduccionista, con la divisin y fragmen-
tacin del conocimiento en disciplinas, hasta el punto de que los especialistas "saben ms y
ms, acerca de menos y menos", y donde slo se perciben relaciones lineales de causa y efecto.
El propsito principal es entonces el de entender como funciona la mquina de la naturaleza y
dominarla hasta el punto en que fuere posible. As, la naturaleza se convierte en un objeto de
explotacin ilimitada por parte del hombre, y se pierde de vista completamente la concepcin de
sistema.
En consecuencia, este paradigma nos ha llevado a trabajar de una forma muy individua-
lista, con poca reflexin sobre los efectos que las acciones en un campo pueden tener en otros o
en las generaciones futuras. Las consecuencias incluyen la generacin de sustancias txicas y
radioactivas que seguirn contaminando o poniendo en peligro la vida en la tierra por millones
de aos; los graves problemas ecolgicos que resultan de ver a la tierra slo como algo para
explotar, y los problemas sociales y humanos que derivan de considerar al ser humano desde un
punto de vista fragmentado, como un fenmeno qumico, biolgico, fisiolgico o psicolgico.
Cuando se deja de considerar al ser humano como un ser ntegro, perdiendo de vista su nobleza
potencial, es mucho ms fcil cometer barbaridades y abusos contra el prjimo.
/26

La creciente conciencia de estas consecuencias negativas del paradigma mecnico ha
motivado un movimiento hacia un nuevo paradigma que no slo evita estas consecuencias ne-
gativas, sino que parece reflejar ms fielmente la realidad, y es el desarrollo de un nuevo para-
digma que podemos llamar orgnico y sistmico del mundo. Esta nueva visin recalca que so-
mos parte de un todo y que hay constantes interrelaciones entre todas las partes, de tal forma
que lo que afecta a una parte del sistema tambin tiene repercusiones en muchas otras partes
del mismo
/27
. En el captulo correspondiente al marco conceptual se examinar este paradigma
con ms detalle.
Sin embargo, el ordenamiento sociopoltico vigente en el mundo, con toda su institucio-
nalidad y su capacidad de instrumentalizacin de pautas culturales, cientficas y tecnolgicas,
sigue dominado por el paradigma mecanicista y lineal, con la consiguiente fragmentacin y des-
equilibrio en las relaciones entre los hombres y los pueblos, y el grado de impacto negativo so-
bre el medio ambiente. Pretender que el viejo orden puede reformarse y dar cabida a las nuevas
realidades de pensamiento y accin, es lo mismo que suponer que un viejo edificio, cuyos ci-
mientos estn irremediablemente daados, pueda servir de habitculo permanente despus de
que se realicen en l slo refacciones menores que evitan su derrumbe inmediato.

25
La Comunidad Internacional Bah'.
26
HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, Programa de Capacitacin de Maestros Rurales, Mdulo 2: Conceptos de Apren-
dizaje y Desarrollo, Universidad Nur e Iser, 1993, pgs. 101-102.
27
Ibdem, pg. 102
38 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

2. LA CRTICA DEL MODELO VIGENTE DE DESARROLLO
El modelo vigente de desarrollo en el mundo entero es consecuencia directa del para-
digma mecanicista, por cuanto fragmenta y simplifica la realidad, la cual queda desprovista de
todo aspecto medible o cuantificable, y, adems, pierde de vista su funcionamiento como siste-
ma, o sea, como un conjunto estrecho de relaciones e interconexiones.
Los principales aspectos que podemos destacar, para sistematizar la crtica del modelo
vigente de desarrollo, son los siguientes:
# EL MATERI ALI SMO
La esencia del modelo vigente de desarrollo se asienta en una arraigada visin materialista
del propsito y la naturaleza fundamentales de la persona y de la sociedad. El problema est en
creer que los aspectos espirituales, tales como la unidad y la cohesin social, la autorrealizacin
personal y colectiva, la justicia, el bienestar, la paz, la felicidad y la seguridad son meros subpro-
ductos de los logros materiales, cuando en realidad estos surgen de la interaccin entre la satis-
faccin de las necesidades materiales y sociales y la realizacin espiritual de la persona.
/28

# EL ESPEJ I SMO DE LA RI QUEZA MONETARI A
Otro problema, que est en el centro de la operatividad del modelo mismo de desarrollo,
es lo que podemos denominar un espejismo, que surge con la idea equivocada de que aumenta
la riqueza en el mundo con el aumento de la riqueza monetaria. Este aumento, que ha sido gi-
gantesco desde el comienzo de la Revolucin Industrial al mecanizarse los procesos de produc-
cin para fabricar bienes en gran escala, se ha potenciado con la Revolucin Tecnolgica, sobre
todo en el campo de las comunicaciones y de la informacin.
Sin entrar en el complejo terreno de la teora econmica, sino valindonos de las varia-
bles bsicas de cualquier sistema econmico, podemos comprender que la masa monetaria de-
bera crecer, en forma vinculada y paralela, con la produccin de bienes, con la prestacin de
servicios y con el intercambio comercial, siempre y cuando se den dos supuestos:
! Que exista un sistema de remuneracin justo, tanto para las diversas actividades
econmicas, como para todos los actores que participan en el sistema, en funcin de
la importancia del aporte y del bienestar de la colectividad; y,
! Que la base de sustentacin del sistema, o sea, el conjunto de bienes o recursos ob-
jeto de la explotacin econmica, no sufra deterioro, es decir, que exista un proceso
de aprovechamiento sostenible.
El problema radica en que la masa monetaria crece aunque no se den ninguno de estos
dos supuestos, como lo podemos observar fcilmente, a travs de los siguientes aspectos:
1) Porque la economa remunera, monetariamente, una serie de actividades improducti-
vas y hasta destructivas que no representan aumento en la riqueza real - como la produccin y

28
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAH', Hacia un Modelo de Desarrollo para el siglo XXI, Documento preparatorio para la Cum-
bre de Desarrollo Social, agosto 1994.
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 39

el trfico de armas y narcticos, las redes de prostitucin, los juegos de azar, la corrupcin en
todas sus formas - adems de remunerar desorbidatadamente otras actividades como la finan-
ciera y la burstil, y a grupos especficos, como es el caso de altos ejecutivos, deportistas de
elite, figuras internacionales del espectculo y del modelaje, etc., dejando de remunerar en for-
ma adecuada a otros grupos y actividades. O sea, que se pierde por completo la conexidad en-
tre beneficio general y remuneracin econmica, originando mltiples formas de injusticia y dis-
torsin en el sistema.
2) Porque el patrimonio con que cuenta la humanidad, que son los bienes y recursos
provenientes de la tierra, no es tenido en cuenta por el sistema, aunque este se deteriore seve-
ramente como ha acontecido en los ltimos siglos. El razonamiento es muy sencillo, y resulta
bastante incomprensible que la humanidad no se lo hubiera planteado con anterioridad: si al-
guien dilapida una fortuna que recibi para ser administrada, sera absurdo hablar de enrique-
cimiento cuando ella se derrocha. Pues bien, por qu no se comprenda que estaba pasando lo
mismo con los recursos de la naturaleza? Cmo poda, y puede an, pensarse que puede
hablarse de la riqueza de pases y de crecimiento de la economa, cuando venimos dilapidando
los recursos que son su base de sustentacin?
La tendencia a considerar los costos por contaminacin y deterioro ambiental, o la de lle-
var una contabilidad adecuada de los recursos, es reciente, y aunque la conciencia del problema
ha crecido en el mundo en las ltimas dcadas, todava la poltica y la economa no tienen en
cuenta plenamente esta variable, y siguen edificadas sobre un modelo produccionista y consu-
mista, plenamente extractivo y destructivo.
# LA ECUACI N ECONMI CA
El otro problema, tambin relacionado con la economa, y que tiene que ver con el fun-
damento mismo de la ciencia econmica contempornea, y ello es vlido, tanto para el socialis-
mo como para el capitalismo, es el de la ecuacin de produccin y consumo,. Producimos bienes
para el consumo, y este consumo genera capital, que hace posible ms produccin. Segn la
ecuacin, mientras ms produccin y ms consumo, mejor est la economa. Tanto el socialismo
como el capitalismo han trabajado bajo el supuesto de que todos los habitantes de la tierra po-
dramos tener el estilo de vida de la clase media de los pases desarrollados, es decir han opera-
do bajo el paradigma del vaquero que expusimos anteriormente.
Desde la Cumbre de la Tierra en Ro de J aneiro, los pases del mundo comprendieron
que haba que cambiar la ecuacin, pues "slo la tierra, y no el hombre, es la que produce". El
hombre transforma en bienes consumibles lo que la tierra produce. Con esta ecuacin la eco-
noma mejora cuando la tierra produce ms y el hombre consume menos, y para lograrlo debe-
mos practicar lo que se conoce como el "ciclo de las 3 R: reutilizar, reciclar y reducir", ya que el
cien por cien de lo que consumimos proviene de la tierra y vuelve a ella en forma de desechos.
La tierra debe poder asimilar toda esa basura para poder volver a producir.
/29


29
NEWTON, Peter. Conferencia: Capitalismo, comunismo y ahora qu?, Quito, noviembre de 1998.
40 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

# EL MODELO I NDUSTRI AL DE DESARROLLO
/30

El modelo vigente de desarrollo se ha identificado con el proceso conocido como indus-
trializacin, y los lderes del mundo de todas las ideologas lo han proclamado en forma reitera-
da y lo siguen haciendo como el ideal para toda nacin moderna, como el nico camino para
salir del subdesarrollo. Tan esencial es la industria al actual modelo de desarrollo, que se llega a
hablar, indistintamente, de pases industrializados o desarrollados, y tan profundamente la in-
dustria ha caracterizado a esta poca y sociedad, que ha sido llamada sociedad industrial.
Todas las actividades productivas, incluyendo la produccin de alimentos, han sido trans-
formadas por la industria, as como alteradas las formas de generacin energtica, y todos los
pases del mundo han sido incluidos en los programas de "industrializacin" surgidos a partir de
la dcada del 50, despus de la aplicacin del Plan Marshall en Europa.
Pero, hoy comprendemos que el principal agente de alteracin del equilibrio natural es la
produccin en escala industrial, al no tener en cuenta la sostenibilidad de los recursos utilizados y
los daos directos e indirectos ocasionados al medio ambiente. Y lo que resulta claro es que no se
trata de un efecto colateral indeseado del modelo, sino de errores profundos implcitos en l.
Si vamos ms all, a este modelo responsable de la destruccin del ecosistema planeta-
rio, no podemos considerarlo como desarrollo, como Lucio Capalbo acota acertadamente:
Resulta extrao y paradjico que si algo aporta beneficios reales por un lado, ten-
ga efectos tan nocivos por el otro. Evidentemente, el modelo industrial, al ser responsa-
ble de la destruccin del ecosistema planetario, no puede ser considerado verdadera-
mente un modelo de desarrollo. Contrariamente a lo que puede pensarse, este mayor
grado de industrializacin - que, por otra parte, solo es caracterstico de un 20% de la
poblacin mundial- no puede ser considerado desarrollo y el planeta entero est subdes-
arrollado.
/31

El modelo ha exacerbado, adems la crnica pobreza de gran parte de la humanidad, si
consideramos las diferencias entre naciones, y entre el campo y la ciudad, a causa del perma-
nente deterioro de los trminos de intercambio entre productos de alta tecnologa y productos
agrcolas primarios, a pesar de que estos ltimos han sido, son y sern la base de la economa.
El modelo industrial se sostiene, desde el punto operativo, gracias a la alianza siempre
renovada de intereses entre los lderes polticos que buscan podero material, el sector indus-
trial, que trabaja por su objetivo excluyente de lucro, y los medios de comunicacin masiva que

30
Basado en NEWTON Peter y LPEZ DVILA Carlos, Hacia un Nuevo Modelo de Desarrollo, Ponencia presentada en el II
Congreso Ecuatoriano del Medio Ambiente, Quito, 1995.
31
CAPALBO, Lucio: Ecologa y Unidad Mundial, Nueva Amrica Ediciones, Quito 1995, pg. 26. Y en su libro El Planeta
Subdesarrollado expresa: Aun cuando se aceptara que Amrica del Norte, Europa occidental y J apn estuvieran "des-
arrollados", al ser islas rodeadas de una vasta mayora subdesarrollada no podran considerarse estructuras estables.
Pero la hiptesis va ms all: ni siquiera estas reas convencionalmente consideradas desarrolladas lo estaran. Para
fundamentarlo, consideremos el conjunto de indicadores psicolgicos y sociales absolutamente incompatibles con el
verdadero desarrollo que se presenta en las sociedades industrializadas: la proliferacin del malestar psquico, que se
manifiesta en un alto nmero de personas con depresin, angustia, estrs, sin contar un creciente ndice de suicidios,
la adiccin a psicofrmacos, la falta de seguridad social, el desempleo, el debilitamiento y la disolucin de los lazos fa-
miliares, las oleadas de robos, violencia y homicidios, las perversiones y abusos sexuales, la prostitucin, el trfico de
drogas, de armas, de rganos y tantas otras nefastas actividades.
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 41

tienden puentes para incentivar el consumo mediante la publicidad. La poblacin destinataria
cierra el crculo y acepta la invitacin a consumir.
La industrializacin masiva ha creado megaciudades insostenibles e insustentables, que
atentan contra la salud mental y fsica del hombre, porque ha hecho que el hombre se olvide de
sus races. Un campesino migrado a la ciudad sufre de disfuncionalidad esencial: no sabe como
moverse, como relacionarse, como atender sus necesidades, y por lo tanto se lumpeniza en muy
poco tiempo.
El modelo industrial tiene algunas caractersticas centrales, en concordancia con aspectos
dominantes en el paradigma mecanicista del mundo, como vimos anteriormente:
1) El Materialismo, presente en el mvil oculto que sostiene el funcionamiento del mo-
delo, o sea, el ideal consumista, basado en el afn de poseer para llenar el vaco producido por
la falta de valores trascendentes. El materialismo viene a ser una enfermedad del espritu
humano, caracterizada por un nfasis exagerado en lo material y en un egocentrismo que inhibe
nuestra capacidad para trabajar colectivamente como una comunidad global.
/32

2) La fragmentacin, pues se concibe a la naturaleza y a la sociedad como formada por
partes separadas y diferenciables que integran una gran maquinaria en calidad de engranajes, y
donde la lucha, la divisin y la competencia se justifican y se consideran necesarias para el logro
de los fines individuales, cuya suma vendr a constituir el bienestar general.
3) Uniformidad y autoritarismo, por ser impuesto en forma avasallante e inconsulta en
todos los rincones del planeta, sin atencin alguna a la diversidad de los pueblos, y por no surgir
desde la base de la sociedad sino desde las instancias superiores de poder o de gestin.
# EL DESARROLLO COMO CRECI MI ENTO
Hemos llegado a ser prisioneros de una visin anticuada de nuestra realidad global y de
la naturaleza del progreso humano. Esta visin equivale el progreso humano con el crecimiento
del valor de la produccin econmica y subordina, tanto las consideraciones humanas como las
consideraciones ambientales, a esa meta. El resultado ha sido el consumo extravagante de los
recursos del mundo por una minora favorecida, con poco reconocimiento de los costos sociales
y ambientales cargados por las mayoras.
Quienes defienden esta visin del desarrollo argumentan que el crecimiento continuo es la
nica esperanza para los pobres. Hay dos fallas bsicas en este argumento. Primero, dadas las
estructuras econmicas y polticas existentes, la mayora de los beneficios del crecimiento van en
beneficio de los que estn menos necesitados. Segundo, una continuacin de los patrones con-
vencionales del crecimiento reduce las habilidades de la ecologa global para sostener por mucho
tiempo ms, an los niveles de produccin econmica ya alcanzados.

32
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAH', Declaracin Bah' sobre la Naturaleza.
42 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

# CONCEPCI ONES ERRNEAS SOBRE EL HOMBRE Y LA SOCI EDAD
El modelo vigente de desarrollo, como consecuencia directa de los factores expuestos,
incurre en una serie de errores de apreciacin que intentaremos sintetizar como sigue:
1) La fragmentacin del ser humano, de modo que supone que el comportamiento
humano responde a manifestaciones opuestas de acuerdo a diversos aspectos de la vida, como
si el homo sapiens, fuera diferente del homo conomicus y del homo religiosus.
2) La idea arraigada de que la agresin y el conflicto son connaturales a la naturaleza
humana, idea que parte de la comprensin errnea de la naturaleza de la agresin en el mundo
animal proyectada en el mundo humano. Y es que la pregunta de rigor es la siguiente: si el ser
humano es por naturaleza agresivo, violento y egosta, qu esperanzas existen de construir un
mundo justo, pacfico y prspero? Qu sentido tiene hablar de ideales, de unidad mundial, de
un mundo mejor, si somos violentos y agresivos por naturaleza? No se puede construir una casa
de oro con ladrillos de plomo, o lo que es lo mismo, una sociedad de oro con individuos de plo-
mo, es decir, desprovistos de su potencialidad moral y espiritual.
Pero "la agresin humana no es innata, sino simplemente una consecuencia de los con-
dicionamientos externos y de la educacin, factores estos susceptibles de ser modificados"
/33
.
Este punto de vista es corroborado en la Declaracin de Sevilla por un grupo de eminentes cien-
tficos, quienes afirman que es incorrecto decir que el ser humano es intrnsecamente agresivo
por herencia de su naturaleza animal. La agresividad fue quiz un componente necesario de la
lucha por la existencia, pero hoy tenemos el suficiente potencial tecnolgico como para liberar-
nos de la lucha por la satisfaccin de nuestras necesidades fsicas bsicas. La correccin de este
punta de vista distorsionado sobre nuestra naturaleza fsica es uno de los requisitos esenciales
para la construccin de un mundo estable.
3) La concepcin de la sociedad, tanto en el capitalismo como en el socialismo, est ba-
sada en el conflicto, la divisin y la competencia. No es percibida como un todo orgnico, sino
como una coleccin de piezas sueltas en constante lucha y en pugna permanente. Este pensa-
miento tiene su origen en una concepcin antigua y errnea de la llamada ley de la selva, enten-
dida como competencia despiadada por la obtencin de unos recursos limitados, La ecologa ha
venido a demostrarnos que la ley de la selva no es la de la competencia sino la de la cooperacin,
pues mientras ms da cada uno al sistema, mejor estn todos los dems componentes
/34
, y vino
a demostrar que la agresin en el mundo animal responde a mecanismos de defensa, procesos
de alimentacin, procesos instintivos para mantener una densidad de poblacin determinada o
mtodos para seleccionar a los ms fuertes a la hora de la reproduccin.
Sobre el supuesto errneo anterior se propuso la creacin de un sistema socioeconmico
y poltico que incorporara dentro de su estructura el concepto de la avaricia humana y de la

33
DAHL, Arthur Lyon: A Menos Que, Editorial Bah' de Espaa, Barcelona, 1993, pg. 48
34
NEWTON, Peter, Conferencia: Capitalismo, comunismo y ahora qu?, Quito, noviembre de 1998. Al respecto acota el
autor: "Pinsese, que si para reproducir un rbol slo se necesita una semilla, por qu cada rbol produce tantos miles
de frutos? La mam tortuga, para qu pone tantos miles de huevos? La respuesta es: para alimentar al sistema del
cual a su vez ella se alimenta. Esto es servicio mutuo, cooperacin".
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 43

competencia entre los miembros de la sociedad por los escasos recursos. El problema radica, en
consecuencia, que el paradigma ecolgico no se ha aplicado aun a nuestra vida poltica y social.
4) La idea de que las culturas tradicionales constituyen un obstculo para el progreso,
entendido ste como modernizacin, industrializacin y crecimiento econmico, con metas de
formacin de capital, divisin del trabajo, ahorro, inversin, gasto pblico, etc.
5) La imagen del campesino, primero, como un ser ignorante, supersticioso, algo pere-
zoso, que poco contribua al crecimiento econmico, y luego, como alguien detenido en el esta-
do de arte de la tecnologa que utilizaba. Estas dos concepciones llevaron a la implantacin de
los diversos modelos de industrializacin urbana, que movilizaron millones de campesinos a la
ciudad, y de modernizacin agrcola, con la famosa Revolucin Verde.
6) La creencia nociva de que la complejidad de los procesos sociales es slo dominio de
las elites, negndoles a las masas su necesaria participacin en el diseo de su propio proceso
de desarrollo.
# I NADECUACI N I NSTI TUCI ONAL
Todas nuestras instituciones han sido modeladas en concordancia con el paradigma me-
canicista, que como vimos es divisionista, fragmentario y fundado en el conflicto. Las institucio-
nes econmicas y sociales se han construido sobre el tan mentado mercado libre basado en la
competencia, o en la lucha de clases en un proceso dialctico; las instituciones polticas han sido
edificadas sobre el partidismo y la pugna de poderes en los llamados pases democrticos o
sobre el unipartidismo o dictadura del proletariado en los totalitarios donde se pretende elimi-
nar el conflicto por la va de la imposicin de una raza o de una clase sobre otras.
Los sistemas educativos, en su mayora tambin fomentan la competencia, por causa de
mtodos de evaluacin; los sistemas religiosos compiten entre s, por medio de un sectarismo
agresivo que descalifica a los otros sistemas como procedimiento para ganar adeptos; el mundo
laboral fomenta la competencia para trepar por la pirmide jerrquica y econmica; la vida fami-
liar, la deportiva, la artstica, entre otras, tampoco estn desprovistas, en su lgica de funcio-
namiento interno, de conflicto y competencia.
De esta forma, la institucionalidad vigente, en su gran mayora, no se corresponde con la
realidad, la cual es interdependiente y cooperativa; ni es adecuada para responder a las necesi-
dades de la raza humana en su conjunto. Slo est al servicio de una pequea porcin de la
humanidad que disfruta los beneficios del progreso de espaldas a la situacin de la mayora, y
de espaldas al gigantesco deterioro ambiental producido para mantener sus privilegios.
3. LA NATURALEZA DE LOS PROBLEMAS AMBIENTALES
# LA CRI SI S AMBI ENTAL ES SI NTOMTI CA
Para buscar comprender la verdadera naturaleza de los problemas ambientales, lo prime-
ro que debemos hacer es dejar de ver la problemtica ambiental como una mera consecuencia
de efectos indeseados de los modelos vigentes, como un problema de carcter cientfico y tec-
nolgico, o como la consecuencia de la falta de legislacin adecuada, o de polticas conservacio-
nistas aplicadas por todos los sectores sociales. Tampoco se trata de ir en contra de la ciencia,
44 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

la tecnologa y el progreso, y pensar en regresar a formas de vida y organizacin social simples
y silvestres.
Con lo expresado en pginas anteriores, creemos que existen elementos suficientes para
comprender que la crisis ambiental representa un conjunto de sntomas que surgen de una
equivocada percepcin de la realidad, con la consiguiente puesta en marcha de un modelo de
desarrollo centrado en la industrializacin, en el consumo y en la explotacin inmisericorde de
los recursos naturales. Y esta equivocacin no puede provenir sino de una enfermedad que
aqueja a lo ms esencial del cuerpo de la humanidad, y dicha enfermedad no es otra que la del
materialismo, omnipresente en la civilizacin decadente en que vivimos.
# LOS PROBLEMAS SON DE CARCTER GLOBAL
Los problemas que aquejan hoy a la humanidad son, en su mayora, problemas globales,
lo que significa que tanto sus efectos como sus causas no tienen alcance u origen local, es decir,
no son atribuibles a un pas o regin del planeta, ni siquiera a un solo continente o a un solo
hemisferio.
Pasemos lista a una parte del catlogo de males que sufrimos o que los medios de co-
municacin nos presentan a diario: terrorismo, trfico de armas y de narcticos, desigualdades
sociales extremas, guerras entre pases o al interior de los mismos, criminalidad, segregacin
racial, desempleo, contaminacin, agotamiento de los recursos, corrupcin pblica y privada,
crisis financieras, entre otros. Ninguno de estos males est circunscrito a un solo pas; todos
rebasan no slo las fronteras geogrficas, sino tambin las culturales e ideolgicas.
La llamada aldea global se hizo global por el avance cientfico y tecnolgico en dos gran-
des campos en los ltimos 150 aos: el de las comunicaciones y el del transporte. Si pensamos
que hace poco ms de un siglo no exista ninguno de los medios que usamos con tanta naturali-
dad hoy en da, telefona, aviacin, red mundial de computadores, podemos comprender la
enorme transformacin que se ha producido en las relaciones entre los diversos pueblos de la
tierra. Si en pocas anteriores fue posible una relativa autarqua, hoy ello resulta impensable.
# LA AUSENCI A DE UNI DAD EN DI VERSI DAD
La situacin particular que vive la humanidad, est en que para poder alcanzar una solu-
cin profunda y duradera a la crisis ambiental, debe primero aprender a vivir, como sociedad
organizada, bajo los mismos principios y leyes que gobiernan la naturaleza y la realidad. Y el
principio fundamental que subyace a todos los dems principios y leyes es el de la unidad en la
diversidad, o sea, la armonizacin e integracin cooperativa de elementos diversos, tal como
opera en lo que conocemos como un ecosistema.
La leccin que nos dan la naturaleza y la realidad es que ningn organismo, ni artefacto
mecnico, ni proceso natural o social, funcionan si no existe esa armonizacin de elementos
diversos, o sea si no existe unidad en diversidad. Ninguna unidad es de elementos uniformes,
como equivocadamente puede suponerse. La unidad en uniformidad no existe. Y cuando existe
la divisin en la diversidad, o sea, la anarqua, nada puede funcionar.
Pero eso es lo que precisamente trata de hacer el modelo econmico, poltico y social
dominante en el mundo: imponerse uniforme y arbitrariamente sin tener en cuenta diferencias
culturales de ningn tipo (unidad en uniformidad), y al mismo tiempo, fomentar la competencia
I. LA PROBLEMTICA AMBIENTAL 45

y la lucha sin cuartel de individuos, grupos, pueblos y naciones, por conseguir sus metas exclu-
yentes (divisin en diversidad). Como mencionamos, la institucionalidad vigente del orden mun-
dial, es divisionista, fragmentadora y materialista, o sea, totalmente contraria a lo que significa
la unidad en la diversidad.
Es sobre este aspecto central, el de la unidad en la diversidad, que se construye todo el
anlisis y la propuesta conceptual y operativa del presente trabajo, como podr ser apreciado.
# NECESI DAD DE UNA NUEVA PERSPECTI VA
Teniendo en cuenta los errores y las limitaciones tanto del modelo de pensamiento como
del modelo de accin que ha seguido la humanidad, vale la pena concluir afirmativamente frente
a la cuestin de si se hace necesaria una nueva perspectiva, retomando las palabras atribuidas a
Albert Einstein, en el sentido de que no es posible solucionar un problema con la misma menta-
lidad que lo origin. Pues, como dice acertadamente Stephen Covey, el problema est en el mo-
do como vemos el problema.
/35

Si no cambiamos de perspectiva, se hara imposible cualquier solucin, pues nos faltara
la energa necesaria para emprender la gigantesca tarea de transformar las relaciones entre los
seres humanos y las de estos con la naturaleza. Sera como "tratar de levantar una piedra, es-
tando parados encima de ella".
/36
Esta contradiccin insuperable es destacada acertadamente
por un documento preparado en 1985 por la Casa Universal de J usticia y distribuido a todos los
lderes del mundo:
Se ha producido una paralizante contradiccin en los asuntos humanos. Por una
parte, la gente de todas las naciones proclama no slo su voluntad sino su anhelo por la
paz y la concordia y por el fin de los desgarradores temores que le afligen en su existen-
cia cotidiana. Por otra, se acepta ciegamente la hiptesis de que el ser humano es inco-
rregiblemente egosta y agresivo y, por lo tanto, incapaz de construir un sistema social a
la vez progresivo y pacfico, dinmico y armonioso; un sistema que facilite el libre juego
de creatividad e iniciativa individuales pero basado en la cooperacin y la reciprocidad.
A medida que la necesidad de la paz se vuelve ms apremiante, esta contradic-
cin fundamental que impide su realizacin, exige una nueva evaluacin de las suposi-
ciones que sustentan el punto de vista comn sobre la condicin histrica de la humani-
dad. Examinada desapasionadamente, la evidencia revela que dicha conducta, lejos de
reflejar la naturaleza genuina del hombre, representa una distorsin del espritu huma-
no. Reconocerlo permitir a todos poner en marcha fuerzas sociales constructivas que,
siendo acordes con la naturaleza humana, fomentarn concordia y cooperacin en vez
de guerra y conflicto. Seguir tal rumbo no es negar el pasado de la humanidad, sino
comprenderlo
/37

Y Shoghi Effendi, un profundo estudioso de la problemtica contempornea plantea acer-
tadamente:

35
COVEY, Stephen, Los 7 hbitos de la gente eficaz, Ed. Paids, pg. 45.
36
Frase atribuida a G.I. Gurdjieff por Peter D. Ouspensky en Fragmentos de una enseanza desconocida.
37
CASA UNIVERSAL DE J USTICIA, Promesa de Paz Mundial, pg. 6
46 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

Si los ideales largamente acariciados y las instituciones largamente veneradas, si
ciertas convenciones sociales y frmulas religiosas han dejado de fomentar el bienestar
de la mayora de la humanidad, si ya no cubren las necesidades de una humanidad en
continua evolucin, que sean descartadas y que queden relegadas al lugar de las doctri-
nas obsoletas y olvidadas. Por qu stas, en un mundo sujeto a la inmutable ley del
cambio y la decadencia, han de quedar eximidas del deterioro que necesariamente se
apodera de toda institucin humana? Porque las pautas legales, las teoras polticas y
econmicas han sido diseadas slo para proteger los intereses de la humanidad toda, y
no para que la humanidad se vea crucificada por la conservacin de la integridad de al-
guna ley o doctrina determinada.
/38



38
EFFENDI, Shoghi, La Meta de un Nuevo Orden Mundial, EBILA, Buenos Aires, 1973, pgs. 23 y 24
Captulo Segundo.-
MARCO CONCEPTUAL
A. LOS NUEVOS PARADIGMAS
1. EL PARADIGMA ORGNICO DEL MUNDO
Como mencionamos, las limitaciones, simplificaciones y errores del paradigma mecanicis-
ta, originaron, desde los ms diversos campos del conocimiento, la construccin de un nuevo
paradigma ms acorde con la verdadera naturaleza de la realidad. Tanto las formulaciones de la
fsica, de la qumica y la biologa, y con posterioridad la de la naciente ecologa, como las prove-
nientes de nuevas formas del pensamiento religioso y filosfico, de la psicologa y la sociologa,
as como de otras ciencias sociales, han confluido en la formulacin de esta nueva cosmovisin.
Los principales desarrollos cientficos que han dado sustento a este paradigma datan de
la primera mitad del siglo XX, con la teora cuntica por parte de Max Planck, la formulacin del
principio de incertidumbre por el alemn Werner Heisenberg y la teora de la relatividad por Al-
bert Einstein. El nuevo paradigma puede llamarse orgnico, sistmico u holstico, porque se diri-
ge a la comprensin de la realidad en funcin de totalidades, de procesos integrados, y de que
dichas totalidades tienen una existencia propia, son un organismo vivo, y no meras aglomera-
ciones de componentes mecnica o accidentalmente reunidos.
Durante estos crticos decenios tambin la conciencia humana ha experimentado
cambios fundamentales en su modo de comprender el universo fsico. La primera mitad
del siglo vio como las nuevas teoras de la relatividad y de la mecnica cuntica ambas
ntimamente relacionadas con la naturaleza y operacin de la luz revolucionaban el
campo de la fsica y alteraban el curso entero del desarrollo cientfico. Se hizo evidente
que la fsica clsica solo poda explicar los fenmenos dentro de un marco limitado. De
repente, se abra una nueva puerta al estudio tanto de los corpsculos ms diminutos
del universo como de sus grandes sistemas cosmolgicos, un cambio cuyos efectos tras-
cendieron los dominios de la fsica para sacudir los cimientos mismos de la cosmovisin
que haba dominado el pensamiento cientfico durante siglos. Era el definitivo adis a las
imgenes de un mundo mecnico accionado como un reloj, y a la supuesta separacin
entre el observador y lo observado, entre mente y materia. Con el teln de fondo que
ofrecen los fecundos estudios as concebidos, la ciencia terica ahora comienza a explo-
rar la posibilidad de que la inteligencia y la voluntad sean inherentes a la naturaleza y
operacin del universo.
/39

El desafo vigente es el de permitir que este paradigma impregne de una forma decisiva
todos los asuntos humanos, para que sea posible construir una nueva institucionalidad que
refleje los postulados de esta nueva visin de la realidad.

39
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAH', Oficina de Informacin Pblica, Quin esta escribiendo el futuro?, Nueva York, Enero
de 1999.
48 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

2. EL PENSAMIENTO SISTMICO
Una racionalidad ms razonable se enfocara en la comprensin de totalidades
compuestas de partes interdependientes, y de esta manera ayudara a los activistas a
evaluar cambios locales a la luz de su capacidad de contribuir a cambios globales...
La adopcin de una racionalidad holstica sera un paso hacia la terminacin de la
marginalizacin de los pobres porque la gente pensara de los pobres como parte de la tota-
lidad, no de manera separada. Si llegara a ser comn pensar en trminos de estructuras cul-
turales, este mismo hbito de pensamiento ayudara a las personas que son activas en un
rea problemtica a ver las conexiones de su rea con otras reas problemticas.
Una filosofa que ve la racionalidad como uno de los productos que los seres hu-
manos generan en su vocacin como creadores de cultura ayudara a aclarar que la
educacin popular y la cultura popular pueden desempear papeles cruciales en mante-
ner a flote los procesos de cambio social no represivos.
/40

El pensamiento sistmico
/41
es consecuencia directa del paradigma orgnico del mundo
y significa tratar de ver la totalidad de algo y las relaciones que existen entre sus partes. Re-
conoce y acepta la complejidad e interdependencia, y evita soluciones fciles para salir de un
problema inmediato, considerando siempre el impacto que la solucin tendr en el sistema total.
As, cualquier solucin que simplemente pasa el dao a otra parte de la totalidad, no es de he-
cho, una solucin. Por ejemplo, al pensar sistmicamente se reconoce que las propuestas de
enterrar desperdicios radioactivos en un pas en vas de desarrollo, o en el fondo del ocano, no
son soluciones aceptables, porque slo trasladan el problema de una parte del sistema a otro.
En contraste con el pensamiento sistmico, el pensamiento lineal o reduccionista busca
una sola causa para cada fenmeno y tiende a fragmentar la realidad en muchas diferentes disci-
plinas incomunicadas. Este pensamiento, con su tendencia a simplificar la realidad y buscar solu-
ciones fciles y simplistas a los problemas, sin considerar los efectos adversos que stas puedan
generar, ha provocado muchos de los problemas que el mundo sufre hoy en da. Un ejemplo de
ello, lo constituy la llamada revolucin verde que origin, entre otros problemas, la discrimina-
cin de los campesinos pobres, el aumento de plagas, el exceso de la produccin por monocultivo
y la aridez de las tierras, cada vez ms dependientes de fertilizantes e insecticidas.
/42

La construccin del pensamiento sistmico pasa por fases que resumimos como sigue:
1) La deteccin del orden implcito en la complejidad, o sea, de la estructura que tiene
cada sistema.
2) La determinacin de los problemas sistmicos, mediante diversos niveles de anlisis,
entre ellos el de patrones (eventos de la misma naturaleza que se repiten una y otra vez), y el
de las estructuras dinmicas que generan los patrones.
3) La bsqueda sistmica de soluciones.

40
RICHARDS, Howard, en HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, op. cit. Mdulo 7: Investigacin Participativa, pg. 50
41
Suele ser comn confundir sistmico con sistemtico, cuando este ltimo concepto hace referencia a una forma de
proceder ordenada o metdica para lograr un fin.
42
HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, op. cit. Mdulo 7: Investigacin Participativa, pgs. 51,54
II. MARCO CONCEPTUAL 49

3. UNA PERSPECTIVA HISTRICA ADECUADA
/43

Es indispensable que la humanidad adquiera una perspectiva adecuada del proceso his-
trico, como parte esencial de una revolucin del pensamiento. La conciencia de una historia
compartida y una perspectiva histrica adecuada contribuyen a la identidad cultural de un pue-
blo, a la comprensin del presente y la proyeccin de ese pueblo hacia el futuro, a identificar los
patrones y las dinmicas generadoras que los producen y a tener paciencia con los procesos.
Es necesario, en consecuencia, que el marco conceptual sea capaz de interpretar los
procesos y eventos histricos de una forma universalmente significativa, y facilitar la percepcin
de los patrones en la historia. Pocas personas se han dedicado a comprender los procesos hist-
ricos de esta manera. Entre ellos, dos que se destacan son, Arnold Toynbee, quien ha estudiado
los procesos de surgimiento y decaimiento de las civilizaciones y Shoghi Effendi, quien ha enfo-
cado el proceso de la evolucin de la organizacin social. Ambos han puesto nfasis en la impor-
tancia de los principios ticos y morales como base de la civilizacin humana.
# ARNOLD TOYNBEE: EL SURGI MI ENTO Y EL DECAI MI ENTO DE LAS CI VI LI ZACI ONES
Toynbee escogi como unidad de estudio la civilizacin y estudi la trayectoria de 26
sociedades distintas que se convirtieron en civilizaciones, al pasar por las etapas de surgimiento,
auge y decaimiento, y pudo detectar algunas de las fuerzas que contribuyen a una y otra etapa.
Un resumen sera como sigue:
1) Una civilizacin surge cuando el medio ambiente no es demasiado favorable ni desfa-
vorable, sino que produce una serie de desafos a los cuales la sociedad puede responder positi-
vamente. Para lograr dicha respuesta positiva, es necesaria la existencia de una minora creativa
dentro de la sociedad, que tenga una visin que la gue en responder a los desafos que surgen.
2) A menudo esta visin ha provenido de las enseanzas reveladas por el fundador de
una religin universal. Por ejemplo, las enseanzas de Moiss que florecieron en la civilizacin
hebraica en la poca de David y Salomn; las enseanzas de Buda que florecieron en una gran
civilizacin en la India en el tiempo del rey Asoka, conocida por su pacifismo y su cultura; la
civilizacin occidental temprana, que surgi sobre las ruinas del Imperio Romano y se bas en
las enseanzas de Cristo; las enseanzas de Mahoma que florecieron en la civilizacin islmica,
la cual se extendi desde la India hasta Espaa, fundando universidades, retomando el conoci-
miento universal de los griegos y realizando numerosos descubrimientos cientficos.
3) Puesto que la respuesta de la minora creativa es sumamente adecuada a las necesi-
dades de la sociedad, una vez que la minora llega a cierto nivel de visibilidad e influencia, es
libremente imitada y seguida por la mayora, logrando progresivamente la materializacin de la
visin en la prctica social. Esta es la fase ascendente o de surgimiento de la civilizacin. La
siguiente fase es la de auge o florecimiento de la civilizacin, y puede durar en ocasiones siglos,
constituyndose en la edad de oro, en la cual florecen las ciencias, las artes, y una sociedad
caracterizada por estructuras e instituciones solidarias y unidas.

43
HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, op. cit. Mdulo 2: Conceptos de Aprendizaje y Desarrollo, pgs. 73-110.
50 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

4) Pero con el tiempo el materialismo y la vida fcil empieza a corromper los diferentes
estamentos de la sociedad, incluyendo a los lderes, quienes pierden la visin original. As, co-
mienza la fase de decaimiento, o de decadencia y desintegracin. Ella tambin se debe a los
cambios causados por los propios avances de la civilizacin, los cuales a menudo hacen que las
estructuras creadas durante la fase ascendente se vuelvan anticuadas e inapropiadas. En esta
fase, la sociedad a menudo llega a ser gobernada por una minora dominante que impone su
voluntad por la fuerza, lo que origina divisiones sociales, rebelda, desobediencia y apata.
5) Durante el proceso de desintegracin, y en medio del desorden generalizado, la creati-
vidad no siempre se pierde por completo, y en ocasiones surge una nueva minora que desarrolla
una nueva visin basada en nuevos principios y valores ms acordes con las necesidades de la
poca. Aunque al principio las instituciones sociales dominantes pasen por alto esta nueva visin y
ms tarde cuando aumente en fuerza hasta se le opongan abiertamente, con el tiempo la desinte-
gracin progresiva del viejo orden, el crecimiento gradual de la minora creativa y el ejemplo di-
nmico de la nueva visin y las nuevas estructuras creadas, llevan a su aceptacin ms amplia, lo
que origina un nuevo proceso civilizatorio.
6) El proceso de desintegracin de un viejo orden y el simultneo de construccin de
uno nuevo, originan lo que se denomina la fase de transicin, que puede ser ms o menos pro-
longada. Es esto lo que sucede en nuestra poca, como tendremos la oportunidad de analizarlo
ms adelante. El proceso no slo se repite, sino que cada vez es mayor el desarrollo obtenido
por cada nueva civilizacin, puesto que incorpora soluciones encontradas a los problemas cau-
sados por los avances de civilizaciones anteriores.
# SHOGHI EFFENDI : LA EVOLUCI N DE LA ORGANI ZACI N SOCI AL
Shoghi Effendi, en trminos de una visin an ms amplia que la contemplada por Toyn-
bee, se refiri al proceso de maduracin colectiva de la humanidad, que ha llevado a la organi-
zacin social a alcanzar progresivamente mayores grados cualitativos y cuantitativos de unidad.
1) Su enfoque puede ser resumido en una analoga sencilla en la que compara la vida
histrica colectiva de la humanidad con la vida de un ser humano. As como este pasa por
distintas etapas en su crecimiento, desde la infancia y la niez, atravesando por la adolescencia
para finalmente llegar a la madurez, la humanidad en su totalidad tambin debe pasar por eta-
pas similares y sucesivas de desarrollo.
2) Estas etapas se reflejan en su nivel de desarrollo social. Comenzando en tiempos
primitivos con la organizacin familiar, la humanidad ha pasado por los niveles de organizacin
del clan, la tribu, la ciudad-estado, hasta llegar a la nacin en sentido moderno. Hoy en da en
que el transporte y la comunicacin han hecho del mundo entero una sola vecindad y los lazos
de interdependencia crecen da a da, dolorosamente se est iniciando el prximo paso en la
transformacin hacia la unidad del planeta entero bajo la forma de un gobierno mundial.
3) Volviendo a la analoga del crecimiento individual, podemos decir que en pocas pa-
sadas la humanidad lentamente atraves las etapas de la infancia y la niez, caracterizadas por
actitudes de pasividad y dependencia. Ahora se encuentra en plena adolescencia, caracterizada
por una gran confusin, rebelda e insistencia desmesurada en la independencia, pero se puede
vislumbrar la meta final, cuando la humanidad llegue a la madurez, cuando reconocer su inter-
dependencia e idee los mecanismos para establecer una paz duradera y una civilizacin mundial
basada en la cooperacin, la unidad y la justicia.
II. MARCO CONCEPTUAL 51

El proceso de maduracin de la organizacin social ha sido impulsado por el convenio de
Dios y el hombre a travs de los siglos, es decir, a travs de los personajes que han actualizado
dicho convenio, los fundadores de las grandes religiones, coincidiendo as en este punto central
con la visin de Toynbee. Este proceso de renovacin de la religin revelada, de acuerdo con las
enseanzas de Bah'u'llh, es el proceso de la Revelacin Progresiva, segn el cual los fundado-
res de las religiones mundiales, son en realidad los renovadores de una misma religin, de un
mismo Convenio, de acuerdo con las necesidades de la evolucin social de la humanidad.
4. LA COMPRENSIN DE LOS PROCESOS SOCIALES DE LA ACTUALIDAD
La crisis que estamos enfrentando hoy no es una crisis ordinaria, sino una de las
grandes fases de transicin que han ocurrido en ciclos previos de la historia humana. Es-
tas profundas transformaciones culturales no se llevan a cabo muy seguido. Puede haber
menos de una media docena en toda la historia de la civilizacin occidental, entre ellas el
inicio de la civilizacin con la invencin de la agricultura al principio del perodo neoltico,
el crecimiento del cristianismo despus de la cada del Imperio Romano y la transicin
desde la Edad Media a la Edad Cientfica.
La transformacin que estamos experimentando ahora puede ser ms dramtica
que cualquiera de las anteriores, porque la velocidad de cambio en nuestra poca es
ms rpida que jams se haya visto en la historia, los cambios son ms extensivos, invo-
lucrando a todo el globo, y varias transiciones grandes coinciden. La crisis actual, por lo
tanto, no es slo una crisis de individuos, gobiernos o instituciones sociales, es una tran-
sicin de dimensiones planetarias.
"Las transformaciones culturales de esta magnitud y profundidad no pueden ser impe-
didas. No deben ser resistidas, sino al contrario, se les debe dar la bienvenida como el nico
escape a la agona, colapso o momificacin. Lo que necesitamos para prepararnos para la
gran transicin en la cual estamos entrando, es hacer una reflexin profunda sobre las premi-
sas y valores principales de nuestra cultura, rechazar aquellos marcos conceptuales que han
dejado de ser tiles, y reconocer nuevamente algunos de los valores descartados en perodos
previos de nuestra historia cultural.
/44

Esta cita de Fritjof Capra nos coloca en la perspectiva correcta, para comprender que vi-
vimos una etapa de transicin, la ms importante en la historia humana porque es de naturaleza
global, o sea que involucra a toda la humanidad. Lo que queda por determinar es hacia donde
nos lleva ese proceso de transicin. La respuesta que proponemos es: hacia una civilizacin
mundial. Con esta visin trataremos de comprender el conjunto diverso de acontecimientos que
marcan nuestra poca.
Hacer un catlogo de los males de nuestro tiempo es muy sencillo: En el captulo ante-
rior abordamos muchos de ellos desde la perspectiva ambiental. Encontrar el comn denomina-
dor de todos esos males es un poco ms complicado, pero tambin esbozamos una interpreta-
cin, cuando dijimos que la desunin humana, la falta de unidad en la diversidad est en el cen-
tro de todos los males. La desunin es el punto central de los problemas que tan severamente
afligen al planeta. Penetra las actitudes en todos los aspectos de la vida. Se encuentra en el

44
CAPRA, Fritjof, en HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Programa de Capacitacin de Maestros Rurales, Mdulo 2: Conceptos
de Aprendizaje y Desarrollo, 1993, pg. 98
52 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

centro mismo de todo conflicto mayor entre naciones y pueblos" dice la Casa Universal de J usti-
cia en su documento sobre la paz mundial.
/45
.
De hecho, podemos decir que la desunin, a nivel colectivo, y la corrupcin y la falta de
moral elevada a nivel individual, estn en el corazn mismo de la presente crisis global.
/46

Pero tambin en el final del siglo XX y en el comienzo del nuevo milenio, podemos encon-
trar seales y fenmenos positivos inexistentes o invisibles hace 100 aos, y que tienen un signifi-
cado especial porque nos llevan a actuar como una sociedad global, en el comienzo de la historia
de una humanidad que comienza a ser consciente de su propia unicidad. Y es que el siglo XX re-
presenta un cambio fundamental en la forma como la humanidad ha empezado a planificar su
futuro colectivo, y en la forma como nos vemos, los seres humanos y los pueblos, unos a otros.
/47

La llamada globalizacin, que suele ser presentada en forma de un intenso intercambio eco-
nmico, cientfico, cultural y tecnolgico entre los pueblos de la tierra, slo es la punta del iceberg
de un fenmeno mucho ms profundo relacionado con la formacin de un nuevo orden mundial,
que implica transformaciones en todos los campos del quehacer humano individual y social, inclu-
yendo los aspectos espirituales de una nueva civilizacin. Y es que la llegada a la madurez de la
humanidad le plantea un nuevo conjunto de demandas acompaadas de nuevas potencialidades.
Por lo visto podemos afirmar que la fase de transicin est caracterizada por dos procesos
paralelos que moldean dramticamente la suerte de la humanidad y el curso de la historia. De un
parte, el proceso de desintegracin de toda la estructura vigente en el mundo, y de la otra, el
proceso de integracin o creacin de una nueva. Aunque en forma aparente parecen ser opues-
tos, en realidad se trata de procesos complementarios: son las dos caras de una misma moneda.
El proceso de desintegracin nace de lo inadecuado de las estructuras sociales y siste-
mas de pensamiento anticuados para responder a los procesos de cambio acelerado y la cre-
ciente crisis global que ha experimentado la humanidad durante este siglo. El origen del proceso
de integracin emerge de aquellas acciones que son expresin de la necesidad de unidad en
todos los niveles de la vida, una conciencia que armoniza con el espritu de la poca. El funcio-
namiento de estos procesos gemelos libera fuerzas que son tanto destructivas como constructi-
vas. Al acelerarse estas fuerzas y ampliarse el rango de su impacto, producen cambios profun-
dos en la vida de la humanidad.
El proceso de desintegracin cumple una funcin positiva al echar abajo los muros que
han dividido a la humanidad y al forzar a los miembros de la familia humana a consultar y traba-
jar juntos en la bsqueda y aplicacin de soluciones a los problemas globales que nos afectan
profundamente. As, han ido surgiendo nuevas formas de integracin, entre ellas el ejemplo ms
sobresaliente, es el de las Naciones Unidas y sus diversas agencias, que han trabajado para ini-

45
CASA UNIVERSAL DE J USTICIA, Promesa de Paz Mundial, pg. 10
46
HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, op. cit. Mdulo 1: Liderazgo Moral, 1993, pg. 26.
47
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAH', Oficina de Informacin Pblica, Quin esta escribiendo el futuro?, Nueva York, Enero
de 1999. El documento realiza un lcido anlisis del siglo XX, destacando como su principal aspecto positivo, el proceso
de construccin de unidad en los emprendimientos humanos, y proyectando los posibles desenvolvimientos futuros de
cara al siglo XXI cuando el mundo deba afrontar los retos de su destino colectivo.
II. MARCO CONCEPTUAL 53

ciar y sostener esfuerzos coadyuvantes a nivel internacional con el fin de responder a las mlti-
ples necesidades de la comunidad mundial.
/48

B. MARCO CONCEPTUAL DE LAS RELACIONES SISTMICAS
En su acepcin general, un sistema es "un conjunto de cosas o partes coordinadas segn
una ley, o que ordenadamente relacionadas entre s contribuyen a un determinado objeto o
funcin", y en concordancia, sistmico hace relacin "a la totalidad de un sistema general, por
oposicin a local, o tambin relativo al organismo en su conjunto".
Al hablar de los ecosistemas, dijimos que estos son sistemas complejos, y que como ta-
les tienen dos caractersticas principales: un alto grado de interrelacin e interaccin entre las
partes que los componen (llamadas relaciones simbiticas en los sistemas biolgicos, y de co-
operacin y reciprocidad en las relaciones sociales), y una estabilidad dinmica que mantiene el
equilibrio gracias al movimiento, pudiendo modificarse y cambiar, al tiempo que logran resistir la
desestabilizacin y la ruptura.
Como nuestro propsito en la elaboracin del marco conceptual est referido a las rela-
ciones en los sistemas humanos, dejaremos de lado el estudio de los sistemas naturales, para
proponer como caractersticas de las relaciones sistmicas entre los integrantes del sistema
humano (formado por personas, grupos, culturas, pueblos, naciones, artes, oficios y profesio-
nes), las siguientes:
! La interconexin, entendida como correspondencia estrecha entre los integrantes del
sistema.
! La reciprocidad, entendida como correspondencia justa y equitativa.
! El servicio, en el sentido de aporte desinteresado de cada integrante del sistema, pa-
ra potencializar a otros integrantes o al sistema en su conjunto.
Ahora bien, un marco conceptual adecuado de funcionamiento de un sistema humano
basado en relaciones basadas en la interconexin, la reciprocidad y el servicio, o lo que es lo
mismo, el marco conceptual de construccin de relaciones sistmicas para la sociedad humana,
debe tener los siguientes elementos:
1) La construccin de unidad en diversidad
2) El logro de la interdependencia
3) El ejercicio de un nuevo tipo de liderazgo
4) La consulta como mtodo para la toma de decisiones
5) Una nueva prctica poltica.

48
HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, op. cit. Mdulo 1: Liderazgo Moral, 1993, pgs. 28-29.
54 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

1. LA CONSTRUCCIN DE LA UNIDAD EN DIVERSIDAD
# CONCEPTO
Si nos detenemos a meditar un poco sobre la naturaleza del funcionamiento de la reali-
dad en cualquiera de sus manifestaciones, podemos llegar a conclusiones similares a las siguien-
tes:
1) Todo ser, todo bien, objeto, substancia o fenmeno de naturaleza compleja, natural
o artificial, es un sistema. Pensemos en el cuerpo humano, en una clula, en un vehculo, en
una empresa, en un molusco, en un gato, en un pas, en cualquier cosa animada o inanimada,
todos son sistemas. Slo las partculas subatmicas que no admiten divisin alguna, y que no
tienen elementos constitutivos, no lo son, individualmente consideradas.
2) Todo sistema est formado de elementos diversos, y cada uno de ellos cumple una
funcin especfica, de mayor o menor importancia, en relacin con el sistema. No existe ningn
sistema que est compuesto exclusivamente de elementos iguales o uniformes. Por lo tanto una
caracterstica de los sistemas es su diversidad.
3) Todo sistema, para que funcione adecuadamente y cumpla su finalidad, requiere que
esa diversidad de elementos trabaje en armona en beneficio del conjunto, del que a su vez se
benefician, o sea, que trabajen en unidad; no es posible imaginar una buena orquesta con los
instrumentistas tocando en forma independiente, o un buen equipo con jugadores cada uno
jugando para s mismo y no para el conjunto, o un cuerpo sano con sus diversos componentes
en conflicto con los dems.
Pues bien, esto que acabamos de exponer, y que es de simple ocurrencia, esto tan senci-
llo, se llama unidad en diversidad. Y es el principio rector del funcionamiento adecuado de la
realidad, natural o social, individual o grupal. Sin l existen, o bien la anarqua (divisin en di-
versidad), o la imposicin autoritaria e inconsulta (unidad en uniformidad), pero en ninguno de
los dos casos, o en una combinacin de ambos como es de suceso comn el objeto o el fe-
nmeno referido, logran el cumplimiento de su finalidad en cuanto sistemas. Y en consecuencia
puede decirse, que en esos casos el sistema est enfermo o sufre de alguna avera.
Con la ayuda de esta explicacin podemos comprender porque no funciona adecuada-
mente la sociedad humana: porque no vive ni trabaja en concordancia con el principio rector de
la unidad en diversidad. Y la pregunta lgica, o casi tautolgica, sera: cmo lograr que funcio-
ne adecuadamente? Seguida de la respuesta evidente y simple: aprendiendo a construir unidad
en diversidad.
Este principio de la unidad en diversidad choca frontalmente con los hbitos de pensa-
miento y accin de un estado de cosas forjado para la divisin, la fragmentacin y el conflicto,
como lo hemos expresado reiteradas veces. Toda la estructura y la institucionalidad vigentes, ya
sea de la poltica partidista, del sistema econmico, de las disciplinas del conocimiento, de la
organizacin social, del sistema educativo, del sistema de remuneracin monetaria, en resumen,
todo el viejo orden mundial todava dominante, responde a esa lgica reduccionista, divisoria y
conflictiva.
La unidad en diversidad, en consecuencia integra dos conceptos que generalmente se
perciben como contrapuestos: la unidad y la diversidad, razn por la que los modelos de pen-
II. MARCO CONCEPTUAL 55

samiento dominantes hayan sido los de "unidad en uniformidad" y su contraparte de "divisin
en diversidad". La unidad en diversidad afirma que, al igual que el mundo natural, la integracin
de personas o grupos culturalmente distintos contribuye en forma significativa al enriquecimien-
to de las capacidades y potencialidades de cualquier asociacin humana, y por ende al logro de
sus propsitos trascendentales.
Pensemos en lo que sucede en el mbito profesional, en el campo del conocimiento, en
el mundo de las organizaciones comunitarias, en el trabajo de equipo, y sobre todo, entre pue-
blos y pases. J ohn Naisbitt, en su libro "Paradoja Global" descubre que el mundo est movin-
dose simultneamente hacia la globalizacin (unidad) y la tribalizacin (diversidad), y que esas
dos tendencias que parecen ser contradictorias en realidad son complementarias, porque las
entidades ms pequeas, ya sean estas pases, microregiones o empresas, son ms fciles de
administrar que las entidades grandes, permiten una participacin ms genuina y pueden res-
ponder con mayor rapidez a un ambiente cambiante. A la vez, el acceso que tienen a la infor-
macin, posibilitada por la tecnologa computarizada, les permite tomar su papel en la sociedad
globalizada. El resultado ideal sera, segn esta visin, un gran nmero de entidades pequeas
funcionando con una estrecha coordinacin global.
/49

Los ejemplos ms completos de unidad en diversidad son proporcionados por los ecosis-
temas naturales sobre todo en los bosques hmedos tropicales y en los arrecifes de coral en
el cuerpo humano como sistema increblemente complejo, en el funcionamiento de una orquesta
sinfnica, en el de una organizacin eficaz o el de un equipo deportivo.
# CARACTER STI CAS
La unidad en diversidad tiene algunas caractersticas esenciales:
/50

1) La necesidad e importancia de la diversidad, pues esta enriquece y otorga mayor
potencialidad y capacidad al conjunto.
2) La cooperacin y la coordinacin, necesarias para integrar y aprovechar todas las ca-
pacidades del equipo o conjunto. La cooperacin tiene que ver con la actitud de los miembros
del grupo y la coordinacin, con la eficacia y la eficiencia.
3) La relacin recproca entre cada parte y la totalidad, con el reconocimiento de que el
bienestar de cada parte afecta al bienestar de la totalidad y viceversa, y como criterio para dar
prioridad a las necesidades de cada parte a la luz de su contribucin al bienestar de la totalidad.
Es lo que en trminos sociales se denomina como bien comn, que desafortunadamente en la
estructura vigente, por no haber sido formulado por el conjunto de la sociedad, no ha generado
un nivel adecuado de compromiso.
4) La capacidad y potencia de la totalidad, que permite que las iniciativas individuales se
enriquezcan enormemente, tanto en el mbito de la visin y la planificacin, como en el de la
puesta en prctica de una lnea de accin.

49
HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, op. cit., Mdulo 10: Trabajo en Equipo, 1993, pg.14.
50
Ibdem, pgs. 23 a 29.
56 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

5) El logro de un propsito trascendental, pues el propsito de la unidad en diversidad
es el de construir una conciencia colectiva, que a nivel global, ha de ser el cimiento de una civili-
zacin mundial.
6) Entre las cualidades necesarias para la construccin de la unidad en diversidad figuran,
el aprecio de las diferencias, la apertura hacia lo nuevo y la tolerancia por la ambigedad. Entre
los obstculos y barreras que la impiden estn, los prejuicios y el apego a las ideas propias.
# EL PROCESO DE LA UNI DAD EN DI VERSI DAD
El proceso de construccin de unidad en diversidad pasa por la formulacin de una vi-
sin compartida, por el acuerdo en los principios que sirven de gua, por la definicin de mto-
dos de trabajo y solucin de diferencias, por el profundo compromiso con la justicia, y por la
prctica de la consulta como sistema esencial para la toma colectiva de decisiones.
Muchas personas, como consecuencia de arraigados modelos mentales o de pesimismo
en buena parte justificado, ven utpica o imposible la construccin de la unidad en trminos
globales, y muchos otros piensan que ella slo puede lograrse despus de superar todos los
dems males de la sociedad, entre ellos la injusticia, la violencia, el deterioro ambiental, las gue-
rras, la extrema pobreza, el consumismo y el materialismo, etc.
La respuesta al primer planteamiento es que la humanidad ha logrado la unidad en gru-
pos cada vez ms amplios de personas, integrando progresivamente mayores grados de diversi-
dad, si miramos el proceso histrico en su conjunto, como ya tuvimos oportunidad de sealarlo.
Desde el clan familiar se lleg a la unidad de tribus. Posteriormente se alcanz la unidad en la
ciudad-estado, y desde hace pocos siglos, a la unidad de naciones. Y el paso siguiente en esta
evolucin social es el de la mancomunidad mundial o confederacin de naciones. El paso de un
nivel de unidad al siguiente, estuvo siempre precedido de un proceso de transicin cargado de
conflictos entre los grupos consolidados que se resistan a formar parte de conjuntos ms am-
plios y complejos. En consecuencia, la transicin actual no puede ser la excepcin.
La respuesta a lo segundo, es que sin en el logro de la unidad no puede existir ninguna
solucin duradera a los males que aquejan al planeta. La frase ms contundente en este sentido
fue formulada por ese visionario y autor de una obra monumental sobre la condicin humana y
social de nuestro tiempo, Bah'u'llh, hace ms de 120 aos: "El bienestar de la humanidad, su
paz y seguridad, son inalcanzables, a menos que su unidad sea firmemente establecida".
/51

2. EL LOGRO DE LA INTERDEPENDENCIA
El ser humano pasa por tres etapas fundamentales en su desarrollo: la primera es una
etapa de dependencia respecto del medio exterior, pues no puede valerse por s mismo; la se-
gunda, durante su juventud, es el logro de la independencia que le permite al individuo desarro-
llar los principales aspectos de su personalidad. Pero si no llega a la tercera etapa, que es la de
la interdependencia, no puede realizar todas sus potencialidades como ser humano integral. La
interdependencia significa relacin recproca y cooperativa con los otros.

51
BAHULLH, Pasajes de los Escritos de Bah'u'llh, EBILA, Buenos Aires, 1978, pag. 4
II. MARCO CONCEPTUAL 57

De forma anloga, la sociedad humana en su conjunto, como organismo vivo tambin
debe pasar por esas tres etapas, desde los primeros niveles de organizacin social, siguiendo
con el logro de la independencia nacional, por largas pocas excluyente, para desembocar en el
proceso de plena interdependencia en el cual nos encontramos inmersos. Si relacionamos este
proceso con el explicado en el punto anterior, en el sentido de que la humanidad ha alcanzado
la unidad en grupos cada vez ms amplios, podemos comprender mejor la inevitabilidad de la
meta de unidad de la humanidad en forma de una mancomunidad mundial.
Algunos aspectos para destacar en cuanto a la interdependencia:
1) El bienestar de cada parte afecta a la totalidad, as como el bienestar de la totalidad
afecta a cada una de sus partes. Por eso, para lograr cambios duraderos, es necesario enfocar
simultneamente la transformacin individual y la transformacin colectiva para que estos dos
niveles se refuercen uno a otro.
2) La interdependencia funciona en organizaciones de cualquier tamao, desde la fami-
lia hasta el mundo entero, el cual, a pesar de sus divisiones polticas, es slo un sistema que
requiere que todos los pases concurran a la solucin conjunta de sus problemas. Ningn pas
puede resolver el problema de la contaminacin del mar por s solo, ni garantizar que el agua
que llegue a su propia costa se mantenga limpia, ni que el agujero de la capa de ozono no le
afecte, ni dejar de sufrir las consecuencias de los cambios climticos, ni de la lluvia cida, etc.
3) Las relaciones de interdependencia se dan entre partes independientes, no cuando
unas lo son y otras no, pues en este caso se permite que las partes dependientes o dbiles que-
den a merced de las independientes. De lo que se trata es de establecer relaciones entre partes
"iguales pero distintas". Por ello se debe facilitar el proceso de independencia de las partes de-
pendientes, sin que este sea la meta final que pudiera llevar a un eventual aislamiento y a im-
pedir la interdependencia.
3. EL EJERCICIO DE UN NUEVO TIPO DE LIDERAZGO
/52

# TI POS DE LI DERAZGO
Un lder solo puede ser comprendido en funcin del grupo en el cual opera, y en este
sentido lder es toda persona que contribuye al logro de dos tareas fundamentales que contribu-
yen al buen funcionamiento del grupo: la construccin, conservacin y fortalecimiento de su
unidad, y el cumplimiento de los fines y las metas para las que fue creado el grupo. Segn esta
concepcin, no es necesaria una posicin de poder o autoridad para ejercer el liderazgo.
Tradicionalmente se conocen 5 tipos principales de liderazgo: autoritario, paternalista,
sabelotodo, manipulador y democrtico. El lder autoritario predomina en la organizaciones mili-
tares, pero tambin abunda en las relaciones familiares y laborales. El lder paternalista abunda
en organizaciones religiosas o benficas, aunque tambin es bastante comn en cualquier orga-
nizacin en que el lder desea ser democrtico, pero teme que las cosas escapen de sus manos.

52
HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, op. cit., Mdulo 1: Liderazgo Moral, 1993, pgs. 21-81
58 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

El lder sabelotodo suele darse en el contexto de una diferencia marcada de conocimien-
tos y experiencia en relacin a los miembros del grupo, como el caso de la cooperacin tcnica
de los programas de desarrollo. El lder manipulador florece plenamente en la poltica, pues sue-
le utilizar procedimientos democrticos como pantalla para sus verdaderos motivos e intereses
personales.
El lder democrtico es representativo, por cuanto ha sido elegido por el grupo y repre-
senta sus ideas e intereses, y es participativo, porque promueve la participacin de los miem-
bros del grupo, velando por su unidad. El lder democrtico es un coordinador de procesos de
aprendizaje y del logro de consensos. Los problemas surgen cuando este tipo de liderazgo es
slo una apariencia exterior, o cuando la misma representatividad est cuestionada por el sis-
tema de seleccin de candidatos y de eleccin, lo que sucede en forma predominante en nues-
tros sistemas polticos. Por otra parte, en mundo interdependiente, la representacin de los inte-
reses del grupo tomada en sentido estrecho, lleva a excesos que pueden perjudicar el bienestar
de la totalidad o a constituirse en obstculo para el logro de consensos.
# NECESI DAD DE UN NUEVO TI PO DE LI DERAZGO
La solucin de los problemas de la humanidad exige liderazgo, un tipo de liderazgo que
facilite la comprensin y puesta en prctica de los nuevos paradigmas, que potencie las capa-
cidades individuales y colectivas teniendo en cuenta la nobleza inherente del ser humano y el
carcter orgnico de la sociedad, que facilite la construccin de la unidad en la diversidad y el
logro de los objetivos trascendentes de todo grupo social.
En el panorama de la crisis que vive el mundo, y sobre todo teniendo en cuenta la tran-
sicin hacia un nuevo orden, tanto los pensadores contemporneos ms agudos como las orga-
nizaciones ms progresistas, han descubierto que los medios cientficos, tecnolgicos, econmi-
cos y polticos, por s solos no son suficientes; y han llegado a la conclusin de que no es dinero,
ni tecnologa, ni organizacin o conocimiento lo que est faltando, sino liderazgo moral. Y aun-
que el liderazgo democrtico toma algunos pasos en la direccin correcta, todava es incomple-
to, sujeto a manipulacin y susceptible de ser mal utilizado. Por ello se hace necesario un nuevo
tipo de liderazgo basado en el desarrollo de capacidades, y que puede llamarse liderazgo de
servicio, potenciador o moral.
# ELEMENTOS DEL MARCO CONCEPTUAL DEL LI DERAZGO MORAL O POTENCI ADOR
1) El sustento del liderazgo, es la nobleza inherente del ser humano, superando las no-
ciones equivocadas provenientes del materialismo y las que hablan de una naturaleza esencial-
mente agresiva y egosta. La nobleza no significa negar la naturaleza inferior del hombre, pro-
veniente de las caractersticas que lo ligan a su naturaleza fsica y que comparte con el animal,
sino recalcar que tiene tambin una naturaleza superior que puede desarrollarse con el cultivo
de las facultades que existen en potencia, as como sucede en la semilla. Como expresa 'Abdu'l-
Bah, "el hombre se halla en la condicin ms alta de la materialidad y al comienzo de la espiri-
tualidad, es decir, en el trmino de la imperfeccin y el comienzo de la perfeccin".
2) La orientacin del liderazgo, es el servicio a los dems, para superar los conceptos
prevalecientes sobre liderazgo que normalmente responden a "estar a cargo o en control de",
"dar rdenes", "estar al mando", "ser el nmero uno", y que responden al modelo mental de
concentracin de poder sobre los otros. El mejor lder moral es aquel que ms sirve a la comu-
II. MARCO CONCEPTUAL 59

nidad o al grupo, en vez de aquel que ms domina a los dems. El espritu de servicio nace del
reconocimiento de nuestra verdadera posicin en la vida, ante Dios o ante una causa que refleja
la nobleza potencial del ser humano.
El verdadero servicio no se puede confundir con el servilismo que implica dependencia,
ni con el pseudo-servicio del lder paternalista que la crea, pues el fin correcto es el de respetar
la dignidad de las personas y potenciarlas. El verdadero liderazgo es casi invisible, como se ex-
presa en un antiguo proverbio chino: "Cuando un verdadero lder ha terminado su trabajo, el
pueblo dice: miren lo que nosotros hemos logrado". Esta es una seal de que la transformacin
individual ha florecido en transformacin colectiva.
3) El propsito del liderazgo, es la transformacin individual y social; se trata de un do-
ble proceso, simultneo y complementario, superando as las eternas discusiones respecto a qu
es primero, si el huevo o la gallina. El proceso de transformacin individual, tiene el objetivo de
convertir las potencialidades latentes del individuo en una realidad viviente en la cual los aspec-
tos fsicos, intelectuales y espirituales de la persona alcancen su ms alta y noble expresin. Se
realiza por medio del desarrollo de capacidades especficas consistentes con su nobleza esencial.
Y el objetivo final del complejo proceso de transformacin social, es el desarrollo de un sistema
social a la vez progresista y pacfico, dinmico y armonioso, un sistema que d rienda suelta a la
creatividad e iniciativa individual, pero basado en la cooperacin y la reciprocidad.
/53

Estos dos procesos estn ntimamente relacionados, porque de un lado es imposible con-
cebir la transformacin social sin individuos activamente comprometidos con su transformacin
personal, y por otro lado tampoco es posible lograr la transformacin personal en un vaco so-
cial, pues los valores y prcticas de la sociedad influyen en el carcter de cada individuo.
4) La responsabilidad moral del liderazgo, es el compromiso con la verdad, lo que incluye
dos responsabilidades fundamentales para cada individuo: la bsqueda de la verdad y su recono-
cimiento, y la aplicacin de las verdades encontradas en todos los aspectos de la vida. Cada ser
humano ha sido dotado de razn, para que, sin seguir ciegamente opiniones de otros, pueda ver
por s mismo la verdad o la falsedad de cualquier asunto que se presenta para su conocimiento.
5) El alimento del liderazgo, es la transcendencia, o sea, el compromiso y un continuo
estado de conexin con valores superiores, para facilitar el gigantesco esfuerzo de autodisciplina
moral necesario para el liderazgo, y que exige perseverancia, firmeza y vocacin. La transforma-
cin nos ayuda a desprendernos de las cadenas del mundo material y a conectarnos con la
dimensin espiritual, que es inherente a nosotros mismos.
6) El proceso del liderazgo se realiza a travs del desarrollo de capacidades, entendien-
do que cada capacidad consiste en un nmero de componentes consistentes en conceptos, des-
trezas, actitudes y cualidades, relacionados con las dimensiones de la naturaleza humana. Estas
capacidades estn ligadas con el concepto mismo de moralidad, tradicionalmente relacionado
con aspectos pasivos tales como no causar problemas o daos a los otros, siendo necesario
transformarlo en uno plenamente activo, o sea, vinculado positivamente a la ocupacin cons-
ciente de la realizacin de acciones que promuevan la transformacin individual y social.

53
CASA UNIVERSAL DE J USTICIA, Promesa de Paz Mundial, pg. 8
60 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

4. LA CONSULTA COMO MTODO PARA LA TOMA DE DECISIONES
/ 54

LOS CIEGOS Y EL ELEFANTE
Seis ciegos vivan en la India, al lado de un camino. Cada da pasaban elefantes por all, y
los ciegos escuchaban a la gente hablar de ellos, y as se despert su curiosidad y se pregun-
taron entre s: Cmo ser un elefante?
Entonces, uno de los ciegos tuvo una idea: Maana cuando pasen los elefantes, pode-
mos parar al nio que los cuida y pedirle que nos permita tocar a uno. As, podemos darnos
cuenta como son. Al da siguiente los ciegos llevaron a cabo su plan, pero haba un ciego
que no poda caminar y les dijo a los dems: Esperar aqu, y luego ustedes me pueden
contar cmo es un elefante.
El primer ciego tom la trompa del elefante, y luego exclam: Ya s cmo es un elefan-
te; es como una culebra. El segundo ciego abraz la pierna del elefante, y grit: Claro, un
elefante es como el tronco de un rbol.
El tercer ciego palp la panza del elefante, estirando sus brazos tanto como pudo. Un
elefante es como una pared, concluy. El cuarto ciego agarr la cola del elefante, y excla-
m: Un elefante es como una soga. Y el quinto ciego toc el gran colmillo del elefante y
grit: Ya s, un elefante es como un pico.
Todos regresaron y empezaron a contarle al ltimo ciego como era un elefante: Es como
una culebra. Qu dices? No tiene nada que ver con una culebra; es como el tronco de un
rbol. No, es como una pared. Todos estn locos; es como una soga. Qu pasa con
ustedes? No se dieron cuenta que es como un pico?
Los cinco ciegos comenzaron a discutir entre s. Cada uno insista en su razn y se burla-
ba de las ideas de los dems. Siguieron as, hasta enojarse bastante unos con otros.
Finalmente, el ltimo ciego les dijo: Creo que as nunca sabremos cmo son en verdad
los elefantes. Slo podremos comprender ms, si por medio de la consulta integramos las
perspectivas de cada uno. As, lograremos aproximarnos ms a la verdad.
# CONCEPTO
La responsabilidad moral individual est ligada con la investigacin, reconocimiento y
aplicacin de la verdad, pero en el campo social cmo podemos saber qu es la verdad, en
medio de tantas convicciones y opiniones diversas que normalmente llevan al conflicto y a la
divisin? El nico camino posible est en el aprendizaje del arte de la consulta.
La humanidad ha transitado diversas etapas en el proceso de toma colectiva de decisio-
nes: desde las pocas histricas en que la decisin era impuesta por los poderosos fueran
estos conquistadores, colonizadores o elites gobernantes o en las que era objeto de negocia-
cin de colectividades opuestas entre s; la siguiente etapa fue la del choque de intereses o de
voluntades que caracteriza la democracia parlamentaria. Esta represent un avance notable en
relacin a pocas anteriores y dio sus mejores frutos, pero ya est agotada como instancia efi-
caz de resolucin de conflictos y de toma de decisiones en un mundo plenamente interdepen-
diente. La siguiente etapa, segn esta visin, ha de ser la de la consulta.

54
HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, op. cit., Mdulo 3: Participacin Comunitaria, 1993, pgs. 58-59.
II. MARCO CONCEPTUAL 61

La consulta es una forma de dilogo dirigida a la toma de decisiones en forma coopera-
tiva. Se caracteriza por el intercambio de perspectivas sobre o un tema o problema con el fin
de llegar a una conclusin que integra la riqueza de la diversidad de enfoques. Considerar e
integrar los distintos enfoques por medio de la consulta permite alcanzar la luz de la verdad
sobre las cuestiones presentadas. Se comprende as, que las diferentes opiniones, que a veces
parecen ser contradictorias, de hecho son diferentes perspectivas, con las cuales se pueden ver
distintos aspectos del tema.
La consulta es el uno de los medios ms eficaces, tanto para la bsqueda de la verdad
sobre un asunto determinado, como para el logro de la transformacin colectiva, pues es indis-
pensable para la construccin de la unidad en diversidad, para formular una visin compartida,
transformar las relaciones de dominacin o establecer la justicia. Parte de la consideracin que a
mayor diversidad de un grupo, mayor potencialidad tendr para alcanzar soluciones satisfacto-
rias o descubrir en mayor grado la verdad. Y esto contradice abiertamente la tendencia domi-
nante en el mundo, pues en los grupos humanos la diversidad suele ser rechazada y silenciada,
para que las decisiones sean ms fciles de tomar.
En este punto, podemos comprender mejor porque, en un mundo dominado por minor-
as detentadoras y defensoras de privilegios excluyentes, las perspectivas son tan limitadas, las
medidas tan ineficaces y las soluciones tan simplistas.
# REGLAS Y LI NEAMI ENTOS
La consulta representa todo un proceso de aprendizaje y de maduracin personal y co-
lectiva. Por eso hablamos del "arte de la consulta", ya que para lograr su eficacia plena deben
seguirse ciertas reglas y lineamientos, entre los cuales figuran el respeto, la tolerancia y el afec-
to por los dems, la cortesa y la moderacin en la expresin, el arte de la escucha activa, la
aceptacin de las ideas ajenas, la paciencia, el desapego a las ideas propias, superando en bue-
na medida las tendencias egocntricas y todas las prcticas dudosas que impiden la libre expre-
sin de las diversas perspectivas.
Si se siguen las reglas y lineamientos, el choque de opiniones es positivo y debe ser
alentado, pues de ese choque surge la "chispa de la verdad". Lo que debe evitarse es el choque
de voluntades, de intereses o de personalidades, como es lo corriente en los espacios del debate
democrtico. La coordinacin de un proceso colectivo exige tambin capacidades de liderazgo,
por cuanto se requiere la integracin de las perspectivas diversas, para que gracias al poder de
la "sinergia" la solucin que se encuentre sea superior a la de las propuestas individuales.
Otra caracterstica esencial de la consulta es la necesidad de preservar la unidad. El prin-
cipio general es que deben buscarse decisiones unnimes o por consenso, pero cuando ello no
es posible es necesario tomar una decisin mediante votacin, y en este caso todos deben com-
prometerse a aceptar y a apoyar las decisiones del grupo, aun las minoras vencidas en el pro-
ceso, porque slo as se puede comprobar si la decisin fue vlida y si necesita ser revisada. El
caso contrario es el existente en el sistema democrtico occidental, donde la oposicin a una
decisin o poltica es considerada legtima, como resultado natural del partidismo poltico.
# LOS PASOS EN LA TOMA DE DECI SI ONES
Para el proceso de toma de decisiones sobre un asunto complejo es til seguir los 8 pa-
sos mencionados a continuacin:
62 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

1) Definir quien es el responsable de realizar el objetivo o solucionar el problema. Esto
requiere la asuncin consciente de responsabilidades, para superar la tendencia a hacerle el
quite a las mismas, para pasrselas a otros.
2) Conocer y analizar profundamente el objetivo o problema. Significa averiguar todos
los datos necesarios tales como su fondo histrico, sus causas inmediatas, sus consecuencias y
relaciones con otros problemas y objetivos.
3) Identificar las causas del problema, o las fuerzas que pueden facilitar o dificultar la
realizacin del objetivo y ponerlas en orden de prioridad. O sea, calificar el grado de influencia
de cada causa y cada fuerza, como tambin del grado de control que se tiene sobre ella.
4) Identificar los principios que se relacionan con el objetivo o el problema. Slo las so-
luciones que estn de acuerdo con la naturaleza esencial del ser humano pueden ser duraderas.
Entre los principios que hay que identificar, estn los relacionados con los nuevos paradigmas
de pensamiento y accin necesarios para la transformacin individual y social, derivados del
principio central de la unidad en diversidad. Entre estos principios tenemos los siguientes:
La educacin integral y universal es la base del progreso individual y social;
El equilibrio entre el conocimiento intelectual y espiritual es necesario para el
bienestar;
La armona del hombre con la naturaleza y el respeto por ella, como bases del
desarrollo sostenible;
La cooperacin y la consulta facilitan el trabajo en conjunto.
La igualdad de derechos y oportunidades para cada sexo, raza, religin, na-
cionalidad y clase social es un requisito de una sociedad justa;
La eliminacin de los extremos de riqueza y pobreza es necesaria para el
bienestar de la sociedad.
5) Sugerir varias lneas de accin o soluciones posibles. A menudo la mejor solucin re-
sulta de una combinacin de varias sugerencias, las que deben expresarse con toda libertad a
travs de procedimientos diversos como la "lluvia de ideas", donde cada solucin sugerida es
aceptada sin crticas ni anlisis hasta acumular una lista amplia de posibles soluciones o lneas
de accin.
6) Seleccionar una solucin o un conjunto adecuado de lneas de accin. El proceso fun-
ciona mediante el mtodo de descarte, en primer trmino de las soluciones que no estn de
acuerdo con los principios identificados, despus de las que no llevan a los objetivos deseados
en relacin con las finalidades y las causas analizadas. Las posibles soluciones restantes se con-
sideran en funcin de los recursos humanos y materiales necesarios y las probables fuentes de
estos recursos. Resulta tambin til imaginar la eficacia hipottica de la solucin escogida y su
mbito y forma de aplicacin.
7) Aplicar la solucin o las lneas de accin. Hay que considerar que el proceso de apli-
cacin forma parte integral de la consulta.
II. MARCO CONCEPTUAL 63

8) Evaluar el impacto de la aplicacin y el aprendizaje logrado. Este paso es esencial pa-
ra el proceso de maduracin colectiva, pues significa realizar los ajustes necesarios para que se
cumpla el objetivo.
5. UNA NUEVA PRCTICA POLTICA
La humanidad debe cambiar sus paradigmas con el apoyo de los postulados de una nue-
va cosmovisin orgnica y las herramientas del pensamiento sistmico; alcanzar una adecuada
perspectiva histrica y comprender la naturaleza de los procesos de transicin actuales hacia
una comunidad global; a su vez, debe aprender a construir las bases de las relaciones sistmi-
cas, a travs de la unidad en diversidad, del logro de la interdependencia, del ejercicio de un
nuevo tipo de liderazgo y de la prctica de la consulta como herramienta para la toma de deci-
siones.
Sin embargo, todo lo anterior no ser posible si no se transforma radicalmente el marco
de principios y prcticas de la poltica, tanto al interior de los pases como en el mbito de sus
relaciones internacionales. Alguien expresaba, con acierto, que mientras la ciencia nos daba
herramientas para enfrentar los retos del futuro, la prctica poltica nos tena confinados a la
prehistoria.
En el largo camino seguido por la humanidad para administrar sus destinos, se han en-
sayado diversos sistemas o modelos polticos, con mltiples variaciones. Aristteles sistematiz,
muchos siglos atrs, los tres sistemas polticos ideales con sus correspondientes desviaciones:
monarqua y tirana, aristocracia y oligarqua, democracia y demagogia. Las doctrinas de la divi-
sin de poderes ejecutivo, legislativo y judicial - y de la democracia representativa marcaron la
tendencia dominante en los pases occidentales, que se rigen mayoritariamente por este siste-
ma, con algunas variaciones entre ellos presidencialismo o parlamentarismo, eleccin directa o
indirecta, bipartidismo o multipartidismo, etc. Tambin, en algunos pases, existen rasgos mo-
nrquicos (Espaa, Gran Bretaa, Pases Bajos, Suecia, Noruega y Dinamarca) y aristocrticos
(cmara de lores en Gran Bretaa), sometidos al control constitucional y con una democracia
participativa.
El comunismo, en cuanto sistema poltico, represent un contraste con esta tendencia de
la democracia representativa, al instaurar el sistema de partido nico y un mtodo frreo de
control social, con el fin de permitir una transformacin completa de las relaciones de produc-
cin y los mecanismos de distribucin de la riqueza y de la propiedad privada. Tambin, durante
el siglo, muchos pases transitaron otros modelos autoritarios o absolutistas, como el fascismo
en Europa, las dictaduras militares en Africa y Amrica Latina. Obviamente, no podemos dejar
de mencionar otros sistemas existentes en el mundo, sobre todo en Oriente, donde son comu-
nes las monarquas absolutas y las teocracias, con castas o jerarquas religiosas que acumulan
todo el poder y la autoridad. Vale la pena tambin mencionar la presencia de formas caudillistas
y populistas entremezcladas con el modelo democrtico, sobre todo en Amrica Latina, que han
tenido un reciente resurgimiento.
Sin embargo, podemos apreciar que el sistema preponderante en el mundo es el de la
democracia representativa, o como algunos prefieren llamarla, de la democracia formal, y que la
tendencia dominante es la de perfeccionarla, sobre todo mediante mayores grados de participa-
cin ciudadana, tanto en la gestin como en el control poltico, como es el caso de Colombia con
las reformas polticas realizadas desde comienzos de la dcada del 90.
64 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

# CR TI CA DEL PARTI DI SMO
Churchill dijo alguna vez que el sistema democrtico era el peor de todos los sistemas
con excepcin de todos los dems. Y ese parece ser el pensamiento de la mayor parte de los
lderes del mundo, por cuanto en el horizonte no se visualiza una alternativa viable que no sea
de carcter autoritario o absolutista. Sin embargo, esta alternativa si existe y ella representa una
solucin a los lmites y problemas del modelo de la democracia representativa, todos ligados a
su principal caracterstica, que es consustancial al modelo: el partidismo, o sea, la competencia
ideolgica y poltica a travs de movimientos organizados que representan corrientes de opinin
o tendencias ideolgicas, llamados partidos.
Los principales problemas relacionados con el partidismo en la democracia representativa
son los siguientes:
1) El sistema partidista fomenta la divisin, no la unidad. Ya vimos que la principal ne-
cesidad del mundo es la construccin de la unidad. Y partido, por definicin significa "parte de"
o "divisin de" por oposicin a totalidad, o sea, que es todo lo contrario a unidad. En la prctica
el partidismo fomenta la "divisin en diversidad", y aun cuando sea del caso reconocerle que
permite la existencia misma de la diversidad, esta no constituye la expresin de la verdadera
diversidad existente en un determinado conglomerado social, sino nicamente la de los distintos
grupos de inters que puedan organizarse y tener una capacidad de accin poltica organizada.
2) El sistema de postulacin de candidatos favorece a las personas ms egocntricas,
no a las que tienen mayor capacidad de servicio, y, adems, obliga casi siempre a que los can-
didatos, para tener opciones de triunfo, deban celebrar compromisos con sus principales fuentes
de apoyo y de financiamiento, as como con determinados grupos de poder.
3) Las campaas modernas se convierten en espectculos de medios y de masas, con-
centradas ms en la imagen que en el contenido, y por la magnitud de sus costos dejan en con-
dicin de desventaja a quienes no cuentan con recursos ni fuentes de financiacin suficientes.
Son recurrentes en el mundo, aun en los pases con mayor tradicin democrtica, los problemas
relativos a los fondos de las campaas y los relacionados con modalidades de coaccin o comer-
cio de votos de los sectores ms vulnerables. Y este punto tiene relacin directa con el fenme-
no de las maquinarias polticas y el denominado clientelismo.
4) Los famosos programas de gobierno en las campaas estn llenos de promesas irrea-
lizables como dice el bambuco, de "levantar puentes donde no hay ros" y de generalizacio-
nes equvocas que poco tienen que ver con la realidad, pues es ms lo que callan que lo que
dicen, a pesar de toda la verborragia desatada. Casi siempre los electores se desencantan muy
pronto de los elegidos cuando comienzan a gobernar.
5) Como consecuencia de todo lo anterior, el proceso de eleccin coloca a los electores
frente a disyuntivas equivocadas o no deseadas, como es el caso de no votar por quien desear-
an sino por quien tiene mejores posibilidades de derrotar a un candidato indeseado. Y general-
mente los candidatos con ms posibilidades no son los mejores candidatos.
6) El proceso de toma de decisiones bajo el partidismo, conlleva el "choque de volunta-
des" o el "choque de intereses", y por lo tanto impide la bsqueda de la verdad durante el pro-
ceso de la consulta, que como vimos es la herramienta principal en la construccin de una con-
ciencia colectiva. En su defecto, existe el sistema de alianzas y de componendas que origina
muchsimos problemas relacionados con corrupcin y, cuando menos, con faltas de tica.
II. MARCO CONCEPTUAL 65

7) Connatural al sistema es la famosa dinmica gobierno-oposicin. Un grupo tiene de-
recho a gobernar, y a llevar adelante un determinado programa de gobierno, y los dems a
oponerse. Esto, como explicamos, atenta contra la unidad y contra la posibilidad de conocer la
bondad o el error de las medidas aplicadas, pues para el xito de muchas de ellas es necesario
un consenso y un esfuerzo conjunto positivo de todos los sectores de un pas.
8) La causa principal de corrupcin en un sistema sociopoltico se da cuando un grupo
social obtiene preeminencia en dos o tres niveles de poder, segn la clsica divisin del poder
pblico en rama ejecutiva, rama legislativa y rama judicial. Y es precisamente el sistema parti-
dista el que permite que esto suceda, porque alienta la llamada "competencia por el poder",
entendido ste como una torta de la que hay que procurar obtener el mayor pedazo para el
logro de los objetivos del partido, y sobre todo de los grupos de inters que lo controlan.
# BASES DE UN NUEVO SI STEMA POL TI CO
Aunque el tratamiento del tema poltico rebasa los objetivos del presente trabajo, pre-
tendemos esbozar las bases de lo que puede considerarse como un nuevo sistema plenamente
democrtico y participativo, que supera las limitaciones existentes en el sistema predominante
en el mundo, y que resulta acorde con las necesidades de toda la raza humana.
El fundamento del nuevo sistema, es el de considerar a la unidad como la nica fuente
del poder, entendido ste como "capacidad de accin para el logro de los objetivos comunes",
superando as el concepto de que el poder es susceptible de divisin o de conquista. Si el poder
proviene de la unidad, en consecuencia debe pertenecer siempre a la totalidad del cuerpo social,
y no a alguno de sus componentes, o sea, que debe ser la expresin plena de su unidad en di-
versidad. Esta lgica es exactamente igual a la que existe en un ecosistema: en un arrecife de
coral, por ejemplo, el poder de accin, desarrollo y eficacia del sistema radica en el conjunto.
El poder siendo nico, sin embargo, se manifiesta en tres mbitos perfectamente dife-
renciados del ejercicio de administracin y gestin social: el mbito de la iniciativa, el mbito de
la autoridad y el mbito de la influencia, mbitos que jams pueden confundirse pero que deben
complementarse armoniosamente. Si uno de estos niveles no funciona adecuadamente falla
todo el sistema. Por ejemplo, si existe iniciativa y no existe autoridad, los esfuerzos individuales
se diluyen o se dispersan porque falta la capacidad de coordinacin institucional; si existe auto-
ridad sin iniciativa, aquella se ejerce en un vaco y se vuelve meramente burocrtica o de papel.
Y si no existe la influencia, no fluye la savia por el sistema y el aprendizaje no trasciende el nivel
en que este se ha efectuado.
El mbito de la iniciativa es conferido a cada uno de los individuos que componen el
cuerpo social, independientemente de que forme o no parte de las instituciones que ejercen
autoridad, o de que sea revestido de alguna funcin en el mbito de la influencia. La iniciativa
individual es fundamental para todo el sistema, porque la creatividad humana se expresa en
primer trmino en el nivel del individuo, y es all donde operan las transformaciones que se ex-
tienden luego al conjunto social.
El mbito de la autoridad, por su parte, es conferido a instituciones cuyos miembros son
elegidos por toda la comunidad, sin candidaturas ni campaa electoral. Pero la autoridad perte-
nece exclusivamente a las instituciones y no a los individuos que las forman, y sus decisiones,
que son obligatorias para todos los individuos del cuerpo social, se toman mediante la herra-
mienta de la consulta, que como dijimos es el medio idneo para garantizar la unidad.
66 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

Finalmente, el mbito de la influencia, es conferido a individuos con capacidades espe-
ciales de servicio, gracias a su conocimiento y a su experiencia; ellos cumplen funciones en cali-
dad de consejeros y asesores, en beneficio de los individuos, de la comunidad y de las institu-
ciones. No son elegidos sino designados por la autoridad mxima del sistema, y no estn dota-
dos de ningn poder decisorio. Su misin es la del liderazgo potenciador.
Podemos sintetizar, en los siguientes puntos, el probable funcionamiento de este sistema:
1) Eliminacin completa del partidismo con el fin de garantizar la unidad en la diversidad
del cuerpo social, como nica fuente del poder. Vale la pena recalcar que el fin de los partidos
no significa, en modo alguno, dictadura unipartidista o imposicin arbitraria, sino expresin ple-
na de la diversidad social sin la existencia de posturas previamente definidas, o lo que es lo
mismo, sin ataduras a doctrinas o a intereses grupales particulares.
2) El sistema debe garantizar plenamente la iniciativa de cada uno de los miembros del
cuerpo social, siempre y cuando ella no atente contra principios fundamentales, ni contra el
bienestar de la colectividad o contra directrices claramente definidas por la autoridad. Es impor-
tante que la iniciativa individual sea conocida por las instituciones para que ella sea enriquecida,
apoyada y se facilite su implementacin.
3) Debe elegirse, en cada cuerpo social, una institucin dotada de la mxima autoridad,
la cual ser integrada por un nmero plural de miembros definido previamente.
/55
Para el caso
de instituciones del orden local o comunitario, pueden participar y ser elegidos todos los miem-
bros adultos de la comunidad. El procedimiento de eleccin debe realizarse sin postulaciones,
campaas ni proselitismo de ninguna clase, mediante voto secreto e inconsulto, en el cual se
consignan, por parte de cada miembro del cuerpo social, los nombres de las personas que en su
concepto tienen una mayor capacidad de servicio.
a) Deben existir instituciones elegidas, al menos para cada uno de los siguientes
mbitos de jurisdiccin: local o comunitario, regional, nacional y mundial. Slo en el orden
local participan todos los miembros del cuerpo social; en los dems rdenes participan como
electores delegados o miembros de las instituciones, segn sea el caso, aunque la eleccin
puede recaer en personas que no tengan el carcter de delegados o de miembros.
b) Los elegidos tienen una representacin universal y no particular, en el sentido de
que no son representantes de sus electores, sino del conjunto al que pertenecen. Este pos-
tulado es consecuencia lgica de la no-existencia de posiciones previas, o la defensa de inte-
reses o doctrinas particulares.
c) Las instituciones dotadas de autoridad, cuando se haga necesario por la comple-
jidad de las funciones acumuladas, pueden delegar en otras personas o en instituciones de-
signadas por aquellas, tanto las funciones de administracin y gestin ejecutivas, como las
de administracin de justicia, conservando sus facultades de direccin y coordinacin cen-
tral. Este punto sera concordante con la clsica divisin de poderes: legislativo, ejecutivo y

55
En el sistema existente al interior de la comunidad internacional bah', cada cuerpo elegido es de 9 miembros. En
nuestra propuesta, creemos que el nmero mnimo debe ser de 7 integrantes y el mximo de 15.
II. MARCO CONCEPTUAL 67

judicial, con la diferencia esencial de que en el nuevo sistema se trata de la divisin funcio-
nal de la autoridad conferida a una sola institucin por el conjunto social.
4) La toma de decisiones, en todos los niveles institucionales, debe darse mediante el
proceso de la consulta, pues es el nico medio idneo para garantizar, al mismo tiempo, la uni-
dad del grupo y la diversidad de todos las perspectivas existentes en relacin a un asunto de-
terminado. La decisin tomada es obligatoria para todos los miembros, no slo de la institucin
sino del grupo social, con el fin de conocer la bondad o las limitaciones de la misma, y, a su vez,
mantener intacta la unidad.
5) El mbito de la influencia estara conformado por eruditos o consejeros designados,
en el nivel ms alto, por la mxima institucin mundial, y organizados jerrquicamente en fun-
cin del rea de su competencia, ya sea mundial, continental, nacional, regional o local. Su fun-
cin sera la de asesorar a las instituciones del nivel correspondiente, as como a los miembros
individuales del conjunto social, pero desprovistos de cualquier poder de decisin.
En el sistema que hemos esbozado faltan muchos detalles y aclaraciones, pero el prop-
sito ha sido el de llenar el vaco que existira en el marco conceptual de las relaciones sistmi-
cas, en caso de no considerar los aspectos polticos de un nuevo ordenamiento mundial que sea
consistente con el orden natural.
C. BASES DE UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO
1. PRINCIPIOS CENTRALES DEL DESARROLLO SOSTENIBLE
Teniendo en cuenta todo el marco conceptual expresado hasta el momento, podemos
esbozar algunos principios centrales de lo que debera ser un modelo de desarrollo para el siglo
XXI, el del desarrollo sostenible:
1) La civilizacin es una empresa de carcter espiritual. La dimensin espiritual de la na-
turaleza humana, entendida como la fuente de cualidades que trascienden el estrecho inters
personal, debe ser considerada como la base misma del proceso de desarrollo sostenible y de la
construccin de una civilizacin unificada, pacfica, justa y prspera. "La empresa entera que
llamamos civilizacin es, en s misma, un proceso espiritual, proceso en el que la conciencia y el
corazn del hombre han creado medios cada vez ms complejos y eficaces de expresar sus in-
herentes capacidades morales e intelectuales".
/56

De esta forma, el bienestar y los logros materiales son consecuencia natural de una civi-
lizacin con fundamentos espirituales, y no al revs. Dichos fundamentos deben ser tales que
promuevan la armona espiritual dentro del individuo, entre los individuos y con el medio am-
biente como un todo.

56
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAH, Oficina de Informacin Pblica, Quien est escribiendo el futuro?, Nueva York, enero
de 1999.
68 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

2) Los problemas son de carcter global y de naturaleza interdependiente. El reto del
desarrollo sostenible es el de asumir la complejidad y la interdependencia de los problemas que
enfrenta la humanidad, ninguno de los cuales puede ser abordado en forma realista sin conside-
rar todos los dems, y sin una medida de cooperacin y coordinacin en todos los niveles que
supere con creces todo cuanto haya experimentado colectivamente la humanidad.
/57
.
3) La unidad en diversidad de la raza humana. El principio rector de la convivencia de to-
dos los pueblos de la tierra, es el de la unidad en diversidad de la raza humana, verdad espiritual
de la cual derivan los efectos de justicia econmica y social, de paz y seguridad colectiva, de parti-
cipacin universal en la toma de decisiones sin discriminaciones de ningn orden, de igualdad de
los sexos, de educacin integral universal, de cooperacin de conocimiento cientfico y religioso, y
de la construccin de una comunidad mundial de naciones administrada como un solo pas.
La unidad autntica supone la participacin plena de todos los pueblos y culturas en su
construccin, de todas las razas y las clases, de todos los artes, oficios y profesiones, de los dos
gneros, de todos los credos, en fin, de todas las manifestaciones de la diversidad.
4) Un Sistema Federado Mundial de Naciones. Slo un sistema de esa magnitud, fun-
damentado en la diversidad de pueblos y culturas de la tierra y trabajando en armona, puede
dirigir el proceso colectivo de la humanidad hacia el logro de sus metas de paz, justicia y pros-
peridad generales, incluyendo al desarrollo sostenible. Esto significa el fin de la soberana irres-
tringida de las naciones, sin que ello implique su desaparicin, pues como expres
acertadamente Golda Meir: "Un gobierno mundial no significa el fin de las naciones, as como la
existencia de la orquesta no significa el fin de los violines".
5) Un sistema legal internacional. Es necesario establecer un verdadero sistema legal in-
ternacional de representacin democrtica, con poderes legislativo, ejecutivo y judicial, capaz de
ordenar, entre otros, los asuntos medioambientales, mediante la racionalizacin del uso de los
recursos del planeta y deteniendo el flagrante abuso de la naturaleza por parte de cualquier
miembro recalcitrante de la mancomunidad de naciones. Sin este sistema, todos los convenios
firmados por los pases de la tierra no tienen sino aplicacin parcial, y los problemas ambientales
globales no encuentran solucin, como hemos tenido oportunidad de explicarlo.
6) Desarrollo desde la base de la sociedad. El desarrollo sostenible debe ser un proceso
integral impulsado desde la base de la sociedad, desde las mismas comunidades, que deben
adquirir la capacidad de formular la visin de su destino e implementar las decisiones y los pro-
gramas que afecten sus vidas. Esto asegura que los procesos de desarrollo se adapten a la ple-
na diversidad cultural, geogrfica y ecolgica del planeta, y no impuestos como modelos autori-
tarios e inconsultos, o formulados por expertos en el tema. La unidad en diversidad y la interde-
pendencia exigen que todos los elementos diversos de un sistema estn fortalecidos y tengan
capacidad de expresin independiente.
7) Un proceso continuo de aprendizaje. El proceso de desarrollo exige un continuo pro-
ceso de aprendizaje individual y colectivo, donde la educacin y la capacitacin, entendidas am-
bas como desarrollo de potencialidades y adquisicin de capacidades, deben ser causas univer-

57
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAH, El Desarrollo Sostenible y el Espritu Humano, Ponencia presentada en plenaria de la
Cumbre de la Tierra, Ro de J aneiro, 1992.
II. MARCO CONCEPTUAL 69

sales y prioritarias. La educacin debe promover la conciencia tanto de la unidad de la humani-
dad, como de la conexin integral entre seres humanos, pueblos y el mundo de la naturaleza.
La capacitacin debe incluir el aprendizaje de conceptos, el desarrollo de destrezas y
habilidades, el desarrollo de actitudes y la adquisicin de cualidades. Los campos del aprendiza-
je deben incluir todas las reas del conocimiento humano sin perder la conexin esencial entre
ellas, incluyendo la reconciliacin definitiva de la ciencia y la religin.
8) La plena participacin de la mujer. La participacin de la mujer en la administracin y
gestin de todos los asuntos humanos, es un requisito sine qua non del nuevo modelo de desa-
rrollo, porque es impensable que la humanidad pueda modelar su destino colectivo relegando al
50% de sus miembros a una posicin de desigualdad y desventaja. El hombre y la mujer son
como las dos alas del ave de la humanidad. El ave no puede volar a menos que sus dos alas
estn en plena igualdad y armona.
/58

9) Las instituciones deben existir para el beneficio de todos los miembros de la socie-
dad. Las instituciones de un nuevo orden mundial en todos los niveles local, regional, nacional
y mundial deben servir a todos los miembros de la sociedad y no slo a ciertos grupos que
adquieran preeminencia social por razones econmicas, legales o sociales. Slo la verdadera
expresin de la diversidad de intereses y manifestaciones, dotar al conjunto de un poder de
accin irresistible.
10) Los procesos de desarrollo deben ser guiados por un nuevo tipo de liderazgo. Slo un
liderazgo moral o transformador, basado en la nobleza y naturaleza espiritual del ser humano,
orientado al servicio, identificado con la bsqueda y aplicacin de la verdad, comprometido con
procesos simultneos de transformacin individual y colectiva, en estrecha relacin con valores
trascendentes y orientado al desarrollo de capacidades, puede guiar adecuadamente el camino
de un proceso de desarrollo sostenible.
11) La consulta base del proceso de desarrollo. La consulta es la principal herramienta
para el desarrollo de una conciencia colectiva y para el logro de la unidad en diversidad, como
tuvimos oportunidad de estudiarlo.
12) La eliminacin de los extremos de riqueza y pobreza. Tanto entre las naciones como
entre los individuos, deben establecerse relaciones basadas en nuevos conceptos de justicia
econmica, en los que mediante el trabajo, el acceso a las oportunidades y a las fuentes de ri-
queza, cada uno de los miembros de la raza humana tenga derecho a una vida digna en trmi-
nos morales y materiales. Esto supone, por su parte, la eliminacin de los extremos de riqueza
que llevan a unos pocos miembros de la sociedad a disfrutar privilegios que ni los faraones so-
aron para s en su pocas de mayor esplendor.
2. EL DESARROLLO COMO TRANSFORMACIN
El desarrollo es un proceso orgnico y vital, que surge de las entraas de la sociedad
humana. Es orgnico pues se refiere a que la sociedad es un organismo vivo, pues no es posible

58
Metfora tomada de las enseanzas de Bah'u'llh.
70 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

concebir que exista un desarrollo de las cosas. El desarrollo como crecimiento parte, de algn
modo, de ese concepto equivocado, o sea, concibe que la produccin y el consumo ilimitados de
bienes los cuales afectan los sistemas naturales de sustentacin y originan una riqueza mone-
taria artificial es desarrollo.
Por ello, el desarrollo debe ser concebido como un proceso orgnico de transformacin
del conjunto social en cada uno de sus niveles, mediante la liberacin de su potencial a travs
de la capacidad de accin unificada y de la creacin de una conciencia colectiva, as como la
educacin es entendida como un proceso de transformacin del individuo mediante el desarro-
llo de sus potencialidades existentes como semilla.
David Korten
/59
propone que el desarrollo como transformacin debe orientarse a tres
necesidades bsicas de nuestra sociedad global: la justicia, para eliminar el desequilibrio extre-
mo entre los sobreconsumidores y los subconsumidores de los recursos del mundo, y consisten-
te en la existencia de igualdad de oportunidades para todos los seres humanos; la sostenibili-
dad, superando la obtencin de ganancias temporales mediante el aprovechamiento insostenible
de los recursos naturales; y la inclusividad, permitiendo que todo miembro de la raza humana
tenga la oportunidad de hacer contribuciones reconocidas al bienestar de la sociedad.
El desarrollo como transformacin, dentro de la etapa actual de la humanidad en transi-
cin a la edad de madurez, debe orientarse a travs de dos procesos principales, siguiendo lo
explicado por Farzam Arbab
/60
: la bsqueda de nuevas estructuras, y la generacin y aplicacin
del conocimiento.
# LA BSQUEDA DE NUEVAS ESTRUCTURAS
1) El fortalecimiento de la sociedad civil, teniendo en cuenta a los facilitadores del
aprendizaje (las organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro), y a los sujetos del
aprendizaje (las organizaciones comunitarias o de base). Para que este fortalecimiento sea
acorde con las necesidades de la sociedad global, debe darse en el nivel de las actitudes y en el
de las percepciones y posiciones tericas, que en muchos casos responden aun a los paradig-
mas de un mundo dividido y en conflicto permanente.
2) El equilibrio entre lo urbano y lo rural, sobre todo en los pases del tercer mundo,
donde se exige el abandono de polticas, procesos y estructuras que han producido el empobre-
cimiento del campo y el acrecentamiento de los problemas urbanos. Como lo expresa Farzam
Arbab, "hay que reconstruir el campo de acuerdo con concepciones apropiadas de lo que sera
la aldea y la regin rural en el contexto de los avances cientficos y tecnolgicos de toda una
nueva era en la historia humana".
/61
La tarea implica la bsqueda de estructuras e instituciones
locales y regionales que no existen en ninguna parte del mundo, porque el proceso de falsa y
forzada modernizacin arras con las antiguas estructuras y organizaciones de las poblaciones
campesinas sin que unas nuevas las hubieran reemplazado.

59
KORTEN, David, Llegando al Siglo 21, en HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, op. cit., Mdulo 2: Conceptos de Aprendi-
zaje y Desarrollo, 1993, pg. 151 y ss.
60
ARBAB, Farzam, La Senda del Aprendizaje en Amrica Latina, Cali, 1992, pg. 68.
61
ARBAB, Farzam, op. cit. pg. 72.
II. MARCO CONCEPTUAL 71

3) La necesidad de instituciones locales representativas de toda la comunidad, que pue-
dan velar por el inters de todos los habitantes, mantener la unidad frente a las tendencias de
divisin por sectas, partidos o proyectos de desarrollo, y administrar justicia interna para que no
se socaven las relaciones bsicas de los habitantes de la localidad.
4) La necesidad de instituciones regionales y nacionales correspondientes, puesto que
sin ellas los procesos de transformacin locales quedan desconectados y se vuelven marginales,
adems del hecho de que las estructuras dominantes ejercen una influencia decisiva en la vida
comunitaria. Podramos recordar que, adems, nuestra sociedad global requiere de instituciones
de carcter global, para la solucin de los problemas que aquejan a la humanidad.
5) La metamorfosis del concepto y la prctica del poder. Tal como lo expresamos en
puntos anteriores, las diferentes teoras e ideologas que predominan en el mundo se ocupan de
las formas de manejar, distribuir, controlar o balancear el poder, por medio, por ejemplo, de la
negociacin democrtica, la fuerza, el gobierno de una elite o mediante la competencia, mode-
rada por leyes y regulaciones. Se habla y se promueve un tipo especial de poder: el de unos
individuos y unos grupos, cuando debera promoverse el poder de la unidad, el de la accin ba-
sada en el consenso, el poder del conocimiento verdadero o el poder de las acciones puras.
# LA GENERACI N Y APLI CACI N DEL CONOCI MI ENTO
1) Una actitud apropiada de aprendizaje social. Al contrario del aprendizaje metdico
provisto por la ciencia sobre las diversas operaciones y manifestaciones de la naturaleza, en lo
relacionado con los procesos sociales, la administracin y la organizacin de la sociedad, las
posturas prevalecientes siguen siendo de pronsticos apasionados por parte de eruditos y de
imitacin ciega por parte de sus seguidores. En asuntos tan vitales como la armona, la unidad,
la cooperacin y la paz, el aprendizaje colectivo ha sido penosamente lento, y puede aseverarse
que ciertos patrones de violencia se han fortalecido como resultado del progreso material.
2) El sujeto y el facilitador del aprendizaje. Adems de las actitudes, el aprendizaje re-
quiere de un sujeto y un objeto, y de unos mtodos, herramientas y mecanismos apropiados
para cada situacin. En el trnsito de la raza humana hacia la madurez, la participacin activa
de las masas en el camino de cambio deber ser un elemento indispensable del proceso. Y el
papel de los nuevos actores sociales (presentes en las organizaciones sin fines de lucro,
nacionales o internacionales), debe ser el de facilitadores del proceso de aprendizaje, y no el de
simples instructores, o ejecutores de planes preconcebidos, ni el de agitadores polticos, ni el de
canales para el flujo de recursos econmicos.
3) En cuanto a los temas de aprendizaje, deben abarcar los del conocimiento tecnolgi-
co para encontrar lo que es apropiado para cada cultura, en un equilibrio entre lo moderno y lo
tradicional; los del conocimiento cientfico, para desarrollar una autntica cultura cientfica y
facilitar la articulacin entre la ciencia y los sistemas educativos; y tambin los de la tica, la
moral y de las verdades espirituales eternas reveladas, como fuentes de gua y conocimiento
perdurables, lejos de sectarismos y dogmatismos religiosos.
3. LAS ETAPAS EN UN PROCESO DE DESARROLLO
Aunque el objeto de este estudio no permite profundizar en este tema, si podemos sea-
lar algunas etapas en todo modelo de desarrollo desde la base o desarrollo sostenible:
72 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

Todas las etapas y los procesos deben ser plenamente participativos bajo los lineamien-
tos de la consulta en los trminos que tuvimos oportunidad de exponer en puntos anteriores.
# FORMULACI N DE LA VI SI N DE UN FUTURO DESEADO
La visin es una descripcin de un futuro deseado, difcil pero no imposible de lograr,
basada en principios, ideales y valores compartidos.
Los aspectos principales de la formulacin de la visin son los siguientes:
1) La visin debe cumplir con 3 condiciones principales: basarse en valores compartidos,
representar un desafo y tocar la esencia noble de los participantes.
2) La visin institucional se desarrolla en tres niveles: La visin de la comunidad trans-
formada, la misin institucional o comunitaria y la visin del desarrollo institucional.
3) La visin de desarrollo institucional debe llevar a la comprensin de los pasos necesa-
rios para participar en un proceso continuo de aprendizaje.
# ELABORACI N DE LA PLANI FI CACI N ESTRATGI CA
La elaboracin de una planificacin estratgica, se basa en la visin y los valores de la
organizacin. Requiere de una buena comprensin de los procesos de transformacin y desarro-
llo, de un anlisis contextual de cierta profundidad, as como del pensamiento estratgico. Se
basa en la bsqueda de la eficacia.
Los aspectos principales de la planificacin estratgica son los siguientes:
1) La elaboracin de la visin institucional.
2) El anlisis contextual: a nivel microregional, de la comunidad y el anlisis FODA (for-
talezas, oportunidades, debilidades y amenazas).
3) La formulacin de estrategias. Cada una de ellas debe responder al marco conceptual
de desarrollo, a la visin de lo que cada una busca realizar y el contexto de su aplicacin.
# LA PLANI FI CACI N OPERATI VA
Consiste en planificar la distribucin eficiente de los recursos para el logro de las metas
especficas que llevarn al cumplimiento de los objetivos. Se orienta hacia la eficiencia.
La planificacin operativa viene a ser el desarrollo de las estrategias formuladas en la eta-
pa anterior e incluye: la programacin, el diseo de las lneas de accin y el diseo de proyectos.
# LA EJ ECUCI N
1) La ejecucin de las lneas de accin
2) El desarrollo de proyectos
3) La evaluacin para el aprendizaje colectivo.
II. MARCO CONCEPTUAL 73

4. UN MARCO DE VALORES ECOLGICOS
/62

Es importante comprender que los daos ambientales son el producto de ciertos valores
y actitudes hacia la vida y que podemos escoger otros valores y actitudes que nos permitan
convivir en armona con la naturaleza y contribuir a su bienestar, para que ella siga sostenin-
donos a nosotros y a nuestros descendientes durante los siglos venideros.
La destruccin del medio ambiente se basa en una filosofa materialista que sobrepone la
ganancia inmediata a cualquier otro valor. Es una filosofa que busca "explotar" a la naturaleza,
y a menudo a las personas, y que no puede concebir que exista un tiempo en que no se en-
cuentren nuevos recursos para explotar. En cambio, la vida puede basarse sobre otros valores y
actitudes, que buscan satisfacer las necesidades humanas dentro de un marco de justicia y de
una relacin sostenible con el medio ambiente.
Entre los valores que contribuyen a la conservacin del medio ambiente podemos men-
cionar:
1) Inversin en el Bienestar. Muchas de las cosas ms importantes y valiosas de nuestra
vida exigen una inversin a largo plazo, pues no cosechamos de inmediato los resultados de
ellas. Realizamos una inversin de esta naturaleza cuando tenemos una visin y una meta.
Cuando comprendemos los efectos de nuestras acciones, no slo para nosotros sino para nues-
tros hijos y nietos, esta visin nos puede estimular para hacer las inversiones necesarias para el
bienestar de la naturaleza. Cuando comprendemos que nuestra misin es la de contribuir a
construir una civilizacin en continuo progreso, tenemos una meta que facilitar la realizacin
del desarrollo sostenible.
2) Nuestra Responsabilidad Sagrada Hacia la Creacin. Si aceptamos que Dios es el
Creador de todo y que el ser humano es el ser ms elevado de la creacin, esto nos da otra
razn para cuidar de la naturaleza. Los padres tienen la responsabilidad de cuidar a sus hijos
porque tienen un mayor desarrollo que ellos. Los seres humanos tenemos la responsabilidad de
cuidar de la naturaleza porque a la vez somos parte de ella y superiores a ella. Somos respon-
sables por el bienestar de la naturaleza porque la usamos conscientemente. Podemos participar
en su perfeccionamiento porque somos el punto del vnculo entre Dios y la naturaleza. Cuando
comprendamos esta posicin especial, cuidaremos de la naturaleza como un acto de agradeci-
miento a Dios.
Muchos pueblos indgenas han tenido creencias que se enfocaban en la relacin con la
tierra y con los otros elementos de la naturaleza, como algo sagrado. Esto les llevaba a tratar a
la tierra y a la naturaleza con respecto y a cuidar de ellas. Todos podemos basar nuestra rela-
cin con la naturaleza en un sentido de lo sagrado.
3) Visin Sistmica. Podemos contribuir mejor al bienestar de la naturaleza cuando de-
sarrollamos la capacidad de pensar sistmicamente en la bsqueda de soluciones y aplicamos
esta capacidad para mejorar nuestra comprensin de la relacin entre los diferentes aspectos de
la naturaleza.

62
HERNNDEZ, J uanita de y ANELLO, Eloy, op. cit., Mdulo 5: reas Programticas de Desarrollo, 199, pgs. 126-132
74 PRIMERA PARTE - ACERCAMIENTO CONCEPTUAL

4) Respeto por los valores y necesidades de los diferentes grupos sociales, de tal forma
que se aprecien las diferencias culturales de toda la diversidad humana, aunque existan pautas
de comportamiento y lgicas de produccin y organizacin social que choquen diametralmente
con nuestra visin y nuestras acciones.
El contacto inicial con otra cultura origina un cierto grado de tensin que puede ser su-
perado con una mente abierta; en un segundo grado un genuino inters conduce a la toleran-
cia; en el tercer grado, el esfuerzo por entender nos lleva a la comprensin; en un cuarto nivel
el cultivo del afecto conduce al aprecio; y finalmente, la elaboracin de una visin compartida,
nos conduce a la unidad en diversidad. Este es un proceso de "transculturizacin", en el que se
llega a aprender a hablar el lenguaje de otra cultura, manteniendo a la vez el lenguaje y los
valores de la propia.
5) Unidad. Como hemos reiterado es el valor principal porque est vinculado a la princi-
pal necesidad de la humanidad. Sin embargo, mientras estemos inmersos en el largo perodo de
transicin hacia un nuevo ordenamiento mundial, uno de los principios operativos en boga nos
dice que "debemos pensar globalmente y actuar localmente", de manera que construyamos la
unidad en el nivel local o comunitario, sin perder de vista que el objetivo es el logro de la unidad
mundial. De hecho, uno de los pocos resultados positivos de la crisis ecolgica es su contribu-
cin a la conciencia de que el planeta tierra es el hogar de toda la humanidad, de que cada na-
cin, por poderosa que sea, depende de las dems y de que en realidad "la tierra es un solo
pas y la humanidad, sus ciudadanos."
/63



63
BAH'U'LLH. Pasajes de los Escritos de Bah'u'llh. EBILA, Buenos Aires, 1979, CXVII.
SEGUNDA PARTE.-
DERECHO AMBIENTAL

Captulo Tercero.-
DERECHO Y MEDIO AMBIENTE
A. INTRODUCCIN
1. ANTECEDENTES Y DESARROLLO
A travs de los tiempos, en la mayor parte de las diversas sociedades y civilizaciones, se
ha legislado para regular el uso y la conservacin de recursos naturales y otros aspectos del
medio ambiente, en muchas ocasiones en relacin con medidas sanitarias y de salud pblica.
En la lejana Babilonia (1300 a.C.), con el Cdigo de Hammurabi, se dictaron normas para
regular el uso del agua y sanciones por su contaminacin. En Grecia, Platn se refiere a la nece-
sidad de regular los efectos destructivos del sobrepastoreo de cabras sobre los bosques y los
suelos. Los incas desarrollaron elaboradas tcnicas y normas para el manejo de suelos y aguas,
y se cree que la civilizacin maya se desplom por haber roto el equilibrio con la naturaleza.
En el Derecho romano, desde la poca de las Doce Tablas, la propiedad de la tierra, en
cabeza del paterfamilias, tuvo carcter absoluto, y por tanto, exista el derecho pleno de disposi-
cin y explotacin de sus recursos. Durante el feudalismo coexistieron dos clases de dominio
sobre la tierra, el dominio corriente que corresponda al soberano, y el dominio eminente de los
seores feudales, con caractersticas de perpetuidad y exclusividad, pero con limitaciones deri-
vadas del dominio corriente, como el caso de las servidumbres para la conservacin de recursos,
entre ellos el agua y los bosques, y tambin para las actividades de caza y minera.
El nacimiento del capitalismo, con la revolucin industrial, que trajo la divisin del trabajo,
la libre competencia y las libertades polticas formales, consagr a la propiedad privada con carc-
ter absoluto, y la biosfera fue considerada como res nullius, susceptible de convertirse en bien
jurdico mediante la apropiacin por parte de las personas individuales. Es por esta razn que
desde el Cdigo Napolenico en 1804, en Occidente la tendencia predominante fue la de enmar-
car los recursos naturales dentro del derecho privado, y la de dictar normas de control de aguas,
bosques y algunas especies de la fauna y de la flora, con relacin a bienes de uso pblico.
Para entonces, ni lejanamente se pensaba en la necesidad de un derecho ambiental au-
tnomo. Se viva bajo el imperio del Estado de Derecho que garantizaba la libertad de los ciuda-
danos en su competencia econmica y poltica, derechos que hoy son llamados derechos de
primera generacin. La garanta formal consagrada para ellos se consideraba suficiente para
garantizar la convivencia humana y las relaciones con la naturaleza.
Los grandes cambios sucedidos en el mundo desde fines del siglo XIX, y que llevaron a
revoluciones sociales, al ascenso de la clase trabajadora y a la nueva declaracin de derechos
humanos, originaron el nacimiento del Estado Social Derecho, que consagra los llamados dere-
chos de segunda generacin, o sean, los derechos sociales, econmicos y culturales. Empeza-
ron, as los lmites a la autonoma individual y al ejercicio de la propiedad privada, que pas a
tener una funcin social mientras, para garantizarla, se consagraba la preeminencia del Estado
intervencionista. Uno de los autores ms influyentes de este tiempo fue el francs Len Dugit.
78 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

Como consecuencia de los graves problemas del presente siglo, con las dos conflagracio-
nes mundiales y los signos evidentes del deterioro ambiental adems de los fenmenos oca-
sionados por la globalizacin la comunidad internacional estructura y emprende la consagra-
cin positiva de una nueva clase de derechos, los derechos de tercera generacin, como la paz,
el ambiente sano, el desarrollo y el derecho a la diversidad. Muchos pases, a su vez, consagra-
ron en sus cartas fundamentales buena parte de dichas transformaciones.
Podemos decir, en consecuencia que la crisis ecolgica ha llevado a los Estados a legislar
sobre el uso, control, manejo, conservacin y recuperacin de recursos naturales, dentro de sus
fronteras, y a celebrar tratados internacionales bilaterales y multilaterales dirigidos a tener efec-
tos extrafronterizos y ms globales. Pero podemos distinguir dos pocas durante el siglo XX: la
primera, marcada por la tendencia normativa de carcter regulatorio y punitiva, y una segunda,
ms reciente, cuya tendencia es la de considerar al hombre dentro de las variables ambientales
y a crear los primeros intentos de un derecho ambiental autnomo, en consonancia con las ne-
cesidades del desarrollo sostenible.
2. LA EVOLUCIN DEL DERECHO
Uno de los aspectos centrales en la evolucin del derecho en las ltimas dcadas, ha si-
do el cambio del centro de gravedad, del derecho subjetivo individual al derecho subjetivo plu-
ral, tal como lo expresa la jurisprudencia de la Corte Constitucional:
La concepcin jurdica de los derechos ha tenido por siglos su centro de gravedad
en la idea de derecho subjetivo; esto es, una facultad o prerrogativa, otorgada por el de-
recho y que responde a la naturaleza misma del hombre. Una de las implicaciones ms
problemticas de las nuevas relaciones impuestas por el Estado social de derecho, tiene
que ver con el surgimiento de otro tipo de derechos construidos bajo categoras diferen-
tes a la de los derechos subjetivos. Estos nuevos derechos han sido denominados con
trminos tales como derechos difusos o derechos colectivos, trminos que ponen de pre-
sente la independencia del derecho frente al sujeto. En el Estado liberal clsico los dere-
chos violados eran siempre derechos del individuo; todo lo relacionado con intereses co-
lectivos tena trmite en el proceso poltico que finalmente conduca a la eleccin de re-
presentantes y a la expedicin de leyes.
/64

Yesid Ramrez, en su libro sobre el Derecho Ambiental, habla de la subjetividad plural,
por cuanto el derecho humano al ambiente es al mismo tiempo un inters del individuo y un
inters de la colectividad: ms aun, es un derecho que le corresponde al sujeto individual en
cuanto miembro de la colectividad.
/65
El cambio de orientacin en relacin con el bien jurdico
protegido, tambin es radical, como lo destaca el mismo autor:
La determinacin del objeto y de su contenido, ha requerido de bruscas modificacio-
nes: los ordenamientos jurdicos tradicionales se orientaron hacia la proteccin de intere-
ses individuales y la nocin de bien fue concebida como consecuencia de la proteccin de
esos intereses. Se conclua que bien jurdico era aquello que constitua objeto de un dere-
cho subjetivo. El problema ambiental invierte esa perspectiva: se requiere primero la pro-
teccin del bien ambiental y a partir de ella, se determinan las posiciones jurdicas de las

64
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-415, 17 junio-92 M.P. Ciro Angarita Barn.
65
RAMREZ BASTIDAS, Yesid, El Derecho Ambiental, Ediciones J urdicas Gustavo Ibez, 2 ed, 1998, pg. 184.
III. DERECHO Y MEDIO AMBIENTE 79

personas individuales. La calificacin del ambiente como bien jurdico y el reconocimiento
del derecho humano al ambiente, son obras del ordenamiento jurdico que llega a esos
dos resultados por distintos caminos, que se entrelazan, y la determinacin legislativa del
bien ambiental termina siendo el objeto determinado del derecho humano al ambiente. De
ah que sea imposible concebir la disciplina jurdica del ambiente separada del reconoci-
miento del derecho humano al ambiente, y el hecho de que se trate de derechos humanos
calificar el inters que se destaca por encima de todos los dems.
/66

El ambiente, nunca fue considerado como un bien jurdico bajo la concepcin individua-
lista del derecho, puesto que los nicos que tenan ese carcter eran los bienes individuales, las
cosas objeto de un inters que el ordenamiento jurdico protege. Hoy, el ambiente, como tal, es
considerado como un bien jurdico, y por ello se reconoce el derecho a gozar de un ambiente
sano y a tener una adecuada calidad de vida
/67
. Pero el ambiente es, al mismo tiempo, un bien
jurdico patrimonial colectivo, y una entidad jurdica con valor intrnseco, o sea sin valor econ-
mico ni material, en tanto que sistema que engloba bienes que si lo tienen.
3. CRTICA DEL DERECHO AMBIENTAL
Pero todos nos preguntamos a coro: por qu todos esos cambios de orientacin, que se
han reflejado en principios constitucionales, para de all desarrollarse a travs de un conjunto
creciente de normas protectoras, reguladoras, que garantizan derechos colectivos y que permi-
ten la participacin ciudadana, no son eficaces en trminos de sostenibilidad? No ser que el
planteamiento mismo del problema desde lo jurdico est errado? No ser necesario desarrollar
una nueva visin y un nuevo rol para el derecho ambiental?
Luis Fernando Macas, quien fuera primer director jurdico del Ministerio del Medio Am-
biente, expresa lo siguiente:
La crisis ambiental es tambin la crisis del derecho que no ha sabido definir ni re-
gular satisfactoriamente las relaciones entre el ser humano y la naturaleza, al convertir
el derecho ambiental en un conjunto de normas y regulaciones fundamentalmente de ti-
po punitivo y perder de vista el concepto bsico de establecer una relacin justa con el
medio ambiente que nos permita vivir de forma sostenible. Adems, frente al surgimien-
to arrollador de las llamadas ciencias duras, matemticas, mecanicistas y productivis-
tas, el derecho ha pasado a una posicin de subordinacin, que busca encontrar susten-
to legal a acciones que tienen profundos cuestionamientos ambientales y ticos. El
derecho ambiental carece an de un marco de referencia conceptual, de un conjunto de
principios filosficos y ticos que hagan posible la sostenibilidad.
/68

El anterior planteamiento tiene el mrito de poner de presente algunos de los aspectos
ms acuciantes del papel del derecho frente a los problemas ambientales. Alrededor de dichos
aspectos realizaremos algunas reflexiones:

66
RAMREZ BASTIDAS, Yesid, op. cit, pg. 182.
67
El concepto de "calidad de vida" que engloba nivel de vida econmico, condiciones de vida social y medio de vida
biofsico, o sea a lo ambiental es ms adecuado e integral que el concepto de "ambiente sano" que slo incluye lo co-
rrespondiente a la salubridad pblica.
68
MACAS GMEZ, Luis Fernando, Introduccin al Derecho Ambiental, Legis, 1 ed. 1998, pgs. 202-203
80 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

1) La incapacidad del derecho de regular satisfactoriamente las relaciones entre el hom-
bre y la naturaleza. La causa principal de esa incapacidad radica en que el derecho en nuestro
medio es fundamentalmente "reactivo", o sea, que reacciona ante los problemas para buscarles
una solucin, en lugar de ser "proactivo", previendo y previniendo los problemas antes de que
estos lleguen a ser un mal generalizado.
2) El derecho ambiental slo ha sido hasta el momento un conjunto de normas y regu-
laciones punitivas, dejando de lado su principal tarea, la de facilitar el desarrollo sostenible. Y
esto sucede porque el derecho ambiental no es autnomo, es decir, no tiene un conjunto de
principios y fundamentos generales que le den sustento. Entonces, el derecho ambiental slo es
el conjunto de normas relacionadas con los recursos naturales, expedidas por los rganos legisl-
tativos y por las autoridades ambientales.
3) El derecho ha aceptado un papel subordinado en relacin con las ciencias naturales.
Esto se ha dado como consecuencia del pensamiento positivista, pero las nuevas comprensiones
de la realidad provenientes del paradigma organicista y el pensamiento sistmico, contribuyen a
que se termine el divorcio entre ciencias naturales, humanas y sociales, pues todas estn llama-
das a estudiar diversos aspectos de una misma realidad, sin perder de vista sus relaciones y los
principios de la totalidad.
4) El derecho trata de encontrar sustento legal a acciones que tienen profundos cues-
tionamientos ambientales y ticos. Suponemos que ello haga referencia al conjunto de justifica-
ciones del sistema econmico y sociopoltico en el mundo para seguir contaminando y destru-
yendo recursos "moderadamente", en aras de las necesidades del crecimiento econmico medi-
do con indicadores de producto interno bruto. Y claro, si el derecho ambiental no tiene un mar-
co propio de principios preeminentes, no hay ms remedio que siga siendo la celestina del orden
dominante.
5) El derecho ambiental carece de un marco conceptual propio, con un conjunto de
principios filosficos y ticos que permitan la sostenibilidad. Toda rama del derecho tiene siem-
pre dos partes fundamentales: la primera de carcter general, donde se consagran los principios
rectores y los fundamentos que sirven de gua y aplicacin de las normas especficas; y la se-
gunda, que es la parte especial, que para el caso del derecho ambiental debe contener las regu-
laciones de la recuperacin, conservacin, proteccin, ordenamiento, manejo, uso, y aprove-
chamiento de los recursos naturales.
B. HACIA UN VERDADERO DERECHO AMBIENTAL
1. FUNDAMENTOS
El Derecho Ambiental debera dejar de ser "el conjunto de normas que regulan el manejo
y conservacin de los recursos naturales por parte del hombre as como las conductas que pue-
dan incidir sobre el medio ambiente", como ha sido entendido hasta el momento y pasar a ser
un "conjunto coherente de principios y normas que faciliten el logro del desarrollo sostenible
para la totalidad de la humanidad".
Debemos recordar que lo ambiental no incluye solamente a los recursos naturales, sino
que incluye a toda la matriz en la que vivimos, natural, social y cultural, y por tanto, el derecho
III. DERECHO Y MEDIO AMBIENTE 81

ambiental debe reflejar esa integralidad. Pero para ello, se hace necesario que el derecho am-
biental sea dotado de integralidad, eficacia y preeminencia.
Esto significa que el derecho ambiental debe tener la misma relacin con las otras ramas
del derecho que tiene la ecologa moderna con las otras disciplinas de la ciencia, en tanto desa-
rrolla sus conocimientos y sus mtodos en forma relacional, en trminos de interaccin o de
sistema. Es decir, que as como la ciencia ecolgica, con el apoyo de otras disciplinas, formula
los principios generales existentes en la naturaleza y determina sus mbitos de aplicacin, el
derecho ambiental debera formular los principios generales de la interaccin humana en socie-
dad y en relacin con la naturaleza.
El vaco o desfase fundamental que existe en el mundo, es el de la aplicabilidad de los
principios y las normas que garantizan los derechos o consagran deberes y obligaciones, por-
que generalmente se carece de los instrumentos que faciliten y permitan la operatividad, que
no es otra cosa que la capacidad para desarrollar adecuadamente todo el conjunto de interac-
ciones o relaciones dentro de un sistema. Es decir, que lo que hace falta, es un derecho rela-
cional, sistmico, operativo, y en nuestra opinin, ese es el papel que est llamado a cumplir el
derecho ambiental.
Yesid Ramrez destaca las siguientes bases para el derecho ambiental futuro:
/69

1) El derecho ambiental debe utilizar pautas de carcter general armonizadas con el
pensamiento y la satisfaccin de las necesidades que busca solucionar, por lo que debe tener su
propia axiologa, o sea un conjunto de principios y valores, su ontologa, su razn de ser, y su
lgica, que es la estructuracin formal de la disciplina ambiental.
2) El objeto del conocimiento del derecho ambiental es el conjunto de normas que se
refieren al entorno en general, y a cada elemento o recurso de la biosfera en particular.
3) La jurisprudencia debe ser fuente creadora de derecho.
4) En cuanto a los principios, estos deben ser: el de la multidimensionalidad, pues la re-
glamentacin jurdica debe ser abordada mediante una estrategia de alcance universal; el de la
pluridisciplinariedad como punto de encuentro de valores de distinto signo; los del derecho in-
ternacional, que son los criterios consagrados por organismos como las Naciones Unidas; los del
derecho interno, consagrados en la Constitucin y la ley; y prospectivo, en el sentido de tener
vocacin de futuro.
2. CARACTERSTICAS
En concordancia con el planteamiento anterior, hagamos un repaso de las caractersticas
que debera poseer un verdadero derecho ambiental para garantizar la sostenibilidad:
1) Debera tener un rango jerrquico elevado, similar al del derecho constitucional. La
diferencia fundamental estribara en que la Constitucin Poltica dictara los principios y las ca-

69
RAMREZ BASTIDAS, Yesid, op, cit, pg. 190.
82 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

ractersticas centrales de la organizacin poltica, social y econmica de la sociedad, los dere-
chos y deberes fundamentales de los ciudadanos y grupos sociales, en cuanto estructura y or-
ganizacin, y el derecho ambiental debera desarrollar esos principios en tanto que relaciones
sistmicas, en cuanto a operatividad.
2) Debe tener un enfoque organicista u holstico, dejando de lado su carcter puntual y
su actual enfoque profesionalista y disciplinario. Los principios provenientes del paradigma or-
gnico y el pensamiento sistmico deben estar presentes en la ciencia del derecho ambiental,
para abarcar las interacciones al interior de la sociedad humana y en relacin con la naturaleza.
3) Debe ser relacional y operativo, permitiendo que las interacciones entre los miembros
de la sociedad sean adecuadas para garantizar la unidad en la diversidad, y por tanto se garan-
tice una adecuada relacin con el medio ambiente, que permita el desarrollo sostenible.
4) Debe ser interdisciplinario, es decir, tener un acercamiento profundo e interactivo con
las ciencias naturales, humanas y sociales, para comprenderlas en sus principios bsicos y ex-
presarlos correctamente en lenguaje jurdico.
/70

5) Debe ser el catalizador de las diferentes disciplinas del saber, a travs del cual, en
forma integral, se establecen verdaderas normas tcnicas, sociales, cientficas, polticas y eco-
nmicas.
6) Debe ser flexible, en el sentido de permitir que su aplicabilidad se efecte en concor-
dancia con las circunstancias sociales, econmicas y culturales, teniendo un criterio fundamental
de operatividad. Por ello, deben utilizarse herramientas como el liderazgo, la concertacin y la
consulta.
7) Debe ser proactivo, o sea, estar orientado a la previsin y prevencin de problemas
sistmicos y sus consecuencias indeseadas.
8) Debe ser de derecho pblico, porque rebasa plenamente el simple inters individual,
para afectar e interesar a la humanidad como conjunto, como organismo vivo.
9) Debe ser internacional, teniendo su fundamento en el conjunto de intereses vitales
de la humanidad, dotado de los instrumentos necesarios para que tenga plena eficacia, los que
slo pueden derivar de una mancomunidad mundial dotada de ejecutivo, legislativo y tribunal de
justicia mundiales.
10) Pero tambin, el derecho ambiental debe ser local, regional y nacional, es decir, estar
adecuado a las necesidades locales, regionales y nacionales, para que sea plenamente eficaz,
del mismo modo en que coexisten varios ecosistemas en el ecosistema mayor, la biosfera.
11) La norma ambiental, por naturaleza, debe ser integral, lo que significa que toda regu-
lacin debe contener un plan de aplicacin y contingencia, que incluya la educacin, la concer-
tacin, la operatividad y el seguimiento.

70
MACAS, Luis Fernando, op. cit. pg. 207
III. DERECHO Y MEDIO AMBIENTE 83

En sntesis, la propuesta consiste en que el derecho ambiental se convierta en "un con-
junto operativo e instrumental, sistmico y sistemtico, que dirija el proceso integral de la so-
ciedad hacia el desarrollo sostenible".
3. EL CASO COLOMBIANO
Nos parece oportuna y adecuada la presentacin del tema de la necesidad del nuevo de-
recho en relacin con nuestra legislacin realizada por la Contralora General de la Repblica en
su informe sobre los recursos naturales de 1998:
Las regulaciones ambientales tienen relacin con muchas ramas del derecho, tanto
del derecho pblico como del privado. Es importante la influencia del derecho constitu-
cional y del derecho administrativo. Respecto al primero de ellos se ha institucionalizado
una accin pblica diseada especialmente para proteger los derechos colectivos, el
principal de los cuales es el ambiente. En el caso de los procesos administrativos para la
obtencin de licencias, permisos, concesiones y autorizaciones de carcter ambiental,
an cuando existen normas especiales para estas materias, en lo que no est expresa-
mente regulado, se rigen por los principios generales del derecho administrativo.
El derecho ambiental toma tambin principios y elementos bsicos del derecho po-
licivo al establecer el rgimen sancionatorio ambiental. Por ejemplo, siguiendo con los
casos mencionados, no es clara la naturaleza jurdica del acto administrativo por medio
del cual se otorga la licencia ambiental y no existen disposiciones que determinen los ca-
sos en que existen inhabilidades o incompatibilidades para contratar con las autoridades
ambientales.
Pero la relacin del derecho ambiental con las otras ramas del derecho no se limita
solamente al escenario del derecho pblico. Adems de existir la necesidad de crear si-
tuaciones especiales para el tema ambiental dentro del campo del derecho pblico, es
importante estudiar y clarificar temas del derecho privado y temas considerados de or-
den pblico que tienen aplicabilidad en esta materia. En estos campos se encuentran as-
pectos de enorme importancia como son el tema de la propiedad de los recursos, la res-
ponsabilidad, los seguros, la propiedad intelectual y el tema punitivo, entre otros.
Son muy pocos los avances que se observan en cada una de estas materias. En el
caso del seguro ecolgico la normatividad fue expedida sin consultar la experiencia de
los seguros comerciales, y en los delitos ambientales no se tuvieron en cuenta limitacio-
nes y dificultades que tiene la justicia penal en el pas, lo cual conduce a la expedicin
de disposiciones que carecen de eficacia o de aplicabilidad.
/71

Adems del planteamiento respecto a las relaciones del derecho ambiental con las dife-
rentes ramas del derecho colombiano, el ltimo prrafo transcrito toca precisamente el proble-
ma de la ineficacia de las normas ambientales cuando ellas son expedidas sin tener en cuenta
las el contexto general y particular en el cual han de aplicarse. Cuando para solucionar un pro-
blema ambiental, simplemente se dicta una norma, soslayando todo el proceso integral de ade-
cuacin, diseo, concertacin y seguimiento, el resultado ha de ser el mismo: inoperancia e in-
utilidad.


71
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pg. 42
Captulo Cuarto.-
LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA
A. ESTRUCTURA DEL DERECHO COLOMBIANO
1. CATEGORAS NORMATIVAS
Como lo seala el artculo 4 de la Constitucin Poltica vigente en nuestro pas las leyes
estn subordinadas a la Constitucin, es la norma de normas y en todo caso de incompatibilidad
entre ella y la ley u otra norma jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales.
La nueva Constitucin de 1991 consagrag varias categoras jurdicas para las normas
del orden nacional:
1) Las leyes orgnicas, con rango casi constitucional, entendidas como aquellas que de-
terminan la expedicin de otras leyes, como las de preparacin, aprobacin y ejecucin del pre-
supuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la
asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales. Tambin, por medio de
ellas se establecen los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cmaras. Requieren,
para su aprobacin, la mayora absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cmara.
2) Las leyes estatutarias, son tambin superiores a las leyes ordinarias o comunes,
siendo sus principales caractersticas la estabilidad y permanencia, ya que su tramitacin excep-
cional no podr exceder de una legislatura y habr de contar con una mayora cualificada en
una y otra cmara, existiendo una revisin previa por parte de la Corte constitucional sobre su
exequibilidad. Mediante leyes estatutarias se regulan las siguientes materias:
a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recur-
sos para su proteccin;
b) Administracin de justicia;
c) Organizacin y rgimen de los partidos y movimientos polticos, estatuto de la
oposicin y funciones electorales;
d) Instituciones y mecanismos de participacin ciudadana,
e) Estados de excepcin.
3) Las leyes ordinarias o comunes regulan todos los dems aspectos y supuestos no pre-
vistos en las leyes estatutarias u orgnicas. El Presidente de la Repblica tiene facultad para ex-
pedir Decretos Leyes, o sea normas con fuerza de ley, en ejercicio de precisas facultades extraor-
dinarias, otorgadas por una ley del Congreso hasta por seis meses. (numeral 10, artculo 150)
4) Los decretos reglamentarios expedidos por el Presidente de la Repblica, en ejercicio
de la potestad reglamentaria del numeral 11 del artculo 189 de la Constitucin.
86 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

5) Las resoluciones y acuerdos expedidos por Ministerios, Departamentos Admi-
nistrativos, Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales.
En el orden descentralizado por servicios, los establecimientos pblicos, las unidades
administrativas especiales, las empresas industriales y comerciales del Estado, y otras, tambin
pueden expedir acuerdos y resoluciones con fuerza obligatoria.
En el orden territorial, las Asambleas Departamentales producen ordenanzas, los Gober-
nadores decretos departamentales, los Concejos Municipales, acuerdos, y los alcaldes decretos
municipales o distritales.
2. ESTRUCTURA DEL DERECHO AMBIENTAL COLOMBIANO
La estructura jerrquica del derecho ambiental colombiano, de acuerdo con los principios
constitucionales, es la siguiente:


1) Convenios internacionales multilaterales y bilaterales aprobados y ratificados por Co-
lombia.
2) Normas ambientales de la Constitucin Poltica de Colombia.
3) Ley del Medio Ambiente, o sea la Ley 99 de 1993 y sus disposiciones reglamentarias y
complementarias.
4) Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Am-
biente, o Decreto-Ley 2811 de 1974, y sus disposiciones reglamentarias y complementarias.
5) Cdigo Sanitario Nacional y disposiciones reglamentarias y complementarias: Ley 9
de 1979.
6) Otras leyes ambientales o decretos con fuerza de ley, no incluidas en los anteriores
numerales.
7) Decretos reglamentarios de normas ambientales, expedidos por el Gobierno Nacional.
8) Otras regulaciones ambientales y procedimientos especiales.
3. TIPOLOGA Y ESTRUCTURA JERRQUICA DE LAS NORMAS AMBIENTALES
Las normas ambientales colombianas, de acuerdo con su objeto, pueden clasificarse co-
mo sigue:
/72

1) Normas que consagran principios y valores ambientales.
2) Normas que reconocen derechos humanos, ambientales y/o colectivos.

72
Fuente: LEGIS EDITORES, Rgimen Legal sobre el Medio Ambiente, 1999, [ 0003]
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 87

3) Normas de poltica, planificacin y gestin ambientales.
4) Normas tcnicas:
a) Manejo, uso, aprovechamiento, explotacin, conservacin, proteccin, preserva-
cin y restauracin de los recursos naturales renovables;
b) Controles tecnolgicos;
c) Controles de contaminantes, y
d) Controles de productos y procesos productivos.
5) Normas preventivas y sancionatorias, policivas y/o penales.
6) Normas que consagran procedimientos administrativos y/o judiciales.
B. CONVENIOS INTERNACIONALES APROBADOS POR COLOMBIA
Los convenios que Colombia ha suscrito o a los que ha adherido, esto es mediante ley
aprobatoria del Congreso y definicin de su exequibilidad por parte de la Corte Constitucional
a partir de la Constitucin de 1991 son los siguientes, ordenados en forma temtica:
1. CONVENIOS MULTILATERALES
$ DIVERSIDAD BIOLGICA
$ Convencin sobre el comercio internacional de especies amenazadas de Fauna y Flora
Silvestres, CITES (Washington, 3 de marzo de 1973). Ley 17 de 1981.
$ Convenio Internacional de las Maderas Tropicales (Ginebra, 18 de noviembre de 1983).
Ley 47 de 1989.
$ Convenio sobre la Diversidad Biolgica (Cumbre de la Tierra, Ro de J aneiro, 5 de junio
de 1992). Ley 165 de 1994.
$ Convenio Internacional para la Proteccin de las Obtenciones Vegetales, UPOV (Ginebra,
2 de diciembre de 1961, revisado el 10 de noviembre de 1972 y el 23 de octubre de
1978). Ley 243 de 1995.
$ Rgimen Comn sobre Acceso a los Recursos Genticos (Caracas, 2 de julio de 1996).
Decisin 391 de 1996.
$ Convencin relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como
Hbitat de Aves Acuticas (Ramsar, Irn, 2 de Febrero de 1971). Ley 357 de 1997.
$ Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994 (Ginebra, 26 de Enero de 1994).
Ley 464 de 1998.
$ Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservacin de los Delfines (Washing-
ton, 21 de mayo de 1998). Ley 557 de 2000.
88 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

$ ATMSFERA
$ Convenio de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono (Viena, 22 de marzo de
1985). Ley 30 de 1990.
$ Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la Capa de Ozono (Mon-
treal, 16 de septiembre de 1987). Enmienda de 1990 (Londres, 29 de J unio de 1990).
Enmienda de 1991 (Nairobi, 21 de junio de 1991). Ley 29 de 1992.
$ Enmienda de Copenhague al Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan
la Capa de Ozono (Copenhague, 25 de noviembre de 1992). Ley 306 de 1996.
$ AGUA
$ Convenio relativo a la Organizacin Hidrogrfica Internacional, OHI (Mnaco, 3 de Mayo
de 1967). Ley 408 de 1997.
$ Convencin de las Naciones Unidas de lucha contra la Desertificacin en los pases afec-
tados por sequa grave o desertificacin, en particular en Africa (Pars, 17 de J unio de
1994). Ley 461 de 1998.
$ CLIMA
$ Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (Nueva York, 9 de
mayo de 1992). Ley 164 de 1994.
$ Protocolo sobre el programa para el estudio regional del fenmeno de El Nio en el Paci-
fico Sudeste (Puerto Callao, Per, 6 de noviembre de 1992). Ley 295 de 1996.
$ MAR Y RECURSOS MARINOS
$ Convenio sobre la organizacin de la comisin permanente de la conferencia sobre ex-
plotacin y conservacin de las riquezas martimas del Pacfico Sur (Santiago de Chile, 18
de agosto de 1952). Ley 7 de 1980.
$ Convencin sobre la Plataforma Continental (Ginebra, 29 de abril de 1958). Ley 9 de
1961.
$ Convencin sobre Pesca y Conservacin de los Recursos Vivos de la Alta Mar (Ginebra,
29 de abril de 1958, durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del
Mar). Ley 119 de 1961.
$ Convencin relativa a la Organizacin Consultiva Martima Intergubernamental (Ginebra,
6 de marzo de 1948). Ley 6 de 1974.
$ Convencin Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (Londres, 1
de noviembre de 1974). Ley 8 de 1980.
$ Protocolo relativo al Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el
Mar (Londres, 16 de febrero de 1978). Ley 8 de 1980.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 89

$ Protocolo para la Conservacin y Administracin de las Areas Marinas y Costeras Protegi-
das del Pacfico Sudeste (Paipa, Colombia, 21 de septiembre de 1989). Ley 12 de 1992.
$ PROTECCIN AMAZNICA
$ Tratado de Cooperacin Amaznica (Brasilia, 3 de julio de 1978). Ley 74 de 1979.
$ SANIDAD
$ Convencin Internacional de Proteccin Fitosanitaria (Roma, 6 de diciembre de 1951).
Enmiendas al Texto Espaol (7 Perodo de Sesiones de la FAO, 1 Diciembre de 1953).
Ley 82 de 1968.
$ ENERGA
$ Convenio que establece la Organizacin Latinoamericana de Energa, OLADE (Lima, Per,
2 de noviembre de 1973). Ley 6 de 1976.
$ ARMAMENTO
$ Tratado sobre la no proliferacin de las armas nucleares (1 de julio de 1968) (Londres,
Mosc y Washington). Ley 114 de 1985.
$ Protocolo relativo a la Prohibicin del Empleo en la Guerra de Gases Asfixiantes, Txicos
o Similares, y de Medios Bacteriolgicos (Ginebra, 17 de junio de 1925). Ley 10 de 1980.
$ Convencin sobre la Prohibicin del Desarrollo, la Produccin y el Almacenamiento de
Armas Bacteriolgicas (Biolgicas), y Toxnicas y sobre su Destruccin (Mosc, 10 de
abril de 1972). Ley 10 de 1980.
$ Tratado por el que se Prohiben los Ensayos con Armas Nucleares en la Atmsfera, el Es-
pacio Ultraterrestre y debajo del Agua (Mosc, 5 de agosto de 1963). Ley 6 de 1969.
$ Tratado para la Proscripcin de las Armas Nucleares en la Amrica Latina (Mxico, Distri-
to Federal, 14 de febrero de 1967). Ley 43 de 1971.
$ Convencin sobre Prohibiciones o Restricciones de ciertas Armas Convencionales que
pueden considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados (Ginebra, 10 de
Octubre de 1980). Protocolo I sobre fragmentos no localizables (Ginebra, 10 de Octubre
de 1980). Protocolo II sobre Prohibiciones o Restricciones del empleo de Minas, Armas
Trampa y Otros Artefactos, segn fue enmendado el 3 de mayo de 1996 (Ginebra, 3 de
mayo de 1996). Protocolo III sobre Prohibiciones o Restricciones del empleo de Armas
Incendiarias (Ginebra, 10 de Octubre de 1980). Protocolo Adicional (Protocolo IV) sobre
Armas Lser Cegadoras (Viena, 13 de Octubre de 1995). Ley 469 de 1998.
$ Convencin sobre la Prohibicin del Empleo, Almacenamiento, Produccin y Transferen-
cia de Minas Antipersonal y sobre su Destruccin (Oslo, 18 de septiembre de 1997). Ley
554 de 2000.
90 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

$ Convencin sobre la Prohibicin del Desarrollo, la Produccin, el Almacenamiento y el Empleo de
Armas Qumicas y sobre su Destruccin (Pars, 13 de enero de 1993). Ley 525 de 1999.
$ Convencin sobre Prerrogativas e Inmunidades del Organismo para la Proscripcin de las
Armas Nucleares en la Amrica Latina, OPANAL (Mxico, D.F. 23 de diciembre de 1969).
Ley 559 de 2000.
$ SUSTANCIAS NOCIVAS O PELIGROSAS
$ Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustan-
cias Sicotrpicas (Viena, 20 de diciembre de 1988). Ley 67 de 1993.
$ Convenio de Basilea sobre el control de los Movimientos Transfronterizos de los Dese-
chos Peligrosos y su Eliminacin (Basilea, 22 de marzo de 1989). Ley 253 de 1996.
$ Convenio sobre utilizacin del Asbesto en condiciones de seguridad (72 reunin de la
Conferencia General de la OIT, Ginebra, 1966). Ley 436 de 1998.
$ Protocolo para la Proteccin del Pacifico Sudeste contra la Contaminacin Radiactiva
(Paipa, 21 de septiembre de 1989). Ley 478 de 1998.
$ HIDROCARBUROS
$ Convencin Internacional para la Prevencin de la Contaminacin por Buques - MARPOL
(Londres, 2 de Noviembre de 1973). Protocolo de 1978 (Londres, 17 de Febrero de
1978). Ley 12 de 1981.
$ Convenio para la Proteccin del Medio Marino y la Zona Costera del Pacfico Sudeste (Li-
ma, 12 de noviembre de 1981). Ley 45 de 1985.
$ Acuerdo sobre la Cooperacin Regional para el Combate contra la Contaminacin del Pa-
cfico Sudeste por Hidrocarburos y otras Sustancias Nocivas en Casos de Emergencia
(Lima, 12 de noviembre de 1981). Protocolo Complementario (Quito, 22 de julio de
1983). Ley 45 de 1985.
$ Protocolo para la Proteccin del Pacfico Sudeste contra la Contaminacin proveniente de
Fuentes Terrestres (Quito, 22 de julio de 1983). Ley 45 de 1985.
$ Convenio para la Proteccin y el Desarrollo del Medio Marino de la regin del Gran Caribe
y Protocolo de Cooperacin para Combatir los Derrames de Hidrocarburos en el Gran Ca-
ribe (Cartagena de Indias, 24 de marzo de 1983). Ley 56 de 1987.
$ Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil por Daos Causados por la Contami-
nacin de las Aguas del Mar por Hidrocarburos (Bruselas, 29 de Noviembre de 1969).
Protocolo de Londres de 1976 (Londres, 19 de noviembre de 1976). Ley 55 de 1989.
$ Convenio internacional de constitucin de un Fondo Internacional de Indemnizacin de
daos causados por la contaminacin de Hidrocarburos (Bruselas, 18 de diciembre de
1971). Protocolo de Londres de 1976 (Londres, 19 de noviembre de 1976). Ley 257 de 1996.
$ Protocolo de 1992 que enmienda el Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil
nacida de Daos debidos a Contaminacin por Hidrocarburos, 1969 (Londres, 27 de no-
viembre de 1992). Ley 523 de 1999.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 91

$ Protocolo de 1992 que enmienda el Convenio Internacional sobre la Constitucin de un
Fondo Internacional de Indemnizacin de Daos debidos a Contaminacin por Hidrocar-
buros, 1971 (Londres, 27 de noviembre de 1992). Ley 523 de 1999.
$ MEDIO AMBIENTE, CULTURA Y DESARROLLO
$ Convencin para la Proteccin del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (Conferencia
General de la UNESCO, en su 17a. Reunin, Pars, 17 de octubre al 21 de noviembre de
1972). Ley 45 de 1983.
$ Tratado Antrtico (Washington, 1 de Diciembre de 1959). Ley 67 de 1988.
$ Convenio No. 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes (76a. re-
unin de la Conferencia General de O.I.T., Ginebra 1989). Ley 21 de 1991.
$ Acuerdo para la Creacin del Instituto Interamericano para la Investigacin del Cambio
Global, IAI (Montevideo, 13 de Mayo de 1992). Ley 304 de 1996.
2. CONVENIOS BILATERALES
$ DIVERSIDAD BIOLGICA
$ Convenio entre el Gobierno de la Repblica de Colombia y el Centro Internacional de la
Agricultura Tropical, CIAT (Bogot, 5 de mayo de 1987. Ley 29 de 1988.
$ Convencin entre los Estados Unidos de Amrica y la Repblica de Costa Rica para el es-
tablecimiento de una Comisin Interamericana del Atn Tropical (Washington, 31 de ma-
yo de 1949). Ley 579 de 2000.
$ PROTECCIN AMAZNICA
$ Acuerdo de Cooperacin Amaznica entre el Gobierno de la Repblica de Colombia y el Gobierno
de la Repblica del Brasil (Bogot, 12 de marzo de 1981). Ley 106 de 1985.
$ SANIDAD
$ Convenio de Sanidad Agropecuario entre Colombia, Ecuador y Venezuela (Bogot, 16 de
febrero de 1966). Ley 82 de 1968.
$ Acuerdo entre la Repblica de Colombia y la Repblica Federativa del Brasil sobre Sani-
dad Animal en reas de Frontera (Bogot, 16 de julio de 1985). Ley 51 de 1993.
$ Acuerdo entre la Repblica de Colombia y la Repblica Federativa del Brasil sobre Sani-
dad Animal para Intercambio de Animales y Productos de Origen Animal (Bogot, 9 de
febrero de 1988). Ley 240 de 1995.
92 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

$ ENERGA
$ Acuerdo Suplementario Revisado sobre la Prestacin de Asistencia Tcnica por el Orga-
nismo Internacional de Energa Atmica al Gobierno de la Repblica de Colombia (Viena,
11 de enero de 1993). Ley 296 de 1996.
$ ARMAMENTO
$ Acuerdo entre la Repblica de Colombia y el Organismo Internacional de Energa Atmi-
ca para la aplicacin de Salvaguardias en relacin con el Tratado para la Proscripcin de
las Armas Nucleares en Amrica Latina (Viena, 27 de julio de 1979). Ley 47 de 1982.
$ MEDIO AMBIENTE, CULTURA Y DESARROLLO
$ Convenio Complementario del Bsico de Cooperacin Tcnica entre Gobiernos de la Re-
pblica de Colombia y de la Repblica Federativa del Brasil, sobre Cooperacin Tcnica,
Cientfica y Tecnolgica en el Area de Saneamiento Bsico y Proteccin del Medio Am-
biente (Brasilia, 2 de septiembre de 1981). Ley 27 de 1986.
C. LOS PRINCIPIOS Y NORMAS CONSTITUCIONALES
La Constitucin Poltica de Colombia de 1991 est inspirada en importantes apartados de
la Carta Magna espaola de 1978 y en principios de aplicacin social correspondientes a nuevas
comprensiones de la realidad nacional y mundial. Sustituy a la Constitucin de 1886 que estuvo
en vigor durante ms de 100 aos, y de ella se ha dicho que es la Constitucin ecolgica por
excelencia, pues hizo una referencia a los asuntos ambientales en cerca de cuarenta artculos
del texto definitivo.
Sin embargo, J orge Enrique Robledo, acota acertadamente que siguiendo a Duverg, la
Constitucin es simplemente programtica al contener una mera enunciacin de intenciones
que se desean pero no se cumplen, porque en sus artculos 333 sobre la libre iniciativa priva-
da y 334 sobre el intervencionismo del Estado alberga "las bases de un modelo de desa-
rrollo econmico lineal, en donde se nota la contradiccin explotacin-conservacin, casi siem-
pre resuelta a favor del primer polo de la unidad para hacer muy difcil la aplicacin de las nor-
mas ambientales. La estructura poltica, econmica y social que acoge y propicia la Constitucin
del 91, es muy proclive a ese modelo desarrollista y neoliberal".
/73

La adopcin de un modelo neoliberal para nuestra economa, con la llamada apertura
econmica, durante el mismo gobierno que promovi la reforma constitucional a travs de la
Asamblea Nacional Constituyente, es una prueba de esa realidad, puesto que el modelo neolibe-
ral por esencia es desarrollista, productivista y depredador del medio ambiente.

73
ROBLEDO, J orge Enrique, El modelo econmico de la apertura, en neoliberalismo y subdesarrollo, en Yesid Ramrez
Bastidas, Derecho Ambiental Colombiano, Ediciones J urdicas Gustavo Ibez, 2 Ed, 1998, pg. 66.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 93

Esta es una razn adicional en apoyo del argumento expuesto en el tema del papel del
derecho ambiental, cuando expresamos que ste debera, con un rango similar o complementa-
rio al constitucional, ser un conjunto operativo e instrumental de aplicacin de los principios
constitucionales que dirijan el proceso integral de la sociedad hacia el desarrollo sostenible.
A pesar de lo anterior, no podemos dejar de reconocer que, la adopcin de la Constitu-
cin de 1991, signific un gran avance conceptual y potenciador en tres aspectos fundamenta-
les: la descentralizacin, la participacin ciudadana y la funcin social y ecolgica de la propie-
dad. En sentencia de la Corte Constitucional
/74
se dice que la Constitucin es el programa de lo
que el Estado debe hacer, aqu y ahora, para crear condiciones sociales ms justas y libres, o
sea, lo que llama Schneider, el mito concreto, y que el legislador no es un instrumento de una
accin poltica libre dentro de unos lmites negativos que la Constitucin impone, sino que l
desarrolla el programa que la Constitucin contiene. En este orden de ideas, de una lectura sis-
temtica, axiolgica y finalista surge el concepto de Constitucin Ecolgica, contenido por sus
disposiciones ambientales.
La Constitucin de 1991, a diferencia de la de 1886, no slo seala al poder pblico el
lmite de lo permitido, sino que le impone el deber positivo de garantizar la creacin de un orden
poltico, econmico y social justo, como explcitamente se determina en el prembulo y en el
artculo 2. La consecuencia principal es que la proteccin de los derechos colectivos ha llegado
a ser la garanta eficaz de la proteccin de los dems derechos fundamentales.
En el contexto de una visin general, podemos agrupar las normas constitucionales en
forma temtica como sigue:
1. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
La Constitucin en su artculo 1 declara que "Colombia es un Estado social de Derecho,
organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades
territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad huma-
na, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters
general".
El paso del Estado de Derecho al Estado Social de Derecho, es significativo porque pone
el acento en lo social, donde el Estado tiene la obligacin de buscar, no slo la justicia formal en
sus actuaciones, sino procurar la justicia social en beneficio de todos los asociados. Se trata del
Estado bienestar, aqul que garantiza estndares mnimos de salario, alimentacin, salud, habi-
tacin, educacin, para todos los ciudadanos, como categora de derecho y no simplemente de
caridad.
En el documento Quin est escribiendo el Futuro?, se plantea que si el conjunto de la
humanidad es uno e indivisible, entonces la autoridad que ejercen las instituciones de gobierno
representa en esencia un fideicomiso, y que cada persona individual llega al mundo bajo la res-

74
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-411, jun.17/92 M.P. Alejandro Martnez Caballero.
94 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

ponsabilidad del conjunto, siendo este rasgo de la existencia humana lo que constituye el ci-
miento real de los derechos sociales, econmicos y culturales.
/75

El artculo 2 se refiere a los fines esenciales del Estado, entre los que se instituye el ser-
vicio a la comunidad, la promocin de la prosperidad general y la garanta de los principios, de-
rechos y deberes consagrados en la Constitucin, y el facilitamiento de la participacin de la
ciudadana en las decisiones que la afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y
cultural de la Nacin.
El artculo 7 establece el reconocimiento y proteccin por parte del Estado de la diversi-
dad tnica y cultural de la Nacin, y en el 8, la obligacin estatal y particular de proteger las
riquezas culturales y naturales de la Nacin, en la primera referencia directa a los recursos natu-
rales.
Es interesante observar que esa obligacin est en cabeza de todos, del Estado y los par-
ticulares, pero desafortunadamente este es uno de los principios declarativos que no han tenido
un desarrollo concreto, pues la mayor parte de la legislacin existente consagra prohibiciones o
limitaciones y no el ejercicio de acciones positivas dirigidas a la proteccin, o sea, es reactiva y
no proactiva.
2. DERECHOS, GARANTAS Y DEBERES
# DERECHOS FUNDAMENTALES
El derecho a la vida reconocido en el artculo 11, como explica la Corte Constitucional no
debe ser slo de carcter formal, pues la caracterstica relevante de este derecho es que la vida
constituye la base para el ejercicio de los dems derechos, es decir, que la vida misma es el
presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones.
La proteccin y el respeto que el Estado debe brindar a los titulares del derecho a la
vida no puede reducirse a una simple consideracin de carcter formal, por cuanto el dere-
cho a la vida no solo implica para su titular el hallarse protegido contra cualquier tipo de in-
justicia, sea sta de ndole particular o institucional, sino adems tener la posibilidad de po-
seer todos aquellos medios sociales y econmicos que le permitan a la persona vivir confor-
me a su propia dignidad. Mientras en derecho penal una amenaza contra la vida slo se con-
figura con la iniciacin de la etapa ejecutiva del delito, en materia constitucional la protec-
cin del derecho a la vida incluye en su ncleo conceptual la proteccin contra todo acto que
amenace dicho derecho, no importa la magnitud o el grado de probabilidad de la amenaza,
con tal de que ella sea cierta.
/76

El derecho a la vida es reiterado en el artculo 44 que consagra los derechos
fundamentales de los nios, derechos que expresamente son considerados como prevalentes en
relacin con los derechos de los dems.

75
COMUNIDAD INTERNACIONAL BAH', Oficina de Informacin Pblica, Quin esta escribiendo el futuro?, Nueva York, Enero
de 1999.
76
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-102, mar.10/93 M.P. Carlos Gaira Daz.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 95

# DERECHOS SOCI ALES, ECONMI COS Y CULTURALES
La salud y el saneamiento ambiental son contemplados en el artculo 49 como servicios
pblicos a cargo del Estado, que debe organizarlos, dirigirlos y reglamentarlos conforme a prin-
cipios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
El artculo 58, al garantizar la propiedad privada, le confiere una funcin social que impli-
ca obligaciones, sindole inherente una funcin ecolgica, lo que significa que dentro de los
motivos de utilidad pblica o de inters social para que proceda la expropiacin, pueden consi-
derarse razones ambientales. Esta funcin social y ecolgica, es consecuencia de la evolucin
del concepto del derecho de propiedad que dej de considerarse como un derecho subjetivo del
propietario, para pasar a ser la funcin social del tenedor de la riqueza, que debe emplearlas
conforme a su destino. El propietario tiene la obligacin de orden objetivo de emplear la rique-
za que posee en mantener y aumentar la interdependencia social.
/77

El artculo 64 puede considerarse como el fundamento de una reforma agraria integral,
tanto en relacin con la propiedad de la tierra, como en cuanto a los servicios esenciales enca-
minados a brindar una vida digna para el campesino. Si recordamos que la tierra entendida
como biosfera es la nica que produce, y que la agricultura ha sido, es y ser la base de toda
economa,
/78
podemos comprender la importancia de una accin mancomunada del conjunto
de la sociedad con relacin al campo para el logro del desarrollo sostenible. En forma concor-
dante, los artculos 65 y 66 consagran la proteccin especial por parte del Estado a la produc-
cin de alimentos y los principios que deben regir las polticas de crdito agropecuario.
Entre los fines de la educacin, que es, a la vez, un derecho personal y un servicio pbli-
co con funcin social, se sealan la formacin de los ciudadanos para la proteccin del medio
ambiente (artculo 67), elevando a rango constitucional una preocupacin existente desde la
expedicin del Cdigo de Recursos Naturales en 1974.
# DERECHOS COLECTI VOS Y DEL AMBI ENTE
La norma ms conocida, aunque no la fundamental de la Constitucin con relacin al
medio ambiente, es la contenida en el artculo 79, que consagra el derecho de todas las perso-
nas a gozar de un ambiente sano y a participar en las decisiones que afectan el ambiente, con
el correspondiente deber del Estado de proteger su diversidad e integridad, mediante la conser-
vacin de las reas de especial importancia ecolgica y el fomento de la educacin. El artculo
80 ampla esta obligacin del Estado, al conferirle la planificacin del manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales como garanta de su conservacin, restauracin o sustitucin la
prevencin y control de los factores de deterioro ambiental que incluyen las sanciones legales
y la exigencia de reparacin por los daos causados. Tambin le seala la obligacin de coope-
racin con otras naciones en la proteccin de los ecosistemas de las zonas fronterizas.
El derecho al ambiente sano es uno de los llamados derechos de tercera generacin, que
se caracterizan porque no recaen en el individuo, sino en la colectividad, es decir, tienen un

77
PREZ CUO, Antonio E. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitucin. Tecnos, Madrid, 1991, pg. 430
78
Concepto presente en las enseanzas de Bah'u'llh.
96 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

sujeto plural. Constituyen el punto de partida de los derechos del hombre, relacionados natu-
ralmente con el derecho ms elemental: El derecho a la vida, y no solamente el de nuestras
vidas sino el de las vidas por venir, lo que, en ltimo trmino, viene a ser la garanta de la su-
pervivencia de la especie humana, por medio de la proteccin del ambiente y los recursos natu-
rales que la hacen posible. La Corte Constitucional ha dicho que, de hecho, los factores pertur-
badores del medio ambiente causan daos irreparables en los seres humanos y, que por tanto,
el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.
/79

El artculo 81 prohibe expresamente la fabricacin, importacin, posesin y uso de armas
qumicas, biolgicas y nucleares, as como la introduccin al territorio nacional de residuos nuclea-
res y desechos txicos. Impone tambin al Estado la regulacin del ingreso y la salida del pas de
los recursos genticos y su utilizacin, de acuerdo con el inters nacional.
El artculo 82, a su vez, le asigna el deber al Estado de velar por la proteccin de la inte-
gridad del espacio pblico, entendido este como "el conjunto de inmuebles pblicos y los elemen-
tos arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su
uso o afectacin, a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto,
los lmites de los intereses individuales de los habitantes". (Art. 5 Ley 9 de 1989).
# PROTECCI N Y APLI CACI N DE LOS DERECHOS
El Estado, segn el artculo 90, tiene una responsabilidad patrimonial por los daos anti-
jurdicos que le sean imputables, causados por la accin o la omisin de las autoridades pbli-
cas, teniendo en caso de dolo o culpa grave, accin contra el agente responsable. Esta respon-
sabilidad tambin puede imputarse en asuntos ambientales, slo que en este caso falta deter-
minar quien es el titular de la accin.
Las acciones ambientales por excelencia son las acciones populares previstas en el
artculo 88, aunque tambin las acciones de cumplimiento del artculo 87 son adecuadas para la
proteccin del medio ambiente. La accin de tutela prevista por el artculo 86, segn concepto
de la corte, slo puede ser efectiva para proteger el medio ambiente, cuando existen derechos
conexos fundamentales en peligro, como el derecho a la vida o a la salud.
# DEBERES Y OBLI GACI ONES
Correlativos con los derechos son los deberes y las obligaciones, y es as como la Consti-
tucin Poltica de 1991, los consagr en forma expresa en su artculo 95, y entre los deberes de
la persona y el ciudadano, el numeral 8 fija los de proteger los recursos culturales y naturales
del pas y velar por la conservacin de un ambiente sano.
La frmula que consagra los deberes parte de la premisa de un hombre solidario y no de
un hombre egosta, preocupado slo por su bienestar. En el marco conceptual expresamos que
la verdadera naturaleza del hombre es su nobleza esencial y su realizacin personal se alcanza
mediante el servicio. Ya no se trata simplemente de no hacer dao a los dems y de aportar

79
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-366, sep. 3/93. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 97

pecuniariamente a travs de los impuestos para el debido funcionamiento del aparato estatal,
sino de contribuir al buen funcionamiento de todo el sistema social.
Ahora bien, no se trata de un catlogo de deberes que legitime a la autoridad pblica pa-
ra, que a cualquier ttulo, suprima el ejercicio de los derechos. Slo la defensa y proteccin de
los derechos fundamentales, propios y ajenos, puede legitimar la imposicin de deberes u obli-
gaciones a cargo del particular.
3. ORGANIZACIN DEL ESTADO
# FUNCI N LEGI SLATI VA
A travs de la funcin legislativa, detallada en el artculo 150, y con relacin a las diver-
sas clases de leyes, el Congreso puede crear, interpretar, reformar o derogar las leyes, expedir
cdigos en todos los ramos de la legislacin, como el Cdigo de Recursos Naturales, aprobar el
Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Pblicas, definir la divisin general del territorio,
definir la estructura de la administracin nacional, entre ellas la de la reglamentacin de la crea-
cin y funcionamiento de las Corporaciones Autnomas Regionales, revestir al Presidente de la
Repblica de precisas facultades extraordinarias, y aprobar los tratados internacionales.
# LA RAMA EJ ECUTI VA
El Presidente de la Repblica, entre otras funciones sealadas en el artculo 189, debe di-
rigir las relaciones internacionales lo que incluye la celebracin de tratados o convenios bilate-
rales o multilaterales. Tiene los deberes de sancionar, promulgar las leyes y velar por su estricto
cumplimiento, y ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecucin de las leyes; pue-
de modificar la estructura de entidades y organismos administrativos nacionales y ejercer fun-
ciones de inspeccin y vigilancia de la prestacin de los servicios pblicos. Al gobierno le corres-
ponde, en relacin con el Congreso, concurrir a la formacin de las leyes, presentar el Plan Na-
cional de Desarrollo y de Inversiones Pblicas y otras funciones para el cumplimiento de la labor
de Cmara y Senado.
Segn el artculo 215, el Presidente de la Repblica, con la firma de todos los Ministros,
cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente
el orden econmico, social y ecolgico del pas, o que constituyan grave calamidad pblica,
puede declarar el Estado de Emergencia por perodos hasta de 30 das en cada caso, que suma-
dos no podrn exceder de 90 das en el ao calendario. Durante ellos, el Presidente podr expe-
dir decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la ex-
tensin de sus efectos.
Una norma constitucional muy importante, dentro del proceso de globalizacin, es la
contenida en el artculo 226, que consigna la obligacin del Estado de promover la internaciona-
lizacin de las relaciones polticas, econmicas, sociales y ecolgicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional, que se complementa con la del artculo 227 que se refiere
concretamente a la integracin econmica y sociopoltica con las dems naciones, especialmente
con los pases de Amrica Latina y del Caribe.
Hoy, cuando la necesidad de preservar un ambiente sano constituye un inters universal
de los estados, se impone la necesidad de que por medio de tratados y convenios internaciona-
98 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

les se establezcan normas reguladoras de la conducta de cada estado en particular, en concor-
dancia con el principio 21 de la Declaracin de Estocolmo que dice que "los estados tienen, de
acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas y el principio de derecho internacional, el soberano
derecho a explotar sus propios recursos siguiendo sus propias polticas ambientales y la respon-
sabilidad de asegurar que las actividades adelantadas en su jurisdiccin o control no causen
dao al ambiente de otros estados".
Sin embargo, a la luz de las necesidades apremiantes de la humanidad, tal como lo ex-
presamos anteriormente, el principio de soberana nacional es un obstculo para la solucin de
los problemas globales, entre ellos los del medio ambiente. Slo detengmonos a pensar un
poco el relativismo de conceptos como el de la conveniencia nacional consignado en la Constitu-
cin del 91, y en la ausencia de mecanismos obligatorios y coercitivos para determinar los daos
que puedan causarse a otros estados.
# RAMA J UDI CI AL
La Corte Constitucional, quien ejerce el control constitucional, tiene la guarda de la inte-
gridad y supremaca de la Constitucin, y puede decidir sobre las demandas de constitucionali-
dad contra actos reformatorios de la Constitucin por vicios procedimentales, contra las leyes y
decretos con fuerza de ley, por su contenido material o por vicios de forma. Tambin decide la
constitucionalidad de los decretos legislativos dictados por el Gobierno con fundamento en los
estados de excepcin, la de los proyectos de ley objetados por el Gobierno como inconstitucio-
nales, y la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben.
# ORGANI SMOS DE CONTROL
El control fiscal es una funcin pblica a cargo de la Contralora General de la Repblica,
segn lo consignado en el artculo 267, sealando especficamente que el ejercicio de control
financiero, de gestin y de resultados, debe fundarse en la eficiencia, la economa, la equidad y
la valoracin de los costos ambientales. El numeral 7 del artculo 268, le confiere al Contralor,
en calidad de atribucin, la presentacin al Congreso de la Repblica de un informe anual sobre
el estado de los recursos naturales y del ambiente.
El Ministerio Pblico es dirigido por el Procurador General de la Nacin, quien como lo
seala el artculo 277, por s o por medio de sus delegados o agentes tiene, entre sus funciones,
la vigilancia del cumplimiento de la Constitucin, las leyes, las decisiones judiciales y los actos
administrativos, la proteccin de los derechos humanos, la defensa de los intereses de la socie-
dad y de los intereses colectivos, en especial el ambiente. Debe intervenir en los procesos y an-
te las autoridades judiciales o administrativas cuando sea necesario, y para el cumplimiento de
sus funciones, la Procuradura tiene atribuciones de polica judicial y puede interponer las accio-
nes que considere necesarias.
El Defensor del Pueblo, quien forma parte del Ministerio Pblico y ejerce sus funciones
bajo la direccin del Procurador General de la Nacin, velar, segn el artculo 282, por la pro-
mocin, el ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos entre los cuales estn los fun-
damentales de la vida y los de gozar de un ambiente sano y puede entre otras atribuciones,
interponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 99

4. ORGANIZACIN TERRITORIAL
Por mandato de la ley, de acuerdo a lo estipulado en el artculo 289, los departamentos y
los municipios ubicados en zonas fronterizas, podrn adelantar directamente con la entidad te-
rritorial limtrofe del mismo nivel en el pas vecino, programas de cooperacin e integracin,
dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestacin de servicios pblicos y la preserva-
cin del ambiente. Esta facultad, concordante con el artculo 337, debe ser reglamentada por la
ley y constituye una excepcin al monopolio en la conduccin de las relaciones internacionales
por parte del Presidente de la Repblica.
Ms adelante, en el captul V, se har referencia al ordenamiento territorial. En este pun-
to hacemos referencia a la divisin poltica en relacin con las responsabilidades ambientales.
# RGI MEN DEPARTAMENTAL
Las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas, pueden expedir disposicio-
nes relacionadas con la planeacin, el desarrollo econmico y social, el apoyo financiero y credi-
ticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras pblicas, las vas de co-
municacin y el desarrollo de sus zonas de frontera, segn lo consigna el numeral 2 del artculo
300. Tambin, por medio de la delegacin de atribuciones, los departamentos pueden ejercer
capacidades y competencias administrativas y fiscales, en atencin a la necesidad de mejorar la
administracin o la prestacin de los servicios pblicos de acuerdo con la poblacin, los recursos
econmicos y naturales, y las circunstancias sociales, culturales y ecolgicas.
La Constitucin, en el artculo 310, previ el establecimiento de normas especiales para
la administracin del departamento archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina,
incluyendo la posibilidad de limitacin del ejercicio de derechos de circulacin y residencia, el
establecimiento de controles a la densidad poblacional, la regulacin del uso del suelo y la ena-
jenacin de bienes inmuebles, con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades
nativas y la preservar el ambiente y los recursos naturales del archipilago. La Corte Constitu-
cional, en varias ocasiones ha conceptuado favorablemente sobre la constitucionalidad de nor-
mas dictadas en desarrollo del contenido de este artculo.
# RGI MEN MUNI CI PAL
En cuanto al rgimen municipal, el Constituyente primario previ funciones y atribuciones
especficas en cuanto a recursos naturales y el medio ambiente. Entre las funciones de los Conce-
jos Municipales descritas en el artculo 313, figuran la reglamentacin de los usos del suelo (nu-
meral 7) y el dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y la defensa del patri-
monio ecolgico y cultural del municipio (numeral 9).
Los municipios, de acuerdo al artculo 317, pueden gravar la propiedad inmueble y desti-
nar un porcentaje de los tributos a las entidades encargadas del manejo y conservacin del am-
biente y de los recursos naturales, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del
rea de su jurisdiccin. El artculo 319 autoriza que dos o ms municipios que tengan relaciones
fsicas, econmicas y sociales, con caractersticas de rea metropolitana, pueden organizarse
como entidad administrativa especial para programar y coordinar el desarrollo armnico e inte-
grado territorial, la racionalizacin o prestacin de servicios pblicos y la ejecucin de obras de
inters metropolitano.
100 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

A su vez, en el artculo 320 se prev el establecimiento de categoras de municipios de
acuerdo con su poblacin, los recursos fiscales, la importancia econmica y la situacin geogr-
fica, y en el artculo 321, la posibilidad de que varios municipios o territorios indgenas circunve-
cinos pertenecientes a un mismo departamento, se constituyan en provincias, para ejercer fun-
ciones delegadas por entidades nacionales o departamentales, o asignadas por la ley y los entes
territoriales integrantes.
# REGI MEN ESPECI AL
Los artculos 329 y 330 prevn la conformacin de entidades territoriales indgenas, su
gobernacin por consejos conformados y reglamentados segn los usos y costumbres de sus
comunidades, con ejercicio de funciones especiales, entre las cuales figuran el diseo de polti-
cas, planes y programas de desarrollo econmico y social dentro de su territorio, y el velar por
la preservacin de los recursos naturales.
El pargrafo del artculo 330 toca el espinoso asunto de la explotacin de los recursos
naturales en los territorios indgenas, que debe realizarse sin desmedro de la integridad cultural,
social y econmica de las comunidades indgenas y con participacin de representantes de di-
chas comunidades en la toma de las decisiones respectivas.
Por su importancia estratgica, la Constitucin en su artculo 331, cre la Corporacin
Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena encargada de la recuperacin de la navega-
cin, de la actividad portuaria, la adecuacin y la conservacin de tierras, la generacin y distri-
bucin de energa y el aprovechamiento y preservacin del ambiente, los recursos ictiolgicos y
dems recursos naturales renovables del mencionado ro.
En cuanto a las Corporaciones Autnomas Regionales, Vctor Moncayo, al referirse al tra-
tamiento otorgado por la Constitucin actual, afirma lo siguiente:
Del rgimen constitucional anterior, que exclusivamente autorizaba las corpora-
ciones autnomas regionales como establecimientos pblicos especiales del orden na-
cional y que, por consiguiente, jurdicamente impeda ligarlas de manera ms estructural
a la dimensin departamental o regional propiamente dicha, y obligaba a su adscripcin
a la administracin central, la Carta ha abierto la posibilidad de consagrar un sistema
propio para las corporaciones autnomas regionales, que pueden llegar a apartarse, en
el grado que lo defina la ley, del rgimen de carcter nacional que era antes forzoso
(art. 150, num. 7).
Esa ley reglamentaria de la creacin y funcionamiento de las Corporaciones Aut-
nomas Regionales que el Congreso habr de expedir, podr, entonces, consagrar otra
modalidad de carcter regional para fines especficos, pues la Constitucin no ha limita-
do su posible objeto. Del contenido de esa ley se derivar una orientacin respetuosa de
los principios de descentralizacin y, sobre todo, de la primaca municipal, o una nueva
forma de desarticulacin o desfiguracin del papel de las entidades territoriales bsicas,
o un sistema para el ejercicio de funciones reservadas a la Nacin, como sera si se es-
pecializaran en la administracin de los recursos naturales y el medio ambiente.
/80


80
MONCAYO, Vctor Manuel. El rgimen territorial en la Constitucin de 1991 frente a las tendencias contemporneas del
Estado. Tomado de Legis Editores, Rgimen Legal del Medio Ambiente. [ 3572]
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 101

Lo anterior significa que, por medio de ordenanzas, las Asambleas Departamentales pue-
den crear Corporaciones Autnomas Regionales del orden departamental, exceptuando el caso
de que ellas abarquen el territorio de dos o ms departamentos, en el cual solo la ley puede
hacerlo, toda vez que, como lo expresa la Corte Constitucional, la Carta Poltica no faculta para
que una ordenanza o un acuerdo superen sus lmites espaciales y tengan influencia jurdica y pol-
tica sobre otro ente territorial.
/81

5. RGIMEN ECONMICO Y HACIENDA PBLICA
El Estado, como lo consigna expresamente el artculo 332 de la Constitucin, es el pro-
pietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos
adquiridos y perfeccionados con arreglo a leyes preexistentes.
El artculo 333 consagra la libertad econmica y la iniciativa privada, dentro de los lmites
del bien comn. La libre competencia se considera un derecho con responsabilidades correlati-
vas. La empresa, como base del desarrollo, tiene una funcin social que implica obligaciones. El
Estado debe fortalecer las organizaciones solidarias y fomentar el desarrollo empresarial. El le-
gislador deber cumplir una doble funcin, tanto impidiendo que se obstruya o se restrinja la
libertad econmica, como delimitando el alcance de esa libertad, cuando as lo exijan el inters
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nacin. Es decir, en este artculo se recoge la
visin econmica capitalista contempornea, que implica libre iniciativa econmica individual con
responsabilidad social y ecolgica, en una ecuacin que pretende lograr un delicado equilibrio
entre desarrollismo y desarrollo sostenible, que suele mayoritariamente resolverse, como ya lo
hemos mencionado, a favor del primero.
El artculo 334 le asigna al Estado la direccin general de la economa, interviniendo por
mandato de la ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produc-
cin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y privados,
para racionalizar la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservacin de un ambiente sano. El Estado debe intervenir para dar pleno empleo a los recur-
sos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan
acceso efectivo a los bienes y servicios bsicos. Tambin, para promover la productividad y
competitividad y el desarrollo armnico de las regiones.
Al respecto ha expresado la Corte Constitucional:
En un Estado social de derecho, dentro del cual el poder pblico asume responsabili-
dades tales como la racionalizacin de la economa, el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo,
no menos que la de promover la productividad y la competitividad, y que tiene a su cargo la
orientacin de la poltica econmica hacia el desarrollo armnico de las regiones (C.N., art.
334), la libre competencia no puede erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable
para la actividad de intervencin del Estado. sta se debe dar, por mandato de la ley, en la
explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin, uti-

81
CORTE CONSTITUCIONAL, SALA PLENA, Sentencia C-423, sep. 29/94. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
102 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

lizacin y consumo de bienes, todo lo cual implica indudables limitaciones, correctivos y con-
troles para la iniciativa particular. Se trata, al fin y al cabo, de realizar fines esenciales del
Estado como los de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los prin-
cipios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin (C.N., prembulo y art. 2), en
ejercicio de un papel dinmico y activo inherente a su funcin bsica de direccin general de
la economa (C.N., art. 334).
/82

Finalmente, el artculo 337 se refiere a la legislacin especial que puede establecerse pa-
ra las zonas de frontera, terrestres y martimas, para promover el desarrollo econmico y social,
en concordancia con lo estipulado en el artculo 289.
# PLANES DE DESARROLLO
La Constitucin vigente consagr la descentralizacin de la planificacin del desarrollo
econmico y social, como consta en los artculos 339 y siguientes, al ordenar la existencia de un
Plan Nacional de Desarrollo y de Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales, debiendo
estos ltimos, ser concertados con el gobierno nacional. Los planes deben estar conformados
por una parte general y por un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional
o territorial.
El artculo 340 ordena la creacin, en el orden nacional, de un Consejo Nacional de Pla-
neacin (CONPES), y en el orden territorial de Consejos Territoriales de Planeacin, con funcio-
nes consultivas y como espacios de discusin de los Planes de Desarrollo. Para el efecto, los
sectores econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales tendrn representacin en
los Concejos.
# DI STRI BUCI N DE RECURSOS Y COMPETENCI AS
En cuanto hace a la explotacin de los llamados recursos naturales no renovables, el ar-
tculo 360 le otorga a la ley la determinacin de las condiciones para su explotacin, as como
los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. Las contraprestaciones econmicas
a favor del Estado por dicha explotacin pueden ser a ttulo de regalas o a cualquier otro ttulo,
y en ellas tienen derecho de participacin las entidades territoriales en las que se realice la ex-
plotacin, y los puertos que sirvan de transporte de los recursos o de sus productos derivados.
Con los ingresos provenientes de las regalas que no sean asignados a los departamentos
y municipios, se crear un Fondo Nacional de Regalas cuyos recursos se destinarn a las enti-
dades territoriales para la promocin de la minera, la preservacin del ambiente y la financia-
cin de proyectos regionales de inversin definidos como prioritarios en los planes de desarrollo
de las respectivas entidades territoriales.
# FI NALI DAD SOCI AL DEL ESTADO Y SERVI CI OS PBLI COS
El artculo 366 dictamina que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de la poblacin son finalidades sociales del estado, y que por tanto, el objetivo fundamental de

82
CORTE CONSTITUCIONAL, SALA PLENA, Sentencia C-398, sep. 7/95. M.P. J os Gregorio Hernndez Galindo.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 103

la actividad estatal radica en la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, educacin,
saneamiento ambiental y agua potable. Para tales efectos, el gasto pblico social tiene prioridad
sobre otras asignaciones, en el mbito de planes y presupuestos tanto de la Nacin como de las
entidades territoriales.
La anterior disposicin constitucional del artculo 366 es, como lo expresamos en comen-
tario anterior, la norma ms importante relacionada con el medio ambiente, porque consagra el
derecho a una calidad de vida digna, que abarca mayores elementos y significados trascenden-
tes que un ambiente sano. Este ltimo no abarca todos los aspectos relacionados con el ambien-
te, como por ejemplo la reordenacin de una cuenca o la proteccin de la biodiversidad. En
cambio la calidad de vida si lo hace, como lo destaca la siguiente cita:
La calidad de vida es una amalgama de tres componentes:
a. Nivel de vida, es decir la cantidad de bienes materiales, cada vez ms abundan-
tes y perfeccionados;
b. Condiciones de vida, es decir los aspectos circunstanciales en los que se desa-
rrolla la existencia social de una comunidad; y
c. Medio de vida, es decir el entorno biofsico.
El nivel de vida corresponde al concepto de lo econmico; las condiciones de vida,
al concepto de lo social; y el medio de vida, al concepto de lo ecolgico. Los elementos
social, econmico y ecolgico integran el concepto de lo ambiental.
/83

Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado, como lo expresa el
texto del artculo 365, y ste debe asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional. Ellos pueden ser prestados directa o indirectamente por el Estado, por comu-
nidades organizadas o por particulares, sin que en ningn caso pierda el Estado el poder de
regulacin, control y vigilancia de dichos servicios.
Finalmente, el artculo 367 le otorga a la ley la fijacin de competencias y responsabili-
dades relativas a la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, su cobertura, calidad, fi-
nanciacin y el rgimen tarifario que debe tener en cuenta criterios de costos, de solidaridad y
de redistribucin de ingresos. Debe procurarse que estos servicios estn a cargo de cada muni-
cipio, dentro de un sano criterio de descentralizacin, cuando las caractersticas tcnicas y eco-
nmicas del servicio y las conveniencias generales as lo permitan y aconsejen. Los departamen-
tos, en este caso, deben cumplir funciones de apoyo y coordinacin.
6. DISPOSICIONES TRANSITORIAS
# PROTECCI N Y DESARROLLO DE LAS COMUNI DADES NEGRAS
El artculo transitorio 55 prev los siguientes mecanismos para la proteccin y el desarro-
llo de las comunidades negras:

83
VALENCIA IRAGORRI, Mara Alejandra. Delito Ecolgico, Ediciones Forum Pacis, Ibagu, 1996, pgs. 14-15.
104 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

1) El reconocimiento de la propiedad colectiva a las comunidades negras que han veni-
do ocupando tierras baldas en las zonas rurales ribereas de los ros de la cuenca del Pacfico,
de acuerdo con sus prcticas tradicionales de produccin.
Para tal efecto se requiere el estudio previo de una comisin especial creada por el go-
bierno y de una ley expedida por el Congreso dentro de los dos aos siguientes a la entrada en
vigencia de la Constitucin.
/84
En la comisin tendrn participacin los representantes elegidos
por las comunidades involucradas. La propiedad colectiva slo ser enajenable en los trminos
que seale la ley.
2) Mecanismos para la proteccin de la identidad cultural y los derechos de estas comu-
nidades, y para el fomento de su desarrollo econmico y social.
D. LOS PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES
1. DE LA LEY 23 DE 1973
Podemos considerar vlidamente, que las polticas, programas y actividades de gestin
ambiental en el pas, se guan por las normas contenidas en la Ley 23 de 1973, la cual fue el
fundamento de toda la legislacin ambiental posterior.
Por lo tanto, de sus normas vigentes podemos extrapolar dichas directrices en forma de
principios, en la forma siguiente:
1) Objeto: El objetivo de la legislacin ambiental es el de prevenir y controlar la conta-
minacin del medio ambiente y buscar el mejoramiento, conservacin y restauracin de los re-
cursos naturales renovables, para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes del
territorio nacional.
2) Patrimonio Comn: El medio ambiente es un patrimonio comn; por lo tanto su me-
joramiento y conservacin son actividades de utilidad pblica, en las que debern participar el
Estado y los particulares. Se entiende que el medio ambiente est constituido por la atmsfera y
los recursos naturales renovables.
3) Bienes Contaminables: Se consideran bienes contaminables el aire, el agua y el suelo.
4) Contaminacin: Se entiende por contaminacin la alteracin del medio ambiente por
sustancias o forma de energa puestas all por la actividad humana o de la naturaleza, en canti-
dades, concentraciones o niveles capaces de interferir con el bienestar y la salud de las perso-
nas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del medio ambiente o afectar los re-
cursos de la Nacin o de particulares.

84
La Comisin Consultiva de Alto Nivel y La Ley 70 de 1993, como lo veremos ms adelante.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 105

5) Contaminantes: Se entiende por contaminante todo elemento, combinacin de ele-
mentos o forma de energa que actual o potencialmente pueda producir alguna o algunas de las
alteraciones ambientales descritas en el numeral anterior.
6) Poltica Ambiental: La ejecucin de la poltica ambiental ser funcin del Gobierno Nacio-
nal, quien podr delegar tal funcin en los gobiernos seccionales o en entidades especializadas.
7) Instrumentos Econmicos: El Gobierno Nacional podr crear incentivos y estmulos
econmicos para fomentar programas e iniciativas encaminadas a la proteccin de medio am-
biente.
8) Coordinacin: El gobierno adoptar las medidas necesarias para coordinar las accio-
nes de las entidades gubernamentales que directa o indirectamente adelanten programas de
proteccin de recursos naturales.
9) Educacin: El Gobierno Nacional incluir dentro de los programas de educacin a ni-
vel primario, medio, tcnico y universitario, cursos regulares sobre conservacin y proteccin del
medio ambiente.
10) Servicio Nacional Ambiental: Cuando se considere necesario, podr el Gobierno Na-
cional crear el Servicio Nacional Ambiental Obligatorio para bachilleres, normalistas, tcnicos
medios o profesionales.
11) Niveles Permitidos de Contaminacin: Mediante reglamento u otras disposiciones
administrativas, el Gobierno Nacional fijar los niveles mnimos de contaminacin y aprovecha-
miento permisibles para cada uno de los bienes que conforman el medio ambiente.
12) Sistemas de Evaluacin: El Gobierno Nacional crear los sistemas tcnicos de evalua-
cin que le permitan hacer participar a los usuarios de los recursos ambientales en los gastos de
proteccin y renovacin de stos, cuando sean usados en beneficio de actividades lucrativas.
13) Inspecciones: Cuando tcnicamente se establezca que han sobrepasado los niveles
mnimos de contaminacin o aprovechamiento o que hay una nueva contaminacin no prevista
de manera especial, el Gobierno Nacional podr inspeccionar los procesos industriales, comer-
ciales o de cualquier otra ndole, en orden a reducir o eliminar la contaminacin y controlar la
fuente de la misma. Esta facultad ser ejercida dentro del marco de las atribuciones que a este
respecto seala la Constitucin Nacional.
14) Presupuesto: Dentro del presupuesto nacional el gobierno deber incluir un rubro es-
pecial, en cuanta que determinar el Congreso Nacional, con destino exclusivo a los programas
de preservacin ambiental.
15) Informacin: Toda persona natural o jurdica que utilice elementos susceptibles de
producir contaminacin, est en la obligacin de informar al Gobierno Nacional y a los consumi-
dores acerca de los peligros que el uso de dichos elementos puedan ocasionar a la salud huma-
na o al ambiente.
16) Responsabilidad Civil: El Estado ser civilmente responsable por los daos ocasionados
al hombre o a los recursos naturales de propiedad privada como consecuencia de acciones que
generan contaminacin o detrimento del medio ambiente. Los particulares lo sern por las mismas
razones y por el dao o uso inadecuado de los recursos naturales de propiedad del Estado.
106 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

17) Sanciones: Ser sancionable toda accin que conlleve contaminacin del medio am-
biente. Las sanciones sern aplicadas segn la gravedad de cada infraccin: amonestaciones,
suspensin de patentes de fabricacin, clausura temporal de los establecimientos o factoras que
estn produciendo contaminacin y cierre de los mismos, cuando las sanciones anteriores no
hayan surtido efecto.
2. DE LA LEY 99 DE 1993
La Ley 99 de 1993, en su artculo 1, define cules son los principios generales
ambientales, que deben regir la poltica ambiental colombiana:
1) El proceso de desarrollo econmico y social del pas se orientar segn los principios
universales y del desarrollo sostenible contenidos en la declaracin de Ro de J aneiro de junio de
1992 sobre medio ambiente y desarrollo.
2) La biodiversidad del pas, por ser patrimonio nacional y de inters de la humanidad,
deber ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible.
3) Las polticas de poblacin tendrn en cuenta el derecho de los seres humanos a una
vida saludable y productiva en armona con la naturaleza.
4) Las zonas de pramos, subpramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga
de acuferos sern objeto de proteccin especial.
5) En la utilizacin de los recursos hdricos, el consumo humano tendr prioridad sobre
cualquier otro uso.
6) La formulacin de las polticas ambientales tendr en cuenta el resultado del proceso
de investigacin cientfica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darn
aplicacin al principio de precaucin conforme al cual, cuando exista peligro de dao grave e
irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar
la adopcin de medidas eficaces para impedir la degradacin del medio ambiente.
7) El Estado fomentar la incorporacin de los costos ambientales y el uso de instru-
mentos econmicos para la prevencin, correccin y restauracin del deterioro ambiental y para
la conservacin de los recursos naturales renovables.
8) El paisaje por ser patrimonio comn deber ser protegido.
9) La prevencin de desastres ser materia de inters colectivo y las medidas tomadas
para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia sern de obligatorio cumplimiento.
10) La accin para la proteccin y recuperacin ambientales del pas es una tarea conjun-
ta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sec-
tor privado. El Estado apoyar e incentivar la conformacin de organismos no gubernamentales
para la proteccin ambiental y podr delegar en ellos algunas de sus funciones.
11) Los estudios de impacto ambiental sern el instrumento bsico para la toma de deci-
siones respecto a la construccin de obras y actividades que afecten significativamente el medio
ambiente natural o artificial.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 107

12) El manejo ambiental del pas, conforme a la Constitucin Nacional, ser descentrali-
zado, democrtico y participativo.
13) Para el manejo ambiental del pas, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SI-
NA, cuyos componentes y su interrelacin definen los mecanismos de actuacin del Estado y la
sociedad civil.
14) Las instituciones ambientales del Estado se estructurarn teniendo como base crite-
rios de manejo integral del medio ambiente y su interrelacin con los procesos de planificacin
econmica, social y fsica.
La ley del medio ambiente, como es conocida la Ley 99 de 1993, se concibi y expidi
como desarrollo de los principios, los derechos y las tareas asignadas por la Constitucin de
1991, como respuesta a los compromisos internacionales adquiridos en la Cumbre de la Tierra, y
como instrumento para enfrentar la gravedad de la situacin medioambiental.
De esta forma, los principios ambientales recogen, en mayor o menor medida, dichos
fundamentos causales: el desarrollo sostenible, la proteccin de la biodiversidad, el derecho a
un ambiente sano, la proteccin de recursos hdricos, la incorporacin de la contabilidad am-
biental y otros instrumentos en la economa, la necesidad de accin conjunta de todos los acto-
res y sectores pblicos y privados, el fundamento cientfico de las medidas ambientales, el ma-
nejo descentralizado y participativo de lo ambiental y la creacin del Sistema Nacional Ambien-
tal, SINA, para el manejo ambiental.
Quizs los principios que brillan por su ausencia en la enumeracin anterior, son los de la
progresiva internacionalizacin de las medidas y polticas ambientales, con la consecuente re-
duccin de soberana nacional a favor de organismos internacionales como incluso lo prev la
misma Constitucin para el caso de la promocin o consolidacin de la integracin econmica, la
que comprendida en un sentido integral no puede estar desligada, en modo alguno, de las reali-
dades ambientales, como es proclamado hoy por todas las legislaciones en el mundo. Claro es-
t, que este paso de reduccin de soberana, no tiene efecto alguno a menos que sea dado por
todos los pases del mundo concurrentes a la formacin de una mancomunidad mundial.
E. CONCEPTOS LEGALES, J URISPRUDENCIALES Y DOCTRINARIOS
1. DESARROLLO SOSTENIBLE
En el documento "Nuestro futuro comn", la Comisin Mundial del Medio Ambiente y el
Desarrollo, constituida por encargo del secretario general de las Naciones Unidas a la primera
ministra de Noruega, Gro Harlem Brundtland, y cuya principal misin era generar una agenda
para el cambio global, se defini el desarrollo sostenible y se detallaron algunas de sus caracte-
rsticas en los siguientes trminos:
1. El desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades de la gene-
racin presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfa-
cer sus propias necesidades. Encierra en s dos conceptos fundamentales:
El concepto de las necesidades en particular las necesidades esenciales de los
pobres, a las que se debera otorgar prioridad preponderante.
108 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

La idea de limitaciones impuestas por el estado de la tecnologa y la organizacin
social entre la capacidad del medio ambiente para satisfacer las necesidades presentes y
futuras.
2. Por consiguiente, los objetivos del desarrollo econmico y social se deben definir
desde el punto de vista de su sostenibilidad en todos los pases, ya sean desarrollados o
en desarrollo, de economa de mercado o de planificacin centralizada. Las interpreta-
ciones pueden variar, pero deben compartir ciertas caractersticas generales y resultar
de un consenso sobre el concepto bsico de desarrollo sostenible y sobre un marco es-
tratgico amplio para lograrlo.
3. El desarrollo implica una transformacin progresiva de la economa y de la so-
ciedad. Un camino de desarrollo que es sostenible en sentido fsico podra seguirse teri-
camente incluso en un ambiente social y poltico rgido. Pero no se puede asegurar la
sostenibilidad fsica si las polticas de desarrollo no prestan atencin a consideraciones
tales como cambios en el acceso a los recursos y en la distribucin de los costos y bene-
ficios. Aun el restringido concepto de sostenibilidad fsica implica la preocupacin por la
igualdad social entre las generaciones, preocupacin que debe lgicamente extenderse a
la igualdad dentro de cada generacin.
4. La satisfaccin de las necesidades y aspiraciones humanas es el principal objeti-
vo del desarrollo. En los pases en desarrollo no se satisfacen las necesidades esenciales
alimento, ropa, abrigo, trabajo de gran nmero de personas, que tienen adems le-
gtimas aspiraciones a una mejor calidad de vida. Un mundo en el que la pobreza y la
desigualdad son endmicas ser siempre propenso a crisis ecolgicas o de otra ndole. El
desarrollo sostenible requiere la satisfaccin de las necesidades bsicas de todos y ex-
tiende a todos la oportunidad de satisfacer sus aspiraciones a una vida mejor
15. En suma, el desarrollo sostenible es un proceso de cambio en el cual la explo-
tacin de los recursos, la orientacin de la evolucin tecnolgica y la modificacin de las
instituciones estn acordes y acrecientan el potencial actual y futuro para satisfacer las
necesidades y aspiraciones humanas
/85
.
Nos enfrentamos, entonces, a la definicin ms usual de desarrollo sostenible: "el desa-
rrollo que satisface las necesidades de la generacin presente sin comprometer la capacidad de
las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades".
La definicin es simple y llamativa, y es verdadera en un cierto sentido, pero es equvoca
porque se basa en un concepto demasiado relativo y subjetivo: el de la "satisfaccin de necesi-
dades". Y aunque Manfred Max-Neef demostr que las "necesidades humanas fundamentales"
eran universales, finitas, pocas y clasificables
/86
, y que lo que cambiaba era la manera o los
medios utilizados para satisfacerlas, nos podemos preguntar a qu clase de medios nos referi-
mos, si a los altamente exigentes en trminos de recursos fsicos y energticos de las elites
privilegiadas en el mundo, si a los de la clase media de los pases industrializados o a los de la
misma clase en los pases pobres, o si a los de culturas que viven al margen de las tendencias
consumistas. Y esto, sin entrar a considerar las diferencias subjetivas de orden personal.

85
COMISIN BRUNDTLAND, Comisin Mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo. Informe 1987.
86
MAX-NEEF, Manfred y otros, Desarrollo a escala humana: una opcin para el futuro, Cepaur, Suecia, 1986, pg. 27. Esas
necesidades son: subsistencia, proteccin, afecto, entendimiento, participacin, creacin, recreacin, identidad y tras-
cendencia.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 109

Podemos afirmar, en consonancia con lo expuesto hasta ahora, que el concepto de desa-
rrollo sostenible debe incluir tres aspectos u objetivos esenciales: el desarrollo econmico, la
equidad social y la sustentabilidad ambiental. El punto neurlgico ha sido el de conciliar el obje-
tivo de desarrollo econmico con el de la sustentabilidad ambiental, sobre todo si se concibe el
desarrollo como crecimiento econmico. Y en esto tenemos que tener completa claridad: creci-
miento econmico y sustentabilidad ambiental son trminos opuestos, mutuamente excluyentes
entre s. En cambio, si se concibe el desarrollo como transformacin, en el que existe un proce-
so continuo, humano y social, de interaccin sistmica y aprendizaje, esos objetivos, incluyendo
a la equidad social, no son irreconciliables, sino necesariamente complementarios.
Una definicin bastante acertada, a nuestro juicio, es la recogida en un documento del
Conpes, que dice que desarrollo sostenible "es la ampliacin de las oportunidades y capacidades
productivas de la poblacin que contribuyan a una mejor y mayor formacin del capital social.
De esta manera, se espera satisfacer en forma cada vez ms equitativa las necesidades de las
generaciones presentes y mejorar la calidad de vida, mediante un manejo prudente del patri-
monio natural, manteniendo abiertas al mismo tiempo las opciones de bienestar de las genera-
ciones futuras"
/87
.
Como se observa, es un concepto que incorpora varas utopas: la equidad, la seguridad,
la justicia, y las dimensiones poltica y econmica en el ms amplio de sus sentidos, ya que im-
plica una mirada interdisciplinaria de las relaciones sociales de apropiacin de la naturaleza,
incluidos el territorio y los recursos, para satisfacer las necesidades humanas
/88
.
# DEFI NI CI ONES LEGALES
El Decreto 1974 de 1989 defini al desarrollo sostenible, como "el proceso mediante el
cual se usan los recursos naturales renovables, sin afectar las condiciones abiticas y biticas
que garanticen su renovabilidad y aprovechamiento permanente".
El problema de la definicin es que qued circunscrita a los recursos naturales renova-
bles, adems de referirse a "proceso" como algo desligado de la actividad humana intencional.
La Ley 99 de 1993, la ley del medio ambiente, defini: "Se entiende por desarrollo soste-
nible el que conduzca al crecimiento econmico, a la elevacin de la calidad de la vida y al bien-
estar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deterio-
rar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfaccin
de sus propias necesidades".
Esta definicin recogi el concepto de desarrollo como crecimiento econmico que, como
dijimos, es incompatible con la sustentabilidad ambiental, adems del equvoco sealado respec-
to a la satisfaccin de necesidades.

87
CONPES, Documento 2750 "El Salto Social hacia el desarrollo humano sostenible" Diciembre 1994.
88
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, El estado de los recursos naturales y del ambiente. Informe 1997, pg. 43.
110 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

# LA J URI SPRUDENCI A
La Corte Constitucional, siguiendo en buena parte los criterios y conclusiones de la Comi-
sin Brundtland, expres en 1996
/89
:
Se aclara, entonces, que la nocin de desarrollo sostenible implica dos conceptos
fundamentales: Necesidades esenciales de los pobres del mundo, a quienes se les debera
dar prioridad preponderante. Limitaciones impuestas por el Estado de la tecnologa y la or-
ganizacin social sobre la habilidad del medio para satisfacer las necesidades presentes y fu-
turas. Por esta razn, se debe comprender como propsito fundamental del desarrollo sos-
tenible, el mantener la productividad de los sistemas naturales y el satisfacer las necesidades
esenciales de la poblacin, en especial de los sectores menos favorecidos. Este ltimo punto
se hace ms importante en pases como los nuestros, donde la pobreza mayoritaria est
unida a la escasez, pues no habr desarrollo sostenible mientras casi la mitad de la pobla-
cin viva en niveles de extrema pobreza
El desarrollo sostenible es un proceso para mejorar las condiciones econmicas, so-
ciales y mantener los recursos naturales y la diversidad. De ah que la sostenibilidad ecolgi-
ca exija que el desarrollo sea compatible con el mantenimiento de la diversidad biolgica y
los recursos biolgicos; la sostenibilidad social pretende que el desarrollo eleve el control
que la gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la identidad de la comunidad; la sostenibi-
lidad cultural exige que el desarrollo sea compatible con la cultura y los valores de los pue-
blos afectados y la sostenibilidad econmica que pretende que el desarrollo sea econmica-
mente eficiente y que sea equitativo dentro y entre generaciones.
Los criterios del desarrollo sostenible estn encaminados a que los beneficios y los
costos ambientales sean tomados en cuenta en las decisiones pblicas y privadas, para con-
ciliar las mayores relaciones conflictivas entre el medio ambiente y el desarrollo".
Lo interesante del anterior concepto es que recoge diversos aspectos de la sostenibilidad
del desarrollo: en sentido ecolgico, social, cultural y econmico, adems de apartarse del crite-
rio del crecimiento econmico.
2. LA BIODIVERSIDAD
La biodiversidad es una contraccin de la expresin "diversidad biolgica", y que por tan-
to expresa la extensa variedad del mundo biolgico. En un sentido amplio significa vida sobre la
tierra, sobre su zona de vida o biosfera. Se suele considerar tres niveles jerrquicos de biodiver-
sidad que afectan de manera especial al hombre: genes, especies y ecosistemas.
El mundo biolgico puede considerarse organizado en una serie de niveles de organiza-
cin de complejidad creciente; ocupan un extremo las molculas ms importantes para la vida y
el otro las comunidades de especies que viven dentro de los ecosistemas. Se encuentran mani-
festaciones de diversidad biolgica a todos los niveles. Como la biodiversidad abarca una gama
amplia de conceptos y puede considerarse a distintos niveles y escalas, no es posible reducirla a
una medida nica. En la prctica, la diversidad de especies es un aspecto central para evaluar la

89
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-574, oct. 29/96. M.P. Alejandro Martnez Caballero.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 111

diversidad a los dems niveles y constituye el punto de referencia constante de todos los estu-
dios de biodiversidad.
/90

La biodiversidad se define como la variacin de las formas de vida y se manifiesta
en la diversidad gentica, de poblaciones, especies, comunidades, ecosistemas y paisa-
jes. La biodiversidad reviste de gran importancia por los servicios ambientales que se de-
rivan de ella y por sus mltiples usos: nuestra alimentacin proviene de la diversidad
biolgica, los combustibles fsiles son subproducto de ella, las fibras naturales tambin.
El agua que tomamos y el aire que respiramos estn ligados a ciclos naturales con gran
dependencia en la biodiversidad, la capacidad productiva de los suelos depende de su
diversidad biolgica, y muchos otros servicios ambientales de los cuales depende nuestra
supervivencia. Desde una perspectiva biolgica, la diversidad es vital, porque brinda las
posibilidades de adaptacin a la poblacin humana y a otras especies frente a variacio-
nes en el entorno. As mismo, la biodiversidad es el capital biolgico del mundo y repre-
senta opciones crticas para su desarrollo sostenible. Colombia es uno de los pases con
mayor diversidad biolgica, ya que con slo el 0.7% de la superficie continental posee
cerca del 10% de la diversidad biolgica mundial.
/91

3. LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES
De acuerdo al literal a) del artculo 3 del Decreto Ley 2811 de 1974, o Cdigo de Recur-
sos Naturales Renovables, son:
1) La atmsfera y el espacio areo nacional.
2) Las aguas en cualquiera de sus estados.
3) La tierra, el suelo y el subsuelo.
4) La flora.
5) La fauna.
6) Las fuentes primarias de energa no agotables.
7) Las pendientes topogrficas con potencial energtico.
8) Los recursos geotrmicos.
9) Los recursos biolgicos de las aguas y del suelo y el subsuelo del mar territorial y de
la zona econmica de dominio continental o insular de la Repblica.
10) Los recursos del paisaje.
Los dems elementos y factores que conforman el ambiente o influyen en l, son, segn
el Cdigo, y se denominan elementos ambientales:
11) Los residuos, basuras, desechos y desperdicios.
12) El ruido.

90
"Biodiversidad", Enciclopedia Encarta 1998, 1993-1997 Microsoft Corporation.
91
Ministerio del Medio Ambiente, Departamento Nacional de Planeacin, Instituto Alexander von Humboldt, Poltica
Nacional Ambiental: Tomado de Legis Editores, Rgimen Legal del Medio Ambiente [ 1651-2].
112 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

13) Las condiciones de vida resultantes de asentamiento humano urbano o rural.
14) Los bienes producidos por el hombre, o cuya produccin sea inducida o cultivada por
l, en cuanto incidan o puedan incidir sensiblemente en el deterioro ambiental.
Esta enumeracin puede ser criticada, sobre todo desde un punto de vista estrictamente
cientfico, pero hay que considerarla en el contexto de la expedicin del Cdigo hace un cuarto
de siglo, el mismo que represent un avance gigantesco en el tratamiento jurdico de los recur-
sos del medio ambiente, que hasta el momento slo eran considerados como bienes del dominio
privado sujetos al derecho civil.
4. LOS FACTORES DE DETERIORO AMBIENTAL
Los factores que deterioran el ambiente, segn el artculo 8 del Decreto Ley 2811 de
1974, son entre otros:
1) La contaminacin del aire, de las aguas, del suelo y de los dems recursos naturales
renovables;
2) La degradacin, la erosin y el revenimiento de suelos y tierras;
3) Las alteraciones nocivas de la topografa;
4) Las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas;
5) La sedimentacin en los cursos y depsitos de agua;
6) Los cambios nocivos del lecho de las aguas;
7) La extincin o disminucin cuantitativa o cualitativa de especies animales y vegetales
o de recursos genticos;
8) La introduccin y propagacin de enfermedades y de plagas;
9) La introduccin, utilizacin y transporte de especies animales o vegetales dainas o
de productos de sustancias peligrosas;
10) La alteracin perjudicial o antiesttica de paisajes naturales;
11) La disminucin o extincin de fuentes naturales de energa primaria;
12) La acumulacin o disposicin inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdi-
cios;
13) El ruido nocivo;
14) El uso inadecuado de sustancias peligrosas;
15) La eutrificacin, es decir, el crecimiento excesivo y anormal de la flora en lagos y la-
gunas;
16) La concentracin de poblacin humana urbana o rural en condiciones habitacionales
que atenten contra el bienestar y la salud.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 113

F. DESARROLLO DE LA LEGISLACIN AMBIENTAL
1. LEGISLACIN ANTERIOR AL CDIGO DE RECURSOS NATURALES
Las principales normas expedidas sobre manejo, conservacin, administracin, aprove-
chamiento y recuperacin de recursos naturales renovables, antes de la expedicin del Cdigo
de Recursos Naturales, fueron:
1) Sobre adjudicacin de bosques y tierras baldas: Decreto 976 de 1907 y Ley 56 de 1905.
2) Sobre explotacin de bosques nacionales: Ley 119 de 1919, reglamentada por el De-
creto 272 de 1920. Sobre explotacin de recursos forestales: Ley 202 de 1938, Decretos 2202
de 1939, 1383 de 1940, 1300 de 1941, 284 y 2921 de 1946, 2278 de 1953 y Ley 2 de 1959.
3) Sobre estudios tcnicos y aprovechamiento de corrientes y cadas de agua: Ley 113
de 1928, reglamentada por el Decreto 1551 de 1931. Sobre aguas de uso pblico: Decretos 891
de 1942, 407 de 1949
4) Sobre rgimen de tierras: Ley 200 de 1936, reglamentada por el Decreto 59 de 1938.
5) Sobre declaracin de reserva de la Sierra de la Macarena: Ley 52 de 1948, reglamen-
tada por el Decreto 438 de 1949, y delimitada por el Decreto 2963 de 1965. Declaracin de
otras zonas de reserva: Decretos 111 de 1959 y 2631 de 1960.
6) Sobre uso de abonos, fertilizantes y pesticidas para la agricultura: Decreto 555 de
1957, Decreto 2202 de 1968, Decreto 843 de 1969
7) Sobre creacin de Corporaciones Autnomas Regionales y Corporaciones de Desarro-
llo: Decreto 3110 de 1954, Decreto 1710 de 1960, Ley 3 de 1961, Ley 65 de 1968, Decreto 720
de 1968, Ley 40 de 1971, Ley 13 de 1973.
8) Sobre reforma social agraria: Ley 135 de 1961, que cre el Incora.
9) Creacin de entidades: Creacin del Inderena por el Decreto 132 de 1968 y aproba-
cin de estatutos por el Decreto 842 de 1969. El Decreto 2869 de 1968 cre el Concejo Nacional
de Ciencia y Tecnologa y el Fondo Francisco J os de Caldas, Colciencias. El Decreto 2349 de
1971 cre a la Direccin General Martima y Portuaria. Posteriormente el Decreto 1444 de 1974
traslad el Instituto de Punta Betn a Colciencias.
10) Sobre J untas Defensoras de Animales: Ley 5 de 1972, reglamentada por el Decreto
497 de 1973.
Sobre petrleos y minas, o sea, sobre recursos naturales no renovables, tambin se ex-
pidieron normas que tienen que ver con la conservacin del medio ambiente, entre ellas: la co-
dificacin de la legislacin por medio del Decreto 1056 de 1953; la Ley 10 de 1961, reglamenta-
da por el Decreto 1348 de 1961; el Decreto 850 de 1965 que reglament el Cdigo de Petr-
leos, y el Decreto 1245 de 1974 sobre regalas e impuestos a la explotacin minera.
Como puede observarse, la mayor parte de la legislacin estuvo orientada a aspectos fo-
restales, de tierras y de aprovechamiento de aguas, no as respecto a la contaminacin del aire,
114 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

ni del medio marino: no exista tampoco el concepto de cuenca hidrogrfica, ni la preocupacin
por los recursos genticos, ni por las formas de contaminacin urbana, como el caso de la con-
taminacin visual y sonora o por los problemas de concentracin poblacional. Algunos de estos
aspectos fueron considerados solamente desde una perspectiva sanitaria o policiva local.
2. LEY 23 DE 1973
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, reunida en Estocolmo del
5 al 16 de junio de 1972, culmin con una proclamacin y una declaracin de principios, que
signific poner en primer lugar de preocupacin la problemtica ambiental, tanto con relacin a
los recursos naturales, como con relacin a las condiciones de vida de los seres humanos sobre
el planeta. Dicha declaracin represent el primer esfuerzo mancomunado de las naciones del
mundo, por alcanzar una comprensin comn de los problemas ambientales, y por visualizar
perspectivas conjuntas de solucin de los mismos.
La Ley 23 de 1973 y el Decreto Ley 2811 de 1974, fueron la respuesta del legislador co-
lombiano al compromiso asumido en dicha conferencia, y en su momento constituy un logro
significativo y un avance notable en el tratamiento de nuestros recursos.
La Ley 23 de 1973, por medio de la cual se concedieron facultades extraordinarias al
Presidente de la Repblica por el trmino de un ao para expedir el Cdigo de Recursos Natura-
les y de Proteccin al Medio Ambiente, se encarg de dictar las pautas y principios generales
ambientales, que serviran de gua a ese cuerpo legislativo, y a la actuacin del gobierno en ma-
teria ambiental.
De esta forma, en su artculo 1 defini como objeto de la ley, "prevenir y controlar la
contaminacin del medio ambiente, y buscar el mejoramiento, conservacin y restauracin de
los recursos naturales renovables, para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes
del territorio nacional".
En su artculo 2 declar al medio ambiente como patrimonio comn, y a las actividades
de su mejoramiento y conservacin, las declar de utilidad pblica. En artculos siguientes defi-
ni que clase de bienes se considera contaminables y qu se entiende por contaminacin y con-
taminantes.
Coloc en cabeza del gobierno nacional la ejecucin de la poltica ambiental, la que pue-
de ser delegada en gobiernos seccionales o en entidades especializadas, pero sin que pierda su
necesaria gestin de coordinacin interinstitucional. Tambin autoriz al gobierno para crear
incentivos y estmulos econmicos de fomento de programas e iniciativas encaminadas a prote-
ger al medio ambiente.
El artculo 9 le impuso la obligacin al gobierno nacional de incluir, en los programas
educativos formales, cursos regulares sobre conservacin y proteccin del medio ambiente, al
tiempo que lo autoriz para crear el servicio nacional ambiental obligatorio para estudiantes.
Autoriz tambin al gobierno para que fije los niveles mnimos de contaminacin y aprove-
chamiento permisibles para cada uno de los bienes que conforman el medio ambiente, y para
crear los sistemas tcnicos de evaluacin que permitan a los usuarios de recursos ambientales
participar en los gastos de proteccin y renovacin de los recursos. Tambin le otorg facultades
de inspeccin e intervencin en procesos industriales, comerciales o de otra ndole que sobrepa-
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 115

sen los niveles mnimos de contaminacin o aprovechamiento. El gobierno qued obligado a in-
cluir un rubro especial en el presupuesto nacional para los programas de preservacin ambiental.
Tambin puso en cabeza de los usuarios la obligacin de informar al gobierno y a los
consumidores, sobre el peligro en el uso de elementos susceptibles de producir contaminacin
para la salud humana y para el ambiente.
La Ley consagr la responsabilidad civil del Estado y los particulares por daos ambienta-
les que afecten al hombre o a los recursos naturales, como tambin sanciones por toda conta-
minacin que de acuerdo a la gravedad de la infraccin podan ser: amonestaciones, multas
sucesivas, suspensin de patentes de fabricacin, clausura temporal de los establecimientos o
factoras que estn produciendo contaminacin y cierre de los mismos, cuando las sanciones
anteriores no hayan surtido efecto.
3. DECRETO LEY 2811 DE 1974
Por medio de este decreto se dict el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables
y de Proteccin al Medio Ambiente, que complementado por sus decretos reglamentarios, conti-
na vigente en la mayor parte de sus normas.
El Cdigo est conformado inicialmente por un ttulo preliminar con un captulo nico,
que define el ambiente del mismo modo que la Ley 23 de 1983, y seala los objetivos del cdi-
go, en su artculo 2, fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio comn de la
humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo econmico y social de los pueblos:
1) Lograr la preservacin y restauracin del ambiente y la conservacin, mejoramiento y
utilizacin racional de los recursos naturales renovables, segn criterios de equidad que asegu-
ren el desarrollo armnico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de
stos y la mxima participacin social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes
y futuros habitantes del territorio nacional.
2) Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotacin de los recursos naturales no
renovables sobre los dems recursos.
3) Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la administracin
pblica, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que sur-
gen del aprovechamiento y conservacin de tales recursos y del ambiente.
El artculo 3 expone el mbito de regulacin del Cdigo, que es el manejo de los recursos
naturales renovables que fueron detallados en el apartado sobre definiciones la defensa del
ambiente y de los recursos naturales renovables contra la accin nociva de fenmenos naturales,
y los llamados elementos y factores ambientales que conforman el ambiente o influyen en l.
El cuerpo restante del Cdigo esta dividido en dos libros, divididos cada uno en partes,
que a su vez se dividen en ttulos y estos en captulos. El esquema general, y que indica clara-
mente el contenido, es el siguiente:
% LIBRO PRIMERO.- DEL AMBIENTE
$ PARTE I - DEFINICION Y NORMAS GENERALES DE POLITICA AMBIENTAL
116 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

$ PARTE II - DE LOS ASUNTOS AMBIENTALES DE AMBITO O INFLUENCIA INTERNACIONA-
LES
$ PARTE III - MEDIOS DE DESARROLLO DE LA POLTICA AMBIENTAL
! Ttulo I. Incentivos y estmulos econmicos
! Ttulo II. Accin educativa, uso de medios de comunicacin social y servicio nacional
ambiental
! Ttulo III. Tasas retributivas de servicios ambientales
! Ttulo IV. Sistema de Informacin Ambiental
! Ttulo V. De las inversiones financieras estatales en obras y trabajos pblicos
ambientales
! Ttulo VI. De la declaracin de efecto ambiental
! Ttulo VII. De la zonificacin
! Ttulo VIII. De las emergencias ambientales
$ PARTE IV - DE LAS NORMAS DE PRESERVACION AMBIENTAL RELATIVAS A ELEMENTOS
AJ ENOS A LOS RECURSOS NATURALES
! Ttulo I. Productos qumicos, sustancias txicas y radioactivas
! Ttulo II. Del ruido
! Ttulo III. De los residuos, basuras, desechos y desperdicios
! Ttulo IV. De los efectos ambientales de los recursos naturales no renovables
! Ttulo V. De la salud humana y animal
% LIBRO SEGUNDO.- DE LA PROPIEDAD, USO E INFLUENCIA AMBIENTAL DE LOS RECURSOS
NATURALES RENOVABLES
$ PARTE I - NORMAS COMUNES
! Ttulo I. Del dominio de los recursos naturales renovables
! Ttulo II. De la actividad administrativa relacionada con los recursos naturales reno-
vables
! Ttulo III. Del rgimen de reservas de recursos naturales renovables
! Ttulo IV. Prioridades
! Ttulo V. De los modos de adquirir derecho a usar los recursos naturales renovables
de dominio publico
! Ttulo VI. Del registro, censo y representacin del objeto materia del derecho sobre
recursos naturales renovables
! Ttulo VII. Restricciones y limitaciones al dominio privado y al uso de los recursos na-
turales renovables de inters social o utilidad pblica
$ PARTE II - DE LA ATMOSFERA Y DEL ESPACIO AEREO
$ PARTE III - DE LAS AGUAS NO MARITIMAS
! Ttulo I. Disposiciones generales
! Ttulo II. De los modos de adquirir derecho al uso de las aguas
! Ttulo III. De la explotacin y ocupacin de los cauces, playas y lechos
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 117

! Ttulo IV. De las servidumbres
! Ttulo V. De las obras hidrulicas
! Ttulo VI. Del uso, conservacin y preservacin de las aguas
! Ttulo VII. De las aguas subterrneas
! Ttulo VIII. De la administracin de las aguas y cauces
! Ttulo IX. Cargas pecuniarias
! Ttulo X. De las asociaciones de usuarios de aguas
! Ttulo XI. Sanciones
$ PARTE IV - DEL MAR Y SU FONDO
$ PARTE V - DE LOS RECURSOS ENERGTICOS PRIMARIOS
$ PARTE VI - DE LOS RECURSOS GEOTERMICOS
$ PARTE VII - DE LA TIERRA Y LOS SUELOS
! Ttulo I. Del suelo agrcola
! Ttulo II. De los usos no agrcolas de la tierra
$ PARTE VIII - DE LA FLORA TERRESTRE
! Ttulo I. De la conservacin y defensa de la flora
! Ttulo II. De la flora silvestre
! Ttulo III. De los bosques
! Ttulo IV. De la proteccin forestal
$ PARTE IX - DE LA FAUNA TERRESTRE
! Ttulo I. De la fauna silvestre y de la caza
$ PARTE X - DE LOS RECURSOS HIDROBIOLOGICOS
! Ttulo I. De la fauna y flora acutica y de la pesca
! Ttulo II. De la acuicultura y del fomento de la pesca
$ PARTE XI - DE LA PROTECCIN SANITARIA DE LA FLORA Y DE LA FAUNA
$ PARTE XII - DE LOS RECURSOS DEL PAISAJ E Y DE SU PROTECCIN
$ PARTE XIII - DE LOS MODOS DE MANEJ O DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES
! Ttulo I. De los poderes policivos
! Ttulo II. De las reas de manejo especial
! Ttulo III. De las organizaciones de usuarios y asociaciones de defensa ambiental
4. NORMAS REGLAMENTARIAS DEL DECRETO-LEY 2811 DE 1974
Las principales normas reglamentarias del Cdigo de Recursos Naturales son:
$ Decreto 2259 de 1976, sobre el Instituto Colombiano de Hidrologa, Meteorologa y Ade-
cuacin de Tierras, Himat.
$ Decreto 622 de 1977, sobre el Sistema de Parques Nacionales.
118 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

$ Decreto 1449 de 1977, sobre las obligaciones de proteccin y conservacin de recursos
naturales renovables por parte de los propietarios de predios rurales.
$ Decreto1415 de 1978, por el cual se crea la Comisin Conjunta de Asuntos Ambientales
adscrita al Ministerio de Salud.
$ Decreto 1541 de 1978, sobre las aguas no martimas.
$ Decreto 1608 de 1978, sobre fauna silvestre.
$ Decreto 1681 de 1978, sobre recursos hidrobiolgicos.
$ Decreto 1715 de 1978, sobre proteccin del paisaje.
$ Decreto 1741 de 1978, en relacin con la creacin de un Area de Manejo Especial.
$ Decreto 2787 de 1980, sobre plantaciones forestales industriales.
$ Decreto 2857 de 1981, sobre cuencas hidrogrficas.
$ Decreto 2858 de 1981, sobre permisos para realizacin de estudios de factibilidad para el
aprovechamiento de aguas.
$ Decreto 2 de 1982, sobre emisiones atmosfricas.
$ Decreto 2104 de 1983, sobre residuos slidos.
$ Decreto 1594 de 1984, sobre los usos del agua y los residuos lquidos.
$ Decreto 704 de 1986, sobre el uso, comercializacin y aplicacin del D.D.T.
$ Resolucin 2309 de 1986, sobre residuos, basuras, desechos y desperdicios.
5. LEY 9 DE 1979
La Ley 9 de 1979 es conocida como la Ley Sanitaria Nacional. Aunque tiene relacin di-
recta con los asuntos ambientales, instituy en cabeza del Ministerio de Salud la mayor parte de
controles, directrices, responsabilidades y atribuciones para su aplicacin.
En la actualidad, con la existencia del Ministerio del Medio Ambiente y la promulgacin
de nuevos cuerpos normativos, los aspectos que antes regulaba completamente dicha ley y sus
normas reglamentarias, son compartidos por las autoridades de salud y por las autoridades am-
bientales. El criterio general diferenciador ha sido el de dejar a las autoridades de salud los as-
pectos estrictamente sanitarios y de salud pblica, y los dems a las autoridades ambientales,
sobre todo Ministerio del Medio Ambiente y Corporaciones Autnomas Regionales.
Segn lo expresa en su artculo 1 para la proteccin del ambiente, la ley establece:
Las normas generales que servirn de base a las disposiciones y reglamentaciones ne-
cesarias para preservar, restaurar y mejorar las condiciones sanitarias en lo que se relaciona a la
salud humana;
Los procedimientos y las medidas que se deben adoptar para la regulacin, legalizacin
y control de las descargas de residuos y materiales que afectan o pueden afectar las condiciones
del ambiente.
La Ley est dividida en 12 ttulos, que son los temas generales, a saber:
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 119

1) La proteccin del ambiente, que define el objeto de la ley y las definiciones sobre re-
siduos lquidos y slidos, disposicin de excretas, emisiones atmosfricas y reas de captacin.
2) Suministro de agua, que trata sobre aguas superficiales, cauces subterrneos, aguas
lluvias, conduccin de aguas, estaciones de bombeo y potabilizacin del agua.
3) Salud ocupacional, que abarca lo relacionado con establecimientos laborales, condi-
ciones ambientales, agentes fsicos, qumicos y biolgicos, seguridad industrial, medicina pre-
ventiva, saneamiento bsico, sustancias peligrosas y radiofsica sanitaria, entre otros.
4) Saneamiento de edificaciones, que incluye su clasificacin (residencias; estableci-
mientos educativos, para espectculos pblicos, para diversin pblica, industriales y comercia-
les; establecimientos carcelarios, hospitalarios y similares), localizacin, esquema bsico, estruc-
tura, fontanera, iluminacin y ventilacin, basuras, proteccin contra roedores y plagas, para
ruidos y contra accidentes, as como normas de limpieza general.
5) Alimentos, que abarca normas para los establecimientos que los producen inclu-
yendo requisitos de funcionamiento como normas para elaboracin de una gran diversidad de
productos, sobre relaciones laborales, transporte y otros.
6) Drogas, medicamentos, cosmticos y similares, que se refiere a establecimientos y
productos farmacuticos en general.
7) Vigilancia y control epidemiolgico, con normas para la informacin epidemiolgica,
sobre laboratorios y mecanismos de control y prevencin.
8) Desastres, que incluye medidas preventivas, anlisis de vulnerabilidad, planeamiento
de operaciones de emergencia, planes de contingencia, entrenamiento y capacitacin, medidas
en caso de desastres, autoridades, coordinacin y personal de socorro, solicitud, recepcin, dis-
tribucin y control de ayudas.
9) Defunciones, traslado de cadveres, inhumacin y exhumacin, trasplante y control
de especmenes, que tambin incluye certificados de defuncin, autopsias, inhumacin y ex-
humacin, cementerios, y manejo y control de especmenes quirrgicos obtenidos con fines te-
raputicos o de diagnstico.
10) Artculos de uso domstico, con normas para envase y empaque, rotulado y propa-
ganda, adems de utensilios de comedor y cocina.
11) Vigilancia y control, que incluye licencias, registro, medidas de seguridad y sanciones.
12) Derechos y deberes relativos a la salud, con definiciones importantes relacionadas
con todos los ciudadanos.
6. NORMAS REGLAMENTARIAS DE LA LEY 9 DE 1979
Las principales normas que reglamentaron la Ley Sanitaria Nacional fueron las siguien-
tes, todas ellas relacionadas con el Ministerio de Salud Pblica:
$ Decreto 2104 de 1983, sobre residuos slidos.
$ Decreto 2105 de 1983, sobre potabilizacin del agua.
120 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

$ Decreto 561 de 1984, sobre captura, procesamiento, transporte y expendio de los pro-
ductos de la pesca.
$ Decreto 1562 de 1984, sobre vigilancia y control epidemiolgico y medidas de seguridad.
$ Decreto 1601 de 1984, sobre sanidad portuaria y vigilancia epidemiolgica en naves y
vehculos terrestres.
$ Resolucin 2309 de 1986, sobre residuos especiales.
$ Decreto 775 de 1990, sobre uso y manejo de plaguicidas.
$ Decreto 1843 de 1991, sobre uso y manejo de plaguicidas.
El Decreto 1840 de 1994, si bien no es reglamentario de la Ley 9 y fue dictado con rela-
cin al tema agropecuario, tiene una clara connotacin sanitaria, por tratarse de normas de sa-
nidad animal.
7. LEY 99 DE 1993
Esta ley, conocida como la Ley del Medio Ambiente, signific un remezn completo en el
mbito de la legislacin colombiana, similar o mayor al que represent la Ley 23 de 1973 y la
expedicin del Cdigo de Recursos Naturales.
Dos sucesos, uno internacional y otro nacional, influyeron decisivamente en la gestacin
de este cuerpo legislativo: la Cumbre de la Tierra celebrada en Ro de J aneiro en julio de 1992,
que profundiz la visin y el compromiso de las naciones del mundo frente a los problemas am-
bientales, y la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991 en Colombia, considerada como
una constitucin ecolgica construida alrededor de la concepcin del estado social de derecho y
de nuevas herramientas para garantizar la participacin ciudadana.
El slo enunciado de la ley es muy revelador de su propsito: "Por la cual se crea el Mi-
nisterio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin y conserva-
cin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental -SINA- y se dictan otras disposiciones". Es una norma que conlleva una profunda
transformacin en la gestin y en la poltica ambientales del pas, o sea en el campo institucio-
nal, sin entrar a redefinir el tratamiento mismo dado a los recursos naturales y a la contamina-
cin o deterioro ambiental que siguieron vigentes.
La Ley 99 de 1993 contiene 16 ttulos, a saber:
1) Fundamentos de la poltica ambiental colombiana, que incluye el artculo 1 donde se
formulan los principios generales ambientales ya estudiados anteriormente.
2) Del Ministerio del Medio Ambiente y del Sistema Nacional Ambiental: Se crea el Minis-
terio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestin del medio ambiente y de los re-
cursos naturales renovables, y el Sistema Nacional Ambiental como medio para asegurar la
adopcin y ejecucin de polticas, planes, programas y proyectos que garanticen el cumplimien-
to de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relacin con el medio ambiente
y el patrimonio natural de la Nacin. Se detallan las funciones del Ministerio y se incorpora por
primera vez el concepto de ordenamiento ambiental del territorio como mecanismo fundamental
en relacin con los recursos naturales y el medio ambiente.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 121

En el artculo3, como acotamos, se define al desarrollo sostenible en forma equvoca,
segn nuestro concepto, por incluir el elemento de crecimiento econmico junto con el de cali-
dad de vida y bienestar social, y con el de sustentabilidad ecolgica.
3) Estructura del Ministerio del Medio Ambiente, la de carcter administrativo, con sus
distintas dependencias y sus rganos de decisin, siendo el principal el Consejo de Gabinete.
Esta estructura ha sufrido varias modificaciones en el curso de slo 7 aos, como lo veremos en
detalle ms adelante.
4) Consejo Nacional Ambiental, como mximo rgano de asesora y coordinacin inter-
sectorial a nivel pblico en materia ambiental y de recursos naturales, en el que tienen partici-
pacin representantes del sector pblico y privado.
5) Apoyo cientfico del Ministerio: Se adscriben o vinculan los Institutos Cientficos de
creacin legal especializados en aspectos diversos del quehacer ambiental, y otros centros de
investigaciones ambientales y universidades pblicas y privadas.
6) Corporaciones Autnomas Regionales: Estos entes corporativos de carcter pblico y
creacin legal, sufren transformaciones fundamentales, tanto en sus funciones como en su es-
tructura administrativa. Se crean varias nuevas, se transforman otras, incluyendo la formacin
de corporaciones con rgimen especial, llamadas Corporaciones para el Desarrollo Sostenible
para ciertas zonas neurlgicas del pas.
7) Rentas de las Corporaciones Autnomas Regionales: La Ley 99 de 1993 define clara-
mente este punto, a travs del rgimen general de tasas retributivas y compensatorias, de tasas
por utilizacin de aguas, de participacin en los gravmenes a la propiedad inmueble, de las
transferencias del sector elctrico, adems de definir su rgimen de control fiscal.
8) Licencias Ambientales: Queda consagrada la utilizacin de esta herramienta funda-
mental de gestin y control ambiental, a travs de su obligatoriedad, fijando normas de compe-
tencia de las autoridades ambientales, definiendo el estudio de impacto ambiental y los proce-
dimientos de otorgamiento de las licencias, incluyendo su revocatoria y suspensin.
9) Funciones de las entidades territoriales y de la planificacin ambiental: Principios
normativos generales, funciones de los departamentos, municipios y distritos, competencias de
grandes centros urbanos, funciones de territorios indgenas y normas para la planificacin am-
biental de las entidades territoriales.
10) Modos y procedimientos de participacin ciudadana: Reglamentacin de la interven-
cin en los procedimientos administrativos ambientales, de la publicidad de las decisiones sobre
el medio ambiente, de las audiencias pblicas sobre decisiones ambientales en trmite, de la
accin de nulidad, del derecho de peticin de informaciones, de la intervencin del Ministro en
los procedimientos judiciales por acciones populares, y de la participacin de las comunidades
indgenas y negras.
11) Accin de cumplimiento en asuntos ambientales: Este ttulo fue derogado y reglaba
un procedimiento especial para la accin de cumplimiento, con normas sobre competencia, re-
querimientos y mandato de ejecucin, entre otros aspectos.
12) Sanciones y medidas de polica: Lo relacionado con el rgimen sancionatorio y las
atribuciones de polica para hacer efectivas las sanciones y los requerimientos.
122 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

13) Fondo Nacional Ambiental y Fondo Ambiental de la Amazona: Mecanismos de finan-
ciamiento de proyectos pblicos y privados en gestin ambiental, y tambin los recursos prove-
nientes del Fondo Nacional de Regalas.
14) Procuradura Delegada para asuntos ambientales: Como parte del Ministerio Pblico,
con funciones especficas.
15) Liquidacin del Inderena y de las garantas laborales: Como consecuencia de la crea-
cin del Ministerio del Medio Ambiente.
16) Disposiciones finales: Entre las que figuran el Servicio Ambiental, el apoyo de Fuerzas
Armadas, la Comisin Colombiana de Oceanografa, las funciones ambientales de Ingeominas, el
reconocimiento de personera jurdica a entidades ambientalistas, las reservas naturales de la
sociedad civil, y otras facultades y autorizaciones.
8. NORMAS REGLAMENTARIAS DE LA LEY 99 DE 1993
Sin mencionar aqu las reglamentarias del Sistema Nacional Ambiental, que sern objeto
de estudio posterior, podemos destacar las siguientes:
$ Decreto 1339 de 1994, sobre el porcentaje del impuesto predial a favor de las Corpora-
ciones Autnomas Regionales.
$ Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales.
$ Decreto 1933 de 1994, sobre transferencias del sector elctrico.
$ Decreto 948 de 1995, que reglamenta la proteccin y control de la calidad del aire (es
tambin reglamentario de la Ley 23 de 1973, del Decreto Ley 2811 de 1974 y de la Ley
9 de 1989).
$ Decreto 1791 de 1996, sobre el rgimen de aprovechamiento forestal.
$ Decreto 901 de 1997, sobre tasas retributivas por la utilizacin directa o indirecta del
agua como receptor de los vertimientos puntuales, y sobre las tarifas de stas.
$ Resolucin 273 de 1997, sobre tarifas mnimas de las tasas retributivas por vertimientos
lquidos.
$ Decreto 788 de 1999, que modifica parcialmente el Decreto 1753 de 1994, sobre estu-
dios de impacto ambiental y licencia ambiental para el desarrollo de la actividad ssmica.
$ Decreto 1892 de 1999, por el cual se determinan proyectos u obras que requieren de Li-
cencia Ambiental.
$ Decreto 2353 de 1999, que modifica parcialmente el Decreto 1753 de 1994, sobre licen-
cias ambientales.
$ Resolucin 406 de 1999, que establece el valor de gastos de administracin a cobrar en
el trmite de licencias ambientales.
IV. LA LEGISLACIN AMBIENTAL COLOMBIANA 123

9. OTRAS NORMAS POSTERIORES A LA LEY 99 DE 1993
Tampoco sealaremos aqu las normas directamente relacionadas con instituciones del
Sistema Nacional Ambiental, pues ellas sern objeto de estudio posterior. Entre las dems nor-
mas podemos mencionar:
$ Ley 139 de 1994, que crea el Certificado de Incentivo Forestal y el Comit Asesor de Po-
ltica Forestal.
$ Ley 140 de 1994, que reglamenta la publicidad exterior visual en el territorio nacional.
$ Ley 141 de 1994, que crea el Fondo Nacional de Regalas, la Comisin Nacional de Rega-
las y se regula el derecho del Estado a percibir regalas por la explotacin de recursos
naturales no renovables.
$ Decreto 1125 de 1994, que crea la Distincin Nacional del Medio Ambiente.
$ Decreto-Ley 2150 de 1995, artculos 132 y siguientes, sobre licencias ambientales y pla-
nes de manejo ambiental.
$ Ley 299 de 1996, sobre proteccin de flora colombiana y reglamentacin de los jardines
botnicos.
$ Ley 344 de 1996, que modifica disposiciones de la Ley 141 de 1994 sobre el Fondo Na-
cional de Regalas, crea el Fondo de Compensacin Ambiental y legisla sobre licencias
ambientales.
$ Resolucin 655 de 1996, sobre requisitos para la licencia ambiental establecida por el ar-
tculo 132 del Decreto 2150 de 1996.
$ Decreto 2173 de 1996, que reglamenta el funcionamiento del Comit Asesor de Poltica
Forestal.
$ Ley 373 de 1997, que establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua.
$ Decreto 900 de 1997, que reglamenta el Certificado de Incentivo Forestal.
$ Decreto 2967 de 1997, sobre los puertos autorizados para el comercio internacional de
especmenes de fauna y flora silvestre.
$ Decreto 3102 de 1997, que reglamenta la Ley 373 de 1997 sobre uso del agua.
$ Ley 430 de 1998, sobre desechos peligrosos.
$ Decreto 331 de 1998, que reglamenta parcialmente la ley de jardines botnicos.
$ Decreto 475 de 1998, sobre prestacin del servicio pblico de acueducto.
$ Resolucin 192 de 1999, que fija tarifas para el cobro de la evaluacin y seguimiento de
licencias y otras autorizaciones ambientales.
$ Ley 491 de 1999, sobre los seguros ecolgicos.
$ Ley 508 de 1999, sobre tarifa de licencias ambientales, tasas por uso del agua y destino
de recursos del Fondo Nacional de Regalas.

Captulo Quinto.-
OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL
A. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLANEACIN DEL DESARROLLO
Las principales normas existentes en nuestra legislacin sobre desarrollo y ordenamiento
territorial, constituyen un importante marco en el que se desenvuelve la gestin ambiental, en-
tendida esta en un sentido amplio como conjunto de acciones e interacciones de grupos e indi-
viduos. Se trata de comprenderlos como los referentes espacio-temporales de la gestin am-
biental. De ah su importancia, que trataremos de recoger haciendo un repaso general en los
puntos que siguen.
1. NORMAS CONSTITUCIONALES
1) Distribucin de Competencias: El artculo 288 establece que la Ley Orgnica de Or-
denamiento Territorial establecer la distribucin de competencias entre la Nacin y las entida-
des territoriales. Esta norma aun no ha sido expedida por el Congreso. Y el artculo puntualiza
que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales sern ejercidas conforme a
los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en los trminos que establezca la
ley.
2) Formacin de Nuevos Departamentos: El Congreso Nacional puede decretar la for-
macin de nuevos Departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley
Orgnica del Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y con-
sulta popular dispuestos por esta Constitucin, segn lo seala el artculo 297.
3) Regiones Administrativas y de Planificacin: Segn los artculos 306 y 307, dos o ms
departamentos podrn constituirse en regiones administrativas y de planificacin, con persone-
ra jurdica, autonoma y patrimonio propio. Su objeto principal ser el desarrollo econmico y
social del respectivo territorio. La respectiva ley orgnica, previo concepto de la Comisin de
Ordenamiento Territorial, establecer las condiciones para solicitar la conversin de la regin en
entidad territorial. La decisin tomada por el Congreso se someter en cada caso a referendo de
los ciudadanos de los departamentos interesados. La misma ley establecer las atribuciones, los
rganos de administracin, y los recursos de las regiones y su participacin en el manejo de los
ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalas. Igualmente definir los principios para la
adopcin del estatuto especial de cada regin.
4) reas Metropolitanas: El artculo 319 expresa que cuando dos o ms municipios ten-
gan relaciones econmicas, sociales y fsicas, que den al conjunto caractersticas de un rea
metropolitana, podrn organizarse como entidad administrativa encargada de programar y
coordinar el desarrollo armnico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad, racionali-
zar la prestacin de los servicios pblicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar
en comn algunos de ellos. Tambin pueden ejecutar obras de inters metropolitano. La Ley
Orgnica de reas Metropolitanas es la Ley 128 de 1994.
126 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

La Ley de Ordenamiento Territorial adoptar para las reas metropolitanas un rgimen
administrativo y fiscal de carcter especial; garantizar que en sus rganos de administracin
tengan adecuada participacin las respectivas autoridades municipales; y sealar la forma de
convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculacin de los municipios. Cumpli-
da la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarn la con-
formacin del rea y definirn sus atribuciones, financiacin y autoridades, de acuerdo con la
ley. Las reas metropolitanas podrn convertirse en distritos conforme a la ley.
5) Entidades Territoriales Indgenas: El artculo 329 abre la posibilidad de conformacin
de entidades territoriales indgenas, con sujecin a la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial.
Su delimitacin se har por el Gobierno Nacional, con participacin de los representantes de las
comunidades indgenas, previo concepto de la Comisin de Ordenamiento Territorial.
6) Plan Nacional de Desarrollo: El Plan Nacional de Desarrollo estar conformado por
una parte general y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional, como lo
estipula el artculo 339. En la parte general se sealarn los propsitos y objetivos nacionales de
largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el
gobierno. El plan de inversiones pblicas contendr los presupuestos plurianuales de los princi-
pales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la especificacin de los recursos
financieros requeridos para su ejecucin.
7) Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales: Sern elaborados y adoptados de
manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, con el objeto de asegurar el uso eficiente
de sus recursos y el desempeo adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la
Constitucin y la ley. Los planes estarn conformados por una parte estratgica y un plan de
inversiones de mediano y corto plazo.
8) Consejo Nacional de Planeacin: El artculo 340 crea el Consejo Nacional de Planea-
cin integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores econmicos,
sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendr carcter consultivo y servir de
foro para la discusin del Plan Nacional de Desarrollo. Los miembros del Consejo Nacional sern
designados por el Presidente de la Repblica de listas que le presenten las autoridades y las
organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes debern
estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su perodo ser de ocho aos y cada cua-
tro se renovar parcialmente en la forma que establezca la ley. En las entidades territoriales
habr tambin consejos de planeacin.
9) Elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo: El gobierno elaborar el Plan Nacional de
Desarrollo con participacin activa de las autoridades de planeacin, de las entidades territoria-
les y del Consejo Superior de la J udicatura y someter el proyecto correspondiente al concepto
del Consejo Nacional de Planeacin, segn el artculo 341. Oda la opinin del Consejo procede-
r a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentar el proyecto a consideracin
del Congreso, dentro de los 6 meses siguientes a la iniciacin del perodo presidencial.
10) Ley Orgnica del Plan de Desarrollo: El artculo 342 le atribuye la reglamentacin de
todo lo relacionado con los procedimientos de elaboracin, aprobacin y ejecucin de los planes
de desarrollo y dispondr los mecanismos apropiados para su armonizacin y para la sujecin a
ellos de los presupuestos oficiales. Determinar, igualmente, la organizacin y funciones del
Consejo Nacional de Planeacin y de los consejos territoriales, as como los procedimientos con-
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 127

forme a los cuales se har efectiva la participacin ciudadana en la discusin de los planes de
desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitucin.
La Ley Orgnica del Plan de Desarrollo es la Ley 152 de 1994.
11) Sistemas de Evaluacin: Definidos por los artculos 343, el del sistema nacional y
344, el de los sistemas departamentales. La entidad nacional de planeacin tendr a su cargo el
diseo y la organizacin de los sistemas de evaluacin de gestin y resultados de la administra-
cin pblica, tanto en lo relacionado con polticas como con proyectos de inversin, en las con-
diciones que ella determine. Los organismos departamentales de planeacin harn la evaluacin
de gestin y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversin de los departa-
mentos y municipios, y participarn en la preparacin de los presupuestos de estos ltimos en
los trminos que seale la ley. En todo caso el organismo nacional de planeacin, de manera
selectiva, podr ejercer dicha evaluacin sobre cualquier entidad territorial.
2. LEY 128 DE 1994: LEY ORGNICA DE LAS REAS METROPOLITANAS
Las reas metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos
o ms municipios integrados alrededor de un municipio ncleo o metrpoli, vinculados entre s
por estrechas relaciones de orden fsico econmico y social, que para la programacin y coordi-
nacin de su desarrollo, para la racional prestacin de sus servicios pblicos, requiere una admi-
nistracin coordinada, segn la definicin del artculo primero.
Los principales aspectos por destacar de la ley son los siguientes:
1) Naturaleza jurdica: Son personas jurdicas de derecho pblico, autonoma adminis-
trativa, patrimonio propio, autoridades y rgimen especial.
2) J urisdiccin y domicilio: La jurisdiccin del rea metropolitana comprender el territo-
rio de los municipios que la conforman y tendr como sede el municipio que sea capital del de-
partamento, el cual se denominar municipio ncleo. Cuando entre los municipios que confor-
man el rea no exista capital del departamento, el municipio sede ser aquel con mayor numero
de habitantes.
3) Funciones: Programar y coordinar el desarrollo armnico e integrado del territorio co-
locado bajo su jurisdiccin, racionalizar la prestacin de los servicios pblicos a cargo de los
municipios que la integran, si es el caso prestar en comn alguno de ellos, y ejecutar obras de
inters metropolitano.
4) Constitucin: La iniciativa la tienen los alcaldes de los municipios interesados, la ter-
cera parte de los concejales de dichos municipios, o el 5% de los ciudadanos que integran el
censo electoral totalizados de los mismos municipios. El mecanismo de aprobacin ser el de la
consulta popular, siendo necesaria luego la protocolizacin de la conformacin del rea, con la
definicin de las atribuciones, financiacin y autoridades. Cuando se trate de anexar uno o ms
municipios vecinos a un Area Metropolitana ya existentes, se convocar a consulta popular. Su
aprobacin se har por mayora absoluta de votos en cada uno de los municipios vecinos intere-
sados en la anexin, mediante la concurrencia al menos de la cuarta parte de la poblacin regis-
trada en el respectivo censo electoral.
5) Relacin con los municipios integrantes: Las Areas Metropolitanas dentro de la rbita
de competencia que la Constitucin y la ley les confiere, slo podrn ocuparse de la regulacin
128 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

de los hechos metropolitanos. Se determinan como metropolitanos aquellos hechos que a juicio
de la J unta Metropolitana afecten simultneamente y esencialmente a por lo menos dos de los
municipios que lo integran como consecuencia del fenmeno de la conurbacin.
6) Direccin y administracin: A cargo de una J unta Metropolitana, un Alcalde Metropoli-
tano, un Gerente y las unidades tcnicas que segn sus estatutos fueron indispensables para el
cumplimiento de sus funciones. La J unta Metropolitana, que es el principal rgano estar presi-
dida por el alcalde metropolitano, y conformada por alcaldes, gobernador y representantes de
los concejos municipales. Los actos de la J unta se denominan acuerdos metropolitanos.
3. LEY 388 DE 1997: LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Esta ley reviste una enorme importancia para el ambiente, y presentarla contribuye sus-
tancialmente al objetivo de este trabajo, como puede desprenderse de los objetivos descritos en
el artculo 1:
$ Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9a. de 1989 con las nuevas
normas establecidas en la Constitucin Poltica, la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, la
Ley Orgnica de reas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional
Ambiental - SINA.
$ El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su au-
tonoma, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del sue-
lo, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural localizado en su mbito
territorial y la prevencin de desastres en asentamientos de alto riesgo, as como la eje-
cucin de acciones urbansticas eficientes.
$ Garantizar que la utilizacin del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la funcin
social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivien-
da y a los servicios pblicos domiciliarios, y velar por la creacin y la defensa del espacio
pblico, as como por la proteccin del medio ambiente y la prevencin de desastres.
$ Promover la armoniosa concurrencia de la Nacin, las entidades territoriales, las autori-
dades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificacin, en el
cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el
ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes.
$ Facilitar la ejecucin de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma
coordinada la iniciativa, la organizacin y la gestin municipales con la poltica urbana
nacional, as como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarro-
llo de dicha poltica.
El Ordenamiento Territorial se entiende como una poltica de Estado y, a la vez, un ins-
trumento de planificacin. Como poltica de Estado, permite orientar la planeacin del desarro-
llo desde una perspectiva holstica, prospectiva, democrtica y participativa. Holstica, porque
considera los problemas territoriales desde un punto de vista global e involucra, dentro de una
perspectiva espacial, los aspectos econmicos, sociales, culturales y ambientales, tradicional-
mente tratados de forma sectorial. Prospectiva, porque plantea directrices a largo plazo y sirve
de gua para la planeacin regional y local. Democrtica y participativa, porque parte del princi-
pio de concertacin con la ciudadana para el proceso de toma de decisiones...Como instrumen-
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 129

to de planificacin, aporta al proceso enfoques, mtodos y procedimientos que permiten acercar
las polticas de desarrollo a la problemtica particular de un territorio.
/92

A su vez, el ordenamiento ambiental del territorio hace parte del conjunto de acciones
instrumentales de la poltica ambiental y se constituye en la herramienta fundamental para la
planificacin y la gestin ambiental nacional, regional y local, tendiente a garantizar la renovabi-
lidad del capital natural, prevenir el deterioro de los ecosistemas de mayor valor por sus servi-
cios ecolgicos indispensables para el desarrollo nacional, proteger la biodiversidad y la diversi-
dad cultural y fortalecer y consolidar la presencia internacional del pas de acuerdo con las prio-
ridades e intereses nacionales.
/93

Podemos intentar esquematizar de la siguiente forma los aspectos ms destacados de la
Ley 388 de 1997 con relacin al tema de nuestro estudio:
1) Principios: El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios:
la funcin social y ecolgica de la propiedad, la prevalencia del inters general sobre el particu-
lar y la distribucin equitativa de las cargas y los beneficios.
2) Participacin democrtica: En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la
accin urbanstica, las administraciones municipales, distritales y metropolitanas debern fomen-
tar la concertacin entre los intereses sociales, econmicos y urbansticos, mediante la participa-
cin de los pobladores y sus organizaciones. Esta concertacin tendr por objeto asegurar la
eficacia de las polticas pblicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos sec-
tores de la vida econmica y social relacionados con el ordenamiento del territorio municipal,
teniendo en cuenta los principios sealados en la Ley.
La participacin ciudadana podr desarrollarse mediante el derecho de peticin, la cele-
bracin de audiencias pblicas, el ejercicio de la accin de cumplimiento, la intervencin en la
formulacin, discusin y ejecucin de los planes de ordenamiento y en los procesos de otorga-
miento, modificacin, suspensin o revocatoria de las licencias urbansticas, en los trminos es-
tablecidos en la ley y sus reglamentos.
3) Ordenamiento del territorio municipal y distrital: Comprende un conjunto de acciones
poltico-administrativas y de planificacin fsica concertadas, emprendidas por los municipios o
distritos y reas metropolitanas, en ejercicio de la funcin pblica que les compete, dentro de
los lmites fijados por la Constitucin y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes
para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y regular la utilizacin, transforma-
cin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconmico y en
armona con el medio ambiente y las tradiciones histricas y culturales.
a) El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar
la planificacin econmica y social con la dimensin territorial, racionalizar las intervenciones
sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible.

92
ANDRADE, Angela y AMAYA, Manuel J os: El Ordenamiento Territorial: Poltica y Plan. Tomado de Bases Ambientales para el
Ordenamiento Territorial Municipal en el Marco de la Ley 388 de 1997, Minambiente, Bogot, 1998, pg. 4.
93
MRQUEZ, Germn, Consideraciones Bsicas Sobre Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas Estratgicos en Colombia, en
Lineamientos para la Poltica Nacional de Ordenamiento Ambiental del Territorio, Minambiente, Bogot, 1998, pg. 5.
130 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

b) El ordenamiento del territorio municipal y distrital se har tomando en considera-
cin las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deber atender las condi-
ciones de diversidad tnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia;
e incorporar instrumentos que permitan regular las dinmicas de transformacin territorial
de manera que se optimice la utilizacin de los recursos naturales y humanos para el logro
de condiciones de vida dignas para la poblacin actual y las generaciones futuras.
4) Distribucin de competencias en materia de ordenamiento territorial: Definidas por el
artculo 7 de la siguiente forma:
a) A la Nacin le compete la poltica general de ordenamiento del territorio en los
asuntos de inters nacional;
b) Al nivel departamental le corresponde la elaboracin de las directrices y orienta-
ciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones especficas de su territorio;
c) Al nivel metropolitano le corresponde la elaboracin de los planes integrales de
desarrollo metropolitano y el sealamiento de las normas obligatoriamente generales que
definan objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de
ordenamiento territorial en relacin con las materias referidas a los hechos metropolitanos;
d) Los municipios y los distritos debern formular y adoptar los planes de ordena-
miento del territorio contemplados en la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo y la Ley 388 de
1997, reglamentar de manera especfica los usos del suelo en las reas urbanas, de expan-
sin y rurales de acuerdo con las leyes, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordi-
nar los planes sectoriales, en armona con las polticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos.
e) Las competencias de las entidades pblicas en desarrollo de la funcin del orde-
namiento se desarrollarn dentro de los lmites de la Constitucin y las leyes, y atendiendo
los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. La autonoma municipal estar
determinada por el carcter prevaleciente de las disposiciones dictadas por entidades de
mayor mbito en la comprensin territorial de sus competencias o de mayor jerarqua en
materia de inters supramunicipal.
5) Distribucin de funciones en el ordenamiento ambiental del territorio: Los diferentes
niveles territoriales deben abordar las siguientes acciones:
/94

a) La Nacin, a travs del MinAmbiente y con el apoyo del IDEAM y otras institucio-
nes, realizar la zonificacin de uso adecuado de las reas de inters nacional, propondr
formas generales de uso de la tierra y adoptar la respectiva reglamentacin; establecer los
criterios y procedimientos para la zonificacin y su reglamentacin regional; velar por la in-
corporacin de las orientaciones consignadas en estos lineamientos en el prximo Plan de
Desarrollo, y con base en la zonificacin de uso adecuado formular el Plan Nacional de Or-
denamiento Ambiental del Territorio, para incluirlo en los Planes Nacionales de Desarrollo.

94
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, Lineamientos para la Poltica Nacional de Ordenamiento Ambiental del Territorio, Bogot,
J unio de 1998, pg. 8.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 131

b) El Ministerio del Medio Ambiente convocar actores y gestores del nivel interna-
cional, nacional, regional y local para constituir espacios de concertacin poltica, como las
mesas de negociacin y audiencias pblicas, donde se definan estrategias, objetivos y metas
respaldados mediante acuerdos y compromisos con el fin de dirimir y disminuir los conflictos
ambientales generados por los nudos crticos del ordenamiento ambiental del territorio.
c) Las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible adelantarn
la zonificacin de uso adecuado en el territorio de su jurisdiccin y adoptarn la reglamenta-
cin correspondiente, bajo los principios de gradacin normativa, rigor subsidiario y armona
regional, en el marco de las disposiciones emanadas del nivel nacional. El ordenamiento am-
biental se constituir en el eje fundamental de los Planes de Gestin Ambiental de las Corpo-
raciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, base para la adopcin de los
respectivos Planes de Accin de las mismas; dichos Planes de Gestin sern a su vez el mar-
co de referencia ambiental para la formulacin de los planes de desarrollo y de ordenamien-
to territorial de los departamentos y municipios.
d) En el nivel departamental y municipal, el ordenamiento ambiental del territorio se
materializa tanto en los Planes de Desarrollo como en los Planes de Ordenamiento Territorial
contemplados en las leyes 152 de 1994 y 388 de 1997 respectivamente. En estos procesos
de planificacin, las Corporaciones juegan un papel de primer orden orientado a brindar a
las entidades territoriales el marco de referencia ambiental que permita la coherencia y ar-
monizacin de los diferentes planes, de manera que se optimice su eficacia como instrumen-
to de gestin hacia el desarrollo sostenible.
6) Accin Urbanstica: La funcin pblica del ordenamiento del territorio municipal o dis-
trital se ejerce mediante la accin urbanstica de las entidades distritales y municipales, referida
a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbansticas que les son propias, relaciona-
das con el ordenamiento del territorio y la intervencin en los usos del suelo. Son acciones ur-
bansticas, entre otras:
a) Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansin urbana.
b) Localizar y sealar las caractersticas de la infraestructura para el transporte, los
servicios pblicos domiciliarios, la disposicin y tratamiento de los residuos slidos, lquidos,
txicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de inters pblico y social, tales como
centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares anlogos.
c) Establecer la zonificacin y localizacin de los centros de produccin, actividades
terciarias y residenciales, y definir los usos especficos, intensidades de uso, las cesiones
obligatorias, los porcentajes de ocupacin, las clases y usos de las edificaciones y dems
normas urbansticas.
d) Determinar espacios libres para parques y reas verdes pblicas, en proporcin
adecuada a las necesidades colectivas.
e) Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localizacin
de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condi-
ciones insalubres para la vivienda.
f) Determinar las caractersticas y dimensiones de las unidades de actuacin urba-
nstica, de conformidad con lo establecido en la presente ley.
132 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

g) Calificar y localizar terrenos para la construccin de viviendas de inters social.
h) Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construccin prioritaria.
i) Dirigir y realizar la ejecucin de obras de infraestructura para el transporte, los
servicios pblicos domiciliarios y los equipamientos pblicos, directamente por la entidad p-
blica o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.
j) Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisicin se declare como de utilidad
pblica o inters social, de conformidad con lo previsto en la ley.
k) Localizar las reas crticas de recuperacin y control para la prevencin de desas-
tres, as como las reas con fines de conservacin y recuperacin paisajstica.
l) Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio,
de comn acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdiccin, para su protec-
cin y manejo adecuados.
m) Determinar y reservar terrenos para la expansin de las infraestructuras urbanas.
n) Todas las dems que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del
territorio.
7) Clasificacin del suelo: Urbano, Rural y de Expansin Urbana. Categoras dentro de
las anteriores: de proteccin y suburbano.
/95

a) Suelo urbano: En l existen reas de espacio pblico, usos residenciales, usos
comerciales y de servicios, usos institucionales, usos recreativos y de esparcimiento, reas
con restricciones de uso por amenazas y riesgos, usos de proteccin, usos en transporte y
otros. Los usos urbanos son aquellos que corresponden a la vida en comunidad, con alta
densidad e intensa interaccin y que responden a funciones caracterizadas por actividades
productivas generalmente diversificadas y actividades sociales de naturaleza predominante-
mente colectivas.
b) Suelo de expansin urbana: Est constituido por la porcin del territorio municipal
destinada a la expansin urbana, que se habilitar para el uso urbano durante la vigencia del
plan de ordenamiento, segn lo determinen los programas de ejecucin. Su determinacin se
ajustar a las previsiones de crecimiento de la ciudad y a la posibilidad de dotacin con in-
fraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios pblicos domiciliarios, reas li-
bres, y parques y equipamiento colectivo de inters pblico o social. En la delimitacin de este
suelo, se deber orientar el crecimiento urbano de tal manera que no se sacrifiquen reas de
importancia ambiental y agropecuaria y se optimice la utilizacin de suelo urbano.
c) Suelo rural: Constituido por los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones
de oportunidad, o por su destinacin a usos agrcolas, ganaderos, forestales, de explotacin
de recursos naturales y actividades anlogas. El ordenamiento territorial, juega un papel de

95
Basado en el documento Bases Ambientales para el Ordenamiento Territorial Municipal en el Marco de la Ley 388 de
1997, MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, Bogot, 1998, pgs. 9 y ss.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 133

suma importancia para preservar la biodiversidad a travs del establecimiento de reas
naturales protegidas a nivel regional y local, el ejercicio de las medidas necesarias para reducir
el impacto de actividades inadecuadas, la identificacin de los ecosistemas de carcter regional
y local que se encuentran en procesos avanzados de deterioro y, en general, reducir los proce-
sos que contribuyen a la transformacin, fragmentacin y degradacin de los ecosistemas y su
biodiversidad. Por tanto, el ordenamiento territorial debe tener en cuenta, entre otros, usos
agropecuarios sostenibles, usos forestales, mineros y de produccin pesquera.
d) Suelo suburbano: Constituido por las reas ubicadas dentro del suelo rural, en
las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes
a las clasificadas como reas de expansin urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con
restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en
servicios pblicos domiciliarios, de conformidad con la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de
1994. Podrn formar parte de esta categora los suelos correspondientes a los corredores
urbanos interregionales. Los municipios y distritos debern establecer las regulaciones com-
plementarias tendientes a impedir el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas
reas, sin que previamente se surta el proceso de incorporacin al suelo urbano, para lo cual
debern contar con la infraestructura de espacio pblico, de infraestructura vial y redes de
energa, acueducto y alcantarillado requerida para este tipo de suelo.
e) Suelo de proteccin: Constituido por las zonas y reas de terrenos localizados
dentro de cualquiera de las anteriores clasificaciones, que por sus caractersticas geogrfi-
cas, paisajsticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pblica para la
ubicacin de infraestructuras para la provisin de servicios pblicos domiciliarios o de las
reas de amenazas y riesgo no mitigable para la localizacin de asentamientos humanos,
tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.
8) Plan de Ordenamiento Territorial: Es el instrumento bsico para desarrollar el proceso
de ordenamiento del territorio municipal, y se define en la ley como "el conjunto de objetivos,
directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para
orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo". Los planes de
ordenamiento del territorio se denominarn:
a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades
de los distritos y municipios con poblacin superior a los 100.000 habitantes.
b) Planes bsicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las auto-
ridades de los municipios con poblacin entre 30.000 y 100.000 habitantes.
c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autorida-
des de los municipios con poblacin inferior a los 30.000 habitantes.
Cuando la ley se refiera a Planes de Ordenamiento Territorial se entender que com-
prende todos los tipos de planes descritos, salvo cuando se haga su sealamiento especfico.
Tenemos entonces que el Plan de Ordenamiento Territorial es el instrumento mediante
el cual los municipios integran y proyectan en su territorio, las polticas y estrategias econmi-
cas, sociales, ambientales y culturales, con el fin de lograr la coherencia entre los objetivos de
desarrollo y los procesos de uso y ocupacin del territorio. Teniendo en cuenta las funciones
del medio natural, y atendiendo a unos requerimientos de carcter ambiental, econmico, so-
134 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

cial, tecnolgico y cultural, deber establecer las medidas necesarias para que los recursos na-
turales sean utilizados por debajo de su capacidad de renovacin, que las actividades se distri-
buyan en el territorio de acuerdo con su capacidad de acogida y que la prctica de tales activi-
dades se realice de tal manera que la emisin de contaminantes sea inferior a la capacidad de
asimilacin del medio natural.
/96

9) Determinantes de los Planes de Ordenamiento Territorial: En la elaboracin y adop-
cin de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos debern tener en cuenta
las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarqua, en sus propios m-
bitos de competencia, de acuerdo con la Constitucin y las leyes:
a) Las relacionadas con la conservacin y proteccin del medio ambiente, los recur-
sos naturales y la prevencin de amenazas y riesgos naturales, a travs de:
Las directrices, normas y reglamentos expedidos por las entidades del Siste-
ma Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial
del territorio;
Las regulaciones sobre conservacin, preservacin, uso y manejo del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras y
las disposiciones producidas por la Corporacin Autnoma Regional o la autoridad
ambiental de la respectiva jurisdiccin.
Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las reas que
integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las Reservas Forestales Nacio-
nales.
Las polticas, directrices y regulaciones sobre prevencin de amenazas y ries-
gos naturales, el sealamiento y localizacin de las reas de riesgo para asentamien-
tos humanos, as como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y
riesgos naturales.
b) Las polticas, directrices y regulaciones sobre conservacin, preservacin y uso
de las reas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nacin y de los depar-
tamentos, incluyendo el histrico, artstico y arquitectnico, de conformidad con la legisla-
cin correspondiente.
c) El sealamiento y localizacin de las infraestructuras bsicas relativas a la red vial
nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamien-
to y suministro de energa, as como las directrices de ordenamiento para sus reas de in-
fluencia.
d) Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarro-
llo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, as como las normas gene-
rales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las reas metropolitanas en los
asuntos de ordenamiento del territorio municipal.

96
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, Bases Ambientales para el Ordenamiento Territorial Municipal en el Marco de la Ley 388
de 1997, Bogot, 1998, pg. 4.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 135

10) Componentes de los Planes de Ordenamiento Territorial: Tienen tres componentes:
a) El componente general del Plan, el cual estar constituido por los objetivos, es-
trategias y contenidos estructurales de largo plazo.
b) El componente urbano, el cual estar constituido por las polticas, acciones, pro-
gramas y normas para encauzar y administrar el desarrollo fsico urbano.
c) El componente rural, el cual estar constituido por las polticas, acciones, pro-
gramas y normas para orientar y garantizar la adecuada interaccin entre los asentamientos
rurales y la cabecera municipal, as como la conveniente utilizacin del suelo.
11) Normas Urbansticas: Ellas regulan el uso, la ocupacin y el aprovechamiento del
suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbansticas indispensables
para la administracin de estos procesos. Estas normas estarn jerarquizadas de acuerdo con
los criterios de prevalencia aqu especificados y en su contenido quedarn establecidos los pro-
cedimientos para su revisin, ajuste o modificacin, en congruencia con lo que a continuacin se
seala. Existen normas urbansticas estructurales, generales y complementarias.
12) Programa de Ejecucin: Este define con carcter obligatorio, las actuaciones sobre el
territorio previstas en el Plan de Ordenamiento, que sern ejecutadas durante el perodo de la
correspondiente administracin municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspon-
diente Plan de Desarrollo, sealando las prioridades, la programacin de actividades, las entida-
des responsables y los recursos respectivos. El Programa de ejecucin se integrar al Plan de
Inversiones, de tal manera que conjuntamente con ste ser puesto a consideracin del concejo
por el alcalde, y su vigencia se ajustar a los perodos de las administraciones municipales y
distritales.
Dentro del Programa de ejecucin se definirn los programas y proyectos de infraestruc-
tura de transporte y servicios pblicos domiciliarios que se ejecutarn en el perodo correspon-
diente, se localizarn los terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de inters
social en el municipio o distrito y las zonas de mejoramiento integral, sealando los instrumen-
tos para su ejecucin pblica o privada. Igualmente se determinarn los inmuebles y terrenos
cuyo desarrollo o construccin se consideren prioritarios. Todo lo anterior, atendiendo las estra-
tegias, parmetros y directrices sealadas en el Plan de Ordenamiento.
13) Contenido de Planes Bsicos de Ordenamiento y de Esquemas de Ordenamiento Te-
rritorial: Los primeros debern contemplar los tres componentes de los Planes de Ordenamiento
Territorial, pero con algunos ajustes, en orden a simplificar su adopcin y aplicacin. Los segun-
dos, debern contener los principales aspectos de los Planes de Ordenamiento.
14) Obligatoriedad de los Planes de Ordenamiento: Cumplido el perodo de transicin
previsto en la ley para la adopcin del Plan de Ordenamiento Territorial, las autoridades compe-
tentes slo podrn otorgar licencias de urbanismo y construccin una vez que dicho Plan sea
adoptado. Ningn agente pblico o privado podr realizar actuaciones urbansticas que no se
ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo
en planes parciales y a las normas estructurales del Plan o complementarias del mismo. El men-
cionado perodo de transicin o plazo ha sido ampliado en varias oportunidades, en considera-
cin a las dificultades existentes en cuanto a formulacin y aprobacin.
136 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

15) Armona con Plan de Desarrollo Municipal y Distrital: El Plan de Ordenamiento Terri-
torial define a largo y mediano plazo un modelo de ocupacin del territorio municipal y distrital,
sealando su estructura bsica y las acciones territoriales necesarias para su adecuada organi-
zacin, el cual estar vigente mientras no sea modificado o sustituido. En tal sentido, en la defi-
nicin de programas y proyectos de los planes de desarrollo de los municipios se tendrn en
cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupacin del territorio.
16) Participacin Comunal en el Ordenamiento del Territorio: El artculo 22 se refiere a la
participacin comunal en la definicin del contenido urbano del plan de ordenamiento, como
tambin a la definicin del contenido rural, a travs de representantes democrticamente elegi-
dos por organizaciones cvicas debidamente reconocidas de agrupamientos de barrios o veredas.
17) Formulacin de los Planes de Ordenamiento Territorial: El alcalde distrital o munici-
pal, a travs de las oficinas de planeacin o de la dependencia que haga sus veces, ser respon-
sable de coordinar la formulacin oportuna del proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial, y
de someterlo a consideracin del Consejo de Gobierno. Pero antes de la presentacin del pro-
yecto a consideracin del concejo distrital o municipal, se surtirn los trmites de concertacin
interinstitucional y consulta ciudadana:
a) El proyecto de Plan se someter a consideracin de la Corporacin Autnoma
Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobacin en lo concerniente a los
asuntos exclusivamente ambientales, para lo cual dispondr de 30 das; slo podr ser obje-
tado por razones tcnicas y fundadas en los estudios previos. Esta decisin ser en todo ca-
so apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.
b) Durante el mismo trmino se surtir la instancia de concertacin con la J unta
Metropolitana, para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de
reas metropolitanas, instancia que vigilar su armona con los planes y directrices metropo-
litanas, en asuntos de su competencia.
c) Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y me-
tropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someter a consideracin del Consejo Te-
rritorial de Planeacin, instancia que deber rendir concepto y formular recomendaciones
dentro de los 30 das hbiles siguientes.
d) Durante los perodos de revisin anteriores, la administracin municipal o distrital
solicitar opiniones a los gremios econmicos y agremiaciones profesionales y realizar con-
vocatorias pblicas para la discusin del Plan, incluyendo audiencias con las juntas adminis-
tradoras locales, expondr los documentos bsicos del mismo en sitios accesibles a todos los
interesados y recoger las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas en-
tidades gremiales, ecolgicas, cvicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su
evaluacin, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del
Plan. Igualmente pondrn en marcha los mecanismos de participacin comunal sealados en
punto anterior
Los Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con lo establecido en el artculo
81 de la Ley 134 de 1994, celebrarn obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio
y anlisis de los Planes, al tenor de lo dispuesto por la Ley 507 de 1999 que modific la Ley 388
de 1997 en cuanto al plazo del perodo de transicin y otros aspectos.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 137

18) Aprobacin de los Planes de Ordenamiento: El proyecto de Plan de Ordenamiento Te-
rritorial, como documento consolidado despus de surtir la etapa de la participacin democrtica
y de la concertacin interinstitucional de que trata el artculo precedente, ser presentado por el
Alcalde a consideracin del concejo municipal o distrital, dentro de los 30 das siguientes al reci-
bo del concepto del Consejo Territorial de Planeacin. En el evento de que el concejo estuviere
en receso, el alcalde deber convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificacin propuesta
por el concejo deber contar con la aceptacin de la administracin. Transcurridos 60 das des-
de la presentacin del proyecto sin que el concejo municipal o distrital adopte decisin alguna,
el Alcalde podr adoptarlo mediante decreto.
19) Vigencia y revisin del Plan de Ordenamiento: Los planes de ordenamiento territorial
debern definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revi-
sin en concordancia con los siguientes parmetros:
a) El contenido estructural del plan tendr una vigencia de largo plazo, que para es-
te efecto se entender como mnimo el correspondiente a tres perodos constitucionales de
las administraciones municipales y distritales, teniendo cuidado en todo caso que el momen-
to previsto para su revisin coincida con el inicio de un nuevo perodo para estas administra-
ciones.
b) Como contenido urbano de mediano plazo se entender una vigencia mnima co-
rrespondiente al trmino de dos perodos constitucionales de las administraciones municipa-
les y distritales, siendo entendido en todo caso que puede ser mayor si ello se requiere para
que coincida con el inicio de un nuevo perodo de la administracin.
c) Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecucin regirn co-
mo mnimo durante un perodo constitucional de la administracin municipal y distrital, habi-
da cuenta de las excepciones que resulten lgicas en razn de la propia naturaleza de las ac-
tuaciones contempladas o de sus propios efectos.
d) Las revisiones estarn sometidas al mismo procedimiento previsto para su apro-
bacin y debern sustentarse en parmetros e indicadores de seguimiento relacionados con
cambios significativos en las previsiones sobre poblacin urbana; la dinmica de ajustes en
usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos
de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansin de servicios pbli-
cos o proyectos de renovacin urbana; la ejecucin de macroproyectos de infraestructura
regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio munici-
pal o distrital, as como en la evaluacin de sus objetivos y metas del respectivo Plan. No
obstante, si al finalizar el plazo de vigencia establecido no se ha adoptado un nuevo Plan de
Ordenamiento Territorial, seguir vigente el ya adoptado.
20) Consejo Consultivo de Ordenamiento: Ser una instancia asesora de la administracin
municipal o distrital en materia de ordenamiento territorial, que debern conformar los alcaldes de
municipios con poblacin superior a los 30.000 habitantes. Estar integrado por funcionarios de la
administracin y por representantes de las organizaciones gremiales, profesionales, ecolgicas,
cvicas y comunitarias vinculadas con el desarrollo urbano. As mismo los curadores urbanos for-
man parte de este consejo en las ciudades donde exista esta institucin. Sern funciones de este
Consejo, adems de las previstas en esta ley y su reglamento, el seguimiento del plan de orde-
namiento y proponer sus ajustes y revisiones cuando sea del caso. Los miembros de este consejo
podrn ser escogidos entre los integrantes del Consejo Territorial de Planeacin.
138 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

4. LEY 152 DE 1994: LEY ORGNICA DEL PLAN DE DESARROLLO
1) La Ley tiene como propsito establecer los procedimientos y mecanismos para la ela-
boracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y control de los planes de desarrollo, as
como la regulacin de los aspectos contemplados en el capitulo 2 del titulo XII de la Constitucin
Poltica, y dems normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo. Su mbito de apli-
cacin es la Nacin, las entidades territoriales y los organismos pblicos de todo orden.
2) Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, re-
gionales y territoriales en materia de planeacin son los de autonoma, ordenacin de compe-
tencias, coordinacin, consistencia, prioridad del gasto pblico social, continuidad, participacin,
sustentabilidad ambiental, desarrollo armnico regional, proceso de planeacin como una activi-
dad continua, eficiencia, viabilidad, coherencia, y conformacin de los planes por una parte ge-
neral de carcter estratgico y un plan de inversiones de carcter operativo.
3) Conformacin del Plan Nacional de Desarrollo: Parte General y Plan de Inversiones de
las entidades pblicas del orden nacional:
a) Parte General: Contiene los objetivos y las metas nacionales y sectoriales de la
accin estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para
lograrlos; las estrategias y polticas en materia econmica, social y ambiental que guan la
accin del gobierno; y el sealamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculacin
y armonizacin de la planeacin nacional con la planeacin sectorial, regional, departamen-
tal, municipal, distrital y de las entidades territoriales indgenas.
b) Plan de Inversiones de las Entidades Pblicas del Orden Nacional: La proyeccin
de los recursos financieros disponibles para su ejecucin y su armonizacin con los planes de
gasto pblico; la descripcin de los principales programas y subprogramas, con indicacin de
sus objetivos y metas nacionales, regionales, sectoriales y los proyectos prioritarios de inver-
sin; los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarn en los costos de los
programas ms importantes de inversin pblica contemplados en la parte general; y la es-
pecificacin de los mecanismos idneos para su ejecucin.
4) Autoridades e Instancias Nacionales de Planeacin: El Presidente de la Repblica,
quien es el mximo orientador de la planeacin nacional; el Consejo Nacional de Poltica Econ-
mica y Social (Conpes) y el Conpes social; el Departamento Nacional de Planeacin, que ejerce-
r la Secretara del Conpes, desarrollar las orientaciones del Presidente de la Repblica, y coor-
dinar el trabajo de formulacin del plan con los ministerios, departamentos administrativos,
entidades territoriales, y las regiones administrativas y de planificacin; el Ministerio de Hacien-
da y Crdito Pblico, que velar por la consistencia de los aspectos presupuestales del plan con
las leyes anuales de presupuesto; los dems Ministerios y Departamentos Administrativos en su
mbito funcional, conforme a las orientaciones de las autoridades precedentes.
Las instancias nacionales de planeacin son el Congreso de la Repblica y el Consejo Na-
cional de Planeacin.
5) Consejo Nacional de Planeacin: Ser convocado por el Gobierno a conformarse una
vez el Presidente haya tomado posesin de su cargo, y estar integrado por personas designa-
das por el Presidente de la Repblica, de listas que le presenten las correspondientes autorida-
des y organizaciones, as:
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 139

a) En representacin de las entidades territoriales sus mximas autoridades admi-
nistrativas, cuatro por los municipios y distritos, cuatro por las provincias que se conviertan
en entidades territoriales, cinco por los departamentos, uno por las entidades territoriales
indgenas y uno por cada regin que se convierta en entidad territorial.
b) En representacin de la sociedad civil, cuatro por los sectores econmicos, cuatro
por los sectores sociales, dos por el sector educativo-cultural (por lo menos, uno del sector
universitario), uno por el sector comunitario, cinco en representacin de los indgenas, de las
minoras tnicas y de las mujeres.
Los integrantes del Consejo sern designados para un perodo de 8 aos y la mitad de
sus miembros ser renovado cada 4 aos. En el evento en que el nmero de integrantes del
Consejo sea impar, el numero que ser renovado ser el equivalente al que resulte de aproxi-
mar el cociente al nmero entero siguiente.
6) Funciones: Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo y organizar
y coordinar una amplia discusin nacional sobre el mismo con participacin de los Consejos Te-
rritoriales de Planeacin donde se garantice la participacin ciudadana; absolver consultas que
sobre el Plan Nacional de Desarrollo, formule el Gobierno Nacional o las dems autoridades de
Planeacin durante la discusin el proyecto del Plan; formular recomendaciones a las dems
autoridades, organismos de planeacin sobre el contenido y la forma del Plan; y conceptuar
sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el Gobierno.
7) Procedimiento para la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo: El captulo IV de-
talla el perodo dentro del cual puede presentarse, su formulacin inicial por el Presidente de la
Repblica, la coordinacin de las labores de formulacin por el director del Departamento Na-
cional de Planeacin, la participacin activa de las entidades territoriales, la presentacin al
Conpes del proyecto del Plan, el concepto del Consejo Nacional de Planeacin y la elaboracin
del proyecto definitivo.
8) Aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo: El captulo V define la realizacin del
primer debate en las comisiones de asuntos econmicos de ambas Cmaras en sesin conjunta,
del segundo debate en cada una de las Cmaras en sesin plenaria, las modificaciones por parte
del Congreso y del Gobierno Nacional, la participacin del director nacional de planeacin y las
formas de aprobacin, o por el Congreso o por decreto del Gobierno Nacional.
9) Ejecucin del Plan: En el captulo VI ordena la realizacin de planes de accin por ca-
da uno de los organismos pblicos, el funcionamiento de un Banco de Programas y Proyectos de
Inversin Nacional, y la armonizacin y sujecin presupuestal.
10) Evaluacin del Plan: El captulo VII dice al respecto que esta funcin le corresponde
al Departamento Nacional de Planeacin para lo cual debe disear y organizar sistemas de eva-
luacin de gestin y de los resultados, y presentarse informes anuales al Conpes y al Congreso.
11) Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales: Estarn conformados por una par-
te estratgica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en los trminos y condiciones
que de manera general reglamenten las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y
Municipales o las autoridades administrativas que hicieren sus veces, as como las autoridades
de las entidades territoriales indgenas. La ley reconoce autonoma de las entidades territoriales
en materia de planeacin del desarrollo econmico, social y de la gestin ambiental, sin que por
140 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

ello no deban tener en cuenta las polticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo para
garantizar la coherencia.
12) Autoridades e instancias territoriales de planeacin: Son autoridades, el Alcalde o
Gobernador, el Consejo de gobierno municipal, departamental, distrital o de las nuevas entida-
des territoriales, la Secretara, Departamento Administrativo u oficina de Planeacin respectiva,
y las dems secretaras, Departamentos administrativos u oficinas especializadas en su respecti-
vo mbito funcional. Son instancias de planeacin: las Asambleas Departamentales, los Concejos
Municipales, Distritales y de las Entidades Territoriales Indgenas; y los Concejos Territoriales de
Planeacin Municipal, Departamental, Distrital, o de las Entidades Territoriales Indgenas.
13) Consejos Territoriales de Planeacin: Estarn integrados por las personas que designe
el Gobernador o el Alcalde de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organi-
zaciones, de acuerdo con la composicin que definan las Asambleas o Concejos, segn sea el ca-
so. Como mnimo, debern estar integrados por representantes de su jurisdiccin territorial de los
sectores econmicos, sociales, ecolgicos, educativos, culturales y comunitarios. El Consejo Con-
sultivo de Planificacin de los territorios indgenas, estar integrado por las autoridades indgenas
tradicionales y por representantes de todos los sectores de las comunidades designados stos por
el Consejo Indgena Territorial, de temas que presenten cada uno de los sectores de las comuni-
dades o sus Organizaciones. Con el fin da articular la planeacin departamental con la municipal
en el Consejo Departamental de Planeacin participarn representante de los municipios.
14) Otros aspectos de los Planes Territoriales de Desarrollo:
a) Las reglas para los planes territoriales, con las precisiones y equivalencias nece-
sarias, son las mismas que para el Plan Nacional de Desarrollo. En lugar del Departamento
Nacional de Planeacin actuar la Secretara, Departamento Administrativo u oficina de Pla-
neacin de la entidad territorial o la dependencia que haga sus veces. En lugar del Conpes,
el Consejo de Gobierno o la autoridad de planeacin que le sea equivalente en las otras en-
tidades territoriales. En lugar del Consejo Nacional de Planeacin lo har el respectivo Con-
sejo Territorial de planeacin, y en lugar del Congreso, la Asamblea, Concejo o la instancia
de decisin que le sea equivalente en las otras entidades territoriales.
b) Los planes de las entidades territoriales se adoptarn con el fin de garantizar el
uso eficiente de los recursos y el desempeo adecuado de sus funciones. La concertacin de
que trata el Artculo 339 de la Constitucin, proceder cuando se trate de programas y pro-
yectos de responsabilidad compartida entre la Nacin y las entidades territoriales, o que de-
ban ser objeto de cofinanciancin.
c) Para efecto de la elaboracin del proyecto de plan, se observarn en cuanto sean
compatibles a las normas previstas para el Plan Nacional. Sin embargo deber tenerse en
cuenta algunos aspectos diferenciales, y las precisiones y equivalencias sealadas para cada
mbito territorial. Tanto los Consejos Territoriales de Planeacin, como los Concejos y Asam-
bleas, verificarn la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan si-
do registrados al momento de la inscripcin como candidato por el Alcalde o Gobernador electo.
d) En cuanto a la aprobacin, los planes sern sometidos a la consideracin de la
Asamblea o Concejo por el Gobernador o Alcalde. La decisin deber tomarse durante el
mes siguiente a su presentacin, y en caso contrario podrn adoptarse mediante decreto.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 141

Toda modificacin que pretenda introducir la Asamblea o Concejo debe contar con la acep-
tacin previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, segn sea el caso.
e) Con base en los planes generales departamentales o municipales aprobados por
el correspondiente Concejo o Asamblea cada secretara y departamento administrativo pre-
parar, con la coordinacin de la oficina de planeacin, su correspondiente plan de accin y
lo someter a la aprobacin del respectivo Consejo de Gobierno departamental, distrital o
municipal. Para el caso de los municipios, adems de los planes de desarrollo, contarn con
un plan de ordenamiento territorial.
f) Corresponde a los organismos departamentales de planeacin efectuar la evalua-
cin de gestin y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversin tanto del
respectivo departamento como de los municipios de su jurisdiccin. El Gobernador o Alcalde
presentar informe anual de la ejecucin de los planes a la respectiva Asamblea o Concejo o
la autoridad administrativa de las otras entidades territoriales que llegaren a crearse.
15) Articulacin y ajuste de los Planes de Desarrollo: Los planes de las entidades territo-
riales de los diversos niveles, entre s y con respecto del Plan Nacional, tendr en cuenta las
polticas, estrategias de programas que son de inters mutuo y le dan coherencia a las acciones
gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen
nuevos planes en las entidades del nivel ms amplio, el respectivo mandato podr presentar
para la aprobacin de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones,
para hacerlo consistente con aqullos.
16) Regiones Administrativas y de Planificacin: Adems de las funciones para las cuales
fueron creadas, les corresponde a las autoridades de las regiones, contribuir a que haya la debi-
da coherencia y articulacin entre la planeacin nacional y la de las entidades territoriales, as
como promover y preparar planes y programas que sean de inters mutuo de la Nacin y de los
departamentos, asesorar tcnica y administrativamente a las oficinas de planeacin departa-
mentales, y apoyar los procesos de descentralizacin. Son autoridades regionales de planeacin
las correspondientes a la rama ejecutiva de las regiones que se constituyan en desarrollo del
artculo 307 de la Constitucin Nacional. Son instancias regionales de planeacin las correspon-
dientes corporaciones de eleccin popular y los consejos consultivos de planeacin.
B. MECANISMOS DE PROTECCIN Y PARTICIPACIN CIUDADANA
1. CONCEPTOS SOBRE LA PARTICIPACIN
Como parte integral del estudio progresivo de la temtica ambiental que ha de llevarnos
al estudio sistemtico del Sistema Nacional Ambiental y a la formulacin de una propuesta ope-
rativa, se hace necesario repasar brevemente la temtica de los mecanismos constitucionales y
legales de proteccin y participacin ciudadana.
Es sobre este tema de la participacin sobre el que se centran los principales desarrollos
organizativos e iniciativas de la sociedad civil y del Estado, de modo que pueda empezarse a
cerrarse esa enorme brecha entre el pas nacional y el pas poltico, como tantas veces se ha
reclamado. El mundo entero comprende que la participacin permanente de sus ciudadanos en
142 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

las esferas de la gestin y el control pblico, es uno de los fundamentos esenciales de la cons-
truccin de un mundo ms prspero, pacfico y justo.
Y es con relacin a la participacin, que todo el eje temtico del marco conceptual del
presente trabajo, tiene su basamento, pues si se mira bien, todos los elementos de dicho marco
presuponen y requieren de la participacin. El paradigma orgnico del mundo y el pensamiento
sistmico, parten de considerar la realidad interdependiente de todas las partes de un sistema,
vale decir, de todos los individuos, grupos sociales y pueblos en el sistema global de la humani-
dad, donde las relaciones de interconexin, reciprocidad y servicio requieren de la plena partici-
pacin, en igualdad de condiciones, de todos los componentes.
El marco conceptual de las relaciones sistmicas que se fundamenta en la unidad en di-
versidad, donde cada elemento diverso es necesario trabajando en armona con el conjunto,
tambin presupone el fin de la marginalidad, o sea, su plena participacin. El liderazgo moral o
potenciador est justamente orientado a garantizar la plena participacin de los integrantes de
un grupo, y la consulta slo puede existir cuando todos participan con total libertad y madurez.
Resultar, en consecuencia, esclarecedora la indagacin que realicemos sobre los meca-
nismos de participacin consagrados en nuestro derecho positivo, para que de acuerdo a los
parmetros del marco conceptual, podamos saber en que punto nos encontramos.
# TI POS DE PARTI CI PACI N
Siguiendo lo expuesto por Esperanza Gonzlez en su Manual sobre Participacin y Orga-
nizacin para la Gestin Local,
/97
en cuanto a los tipos de participacin, es preciso distinguir
aquellos que operan en la esfera privada de los que se desarrollan en el mbito de lo pblico.
Entre los primeros estn la participacin social y la comunitaria y entre los segundos, la partici-
pacin ciudadana y la participacin poltica.
1) La participacin social se refiere al proceso de agrupamiento de los individuos en dis-
tintas organizaciones de la sociedad civil para la defensa y representacin de sus respectivos
intereses. Mediante este tipo de participacin se configura progresivamente un tejido social de
organizaciones que puede ser instrumento clave en el desarrollo de otras formas de participa-
cin, especialmente en la esfera pblica. Es el caso, por ejemplo, de la organizacin de grupos
de jvenes, de mujeres, etc., para la bsqueda de mejores condiciones de vida, para la defensa
de sus intereses, etc.
2) La participacin comunitaria alude a las acciones ejecutadas colectivamente por los
ciudadanos en la bsqueda de soluciones a las necesidades de su vida cotidiana. Estas acciones
estn vinculadas directamente al desarrollo comunitario y pueden contar o no con la presencia
del Estado. Las acciones emprendidas por los comits pro-pavimentacin, pro-acueducto; las
actividades encaminadas a la creacin de centros comunitarios, de la construccin de casetas,
son ejemplos de participacin comunitaria.

97
GONZLEZ, Esperanza, Manual sobre Participacin y Organizacin para la Gestin Local, Ediciones Foro Nacional por
Colombia, Cali, 1995, pgs. 18 y 19.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 143

Gustavo de Roux presenta una clasificacin de la Participacin Comunitaria desde el pun-
to de vista del papel del Estado y de la comunidad en los procesos sociales. Esta participacin es
mirada desde dos ngulos contrapuestos. De un lado, desde las relaciones de poder impuestas
por el Estado, es decir, desde las estrategias emprendidas por ste para mantener la participa-
cin comunitaria bajo su tutela. Por otro lado, es concebida corno la posibilidad de decidir sobre
la vida colectiva y social de la comunidad, como la opcin de ser autnoma.
La participacin comunitaria, segn de Roux, mirada desde las relaciones de poder se
puede clasificar como de colaboracin, cogestin, autogestin y negociacin. La primera es por
excelencia una participacin tutelada ya que excluye a la comunidad de la toma de decisiones y
se aborda a los sujetos como instrumentos del accionar institucional. La cogestin es un paso
ms cercano a la autonoma por cuanto supone intervencin en las decisiones. Por su parte, la
autogestin "constituye una forma ms independiente de participacin y puede surgir de proce-
sos esencialmente tutelados que avanzan hacia la autonoma". Por ltimo, la negociacin da
cuenta de los mecanismos y estrategias utilizados por la comunidad en la bsqueda de satisfa-
cer sus necesidades de bienestar.
3) La participacin ciudadana se define como la intervencin de los ciudadanos en la es-
fera pblica en funcin de intereses sociales de carcter particular. La representacin de los
usuarios de los servicios en las juntas Directivas de las Empresas pblicas, los Comits de Vee-
dura, las J untas Administradoras Locales son escenarios de participacin ciudadana.
4) La participacin poltica es la intervencin de los ciudadanos a travs de ciertos instru-
mentos el voto, por ejemplo para lograr la materializacin de los intereses de una comunidad
poltica. A diferencia de la participacin ciudadana, aqu la accin individual o colectiva se inspira
en intereses compartidos y no en intereses particulares. Pero, al igual que ella, el contexto es el
de las relaciones entre la sociedad civil y el Estado. Los ciudadanos que votan, promueven e inter-
vienen en consultas, referendos, cabildos abiertos, etc. estn participando polticamente.
# NI VELES DE PARTI CI PACI N
Basados en el mismo documento,
/98
No todo proceso participativo tiene el mismo alcan-
ce. Para comprender mejor las acciones de intervencin de los individuos y grupos, es necesario
examinar los niveles en que se desenvuelven. A ese respecto, pueden distinguirse los siguien-
tes:
! Informacin: Es el conjunto de datos, hechos, nociones y mensajes a travs de los
cuales los participantes conocen e interpretan una situacin y adquieren elementos
de juicio para su conducta.
! Consulta: Es el procedimiento mediante el cual los participantes opinan sobre todos o
algunos de los aspectos de un problema o situacin. Esa opinin constituye un ele-
mento de juicio para la toma de decisiones.
/99


98
GONZLEZ, Esperanza, op. cit. pgs. 19-21
99
Este concepto de consulta, que es el concepto generalizado, difiere del que hemos presentado en el marco conceptual
de este trabajo, esto es como "sistema de toma de decisiones en forma cooperativa", y que en realidad, incluye el nivel
de la concertacin y el de la decisin, y est estrechamente vinculada con la gestin.
144 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

! Iniciativa: Es la formulacin de sugerencias por parte de los agentes participantes
destinadas a resolver un problema o transformar una situacin.
! Fiscalizacin: Es la vigilancia que ejerce una persona o un grupo sobre el cumplimien-
to de las decisiones tomadas.
! Concertacin: Es el acuerdo mediante el cual dos o ms personas o grupos de una
colectividad definen la solucin ms conveniente para un problema y los medios para
ejecutarla.
! Decisin: Es la adopcin de una idea o de una forma de actuacin sobre un proble-
ma, escogida a partir de la formulacin de dos o ms alternativas.
! Gestin: Es el manejo de un conjunto de recursos de muy diversa ndole, destinado a
ejecutar las acciones necesarias para obtener un resultado final (manejo de una si-
tuacin, solucin de un problema, satisfaccin de una necesidad o aspiracin).
A medida que se progresa en esa escala, el proceso participativo se hace ms complejo
y exigente pues implica para el participante llenar una serie de requisitos y condiciones de
muy diversa ndole (conocimientos, experiencia, autonoma, conciencia de intereses, capaci-
dad de liderazgo, capacidad de gestin, etc.), y hacer uso de diferentes instrumentos, espe-
cialmente: capacidad de convocatoria, manejo de grupos, identificacin de estrategias, admi-
nistracin de recursos, etc.
2. NORMAS CONSTITUCIONALES
# PROTECCI N DE LOS DERECHOS
La Constitucin tiene previstos los siguientes mecanismos:
La accin de tutela del artculo 86, presentada por cualquier persona ante los jueces, pa-
ra reclamar la proteccin inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos
han sido vulnerados o amenazados por la accin o la omisin de cualquier autoridad pblica.
La accin de cumplimiento del artculo 87, tambin en cabeza de cualquier persona pre-
sentada ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto
administrativo.
Las acciones populares para la proteccin de los derechos e intereses colectivos, rela-
cionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pblicos, la moral adminis-
trativa, el ambiente, la libre competencia econmica y otros de similar naturaleza, y las acciones
de grupo cuando existen daos ocasionados a un nmero plural de personas. El artculo 88 le
dej al legislador la tarea de regular estas acciones.
El artculo 92 seala que Cualquier persona natural o jurdica podr solicitar de la auto-
ridad competente la aplicacin de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta
de las autoridades pblicas.
# PARTI CI PACI N POL TI CA
El artculo 40 de la Constitucin expresa que todo ciudadano tiene derecho a participar
en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico, y para ello puede:
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 145

! Elegir y ser elegido.
! Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras for-
mas de participacin democrtica.
! Constituir partidos, movimientos y agrupaciones polticas sin limitacin alguna; for-
mar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
! Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la
Constitucin y la ley.
! Tener iniciativa en las corporaciones pblicas.
! Interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y de la ley.
! Acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos, salvo los colombianos, por na-
cimiento o por adopcin, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentar esta
excepcin y determinar los casos a los cuales ha de aplicarse.
Finalmente el artculo seala que las autoridades garantizarn la adecuada y efectiva
participacin de la mujer en los niveles decisorios de la Administracin Pblica.
El artculo 103 seala, en forma concordante, los mecanismos de participacin poltica, a
saber: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa le-
gislativa y la revocatoria del mandato. Y el inciso segundo consagra una obligacin positiva para
el Estado: la de contribuir con la organizacin, promocin y capacitacin de las asociaciones
profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benficas o de utilidad comn no gu-
bernamentales, sin detrimento de su autonoma con el objeto de que constituyan mecanismos
democrticos de representacin en las diferentes instancias de participacin, concertacin, con-
trol y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan.
Los artculos 104 y 105 se refieren a la consulta popular, en el primer caso la consulta
popular nacional, y en el segundo, la consulta popular territorial.
El derecho a la oposicin est garantizado constitucionalmente en el artculo 112, con el
ejercicio de derechos como el acceso a la informacin y a la documentacin oficiales, el uso de
los medios de comunicacin social, y el derecho de rplica en los medios de comunicacin del
Estado frente a tergiversaciones o ataques injustificados, y el derecho de participacin en los
organismos electorales.
La iniciativa popular legislativa est contemplada en los artculos 154 y 155, con la solici-
tud de un nmero de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral.
El referendo tambin puede realizarse por convocatoria ciudadana una dcima parte
del censo electoral con el objetivo de derogar una ley, que no puede ser ni aprobatoria de
tratados internacionales, ni del presupuesto nacional, ni referente a materia fiscal o tributaria,
segn lo indica el artculo 170.
El voto es definido por el artculo 258, como derecho y deber ciudadano, con carcter de
secreto, pero no es obligatorio como en legislaciones de algunos pases. El artculo 260 describe
los cargos de eleccin popular: Presidente, Vicepresidente de la Repblica, Senadores, Repre-
sentantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y distritales, miembros de
las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constitu-
yente y las dems autoridades o funcionarios que la Constitucin seale.
146 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

La Constitucin puede ser reformada tambin mediante referendo, como lo estipula el
artculo 374. Y los ciudadanos en un nmero equivalente al menos al 5% del censo electoral
vigente, pueden tambin presentar proyectos de acto legislativo, con los requisitos y el trmite
especial sealado en el artculo 375.
El pueblo en votacin popular puede decidir si convoca o no una Asamblea Constituyen-
te, cuyas modalidades (competencia, perodo y composicin) hayan sido puestas a su conside-
racin por el Congreso, segn lo dictamina el artculo 376. Finalmente, el artculo 377 obliga a
que las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso y que se refieran a los derechos
constitucionales fundamentales y a sus garantas, deban someterse a referendo, si as lo solicita
dentro de los 6 meses siguientes un 5% de los ciudadanos que integren el censo electoral.
# PARTI CI PACI N SOCI AL
El artculo 38 garantiza el derecho de libre asociacin para el desarrollo de las distintas
actividades que las personas realizan en sociedad, y el artculo 39 consagra el derecho de traba-
jadores y empleadores a constituir sindicatos o asociaciones sin intervencin estatal.
El artculo 57 permite que la ley establezca estmulos y medios para que los trabajadores
participen en la gestin de las empresas. Aunque sobra decir que al hacerlo potestativo, la nor-
ma se qued corta.
Finalmente, la promocin del acceso a la propiedad, tanto de las empresas (artculo 60)
como de la tierra (artculo 64), se consagra como una obligacin del Estado.
# PARTI CI PACI N CI UDADANA
La Constitucin garantiza la proteccin y formacin integral de los jvenes, as como su
participacin activa en organismos pblicos y privados que tengan a cargo la proteccin, educa-
cin y progreso de la juventud, como lo seala el artculo 45.
El Estado garantiza la participacin de organizaciones de consumidores y usuarios en el
estudio de disposiciones que les conciernen, esto es respecto a lo prescrito en el artculo 78, al
control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, y a la informacin
que debe suministrarse al pblico en su comercializacin.
Respecto al derecho a un medio ambiente sano, la Constitucin en su artculo 79, garan-
tiza la participacin de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Los habitantes de las entidades territoriales tienen derecho, en los trminos del artculo
106, a presentar proyectos de competencia de la corporacin pblica respectiva (junta adminis-
tradora local, concejo o asamblea), a decidir sobre las disposiciones de inters de la comunidad
a iniciativa de la autoridad o corporacin correspondiente o de al menos el 10% de los ciudada-
nos inscritos en el censo electoral, y a elegir representantes en las juntas de empresas que
prestan servicios pblicos dentro de la entidad territorial respectiva.
En los procesos ante la Corte Constitucional, cualquier ciudadano puede ejercer las ac-
ciones pblicas e intervenir como defensor o impugnador de las normas sometidas a control,
segn el artculo 242.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 147

En cuanto a la vigilancia de la gestin pblica, el artculo 270 le deja a la ley la organiza-
cin de las formas y sistemas de participacin ciudadana para vigilar la gestin cumplida en los
diversos niveles administrativos y sus resultados.
Los ciudadanos tienen una excelente oportunidad de participacin en el manejo de los
asuntos pblicos locales por medio de las juntas administradoras locales, que son de eleccin po-
pular (artculo 318), y estn ms cercanas a la realidad de cada individuo, grupo o comunidad.
Los representantes indgenas, segn el artculo 329, participan en la conformacin y de-
limitacin de las entidades territoriales indgenas.
En el Consejo Nacional de Planeacin, as como en los Consejos Territoriales, participan
los sectores econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales. Los consejos tienen
carcter consultivo y sirven de foro para la discusin de los planes de desarrollo, como lo seala
el artculo 340.
Finalmente, el artculo 369 dictamina que la ley determinar los deberes y derechos de
los usuarios, el rgimen de su proteccin y sus formas de participacin en la gestin y fiscaliza-
cin de las empresas estatales que presten los servicios. Igualmente definir la participacin de
los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios
pblicos domiciliarios.
3. LEY 99 DE 1993: ACCIN Y PARTICIPACIN EN ASUNTOS AMBIENTALES
Esta ley consagra los siguientes mecanismos de participacin ciudadana:
1) Derecho a intervenir en los procedimientos administrativos ambientales: Cualquier
persona natural o jurdica, pblica o privada, sin necesidad de demostrar inters jurdico alguno,
podr intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedicin, modificacin o
cancelacin de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio am-
biente o para la imposicin o revocacin de sanciones por el incumplimiento de las normas y
regulaciones ambientales. Esta norma est contenida en el artculo 69, y en el 70 se seala el
trmite a seguir para las peticiones de intervencin.
2) Publicidad de las decisiones ambientales: Las decisiones que pongan trmino a una
actuacin administrativa ambiental para la expedicin, modificacin o cancelacin de una licen-
cia o permiso que afecte o pueda afectar el medio ambiente y que sea requerida legalmente, se
notificar a cualquier persona que lo solicite por escrito, incluido el directamente interesado en
los trminos del artculo 44 del Cdigo Contencioso Administrativo y se le dar tambin la publi-
cidad en los trminos del artculo 45 del Cdigo Contencioso Administrativo. Para ello, toda enti-
dad perteneciente al Sistema Nacional Ambiental publicar un boletn con la periodicidad reque-
rida que se enviar por correo a quien lo solicite. (Artculo 71)
3) Audiencias pblicas administrativas sobre decisiones ambientales en trmite: El Pro-
curador General de la Nacin o el Delegado para Asuntos Ambientales, el Defensor del Pueblo,
el Ministro del Medio Ambiente, las dems autoridades ambientales, los gobernadores, los alcal-
des o por lo menos 100 personas o 3 entidades sin nimo de lucro, cuando se desarrolle o pre-
tenda desarrollarse una obra o actividad que pueda causar impacto al medio ambiente o a los
recursos naturales renovables, y para la cual se exija permiso o licencia ambiental conforme a la
ley o a los reglamentos, podrn solicitar la realizacin de una audiencia pblica que se celebrar
148 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

ante la autoridad competente para el otorgamiento del permiso o la licencia ambiental respecti-
va. (Artculo 72).
4) La accin de nulidad: Ella procede contra los actos administrativos mediante los cua-
les se expide, modifica o cancela un permiso, autorizacin, concesin o licencia ambiental de
una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente, segn lo fijado por el artculo 73.
5) Derecho de peticin de informaciones: El artculo 74 dice que toda persona natural o
jurdica tiene derecho a formular directamente peticin de informacin en relacin con los ele-
mentos susceptibles de producir contaminacin y los peligros que el uso de dichos elementos
pueda ocasionar a la salud humana, de conformidad con el artculo 16 de la Ley 23 de 1973.
Dicha peticin debe ser respondida en 10 das hbiles. Adems, toda persona podr invocar su
derecho a ser informada sobre el monto y utilizacin de los recursos financieros que estn des-
tinados a la preservacin del medio ambiente.
6) Intervencin del Ministro del Medio Ambiente en los procesos judiciales por acciones
populares: Estas, segn el artculo 75, debern ser notificadas al Ministro del Medio Ambiente.
Este o su apoderado emitirn concepto sobre cualquier proyecto de transaccin sometido por las
partes procesales para su aprobacin al juez competente, en audiencia pblica que se celebrar
previamente a esta decisin.
7) Derechos de las comunidades indgenas y negras: La explotacin de los recursos na-
turales deber hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y econmica de las comu-
nidades indgenas y de las negras tradicionales, de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artculo
330 de la Constitucin Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarn, previa consulta a
los representantes de tales comunidades.
4. LEY 134 DE 1994: MECANISMOS DE PARTICIPACIN POLTICA
La Ley 134 de 1994, contempla los siguientes mecanismos de participacin:
1) La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones pblicas: Es el de-
recho poltico de un grupo de ciudadanos de presentar proyecto de acto legislativo y de ley ante
el Congreso de la Repblica, de ordenanza ante las asambleas departamentales, de acuerdo
ante los Consejos municipales o Distritales y de resolucin ante las juntas administradoras loca-
les, y dems resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las
leyes que las reglamentan, segn el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados,
modificados o negados por la corporacin pblica correspondiente.
2) Referendo: Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un
proyecto de norma jurdica o derogue o no una norma ya vigente. El referendo puede ser nacio-
nal, regional, departamental, distrital, municipal o local, y es de dos clases:
a) Referendo derogatorio: es el sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de
una ordenanza, de un acuerdo o de una resolucin local en alguna de sus partes o en su in-
tegridad, a consideracin del pueblo para que ste decida si lo deroga o no.
b) Referendo aprobatorio: Es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de
una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolucin local, de iniciativa popular que
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 149

no haya sido adoptado por la corporacin pblica correspondiente, a consideracin del pue-
blo para que ste decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente.
3) La revocatoria del mandato: Es un derecho poltico, por medio del cual los ciudada-
nos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un Alcalde.
4) El plebiscito: Es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la Re-
pblica, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisin del Ejecutivo.
5) La consulta popular: Es la institucin mediante la cual, una pregunta, de carcter ge-
neral sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es
sometida por el Presidente de la Repblica, el gobernador o el alcalde, segn el caos, a conside-
racin del pueblo para que ste se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, la
decisin del pueblo es obligatoria. Cuando la consulta se refiera a la conveniencia de convocar
una asamblea constituyente, las preguntas sern sometidas a consideracin popular mediante
ley aprobada por el Congreso de la Repblica.
6) El cabildo abierto: Es la reunin pblica de los Consejos Distritales, Municipales o de
las J untas Administradoras Locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con
el fin de discutir asuntos de inters para la comunidad.
En el ttulo de la participacin democrtica de las organizaciones civiles, se contempla la
participacin en la gestin administrativa ejercida por los particulares y por las organizaciones
civiles, y de aquellos sealados el inciso final del artculo 103 de la Constitucin. Tambin se
contempla la constitucin de veeduras ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en
todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestin publica, los resultados de la misma y
la prestacin de los servicios pblicos.
La ley tambin crea el Fondo para la Participacin Ciudadana, y concedi facultades ex-
traordinarias al Presidente de la Repblica para reglamentarlo, pero mediante la Ley 199 de
1995 fue transformado como un sistema de manejo de cuenta, sin personera jurdica, y con el
personal de planta del Ministerio del Interior.
5. LEY 136 DE 1994: PARTICIPACIN, ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO
MUNICIPAL
Mediante esta ley se dictaron normas tendientes a modernizar la organizacin y el fun-
cionamiento de los municipios. En el ttulo VII, artculos 117 y siguientes, se prev que los con-
cejos podrn dividir sus municipios en comunas, cuando se trate de reas urbanas y en corre-
gimientos, para el caso de zonas rurales, con dos objetivos:
$ Mejorar la prestacin de servicios pblicos;
$ Asegurar la participacin de la ciudadana en el manejo de los asuntos pblicos de carc-
ter local.
El mecanismo est previsto para municipios y distritos de categora especial, primera y
segunda, con comunas de no menos de 10.000 habitantes, y para los de tercera y cuarta cate-
gora, comunas con no menos de 5.000 habitantes. Para los dems municipios, los alcaldes di-
searn mecanismos de participacin ciudadana a travs de los cuales la ciudadana participe en
la solucin de sus problemas y necesidades.
150 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

Para cada una de las comunas o corregimientos habr una J unta Administradora Local, in-
tegrada con no menos de 5 ni ms de 9 miembros, elegidos por votacin popular para perodos
de 3 aos, que deben coincidir con el perodo de los concejos municipales. Dentro de sus funcio-
nes podemos destacar las de promocin de la activa participacin de los ciudadanos en los asun-
tos locales, la colaboracin en la defensa de los derechos fundamentales de los habitantes de la
comuna o corregimiento, convocar y celebrar audiencias pblicas relacionadas con el ejercicio de
sus funciones, y la de celebrar al menos dos cabildos abiertos por perodos de sesiones. El desco-
nocimiento por parte de las autoridades locales de la participacin ciudadana constituye causal de
mala conducta.
La ley le seala a las juntas administradoras locales la obligacin de actuar en forma coor-
dinada con todas las autoridades locales, y a promover reuniones con asociaciones cvicas, profe-
sionales, comunitarias, sindicales, juveniles, benficas o de utilidad comn no gubernamentales,
que sean de consulta y concertacin en la inversin o ejecucin de obras pblicas que sean de
su cargo.
El ttulo VIII de la ley trata sobre formas de participacin comunitaria, entre las que encon-
tramos:
1) La vinculacin al desarrollo municipal: El artculo 141 dice que las organizaciones co-
munitarias, cvicas, profesionales, juveniles, sindicales, benficas o de utilidad comn no guber-
namentales, sin nimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley, podrn vincularse al desarro-
llo y mejoramiento municipal mediante su participacin en el ejercicio de las funciones, la pres-
tacin de servicios o la ejecucin de obras pblicas a cargo de la administracin central o des-
centralizada. Esta norma tiene una singular importancia y tiene posibilidades que no han sido
debidamente aprovechadas.
2) Formacin ciudadana: El artculo 142 dice que los alcaldes, concejales, ediles, perso-
neros, contralores, instituciones de educacin, medios de comunicacin, partidos polticos y or-
ganizaciones sociales debern establecer programas permanentes para el conocimiento, promo-
cin y proteccin de los valores democrticos, constitucionales, institucionales, cvicos y espe-
cialmente el de la solidaridad social de acuerdo con los derechos fundamentales; los econmi-
cos, los sociales y culturales; y los colectivos y del medio ambiente. Y vuelve a reiterar que el
desconocimiento por parte de las autoridades locales, de la participacin ciudadana y de la obli-
gacin establecida en este artculo ser causal de mala conducta.
3) J untas de Vigilancia: Cuando los servicios pblicos municipales no se administren o
presten por intermedio de entidades descentralizadas, las organizaciones comunitarias, consti-
tuirn juntas de vigilancia encargadas de velar por la gestin y prestacin de los mismos y de
poner en conocimiento del personero, contralor municipal y dems autoridades competentes, las
anomalas que encuentre, segn lo estipula el artculo 144.
Las juntas de vigilancia podrn citar a reuniones a los empleados que consideren conve-
nientes or y solicitarles informes escritos o verbales y debern recibir a quienes quieran poner
en su conocimiento hechos de inters para la entidad ante la cual actan. Las juntas de vigilan-
cia entregarn sus observaciones al alcalde, al concejo distrital o municipal y a los empleados
competentes, segn la importancia y el alcance de las crticas, recomendaciones o sugerencias
que se formulen. Tambin podrn poner en conocimiento de los jueces o del Ministerio Pblico,
los hechos que consideren del caso. Las juntas deben informar de su labor a la opinin pblica
con una periodicidad no inferior a 6 meses.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 151

6. LEY 142 DE 1994: PARTICIPACIN CIUDADANA Y SERVICIOS PBLICOS
DOMICILIARIOS
Es la ley de los servicios pblicos domiciliarios como desarrollo de las normas constitu-
cionales. En su Ttulo V sobre regulacin, control y vigilancia del Estado en los servicios pblicos,
estn previstos los siguientes mecanismos de participacin:
1) Los Comits de Desarrollo y Control Social de los Servicios Pblicos Domiciliarios,
compuestos por usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de uno o ms de los servicios
pblicos referidos en la ley, sin que por el ejercicio de sus funciones se causen honorarios. La
iniciativa para la conformacin de los comits corresponde a los usuarios, suscriptores o suscrip-
tores potenciales. El nmero de miembros de los comits ser el que resulte de dividir la pobla-
cin del respectivo municipio o distrito por 10.000, pero no podr ser inferior a 50. Para el Dis-
trito Capital el nmero mnimo de miembros ser de 200.
Una vez constituido un comit, es deber de las autoridades municipales y de las empre-
sas de servicios pblicos ante quien soliciten la inscripcin, reconocerlos como tales. Para ello se
verificar, entre otras cosas, que un mismo usuario, suscriptor o suscriptor potencial no perte-
nezca a ms de un comit de un mismo servicio pblico domiciliario. Cada uno de los comits
elegirn, entre sus miembros y por decisin mayoritaria, a un Vocal de Control, quien actuar
como su representante ante las personas prestadoras de los servicios pblicos de que trata la
presente ley, ante las entidades territoriales y ante las autoridades nacionales en lo que tiene
que ver con dichos servicios pblicos. Este vocal podr ser removido en cualquier momento por
el comit, en decisin mayoritaria de sus miembros.
Las funciones de estos Comits sern las de proponer a las empresas de servicios pbli-
cos domiciliarios los planes y programas que consideren necesarios para resolver las deficiencias
en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios; procurar que la comunidad aporte los
recursos necesarios para su expansin o mejoramiento, en concertacin con las empresas que
los prestan y los municipios; solicitar la modificacin o reforma de las decisiones que se adopten
en materia de estratificacin; estudiar y analizar el monto de los subsidios que debe conceder el
municipio con sus recursos presupuestales a los usuarios de bajos ingresos, examinar los crite-
rios y mecanismos de reparto de esos subsidios, y proponer las medidas que sean pertinentes
para el efecto; y, solicitar al Personero la imposicin de multas hasta de diez salarios mnimos
mensuales, a las empresas que presten servicios pblicos domiciliarios en su territorio por las
infracciones a esta ley, o a las normas especiales a las que deben estar sujetas, cuando de ella
se deriven perjuicios para los usuarios.
El vocal de control deber informar a los usuarios acerca de sus derechos y deberes en
materia de servicios pblicos domiciliarios, y ayudarlos a defender aquellos y cumplir stos; re-
cibir informes de los usuarios acerca del funcionamiento de las empresas de servicios y evaluar-
los, y promover frente a ellas y frente a las autoridades municipales, departamentales y
nacionales las medidas correctivas, que sean de su competencia; dar atencin oportuna a todas
las consultas y tramitar las quejas y denuncias que plantee en el comit cualquiera de sus
miembros; y rendir al comit informe sobre los aspectos anteriores, recibir sus opiniones, y
preparar las acciones que sean necesarias. Es obligacin de las empresas de servicios pblicos
domiciliarios tramitar y responder las solicitudes de los vocales.
2) Concertacin y participacin: Para la adecuada instrumentacin de la participacin
ciudadana corresponde a las autoridades municipales realizar una labor amplia y continua de
152 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

concertacin con la comunidad para implantar los elementos bsicos de las funciones de los
comits y capacitarlos y asesorarlos permanentemente en su operacin. Los departamentos
tendrn a su cargo la promocin y coordinacin del sistema de participacin, mediante una ac-
cin extensiva a todo su territorio.
7. LEY 393 DE 1997: ACCIN DE CUMPLIMIENTO
Esta ley desarroll el artculo 87 de la Constitucin poltica, y en su artculo 1 reitera el
mismo enunciado, pero con una mayor precisin conceptual: "Toda persona podr acudir ante
la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplica-
bles con fuerza material de Ley o Actos Administrativos".
La ley detalla los principios, las normas de competencia de los jueces administrativos, los
titulares de la accin que puede ser cualquier particular, servidor pblico, organizacin social y
organizaciones no gubernamentales. La accin se dirige contra la autoridad administrativa a la
que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo.
La accin de cumplimiento puede dirigirse contra acciones u omisiones de particulares,
cuando acten o deban actuar en ejercicio de funciones pblicas, pero slo para el cumplimiento
de las mismas. Tambin se reglan las condiciones de caducidad y procesabilidad, el contenido de
la solicitud y su correccin, lo referente al trmite preferencial, al auto admisorio y las notificacio-
nes.
En desarrollo del principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre el
procesal, el J uez que conozca de la solicitud podr ordenar el cumplimiento del deber omitido,
prescindiendo de cualquier consideracin formal, siempre y cuando el fallo se funde en un me-
dio de prueba del cual se pueda deducir una grave o inminente violacin de un derecho por el
incumplimiento del deber contenido en la Ley o Acto Administrativo, salvo que en el trmino de
traslado, el demandado haya hecho uso de su derecho a pedir pruebas.
Las providencias que se dicten en el trmite de la Accin de Cumplimiento, con excep-
cin de la sentencia, carecern de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la
prctica de pruebas, el cual admite el recurso de reposicin que deber ser interpuesto al da
siguiente de la notificacin por estado y resuelto a ms tardar al da siguiente.
Se prevn los casos de terminacin anticipada del proceso cuando la persona contra
quien se hubiere dirigido la accin desarrollare la conducta requerida por la Ley o el Acto Admi-
nistrativo. Se regulan las excepciones de inconstitucionalidad, el contenido del fallo, sus alcances
y su notificacin.
El fallo que quede en firme, y que ordena el cumplimiento del deber omitido, deber ser
cumplido sin demora por la autoridad, o por parte del juez en caso de renuencia. El fallo puede
ser impugnado por el solicitante, la autoridad renuente y por el Defensor del Pueblo.
8. LEY 472 DE 1998: ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO
La ley regula las acciones populares y las acciones de grupo de que trata el artculo 88
de la Constitucin, acciones orientadas a garantizar la defensa y proteccin de los derechos e
intereses colectivos, as como los de grupo o de un nmero plural de personas.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 153

$ ACCIONES POPULARES
Las acciones populares son los medios procesales para la proteccin de los derechos e
intereses colectivos. Se ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la ame-
naza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible.
El artculo 4 define que son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relaciona-
dos con:
a) El goce de un ambiente sano;
b) La moralidad administrativa;
c) La existencia del equilibrio ecolgico y el manejo y aprovechamiento racional de los re-
cursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitu-
cin. Tambin la conservacin de las especies animales y vegetales, la proteccin de reas de
especial importancia ecolgica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, y los dems
intereses de la comunidad relacionados con la preservacin y restauracin del medio ambiente;
d) El goce del espacio pblico y la utilizacin y defensa de los bienes de uso pblico;
e) La defensa del patrimonio pblico;
f) La defensa del patrimonio cultural de la Nacin;
g) La seguridad y salubridad pblicas;
h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pblica;
i) La libre competencia econmica;
j) El acceso a los servicios pblicos y a que su prestacin sea eficiente y oportuna;
k) La prohibicin de la fabricacin, importacin, posesin, uso de armas qumicas, biol-
gicas y nucleares, as como la introduccin al territorio nacional de residuos nucleares o txicos;
l) El derecho a la seguridad y prevencin de desastres previsibles tcnicamente;
m) La realizacin de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando
las disposiciones jurdicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de
vida de los habitantes;
n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitu-
cin, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
Entre los aspectos de las acciones podemos destacar aqu los siguientes:
1) Procedencia: Las acciones populares proceden contra toda accin u omisin de las
autoridades pblicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e
intereses colectivos.
154 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

2) Agotamiento opcional de la va gubernativa: Cuando el derecho o inters colectivo se
vea amenazado o vulnerado por la actividad de la administracin, no ser necesario interponer
previamente los recursos administrativos como requisito para intentar la accin popular.
3) Caducidad: La Accin Popular podr promoverse durante el tiempo que subsista la
amenaza o peligro al derecho e inters colectivo. Cuando dicha accin est dirigida a volver las
cosas a su estado anterior, el trmino para interponerla ser de 5 aos, contados a partir de la
accin u omisin que produjo la alteracin.
4) Titulares de las acciones populares: Las personas naturales o jurdicas; las organiza-
ciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cvicas o de ndole similar; las entida-
des pblicas que cumplan funciones de control, intervencin o vigilancia, siempre que la amena-
za o vulneracin a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su accin u omi-
sin; el Procurador General de la Nacin, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y
municipales, en lo relacionado con su competencia; y los alcaldes y dems servidores pblicos
que por razn de sus funciones deban promover la proteccin y defensa de estos derechos e
intereses. Los legitimados para ejercer acciones populares pueden hacerlo por s mismos o por
quien acte en su nombre. Cuando se interpongan sin la intermediacin de apoderado judicial,
la Defensora del Pueblo podr intervenir, para lo cual, el juez deber notificarle el auto admiso-
rio de la demanda.
5) Contra quien se dirige la accin: La Accin Popular se dirigir contra el particular,
persona natural o jurdica, o la autoridad pblica cuya actuacin u omisin se considere que
amenaza, viola o ha violado el derecho o inters colectivo. En caso de existir la vulneracin o
amenaza y se desconozcan los responsables, corresponder al juez determinarlos.
6) J urisdiccin: La jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo conocer de los proce-
sos que se susciten con ocasin del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, ac-
ciones u omisiones de las entidades pblicas y de las personas privadas que desempeen fun-
ciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la
materia. En los dems casos, conocer la jurisdiccin ordinaria civil.
7) Facilidades para promover las acciones populares: El interesado podr acudir ante el
Personero Distrital o Municipal, o a la Defensora del Pueblo para que se le colabore en la elabo-
racin de su demanda o peticin, as como en los eventos de urgencia o cuando el solicitante no
sepa escribir. El juez podr conceder el amparo de pobreza cuando fuere pertinente, de acuerdo
con lo establecido en el Cdigo de Procedimiento Civil, o cuando el Defensor del Pueblo o sus
delegados lo soliciten expresamente.
8) Coadyuvancia: Toda persona natural o jurdica podr coadyuvar estas acciones, antes
de que se profiera fallo de primera instancia. La coadyuvancia operar hacia la actuacin futura.
Podrn coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cvicas y similares,
as como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros Distritales o Municipales y de-
ms autoridades que por razn de sus funciones deban proteger o defender los derechos e inte-
reses colectivos.
9) Pacto de cumplimiento: En la audiencia especial inicial fijada por el juez, podr esta-
blecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del juez en el que se determine la forma de pro-
teccin de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado an-
terior, de ser posible. El pacto de cumplimiento ser revisado por el juez en un plazo de 5 das,
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 155

contados a partir de su celebracin. Si observare vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos
del proyecto de pacto, stos sern corregidos por el juez con el consentimiento de las partes
interesadas.
10) Carga de la prueba: La carga de la prueba corresponder al demandante. Sin embar-
go, si por razones de orden econmico o tcnico, dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez
impartir las rdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios
indispensables para proferir un fallo de mrito, solicitando dichos experticios probatorios a la
entidad pblica cuyo objeto est referido al tema materia de debate y con cargo a ella.
11) Sentencia: La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una accin
popular podr contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios
cuando se haya causado dao a un derecho o inters colectivo en favor de la entidad pblica no
culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realizacin de conductas necesarias para volver las
cosas al estado anterior a la vulneracin del derecho o del inters colectivo, cuando fuere fsi-
camente posible. La orden de hacer o de no hacer definir de manera precisa la conducta a
cumplir con el fin de proteger el derecho o el inters colectivo amenazado o vulnerado y de pre-
venir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mrito para acceder a las
pretensiones del demandante. Igualmente fijar el monto del incentivo para el actor popular. La
sentencia tendr efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del pblico en general.
12) Pago de perjuicios: La condena al pago de los perjuicios se har "in genere" y se li-
quidar en el incidente previsto en el artculo 307 del C.P.C.; en tanto, se le dar cumplimiento a
las rdenes y dems condenas. Al trmino del incidente se adicionar la sentencia con la deter-
minacin de la correspondiente condena incluyndose la del incentivo adicional en favor del ac-
tor. En caso de dao a los recursos naturales el juez procurar asegurar la restauracin del rea
afectada destinando para ello una parte de la indemnizacin.
13) Plazo de cumplimiento: En la sentencia, el juez sealar un plazo prudencial, de
acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deber iniciarse el cumplimiento
de la providencia y posteriormente culminar su ejecucin. En dicho trmino, el juez, conservar
la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia de confor-
midad con las normas contenidas en el Cdigo de Procedimiento Civil y podr conformar un co-
mit para la verificacin del cumplimiento de la sentencia en el cual participarn adems del
juez, las partes, la entidad pblica encargada de velar por el derecho o inters colectivo, el Mi-
nisterio Pblico y una organizacin no gubernamental con actividades relacionadas con el objeto
del fallo. Tambin comunicar a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que
sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo.
14) Recursos: De reposicin contra los autos de trmite y de apelacin contra la senten-
cia de primera instancia.
15) Incentivos: El demandante en una accin popular tendr derecho a recibir un incenti-
vo que el juez fijar entre 10 y 150 salarios mnimos mensuales. Cuando el actor sea una enti-
dad pblica, el incentivo se destinar al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos. En las accio-
nes populares que se generen en la violacin del derecho colectivo a la moralidad administrati-
va, el demandante o demandantes tendrn derecho a recibir el 15% del valor que recupere la
entidad pblica en razn a la accin popular.
156 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

$ ACCIONES DE GRUPO
Las acciones de grupo son las acciones interpuestas por un nmero plural o un conjunto
de personas que renen condiciones uniformes respecto de una misma causa que origin per-
juicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener tambin lugar
respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad. La accin de grupo se ejer-
cer exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnizacin de los perjui-
cios. El grupo estar integrado al menos por 20 personas.
Sin perjuicio de la accin individual que corresponda por la indemnizacin de perjuicios,
la accin de grupo deber promoverse dentro de los 2 aos siguientes a la fecha en que se cau-
s el dao o ces la accin vulnerante causante del mismo. Podrn presentar acciones de grupo
las personas naturales o jurdicas que hubieren sufrido un perjuicio individual. El Defensor del
Pueblo, los Personeros Municipales y Distritales podrn, sin perjuicio del derecho que asiste a los
interesados, interponer acciones de grupo en nombre de cualquier persona que se lo solicite o
que se encuentre en situacin de desamparo o indefensin. En este caso ser parte en el proce-
so judicial junto con los agraviados.
En la accin de grupo el actor, o quien acte como demandante, representa a las dems
personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de
que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia accin, ni haya otorgado poder.
Las acciones de grupo deben ejercerse por conducto de abogado. Cuando los miembros del
grupo otorguen poder a varios abogados, deber integrarse un comit y el juez reconocer co-
mo coordinador y apoderado legal del grupo, a quien represente el mayor nmero de vctimas,
o en su defecto al que nombre el comit.
La jurisdiccin de lo contencioso administrativo conocer de los procesos que se susciten
con ocasin del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades
pblicas y de las personas privadas que desempeen funciones administrativas. La jurisdiccin
civil ordinaria conocer de los dems procesos que se susciten con ocasin del ejercicio de las
acciones de grupo.
$ FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS
La ley tambin prev la creacin de este Fondo, cuyos recursos sern las apropiaciones
correspondientes del Presupuesto Nacional, las donaciones de organizaciones privadas naciona-
les o extranjeras que no manejen recursos pblicos, las indemnizaciones de las acciones popula-
res y de grupo a las cuales hubiere renunciado expresamente el beneficiario o cuando ste no
concurriere a reclamarlo dentro del plazo de 1 ao contado a partir de la sentencia, el 10% del
monto total de las indemnizaciones decretadas en los procesos que hubiere financiado el Fondo,
el rendimiento de sus bienes, los incentivos en caso de acciones populares interpuestas por en-
tidades pblicas, el 10% de la recompensa en las acciones populares en que el J uez otorgue
amparo de pobreza y se financie la prueba pericial a travs del Fondo, y el valor de las multas
que imponga el J uez en los procesos de acciones populares y de grupo.
Entre las funciones del Fondo figura la promocin de la difusin y conocimiento de los
derechos e intereses colectivos y sus mecanismos de proteccin, y el financiamiento del ejercicio
de acciones populares y de grupo en las condiciones sealadas en la ley. El manejo del Fondo
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 157

estar a cargo de la Defensora del Pueblo, entidad que determinar el monto de cada financia-
cin aprobada.
El artculo 80 determina que la Defensora del Pueblo organizar un Registro Pblico cen-
tralizado de las Acciones Populares y de las Acciones de Grupo que se interpongan en el pas,
estando obligado todo J uez que conozca de estos procesos, a enviar una copia de la demanda
del auto admisorio de la demanda y del fallo definitivo. La informacin contenida en este regis-
tro ser de carcter pblico.
Finalmente, vale la pena destacar que el artculo 81 estatuye la obligacin de las autori-
dades de colaborar y facilitar la creacin y funcionamiento de las organizaciones cvicas, popula-
res y similares que se establezcan por iniciativa de la comunidad para la defensa de los dere-
chos e intereses colectivos, al igual que las dems organizaciones fundadas por los ciudadanos.
9. LEY 563 DE 2000: VEEDURAS CIUDADANAS
/100

El artculo 1 de la ley define a las veeduras ciudadanas como el mecanismo democrti-
co de representacin que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comuni-
tarias, ejercer vigilancia sobre el proceso de la gestin pblica, frente a las autoridades admi-
nistrativas, polticas, judiciales, electorales y legislativas as como la convocatoria de las enti-
dades pblicas o privadas encargadas de la ejecucin de un programa, proyecto, contrato o de
la prestacin de un servicio pblico. Dicha vigilancia, de conformidad con lo dispuesto en el art-
culo 270 de la Constitucin Poltica y el artculo 100 de la Ley 134 de 1994, se ejercer en aque-
llos mbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o parcial se empleen los recursos p-
blicos con sujecin a lo dispuesto en la presente ley.
Los representantes legales de las entidades pblicas o privadas encargadas de la ejecu-
cin de un programa, proyecto, contrato o de la prestacin de un servicio pblico debern por
iniciativa propia, u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano desde una organizacin civil,
informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a travs de un medio de amplia difusin
en el respectivo nivel territorial, para que ejerzan la vigilancia correspondiente.
Entre los aspectos por destacar de la ley 563 de 2000 tenemos los siguientes:
1) Facultad de constitucin: Podrn constituirlas todos los ciudadanos en forma plural o
a travs de organizaciones civiles como organizaciones comunitarias, profesionales, juveniles,
sindicales, benficas o de utilidad comn, no gubernamentales, sin nimo de lucro y constituidas
con arreglo a la ley.
2) Procedimiento: Las organizaciones civiles o los ciudadanos, procedern a elegir de
una forma democrtica a los veedores, luego elaborarn un documento o acta de constitucin
en la cual conste el nombre de los integrantes, documento de identidad, el objeto de la vigilan-
cia, nivel territorial, duracin y lugar de residencia. La inscripcin de este documento se realizar

100
Estando en el proceso de revisin final de este trabajo, fue publicada la noticia de que la Corte Constitucional declar
inexequible esta ley, porque por su contenido deba ser tratada y aprobada por el Congreso como ley estatutaria. Sin
embargo, creemos conveniente presentarla en el entendido de que sus disposiciones sern aprobadas nuevamente ba-
jo el nuevo trmite que seal la Corte.
158 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

ante las Personeras Municipales o Distritales o ante las Cmaras de Comercio, quienes debern
llevar el registro pblico de las veeduras inscritas en su jurisdiccin. En el caso de las comuni-
dades indgenas esta funcin ser asumida por las autoridades reconocidas como propias por la
Oficina de Asuntos Indgenas del Ministerio del Interior.
3) Objeto: La vigilancia de la cuestin pblica se podr ejercer sobre la gestin adminis-
trativa, con sujecin al servicio de los intereses generales y la observancia de los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad. Ser materia de
especial importancia, la correcta aplicacin de los recursos pblicos, la forma como estos se
asignen conforme a las disposiciones legales y a los planes, programas y proyectos debidamente
aprobados, el cumplimiento del cometido, los fines y la cobertura efectiva a los beneficiarios que
deben ser atendidos de conformidad con los preceptos antes mencionados, la calidad, oportuni-
dad y efectividad de las intervenciones pblicas, la contratacin pblica y la diligencia de las
diversas autoridades en garantizar los objetivos del Estado en las distintas reas de gestin que
se les ha encomendado. Las Veeduras ejercen vigilancia preventiva y posterior del proceso de
gestin haciendo recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que ejecutan el pro-
grama, proyecto o contrato y ante los organismos de control del Estado para mejorar la eficien-
cia institucional y la actuacin de los funcionarios pblicos.
4) mbito: mbito nacional, departamental, municipal y dems entidades territoriales,
sobre la gestin pblica y los resultados de la misma trtese de organismos, entidades o de-
pendencias del sector central o descentralizado de la administracin pblica. En el caso de orga-
nismos descentralizados creados en forma indirecta, o de empresas con participacin del capital
privado y pblico tendrn derecho a ejercer la vigilancia sobre los recursos de origen pblico. La
vigilancia se ejercer sobre entidades de cualquier nivel o sector de la administracin y sobre
particulares que cumplen funciones pblicas, de acuerdo con las materias que interesen a aque-
lla, de conformidad con su acta de constitucin, sin importar el domicilio en el que se hubiere
inscrito. El ejercicio de las veeduras se harn sin perjuicio de otras formas de vigilancia y con-
trol de la sociedad civil y de la comunidad, consagradas en las disposiciones legales vigentes y
sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 167 de la Ley 136 de 1994, cuando dicha participacin
se refiera a los organismos de control.
5) Objetivos: el artculo 6 seala los siguientes objetivos:
a) Fortalecer los mecanismos de control contra la corrupcin en la gestin pblica y
la contratacin estatal;
b) Fortalecer los procesos de participacin ciudadana y comunitaria en la toma de
decisiones, en la gestin de los asuntos que les ataen, y en el seguimiento y control de los
proyectos de inversin;
c) Apoyar las labores de las personeras municipales y distritales en la promocin y
fortalecimiento de los procesos de participacin ciudadana y comunitaria;
d) Velar por los intereses de las comunidades como beneficiarios de la accin pblica;
e) Propender por el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la fun-
cin pblica;
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 159

f) Entablar una relacin constante entre los particulares y la administracin, por ser
ste un elemento esencial para evitar los abusos de poder y la parcializacin excluyente de
los gobernantes;
g) Democratizar la administracin pblica;
h) Promocionar el liderazgo y la participacin ciudadana.
6) Principios rectores de las veeduras: Los principios de democratizacin en su organi-
zacin y funcionamiento, de autonoma frente a entidades pblicas y organismos de control, de
transparencia con libre acceso a la informacin y documentacin, de igualdad en el acceso a los
espacios de participacin y control de la gestin pblica, de responsabilidad en el ejercicio de la
veedura, de eficacia en cuanto a la funcin pblica y sus fines, de objetividad en cuanto a los
criterios utilizados en las conclusiones y recomendaciones, de legalidad con relacin a medios,
recursos y procedimientos de las acciones emprendidas, y de coordinacin entre las mismas
organizaciones, entre las diferentes instancias gubernamentales y entre unas y otras.
7) Instrumentos de accin: Para lograr de manera gil y oportuna sus objetivos y el
cumplimiento de sus funciones, las veeduras podrn elevar ante las autoridades competentes
derechos de peticin y ejercer ante los jueces de la Repblica todas las acciones que siendo
pertinentes consagran la Constitucin y la ley. As mismo podrn intervenir en audiencias pbli-
cas, y denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos y omisiones de los
servidores pblicos y de los particulares que ejerzan funciones pblicas, que constituyan delitos,
contravenciones, irregularidades o faltas en materia de contratacin estatal y en general en el
ejercicio de funciones administrativas o en la prestacin de servicios pblicos.
8) Derechos de las veeduras: Ante todo de informacin, de asesora y asistencia tcni-
ca, y de solicitud de correcciones y sanciones, siendo de obligatoria respuesta la informacin
solicitada por ellas.
9) Deberes de las veeduras: Con relacin a particulares, organizaciones de la sociedad
civil y autoridades, deben recibir informes, observaciones y sugerencias; comunicar a la ciuda-
dana los avances en materia de control y vigilancia; definir su reglamento de funcionamiento y
los mecanismos de regulacin del comportamiento de sus miembros; acatar el rgimen de
prohibiciones e impedimentos, inscribirse en el registro respectivo e informar a las autoridades
sobre los mecanismos de financiacin y el origen de sus recursos.
10) Requisitos, impedimentos y prohibiciones: El nico requisito es saber leer y escribir, y
entre los impedimentos figuran los de relacin comercial, laboral y familiar con la obra, contrato
o programa objeto de la veedura. No pueden en ningn caso ser veedores los ediles, conceja-
les, diputados y congresistas. A las veeduras ciudadanas en el ejercicio de sus funciones les
est prohibido, sin el concurso de autoridad competente, retrasar, impedir o suspender los pro-
gramas, proyectos o contratos objeto de la vigilancia.
El artculo 23 prev la creacin de redes de veedura, o sea, mecanismos de comunicacin,
informacin, coordinacin y colaboracin entre los diferentes tipos de veedura de orden nacional
o territorial, permitiendo el establecimiento de acuerdos sobre procedimientos y parmetros de
accin, coordinacin de actividades y aprovechamiento de experiencias en su actividad y funcio-
namiento, con miras a fortalecer a la sociedad civil y potenciar la capacidad de control y fiscaliza-
160 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

cin. La inscripcin y reconocimiento de las redes de veeduras se har ante la Cmara de Comer-
cio de cualquiera de las jurisdicciones a que pertenecen las veeduras que conforman la red.
Finalmente, el artculo 24 ordena la conformacin de la Red Institucional de Apoyo a las
Veeduras Ciudadanas, que operar de acuerdo a sus distintos niveles y responsabilidades:
a) La Procuradura General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la
Defensora del Pueblo y el Ministerio del Interior, prestarn su apoyo y concurso a las veedu-
ras ciudadanas y a las redes que las agrupan en todo lo relativo al apoyo legal y a la pro-
mocin de la vigilancia. Para tal efecto, podrn acordar mediante convenios interadministra-
tivos, acciones conjuntas en las materias antes mencionadas.
b) El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, como parte del mejora-
miento de la Gestin Pblica en el orden nacional, disear metodologas de evaluacin de la
Gestin Pblica, orientadas a facilitar el ejercicio de la vigilancia por parte de las veeduras
ciudadanas y de las redes que las agrupan y suministrar la informacin pertinente sobre los
planes institucionales y la evaluacin del estatuto anticorrupcin.
c) La Escuela Superior de Administracin Pblica ser institucin de apoyo en el sis-
tema para la organizacin de los programas de capacitacin que demande la veedura ciu-
dadana y las redes que las agrupan, para cuyo efecto, los organismos antes mencionados,
tendrn en cuenta a dicha institucin como instrumentos de ejecucin de sus programas en
esta materia.
d) Los organismos de planeacin en sus diferentes niveles y mbitos de accin, su-
ministrarn la informacin sobre los planes, programas y proyectos adoptados y organizarn
sesiones amplias de explicacin o instrumentos masivos de divulgacin sobre los recursos
asignados, beneficiarios y metodologas de seguimiento y evaluacin de los mismos.
e) El Fondo de Desarrollo Comunal y la Participacin, adscrito al Ministerio del Inter-
ior, contribuir e impulsar las campaas de conformacin de veeduras y redes y las capaci-
tar para el ejercicio de la vigilancia; de la misma manera, adelantar evaluaciones de los
logros alcanzados por ellas y coordinar la red institucional de apoyo a las veeduras y ejer-
cer las dems funciones asignadas por la ley.
10. LEY 21 DE 1991: LA PARTICIPACIN Y EL CONVENIO SOBRE PUEBLOS
INDGENAS Y TRIBALES
Mediante esta ley el Congreso aprob el Convenio N 169 sobre Pueblos Indgenas y Tri-
bales en pases Independientes, adoptado en el 76 reunin de la Conferencia General de la
Organizacin Internacional del Trabajo, OIT, celebrado en Ginebra en 1989.
Algunos de los aspectos principales, con relacin al tema que estamos estudiando, son
los siguientes:
1) Aplicacin: El criterio fundamental es el de identificar a los pueblos que tienen con-
ciencia de su identidad indgena o tribal en los pases independientes.
2) Proteccin de derechos y respeto de la integridad: Los gobiernos, con participacin
de los pueblos interesados deben asumir la responsabilidad de desarrollar una accin coordina-
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 161

da y sistemtica en tal sentido, incluyendo medidas que aseguren a los miembros de dichos
pueblos gozar de los mismos derechos y oportunidades que la ley otorga a los dems miembros
de la poblacin, que promuevan la plena efectividad de sus derechos sociales, econmicos y
culturales respetando su identidad, costumbres, tradiciones e instituciones; y medidas que ayu-
den a sus miembros a eliminar las diferencias socioeconmicas de manera compatible con sus
aspiraciones y formas de vida.
3) Consulta y participacin: Los gobiernos deben consultar a los pueblos indgenas y tri-
bales, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones repre-
sentativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afec-
tarles directamente. Tambin deben establecer los medios que permitan la participacin libre de
los pueblos en las instituciones electivas y en los organismos donde se adopten decisiones, pol-
ticas y programas que les conciernan, y establecer los medios para el pleno desarrollo de las
instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos
necesarios para este fin.
4) Desarrollo: Los pueblos debern tener derecho de decidir sus propias prioridades en
lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vida, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de
controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems,
dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y pro-
gramas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. El mejora-
miento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educacin de los pueblos
interesados con su participacin y cooperacin, deber ser prioritario en los planes de desarrollo
econmico global de las regiones donde habitan.
Los gobiernos debern velar porque, siempre que haya lugar, se efecten estudios, en
cooperacin con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural
y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos
pueblos. Los resultados de estos estudios debern ser considerados como criterios fundamenta-
les para la ejecucin de las actividades mencionadas.
5) Medio ambiente y recursos naturales: Los gobiernos debern tomar medidas, en co-
operacin con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los terri-
torios que habitan. Y es que los derechos de los pueblos a los recursos naturales existentes en
sus tierras debern protegerse especialmente, incluyendo los de participacin en la utilizacin,
administracin y conservacin de dichos recursos.
En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del
subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern
establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de
determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de em-
prender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes
en sus tierras. Los pueblos interesados debern participar siempre que sea posible en los bene-
ficios que reporten tales actividades y percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao
que puedan sufrir como resultado de esas actividades.
6) Educacin y formacin: Este punto ser expuesto en el ttulo sobre educacin.
162 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

7) Actividades econmicas: La artesana, las industrias rurales y comunitarias y las acti-
vidades tradicionales y relacionadas con la economa de subsistencia de los pueblos interesados,
como la caza, la pesca, la caza con trampas y la recoleccin, debern reconocerse como facto-
res importantes del mantenimiento de su cultura y de su autosuficiencia y desarrollo econmi-
cos. Con la participacin de esos pueblos, y siempre que haya lugar, los gobiernos debern velar
porque se fortalezcan y fomenten dichas actividades. A peticin de los pueblos interesados, de-
ber facilitrseles, cuando sea posible, una asistencia tcnica y financiera apropiada que tenga
en cuenta las tcnicas tradicionales y las caractersticas culturales de esos pueblos y la impor-
tancia de un desarrollo sostenido y equitativo.
8) Seguridad social y salud: Los regmenes de seguridad social debern extenderse pro-
gresivamente a los pueblos interesados y aplicrseles sin discriminacin alguna. Deben dispo-
nerse servicios de salud adecuados, organizados en la medida de lo posible a nivel comunitario,
y con una gradual responsabilidad y control en la prestacin de tales servicios.
9) Conocimiento de derechos y obligaciones: Los gobiernos debern adoptar medidas
acordes a las tradiciones y culturas de los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus
derechos y obligaciones, especialmente en lo que atae al trabajo, a las posibilidades econmi-
cas, a las cuestiones de educacin y salud, a los servicios sociales y a los derechos dimanantes
del Convenio. A tal fin, deber recurrirse, si fuere necesario, a traducciones escritas y a la utili-
zacin de los medios de comunicacin de masas en las lenguas de dichos pueblos.
10) Eliminacin de perjuicios: Debern adoptarse medidas de carcter educativo en todos
los sectores de la comunidad nacional, y especialmente en los que estn en contacto ms direc-
to con los pueblos interesados, con objeto de eliminar los prejuicios que pudieran tener con res-
pecto a esos pueblos. A tal fin, debern hacerse esfuerzos por asegurar que los libros de historia
y dems material didctico ofrezcan una descripcin equitativa, exacta e instructiva de las so-
ciedades y culturas de los pueblos interesados.
11. LEY 70 DE 1993: PROTECCIN Y DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES NEGRAS
En desarrollo del artculo 55 transitorio de la Constitucin Poltica, se expidi esta ley,
que en sus primeros captulos reglamenta todo lo referente al reconocimiento de la propiedad
colectiva de las comunidades negras.
El captulo VI, tambin de acuerdo con el mencionado artculo transitorio, desarrolla los
mecanismos para la proteccin y desarrollo de los derechos y de la identidad cultural, encon-
trando los siguientes aspectos destacables:
1) Educacin y Cultura: Este tema ser presentado en el ttulo sobre educacin.
2) Sanciones y medidas especiales: El Estado sancionar y evitar todo acto de intimi-
dacin, segregacin, discriminacin o racismo contra las comunidades negras en los distintos
espacios sociales, de la administracin pblica en sus altos niveles decisorios y en especial en
los medios masivos de comunicacin y en el sistema educativo, y velar para que se ejerzan los
principios de igualdad y respeto de la diversidad tnica y cultural. Para estos propsitos, las au-
toridades competentes aplicarn las sanciones que le corresponden de conformidad con lo esta-
blecido en el Cdigo Nacional de Polica, en las disposiciones que regulen los medios masivos de
comunicacin y el sistema educativo, y en las dems normas que le sean aplicables.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 163

3) Conocimiento de derechos y obligaciones: El Estado debe adoptar medidas que per-
mitan a las comunidades negras conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo que
atae al trabajo, a las posibilidades econmicas, a la educacin y la salud, a los servicios socia-
les y a los derechos que surgen de la constitucin y las Leyes. A tal fin, se recurrir, si fuere
necesario a traducciones escritas y a la utilizacin de los medios de comunicacin en las lenguas
de las comunidades negras.
4) Medios de informacin: Los miembros de las comunidades negras deben disponer de
medios de informacin tcnica, tecnolgica y profesional que los ubique en condiciones de
igualdad con los dems ciudadanos. El Estado debe tomar medidas para permitir el acceso y
promover la participacin de las comunidades negras en programas de formacin tcnica, tecno-
lgica y profesional de aplicacin general. Estos programas debern basarse en el entorno eco-
nmico, las condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de las comunidades
negras. Todo estudio a este respecto deber realizarse en cooperacin con las comunidades
negras las cuales sern consultadas sobre la organizacin y funcionamiento de tales programas.
Estas comunidades asumirn progresivamente la responsabilidad de la organizacin y el
funcionamiento de tales programas especiales de formacin.
5) Apoyo a procesos organizativos: El Estado apoyar mediante la destinacin de los re-
cursos necesarios, los procesos organizativos de las comunidades negras con el fin de recuperar,
preservar y desarrollar su identidad cultural.
6) Estudios de impacto ambiental, socioeconmico y cultural: Como un mecanismo de
proteccin de la entidad cultural, las comunidades negras participarn en el diseo, elaboracin
y evaluacin de los estudios de impacto ambiental, socioeconmico y cultural, que se realicen
sobre los proyectos que se pretendan adelantar en las reas a que se refiere la ley.
7) Comisiones especiales: El Gobierno Nacional conformar una Comisin Consultiva de
alto nivel con la participacin de representantes de las comunidades negras de Antioquia, Valle,
Cauca, Choc, Nario, Costa Atlntica y dems regiones del pas a que se refiere la Ley 70 de
1993 y de raizales de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, para el seguimiento de lo dis-
puesto en ella. Tambin una Comisin de Estudios para la formulacin de un plan de desarrollo
de las comunidades negras, que operar una vez sea elegido el Presidente de la Repblica y
hasta la aprobacin del plan nacional de desarrollo en el Conpes. Esta ser una comisin tcnica
con amplio conocimiento de las realidades de las comunidades negras y para su conformacin
se tendr en cuenta las propuestas de las comunidades negras.
8) Desarrollo econmico y social: El Estado adoptar medidas para garantizarle a las
comunidades negras el derecho a desarrollarse econmica y socialmente atendiendo los elemen-
tos de su cultura autnoma. El diseo y coordinacin de los planes, programas y proyectos de
desarrollo econmico y social que adelante el Gobierno y la Cooperacin Tcnica Internacional
deber hacerse con la participacin de los representantes de tales comunidades, a fin de que
respondan a sus necesidades particulares, y la preservacin del medio ambiente, a la conserva-
cin y cualificacin de sus prcticas tradicionales de produccin, a la erradicacin de la pobreza
y al respeto y reconocimiento de su vida social y cultural. Las inversiones que adelanten el sec-
tor privado en reas que afecten a las comunidades negras de que trata esta Ley debern res-
petar el ambiente, el inters social y el patrimonio cultural de la Nacin.
9) Participacin en instancias consultivas: En el Consejo Nacional de Planeacin median-
te un representante nombrado por el Gobierno de una terna presentada por las comunidades
164 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

negras; en los Consejos Directivos de las Corporaciones Autnomas Regionales con jurisdiccin
en reas de adjudicacin de tierras de las comunidades negras:
10) Desarrollo sostenible: Las entidades del Estado en concertacin con las comunidades
negras, adelantarn actividades de investigacin, capacitacin, fomento, extensin y transferen-
cia de tecnologas apropiadas para el aprovechamiento ecolgico, cultural, social y econmica-
mente sustentables de los recursos naturales, a fin de fortalecer su patrimonio econmico y cul-
tural.
El Gobierno Nacional disear mecanismos adecuados para las comunidades negras o in-
tegrantes de ellas que hayan desarrollado variedades vegetales o conocimientos con respecto al
uso medicinal, alimenticio, artesanal o industrial de animales o plantas en su medio natural,
sean reconocidos como obtentores, en el primer caso y obtengan en el segundo beneficios eco-
nmicos, en cuanto otras personas naturales o jurdicas desarrollen productos para el mercado
nacional o internacional. El Gobierno adecuar los programas de crdito y asistencia tcnica a
las particulares condiciones socioeconmicas y ambientales de las comunidades negras.
11) Formas asociativas y solidarias de produccin: El Gobierno Nacional disear meca-
nismos especiales financieros y crediticios que permitan a las comunidades negras la creacin
de formas asociativas y solidarias de produccin para el aprovechamiento sostenido de sus re-
cursos y para que participen en condiciones de equidad en las asociaciones empresariales que
con particulares puedan conformar dichas comunidades. Para efectos del estimativo de este
aporte y para garantizar los crditos, se podr tener en cuenta el valor de los bienes que se
autoriza aprovechar.
12) Circunscripcin especial: De conformidad con el Artculo 176 de la Constitucin Na-
cional, se estableci la circunscripcin especial para elegir 2 miembros de las comunidades ne-
gras del pas, asegurando as su participacin en la Cmara de Representantes.
12. DECRETO 1320 DE 1998: CONSULTA A COMUNIDADES INDGENAS Y NEGRAS
# ANTECEDENTES
1) El artculo 7 de la Constitucin Poltica seala que: "El Estado reconoce y protege la
diversidad tnica y cultural de la Nacin colombiana y el pargrafo del artculo 330 establece:
"La explotacin de los recursos naturales en los territorios indgenas se har sin desmedro de la
integridad cultural, social y econmica de las comunidades indgenas. En las decisiones que se
adopten respecto de dicha explotacin el gobierno propiciar la participacin de los representan-
tes de las respectivas comunidades".
2) El numeral 3 del artculo 7 de la Ley 21 de 1991, por la cual se aprueba el Conve-
nio N 169 de 1987 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales, dispone que: "Los gobiernos
debern velar porque, siempre que haya lugar, se efecten estudios, en cooperacin con los
pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio
ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los re-
sultados de estos estudios debern ser considerados como criterios fundamentales para la eje-
cucin de las actividades mencionadas".
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 165

3) El numeral 2 del artculo 15 de la Ley 21 de 1991 establece que: "En caso de que
pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o recursos del subsuelo, o tenga derechos
sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener pro-
cedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses
de esos pueblos seran perjudicados y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier
programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras...".
4) El artculo 17 de la Ley 70 de 1993 precepta que a partir de su vigencia y hasta tan-
to no se haya adjudicado en debida forma la propiedad colectiva a una comunidad negra que
ocupe un terreno en los trminos que la misma establece, no se adjudicarn las tierras ocupa-
das por dicha comunidad ni se otorgarn autorizaciones para explotar en ella recursos naturales,
sin concepto previo de la Comisin conformada por el Instituto Colombiano para la Reforma
Agraria, Incora, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, y el Ministerio del Medio Ambiente.
5) El artculo 35 del Decreto 1745 de 1995 sobre elementos bsicos para el concepto
previo por parte de la Comisin Tcnica, en su numeral 1 establece que esta Comisin verifica-
r "si el proyecto objeto de la solicitud de otorgamiento de licencia ambiental, concesin, permi-
so, autorizacin o de celebracin de contratos de aprovechamiento y explotacin de los recursos
naturales y genticos (sic), se encuentra en zonas susceptibles de ser tituladas como tierras de
comunidades negras, a fin de hacer efectivo el derecho de prelacin de que trata la ley".
6) El artculo 44 de la Ley 70 de 1993 establece: "Como un mecanismo de proteccin de
la identidad cultural, las comunidades negras participarn en el diseo, elaboracin y evaluacin
de los estudios de impactos ambiental, socioeconmico y cultural, que se realicen sobre los pro-
yectos que se pretendan adelantar en las reas a que se refiere esta ley", y
7) El artculo 76 de la Ley 99 de 1993 estipula que: "La explotacin de los recursos na-
turales deber hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y econmica de las comu-
nidades indgenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artculo
330 de la Constitucin Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarn, previa consulta a
los representantes de tales comunidades".
# EL DECRETO 1320 DE 1998
Este decreto reglament la consulta previa con las comunidades indgenas y negras para
la explotacin de los recursos naturales dentro de su territorio, con base en el pargrafo del
artculo 330 de la Constitucin Poltica respecto a los territorios indgenas, en la Ley 21 de 1991
que aprob el Convenio 169 de 1987 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales, en la Ley 70
de 1993 y en la Ley 99 de 1993 que fijaron criterios generales al respecto.
Podemos destacar los siguientes aspectos de la consulta previa:
1) Objeto y aplicacin: La consulta previa tiene por objeto analizar el impacto econmi-
co, ambiental, social y cultural que puede ocasionarse a una comunidad indgena o negra por la
explotacin de recursos naturales dentro de su territorio, y las medidas propuestas para prote-
ger su integridad. La consulta se realizar cuando el proyecto, obra o actividad se pretenda des-
arrollar en zonas de resguardo o reservas indgenas o en zonas adjudicadas en propiedad colec-
tiva a comunidades negras. Igualmente, se realizar consulta previa cuando el proyecto, obra o
actividad se pretenda desarrollar en zonas no tituladas y habitadas en forma regular y perma-
nente por dichas comunidades indgenas o negras.
166 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

2) Identificacin de comunidades indgenas o negras: Le corresponde al Ministerio del
Interior certificar la presencia de dichas comunidades, el pueblo al que pertenecen, su represen-
tacin y ubicacin geogrfica. El Incora certificar sobre la existencia del territorio legalmente
constituido.
3) Consulta previa en materia de licencias ambientales o establecimiento de planes de
manejo ambiental: Dentro de los trminos de referencia que expida la autoridad ambiental para
la elaboracin de los estudios ambientales se incluirn los lineamientos necesarios para analizar
el componente socioeconmico y cultural de las comunidades indgenas o negras. Los represen-
tantes de las comunidades indgenas o negras deben participar en la elaboracin de los estudios
ambientales, para lo cual deben ser invitados por el responsable del proyecto.
En relacin con el componente socioeconmico y cultural, los estudios ambientales debe-
rn contener por lo menos lo siguiente: 1. En el diagnstico ambiental de alternativas: Caracte-
rsticas de la cultura de las comunidades indgenas y/o negras. Este elemento se tendr en
cuenta por parte de la autoridad ambiental para escoger la alternativa para desarrollar el estu-
dio de impacto ambiental. 2. En el estudio de impacto ambiental o plan de manejo ambiental: a)
caractersticas de la cultura de las comunidades indgenas y/o negras; b) los posibles impactos
sociales, econmicos y culturales que sufrirn las comunidades indgenas y/o negras estudiadas,
con la realizacin del proyecto, obra o actividad; y, c) las medidas que se adoptarn para preve-
nir, corregir, mitigar, controlar o compensar los impactos que hayan de ocasionarse.
El paso siguiente es la realizacin de la reunin de consulta previa, mediando convocato-
ria para ella. Dicha reunin ser presidida por la autoridad ambiental competente, y deber con-
tar con la participacin del Ministerio del Interior. En ella debern participar el responsable del
proyecto, obra o actividad y los representantes de las comunidades indgenas y/o negras involu-
cradas en el estudio. Sin perjuicio de sus facultades constitucionales y legales, podrn ser
igualmente invitados la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo y las dems
entidades del Estado que posean inters en el asunto, de conformidad con la naturaleza del
impacto proyectado.
En caso de acuerdo en torno a la identificacin de impactos y sobre las medidas pro-
puestas dentro del plan de manejo ambiental y las dems a que hubiere lugar, la reunin debe
levantarse dejando en el acta constancia expresa del hecho. Si no hay acuerdo, la reunin se
suspende por una sola vez por un trmino mximo de 24 horas para evaluar las propuestas. Si
despus de la nueva reunin tampoco hay acuerdo, se deja constancia de ello y la autoridad
ambiental competente decidir sobre el particular en el acto que otorgue o niegue la licencia.
4) Consulta previa frente al documento de evaluacin y manejo ambiental: La consulta
previa se realizar una vez elaborado el documento de evaluacin y manejo ambiental y con
anterioridad a la entrega ante la autoridad ambiental competente.
/101

5) Consulta previa en materia de permisos de uso, aprovechamiento o afectacin de re-
cursos naturales renovables: Cuando se pretenda desarrollar un proyecto, obra o actividad de-

101
El Decreto 883 de 1997 haba consagrado el Documento de Evaluacin y Manejo Ambiental - DEMA - para el manejo
de algunos proyectos. Este Decreto fue declarado nulo por Sentencia 4599 de 1998 de la seccin 1 de la Corte Consti-
tucional, y por lo tanto esta consulta no tiene vigencia.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 167

ntro del mbito territorial indgena o de una comunidad negra, a la solicitud presentada ante la
autoridad ambiental competente para acceder al uso, aprovechamiento o afectacin de los re-
cursos naturales renovables que no vayan implcitos dentro de una licencia ambiental, se anexa-
rn las certificaciones de parte del Ministerio del Interior y del Incora. La citacin a la reunin de
consulta debe hacerse dentro de los 15 das siguientes al recibo de la solicitud de aprovecha-
miento, uso o afectacin de los recursos naturales.
Deber participar en la reunin de consulta, el interesado, los representantes de las comu-
nidades indgenas y negras involucradas y el Ministerio del Interior, igualmente sern invitados a
asistir la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo. Podrn asistir tambin
otras entidades del Estado que posean inters en el asunto. Con acuerdo o sin l, sobre los puntos
en discusin, agotado el objeto de la reunin, la autoridad ambiental competente la dar por
terminada, dejando constancia de lo ocurrido en el acta y continuar con el trmite establecido
en las normas vigentes, con el objeto de tomar una decisin.
6) Comunicacin de las decisiones: El acto administrativo que otorgue o niegue la licen-
cia ambiental, el establecimiento del plan de manejo ambiental o el permiso de uso, aprove-
chamiento o afectacin de los recursos naturales renovables deber ser comunicado a los repre-
sentantes de las comunidades indgenas y negras consultadas.
13. OTROS MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA
Hay que mencionar que otros mecanismos de participacin ciudadana, que no estn in-
cluidos en las normas estudiadas, son los siguientes:
1) Los Consejos Territoriales de Planeacin, previstos en la Ley 152 de 1994 o Ley Or-
gnica del Plan de Desarrollo que estudiamos en punto anterior, y en los cuales deben participar
los sectores econmicos, sociales, educativos, culturales, ecolgicos y comunitarios, as como
organizaciones de mujeres y etnias. Estos consejos tendrn carcter consultivo y servirn de
foro para la discusin de los Planes Territoriales de Desarrollo.
2) Las J untas Municipales de Educacin, creadas por la Ley 115 de 1994 o Ley General
de Educacin, son conformadas con la participacin de diversos sectores sociales, y entre sus
funciones figuran la realizacin de foros educativos distritales y municipales, el concepto previo
y la recomendacin para aspectos docentes, administrativos y logsticos relacionados con la
educacin, y la verificacin de que las polticas, objetivos, planes y programas educativos na-
cionales y departamentales se cumplan cabalmente en los municipios.
3) Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, que segn los artculos 61 de la Ley 10
de 1993 y 89 de la Ley 160 de 1994, sirven como instancia superior de concertacin entre las au-
toridades locales, las comunidades rurales y las entidades pblicas en materia de desarrollo rural.
Su funcin principal ser la de coordinar y racionalizar las acciones y el uso de los recursos desti-
nados al desarrollo rural y priorizar los proyectos que sean objeto de cofinanciacin. Estarn inte-
grados por el alcalde, quien lo presidir; representantes del concejo municipal; representantes de
las entidades pblicas que adelanten acciones de desarrollo rural en el municipio; representantes
de las organizaciones de campesinos y de los gremios con presencia en el municipio; y represen-
tantes de las comunidades rurales del municipio, quienes debern constituir mayora.
168 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

La participacin de los miembros de las comunidades rurales deber ser amplia y plura-
lista, de manera que garantice la mayor participacin y representacin ciudadana en las delibe-
raciones del consejo. Para el desarrollo de sus funciones, el consejo municipal de desarrollo ru-
ral podr establecer comits de trabajo para temas especficos, incluyendo la veedura popular
de los proyectos de desarrollo rural que se adelanten en el municipio. En aquellos municipios en
donde exista alguna instancia de participacin ciudadana que permita el cumplimiento de los
mismos propsitos, no ser necesaria la creacin del consejo municipal de desarrollo rural.
4) Las Comisiones Municipales de Polica y Participacin Ciudadana, previstas por la Ley
62 de 1993 en su artculo 28, y encargadas de proponer polticas y mecanismos tendientes a
garantizar una orientacin tica, civilista, democrtica, educativa y social en la relacin de la
polica con la comunidad, como tambin de canalizar las quejas y reclamos de las personas so-
bre el comportamiento de esa institucin.
C. EDUCACIN AMBIENTAL
Resulta tambin indispensable en nuestro estudio, pasar revista a las normas de nuestro
ordenamiento positivo relacionadas con la educacin, y especficamente en lo que se refiere a la
educacin ambiental, para terminar de perfilar el marco general normativo medioambiental en
nuestro pas, y as estar preparados para contextualizar adecuadamente el estudio del Sistema
Nacional Ambiental.
1. NORMAS CONSTITUCIONALES
La Constitucin, a travs del artculo 68, garantiza las libertades de enseanza, aprendi-
zaje, investigacin y ctedra. Los particulares podrn fundar establecimientos educativos y la
comunidad educativa participar en la direccin de las instituciones de educacin. Los padres
tendrn derecho a escoger el tipo de educacin para sus hijos menores, y en los establecimien-
tos del Estado nadie podr ser obligado a recibir educacin religiosa.
Los grupos tnicos tienen derecho a una formacin que respete y desarrollo su identidad
cultural. Y como una obligacin especial del Estado, figura la erradicacin del analfabetismo y la
educacin de personas con limitaciones fsicas o mentales, o con capacidades excepcionales.
En cuanto hace a la educacin superior, el artculo 69 indica que se garantiza la autono-
ma universitaria, dejndole a la ley el establecimiento de un rgimen especial para las universi-
dades del Estado. El Estado debe fortalecer la investigacin cientfica en universidades oficiales y
privadas, y tambin facilitar los mecanismos financieros para hacer posible el acceso de todas
las personas aptas a la educacin superior.
El fomento y acceso a la cultura para todos los colombianos en igualdad de condiciones,
el reconocimiento y respeto de la diversidad cultural, y la promocin de la investigacin, la cien-
cia y la cultura son deberes del Estado, segn lo seala el artculo 70, mientras que el artculo
71, adems de reiterar algunos de esos aspectos, expresa que la bsqueda del conocimiento y
la expresin artstica son libres.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 169

2. DECRETO-LEY 2811 DE 1974: EDUCACIN, COMUNICACIN Y SERVICIO
AMBIENTAL
El Ttulo II se denomina Accin Educativa, Uso de Medios de Comunicacin Social y Ser-
vicio Nacional Ambiental, y fij los criterios generales que deban ser desarrollados por decretos
reglamentarios y por el Gobierno Nacional con posterioridad en cuanto a la educacin ambiental,
como podemos analizarlo:
1) El artculo 14 establece que al reglamentar la educacin primaria, secundaria y uni-
versitaria, el Gobierno procurar incluir cursos sobre ecologa, preservacin ambiental y recursos
naturales, as como fomentar el desarrollo de estudios interdisciplinarios y promover la realiza-
cin de jornadas ambientales y campaas de educacin popular para facilitar la comprensin de
los problemas ambientales.
2) Los artculos 15 y 16 se refieren a los mecanismos de comunicacin y divulgacin
hacia la poblacin en cuanto hace al uso, manejo y proteccin de los recursos naturales y del
ambiente, y el uso de los medios masivos de comunicacin con la misma finalidad.
3) Finalmente, el artculo 17 cre el Servicio Nacional Ambiental Obligatorio, que no de-
be exceder de un ao y que debe ser prestado gratuitamente, para ser reglamentado por el
Gobierno.
3. DECRETO 1337 DE 1978: REGLAMENTACIN DEL DECRETO-LEY 2811 DE 1974
Este fue el decreto reglamentario de los artculos 14 y 17 del Decreto Ley 2811 de 1974,
y defini los siguientes mecanismos:
1) Inclusin en programacin curricular: Le asigna al Ministerio de Educacin Nacional,
en coordinacin con la Comisin Asesora para la Educacin Ecolgica y del Medio Ambiente, la
inclusin en la programacin curricular para los niveles preescolar, bsica primaria, bsica se-
cundaria, media vocacional, intermedia profesional, educacin no formal, y educacin de adul-
tos, los componentes sobre ecologa, preservacin ambiental y recursos naturales renovables.
2) Comisin Asesora para la Educacin Ecolgica y del Medio Ambiente: Creada para
cumplir la tarea de coordinacin de inclusin curricular de los componentes de la educacin am-
biental.
3) Componente ecolgico de la educacin secundaria: El componente ecolgico de los
cuatro aos de bsica secundaria se dedicar a profundizar el anlisis de problemas ecolgicos y
a establecer la incidencia de los procesos de desarrollo en el equilibrio de los ecosistemas. El
componente ecolgico de los dos ltimos aos de bachillerato diversificado enfocar los proble-
mas ambientales y de conservacin y de recuperacin de los recursos naturales en el contexto
de la especialidad escogida por el estudiante.
4) Educacin superior: El Icfes deba promover en las universidades la organizacin de
seminarios sobre ecologa, preservacin ambiental y recursos naturales renovables, que motiven
e informen a los participantes dentro del marco especfico de cada disciplina. El desaparecido
Inderena era el asesor del Icfes para todos los asuntos relacionados con la educacin ambiental,
as como asesor para la elaboracin de monografas y tesis de grado relacionadas con el tema.
170 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

El Inderena, deba presentar peridicamente a las universidades una lista de temas prio-
ritarios que requeran ser investigados, con el fin de promover el desarrollo de investigaciones
interdisciplinarias y, si es posible, interuniversitarias. Las instituciones de educacin superior
deban enviar al Inderena un ejemplar de toda monografa o tesis de grado que tenga relacin
con el ambiente o con los recursos naturales renovables.
/102

5) Servicio Nacional Ambiental: Su objetivo era el de preparar el mayor nmero posible
de ciudadanos en el conocimiento y solucin de los problemas relativos a la proteccin del am-
biente y al manejo adecuado de los recursos naturales renovables, y se consider como una de
las alternativas del llamado Servicio Social del Estudiantado. El servicio nacional ambiental se
poda prestar en programas organizados especficamente para el efecto, o en instituciones que
tuvieran programas apropiados de accin o de investigacin en las reas de ecologa.
4. LEY 99 DE 1993: EDUCACIN POR PARTE DE LAS INSTITUCIONES AMBIENTALES
Entre las funciones del recin creado Ministerio del Medio Ambiente, sealadas en el art-
culo 5, el numeral 9 le asign, conjuntamente con el Ministerio de Educacin Nacional, la adop-
cin de los planes y programas docentes y el pnsum, que en los distintos niveles de la educa-
cin nacional, deban adelantarse en relacin con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables, as como la promocin conjunta de programas de divulgacin y educacin no formal
y la reglamentacin de la prestacin del servicio ambiental.
Dentro de las funciones asignadas a las Corporaciones Autnomas Regionales, el nume-
ral 8 del artculo 31 seala que ellas deben asesorar a las entidades territoriales en la formula-
cin de planes de educacin ambiental formal y ejecutar programas de educacin ambiental no
formal, conforme a las directrices de la poltica nacional.
Finalmente, el artculo 102 legisl sobre el Servicio Ambiental para un 20% de los bachi-
lleres seleccionados para prestar el servicio militar obligatorio, sealando que su objeto es el de
prestar apoyo a las autoridades ambientales, a las entidades territoriales y a la comunidad, en la
defensa y proteccin del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Las funciones del
servicio son la educacin ambiental, la organizacin comunitaria para la gestin ambiental y la
prevencin, control y vigilancia sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables.
El servicio estar dirigido por el Ministerio de Defensa en coordinacin con el Ministerio
del Medio Ambiente y administrado por las entidades territoriales.
5. LEY 115 DE 1994: LEY GENERAL DE EDUCACIN
En el artculo primero se define a la educacin como un proceso de formacin permanen-
te, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepcin integral de la persona
humana, de su dignidad, de sus derechos y sus deberes.

102
Actualmente, estas obligaciones del Inderena estn en cabeza del Ministerio del Medio Ambiente.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 171

El artculo 2 desarroll el concepto de servicio educativo, expresando que era el conjun-
to de normas jurdicas, de programas curriculares, de educacin por niveles y grados, de educa-
cin no formal e informal, de establecimientos educativos, de instituciones sociales (estatales o
privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, de recursos humanos, tecnolgicos,
metodolgicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras
para alcanzar los objetivos de la educacin.
Las normas siguientes se refieren a las modalidades de prestacin del servicio educativo,
en cuanto hace a las instituciones, que pueden ser oficiales o particulares, de carcter comunita-
rio, solidario, cooperativo, con o sin nimo de lucro, como tambin entidades de iglesias o con-
fesiones religiosas reconocidas por el Estado. El Estado, la sociedad y la familia deben velar por
la calidad de la educacin y promover el acceso al servicio pblico educativo. La comunidad
educativa est conformada por estudiantes o educandos, educadores, padres de familia o acu-
dientes de los estudiantes, egresados, directivos docentes y administradores escolares. Todos
ellos, segn su competencia, participarn en el diseo, ejecucin y evaluacin del Proyecto Edu-
cativo Institucional y en la buena marcha del respectivo establecimiento educativo.
El numeral 10 del artculo 5 seala que uno de los fines de la educacin es el de la adqui-
sicin de una conciencia para la conservacin, proteccin y mejoramiento del medio ambiente,
dirigida a la calidad de vida, al uso racional de los recursos naturales, y a la prevencin de desas-
tres, dentro de una cultura ecolgica y de defensa del patrimonio cultural de la Nacin.
En cuanto se refiere a objetivos y contenidos de los diferentes niveles de educacin, en-
contramos los siguientes relacionados con la educacin ambiental:
1) El artculo 14 expresa que en todos los establecimientos oficiales o privados que ofrez-
can educacin formal, en los niveles de la educacin preescolar, bsica y media, es obligatorio
cumplir con la enseanza de la proteccin del ambiente, la ecologa y la preservacin de los recur-
sos naturales, de conformidad con lo establecido en el artculo 67 de la Constitucin poltica.
2) Entre los objetivos especficos de la educacin preescolar, el literal g) del artculo 16
seala "el estmulo a la curiosidad para observar y explorar el medio natural, familiar y social".
3) Para los 5 primeros grados de la educacin bsica, uno de los objetivos especficos es
el de "la valoracin de la higiene y la salud del propio cuerpo y la formacin para la proteccin
de la naturaleza y el ambiente".
4) Para los 4 grados subsiguientes de la educacin bsica secundaria, existe el objetivo
especfico del "desarrollo de actitudes favorables al conocimiento, valoracin y conservacin de
la naturaleza y el ambiente".
5) Entre las reas obligatorias y fundamentales del conocimiento y de la formacin que
tienen que ofrecerse necesariamente en la educacin bsica, de acuerdo con el currculo y el
Proyecto Educativo Institucional, figura la de ciencias naturales y educacin ambiental.
Finalmente, el artculo 55 se refiere a la etno-educacin, o educacin para grupos de
comunidades que integran la nacionalidad y que poseen una cultura, una lengua, unas tradicio-
nes y unos fueros propios y autctonos. Esta educacin debe estar ligada al ambiente, al proce-
so productivo, al proceso social y cultural, con el debido respeto de sus creencias y tradiciones.
172 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

6. DECRETO 1743 DE 1994: LEY DE LA EDUCACIN AMBIENTAL
Este decreto instituye el Proyecto de Educacin Ambiental para todos los niveles de edu-
cacin formal e informal, as como fija criterios para la promocin de la educacin ambiental no
formal e informal, y establece los mecanismos de coordinacin entre el Ministerio de Educacin
Nacional y el Ministerio del Medio Ambiente.
# LOS PROYECTOS AMBI ENTALES ESCOLARES (PRAES)
Son proyectos incluidos en los proyectos educativos institucionales de todos los estable-
cimientos de educacin formal del pas, tanto oficiales como privados, en sus distintos niveles de
preescolar, bsica y media, en el marco de diagnsticos ambientales, locales, regionales y/o
nacionales, con miras a coadyuvar a la resolucin de problemas ambientales especficos. Los
PRAES son concebidos como medios fundamentales para que las instituciones de educacin
formal aseguren que, a lo largo del proceso educativo, los estudiantes y la comunidad educativa
en general, alcancen los objetivos previstos en las Leyes 99 de 1993 y 115 de 1994 y en el Pro-
yecto Educativo Institucional.
Podemos destacar los siguientes puntos en relacin con el tema:
1) Educacin ambiental de las comunidades tnicas: Deber hacerse teniendo en cuenta
el respeto por sus caractersticas culturales, sociales y naturales y atendiendo sus propias tradi-
ciones.
2) Principios rectores: La educacin ambiental deber tener en cuenta los principios de
interculturalidad, formacin en valores, regionalizacin, de interdisciplina y de resolucin de
problemas. Debe estar presente en todos los componentes del currculo.
3) Responsabilidad de la comunidad educativa: Los estudiantes, los padres de familia,
los docentes y la comunidad educativa en general, tienen una responsabilidad compartida en el
diseo y desarrollo del Proyecto Ambiental Escolar, la cual ser ejercida a travs de los distintos
rganos del Gobierno Escolar. Adems los establecimientos educativos coordinarn sus acciones
y buscarn asesora y apoyo en las instituciones de educacin superior y en otros organismos
pblicos y privados ubicados en la localidad o regin.
4) Instrumentos para el desarrollo del Proyecto Ambiental Escolar:
a) Asesora y apoyo de las Secretaras de Educacin de las entidades territoriales a
los establecimientos educativos de su jurisdiccin. Para el efecto, el Ministerio de Educacin,
conjuntamente con el Ministerio del Medio Ambiente, definirn las orientaciones generales;
b) Recopilacin por parte de dichas entidades de las diferentes experiencias e inves-
tigaciones sobre educacin ambiental que se vayan realizando, con la difusin de los resul-
tados de las ms significativas;
c) Formacin continuada de docentes en servicio y dems agentes formadores para
el adecuado desarrollo de los PRAES. Tambin las facultades de educacin deben incorporar
contenidos y prcticas pedaggicas relacionadas con la dimensin ambiental, para la capaci-
tacin de los educadores en la orientacin de los PRAES y la educacin ambiental;
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 173

d) Evaluacin peridica y permanente de los PRAES, por parte de los Consejos Di-
rectivos de los establecimientos educativos y por las respectivas Secretaras de Educacin,
con la participacin de la comunidad educativa y las organizaciones e instituciones vincula-
das al Proyecto, segn los criterios elaborados por los Ministerios de Educacin Nacional y
del Medio Ambiente, a travs de directivas y mediante el Sistema Nacional de Evaluacin. La
evaluacin tendr en cuenta, entre otros aspectos, el impacto del Proyecto Ambiental Esco-
lar en la calidad de vida y en la solucin de los problemas relacionados con el diagnstico
ambiental de la localidad, con el fin de adecuarlo a las necesidades y a las metas previstas.
e) Servicio Social Obligatorio: Los alumnos de educacin media de los estableci-
mientos de educacin formal, estatales y privados, podrn prestar el servicio social obligato-
rio previsto en la Ley 115 de 1994, en educacin ambiental, participando directamente en
los Proyectos Ambientales Escolares, apoyando la formacin o consolidacin de grupos eco-
lgicos o participando en actividades comunitarias de educacin ecolgica o ambiental.
f) Servicio militar obligatorio en educacin ambiental: Deben prestarlo el 20% de los
bachilleres seleccionados para prestar el servicio militar obligatorio. Un 30% de ese porcen-
taje, como mnimo, lo har en educacin ambiental. Los bachilleres restantes lo prestarn en
las funciones de organizacin comunitarias para la gestin ambiental y en la prevencin,
control y vigilancia sobre el uso del medio ambiente y los recursos naturales. Los bachilleres
deben acreditar alguna condicin relacionada con lo ambiental para ser seleccionados.
# RELACI ONES I NTERI NSTI TUCI ONALES Y SECTORI ALES
1) Participacin en el Sistema Nacional Ambiental: Seala el artculo 9 que el Ministerio
de Educacin Nacional hace parte del Sistema Nacional Ambiental - SINA, y que participar con-
juntamente con las dems instituciones gubernamentales, no gubernamentales y privadas que
hacen parte del Sistema, en la puesta en marcha de todas las actividades que tengan que ver
con la educacin ambiental, especialmente en las relacionadas con educacin formal, en los
trminos en que lo estipulan la Poltica Nacional de Educacin Ambiental y el mismo Decreto.
A su vez, las Secretaras de Educacin departamentales, distritales y municipales, harn
parte de los Consejos Ambientales de las entidades territoriales que se creen en la respectiva
jurisdiccin, segn lo estipulado en la Ley 99 de 1993.
2) Estrategias de divulgacin y promocin: El Ministerio de Educacin Nacional adoptar
conjuntamente con el Ministerio del Medio Ambiente, estrategias de divulgacin y promocin
relacionadas con el educacin ambiental, para la proteccin y aprovechamiento de los recursos
naturales y la participacin ciudadana y comunitaria, tanto en lo referente a la educacin formal,
como en la no formal e informal.
3) Comit Tcnico Interinstitucional de Educacin Ambiental: El Consejo Nacional Am-
biental crear y organizar un Comit Tcnico Interinstitucional de Educacin Ambiental, inte-
grado por funcionarios especialistas en educacin ambiental, representantes de las mismas insti-
tuciones u organismos que hacen parte del Consejo, que tendr como funcin general la coordi-
nacin y el seguimiento a los proyectos especficos de educacin ambiental. Por su parte, los
Consejos Ambientales de las entidades territoriales crearn un Comit Tcnico Insterinstitucional
de Educacin Ambiental.
174 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

4) Relaciones con las J untas de Educacin: El artculo 13 seala que el Consejo Nacional
Ambiental mantendr una comunicacin permanente con la J unta Nacional de Educacin, con el
fin de coordinar la formulacin de polticas y reglamentaciones relacionadas con educacin am-
biental. De igual manera, los Consejos Ambientales de las entidades territoriales, mantendrn
una comunicacin permanente con las J untas Departamentales de Educacin, las J untas
Distritales de Educacin y las J untas Municipales de Educacin, segn sea el caso, para verificar
el desarrollo de las polticas nacionales, regionales o locales en materia de educacin nacional.
5) Avances en Materia Ambiental: El Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios
Ambiental, IDEAM, mantendr informado al Ministerio de Educacin Nacional y a las Secretaras
de Educacin de las entidades territoriales, sobre los avances tcnicos en materia ambiental,
para que sean incorporados a los lineamientos curriculares y sirvan para la asesora y diseo del
currculo y del plan de estudios de los establecimientos educativos.
6) Asesora y coordinacin en el rea de educacin ambiental: Las Corporaciones Aut-
nomas Regionales y las Unidades Ambientales Urbanas, prestarn asesora a las Secretaras de
Educacin Departamentales, Municipales y Distritales en materia de ambiente para la fijacin de
lineamientos para el desarrollo curricular del rea de educacin ambiental en los establecimien-
tos de educacin formal de su jurisdiccin. La ejecucin de programas de educacin ambiental
no formal por parte de las Corporaciones Autnomas Regionales, podr ser efectuada a travs
de los establecimientos educativos que presten este servicio. En general, las Secretaras de Edu-
cacin de las entidades territoriales coordinarn las polticas y acciones en educacin ambiental
que propongan las entidades gubernamentales de su jurisdiccin.
7) Sistema de Informacin Ambiental: Las Secretaras de Educacin de las entidades te-
rritoriales harn parte de los sistemas de informacin ambiental que se creen a nivel nacional,
regional o local, con el fin de informar y ser informadas de los avances en materia ambiental, y
especficamente, en materia de educacin ambiental.
8) Ejecucin de la Poltica Nacional de Educacin Ambiental: Los Departamentos, los
Distritos, los Municipios, los territorios Indgenas y las comunidades campesinas, promovern y
desarrollarn con arreglo a sus necesidades y caractersticas particulares, planes, programas y
proyectos, en armona con la Poltica Nacional de Educacin Ambiental adoptada conjuntamente
por el Ministerio de Educacin Nacional y el Ministerio del Medio Ambiente.
9) Financiacin de proyectos: Todos los proyectos de educacin ambiental de carcter
formal, no formal o informal que sean remitidos al Fondo Nacional Ambiental, FONAM para su
financiacin y cofinanciacin, debern ir acompaados del concepto tcnico y de viabilidad del
Ministerio de Educacin Nacional, cuando se trate de proyectos nacionales, o de la Secretara de
Educacin o del organismo que haga sus veces, de la respectiva entidad territorial en donde se
vayan a ejecutar dichos proyectos.
7. NORMAS SOBRE EDUCACIN PARA PUEBLOS INDGENAS Y NEGRITUDES
$ LEY 21 DE 1991: EDUCACIN DE PUEBLOS INDGENAS Y TRIBALES
Esta ley analizada en el punto anterior sobre proteccin y participacin ciudadana esta-
blece tiene normas especiales en relacin con la educacin y formacin de estos pueblos.
V. OTRAS NORMAS DE INCIDENCIA AMBIENTAL 175

Los miembros de los pueblos interesados debern poder disponer de medios de forma-
cin profesional, por lo menos iguales a los de los dems ciudadanos. Debern tomarse medidas
para promover la participacin voluntaria en programas de formacin profesional de aplicacin
general, y si esos programas no responden a las necesidades especiales de los pueblos indge-
nas y tribales, los gobiernos debern asegurar, con la participacin de dichos pueblos, que se
pongan a su disposicin programas y medios especiales de formacin.
Estos programas especiales de formacin debern basarse en el entorno econmico, las
condiciones sociales y culturales y las necesidades concretas de los pueblos interesados. Todo
estudio a este respecto deber realizarse en cooperacin con ellos, los cuales debern ser con-
sultados sobre la organizacin y el funcionamiento de tales programas. Cuando sea posible, de-
bern asumir progresivamente la responsabilidad de la organizacin y el funcionamiento de tales
programas especiales de formacin, si as lo deciden.
Debern adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la
posibilidad de adquirir una educacin a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el
resto de la comunidad nacional. Los programas y los servicios de educacin debern desarrollar-
se y aplicarse en cooperacin con ellos a fin de responder a sus necesidades particulares, y de-
bern abarcar su historia, sus conocimientos y tcnicas, sus sistemas de valores y todas sus
dems aspiraciones sociales, econmicas y culturales. La autoridad competente deber asegurar
la formacin de miembros de estos pueblos y su participacin en la formulacin y ejecucin de
programas de educacin, con miras a transferirles progresivamente la responsabilidad de la rea-
lizacin de esos programas, cuando haya lugar. Adems, los gobiernos debern reconocer el
derecho de que ellos creen sus propias instituciones y medios de educacin, siempre que tales
instituciones satisfagan las normas mnimas establecidas por la autoridad competente en consul-
ta con esos pueblos. Debern facilitrseles recursos apropiados con tal fin.
Siempre que sea viable, deber ensearse a los nios de los pueblos interesados a leer y a
escribir en su propia lengua indgena o en la lengua que ms comnmente se hable en el grupo a
que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes debern celebrar con-
sultas con esos pueblos con miras a la adopcin de medidas que permitan alcanzar este objetivo.
Debern tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de
llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del pas. Asimismo, debern
adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indgenas de los pueblos interesados y pro-
mover el desarrollo y la prctica de las mismas.
$ LEY 70 DE 1993: EDUCACIN PARA LAS COMUNIDADES NEGRAS
Esta ley tiene las siguientes normas para la educacin y la cultura de estas comunidades:
El Estado colombiano reconoce y garantiza a las comunidades negras el derecho a un
proceso educativo acorde con sus necesidades y aspiraciones etnoculturales. La educacin debe
tener en cuenta el medio ambiente, el proceso productivo y toda la vida social y cultural de es-
tas comunidades. En consecuencia, los programas curriculares asegurarn y reflejarn el respe-
to y el fomento de su patrimonio econmico, natural, cultural y social, sus valores artsticos, sus
medios de expresin y sus creencias religiosas. Los currculos deben partir de la cultura de las
comunidades negras para desarrollar las diferentes actividades y destrezas en los individuos y
en el grupo, necesarios para desenvolverse en su medio social.
176 SEGUNDA PARTE - DERECHO AMBIENTAL

Los programas y los servicios de educacin deben desarrollarse y aplicarse en coopera-
cin con las comunidades negras, a fin de responder a sus necesidades particulares y deben
abarcar su historia, sus conocimientos y tcnicas, sus sistemas de valores, sus formas lingsti-
cas y dialectales y todas sus dems aspiraciones sociales, econmicas y culturales. El Estado
debe reconocer y garantizar el derecho de las comunidades negras a crear sus propias institu-
ciones de educacin y comunicacin, siempre que tales instituciones satisfagan las normas esta-
blecidas por la autoridad competente. El Ministerio de Educacin formular y ejecutar una pol-
tica de etno-educacin para las comunidades negras y crear una comisin pedaggica, que
asesorar dicha poltica con representantes de las comunidades.
El Estado velar para que en el sistema nacional educativo se conozca y se difunda el
conocimiento de las prcticas culturales propias de las comunidades negras y sus aportes a la
historia y a la cultura colombiana, a fin de que ofrezcan una informacin equitativa y formativa
de las sociedades y culturas de estas comunidades. En las reas de sociales de los diferentes
niveles educativos se incluir la ctedra de estudios afro-colombianos conforme con los currcu-
los correspondientes.

TERCERA PARTE.-
EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL (SINA)

Captulo Sexto.-
FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
A. ORIGEN Y CREACIN DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
1. ANTECEDENTES
El Sistema Nacional Ambiental, SINA fue concebido como aquel engranaje institucional
que permitira por primera vez, incorporar la variable ambiental a las polticas de desarrollo eco-
nmico y social. Se esperaba que con la consolidacin de un sistema institucional eficiente se
alcanzaran los objetivos de la poltica ambiental, plasmados en el Plan Nacional de desarrollo "El
Salto Social hacia el Desarrollo Humano Sostenible", en el gobierno de 1994 a 1998.
/103

La Constitucin Poltica de 1991, la Cumbre de la Tierra en Ro de J aneiro en 1992, la in-
corporacin de la sostenibilidad al concepto de desarrollo, y los Convenios Internacionales cele-
brados y aprobados por Colombia como consecuencia de dicha Cumbre, crearon las condiciones
normativas para la expedicin de la Ley 99 de 1993, con lo cual la variable ambiental deba in-
corporarse de manera integral a las polticas de desarrollo social y econmico del pas.
En la discusin planteada en el pas sobre las causas de la baja calidad en la gestin am-
biental por parte del Estado colombiano y sobre las alternativas existentes, entre ecologistas y
juristas existan dos posturas principales completamente opuestas: la defendida por quienes
afirmaban que el mayor obstculo estaba en la gran debilidad institucional y la dispersin de
funciones entre numerosas entidades de distintos niveles de gobierno, y por tanto propugnaban
por la creacin de una estructura fuerte con categora ministerial; y la de quienes pensaban que
la causa estaba en la falta de transversalidad
/104
de lo ambiental, y que por tanto, la salida ins-
titucional contribuira a sectorizar el tema, y que ms bien, haba que procurar que todos los
niveles de gestin pblica y particular asumieran lo ambiental como poltica central de accin.
La posicin favorable al fortalecimiento institucional fue la que tuvo mayor acogida por el
Gobierno y el legislador en la expedicin de la Ley 99 de 1993. Entonces las discusiones del pro-
yecto de ley giraron en torno a la organizacin institucional ms adecuada para el manejo de la
gestin ambiental. Se plantearon 3 posibilidades para el mbito nacional:
/105

a) La creacin de un Departamento Administrativo, que fue descartada por no tener
la suficiente jerarqua poltica.

103
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pg. 41
104
La transversalidad hace referencia aqu a la presencia y consideracin de lo ambiental con un alto grado de impor-
tancia y de influencia en todos los mbitos de decisin poltica y de gestin pblica y privada, o sea, como principio
orientador y operativo (podra decirse holstico y sistmico), para evitar caer en el tratamiento sectorial, bajo el cual lo
ambiental termina siendo relegado a la hora de la verdad.
105
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pgs. 30-31
180 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

b) La conformacin de una Comisin Nacional interinstitucional sobre la base de la
necesidad de permear todas las actividades pblicas y privadas y hacer que todos los sectores
fuesen responsables de la gestin ambiental, confluyendo en un ente decisorio y de concerta-
cin, fue desechado por la carencia de conciencia y educacin ambiental de los funcionarios
estatales, lo que generaba el riesgo de que el tema quedase relegado a un segundo plano.
Motivaba tal desconfianza, la forma como las entidades pblicas y privadas haban promovido
y ejecutado obras de desarrollo sin ningn tipo de consideracin ambiental.
c) La creacin de un Ministerio, con la tesis de que el manejo del medio ambiente
debe darse a travs de instituciones especializadas, acompaado de mecanismos de interre-
lacin y coordinacin de stas con los otros entes del Estado y con la sociedad. Fue este el
motivo fundamental por el cual se plante la creacin del Ministerio del Medio Ambiente, en-
tidad especializada, como ente rector nacional, y las corporaciones regionales como adminis-
tradoras del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.
2. JUSTIFICACIN
Las razones fundamentales que fueron tomadas en cuenta para el fortalecimiento insti-
tucional y la creacin del Sistema Nacional Ambiental por parte de la Ley 99 de 1993 fueron:
# LA ANARQU A I NSTI TUCI ONAL ANTERI OR
La aproximacin normativa a lo ambiental, durante buena parte del siglo XX, fue gradual
y en consideracin a los problemas que se iban presentando. Por lo tanto varios de los aspectos
y dimensiones de lo ambiental se fueron dispersando entre varias entidades estatales y en di-
versos niveles de administracin y gestin, sin mayor coherencia ni coordinacin.
Aunque como dijimos, la expedicin del Cdigo de Recursos Naturales y de Proteccin al
Medio Ambiente signific un avance notable en el pas, la instrumentacin de las polticas am-
bientales, las competencias, los recursos y en general la gestin ambiental, sigui en cabeza de
muchas entidades, unas del orden nacional y otras del orden descentralizado. Entre otras cosas
el Inderena, que tena existencia legal desde 1968, era un organismo sin autonoma, adscrito al
Ministerio de Agricultura. Al respecto encontramos dos textos que explican este punto, el prime-
ro de la Contralora en su Informe de 1998, y el segundo elaborado conjuntamente por el Minis-
terio del Medio Ambiente y el Departamento Nacional de Planeacin:
El principal objetivo de la Ley fue superar la atomizacin de competencias ambien-
tales radicadas en diversas entidades del orden nacional y regional. No tena lgica que
el Inderena, considerado como el ente principal en esta materia, conservara solamente
jurisdiccin en el 60% del territorio nacional y que el resto (40%) se encontrara bajo la
responsabilidad de 18 corporaciones, muchas de las cuales no tenan como objetivo
principal la administracin y proteccin de los recursos naturales renovables, sino la eje-
cucin de obras de infraestructura o desarrollo regional. Tampoco era consecuente que,
adems de aquellos organismos, existieran competencias ambientales radicadas en cabeza
del Ministerio de Salud, Ministerio de Minas y Energa, INPA, HIMAT, DIMAR, Ingeominas,
IGAC y DNP, entre otros.
/106


106
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pg. 27
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 181

La promulgacin de la Ley 99 de 1993 marca un momento histrico importante en
la poltica ambiental del pas, puesto que establece un marco institucional y legal para el
manejo y la proteccin de los recursos naturales para los prximos aos. Adems del ob-
jetivo central de articular funciones y recursos en torno a este campo, busca fortalecer la
capacidad de planificacin y gestin ambiental, la investigacin bsica y aplicada, el con-
trol y la vigilancia sobre las acciones del Estado y del sector productivo que puedan de-
teriorar el entorno natural, y el monitoreo y seguimiento a proyectos y programas am-
bientales. El Sistema Nacional Ambiental - SINA surge como el mecanismo fundamental
para el logro de estos propsitos.
/107

El sistema represent un avance significativo con respecto al pasado, pues era ... evi-
dente la debilidad, la poca jerarqua y la atomizacin de los entes pblicos existentes; la fre-
cuente superposicin de competencias entre diferentes autoridades de carcter nacional o re-
gional; la obsolescencia de muchas normas vigentes o la necesidad de establecer mecanismos
para garantizar su cumplimiento; el precario compromiso con la conservacin y uso racional de
los recursos naturales por parte del Estado y los sectores productivos; la insuficiencia de los
recursos econmicos y la deficiente gestin a nivel urbano.
/108

# UNA POL TI CA VI ABLE PARA EL DESARROLLO SOSTENI BLE
Desde la Cumbre de la Tierra celebrada en Ro de J aneiro, el concepto de desarrollo
qued indisolublemente ligado al de sostenibilidad, pero, como dijimos, el gran debate est
planteado en si el crecimiento econmico es incompatible con el desarrollo sostenible, y en si,
como consecuencia, es necesario concebir en otros trminos la actividad econmica, o sea, es-
trechamente relacionada con la base de sustentacin natural que la soporta.
Los ecologistas y juristas se plantean el interrogante central del "cmo pasar del discurso
del desarrollo sostenible a la prctica". Entre las dificultades principales figuran:
a) El problema de la incorporacin de los activos ambientales a la actividad econ-
mica en trminos de mercado;
b) La fragmentacin, la sectorialidad y la autosuficiencia disciplinar existente en
nuestras instituciones, que choca frontalmente con el carcter integral, transectorial y trans-
disciplinario de lo ambiental;
c) La ausencia de sistemas de informacin, que impide formular polticas y tomar
decisiones acertadas al no existir una base sobre la cual realizar diagnsticos, anlisis y pre-
dicciones.
d) Un inadecuado ordenamiento del territorio, puesto que si no se tienen en cuenta
todas sus implicaciones de carcter geogrfico, econmico, ecolgico y poltico, y sobre todo
humanas, se carece de las condiciones elementales para el proceso de construccin del de-
sarrollo sostenible.

107
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, Fundamentos del Sistema Nacional Ambiental, de
Bogot, 1994, pg. 2.
108
RODRGUEZ, Manuel, La reforma ambiental en Colombia, en CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, Informe sobre el
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pg. 27
182 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

El propsito de creacin del Sistema Nacional Ambiental, en este sentido, fue el de facili-
tar un proceso progresivo de integracin, participacin y coordinacin de todos los sectores, las
actividades, programas y proyectos, as como de los recursos disponibles, proceso que permitie-
ra superar gradualmente estas limitaciones hacia el desarrollo sostenible.
# LA NECESI DAD DEL CAMBI O I NSTI TUCI ONAL
En la estructura y comportamiento de las instituciones reside en gran parte la viabili-
dad del desarrollo humano sostenible. Y si realizamos un rpido inventario de las principales
debilidades institucionales en nuestro pas, encontramos algunos males endmicos:
! La prevalencia de intereses particulares por encima de los intereses colectivos;
! El uso de lo pblico por lo poltico;
! La falta de eficacia y de eficiencia en la gestin pblica;
! El nfasis en la jerarqua y en los cargos ms que en la funcionalidad y la operativi-
dad del sistema;
! La confusin de la autoridad con el poder;
! El ejercicio de la autoridad como un fin en s misma;
! La rigidez de las instituciones y el apego a procedimientos y papeleos, donde importa
ms la verdad formal que la verdad real;
! El bajo nivel de compromiso con el trabajo, al no existir conexin entre la misin per-
sonal y la visin institucional;
! La jerarqua vertical y los canales de comunicacin hacia abajo y en una sola va;
! La falta de participacin y control por parte de la ciudadana.
Segn Douglas North, premio Nobel de Economa y uno de los principales exponentes de
la Teora Institucional: "Las instituciones son estructuras de intercambio que (junto con la tecno-
loga) determinan el costo de las transacciones y transformaciones. Qu tan bien resuelven las
instituciones los problemas de coordinacin y produccin es algo que est determinado por la
motivacin de los individuos, la complejidad del medio y la habilidad para descifrar y ordenar el
medio (medicin y cumplimiento obligatorio)"
/109

Algunas de las premisas fundamentales que podemos extraer de esta teora son:
/110

1) Las instituciones son creaciones humanas que evolucionan con el individuo y cuya
funcin principal es reducir la incertidumbre.
Este principio es clave cuando se trata de concebir instituciones cuya misin es el desa-
rrollo sostenible, porque implica instituciones abiertas, de continua interaccin humana, tratando
de conciliar intereses de la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. Esta visin
permite sondear aspectos particulares de la conducta humana que el enfoque neoclsico ignora,

109
NORTH, Douglas C., Instituciones, Cambio Institucional y Desempeo Econmico, en CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLI-
CA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pg. 45.
110
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pgs. 45-46.
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 183

como son las motivaciones: "La conducta humana es muy compleja y encarna mucho ms que la
simple funcin de utilidad de maximizacin de riqueza. El ser humano tambin maximiza ideas
altruistas. Problemas como la justicia, la equidad y la supervivencia entran tambin en la funcin
de utilidad de los individuos"
/111

2) No existe un solo equilibrio sino varios, debido a que los individuos y los grupos en-
frentan diversas elecciones que deben realizar en circunstancias diferentes, incluyendo la ausen-
cia de informacin adecuada, y que por tanto conducen a resultados diversos. Uno de los princi-
pales obstculos a la hora de abordar los temas ambientales es la carencia de sistemas de in-
formacin que permitan aclarar la dimensin de los problemas y realizar predicciones a mediano
y largo plazo.
3) Los costos de la informacin son causa de la existencia de los costos de la negocia-
cin, los cuales a su vez se componen de los costos de medir los atributos valiosos de los bienes
y los costos de proteger y de hacer cumplir los acuerdos. En el fondo, este ha sido el mayor
inconveniente. En efecto, implica gran dificultad internalizar los costos ambientales, en lo que se
refiere a estimar las funciones de costo social de la contaminacin o los costos de control de la
misma, al igual que valorar recursos de biodiversidad que son econmicamente estratgicos.
4) Es importante la definicin de los derechos de propiedad para definir los costos de
negociacin. La contaminacin ambiental, por ejemplo, es un tipo de falla del mercado, nor-
malmente consecuencia de la sobreexplotacin de recursos considerados de propiedad comn,
cuyos derechos de propiedad no estn claramente definidos.
Las anteriores consideraciones permiten intuir que, detrs de un modelo econmico que
propicie el desarrollo, debe existir una estructura institucional con una concepcin avanzada que
recoja planteamientos renovadores sobre las relaciones que se deben dar entre la cultura, la
ciencia y la tecnologa, la economa y el medio ambiente. En este sentido, se pens que el Sis-
tema Nacional Ambiental deba cumplir una funcin esencial en cuanto a sistema, que rebasara
lo estrictamente institucional ambiental y se proyectara en forma interdisciplinaria a los dems
mbitos de gestin que tuvieran relacin con ello.
3. CREACIN DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
Dentro de los aspectos que vale la pena destacar de la Ley 99 de 1993 expedida con fe-
cha 22 de diciembre, tenemos los siguientes:
La creacin del Ministerio del Medio Ambiente como ente rector e interlocutor
frente al resto del Estado, la sociedad civil y la comunidad internacional.
La incorporacin de nuevas instituciones y la reorganizacin de otras entidades
ya existentes para que sean gestoras de la poltica ambiental en el territorio nacional.
La generacin de nuevos espacios y mecanismos dirigidos a permitir y facilitar
la participacin ciudadana en la gestin ambiental.

111
NORTH, Douglas C., en op. cit. pg. 46.
184 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

La asignacin de recursos econmicos para permitir el funcionamiento del
nuevo ministerio y sus organismos subordinados, as como de las dems entidades
que formaban el nuevo engranaje institucional.
La creacin del Sistema Nacional Ambiental (SINA), como el gran engranaje
en el que todos los aspectos relacionados con lo ambiental tuvieran su lugar y su
funcin, con el propsito de asegurar una mayor integralidad en el tratamiento de lo
ambiental, y de que los criterios ambientales fueran incorporados a las polticas de
desarrollo econmico y social.
Es la Ley 99 de 1993 la creadora del SINA, y a partir de all muchas normas ambientales
lo mencionan expresamente, sin que existan nuevas conceptualizaciones adicionales ni regla-
mentaciones, a pesar de que el artculo 4 expresa que el gobierno nacional reglamentar su
organizacin y funcionamiento.
El exministro del Medio Ambiente Manuel Rodrguez Becerra, en varias oportunidades
advirti que con la creacin del ministerio y el montaje del nuevo engranaje institucional se co-
rra el riesgo de tomar dos rumbos diferentes y opuestos: "uno era conformar un grupo de enti-
dades burocrticas, policivas y obstaculizantes; tendencia que tena un terreno bien abonado en
los males ancestrales que han caracterizado por aos a la administracin pblica colombiana; o
por el contrario, conformar entidades con gran dosis de liderazgo, creatividad y realismo, dota-
das de recursos humanos altamente calificados y con la capacidad cientfica y tecnolgica para
promover el desarrollo sostenible".
/112

Es innegable que el SINA fue ideado para operar en el largo plazo, dentro de un proceso
gradual de incorporacin de criterios ambientales en el mbito de lo pblico y lo privado, y ese
es el argumento de sus creadores y defensores para justificar la escasa operatividad y funciona-
lidad alcanzadas hasta el momento. Sin embargo, de lo que se trata aqu es de analizar si las
principales fallas y limitaciones provienen de su poco tiempo de funcionamiento, o si ms bien
tienen su origen en la forma como est concebido, y por lo tanto adolece de problemas sistmi-
cos que deben ser corregidos para que el sistema cumpla su verdadera finalidad.
B. NORMATIVIDAD DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
La relacin de normas que han sido expedidas en relacin con las instituciones del Sis-
tema Nacional Ambiental, incluye no slo las dictadas a partir de la Ley 99 de 1993, sino tam-
bin las anteriores y posteriores a su expedicin, en concordancia con el numeral 2 del artculo
4 de la misma ley.
/113

Hemos clasificado las normas encontradas de la siguiente forma:
! Normas de Instituciones del SINA del Orden Nacional

112
RODRGUEZ BECERRA, Manuel, Crisis Ambiental y Relaciones Internacionales, en CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, El
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pg. 49.
113
Ver anexo
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 185

! Normas de Corporaciones Autnomas Regionales
! Normas de Instituciones Relacionadas con el Sistema Nacional Ambiental
! Normas de Instituciones del Orden Regional y Local
! Legislacin complementaria
C. CONCEPTO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
1. CONCEPCIN DE SISTEMA
Definimos con anterioridad que sistema, en su acepcin general, es "un conjunto de co-
sas o partes coordinadas segn una ley, o que ordenadamente relacionadas entre s contribuyen
a un determinado objeto o funcin". O sea, que esta definicin hace referencia a un conjunto
estrecho de relaciones e interconexiones.
Los sistemas pueden ser simples o complejos, naturales o sociales, y en los sistemas
complejos se presenta siempre un alto grado de interrelacin e interaccin entre las partes que
los componen, y una estabilidad dinmica que mantiene el equilibrio gracias al movimiento, pu-
diendo modificarse y cambiar, al tiempo que logran resistir la desestabilizacin y la ruptura.
La mayor o menor eficacia de un sistema est, por lo tanto, referida a dos aspectos
complementarios, a saber:
1) Al mayor o menor grado de interrelacin e interaccin entre las partes que lo compo-
nen, quedando claro que los sistemas ms eficaces son los que tienen niveles ms altos de
interconexin, reciprocidad y servicio; y,
2) A su mayor o menor capacidad de adaptacin y modificacin a las circunstancias
cambiantes del mundo exterior, al tiempo que logran mantener su unidad y resistir la ruptura o
la desestabilizacin.
Estos criterios sern claves para analizar la realidad del Sistema Nacional Ambiental (SINA).
2. DEFINICIN LEGAL
La Ley 99 de 1993 trae las siguientes definiciones y menciones que permiten situar al
Sistema Nacional Ambiental, SINA, a saber:
1) El artculo 1 en su numeral 13 lo eleva al rango de principio general ambiental,
cuando dice que "para el manejo ambiental del pas, se establece un Sistema Nacional Ambien-
tal, SINA, cuyos componentes y su interrelacin definen los mecanismos de actuacin del Estado
y la sociedad civil".
2) El artculo 4 define al SINA como el conjunto de orientaciones, normas, actividades,
recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios ambien-
tales contenidos en esta ley. Y a continuacin, define cuales son sus integrantes y jerarqua.
186 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

3) Entre las funciones del Ministerio del Medio Ambiente, el artculo 5 en su numeral 4
dice que le corresponde "dirigir y coordinar el proceso de planificacin y la ejecucin armnica
de las actividades en materia ambiental de las entidades integrantes del Sistema Nacional Am-
biental (SINA)".
3. COMPONENTES DEL SINA Y JERARQUA
El mismo artculo 4 dice que el Sistema Nacional Ambiental, SINA, estar conformado
por los siguientes componentes:
1) Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitucin Nacional, en
esta ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle.
2) La normatividad especfica no derogada por la Ley 99 de 1993 y la que se desarrolle
en virtud de ella.
3) Las entidades del Estado responsables de la poltica y de la accin ambiental, seala-
das en la ley.
4) Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemti-
ca ambiental.
5) Las fuentes y recursos econmicos para el manejo y la recuperacin del medio am-
biente.
6) Las entidades pblicas, privadas o mixtas que realizan actividades de produccin de
informacin, investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico en el campo ambiental.
El pargrafo del mismo artculo dice que para todos los efectos la jerarqua en el Sistema
Nacional Ambiental -SINA- seguir el siguiente orden descendente:
a) Ministerio del Medio Ambiente
b) Corporaciones Autnomas Regionales
c) Departamentos
d) Distritos o Municipios
D. LA ORGANIZACIN DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
El Sistema Nacional Ambiental no ha sido reglamentado en su organizacin y funciona-
miento, esto es como sistema, por parte del gobierno nacional como lo seala el inciso 2 del
artculo 4 de la Ley 99 de 1993. Lo que se ha hecho hasta el momento es reglamentar el fun-
cionamiento de varias instituciones integrantes del SINA, crear y organizar comits, comisiones
y otras instancias, ante todo de orden sectorial, relacionadas con el sistema.
En un estudio resultante de la consultora contratada por el Ministerio del Medio Ambien-
te y el Departamento Nacional de Planeacin con el Centro Interdisciplinario de Estudios Regio-
nales - CIDER de la Universidad de los Andes, para la inclusin de la dimensin ambiental en el
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 187

Plan de Desarrollo "El Salto Social" en noviembre de 1994, titulado Montaje y Consolidacin del
Sistema Nacional Ambiental - Programa de Fortalecimiento Institucional, encontramos una serie
de planteamientos que nos resultan tiles para comprender mejor las perspectivas de creacin y
desarrollo del Sistema Nacional Ambiental - SINA.
1. LOS RETOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
En el apartado denominado los grandes retos del SINA, el mencionado documento sea-
la lo siguiente:
Las reformas ambientales del pas se estn llevando a cabo en medio de otras re-
formas dramticas e importantes, primordialmente en las esferas de lo econmico, de lo
poltico y de lo social. El futuro de la poltica ambiental depender en gran medida de la
direccin que tomen las otras reformas, y de la manera en que esta poltica se articule
con ellas. Algunos de los retos ms importantes son:
1. Articular y coordinar las acciones de los dems sectores e instituciones del pas,
cuidndose de centralizar y monopolizar demasiado las funciones y las acciones de manejo
y proteccin del medio ambiente en torno a una sola burocracia. Igualmente, asegurar la
participacin de la sociedad civil en los diversos procesos de manejo y la proteccin de los
recursos naturales renovables, de acuerdo con los nuevos preceptos constitucionales.
2. Superar las dificultades de trabajo y coordinacin interinstitucional que han apa-
recido en programas como el DRI, el PNR, Prevencin de Desastres, y el Sistema Nacio-
nal de Salud, entre otros.
3. Lograr la inclusin de lo ambiental como una dimensin del desarrollo, y evitar
su tratamiento sectorial. El SINA, en cabeza del Ministerio del Medio Ambiente, tiene el
gran reto de conciliar una poltica ambiental con las polticas macroeconmicas y secto-
riales (especialmente agrcola, vial, industrial y energtica), y lograr permear estas con
la dimensin ambiental.
/114

Entre los ejemplos que menciona el documento, est el de la apertura econmica, pues
para aumentar la competitividad de los productos en los mercados mundiales, se requieren
grandes inversiones en infraestructura carreteras, puertos y facilidades de agua y electricidad
para parques industriales que generan conflictos con las prioridades de conservacin en regio-
nes como el Pacfico. El otro caso tiene que ver con la separacin histrica en el manejo de los
recursos naturales renovables y los no renovables, lo que ha impedido un manejo integrado del
medio ambiente, como sucede con el plan de expansin del sistema elctrico nacional basado
en la construccin de 31 nuevas centrales hidroelctricas, cuando una evaluacin elaborada en
1994 por el Ministerio de Minas e ISA para el Banco Mundial, establece que casi todas las
centrales existentes presentan serios problemas de deterioro ambiental en los reservorios y en
las microcuencas que las alimentan.
Vale la pena destacar que los 3 retos descritos en el documento, que vienen a ser como
una especie de objetivos operativos, siguen siendo la gran tarea pendiente del funcionamiento
del Sistema Nacional Ambiental hasta la fecha, pues, como veremos ms adelante, la centraliza-
cin y el monopolio de las funciones y acciones de manejo ambiental giran en torno a la buro-

114
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, Fundamentos del Sistema Nacional Ambiental,
Bogot, 1994, pg. 3.
188 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

cracia centralizada del Ministerio del Medio Ambiente, hay grandes problemas en la coordinacin
interinstitucional, y lo ambiental slo recibe un tratamiento sectorial y se lo ve como un obstcu-
lo a los programas de desarrollo exigidos por el aperturismo y el crecimiento econmicos.
2. PRINCIPIOS ORGANIZATIVOS DEL SINA
# CRI TERI OS AMBI ENTALES EN CUANTO AL DESARROLLO
El mismo documento explica que la consideracin de lo ambiental en el proceso de desa-
rrollo de pas tiene dos aspectos fundamentales:
1) Lo ambiental como criterio de viabilidad para programas y proyectos susceptibles de
financiacin con recursos de cooperacin tcnica internacional, emprstitos internacionales, pre-
supuesto de la Nacin o de entidades territoriales, pero tambin para todo proyecto privado con
algn grado de impacto ambiental.
2) Lo ambiental como objetivo en s como proteccin, manejo o recuperacin de
planes, programas y proyectos. Lo podramos denominar el criterio de finalidad por cuanto se
relaciona directamente con la sustentabilidad del sistema natural.
# EJ ES DE ORGANI ZACI N Y GESTI N AMBI ENTALES
Con base en esos dos criterios, los dos ejes centrales de la organizacin y de las acciones
del Sistema Nacional Ambiental deban ser:
1) El fortalecimiento de la capacidad tcnica a nivel nacional y regional, a travs de la
formacin de recursos humanos y de los desarrollos normativos; y
2) El fortalecimiento de la planificacin ambiental a nivel local y regional, puesto que en
la formulacin de planes municipales, y su articulacin en planes regionales, es donde tiene un
verdadero impacto la dimensin ambiental en el proceso de desarrollo, al ser el escenario ms
idneo para la articulacin entre entidades territoriales, y entre estas y las Corporaciones Aut-
nomas Regionales, y para materializar una verdadera participacin de la comunidad en la plani-
ficacin, gestin y control ambiental. El nivel central, a travs de la formulacin de polticas,
debe trazar los lineamientos generales y las directrices para esos planes locales y regionales.
Nos parece que estos dos principios organizativos del SINA son bsicamente correctos en
cuanto ponen el acento en la formacin de recursos humanos y en la planificacin ambiental
local y regional, pero como veremos luego, son insuficientes en trminos de operatividad.
3. NIVELES DE GESTIN AMBIENTAL
Pueden reconocerse cuatro mbitos o niveles en la gestin ambiental, a saber:
1) El mbito de la autoridad ambiental: Incluye la formulacin de polticas, planes, pro-
gramas y proyectos generales; la coordinacin interinstitucional; la expedicin de normas am-
bientales; la expedicin de permisos y licencias y la administracin de reas especiales. En nues-
tro sistema, el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autnomas Regionales y las
entidades territoriales son autoridades ambientales.
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 189

2) El mbito del control y la vigilancia ambientales: Entre nosotros esta tarea est en
cabeza del Ministerio del Medio Ambiente, de las Corporaciones Autnomas Regionales, de la
Procuradura General de la Repblica, de la Contralora General de la Repblica, pero tambin
de los diferentes mecanismos de accin y participacin ciudadanas.
3) El mbito de la asesora y consultora: A cargo de los Consejos Ambientales, el na-
cional y los territoriales, del Consejo Asesor de Poltica y Normatividad Ambientales, y de una
serie de cuerpos sectoriales con funciones similares.
4) El mbito de la ejecucin de programas, proyectos y actividades: A cargo de las insti-
tuciones pblicas nacionales y territoriales, de las comunidades, de las organizaciones sin fines
de lucro, de los usuarios y sus asociaciones.
Ahora bien, estos 4 niveles pueden ser ejercidos, en forma excluyente o compartida, por
instituciones u organizaciones pblicas o privadas, existiendo las siguientes posibilidades:
1) Organismos pblicos dependientes de la funcin ejecutiva en el orden nacional o te-
rritorial, como el caso de Ministerios, Departamentos, Distritos y Municipios.
2) Organismos pblicos con rgimen de autonoma, como es el caso de las Corporacio-
nes Autnomas Regionales que son entes descentralizados, y de la Procuradura y la Contralora.
3) Organismos de creacin legal con participacin de representantes del sector pblico y
privado, como el caso de los consejos, comisiones y otros cuerpos especiales, creados, por mi-
nisterio de la ley, o por iniciativa institucional o de la sociedad civil que se formalizan normati-
vamente.
4) Organizaciones de la sociedad civil, populares, comunitarias y no gubernamentales de
carcter ambiental.
Se han ensayado distintos sistemas en los pases para distribuir los mbitos o niveles en-
tre los diversos organismos, sin que exista, hasta donde conocemos, ningn pas en el cual exis-
ta una total separacin entre ellos. Lo que existen son sistemas hbridos, como sucede en Co-
lombia. Sobre todo, tiene especial relevancia, el tema del control y de la vigilancia ambiental,
que por sus caractersticas, debera estar en cabeza de organismos con la suficiente autonoma e
independencia, en forma tal que facilite el logro del desarrollo econmico sostenible. Al respecto
encontramos en el Informe de 1998 sobre los Recursos Naturales de la Contralora:
Hay quienes piensan, no sin razones valederas, que el control ambiental debera
ser parte de un nueva rama del poder pblico, la del control, en la cual se agruparan los
organismos de control como la Contralora, la Procuradura, las Superintendencias, las
Corporaciones Autnomas Regionales y un Consejo Nacional Ambiental, similar a la J un-
ta Directiva del Banco de la Repblica. En este ltimo caso, se alega que as como la
J unta Directiva del Emisor est conformada de esa manera, con independencia y auto-
noma del gobierno, por su misin de preservar el capital monetario del pas comba-
tiendo la inflacin con iguales razones debera existir una Comisin con la misma inde-
pendencia y autonoma para defender el capital natural, por encima de cualquier otro in-
ters. Sin embargo, esta idea no ha sido an suficientemente decantada.
El rgano para el control y vigilancia no ha sido definido en el pas ni en el exterior.
En Amrica Latina ha habido dos estrategias: a) organizar Comisiones o Consejos Am-
bientales Nacionales con amplia participacin de la sociedad civil, pero dependientes del
poder ejecutivo y b) crear ministerios especializados. Lo importante es armonizar, bajo el
190 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

carcter transectorial y transversal que tiene el medio ambiente y los recursos naturales,
las polticas y la inversin pblica sectorial (petrleo, construccin de infraestructura,
servicios de energa, principalmente) con las consideraciones ambientales.
En Colombia existe una organizacin hbrida que tiene ventajas y desventajas con
respecto a los esquemas mencionados y que se amalgamaron en la Ley 99 de 1993. As,
pues se cre un Consejo Nacional Ambiental cuya tarea es hacer recomendaciones al
gobierno nacional y se estableci un Ministerio con funciones y atribuciones, como la ex-
pedicin de licencias y actividades de control, an de las propias actuaciones del gobier-
no. En contraste, otros pases han optado por organismos autnomos e independientes
del poder ejecutivo para evitar contradicciones entre producir y suministrar bienes y ser-
vicios, haciendo uso de los recursos naturales y el medio ambiente y expedir licencias y
permisos, y adems ejercer vigilancia y control. As se logra que no haya una aplicacin
laxa de la regulacin, del control y la vigilancia, lo cual perjudicara seriamente las
posibilidades de un modelo de desarrollo sostenible.
/115

4. COMPONENTES E INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
# LOS COMPONENTES DEL SI NA
En el documento que tenemos como referencia,
/116
se expresa que el SINA constar de
dos grandes componentes con dimensiones territoriales que obligan a una articulacin vertical
entre lo nacional, regional, departamental y local:
1) El primero, intrasectorial bsico y permanente, que es lo que en el lenguaje normati-
vo desarrollado a partir de la Ley 99 de 1993 se conoce como el sector del medio ambiente, as
como existen otros sectores administrativos tales como el agrcola, el educativo y el de salud.
2) El segundo, intersectorial flexible, organizado alrededor de los programas prioritarios
del Gobierno que conformarn el Plan Nacional Ambiental.
En nuestro concepto, la clasificacin es incompleta porque no tiene en cuenta ni los prin-
cipios, ni las orientaciones ni las normas, y es errada en cuanto a su denominacin que gira en
torno a lo sectorial porque va en contra del propsito de no sectorizar el tema ambiental como
lo expone el mismo documento. Pensamos que teniendo en cuenta lo prescrito en el artculo 4
de la Ley 99 de 1993 con respecto a los componentes del SINA, debera establecerse la siguien-
te clasificacin tripartita:
1) Preceptivo:
a) Principios y orientaciones generales ambientales contenidos en la Constitucin Pol-
tica, los tratados internacionales, en la Ley 99 de 1993 y en la normatividad que la desarrolle;
b) Las normas vigentes para la proteccin, manejo o recuperacin de recursos natu-
rales, y para la gestin ambiental propiamente dicha.
2) Institucional:

115
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pg. 32.
116
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, op. cit, pg. 5.
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 191

a) Las entidades del Estado responsables de la poltica y de la accin ambiental;
b) Las entidades pblicas, privadas o mixtas que realizan actividades de produccin
de informacin, investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico en el campo ambiental;
c) Las organizaciones comunitarias y las no gubernamentales relacionadas con la
problemtica ambiental;
d) Fuentes y recursos econmicos para el manejo y recuperacin del medio ambiente.
3) Programtico:
a) Planes, de orden nacional como el Plan Nacional Ambiental, y de orden territorial,
y planes en general de desarrollo socioeconmico;
b) Programas, proyectos y actividades de proteccin, manejo y recuperacin
ambientales.
# QUI ENES SON LOS I NTEGRANTES DEL SI NA
Cuando hablamos de integrantes nos referimos especficamente al segundo de los com-
ponentes que acabamos de definir, al componente institucional, al cual hacen referencia los
numerales 3 a 6 del artculo 4 de la Ley 99 de 1993, o sea:
1) Las entidades del Estado responsables de la poltica y de la accin ambiental, seala-
das en la ley.
2) Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problem-
tica ambiental.
3) Las fuentes y recursos econmicos para el manejo y la recuperacin del medio ambiente.
4) Las entidades pblicas, privadas o mixtas que realizan actividades de produccin de
informacin, investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico en el campo ambiental.
Las fuentes y recursos econmicos del numeral 5, son integrantes en la medida en que
por el ministerio de la ley den origen a instituciones especiales, como acontece con los Fondos
Ambientales y con el Fondo Nacional de Regalas. Esto no sucede, en cambio, con los otros re-
cursos como tasas, sobretasas, transferencias del presupuesto nacional, o con los provenientes
de la cooperacin tcnica internacional.
La distincin anterior es importante para delimitar el objeto de nuestro estudio, pues
aunque hasta el momento hemos procurado presentar un marco general bastante completo de
los preceptos ambientales los principios, las orientaciones y las normas y hagamos mencin
de algunos programas existentes, lo que permite visualizar en forma integral a los componentes
del Sistema Nacional Ambiental, de aqu en adelante vamos a concentrarnos en el componente
institucional del SINA, o sea en sus integrantes.
# ESTRUCTURA BSI CA DEL SECTOR AMBI ENTAL:
La estructura bsica ambiental del pas est compuesta por las siguientes entidades:
! Ministerio del Medio Ambiente;
! Institutos de investigacin cientfica adscritos al Ministerio del Medio Ambiente;
192 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

! Organismos de control: Contralora General de la Repblica y Procuradura General
de la Repblica;
! Fondo Nacional Ambiental y sus cuentas, Fondo de Compensacin Ambiental y Fondo
Nacional de Regalas;
! Corporaciones Autnomas Regionales y Corporaciones para el Desarrollo Sostenible;
! Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos;
! Entidades territoriales: Departamentos, Municipios, Distritos y reas Metropolitanas;
! Unidades Ambientales Municipales;
! La sociedad civil, organizada alrededor de ONG's y organizaciones comunitarias;
! Cuerpos asesores y consultivos del Sistema Nacional Ambiental: Consejo Nacional
Ambiental, Consejos Territoriales Ambientales, Consejo Tcnico Asesor de Poltica y
Normatividad Ambientales, y entidades consultivas de carcter sectorial;
! Programas especiales que se encuentran en marcha: Proyecto BioPacfico; Estrategia
Nacional de Biodiversidad; Poltica Nacional para una Produccin Limpia. Estos pro-
gramas se articularn al SINA.
# DI STRI BUCI N DE COMPETENCI AS:
Con base en los desarrollos normativos asociados al proceso de descentralizacin del pa-
s a la reglamentacin de la Constitucin Poltica de 1991, se plantea la siguiente distribucin de
competencias generales entre las diversas autoridades ambientales previstas:
/117

$ El nivel central: En cabeza del Ministerio del Medio Ambiente y del Consejo Nacional Am-
biental y el Consejo Tcnico Asesor de Poltica y Normatividad Ambientales, como cuer-
pos consultivos, con las siguientes funciones:
! Formular polticas ambientales nacionales, las cuales establecern las pautas y los li-
neamientos generales alrededor de los cuales se deben formular planes ambientales
municipales y regionales.
! Establecer las reglas y los criterios del ordenamiento ambiental del territorio, estable-
ciendo reas estratgicas de conservacin, proteccin y manejo integrado de inters
nacional. El Ministerio del Medio Ambiente y el Consejo Nacional Ambiental asesora-
rn al Ministerio del Interior y a la Comisin de Ordenamiento Territorial adscrito a l
en materia de ordenamiento ambiental del territorio.
! Diseo y formulacin de proyectos ambientales de cubrimiento nacional que se de-
ben ejecutar a travs de las CAR's y las entidades territoriales y que sern incluidos
en el Plan Nacional de Desarrollo.
! Direccin y coordinacin del SINA; la secretaria tcnica del SINA se ubicar en el
Despacho del Viceministro del Medio Ambiente.

117
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, Fundamentos del Sistema Nacional Ambiental,
Bogot, 1994, pgs. 6-8.
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 193

! Determinacin de las normas ambientales mnimas y de las regulaciones de carcter
general sobre el medio ambiente a las que deben sujetarse los centros urbanos y
asentamientos humanos, y las actividades mineras, industriales y de transporte.
$ El nivel regional: En cabeza de las Corporaciones Autnomas Regionales y de los Conse-
jos Regionales Ambientales (como cuerpos consultivos). Funciones:
! Establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental del territorio, estableciendo
reas estratgicas de conservacin, proteccin y manejo integrado de inters regional.
! Apoyar y asesorar a los municipios en la formulacin de planes ambientales locales.
! Articular y armonizar los planes ambientales locales en planes ambientales regiona-
les. Estos planes regionales debern ser incluidos en los planes de desarrollo elabo-
rados por los departamentos y, en un futuro, por las regiones que se constituyan.
! Disear, formular y ejecutar proyectos ambientales de inters regional, en conjunto
con los municipios que se vean afectados por ellos.
! Hacer la evaluacin de viabilidad ambiental de proyectos ambientales presentados
por los municipios y por ONG's, susceptibles de financiacin con recursos departa-
mentales, de las Corporaciones y de la Nacin.
! Funcionar como bancos regionales del Sistema Nacional Ambiental, y como soporte
fundamental a los municipios y a la sociedad civil para la formulacin de planes, pro-
gramas y proyectos ambientales.
$ El nivel departamental: Los departamentos no cumplen funciones explcitas de planifica-
cin y ejecucin de proyectos relacionados con el medio ambiente, ya que estas sern
cubiertas por las CAR. Sin embargo, si tienen algunas funciones importantes de soporte:
! Dar apoyo presupuestal y financiero a las CAR y a los municipios para la ejecucin
de proyectos ambientales que hagan parte del plan de desarrollo departamental.
! Evaluacin y aprobacin de proyectos de cofinanciacin, a travs de las UDECO, y
con el soporte tcnico de las CAR.
! Expedir normas y disposiciones departamentales especiales relacionadas con el me-
dio ambiente.
! Ejercer, en coordinacin con las dems entidades del SINA, funciones de control y vi-
gilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, especficamente a
travs de las oficinas seccionales de la Procuradura y la Contralora.
! Alimentar al Sistema Nacional de Informacin con la informacin que recolectan las ofici-
nas seccionales de institutos como el IGAC y el ICA, y las Contraloras Departamentales.
$ El nivel local: En cabeza de las Unidades Ambientales Municipales y los Concejos Munici-
pales.
! Elaborar planes, programas y proyectos ambientales municipales, los cuales sern in-
cluidos en los planes municipales de desarrollo.
! Participar en la elaboracin de planes, programas y proyectos ambientales regionales.
! Participar en la ejecucin de proyectos ambientales regionales, en asocio con las CAR.
! Dictar normas de zonificacin y uso del suelo en el municipio
! Ejercer, a travs del alcalde y del personero, funciones de control y vigilancia del
medio ambiente.
194 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

5. EL PLAN NACIONAL AMBIENTAL: LOS PROGRAMAS ESTRATGICOS DEL SINA
Volviendo al documento sobre los Fundamentos del Sistema Nacional Ambiental,
/118
te-
nemos que los programas prioritarios del Plan Nacional Ambiental tienen la particularidad que
involucran varios sectores y varios niveles territoriales. As mismo, atravesarn varios de los
componentes del Sistema es decir, podrn tener un componente investigativo, otro de planifi-
cacin y gestin, y otro ms de monitoreo y seguimiento.
Cada programa tendr algunos requerimientos de tipo institucional para la adecuada eje-
cucin de los mismos. Por consiguiente, de cada programa, y los proyectos que de all se des-
prendan, surgirn propuestas concretas de fortalecimiento institucional. Este fortalecimiento
har parte del SINA, y conformara la parte flexible que se mencion atrs.
Los programas prioritarios para el Gobierno recogidos en dicho estudio, de acuerdo con
la Ley 99 de 1993 y con documentos del Ministerio del Medio Ambiente y del Departamento Na-
cional de Planeacin eran los siguientes:
1) Ordenamiento ambiental del territorio
2) Manejo de ecosistemas estratgicos
3) Gestin ambiental territorial
Saneamiento ambiental bsico
Manejo y recuperacin de microcuencas
Zonificacin y uso del suelo
4) Gestin ambiental urbana
5) Estrategia nacional del agua y de humedales
6) Educacin ambiental
7) Plan nacional de reforestacin
8) Poltica internacional
9) Agricultura sostenible y manejo de suelos agrcolas tropicales.
En principio se identificaron cinco programas fundamentales para el montaje del SINA:
1) Montaje, consolidacin y fortalecimiento de las secretarias tcnicas de los cinco sub-
sistemas del SINA.

118
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, Fundamentos del Sistema Nacional Ambiental,
Bogot, 1994, pg. 10.
VI. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 195

2) Montaje y consolidacin de los cuerpos consultivos: el Consejo Nacional Ambiental, el
Consejo Tcnico Asesor de Poltica y Normatividad Ambientales y los Consejos Regionales Am-
bientales.
3) Montaje de los cinco institutos de investigacin adscritos al Ministerio del Medio Am-
biente.
4) Reestructuracin de las Corporaciones Autnomas Regionales existentes para que
asuman las nuevas funciones que les da la ley, y creacin de las nuevas estipuladas por la Ley
99 de 1993.
5) Creacin de las Unidades Municipales Ambientales.
En una primera evaluacin con respecto a este componente programtico, podemos de-
cir que los cuatro ltimos programas para el montaje del SINA se han cumplido en su mayor
parte, aunque el montaje de los subsistemas ha sido parcial, con la creacin del Sistema de In-
formacin Ambiental y el Sistema Nacional de Investigacin Ambiental, y la creacin de las Uni-
dades Municipales Ambientales ha sido bastante irregular, pues no ha obedecido a una poltica
nacional de concertacin y apoyo entre la Nacin, los Departamentos y los Municipios.
En cambio, los dems programas del Plan Nacional Ambiental, al no existir este ltimo,
se han desarrollado al margen del mismo en la medida en que otros desarrollos normativos y
polticas los han implementado, como ha acontecido con el ordenamiento ambiental territorial.
Aunque las crticas que formularemos ms adelante sobre el funcionamiento y operativi-
dad del Sistema Nacional Ambiental, basadas en el marco conceptual de nuestra investigacin,
apuntan a una reconceptualizacin completa del SINA como sistema en s.
En nuestra opinin, mucho se habra avanzado en el campo institucional y programtico
si el gobierno nacional hubiera reglamentado el Sistema Nacional Ambiental - SINA como lo or-
dena el artculo 4 de la Ley 99 de 1993, sobre bases similares a las expuestas en este captulo,
adems de definir claramente los integrantes, los vnculos y las relaciones de los diferentes acto-
res del Sistema Nacional Ambiental.
Vale la pena anotar que el Plan Nacional Ambiental tiene fundamento constitucional y le-
gal: El artculo 80 de la Constitucin Poltica dice que "el Estado planificar el manejo y aprove-
chameinto de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin,
restauracin o sustitucin". Por su parte, la Ley 152 de 1994 o Ley Orgnica del Plan de Desa-
rrollo, en el literal h) del artculo 3 que define los principios generales que rigen las actuaciones
de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeacin se refiere a la
sustentabilidad ambiental como parte integral de los planes de desarrollo.
Finalmente, el artculo 68 de la Ley 99 de 1993 establece que para garantizar la planifi-
cacin integral por parte del Estado, los planes ambientales de las entidades territoriales deben
armonizarse por parte de las Corporaciones Autnomas Regionales.

Captulo Sptimo.-
LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
A. DEFINICIN DE LOS INTEGRANTES DEL SINA
1. EL PROBLEMA PLANTEADO POR LA LEY 99 DE 1993
Una de las crticas, que reiteradamente se presentan con respecto al Sistema Nacional
Ambiental, es su indefinicin institucional, hasta el punto de originar una grave confusin entre
las entidades del sistema, que en la mayor parte de ocasiones hacen caso omiso de los princi-
pios y normas generales de la Ley 99 de 1993, para hacer de cuenta que las entidades del SINA
son nicamente las que conforman el denominado sector ambiental del Ministerio del Medio
Ambiente.
Si miramos las instituciones que la Ley 99 de 1993 defini como componentes del SINA
nos encontramos con trminos de una gran vaguedad e incertidumbre: las entidades del Esta-
do responsables de la poltica y de la accin ambiental; las organizaciones comunitarias y no
gubernamentales relacionadas con la problemtica ambiental y las entidades pblicas, priva-
das y mixtas que realizan actividades de produccin de informacin, investigacin cientfica y
desarrollo tecnolgico en el campo ambiental. Veamos porqu, siguiendo los argumentos ex-
puestos por la Contralora General de la Repblica:
De acuerdo con la interpretacin que se haga de la frase las entidades del Estado
responsables de la poltica y de la accin ambiental sealadas en la ley stas pueden
ser muchas o pocas. Son muchas si la responsabilidad y la accin ambiental de una
entidad es una de sus funciones y no su funcin principal. Si ello es as, hacen parte del
SINA numerosos Ministerios, el Dane, el Congreso de la Repblica, las Cortes, en fin,
una parte sustancial del Estado. Son pocas, si se determina que la responsabilidad y la
accin ambiental es su funcin principal y no la nica. En estas condiciones seran parte
del SINA exclusivamente el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autnomas
Regionales, las Unidades Ambientales Urbanas y los Institutos de Investigacin Ambien-
tal. Valga observar que, en la prctica, es a este conjunto reducido de entidades, a las
cuales se refieren las acciones que se realizan en materia de gestin ambiental para la
adecuada operacin del sistema.
Con respecto a las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas
con la problemtica ambiental y las entidades pblicas, privadas y mixtas que desarro-
llan actividades de produccin de informacin, investigacin cientfica y desarrollo tecno-
lgico en el campo ambiental, cabra hacer dos observaciones: se trata de las organiza-
ciones cuya funcin primordial es ambiental o pueden incorporarse todas aquellas que,
de una u otra forma, realizan acciones o investigaciones ambientales?. En segundo tr-
mino cules son las relaciones de stas con el resto del SINA?.
No obstante, de la lectura atenta de la Ley 99 de 1993 se logran establecer algu-
nos componentes. Dentro de la primera categora se encuentran claramente ubicadas el
Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autnomas Regionales, las Corporacio-
nes de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las entidades territoriales,
dentro de las que se encuentran los departamentos, los municipios, los distritos y las
reas metropolitanas.
198 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

Teniendo en cuenta que, al tenor de lo dispuesto en la ley, las entidades estatales
encargadas de ejecutar acciones ambientales forman parte del SINA, existen otras insti-
tuciones que deben entenderse, en lo pertinente, como integrantes del sistema, como
son: el Ministerio de Agricultura, el INPA, la DIMAR, la Polica Nacional y las Fuerzas Ar-
madas (Armada Nacional).
Como entidades de investigacin cientfica y apoyo tecnolgico, conforman el SINA
los siguientes institutos: el IDEAM, el Instituto Alexander Von Humboldt, el INVEMAR, el
Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas SINCHI, el Instituto de Investigaciones
del Pacfico, el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional, el Instituto de
Ciencias Naturales de la Universidad de la Amazonia, Ingeominas, la Comisin Colombiana
de Oceanografa y, en general, todos los centros de investigacin ambiental de las univer-
sidades pblicas y privadas del pas.
Aunque la ley consider a las organizaciones comunitarias y no gubernamentales
relacionadas con la problemtica ambiental como parte del SINA, no determin expre-
samente su finalidad, ni el papel que estn llamadas a desempear dentro del sistema,
ni sus obligaciones y compromisos. La norma se limit a crear un registro de ellas ante
el Ministerio del Medio Ambiente, las facult para ser delegatarias de funciones estatales
y estableci los espacios de participacin ciudadana que pueden utilizar.
/119

2. CRITERIOS SEGUIDOS EN ESTE TRABAJO
Considerando vlido el planteamiento anterior, y aadiendo otras particularidades, cree-
mos conveniente el uso de los siguientes criterios para definir los integrantes del Sistema Nacio-
nal Ambiental:
1) Para el caso de las "entidades del Estado responsables de la poltica y la accin am-
biental" resulta claro que slo unas pocas instituciones derivadas de la Ley 99 de 1993 tienen
como funcin principal la responsabilidad y la accin ambiental, siendo el caso concreto del Mi-
nisterio del Medio Ambiente, de las Corporaciones Autnomas Regionales y Corporaciones para
el Desarrollo Sostenible, y de la Unidades Ambientales Urbanas.
Las entidades territoriales departamentos, municipios, distritos, reas metropolitanas y
territorios indgenas por tener funciones y responsabilidades muy diversas, slo se considera-
rn integrantes del Sistema Nacional Ambiental - SINA, en cuanto hace a su funcionalidad am-
biental, aunque esta se considere en un sentido amplio, como el caso de los sistemas de refor-
ma agraria y desarrollo rural, y de prevencin y atencin de desastres. Lo mismo puede aplicar-
se en relacin con otras entidades pblicas como Ministerios, otros sistemas nacionales, la Poli-
ca y el Ejrcito.
2) Para el caso de "las entidades pblicas, privadas o mixtas que realizan actividades de
produccin de informacin, investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico en el campo ambien-
tal", tambin funciona un criterio similar, por cuanto existen instituciones pblicas y privadas
que tienen como objeto principal una de esas actividades como sucede con los institutos ads-
critos al Ministerio del Medio Ambiente, el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Na-
cional y el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad de la Amazonia y existen otras
instituciones cuyo objeto principal es ms amplio o diverso, por lo que slo en cuanto a sus fun-

119
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pgs. 29-30.
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 199

ciones, responsabilidad y actividades ambientales se consideran integrantes del SINA. Esto su-
cede con Ingeominas, el Igac, Corpoica y las universidades privadas, entre otras entidades p-
blicas y particulares con o sin fines de lucro.
3) Para el caso de "las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas
con la problemtica ambiental", consideraremos que todas las organizaciones comunitarias tie-
nen la potencialidad de formar parte del SINA, potencialidad que se concreta desde el mismo
instante en que ellas realizan alguna actividad, plan, programa o proyecto relacionados con la
dimensin ambiental
/120
. Y para las organizaciones no gubernamentales u ONG's, solamente se
considerarn como parte del SINA aquellas que tengan como objeto principal la gestin ambien-
tal en cualquiera de sus manifestaciones. Por ello, el registro que realiza el Ministerio del Medio
Ambiente y las Corporaciones Autnomas Regionales, termina siendo el filtro calificativo deter-
minante para esas entidades.
Claro est, que compartimos la preocupacin expresada por la Contralora en el sentido
de que dichas organizaciones comunitarias y no gubernamentales estn en un limbo generali-
zado en su relacin con el Sistema Nacional Ambiental y sus dems componentes. Algunas de
sus funciones pueden deducirse de algunos desarrollos normativos, como es el caso de los me-
canismos de participacin ciudadana y de la participacin en diversos organismos del SINA
como en el Consejo Nacional Ambiental, en los Consejos Directivos de las CAR's, o en comisio-
nes y comits sectoriales nacionales y territoriales. Pero la mayor parte de sus responsabilida-
des, roles y funciones, sigue siendo un campo por determinar con toda claridad.
Quizs el problema anterior sea causa de uno de los graves problemas de operatividad
del SINA, porque si tenemos en cuenta que la misma Ley 99 de 1993 defini entre los principios
generales ambientales la creacin del Sistema Nacional Ambiental "cuyos componentes y su
interrelacin definen los mecanismos de actuacin del Estado y la sociedad civil", se puede con-
cluir vlidamente que el SINA est conformado por dos grandes actores: "el Estado y la socie-
dad civil", y resulta que en trminos prcticos, uno de ellos, sufre de dos grandes males con
relacin al sistema: indefinicin y marginacin.
4) Aunque no se trata de entidades estatales responsables de la poltica y la accin am-
biental, la Ley 99 de 1993 cre instituciones especiales de carcter asesor y consultivo tanto del
Ministerio del Medio Ambiente como del Sistema Nacional Ambiental, y que por tanto forman
parte del mismo. Se trata de entidades como el Consejo Nacional Ambiental y el Consejo Tcni-
co Asesor de Poltica y Normatividad Ambientales. Lo mismo sucede con las creadas por otras
normas como el Decreto 1124 de 1999 que dio a luz al Consejo Coordinador del Sistema Nacio-
nal Ambiental que aun no ha sido reglamentado.
5) En el mismo sentido, y como consecuencia lgica de la normativa desarrollada con
posterioridad a la Ley 99 de 1993, tambin forman parte del Sistema Nacional Ambiental una
serie de organismos y entes pblicos o mixtos, tales como consejos, comits, comisiones de
carcter sectorial, entre los que podemos mencionar el Comit J urdico del Sistema Nacional
Ambiental, el Comit Asesor de Poltica Forestal, la Comisin Colombiana de Oceanografa y el
Comit Coordinador para la Formulacin de la Estrategia Nacional de la Biodiversidad.

120
O sea, casi siempre, si pensamos en la multidimensionalidad de lo ambiental en la vida comunitaria.
200 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

6) Hemos considerado que instituciones especiales como las existentes para la protec-
cin y el desarrollo de comunidades indgenas y negras, forman parte de pleno derecho del Sis-
tema Nacional Ambiental, por cuanto se dirigen a regular las relaciones del Estado y la sociedad
con respecto a recursos naturales existentes en sus territorios o a garantizar el desempeo de
sus propias formas de autoridad y gestin en todos los aspectos.
7) Las organizaciones que representan al sector privado empresarial, por el hecho de
formar parte de varios de los organismos cobijados bajo los criterios anteriores, tambin deben
formar parte del Sistema Nacional Ambiental, pero slo en cuanto hace a dicha representacin.
Por ejemplo en el Consejo Nacional Ambiental tiene asiento el Presidente del Consejo Nacional
Gremial y en el Consejo Tcnico Asesor de Poltica y Normatividad Ambientales, sendos repre-
sentantes de los gremios de la produccin industrial, agraria y de minas e hidrocarburos.
Habida cuenta de lo anterior el nmero de instituciones que forman parte del Sistema
Nacional Ambiental - SINA es bastante grande, y por lo mismo se ve como muy grande, pero
necesario, el reto de regular sus interrelaciones para que el sistema funcione adecuadamente.
3. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Vale la pena efectuar un repaso de la estructura actual de la administracin pblica, ba-
sados en la Constitucin Nacional y en la Ley 489 de 1998, en sus artculos 38 al 48.
# ESTRUCTURA DEL SECTOR CENTRAL:
1) La Presidencia de la Repblica;
2) La Vicepresidencia de la Repblica;
3) Los Consejos Superiores de la Administracin;
4) Los Ministerios y Departamentos Administrativos;
5) Las Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales sin Personera J urdica.
# ESTRUCTURA DEL SECTOR DESCENTRALI ZADO POR SERVI CI OS:
1) Los Establecimientos Pblicos;
2) Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado;
3) Las Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales con Personera J urdica;
4) Las Empresas Sociales del Estado y las Empresas Oficiales de Servicios Pblicos Do-
miciliarios;
5) Los Institutos Cientficos y Tecnolgicos;
6) Las Sociedades Pblicas y las Sociedades de Economa Mixta;
7) Las dems entidades administrativas nacionales con personera jurdica que cree, or-
ganice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico.
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 201

$ Las sociedades pblicas y las sociedades de economa mixta en las que el Estado posea
el 90% o ms de su capital social, se someten al rgimen previsto para las empresas in-
dustriales y comerciales del Estado.
$ Adems los organismos consultivos o coordinadores, para toda la administracin o parte
de ella, funcionarn con carcter permanente o temporal y con representacin de varias
entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley determine. En el
acto de constitucin se indicar el Ministerio o Departamento Administrativo al cual que-
daren adscritos tales organismos.
# NORMAS DE FUNCI ONAMI ENTO DE LOS DI VERSOS SECTORES
1) La Presidencia de la Repblica, los ministerios y los departamentos administrativos,
en lo nacional, son los organismos principales de la Administracin. Asimismo, los ministerios,
los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el Sector Central de la
Administracin Pblica Nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un Minis-
terio o un Departamento Administrativo que gocen de personera jurdica, autonoma adminis-
trativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el Sector Descentralizado de la
Administracin Pblica Nacional y cumplen sus funciones en los trminos que seale la ley.
2) Las gobernaciones, las alcaldas, las secretaras de despacho y los departamentos
administrativos son los organismos principales de la Administracin en el correspondiente nivel
territorial. Los dems les estn adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orienta-
cin, coordinacin y control en los trminos que sealen la ley, las ordenanzas o los acuerdos,
segn el caso. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son cor-
poraciones administrativas de eleccin popular que cumplen las funciones que les sealan la
Constitucin Poltica y la ley.
3) Entidades y organismos estatales sujetos a rgimen especial. El Banco de la Repbli-
ca, los entes universitarios autnomos, las Corporaciones Autnomas Regionales, la Comisin
Nacional de Televisin y dems organismos y entidades con rgimen especial otorgado por la
Constitucin, sujetos a disposiciones que establezcan las respectivas leyes.
4) Orientacin y control. La orientacin, control y evaluacin general de las actividades
de los organismos y entidades administrativas corresponde al Presidente de la Repblica y en su
respectivo nivel, a los ministros, los directores de departamento administrativo, los superinten-
dentes, los gobernadores, los alcaldes y los representantes legales de las entidades descentrali-
zadas y sociedades de economa mixta de cualquier nivel administrativo. En el orden nacional,
los ministros y directores de departamento administrativo orientan y coordinan el cumplimiento
de las funciones a cargo de las superintendencias, las entidades descentralizadas y las socieda-
des de economa mixta que les estn adscritas o vinculadas o integren el Sector Administrativo
correspondiente.
5) Sectores Administrativos. El Sector Administrativo est integrado por el Ministerio o
Departamento Administrativo, las superintendencias y dems entidades que la ley o el Gobierno
Nacional definan como adscritas o vinculadas a aqullos segn correspondiere a cada rea.
6) Sistemas Administrativos. El Gobierno Nacional podr organizar sistemas administra-
tivos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares. Para tal
efecto prever los rganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de
direccin, programacin, ejecucin y evaluacin.
202 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

7) Orientacin y coordinacin sectorial. La orientacin del ejercicio de las funciones a
cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo est a cargo del
Ministro o Director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o
vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisin, que de acuerdo con la ley y los actos de
creacin o de reestructuracin, les correspondan.
8) Comisiones Intersectoriales. El Gobierno Nacional podr crear comisiones intersectoria-
les para la coordinacin y orientacin superior de la ejecucin de ciertas funciones y servicios p-
blicos, cuando por mandato legal o en razn de sus caractersticas, estn a cargo de dos o ms
ministerios, departamentos administrativos o entidades descentralizadas, sin perjuicio de las com-
petencias especficas de cada uno de ellos. El Gobierno podr establecer la sujecin de las medi-
das y actos concretos de los organismos y entidades competentes a la previa adopcin de los pro-
gramas y proyectos de accin por parte de la Comisin Intersectorial y delegarle algunas de las
funciones que le corresponden. Las comisiones intersectoriales estarn integradas por los minis-
tros, directores de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de los
organismos y entidades que tengan a su cargo las funciones y actividades en referencia.
9) Participacin de las entidades descentralizadas en la poltica gubernamental. Los or-
ganismos y entidades descentralizados participarn en la formulacin de la poltica, en la elabo-
racin de los programas sectoriales y en la ejecucin de los mismos, bajo la orientacin de los
ministerios y departamentos administrativos respectivos.
10) Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros estar conformado por todos los Minis-
tros convocados por el Presidente de la Repblica. Mediante convocatoria expresa podrn con-
currir tambin los directores de departamento administrativo, as como los dems funcionarios o
particulares que considere pertinente el Presidente de la Repblica. Sin perjuicio de las funcio-
nes que le otorgan la Constitucin Poltica o la ley, corresponde al Presidente de la Repblica
fijar las funciones especiales del Consejo y las reglas necesarias para su funcionamiento.
11) Comisiones de Regulacin. Las comisiones que cree la ley para la regulacin, de los
servicios pblicos domiciliarios mediante asignacin de la propia ley o en virtud de delegacin
por parte del Presidente de la Repblica, para promover y garantizar la competencia entre quie-
nes los presten, se sujetarn en cuanto a su estructura, organizacin y funcionamiento a lo dis-
puesto en los correspondientes actos de creacin.
12) Orden de Precedencia de los Ministerios. Es el siguiente: Del Interior, Relaciones Exte-
riores, J usticia y Derecho, Hacienda y Crdito Pblico, Defensa Nacional, Agricultura y Desarrollo
Rural, Trabajo y Seguridad, Salud, Minas y Energa, Comercio Exterior, Desarrollo Econmico,
Educacin Nacional, Medio Ambiente, Comunicaciones, Transporte y Cultura.
Como puede observarse en esta regulacin aparece el fundamento de los sectores admi-
nistrativos y de los sistemas administrativos, que subyace al Sistema Nacional Ambiental - SINA
y a la determinacin del llamado sector ambiental del Ministerio del Medio Ambiente.
B. ESQUEMA DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
Las instituciones del Sistema Nacional Ambiental pueden ser clasificadas siguiendo diver-
sos criterios, como lo vimos anteriormente. No obstante, hemos escogido el que en nuestro jui-
cio es el ms sencillo por obedecer a conceptos ms fcilmente reconocibles.
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 203

A. Entidades del Estado
1. Instituciones del Ministerio del Medio Ambiente
2. Instituciones cientficas del Sistema Nacional Ambiental
3. Entidades descentralizadas de gestin ambiental
4. Entidades del orden territorial
5. Instancias de planeacin y control
6. Instancias de operatividad del SINA
7. Subsistemas del Sistema Nacional Ambiental
B. Organizaciones de la Sociedad Civil
1. Organizaciones civiles sin nimo de lucro
2. Organizaciones populares y comunitarias
C. Recursos del Sistema Nacional Ambiental
1. Fondos Ambientales
2. Otros recursos
C. Instituciones relacionadas con el Sistema Nacional Ambiental
1. Ministerios con sus instituciones adscritas o vinculadas
2. Otras instituciones del orden nacional
3. Otras instituciones del orden territorial
4. Organizaciones profesionales y gremiales
5. Organizaciones de utilidad comn
1. INSTITUCIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
# ESTRUCTURA DEL MI NI STERI O DEL MEDI O AMBI ENTE
$ Ministro del Medio Ambiente
! Oficina J urdica.
$ Viceministro de Poltica y Regulacin
! Direccin General de Ecosistemas
! Direccin General Ambiental Sectorial - Subdireccin de Licencias
! Oficina de Control Interno
$ Viceministro de Coordinacin del SINA
! Direccin General de Poblacin y Ordenamiento Ambiental
! Direccin General de Investigacin, Educacin y Participacin
! Direccin General de Informacin, Planeacin, y Coordinacin del Sina
$ Secretara General
$ Comits y Consejos Asesores
! Comit Coordinador del Sistema de Control Interno
! Comisin de Personal
204 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

# OTRAS I NSTI TUCI ONES AL I NTERI OR DEL MI NI STERI O DEL MEDI O AMBI ENTE
$ Unidades Especiales
! Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, UAESPNN
! Unidad de Apoyo a La Comisin Tcnica de la Ley 70 de 1993
$ Comits
! Comit para la Preservacin y Rescate de los Parques Naturales Nacionales
! Comit Asesor de Poltica Poblacional
! Comit Interinstitucional del Convenio Marco de Concertacin para una Produccin
Limpia
! Comit de Capacitacin del Ministerio del Medio Ambiente
2. INSTITUCIONES CIENTFICAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
# DEL SECTOR DEL MEDI O AMBI ENTE
! Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales - IDEAM
! Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras INVEMAR
! Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos ALEXANDER VON HUMBOLDT
! Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas - SINCHI
! Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico J OHN VON NEUMANN
# DE OTROS SECTORES
$ Centros e Institutos Especializados
! Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia
! Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad de la Amazona
! Instituto de Estudios del Pacfico de la Universidad del Valle
! Centro de Investigaciones Oceanogrficas e Hidrogrficas
! Centro de Investigaciones Tecnolgicas y Marinas del Pacfico
! Centros de Investigacin Cientfica
! Corporaciones de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico
! J ardines Botnicos y Herbarios
$ Universidades
! Universidad de Antioquia
! Universidad del Choc "Diego Luis Crdoba"
! Universidad Tecnolgica de los Llanos Orientales
! Otras Universidades Pblicas y Privadas
3. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE GESTIN AMBIENTAL
# CORPORACI ONES AUTNOMAS REGI ONALES (CARS)
! CAR de Risaralda, CARDER.
! CAR de Nario, CORPONARIO.
! CAR de la Frontera Nororiental, CORPONOR.
! CAR del Tolima, CORTOLIMA.
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 205

! CAR del Quindo, CRQ.
! CAR de los Valles del Sin y San J orge, CVS.
! CAR de la Orinoquia, CORPORINOQUIA
! CAR de Sucre, CARSUCRE
! CAR del Alto Magdalena, CAM
! CAR del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA
! CAR del Atlntico, CRA
! CAR de Santander, CAS
! CAR de Boyac, CORPOBOYAC
! CAR de Chivor, CORPOCHIVOR
! CAR del Guavio, CORPOGUAVIO
! CAR del Canal del Dique, CARDIQUE
! CAR del Sur de Bolvar, CSB
! CAR del Magdalena, CORPAMAG
! CAR del Cesar, CORPOCESAR
! CAR de la Guajira, CORPOGUAJ IRA
! CAR de Caldas, CORPOCALDAS
! CAR del Cauca, CRC
! CAR del Valle del Cauca, CVC
! CAR de Cundinamarca, CAR
! CAR de Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB
! CAR del Ro Grande de la Magdalena, CORMAGDALENA
# CORPORACI ONES PARA EL DESARROLLO SOSTENI BLE (CDS)
! CDS del Norte y Oriente de la Amazona, CDA
! CDS del Sur de la Amazona, CORPOAMAZONA
! CDS del Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, CORALINA
! CDS de la Macarena, CORMACARENA
! CDS del Choc, CODECHOC
! CDS del Urab, CORPOURAB
! CDS de la Mojana y el San J orge, CORPOMOJ ANA
# UNI DADES AMBI ENTALES URBANAS (UAU)
! Departamento Tcnico Administrativo del Medio Ambiente, DAMA (D.C. de Bogot)
! DAGMA (Santiago de Cali)
! Unidad Ambiental del Area Metropolitana del Valle de Aburr
! Dadima (Distrito Portuario de Barranquilla)
# REGI ONES DE LAS CORPORACI ONES AUTNOMAS REGI ONALES
! Regin Caribe (Corpoguajira, Corpamag, Cra, Carsucre, Cvs, Corpocesar, Cardique, Csb)
! Regin del Pacfico (Cvc, Crc y Corponario)
! Regin Central (CAR, Cortolima, Cam, Corpoguavio y Corpochivor)
! Regin Oriental (Corpoboyaca, Corporinoquia, Cdmb, Cas y Corponor)
! Regin Cafetera (Cornare, Corantioquia, Carder, Crq y Corpocaldas)
! Ro Magdalena (Car del Ro Grande de la Magdalena Cormagdalena)
206 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

4. ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL
$ Departamentos
! Asambleas Departamentales
! Autoridades Departamentales
$ Distritos Especiales
! Distrito Capital de Bogot
! Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de Indias
! Distrito Turstico, cultural e Histrico de Santa Marta
$ Distritos y Municipios
! Comunas Urbanas
! Corregimientos Rurales
$ Territorios Indgenas
! Resguardos con Rango de Municipios para Efectos Fiscales (art. 357 C.N.)
! Entidades Territoriales Indgenas
$ Entidades Especiales
! Provincias (2 o ms Municipios o Territorios Indgenas circunvecinos de un mismo
Departamento)
! Regiones Administrativas de Planificacin (2 o ms departamentos)
! reas Metropolitanas (2 o ms municipios o distritos)
! Asociacin de Municipios (Para prestacin de servicios, ejecucin de obras o funcio-
nes administrativas)
5. INSTANCIAS DE PLANEACIN Y CONTROL
$ SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN
$ Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social -CONPES-
$ Consejo Nacional de Planeacin
$ Departamento Nacional de Planeacin
! Direccin de Desarrollo Social (antes Unidad de Desarrollo Social)
! Direccin de Desarrollo Agrario (antes Unidad de Estudios Agrarios)
! Direccin de Poltica Ambiental (antes Unidad de Poltica Ambiental)
! Direccin de Desarrollo Urbano y Programas Regionales y Especiales (antes Unidad
de Desarrollo Urbano)
$ Consejos Regionales de Poltica Econmica y Social -CORPES-
! Consejo Regional de Planificacin de la Costa Atlntica
! Consejo Regional de Planificacin de la Amazona
! Consejo Regional de Planificacin de la Orinoquia
! Consejo Regional de Planificacin del Occidente Colombiano
! Consejo Regional de Planificacin del Centro Oriente Colombiano
$ Planeamiento y Ordenamiento Territorial
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 207

! Consejos Territoriales de Planeacin
! Consejos Ambientales Territoriales
! Consejos Consultivos de Ordenamiento
$ ORGANISMOS DE CONTROL
$ Ministerio Pblico
! Procuradura Delegada para Asuntos Ambientales
! Defensora del Pueblo
$ Contralora General de la Repblica
! Contralora Delegada para Asuntos Ambientales
6. INSTANCIAS DE OPERATIVIDAD DEL SINA
$ INSTITUCIONES ASESORAS Y COORDINADORAS DEL SINA
$ Instituciones Adscritas al Ministerio del Medio Ambiente
! Consejo Nacional Ambiental
! Comits Tcnicos Intersectoriales del Consejo Nacional Ambiental
! Consejo Tcnico Asesor de Poltica y Normatividad Ambientales
! Consejo Coordinador del Sistema Nacional Ambiental
! Consejo Ambiental Regional de la Sierra Nevada de Santa Marta
! Comit J urdico del Sistema Nacional Ambiental
! Comit Institucional de Control Interno de las Entidades del Sina
! Comit de Capacitacin de las Entidades del Sina del Nivel Descentralizado
! Comit Asesor de Poltica Forestal
! Comit Asesor de Fauna del Sistema Nacional Ambiental
! Comisin Colombiana de Oceanografa
! Comisin Nacional de Zoocra
! Comisin Nacional Asesora para la Prevencin y Mitigacin de Incendios Forestales
$ Instituciones Adscritas al Ministerio de Agricultura
! Comit Coordinador para la Formulacin de la Estrategia nacional de la Biodiversidad
! Consejo Nacional de Agricultura Biolgica
! Comisin Intersectorial para una Produccin ms Limpia en el Sector Agropecuario
Agroindustrial
$ Autoridades de la Convencin Cites
$ Red Nacional de J ardines Botnicos
7. SUBSISTEMAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
$ Sistema de I nformacin Ambiental
$ Sistema Nacional de Investigacin Ambiental
208 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

8. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
# ORGANI ZACI ONES CI VI LES SI N ANI MO DE LUCRO
! Organizaciones Ambientales no Gubernamentales - ONG'S
! Federaciones y Confederaciones de Ong's
! Corporacin Ecofondo
! Red de Desarrollo Sostenible - RDS
! Red Colombiana de Agricultura Biolgica - RECAB
# ORGANI ZACI ONES POPULARES Y COMUNI TARI AS
$ Asociaciones de Usuarios
! Asociaciones de Usuarios para la Defensa de los Recursos Naturales
! Asociaciones de Usuarios para la Proteccin de las Cuencas Hidrogrficas
! Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos - ANUC -
! Asociaciones Departamentales de Usuarios Campesinos
$ Organizaciones Campesinas, Indgenas y Negras
! Asociacin de Colonos de la Macarena
! Asociacin Nacional de Mujeres Campesinas e Indgenas de Colombia - ANMUCIC -
! Organizacin Nacional Indgena de Colombia - ONIC -
! Organizacin de Pueblos Indgenas de la Amazona Colombiana - OPIAC -
! Confederacin Indgena Tayrona
! Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras
! Asociacin de Comunidades Raizales de San Andrs, Providencia y Santa Catalina
$ Organizaciones Campesinas de la Reforma Agraria
! Cooperativas de Beneficiarios de Reforma Agraria
! Empresas Comunitarias de la Reforma Agraria
9. RECURSOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
# FONDOS AMBI ENTALES
$ Fondo Nacional Ambiental FONAM
! Subcuenta Especial de Parques Nacionales Naturales
! Fondo Ambiental de la Amazona
! Fondo Ambiental para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta
$ Fondo de Compensacin Ambiental
# OTROS RECURSOS
$ Transferencias del Fondo Nacional de Regalas
$ Recursos del Presupuesto Nacional
! Aportes de la Nacin
! Crdito Interno
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 209

$ Recursos Propios
! Transferencias del Sector Elctrico
! Sobretasa al Impuesto Predial
! Tasas Retributivas y Compensatorias
! Derechos, Contribuciones, Tasas, Tarifas, Multas y Participaciones por Uso y Aprove-
chamiento de Recursos Naturales Renovables
$ Recursos de la Cooperacin Tcnica Internacional
10. INSTITUCIONES RELACIONADAS CON EL SINA
# MI NI STERI OS CON SUS I NSTI TUCI ONES ADSCRI TAS O VI NCULADAS
$ Ministerio del Interior
! Direccin General de Asuntos Indgenas
! Direccin General de Comunidades Negras y Otras Colectividades tnicas
! Mesa Permanente de Concertacin con los Pueblos y Organizaciones Indgenas
! Comisin Consultiva de Alto Nivel para las Comunidades Negras
$ Ministerio de Defensa Nacional
! Defensa Civil Colombiana
! Direccin General Martima -DIMAR-.
! Polica Ambiental
$ Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
! Instituto Colombiano Agropecuario ICA.
! Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA.
! Instituto Nacional de adecuacin de Tierras, INAT.
! Fondo de Cofinanciacin para la Inversin Rural, DRI.
! Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA.
! Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria, CORPOICA.
! Corporacin Nacional de Investigaciones Forestales, CONIF.
! Corporacin Colombia Internacional.
! Comit Coordinador para la Formulacin de la Estrategia Nacional de la Biodiversidad
! Comisin Intersectorial para una Produccin ms Limpia en el Sector Agropecuario
Agroindustrial
! Consejo Nacional de Agricultura Biolgica
! Comisin Nacional de Investigacin Agropecuaria Forestal y Pesquera
! Comisin Nacional de Pesca CONALPES
! Comisin Nacional de Territorios Indgenas
$ Ministerio de Salud Pblica
! Oficina de Coordinacin de Proteccin a la Salud (Direccin General de Salud Pblica)
$ Ministerio de Minas y Energa
! Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minera y qumica -INGEOMINAS
! Instituto de Ciencias Nucleares y Energas Alternativas- INEA
! Empresa Colombiana de Petrleos- ECOPETROL
210 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

! Minerales de Colombia S.A.- MINERALCO
! Financiera Energtica Nacional S.A.- FEN
! Carbones de Colombia S.A.- CARBOCOL
! Interconexin Elctrica S.A.- ISA
! Instituto Colombiano de Energa Elctrica- ICEL
! Corporacin Elctrica de la Costa Atlntica - CARBORIENTE S.A.
! Comisin Nacional de Regalas
$ Ministerio de Comercio Exterior
! Promocin de Exportaciones - PROEXPORT-
$ Ministerio de Desarrollo Econmico
! Direccin General de Agua Potable y Saneamiento Bsico
! Direccin General de Desarrollo territorial y Urbano
! Direccin General de Turismo
$ Ministerio de Educacin Nacional
! Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES.
! Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior -
ICETEX.
! Fondo de Desarrollo de la Educacin Superior - FODESEP.
! J unta Nacional de Educacin -J UNE.
! Consejo Nacional de Educacin Superior -CESU.
! Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
! Fondo Colombiano de Investigaciones Cientficas y Proyectos especiales "Francisco
J os de Caldas COLCIENCIAS
! Comits Tcnicos Interinstitucionales de Educacin Ambiental
$ Ministerio de Cultura
! Instituto Colombiano de Antropologa
# OTRAS I NSTI TUCI ONES DEL ORDEN NACI ONAL
$ Presidencia de la Repblica
! Fondo de Solidaridad y Emergencia Social
! Plan Nacional de Rehabilitacin - PNR
$ Instituciones para la Proteccin y Desarrollo de las Comunidades Indgenas y
Negras
! Consulta a Comunidades Indgenas y Negras
! Mesa Permanente de Concertacin con los Pueblos y Organizaciones Indgenas
! Comisin Nacional de Territorios Indgenas
! Comisin Consultiva de Alto Nivel para las Comunidades Negras
! Comisin Tcnica para la Entrega de Tierras a Comunidades Negras
$ Sistemas Nacionales
! Sistema Forestal Nacional
! Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres
! Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino
$ Programas Especiales
VII. LOS INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 211

! Poltica Nacional de Produccin Limpia
! Poltica Nacional de Residuos Slidos
# OTRAS I NSTI TUCI ONES DEL ORDEN TERRI TORI AL
$ Organizaciones de Entidades Territoriales
! Confederacin de Gobernadores
! Federacin Colombiana de Municipios
$ Comisiones Consultivas Territoriales para las Comunidades Negras
! Comisiones Consultivas Departamentales
! Comisin Consultiva Distrital de Bogot
$ Sistema Regional para la Prevencin y Atencin de Desastres
! Comits Regionales y Locales para la Prevencin y Atencin de Desastres
! Comisiones Asesoras de las Entidades Territoriales para la Prevencin y Mitigacin de
Incendios Forestales
$ Comits y Consejos Departamentales y Municipales de la Reforma Agraria y el
Desarrollo Rural
! Comits Departamentales de Desarrollo Rural y Reforma Agraria
! Consejos Municipales de Desarrollo Rural
! Comits Municipales de Reforma Agraria
! Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario Departamental - CONSEA
! Unidades Municipales de Asistencia Tcnica Agropecuaria a Pequeos Productores -
UMATAS
$ J untas Defensoras de Animales
# ORGANI ZACI ONES PROFESI ONALES Y GREMI ALES
$ Gremios de la Produccin
! Gremios de la Produccin Industrial
! Gremios de la Produccin Agraria
! Gremios de la Produccin de Minas e Hidrocarburos
! Gremios de la Produccin Artesanal
! Gremios de la Produccin Agropecuaria
! Gremios de la Produccin Pesquera
$ Asociaciones Gremiales
! Consejo Nacional Gremial
! Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible - CECODES -
! Consejo Colombiano de Seguridad
! Asociacin Colombiana de Reforestadores e Industriales de la Madera - ACOFORE
! Asociacin Colombiana de Zoocriaderistas - AZOOCOL -
! Asociacin Colombiana de Parques Zoolgicos, Agrarios y Afines - ACOPAZOA -
! Asociacin Colombiana de Piscicultura y Pesca - PISPESCA -
! Asociacin Colombiana de Agricultura Biolgica -ACAYBE -
! Asociacin Colombiana del Petrleo
! Asociacin Nacional de Exportadores - ANALDEX -
212 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

! Asociacin Nacional de Industriales - ANDI -
! Asociacin Nacional de Pescadores Artesanales - ANPAC -
! Asociacin Nacional de Acuicultores de Colombia - ACUANAL -
! Asociacin de Bilogos Marinos
! Federacin Colombiana de Tiro y Caza
! Federacin Colombiana de Ganaderos - FEDEGAN -
! Sociedad de agricultores de Colombia - SAC -
# ORGANI ZACI ONES DE UTI LI DAD COMN
$ Reservas Naturales de la Sociedad Civil
$ Academias e Instituciones Educativas
! Asociacin Colombiana de Universidades - ASCUN -
! Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Fsicas y naturales
! Academia colombiana de Ciencias Econmicas
! Colegio Mximo de las Academias Colombianas
! Fondo Universitario Nacional
Captulo Octavo.-
DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA
En este captulo, siguiendo el esquema visualizado en el anterior, presentaremos la in-
formacin bsica de cada una de las instituciones del Sistema Nacional Ambiental, y en el anexo
al final de este trabajo, podr consultarse cada una de ellas con mayor detalle.
Los aspectos a considerarse en este captulo son los siguientes: antecedentes, creacin,
normatividad y objeto. En el anexo, tambin se presentan los integrantes, los rganos y autori-
dades, las funciones y otros aspectos complementarios.
A. INSTITUCIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
1. INTEGRACIN DEL SECTOR DEL MEDIO AMBIENTE
# CONCEPTO Y COMPOSI CI N
En concordancia con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 sobre los sectores administrati-
vos compuestos por un Ministerio o Departamento Administrativo y sus entidades adscritas y
vinculadas, el Decreto 1124 de 1999 desarroll el concepto de Sector del Medio Ambiente, que
pas a estar integrado de la siguiente manera:
% Ministerio del Medio Ambiente
% Entidades adscritas al Ministerio del Medio Ambiente:
! Fondo Nacional Ambiental
! El Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales, IDEAM
% Entidades vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente
! Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras J os Benito Vives de Andreis, INVEMAR
! Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander Von Humboldt
! Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico, J ohn Von Neumann
! Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas, SINCHI
% Organismos de Asesora y Coordinacin del Sector del Medio Ambiente
! Consejo Nacional Ambiental
! Consejo Coordinador del Sistema Nacional Ambiental
! Consejo Tcnico Asesor de Poltica y Normatividad Ambientales
! Consejo Ambiental Regional de la Sierra Nevada de Santa Marta
214 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

# CR TI CA DEL CONCEPTO
A pesar de que el concepto de sector ambiental tiene pleno asidero legal, como hemos
tenido oportunidad de estudiarlo, y de tener la ventaja de agrupar adecuadamente alrededor del
Ministerio del Medio Ambiente a sus entidades adscritas y vinculadas, lo mismo que a sus orga-
nismos de asesora y coordinacin, el uso del concepto conlleva al menos dos problemas parti-
cularmente delicados:
a) El de contribuir a la sectorizacin del tema ambiental, como lo sealamos con
anterioridad, cuando definitivamente la dimensin de lo ambiental es mltiple social, eco-
lgica, humana, integral y sistmica y no admite un tratamiento sectorial;
b) En la prctica la conceptualizacin de sector ambiental contribuye a la confu-
sin y a la indefinicin del Sistema Nacional Ambiental - SINA, pues termina imponindose la
tendencia del menor esfuerzo y la de la simplificacin, de modo que el denominado sector
del medio ambiente termina asimilndose con el SINA, cuando apenas es una parte del
mismo, como puede fcilmente deducirse de los desarrollos legales a partir de la Ley 99 de
1993. Esta asimilacin es notoria en declaratorias y convocatorias diversas que viene reali-
zando el mismo Ministerio del Medio Ambiente.
2. MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
# CREACI N Y DESARROLLO NORMATI VO
El Ministerio fue creado por la Ley 99 de 1993, que en su artculo 2 expresa:
"Crase el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestin del me-
dio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relacin de
respeto y armona del hombre con la naturaleza y de definir, en los trminos de la presente
ley, las polticas y regulaciones a las que se sujetarn la recuperacin, conservacin, protec-
cin, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el
medio ambiente de la nacin, a fin de asegurar el desarrollo sostenible.
El Ministerio del Medio Ambiente formular, junto con el Presidente de la Repblica y
garantizando la participacin de la comunidad, la poltica nacional ambiental y de recursos na-
turales renovables, de manera que se garantice el derecho de todas las personas a gozar de un
medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y la soberana de la nacin.
Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente coordinar el Sistema Nacional Ambiental -
SINA, que en esta ley se organiza, para asegurar la adopcin y ejecucin de las polticas y de
los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los
deberes y derechos del Estado y de los particulares en relacin con el medio ambiente y con el
patrimonio natural de la nacin".
La Ley 99 de 1993 cre una organizacin bsica para el funcionamiento del Ministerio del
Medio Ambiente, con detalle de funciones y atribuciones, estructura administrativa, organismos
asesores adscritos y entidades de apoyo cientfico y tcnico. Sin embargo, era necesario com-
plementar su estructura orgnica y distribuir funciones entre sus dependencias internas, tarea
realizada por los Decretos 1868 y 2094 de 1994.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 215

La primera reestructuracin del Ministerio del Medio Ambiente se realiz mediante el De-
creto 1687 de 1997, y la segunda por el Decreto 1124 de 1999 complementado por el Decreto
527 de 2000. O sea, que en escasos 6 aos de existencia, el Ministerio ha sido objeto de 2 ciru-
gas profundas. Sin embargo, en el Captulo Octavo, analizaremos como, a pesar de dichas re-
formas, su estructura actual no corresponde a sus funciones.
# FI NALI DAD DEL MI NI STERI O
La importancia de la creacin del Ministerio radica en que por primera vez se cre una
entidad responsable cuya finalidad fuera garantizar la inclusin de los criterios ambientales en
las dimensiones fundamentales de la gestin gubernamental, ya sean los planes y programas de
desarrollo, las polticas de poblacin, las polticas y programas educativos, el ordenamiento terri-
torial y las polticas de comercio exterior y relaciones internacionales, mediante la creacin de
nuevos espacios y mecanismos que facilitaran la participacin ciudadana
Tiene a su cargo un conjunto de funciones que se pueden resumir en cuatro frentes se-
gn lo que se desprende del artculo 5:
/121

Formular polticas sobre el medio ambiente y los recursos naturales, que con-
templan tanto, las que son de su exclusivo mbito de competencia, como las funcio-
nes intersectoriales al establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados
en la formulacin de las polticas sectoriales y en los procesos de planificacin de los
dems ministerios y organismos.
Regular el uso, aprovechamiento, manejo, conservacin y restitucin de los
recursos naturales renovables. Esta funcin le concede herramientas para hacer
cumplir las polticas y prioridades ambientales.
Administrar el Sistema de Parques Nacionales Naturales y los Fondos Ambien-
tales, as como tambin, establecer el sistema de licencias ambientales y la aplicacin
de instrumentos econmicos para el control de la contaminacin.
Controlar y evaluar los impactos ambientales de los proyectos de desarrollo
econmico y social. Esta funcin le permite verificar en ltima instancia los efectos
reales de las polticas establecidas.
Por lo tanto, el Ministerio del Medio Ambiente es el ente encargado de definir conjunta-
mente con el Presidente de la Repblica, la poltica nacional ambiental y de asegurar la adopcin
de los planes, programas y proyectos respectivos; de expedir normas y regulaciones a nivel na-
cional tendientes a la recuperacin, conservacin, proteccin, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente, y de coordinar la actuacin y
gestin ambiental de las diferentes instancias, organismos y autoridades del SINA.
# DESARROLLO I NSTI TUCI ONAL
El Ministerio, fue creado a fines de 1993, y ha sufrido dos reestructuraciones profundas,
la primera en 1997 y la segunda en 1999. No obstante, los resultados de todos esos cambios no

121
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pg. 57.
216 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

parecen ser muy alentadores, y lo nico que demuestran claramente es que no existe una polti-
ca de estado con respecto al manejo de la poltica ambiental, y que ella est sometida a los cri-
terios y circunstancias cambiantes de cada gobierno de turno.
Tal pareciera que el entusiasmo y el optimismo generalizados de lo que poda lograrse
con la creacin del Ministerio y del SINA, se han ido apagando, al comprobarse que lo ambiental
no ha logrado ser el criterio directriz que gua la poltica nacional, sino ms bien como un requi-
sito que hay que cumplir para la implementacin de cualquier proyecto de cierta magnitud en
nuestro pas, o como un sobrecosto empresarial como lo denominan algunos.
% La estructura bsica inicial del ministerio
La estructura organizacional bsica inicial del Ministerio constaba de los despachos del Mi-
nistro y del Viceministro, la Secretara General, y cinco Direcciones Generales que correspondan a
las funciones ambientales desempeadas antes de la Ley 99 de 1993 por el Inderena, por los mi-
nisterios de Agricultura, Salud, Minas y Energa, y por el Departamento Nacional de Planeacin.
Las direcciones eran: la Direccin General de Asentamientos Humanos y Poblacin, la Di-
reccin de Medio Ambiente Fsico, la Direccin General Forestal y de Vida Silvestre, la Direccin
de Planeacin y Ordenamiento Ambiental del Territorio, y la Direccin Ambiental Sectorial. El
decreto 2094 de 1994 cre una nueva direccin, la de Enlace con las Corporaciones Autnomas
Regionales.
Al despacho del Viceministro le estaban asignadas 4 oficinas: la de Anlisis Econmico, la
de Cooperacin Internacional, la de Informacin Nacional Ambiental y la de Investigacin y Tec-
nologa Ambiental. Las oficinas de divulgacin y prensa y de control interno estaban asignadas
al despacho del Ministro.
Se cre tambin una unidad administrativa especial para el manejo del Sistema de Par-
ques Nacionales Naturales (La UAESPNN). Se adscribieron al ministerio el Fondo Nacional Am-
biental y el Fondo Ambiental de la Amazona, y en calidad de rganos de asesora y coordinacin
figuraron el Consejo Nacional Ambiental, el Consejo Tcnico Asesor de Poltica y Normatividad
Ambientales, el Consejo de Gabinete (rgano decisorio), el Comit del Servicio Nacional Fores-
tal, el Comit Nacional de Comunicacin Ambiental y la Comisin de Personal.
La Contralora en su Informe de 1997 concepta que esta estructura presentaba un enfo-
que y especializacin de funciones atomizado y disperso, pues la generacin de poltica y regula-
cin en cabeza de todas las dependencias dificultaba la coordinacin interna y externa con las
dems entidades del SINA. Adems, careca de un rea de planificacin formal y de espacios de
interlocucin directa con esas entidades.
/122

El nfasis del Ministerio se centr en expedir normatividad, en la reestructuracin y forta-
lecimiento institucional, en el manejo de los Parques Nacionales Naturales y en la incorporacin
de los programas del Plan de desarrollo, relegando otras funciones claves como la definicin de
prioridades ambientales, la generacin de informacin y el ordenamiento ambiental del territo-
rio, la concertacin de las polticas a nivel de gobierno, industria y comunidad, el establecimien-

122
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pg. 58.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 217

to preciso de roles, responsabilidades y mecanismos de planificacin y coordinacin entre las
entidades que conformaban el SINA. Entonces, el ministerio contrat en Marzo de 1997 a la
firma mexicana Booz-Allen & Hamilton para una propuesta de reestructuracin.
% Primera Reestructuracin del ministerio
La nueva estructura del ministerio, basada en el estudio de la firma contratada, recogi
las tendencias internacionales vigentes, al igual que las perspectivas de funcionarios y usuarios
del Ministerio del Medio Ambiente. Fue as como se comprendi la necesidad de incorporar en la
nueva estructura un grupo de funciones adicionales de apoyo que no existan, como el rea de
planeacin y desempeo y el rea de mercadeo para asegurar que el Ministerio fuera una orga-
nizacin orientada al cliente. La norma encargada de la reestructuracin fue, como menciona-
mos, el Decreto 1687 de 1997.
Tambin se vio la conveniencia de separar y especializar dos funciones: la de Poltica y
Regulacin con especializacin tcnica y la del desempeo del Sistema Nacional Ambiental con
una especializacin coordinadora y negociadora. Estas dos funciones deban, en consecuencia,
estar en cabeza de dos viceministerios.
De esta forma, al despacho del Ministro se le asignaron el Consejo de Gabinete y el Con-
sejo Tcnico Asesor de Poltica y Normatividad Ambientales y 2 oficinas, la de Control Interno y
la de Divulgacin y Prensa. Al despacho del Viceministro de Poltica y Regulacin, se le asignaron
dos direcciones generales: la de Ecosistemas y la de Desarrollo Sostenible que incluy la Subdi-
reccin de Licencias. Y las oficinas adscritas fueron la de Anlisis Econmico, la de Ordenamiento
Ambiental, la de Educacin Ambiental, Participacin Ciudadana y Poblacin y la de Cooperacin
Internacional.
Al despacho del Viceministro de Coordinacin del SINA slo se le asign la Direccin Ge-
neral de Planeacin y Gestin del SINA. Al despacho del Secretario General se le adscribi la
Oficina J urdica y las divisiones Administrativa, de Finanzas y Presupuesto y la de Personal.
Finalmente, en la estructura figuraban la Unidad Administrativa Especial del Sistema de
Parques Nacionales Naturales -UAESPNN, el Fondo Nacional Ambiental -FONAM, el Fondo Am-
biental de la Amazona y el Fondo de Compensacin Ambiental.
% Estructura Actual del Ministerio
El Decreto 1124 de 1999 tuvo la misin explcita de simplificar al mximo la estructura
organizacional del Ministerio, acorde con las polticas de reduccin del gasto pblico, pero tam-
bin con las de la bsqueda de eficacia y eficiencia administrativas.
Esta norma volvi nuevamente a la figura de un solo viceministerio, pero, sorpresiva-
mente el Decreto 527 de 2000 expedido el 24 de marzo, revivi en forma temporal hasta el
31 de marzo de 2001 - la figura de dos viceministerios: el de poltica y regulacin y el de coordi-
nacin del SINA. No se entiende bien si se trata de una poltica de ajuste gradual ante la impo-
sibilidad de que un slo viceministerio asuma todas las funciones, o si han primado razones me-
nos tcnicas y ms polticas.
En el nuevo esquema al despacho del Ministro se le asigna la Oficina J urdica que antes
estaba adscrita a la Secretara General. El despacho del Viceministro de Poltica y Regulacin
tiene a cargo 2 direcciones generales la de Ecosistemas y la Ambiental Sectorial con su subdi-
218 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

reccin de licencias y una oficina, la de Control Interno. El despacho del Viceministro de Coor-
dinacin del SINA tiene en cambio 3 direcciones generales la de Poblacin y Ordenamiento
Ambiental, la de Investigacin, Educacin y Participacin y la de Informacin, Planeacin, y
Coordinacin del SINA.
Completan la estructura la Secretara General, el Comit Coordinador del Sistema de
Control Interno y la Comisin de Personal estos 2 ltimos como Comits o Consejos Asesores
y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales UAESPNN.
# EL MI NI STERI O DEL MEDI O AMBI ENTE Y EL SI NA
% Funciones, Atribuciones y Responsabilidades
De acuerdo a la Ley 99 de 1993 el Ministerio del Medio Ambiente tiene las siguientes
funciones, atribuciones y responsabilidades con relacin al Sistema Nacional Ambiental:
1) Segn el inciso 3 del artculo 2, al Ministerio del Medio Ambiente le corresponde
coordinar el Sistema Nacional Ambiental - SINA, para asegurar la adopcin y ejecucin de las
polticas, planes, programas y proyectos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y
derechos del Estado y de los particulares en relacin con el medio ambiente y con el patrimonio
natural de la nacin;
2) Ejercer la jerarqua mxima del Sistema Nacional Ambiental - SINA, segn lo expre-
sado por el pargrafo del artculo 4, jerarqua en la que le siguen las Corporaciones Autnomas
Regionales, los Departamentos, y los Distritos o Municipios;
3) Dirigir y coordinar el proceso de planificacin y la ejecucin armnica de las activida-
des en materia ambiental de las entidades del Sistema Nacional Ambiental - SINA, como lo
seala el artculo 5 en su numeral 4.
4) El mismo artculo en su numeral 20 le otorga al Ministerio del Medio Ambiente la fun-
cin de coordinar, promover y orientar las acciones de investigacin sobre el medio ambiente y
los recursos naturales renovables o sea del Sistema Nacional de Investigacin Ambiental y
establecer el Sistema de Informacin Ambiental y organizar el inventario de la biodiversidad y
de los recursos genticos nacionales. Estos dos sistemas fueron desarrollados con posterioridad
por el Decreto 1600 de 1994, el que expresamente los sita como subsistemas del Sistema Na-
cional Ambiental - SINA.
5) Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental,
que se susciten con motivo del ejercicio de sus funciones y establecer criterios o adoptar deci-
siones cuando surjan conflictos entre ellas en relacin con la aplicacin de las normas o con las
polticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renova-
bles o del medio ambiente, segn lo preceptuado por el numeral 31 del mismo artculo 5.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 219

3. INSTITUCIONES AL INTERIOR DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$ UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES
NATURALES - UAESPNN
La Ley 99 de 1993 la cre como dependencia especial de carcter operativo, tcnico y
ejecutor, incorporada a la estructura administrativa del Ministerio del Medio Ambiente. El Decre-
to 2915 de 1994 dict su organizacin interna, complementada por una delegacin de funciones
que fij la Resolucin 69 de 1995.
El Decreto 1124 de 1999 la reorganiz y la convirti en dependencia de carcter operati-
vo, tcnico y ejecutor del Ministerio, pero con autonoma administrativa y financiera, encargada
del manejo y administracin del Sistema de Parques Nacionales. Finalmente, la Resolucin 561
de 1999 autoriz una nueva delegacin de funciones.
$ COMIT PARA LA PRESERVACIN Y RESCATE DE LOS PARQUES NATURALES
NACIONALES
El Comit fue creado por el Decreto 2450 de 1994, con carcter de organismo asesor del
Gobierno Nacional adscrito al Ministerio del Medio Ambiente. Su objeto principal es el de aseso-
rar al Gobierno Nacional en los temas relacionados con la preservacin y recuperacin del Sis-
tema de Parques Naturales Nacionales.
La coordinacin y la Secretara Tcnica es ejercida por parte de un delegado del Ministro
del Medio Ambiente.
$ COMIT ASESOR DE POLTICA POBLACIONAL
El Decreto 1658 de 1996 cre el Comit, y lo adscribi al Ministerio del Medio Ambiente,
como rgano coordinador y asesor del Gobierno Nacional.
La Secretara Tcnica la ejerce la Direccin General de Poblacin y Ordenamiento Am-
biental del Ministerio del Medio Ambiente.
$ COMIT INTERINSTITUCIONAL DEL CONVENIO MARCO DE CONCERTACIN
PARA UNA PRODUCCIN LIMPIA
El numeral 32 del artculo 5 de la Ley 99 de 1993 determina que corresponde al Ministerio
del Medio Ambiente establecer mecanismos de concertacin con el sector privado, para la formu-
lacin y ejecucin de planes de accin encaminados al cumplimiento de metas ambientales.
El 5 de junio de 1995 se firm el "Convenio Marco de Concertacin para una Produccin
Limpia" entre el Minambiente, los gremios empresariales del sector privado y el sector pblico
Minero-Energtico. Dicho convenio estableci la creacin del Comit Interinstitucional, como
rgano operativo y asesor en la orientacin y concertacin de acciones para su ejecucin y para
220 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

el establecimiento de las relaciones interinstitucionales, de carcter pblico y privado. Desde su
inicio se han suscrito vonvenios que comprenden casi todos los sectores productivos.
Por medio de la Resolucin 1 de 1996 del Minambiente se institucionaliz el Comit y se
dictaron su estructura y sus funciones, dejando en manos del mismo la expedicin de su propio
reglamento de funcionamiento.
$ UNIDAD DE APOYO A LA COMISIN TCNICA DE LA LEY 70 DE 1993
La Ley 70 de 1993, que es la norma que permite el reconocimiento del derecho a la pro-
piedad colectiva de las tierras de las comunidades negras, orden la creacin de esta Unidad de
Apoyo a la Comisin Tcnica encargada de emitir conceptos para la aplicacin de la ley. La Uni-
dad fue reglamentada por el Decreto 1745 de 1995 y regulada por la Resolucin 673 de 1999.
$ COMIT DE CAPACITACIN DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
Por medio de la Resolucin 701 de 1997 fue creado el Comit de Capacitacin del Minis-
terio del Medio Ambiente, como organismo instructor de la Divisin de Personal, encargado de la
organizacin, diseo, programacin y evaluacin de la capacitacin al interior del Ministerio.
B. INSTITUCIONES CIENTFICAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
1. INSTITUCIONES CIENTFICAS DEL SECTOR DEL MEDIO AMBIENTE
En el esquema del Sistema Nacional Ambiental - SINA, se denominan Institutos de Investi-
gacin a las instituciones adscritas y vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente encargadas de
desarrollar el conocimiento cientfico y tecnolgico y la informacin necesaria sobre el estado del
medio ambiente y los recursos naturales, los cuales resultan indispensables para la formulacin de
polticas ambientales y para la puesta en marcha de programas y proyectos ambientales.
Exceptuando al IDEAM, que es un establecimiento pblico nacional adscrito al Ministerio
del Medio Ambiente, los Institutos de Investigacin son corporaciones civiles sin nimo de lucro
de carcter pblico, sometidas a las reglas del derecho privado, o sea que en varios aspectos de
su funcionamiento se rigen por sus propios estatutos, y vinculados al Ministerio.
Los institutos de investigacin son centros para el manejo de la informacin en las reas
de su competencia, y, a la vez, son los motores del proceso de investigacin y articulacin de
las redes institucionales de investigacin. Estn conectados a los centros universitarios y de in-
vestigacin y desarrollan en conjunto programas investigativos, educativos y de produccin
cientfica.
Los institutos fueron creados por la Ley 99 de 1993. Los Decretos 1276 y 1277 de 1994
reglamentaron el INVEMAR y el IDEAM respectivamente. El Decreto 1603 de 1994 reglament
los otros 3, el Alexander Von Humboldt, el SINCHI y el J ohn Von Neumann, para los que dict
disposiciones generales y comunes, y tambin disposiciones particulares para cada uno de ellos.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 221

$ INSTITUTO DE HIDROLOGA, METEOROLOGA Y ESTUDIOS AMBIENTALES -
IDEAM
La ley 99 de 1993 lo cre con el nombre de Instituto de Hidrologa, Meteorologa e In-
vestigaciones Ambientales -IDEAM. El Decreto 1277 de 1994 reglament la ley y dict su estruc-
tura orgnica. El nombre fue cambiado por el de Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios
Ambientales -IDEAM.
El IDEAM es un establecimiento pblico de carcter nacional adscrito al Ministerio del
Medio Ambiente, con autonoma administrativa, personera jurdica y patrimonio independiente.
Tiene su domicilio en la ciudad de Bogot D.C.
$ INSTITUTO DE INVESTIGACIONES MARINAS Y COSTERAS - INVEMAR
El antecesor de esta entidad fue el Instituto de Investigaciones Marinas de Punta Betn
J os Benito Vives de Andreis -INVEMAR- establecimiento pblico adscrito a Colciencias, segn
el Decreto 1444 de 1974.
La transformacin se origin en la Ley 99 de 1993, que le dio la denominacin de Institu-
to de Investigaciones Marinas y Costeras J os Benito Vives de Andreis -INVEMAR. Por el De-
creto 1276 de 1994 se realiz su organizacin y reestructuracin.
El Instituto es una Corporacin civil sin nimo de lucro, de carcter pblico, sometida a
reglas del derecho privado, vinculada al Minambiente con autonoma administrativa, personera
jurdica y patrimonio propio. Tiene su sede principal en Santa Marta, con sedes alternas en Co-
veas y Buenaventura.
$ INSTITUTO DE INVESTIGACIN DE RECURSOS BIOLGICOS
ALEXANDER VON HUMBOLDT
Fue creado por la Ley 99 de 1993 y reglamentado por el Decreto 1603 de 1994, asu-
miendo las funciones que en investigacin de recursos biticos vena ejerciendo el Inderena
hasta la Ley 99/93. Fue modificado parcialmente por el Decreto 479 de 1998, en cuanto a su
domicilio principal y a la asociacin de Corporaciones Autnomas Regionales.
El Instituto es una Corporacin civil sin nimo de lucro, de carcter pblico, sometida a
reglas del derecho privado, organizada en los trminos establecidos por la Ley 29 de 1990 y el
Decreto 393 de 1991, vinculada al Minambiente con autonoma administrativa, personera jurdi-
ca y patrimonio propio. Tiene como domicilio principal a la ciudad de Bogot. En todo caso, el
Instituto tendr una sede de trabajo en el municipio de Villa de Leyva, y podr establecer otras
sedes de trabajo en lugares diferentes, sobre la base de los programas que adelante.
$ INSTITUTO AMAZNICO DE INVESTIGACIONES CIENTFICAS - SINCHI
Fue creado por la ley 99 de 1993, mediante la transformacin de la Corporacin Colom-
biana para la Amazonia Araracuara -COA- y reglamentado mediante el Decreto 1603 de 1994.
222 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

Se trata de una corporacin civil sin nimo de lucro, de carcter pblico, sometida a re-
glas del derecho privado, organizada en los trminos establecidos por la Ley 29 de 1990 y el
Decreto 393 de 1991, vinculada al Ministerio del Medio Ambiente, con autonoma administrativa,
personera jurdica y patrimonio propio.
Tiene la sede principal en Leticia y la subsede en el departamento del Vaups. Puede te-
ner estaciones de investigacin en cualquier lugar de la Amazona.
$ INSTITUTO DE INVESTIGACIONES AMBIENTALES DEL PACFICO J OHN VON
NEUMANN
La creacin del Instituto se dio mediante la Ley 99 de 1993 y la reglamentacin mediante
el Decreto 1603 de 1999.
El instituto es tambin una corporacin civil sin nimo de lucro, de carcter pblico, so-
metida a reglas del derecho privado, organizada en los trminos establecidos por la Ley 29 de
1990 y el Decreto 393 de 1991, vinculada al Ministerio del Medio Ambiente, con autonoma ad-
ministrativa, personera jurdica y patrimonio propio. Tiene la sede principal en Quibd y puede
establecer estaciones de investigacin sobre la base de los programas que adelante.
$ J ARDINES BOTNICOS Y HERBARIOS
Los jardines botnicos son colecciones de plantas vivas cientficamente organizadas que
pueden manejar herbarios y germoplasma vegetal en bancos de genes o en bancos de semillas,
ejecutar programas permanentes de investigacin bsica y aplicada, de conservacin in situ y ex
situ y de educacin, utilizando en sus actividades tecnologas no contaminantes.
Mediante la Ley 299 de 1996 se realiz la reglamentacin de los J ardines Botnicos, de la
Red Nacional de J ardines Botnicos, del Plan Nacional de J ardines Botnicos, del Sistema Nacio-
nal de Informacin Botnica y de la Expedicin Botnica permanente. El Decreto 331 de 1998
reglament parcialmente la Ley 299 de 1996 con relacin a los permisos ambientales, a las formas
de participacin del Estado y la Expedicin Botnica permanente.
Los jardines botnicos legalmente constituidos forman parte del Sistema Nacional Am-
biental, SINA.
2. INSTITUCIONES CIENTFICAS DE OTROS SECTORES
Presentamos aqu una lista de instituciones de carcter cientfico, sean pblicas o priva-
das, que han sido mencionadas en las normas de las instituciones del Sistema Nacional Ambien-
tal - SINA. Consideramos que estas instituciones por sus articulaciones con los sistemas de in-
vestigacin y de informacin ambiental forman parte tambin del Sistema Nacional Ambiental.
$ CENTROS E INSTITUTOS ESPECIALIZADOS
! Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 223

! Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad de la Amazona
! Instituto de Estudios del Pacfico de la Universidad del Valle
! Centro de Investigaciones Oceanogrficas e Hidrogrficas
! Centro de Investigaciones Tecnolgicas y Marinas del Pacfico
! Centros de Investigacin Cientfica
! Corporaciones de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico
$ UNIVERSIDADES
! Universidad de Antioquia
! Universidad del Choc "Diego Luis Crdoba"
! Universidad Tecnolgica de los Llanos Orientales
! Otras Universidades Pblicas y Privadas.
C. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE GESTIN AMBIENTAL
1. CORPORACIONES AUTNOMAS REGIONALES Y CORPORACIONES PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE
# ANTECEDENTES
/123

Las primeras corporaciones creadas fueron la Corporacin Autnoma Regional del Valle
del Cauca (CVC) en 1954, la Corporacin Autnoma Regional de los Valles del Magdalena y del
Sin en 1960 y la Corporacin Autnoma Regional de las Cuencas de los ros Bogot, Ubat y
Surez (CAR) en 1961. Ellas surgieron como respuesta a la necesidad de impulsar el desarrollo
econmico y social de las respectivas regiones. Sus funciones incluan adelantar obras relacio-
nadas con la electrificacin, telefona rural, construccin de vas, acueductos, control de irriga-
ciones e inundaciones, y como una funcin adicional tenan a su cargo la administracin de los
recursos naturales en sus respectivas jurisdicciones.
En 1968 se crearon las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible del Choc y del Urab,
(CODECHOC y CORPOURAB respectivamente). En 1979 se cre la Corporacin Autnoma Re-
gional de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), con la misin concreta de realizar obras
de remodelacin urbana, recuperacin de terrenos y construccin de obras de alcantarillado en
Bucaramanga.
En la dcada del ochenta aparecieron CORTOLIMA y Carder (1981), CORPONARIO
(1982), CORPOCESAR, la del CAUCA - CRC, la del Putumayo, Cornare, CORPOGUAJ IRA y CORPO-
NOR (1983).

123
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pgs. 49-51
224 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

En 1986, con la descentralizacin administrativa a favor de los municipios y departamen-
tos, estos adquirieron responsabilidades y funciones concretas que estaban en cabeza de las
corporaciones autnomas. As, tareas como la electrificacin rural y la construccin de vas, pla-
zas de mercado, parques recreativos y otros, fueron trasladadas a los municipios, a los que se
dot de nuevos recursos para asumir estas funciones.
# TRANSI CI N Y CAMBI O DE LAS CORPORACI ONES CON LA LEY 99 DE 1993
/124

Con la Constitucin de 1991, el desarrollo econmico y social de las regiones fue asigna-
do expresamente a los departamentos, desapareciendo as del campo de accin de las corpora-
ciones el desarrollo de obras de infraestructura. Se asignaron funciones a los municipios que
eran propias de las corporaciones como son la reglamentacin de los usos del suelo y la expedi-
cin de normas tendientes a preservar el patrimonio ecolgico del municipio.
A pesar de reducir el mbito de competencia de las corporaciones, la Constitucin del 91
reconoci su importancia y les asign como fuente especial de ingresos un porcentaje del re-
caudo que del impuesto predial hagan los municipios. La ley 99 de 1993 desarroll la descentra-
lizacin de la gestin ambiental, al encargar a las corporaciones junto con los entes territoriales
del manejo de los recursos naturales, redefiniendo los objetivos y funciones de todas las Corpo-
raciones Autnomas Regionales.
Dicha ley previ la creacin de 34 corporaciones, de las cuales existan 18 antes de la
expedicin de la ley, las mismas que fueron reestructuradas, al tiempo que se crearon otras 16
para sustituir al Inderena en las reas de su jurisdiccin. 7 de las ya existentes conservaron su
denominacin, sede y jurisdiccin y ocho fueron modificadas en su jurisdiccin o denominacin;
y de las 16 corporaciones nuevas, 8 se catalogaron en la categora especial de "Desarrollo Sos-
tenible" queriendo decir con esto que tienen a su cargo ciertos ecosistemas especiales que por
la importancia que tiene su preservacin para la Nacin, requieren tratamiento especial.
En virtud de la nueva ley, las corporaciones son las entidades ejecutoras de la poltica
ambiental, parte fundamental del Sistema Nacional Ambiental y las mximas autoridades regio-
nales en materia ambiental, por medio de las cuales los municipios y departamentos manejan
sus recursos naturales con una visin regional. Por otro lado, se constituyen en entidades pione-
ras de la participacin de la sociedad civil en su gestin, ya que los consejos directivos encarga-
dos de la orientacin de dichas corporaciones estn compuestos por representantes de los entes
territoriales, de los gremios, de las organizaciones no gubernamentales, de las etnias indgenas
y de las comunidades negras.
Las corporaciones, como entes ejecutores de la poltica nacional formulada por el Ministe-
rio del Medio Ambiente y por los administradores de los recursos naturales en el rea de su juris-
diccin, tienen la facultad de expedir normas para regular el uso, manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales y el medio ambiente, sujetas a las normas que expida el ministerio.
Segn decreto complementario expedido en agosto de 1994, las corporaciones se defi-
nen como entidades con naturaleza jurdica especial, diferente a las categoras tradicionales, y

124
Ibdem, pgs. 51-52.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 225

se establece que el Ministerio del Medio Ambiente ejercer sobre las corporaciones inspeccin y
vigilancia en su gestin ambiental mediante la participacin en el Consejo Directivo y en la solici-
tud de informes.
A pesar de la naturaleza jurdica de las corporaciones, en lo relacionado con los actos,
contratos y rgimen de personal, para efectos prcticos se les asimila a los entes descentraliza-
dos del orden nacional.
# ASPECTOS GENERALES DE LAS CORPORACI ONES
Por medio de la Ley 99 de 1993 se realiz la creacin y la transformacin de Corporacio-
nes Autnomas Regionales y la creacin de las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, dic-
tando sus normas bsicas de organizacin, administracin y funcionamiento. El Decreto 1768 de
1994 legisl sobre el establecimiento, la organizacin y la reforma de las Corporaciones Aut-
nomas Regionales y de las Corporaciones de rgimen especial, o sea las Corporaciones para el
Desarrollo Sostenible.
Por el Decreto 1865 de 1994 se regularon los Planes Regionales Ambientales de las Cor-
poraciones Autnomas Regionales y de las de Desarrollo Sostenible y su armonizacin con la
gestin territorial. La Ley 344 de 1996 fij normas sobre financiamiento de las Corporaciones Au-
tnomas Regionales con recursos fijados por la Ley 99 de 1993 y por el Fondo Nacional de Regal-
as. El Decreto 2555 de 1997 fij el procedimiento para la designacin del director General de las
Corporaciones Autnomas Regionales y de las Corporaciones de Rgimen Especial.
Finalmente, las Resoluciones 208 de 1994, 127, 128 y 389 de 2000 del Minambiente, re-
glamentaron el sistema de eleccin y representacin de las comunidades indgenas o etnias y de
las Organizaciones No Gubernamentales en el Consejo Directivo de las Corporaciones Autno-
mas Regionales.
# COMPETENCI AS Y VI NCULACI ONES
Las Corporaciones pertenecen al SINA y en consecuencia el Minambiente, como orga-
nismo rector del sistema, orientar y coordinar la accin de las CARs de manera que resulte
acorde y coherente con la poltica ambiental nacional, a travs de su participacin en el consejo
directivo y de lineamientos y directrices que con carcter general expida.
De conformidad con lo establecido por los artculos 5 numeral 16 y 36 de la Ley 99 de
1993 el Ministerio ejercer sobre las Corporaciones inspeccin y vigilancia, tendiente a constatar
y procurar el debido, oportuno y eficiente cumplimiento de las funciones de la Ley 99 de 1993.
Previa declaratoria favorable de viabilidad ambiental por la Corporacin Autnoma Re-
gional de la respectiva jurisdiccin, la Direccin General Martima y Portuaria del Ministerio de
Defensa -DIMAR- como autoridad martima nacional tiene la funcin de otorgar autorizaciones,
permisos y concesiones para la ocupacin temporal de las playas y terrenos de bajamar.
Si una CAR tiene por objeto principal la defensa y proteccin del medio ambiente urbano,
podr adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuacin de
reas urbanas en zonas de alto riesgo (control de erosin, manejo de cauces y reforestacin); y
administrar, manejar, operar y mantener obras entregadas por municipios o distritos.
226 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

La realizacin de sus tareas debe desarrollarse en coordinacin con entidades territoria-
les y organismos que tienen responsabilidades de su competencia.
Salvo lo estipulado en el numeral 45o. del artculo 5 y el numeral 9o del artculo 31 de la
L.99/93, el ordenamiento, manejo y todas las dems actividades relacionadas con la actividad
pesquera y sus recursos, continuarn siendo de responsabilidad del Ministerio de Agricultura y
del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura -INPA.
Las Corporaciones Autnomas Regionales y las de desarrollo Sostenible elaborarn pla-
nes de gestin ambiental regional, en armona con la planificacin en la gestin ambiental de los
departamentos, distritos y municipios (Decreto 1865 de 1994) para periodos de 5 aos y debe-
rn ser proferidas oportunamente por las J untas Directivas de las Corporaciones, a mas tardar
en el mes de octubre del ao anterior al cual inicien su vigencia.
2. UNIDADES AMBIENTALES URBANAS - UAU'S
# ANTECEDENTES Y DESARROLLO
/125

El proceso de urbanizacin en Colombia se ha caracterizado por la ausencia completa de
planificacin y el crecimiento desordenado de la poblacin y de las actividades econmicas, tra-
yendo consigo la prdida de bienestar.
El 75% de la poblacin colombiana vive en ciudades y cerca del 34% est ubicado en
Bogot, Medelln y Valle de Aburr, Cali y Barranquilla. Esta concentracin de la poblacin se ha
acompaado de una concentracin similar de las actividades productivas; por ejemplo el 66%
del producto industrial nacional y el 70% del empleo procede de la actividad industrial que se
genera en esas ciudades.
El crecimiento acelerado de las urbes requiere la adecuacin de las mismas para atender
las nuevas demandas. Dicha adecuacin comprende el desarrollo de infraestructura vial, de ser-
vicios pblicos y recreativos, la definicin de reas de actividad econmica y la solucin de una
larga serie de problemas ambientales que genera la urbanizacin, entre los que se cuentan la
contaminacin atmosfrica, hdrica y acstica, la prdida del espacio pblico, la degradacin del
suelo y del paisaje urbano y el deterioro de la infraestructura.
La dimensin de esta problemtica ambiental urbana llev a que la Ley 99 de 1993 esta-
bleciera para las poblaciones con ms de un milln de habitantes la obligacin de constituir su
propia autoridad ambiental que ejerciera en el permetro urbano las mismas funciones asignadas
a las corporaciones en el rea rural.
# COMPETENCI AS DE LOS GRANDES CENTROS URBANOS
Estas unidades fueron creadas por la Ley 99 de 1993 y son entidades adscritas a los mu-
nicipios, distritos o reas metropolitanas de los Grandes Centros Urbanos, es decir aquellos cuya
poblacin urbana fuere igual o superior a un milln de habitantes.

125
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pgs. 55-56.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 227

La norma dice que los municipios, distritos o reas metropolitanas cuya poblacin urbana
fuere igual o superior a un milln de habitantes ejercern dentro del permetro urbano las mis-
mas funciones atribuidas a las Corporaciones Autnomas Regionales.
Adems de licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones, tendrn la
responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposicin de
desechos slidos y de residuos txicos y peligrosos, dictar las medidas de correccin o mitiga-
cin de daos ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminacin.
Los municipios, distritos o reas metropolitanas asumirn ante las Corporaciones Aut-
nomas Regionales la obligacin de transferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o com-
pensatorias causadas dentro del permetro urbano y de servicios, por el vertimiento de efluentes
contaminantes conducidos por la red de servicios pblicos y arrojados fuera de dicho permetro,
segn el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento.
# RECURSOS
En cuanto a recursos financieros se present un problema delicado con el fallo de di-
ciembre de 1996, mediante el cual el Consejo de Estado anul el Decreto 1339 de 1994 y elimi-
n la posibilidad de que las UAU utilizaran los recursos del impuesto predial, hizo muy difcil la
situacin financiera de dichas entidades, pues los recursos en cuestin representaban cerca del
90% de sus ingresos propios.
La Contralora General de la Repblica describi esta situacin como la de "un vaco legal
que deja sin piso financiero a las principales ciudades del pas ya que por un lado, la ley 99 obli-
ga a los municipios a transferir los recursos a las Corporaciones Autnomas Regionales: por
otro, la misma ley obliga a las CAR's a invertir el 50% de dichos recursos en las ciudades recau-
dadoras con ms de un milln de habitantes, y en tercer lugar, estos centros urbanos deben
crear las unidades ambientales con lo cual deja sin jurisdiccin en estas reas a las CAR's y sin
recursos a las unidades ambientales creadas".
/126

Ante los compromisos previamente adquiridos y la magnitud de la problemtica ambien-
tal que estos centros urbanos deben resolver, se ha tomado la medida transitoria de firmar con-
venios con las CAR's correspondientes. Es el caso de Bogot, que para adelantar el proyecto de
descontaminacin del ro Bogot debi firmar un convenio con la CAR para utilizar el 100% del
predial y cumplir con los compromisos previamente adquiridos. Convenios similares tuvieron que
hacer Dagma y Dadima. A juicio de la CGR, lo preocupante de este tipo de convenios es que
quedan a discrecionalidad del director de turno.

126
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pg. 56.
228 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

D. ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL
1. NORMAS GENERALES APLICABLES A LOS ENTES TERRITORIALES
# PRI NCI PI OS NORMATI VOS GENERALES
El Artculo 63 de la Ley 99 de 1993, dentro del Ttulo IX que trata sobre las Funciones de
las Entidades Territoriales y de la Planificacin Ambiental, establece unos Principios Normativos
Generales, en los siguientes trminos textuales:
A fin de asegurar el inters colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente
protegido, y de garantizar el manejo armnico y la integridad del patrimonio natural de
la Nacin, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades
territoriales, se sujetar a los principios de armona regional, gradacin normativa y rigor
subsidiario definidos en el presente artculo.
Principio de Armona Regional. Los departamentos, los distritos, los municipios,
los territorios indgenas, as como las regiones y provincias a las que la ley diere el carc-
ter de entidades territoriales, ejercern sus funciones constitucionales y legales relaciona-
das con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y
armnica, con sujecin a las normas de carcter superior y a las directrices de la Poltica
Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los
recursos naturales que hacen parte del medio ambiente fsico y bitico del patrimonio na-
tural de la Nacin.
Principio de Gradacin Normativa. En materia normativa las reglas que dicten
las entidades territoriales en relacin con el medio ambiente y los recursos naturales re-
novables respetarn el carcter superior y la preeminencia jerrquica de las normas dic-
tadas por autoridades y entes de superior jerarqua o de mayor mbito en la compren-
sin territorial de sus competencias. Las funciones en materia ambiental y de recursos
naturales renovables, atribuidas por la Constitucin Poltica a los departamentos, munici-
pios y distritos con rgimen constitucional especial, se ejercern con sujecin a la ley,
los reglamentos y las polticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y
las Corporaciones Autnomas Regionales.
Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de polica ambiental, es
decir, aqullas que las autoridades medioambientales expidan para la regulacin del uso,
manejo, aprovechamiento y movilizacin de los recursos naturales renovables, o para la
preservacin del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos
individuales y libertades pblicas para la preservacin o restauracin del medio ambien-
te, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la mis-
ma causa, podrn hacerse sucesiva y respectivamente ms rigurosas, pero no ms flexi-
bles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o muni-
cipal, en la medida en que se desciende en la jerarqua normativa y se reduce el mbito
territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales as lo ameri-
ten, en concordancia con el artculo 51 de la presente ley.
Los actos administrativos as expedidos debern ser motivados, sern por su natu-
raleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental -
SINA-, y tendrn una vigencia transitoria no superior a sesenta (60) das mientras el Mi-
nisterio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de
darle a la medida carcter permanente.
Los actos administrativos expedidos por las Corporaciones Autnomas Regionales
que otorguen o nieguen licencias ambientales, sern apelables ante el Ministerio del Me-
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 229

dio Ambiente, en los trminos y condiciones establecidos por el Cdigo Contencioso Ad-
ministrativo.
# PLANI FI CACI N AMBI ENTAL DE LAS ENTI DADES TERRI TORI ALES
El artculo 68 de la misma Ley 99 de 1993 establece lo siguiente:
Para garantizar la planificacin integral por parte del Estado, del manejo y el apro-
vechamiento de los recursos naturales a fin de garantizar su desarrollo sostenible, con-
servacin, restauracin o sustitucin conforme a lo dispuesto en el artculo 80 de la
Constitucin Nacional, los planes ambientales de las entidades territoriales estarn suje-
tos a las reglas de armonizacin de que trata el presente artculo.
Los departamentos, municipios y distritos con rgimen constitucional especial, ela-
borarn sus planes, programas y proyectos de desarrollo, en lo relacionado con el medio
ambiente, los recursos naturales renovables, con la asesora y bajo la coordinacin de
las Corporaciones Autnomas Regionales a cuya jurisdiccin pertenezcan, las cuales se
encargarn de armonizarlos.
# OPERATI VI DAD TERRI TORI AL
A nivel territorial la estructura institucional contempla una relacin estrecha entre la Cor-
poracin Autnoma Regional de una parte y el municipio o regiones de otra, mientras que el
departamento o los departamentos respectivos pueden y deben realizar tareas de apoyo tanto a
las Corporaciones como a los municipios de su jurisdiccin.
No hay que olvidar que los departamentos tienen tambin constitucionalmente la facul-
tad de expedir normas ambientales. Por su parte, los alcaldes y los concejos deben tratar los
asuntos ambientales a travs de las corporaciones con una visin regional.
Las regiones y provincias que se constituyan en entes territoriales, segn el caso, deben
desempear tambin su papel siguiendo los principios normativos generales.
El reto para las corporaciones es establecer convenios viables con los municipios, brindar-
les asesora tcnica y armonizar los planes y acciones para que sean directamente los municipios
los que se involucren en resolver los problemas ambientales y sociales que viven y conocen.
/127

# ORDENAMI ENTO TERRI TORI AL
A pesar de que no se ha dictado la Ley Orgnica de Ordenamiento Teritorial, el aspecto
que si se ha desarrollado es el de los Planes de Ordenamiento Territorial, de acuerdo a la Ley
388 de 1997, tal como lo estudiamos en el captulo quinto.
2. DEPARTAMENTOS
Por medio de la Ley 60/93 se realiz la distribucin de competencias entre la Nacin y
los entes territoriales.

127
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, El Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pg. 64.
230 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

Los departamentos son entes de creacin constitucional y legal, y tambin pueden con-
siderarse como entidades pblicas descentralizadas del orden territorial.
La funcin legislativa est conferida a las Asambleas Departamentales, formadas por di-
putados elegidos por votacin popular, y la ejecutiva a los Gobernadores, tambin escogidos por
el mismo sistema.
3. DISTRITOS Y MUNICIPIOS
Mediante el Decreto Ley 1333 de 1986 se expidi el Cdigo de Rgimen Municipal. La
Ley 11 de 1986 autoriz la creacin de las J untas Administradoras Locales para comunas o co-
rregimientos y la Ley 9 de 1989 dict normas especiales sobre desarrollo municipal.
La Ley 60 de 1993 regl la distribucin de competencias entre la Nacin y los entes terri-
toriales. La Ley 99 de 1993 asign funciones y competencias ambientales a los municipios y dis-
tritos.
Finalmente, la Ley 136/94 defini al municipio como entidad territorial fundamental de la
divisin poltico administrativa del Estado, con autonoma poltica, fiscal y administrativa, cuya
finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin en su
respectivo territorio. Los municipios son entidades pblicas descentralizadas del orden territorial.
La funcin legislativa la ejercen los Concejos Distritales o Municipales, formados por con-
cejales, as como el Alcalde es la mxima autoridad ejecutiva del distrito o municipio, todos ele-
gidos por el voto popular.
Los Municipios y los Distritos son susceptibles de divisin en Comunas para el caso de
reas urbanas con no menos de 10.000 habitantes y en Corregimientos para las reas rurales.
Cada comuna o corregimiento tendr una J unta Administradora Local entre cinco y nue-
ve miembros elegidos popularmente. Las J untas son instancias de representacin de la comuni-
dad, cuya tarea es propender por el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin y
por establecer relaciones ms horizontales entre el gobierno local y la sociedad civil.
4. OTROS ENTES TERRITORIALES
$ TERRITORIOS INDGENAS
La Constitucin Nacional en sus artculos 329 y 330 autoriza la conformacin de los entes
territoriales indgenas de acuerdo con la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. Para ello, la
delimitacin tendr que realizarla el Gobierno con participacin indgena y el concepto previo de
la Comisin de Ordenamiento Territorial.
La Ley 99 de 1993 dice que estos entes tendrn las mismas funciones y deberes defini-
dos para los municipios en materia ambiental.
El Decreto 1809 de 1993 dictamin que para los efectos previstos en el Artculo 357 de la
Constitucin Poltica, o sea los efectos fiscales de distribucin de recursos y competencias, todos
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 231

los resguardos indgenas legalmente constituidos a la fecha de expedicin del Decreto sern
considerados como Municipios.
Los entes territoriales indgenas sern gobernados por Consejos conformados y regla-
mentados segn los usos y costumbres de sus comunidades.
Segn la Ley 160 de 1994, el INCORA estudiar las necesidades de tierras de las comu-
nidades indgenas, para el efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su
adecuado asentamiento y desarrollo, y adems llevar a cabo el estudio de los ttulos que aque-
llas presenten con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos. Con tal objeto cons-
tituir o ampliar resguardos de tierras y proceder al saneamiento de aquellos que estuvieren
ocupados por personas que no pertenezcan a la respectiva parcialidad.
Entre los resguardos podemos distinguir:
1) Los resguardos ordinarios.
2) Los resguardos legalmente reconocidos, considerados como municipios para partici-
par en los ingresos corrientes de la nacin.
3) Los resguardos con categora de entidades territoriales. Hay que hacer notar que pa-
ra efectos de la conformacin de entes territoriales indgenas es necesaria la expedicin de la
Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial.
$ REGIONES Y PROVINCIAS
A ellas se refiere la Constitucin Nacional en sus artculos 306, 307 y 321. Pero para que
puedan tener pleno efecto, tambin se hace necesaria la expedicin de la Ley Orgnica de Or-
denamiento Territorial.
REGIONES
Dos o ms departamentos pueden constituirse en regiones administrativas y de planifica-
cin, con personera jurdica, autonoma y patrimonio propio. Su objetivo principal ser el desa-
rrollo econmico y social del territorio.
De acuerdo con la ley orgnica y previo concepto de la Comisin de Ordenamiento Terri-
torial, puede convertirse en entidad territorial, decisin aprobada por ley del Congreso y someti-
da a referendo ciudadano de los departamentos interesados.
La ley establecer las atribuciones, los rganos y de administracin y los recursos de las
regiones.
PROVINCIAS
Se constituyen con municipios o territorios indgenas circunvecinos, pertenecientes a un
mismo departamento. Pueden ejercer funciones delegadas por entidades nacionales o departa-
mentales, as como por los municipios que las integren.
232 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

La creacin de las provincias se da mediante ordenanza, a iniciativa del gobernador, de
los alcaldes respectivos o de un nmero de ciudadanos determinados por la ley. Para el ingreso
a una provincia ya constituida deber realizarse una consulta popular en los municipios intere-
sados.
$ REAS METROPOLITANAS
La Ley 128 de 1994 es la Ley Orgnica de las reas Metropolitanas. En ella se define que
dichas reas estn dotadas de personalidad jurdica de derecho publico, autonoma administrati-
va, patrimonio propio, autoridades y rgimen especial.
Las reas metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos
o mas municipios integrados alrededor de un municipio ncleo o metrpoli, vinculados entre si
por estrechas relaciones de orden fsico econmico y social, que para la programacin y coordi-
nacin de su desarrollo y para la racional prestacin de sus servicios pblicos requiere una ad-
ministracin coordinada.
La jurisdiccin del rea metropolitana comprender el territorio de los municipios que la
conforman, tendr como sede el municipio que sea capital del departamento, el cual se denomi-
nara municipio ncleo. Cuando entre los municipios que conforman el rea no exista capital del
departamento, el municipio sede ser aquel con mayor numero de habitantes.
$ ASOCIACIN DE MUNICIPIOS
Dos o ms municipios de uno o ms departamentos podrn asociarse para organizar
conjuntamente la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o el cumplimiento de
funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, as como el desarrollo
integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecucin de obras pblicas.
Las asociaciones son entidades administrativas de derecho pblico, con personera jurdi-
ca y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rigen por sus propios
estatutos y gozarn, para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, ex-
cepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios.
Las asociaciones de municipios podrn tener los siguientes rganos de administracin: La
Asamblea General de socios, la J unta Administradora, elegida por aquella, y el Director Ejecuti-
vo, nombrado por la junta, que ser el Representante Legal de la asociacin.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 233

E. INSTANCIAS DE PLANEACIN Y CONTROL
1. SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN
$ NIVEL CENTRAL:
$ Gobierno Nacional
$ Congreso de la Repblica
$ Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social -CONPES-
$ Consejo Nacional de Planeacin
$ Departamento Nacional de Planeacin
! Direccin de Desarrollo Social
! Direccin de Desarrollo Agrario
! Direccin de Poltica Ambiental
! Direccin de Desarrollo Urbano y Programas Regionales y Especiales
$ NIVEL REGIONAL:
$ Consejos Regionales de Poltica Econmica y Social -CORPES-
! Consejo Regional de Planificacin de la Costa Atlntica
! Consejo Regional de Planificacin de la Amazona
! Consejo Regional de Planificacin de la Orinoquia
! Consejo Regional de Planificacin del Occidente Colombiano
! Consejo Regional de Planificacin del Centro Oriente Colombiano
$ NIVEL TERRITORIAL:
$ Departamental:
! Gobernadores y Asambleas Departamentales
! Consejos de Planeacin Departamentales
$ Municipal y Distrital:
! Alcaldes, Concejos Municipales, J untas Administradoras Locales
! Consejos de Planeacin Municipales y Distritales
234 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

2. INSTITUCIONES DE CONTROL
$ PROCURADURA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
La Ley 99 de 1993 cre, dentro de la Procuradura General de la Nacin, la Procuradura
Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios.
La Ley 201 de 1995, que determin la estructura y la organizacin de la Procuradura Ge-
neral de la Nacin, defini que el Ministerio Pblico ante la J urisdiccin Agraria, ante las autorida-
des de polica y ante las autoridades administrativas que conozcan de asuntos ambientales y agra-
rios ser ejercido por el Procurador General de la Nacin, el Procurador Delegado para Asuntos
Ambientales y Agrarios, los Procuradores J udiciales Agrarios y los Personeros Municipales.
$ DEFENSORA DEL PUEBLO
La Ley 24 de 1992 dict las normas de organizacin y funcionamiento de la Defensora
del Pueblo en desarrollo del artculo 283 de la Constitucin Poltica.
Entre las funciones principales de la Defensora del Pueblo, est{a la de difundir el cono-
cimiento de la Constitucin Poltica de Colombia, especialmente los derechos fundamentales,
sociales, econmicos, culturales, colectivos y del ambiente.
$ CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA
La Contralora General de la Repblica tiene funciones y responsabilidades ambientales,
segn lo determina la Constitucin Poltica en sus artculos 267 y 268. Especficamente debe el
Contralor General de la Repblica presentar al Congreso de la Repblica un informe anual sobre
el estado de los recursos naturales y del ambiente.
En su actual organizacin la Contralora tiene una divisin especial denominada Contralo-
ra Delegada para Asuntos Ambientales. Las mismas atribuciones y funciones existen tambin en
el mbito territorial segn lo seala la Constitucin.
F. INSTITUCIONES ASESORAS Y COORDINADORAS DEL SINA
1. CONSEJO NACIONAL AMBIENTAL
El Consejo Nacional Ambiental se cre con el propsito de asegurar la coordinacin inter-
sectorial a nivel pblico de las polticas, planes y programas en materia ambiental. Sus funciones
estn en el mbito de las recomendaciones al gobierno para armonizar las regulaciones y deci-
siones de las autoridades ambientales con las necesidades del desarrollo, para fijar polticas y
programas ambientales, de poblacin, colonizacin, control demogrfico, de participacin ciuda-
dana, as como directrices para la coordinacin de las actividades de los sectores productivos
con las entidades que integran el SINA.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 235

La conformacin de este consejo ha variado desde la Ley 99 de 1993 hasta la fecha. Ini-
cialmente, bajo esta ley y su modificacin con el Decreto 3079 de 1997, existan representantes
de los Ministerios, de organismos de control, de una serie de entidades pblicas, de diversos
gremios del sector privado, de los organismos no gubernamentales y de comunidades indgenas
y negras, y se quedaban por fuera las Corporaciones Autnomas Regionales de forma absolu-
tamente inexplicable. El Decreto 1124 de 1999 corrigi este error, redujo la representacin del
sector privado productivo a un slo representante por el Consejo Nacional Gremial y elimin la
presencia de los organismos de control, o sea que simplific su conformacin.
El Consejo Nacional Ambiental fue creado mediante la Ley 99 de 1993, y ha sido regla-
mentado por medio de los Decretos 1867 de 1994, 3079 de 1997 y 1124 de 1999. La Secretara
Tcnica es ejercida por el Viceministro de Coordinacin del SINA, y la Presidencia por el Ministro
del Medio Ambiente.
Su carcter es el de asesor y consultor de la poltica ambiental nacional, aunque sus re-
comendaciones no son obligatorias y por lo tanto, no constituyen pronunciamientos o actos ad-
ministrativos de los miembros que lo integran.
2. CONSEJOS AMBIENTALES TERRITORIALES
La Ley 99 de 1993 determin que estos entes deben ser creados por el Consejo Nacional
Ambiental con fines similares a los que cumple en el orden nacional y respetando en su integra-
cin los criterios establecidos por ley de manera que se de participacin a los distintos sectores
de la sociedad civil y del gobierno.
Aunque esta norma no ha tenido mayor desarrollo, si existen en varias entidades territo-
riales sobre todo del orden municipal estos Consejos Ambientales. Sin embargo, su funcio-
namiento y coordinacin con las dems entidades del Sistema Nacional Ambiental - SINA no
est en modo alguna definida.
Los Consejos Ambientales Territoriales, en forma concordante con el nivel nacional, de-
ben ser los organismos que decidan las polticas y directrices ambientales en su jurisdiccin,
como resultado de un proceso de concertacin de diversos sectores y planes, entre ellos el de
desarrollo socioeconmico y el de ordenamiento territorial.
3. CONSEJO TCNICO ASESOR DE POLTICA Y NORMATIVIDAD AMBIENTALES
Este organismo fue tambin creacin de la ley 99 de 1993, y ha sido reglamentado por el
Decreto 966 de 1994 y la Resolucin 1017 de 1996.
El consejo tiene como funcin primordial asesorar al Ministro del Medio Ambiente en la
formulacin de la poltica ambiental nacional, la expedicin de normas ambientales y la viabili-
dad ambiental de los proyectos de inters nacional, del sector pblico o privado.
4. CONSEJO COORDINADOR DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
Este organismo fue creado mediante el Decreto 1124 de 1999.
236 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

La norma mencionada establece que su funcionamiento ser de acuerdo con el regla-
mento que expida el gobierno nacional. Sin embargo, este no ha sido expedido hasta la fecha,
por lo que en la prctica el organismo no ha tenido operatividad alguna.
5. CONSEJO AMBIENTAL REGIONAL DE LA SIERRA NEVADA DE SANTA MARTA
La ley 344 de 1996 cre este ente y el Decreto 1593 de 1997 lo reglament. Se trata de
un rgano de carcter asesor del Ministerio del Medio Ambiente y un mecanismo de coordina-
cin institucional del Plan de Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta, care-
ciendo de estructura administrativa y planta de personal.
La Secretara del Consejo es designada por el Ministerio del Medio Ambiente. El Comit
Tcnico tiene un funcionamiento e integracin determinados por el Consejo Ambiental Regional.
6. COMIT JURDICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
El Comit fue creado por medio de la Resolucin 438 de 1996 del Minambiente, con el
objeto de armonizar, unificar y fortalecer el componente jurdico de la gestin ambiental. La
Resolucin 1409 de 1996 del Minambiente ampli su integracin incial.
7. COMIT INTERINSTITUCIONAL DE CONTROL INTERNO DE LAS ENTIDADES DEL SINA
Mediante acta de fecha 28 de junio de 1996 en reunin en la ciudad de Cali entre el Mi-
nisterio del Medio Ambiente y las CARS, se organiz el Comit Interinstitucional de Control In-
terno como rgano asesor permanente en esta materia para las entidades del SINA, integrado
por los J efes de Oficina de Control Interno o quien haga sus veces.
Durante los das 20 y 21 de agosto de 1996 se celebr en la ciudad de Pereira la Primera
Asamblea General del Comit, en la cual se escogieron los miembros de la J unta Directiva y se
aprobaron sus estatutos. Por medio de la Resolucin 1043 de Septiembre 26 de 1996 del Mi-
nambiente se creo y organiz eel Comit como rgano permanente de Asesora para la unifica-
cin de criterio en el Sistema de Control Interno de las entidades del Sina.
8. COMIT DE CAPACITACIN DE LAS ENTIDADES DEL SINA DEL NIVEL
DESCENTRALIZADO
La Resolucin 942 de 1995 del Ministerio del Medio Ambiente cre el Comit de Capaci-
tacin de Funcionarios de Organismos del Sistema Nacional Ambiental - SINA, como instancia
coordinadora de todas las actividades de capacitacin que se propongan para los funcionarios
del Sistema.
Por medio de la Resolucin 919 de 1997 se modific parcialmente la anterior Resolucin,
cambiando su denominacin a Comit de Capacitacin de las Entidades del Sistema Nacional
Ambiental SINA del nivel descentralizado, y definiendo su objeto que ser el de servir de instan-
cia coordinadora de las actividades de capacitacin. Tambin se presentaron cambios en la con-
formacin y en las funciones del Comit.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 237

9. COMIT ASESOR DE POLTICA FORESTAL
La creacin del Comit fue por la ley 139 de 1994, como organismo adscrito al Ministerio
del Medio Ambiente, con el fin de coordinar la ejecucin de las polticas relacionadas con el sub-
sector forestal. El Decreto 2173 de 1996 reglament los aspectos relativos al funcionamiento del
Comit y, en especial, los relacionados con sus funciones, integracin y sesiones.
Se trata de un organismo de carcter asesor y coordinador; sus recomendaciones y pro-
puestas no obligan al Ministerio del Medio Ambiente ni sus pronunciamientos se consideran ac-
tos oficiales de ste.
10. COMIT ASESOR DE FAUNA DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
El Decreto 2428 de 1997 cre este organismo como ente adscrito al Ministerio del Medio
Ambiente, y siendo su objeto el de servir de rgano asesor en materia de fauna terrestre y
acutica, para la conservacin, investigacin, valoracin, uso, manejo y aprovechamiento ade-
cuados.
Las decisiones del Comit Asesor de Fauna no son obligatorias para las entidades del SI-
NA y no constituyen pronunciamientos o actos del Ministerio del Medio Ambiente.
La Secretara Tcnica del Comit es ejercida por la Direccin General Forestal y de Vida
Silvestre del Ministerio del Medio Ambiente, o la dependencia que haga sus veces.
11. COMISIN COLOMBIANA DE OCEANOGRAFA
Fue creada por el Decreto 763 de 1969 y reestructurada por el Decreto 415 de 1983. se
trata de un rgano consultivo permanente del gobierno nacional en materia de polticas oceano-
grficas y sus diferentes disciplinas cientficas y tcnicas. La Ley 99 de 1993 le otrog el carcter
de organismo asesor del Ministerio del Medio Ambiente.
La Secretaria General de carcter permanente, est formada por un Secretario general y
el personal cientfico-administrativo necesario.
12. COMISIN NACIONAL DE ZOOCRA
Creada por el Ministerio de Agricultura mediante la Resolucin 857 de 1992 en desarrollo
de las atribuciones del Decreto 501 de 1989. Tiene el carcter de organismo consultivo para el
anlisis, evaluacin y proyeccin de las polticas relacionadas con la actividad de zoocra en el
pas, dando cabida y representacin al sector pblico y privado.
El Ministerio del Medio Ambiente por la Resolucin 226 de 1994, la traslad y la reestruc-
tur como organismo asesor y consultivo de esa entidad y de las Corporaciones Autnomas Re-
gionales en materia de poltica y reglamentacin para las actividades de fomento, zoocra, cur-
tiembre, manufactura y comercializacin de ejemplares o productos de la fauna silvestre.
La Secretara Tcnica es ejercida por el jefe de la Subdireccin de Fauna del Ministerio
del Medio Ambiente.
238 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

13. COMISIN NACIONAL ASESORA PARA LA PREVENCIN Y MITIGACIN DE
INCENDIOS FORESTALES
Por el Decreto 2762 de 1973 se cre el Consejo Nacional de Prevencin y Control de In-
cendios Forestales, como organismo adscrito al Ministerio de Agricultura.
El Decreto 2340 de 1997 cre la Comisin como parte del Comit Tcnico Nacional para
la Atencin y Prevencin de Desastres para servir como rgano asesor en materia de incendios
forestales al Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres y al Sistema Nacional
Ambiental - SINA. La Secretara Tcnica es ejercida por el Ministerio del Medio Ambiente.
14. COMIT COORDINADOR PARA LA FORMULACIN DE LA ESTRATEGIA NACIONAL
DE LA BIODIVERSIDAD
Este organismo fue creado por el Decreto 1059 de 1993, con carcter de rgano consul-
tivo del Gobierno Nacional y adscrito al Ministerio de Agricultura.
La Secretara Tcnica del Comit Coordinador era ejercida por el INDERENA y, a partir de
la Ley 99 de 1993, por el Ministerio del Medio Ambiente.
15. CONSEJO NACIONAL DE AGRICULTURA BIOLGICA
Por medio de la Resolucin 478 de 1994 se cre y se conform este organismo cuyo ob-
jeto es el de recomendar estrategias y polticas al Gobierno para la promocin efectiva de la
agricultura biolgica en el pas, adems de proponer estrategias de sostenibilidad para las orien-
taciones de la poltica agraria nacional.
La Secretara Tcnica es compartida por el Viceministro de Polticas Sectoriales del Ministe-
rio de Agricultura y Desarrollo Rural y el representante de ACABYE o sus respectivos suplentes.
16. COMISIN INTERSECTORIAL PARA UNA PRODUCCIN MS LIMPIA EN EL
SECTOR AGROPECUARIO AGROINDUSTRIAL
Por el Decreto 1371 de 1999 se di creacin a la Comisin como instancia coordinadora y
orientadora en el diseo y ejecucin de polticas ambientales para el desarrollo de procesos pro-
ductivos sostenibles en el Sector Agropecuario Agroindustrial.
La Comisin es presidida por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado y
en su ausencia por el Ministro del Medio Ambiente o su delegado. La Secretara Tcnica es ejer-
cida por quienes para tal efecto designe la Comisin.
17. AUTORIDADES DE LA CONVENCIN CITES
Mediante la Ley 17 de enero 22 de 1981 fue aprobada la Convencin sobre el Comercio
Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, CITES, suscrita en Washing-
ton D.C. el 3 de marzo de 1973. La Convencin fue ratificada el 31 de agosto de 1981 y entr
en vigor para Colombia el 29 de noviembre del mismo ao. El artculo IX literales a) y b) de la
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 239

Convencin seala que cada parte designar una o ms autoridades administrativas competen-
tes para conceder permisos o certificados en nombre de dicha parte, y una o ms autoridades
cientficas;
El Decreto 1401 de 1997 designa al Ministro del Medio Ambiente como Autoridad Admi-
nistrativa de Colombia ante la Convencin CITES y el Decreto 1420 de 1997 designa a los Insti-
tutos de Investigacin Cientfica como autoridades cientficas de Colombia ante la Convencin. El
Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos "Alexander von Humboldt" tiene a su cargo la
representacin de las autoridades cientficas y, atendiendo a la naturaleza de las funciones
sealadas por la ley y los reglamentos a las entidades designadas como tales, debe coordinar el
cumplimiento de las funciones sealadas.
El Decreto 125 de 2000 designa en forma adicional al Instituto de Ciencias Naturales de
la Universidad Nacional de Colombia como autoridad cientfica ante la Convencin. Las autorida-
des cientficas contarn con el apoyo cientfico y tcnico de la Universidad de la Amazona, de
las dems universidades pblicas y privadas, de los centros de investigaciones ambientales, de
los zoolgicos, y de los jardines botnicos.
18. RED NACIONAL DE JARDINES BOTNICOS
La Red, que est integrada por los jardines botnicos legalmente reconocidos, fue creada
mediante la Ley 299 de 1996. Funciona como consejo asesor y cuerpo consultivo del Gobierno.
Las normas de organizacin interna, estn definidas en sus estatutos.
G. SUBSISTEMAS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
1. SISTEMA DE INFORMACIN AMBIENTAL
El Decreto Ley 2811 de 1974 estableci la organizacin y el mantenimiento al da de un
sistema de informaciones ambientales, con los datos fsicos, econmicos, sociales, legales y, en
general, concernientes a los recursos naturales renovables y al medio ambiente.
El Decreto 1600 de 1994 reglament a fondo el Sistema de Informacin Ambiental, el
mismo que comprende los datos, las bases de datos, las estadsticas, la informacin, los siste-
mas, los modelos, la informacin documental y bibliogrfica, las colecciones y los reglamentos y
protocolos que regulen el acopio, el manejo de la informacin, y sus interacciones.
Tiene como soporte el Sistema Nacional Ambiental. La operacin y coordinacin central
de la informacin estar a cargo de los Institutos de Investigacin Ambiental en las reas tem-
ticas de su competencia, los que actuarn en colaboracin con las Corporaciones, las cuales a su
vez implementarn y operarn el Sistema de Informacin Ambiental en el rea de su jurisdic-
cin, en coordinacin con los entes territoriales y centros poblados.
El Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales -IDEAM-, que estudiamos
en el apartado sobre las instituciones cientficas del SINA, es el director y coordinador del Siste-
ma de Informacin Ambiental.
240 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

El IDEAM acopiar, almacenar, procesar, analizar y difundir los datos y la informa-
cin correspondiente al territorio nacional y contribuir a su anlisis y difusin. La informacin
deber ser manejada por las diversas entidades del SINA con criterios homologables y estnda-
res universales de calidad y deber definirse de acuerdo con su importancia estratgica para la
formulacin de polticas, normas y la toma de decisiones. Las entidades pertenecientes al Siste-
ma Nacional Ambiental reportarn la informacin necesaria al IDEAM.
2. SISTEMA NACIONAL DE INVESTIGACIN AMBIENTAL
Fue normado por el Decreto 1600 de 1994 y definido como el conjunto de orientaciones,
normas, actividades, recursos, programas, instancias e instituciones pblicas, privadas o mixtas,
grupos o personas, que realizan actividades de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico
en el campo ambiental y que constituye un subsistema del SINA.
El Decreto 309 de 2000 determina que la informacin sobre los proyectos de investiga-
cin que hayan sido objeto de permiso de estudio con fines de investigacin cientfica, deber
ser remitida por las autoridades ambientales o por el investigador, que adelante un proyecto
que no requiere permiso de estudio, al Sistema Nacional de Investigacin Ambiental a travs del
Ministerio del Medio Ambiente.
Su objetivo es el de dar apoyo cientfico y tcnico al Ministerio del Medio Ambiente, al
Sistema Nacional Ambiental, al Gobierno Nacional, y a la sociedad en general. El Ministerio del
Medio Ambiente es el director y coordinador del proceso de planificacin y ejecucin armnica
de las actividades del Sistema a travs de la Oficina de Investigacin y Tecnologa Ambiental del
Ministerio.
En el Sistema de Investigacin Ambiental pueden participar instituciones pblicas, priva-
das o mixtas, grupos o personas que demuestren capacidad para realizar actividades de investi-
gacin y desarrollo relacionadas con el medio ambiente, y por lo tanto podrn optar por los re-
cursos disponibles para tal fin.
H. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
/128

1. FUNDAMENTO LEGAL DE LAS ORGANIZACIONES CIVILES SIN NIMO DE LUCRO
$ ORGANIZACIONES AMBIENTALES NO GUBERNAMENTALES - ONG'S
El numeral 28 del artculo 5 de la Ley 99 de 1993 le otorg la funcin al Ministerio del
Medio Ambiente de llevar el registro de las entidades sin nimo de lucro que se creen con el
objeto de proteger o colaborar en la proteccin del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables.

128
En el captulo VII, en el punto B-8 se hizo una relacin de estas organizaciones
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 241

El Artculo 106 de la Ley 99 de 1993 determin que corresponda a la alcaldas municipa-
les o distritales el reconocimiento de la personera jurdica de entidades sin nimo de lucro que
tuvieran por objeto la defensa y proteccin del medio ambiente y los recursos naturales renova-
bles, y su correspondiente registro como Organizaciones Ambientalistas No Gubernamentales, y
que los alcaldes que reconocieran personera jurdica y ordenaran el registro de que trata este
artculo, deban comunicar su decisin al Ministerio del Medio Ambiente dentro de los 30 das
siguientes a su ejecutoria.
La Resolucin 215 de agosto 2 de 1994 del Minambiente crea el Registro de Informacin
de Organizaciones Ambientalistas No Gubernamentales del Ministerio del Medio Ambiente, el
mismo que estar compuesto por un archivo fsico y un sistema computarizado.
El artculo 40 del Decreto 2150 de 1995 suprimi el acto de reconocimiento de persone-
ra jurdica ante las alcaldas de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las
juntas de accin comunal y de las dems entidades privadas sin nimo de lucro, y en adelante,
para la obtencin de su personalidad, deben constituirse por escritura pblica o documento pri-
vado reconocido y para formar as una persona distinta de sus miembros individualmente consi-
derados a partir de su registro ante la cmara de comercio con jurisdiccin en el domicilio prin-
cipal de la persona jurdica que se constituye.
En concordancia con lo anterior, el numeral 6 del artculo 2 del Decreto 427 de 1996 de-
termina que las entidades ambientalistas sin nimo de lucro deben registrarse en las Cmaras
de Comercio. Por consiguiente los alcaldes no se encargarn de la personera jurdica prevista
en el Artculo 106 de la Ley 99 de 1993 y por tanto no comunicarn su decisin al Ministerio, ni
repartirn la ficha de inscripcin al Registro del Ministerio del Medio Ambiente de conformidad
con la Resolucin 215 de 1994.
El Artculo 8 de la Resolucin 215 de 1994 determina que las Corporaciones Autnomas
Regionales o de Desarrollo Sostenible o el Ministerio del Medio Ambiente recibirn las fichas de
inscripcin y actualizacin por parte de las entidades ambientalistas sin nimo de lucro con los
documentos requeridos y procesarn su informacin. Y segn el artculo 9 las Corporaciones
deben verificar el carcter ambiental de las entidades ambientalistas sin nimo de lucro.
El Ministerio del Medio Ambiente de acuerdo con el artculo 7 del Decreto 632 de 1994
puede solicitar apoyo tcnico, administrativo, cientfico y logstico a entidades que forman parte
del Sistema Nacional Ambiental.
La Resolucin 848 de J ulio 30 de 1996 determina que las entidades sin animo de lucro
que tengan por objeto la defensa y proteccin del medio ambiente y los recursos naturales re-
novables, que se constituyan por escritura publica o documento privado y que formen una per-
sona distinta de sus miembros a partir de su registro ante la respectiva cmara de comercio con
jurisdiccin en el domicilio principal de la persona jurdica que se constituye deben enviar copia
de este registro al Ministerio del Medio Ambiente. Las constituidas y reconocidas con anteriori-
dad al Decreto 2150 de 1995 enviaran copia de la obtencin de su personera a este Ministerio.
La misma resolucin determina que las Corporaciones Autnomas Regionales o de Desa-
rrollo Sostenible deben distribuir gratuitamente las fichas de inscripcin y actualizacin y fijar las
instrucciones en lugar visible.
242 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

2. FUNDAMENTO LEGAL DE LAS ORGANIZACIONES POPULARES Y COMUNITARIAS
$ ASOCIACIONES DE USUARIOS
DE LOS RECURSOS NATURALES Y PARA LA DEFENSA AMBIENTAL
De acuerdo con el artculo 337 del Decreto 2811 de 1974, se promover la organizacin
y funcionamiento de asociaciones de usuarios de los recursos naturales renovables y para la
defensa ambiental. Las asociaciones de defensa ambiental incluirn a los usuarios de recursos
naturales y a los habitantes del rea que no sean usuarios. Las asociaciones podrn obtener
reconocimiento de su personera jurdica, de acuerdo con la ley.
Podrn organizarse empresas comunitarias por personas de escasos medios econmicos,
para utilizacin de los recursos naturales renovables y el ejercicio de las actividades reguladas
por la ley.
PARA LA PROTECCIN DE LAS CUENCAS HIDROGRFICAS
El Decreto 2857 de 1981, en sus artculos 26 a 29, dictamina que los organismos pbli-
cos o privados encargados de la administracin de acueductos, distritos de riego, hidroelctri-
cas, empresas procesadoras de recursos naturales y, en general, quienes en forma directa o
indirecta aprovechen los recursos de una cuenca, estn obligados a colaborar en su desarrollo y
contribuir tcnica y econmicamente a la defensa de los recursos naturales renovables y a la
proteccin del medio ambiente.
Para efectos de lo anterior se podrn organizar asociaciones de usuarios por cada cuen-
ca, como personas jurdicas sin nimo de lucro, las cuales tendrn entre sus objetivos principa-
les: a) Realizar programas especficos de preservacin de los recursos naturales renovables de
las cuencas: b) Promover la ejecucin de estudios relacionados con el ordenamiento y manejo
de las cuencas; c) Participar en la financiacin de los planes de ordenacin de las cuencas; d)
Servir de rgano de consulta de las entidades encargadas de la ejecucin de los planes de orde-
nacin, cuando as lo determinen tales entidades; e) Cumplir las funciones previstas para la ad-
ministracin de las cuencas cuando se haya producido la delegacin de que trata la ley.
$ ORGANIZACIONES CAMPESINAS DE LA REFORMA AGRARIA
COOPERATIVAS DE BENEFICIARIOS DE REFORMA AGRARIA
Tiene por objeto racionalizar la prestacin de los servicios relacionados con el desarrollo
de la economa campesina.
El Incora debe promover, con la colaboracin de los organismos correspondientes del
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, la formacin y financiacin
de cooperativas de beneficiarios de reforma agraria, integradas por los adjudicatarios de tierras,
cuyo objeto preferencial ser la comercializacin de productos agropecuarios, y adems la ob-
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 243

tencin de crditos de produccin, la prestacin de asistencia tcnica y servicios de maquinaria
agrcola, el suministro de semillas e insumos agropecuarios y otros servicios requeridos para
incrementar la produccin y mejorar la productividad en el sector rural.
EMPRESAS COMUNITARIAS DE LA REFORMA AGRARIA
Se trata de formas asociativas por las cuales un nmero plural de personas que renan
las condiciones para ser beneficiarias de los programas de reforma agraria, estipulan aportar su
trabajo, industria, servicios u otros bienes en comn, con el fin de desarrollar todas o algunas
de las siguientes actividades: la explotacin econmica de uno o varios predios rurales, la trans-
formacin, comercializacin, mercadeo de productos agropecuarios y la prestacin de servicios,
sin perjuicio de adelantar obras conexas y necesarias para el cumplimiento de su objetivo prin-
cipal, para repartir entre s las prdidas o ganancias que resultaren en forma proporcional a sus
aportes. Se entiende por beneficiarios de los programas de reforma agraria a los campesinos de
escasos recursos econmicos. Se entiende que el trabajo de explotacin econmica debe ser
ejecutado por sus socios. Cuando las necesidades de explotacin lo exijan, las empresas podrn
contratar los servicios necesarios.
Las empresas comunitarias e instituciones auxiliares de las mismas, tienen como objetivo
la promocin social, econmica y cultural de sus asociados y en consecuencia gozan de los be-
neficios y prerrogativas que la ley reconoce a las entidades de utilidad comn y quedarn exen-
tas de impuestos de renta y complementarios establecidos por ley.
$ FUNDAMENTO LEGAL DE LAS ORGANIZACIONES INDGENAS Y NEGRAS
CONSEJ OS COMUNITARIOS DE LAS COMUNIDADES NEGRAS
La Ley 70 de 1993 y en cumplimiento de la funcin social y ecolgica de la Propiedad,
reconoce a las Comunidades Negras el derecho a la Propiedad colectiva de las tierras baldas
que han venido ocupando en las zonas rurales ribereas de los ros de la Cuenca del Pacfico, y
en otras zonas del pas, y en su artculo 5 determin que para recibir en propiedad colectiva las
tierras tituladas, cada comunidad debe formar un Consejo Comunitario, de acuerdo con los re-
quisitos que reglamente el Gobierno Nacional;
Una comunidad negra podr constituirse en Consejo Comunitario, que como persona ju-
rdica ejerce la mxima autoridad de administracin interna dentro de las Tierras de las Comuni-
dades Negras, de acuerdo con los mandatos constitucionales y legales que lo rigen y los dems
que le asigne el sistema de derecho propio de cada comunidad.
Al Consejo Comunitario lo integran la Asamblea General y la J unta del Consejo Comunita-
rio. La Asamblea General es la mxima autoridad y est conformada por las personas reconoci-
das por ste, de acuerdo con su sistema de derecho propio y registradas en el censo interno. La
J unta del Consejo Comunitario es la autoridad de direccin, coordinacin, ejecucin y adminis-
tracin interna de la comunidad para ejercer las funciones legales y las dems que le asigne el
sistema de derecho propio de la comunidad.
244 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

I. RECURSOS DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
1. GENERALIDADES DE LOS RECURSOS
# EL PROBLEMA DE LOS RECURSOS
/129

Los recursos propios son hoy el mayor potencial de desarrollo de fuentes financieras para
el SINA, pues financian el 62% de la inversin ambiental. Sin embargo, son esas partidas las que
permiten apreciar los grandes desequilibrios financieros.
En general, el monto de recursos propios recaudado depende del desarrollo econmico,
el valor de la tierra y la densidad poblacional de las regiones. Esto hace que las regiones depri-
midas sean las que de menos recursos disponen para financiar la actividad ambiental. Por ejem-
plo, las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible que tienen a su cargo extensas regiones del
pas y concentran ecosistemas estratgicos que urge preservar y proteger (42% del territorio
colombiano), solamente perciben el 2.4% de las rentas propias, pues su ubicacin geogrfica y
el escaso desarrollo de sus regiones no les representa generacin de suficientes ingresos.
En contraste, otras corporaciones como la CAR y la CVC concentran el 34.2 % del total
de las rentas propias, provenientes en su mayor parte de la participacin del impuesto predial y
de los recursos de capital. Del mismo modo, corporaciones como CDMB, Cornare, Corpoguavio y
Corpochivor, que cubren tan slo el 1.7% del territorio nacional, apropian el 25.4% de los ingre-
sos propios gracias a que dentro de su rea de influencia se encuentran unidades productoras de
energa elctrica a base de agua.
Otra muestra de la gravedad del desequilibrio financiero lo constituyen las Unidades Am-
bientales Urbanas. Estas entidades fueron creadas para que cumplieran con las mismas funcio-
nes asignadas a las Corporaciones Autnomas Regionales, pero dentro del permetro urbano de
las principales ciudades del pas, aunque sin habrseles establecido una asignacin clara de re-
cursos. Esta situacin reviste, en opinin de la CGR, extrema gravedad, si se tiene en cuenta
que en los centros urbanos habita el 75% de la poblacin colombiana.
La Unidad Administrativa Especial de Parques Naturales Nacionales representa otro ejem-
plo de desequilibrio distributivo de los recursos financieros. Esta unidad administra 46 reas espe-
ciales, con una cobertura del 9% del territorio nacional. Durante los ltimos cuatro aos ha apro-
piado el 13% de la inversin, con respecto a lo proyectado en el Plan Nacional de Desarrollo. El
33% corresponde a crditos y donaciones y el 67% restante son aportes de la Nacin. Esos ingre-
sos presentan un alto nivel de incertidumbre por razones como el exceso de tramitomana de los
crditos y el impacto negativo del creciente dficit fiscal del Gobierno Central Nacional.
El gobierno, consciente de los problemas distributivos ha propuesta la creacin del Fondo
de Compensacin Ambiental para solucionar el problema de las corporaciones, y la articulacin
de los recursos del Fondo Nacional de Regalas y de la Cooperacin Internacional. Sin embargo,

129
Este diagnstico es tomado del documento elaborado por la CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, El Estado de los Re-
cursos Naturales y del Ambiente: Informe 1997, pg. 71 y ss.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 245

hasta el momento todo ha quedado slo en buenas intenciones, pues los agentes regionales
pueden ver disminuidos los recursos con los cuales podran maximizar sus objetivos.
$ LAS FUENTES DE RECURSOS
Las fuentes de recursos financieros con que cuentan las entidades del Sistema Nacional
Ambiental - SINA son:
1) Los recursos del presupuesto nacional, que incluyen los aportes de la Nacin y el crdito;
2) Los recursos propios, constituidos por:
a) Las transferencias del sector elctrico;
b) La sobretasa al impuesto predial;
c) Las tasas retributivas y tasas por el uso de agua, y dems contribuciones, tasas,
derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales.
3) Las transferencias del Fondo Nacional de Regalas.
4) Los recursos provenientes de la cooperacin tcnica internacional.
2. LOS FONDOS AMBIENTALES
Son los siguientes:
1) Fondo Nacional Ambiental FONAM
a) Subcuenta Especial de Parques Nacionales Naturales
b) Fondo Ambiental de la Amazona
c) Fondo Ambiental para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta
2) Fondo de Compensacin Ambiental
$ FONDO NACIONAL AMBIENTAL - FONAM
El Fondo Nacional Ambiental fue creado por la Ley 99 de 1993, quedando adscrito al Mi-
nisterio del Medio Ambiente como sistema especial de manejo de cuentas, con personera jurdi-
ca, patrimonio independiente, sin estructura administrativa ni planta de personal y con jurisdic-
cin en todo el territorio nacional.
El Decreto 1602 de 1996 reglament su funcionamiento y administracin y la Resolucin
1243 de Noviembre 19 de 1996 del Minambiente, le dio su reglamento operativo.
El Decreto 1124 de 1999 modific al FONAM, que pas a ser constituido por todos los
Fondos Ambientales, los cuales se fusionan y se transforman en subcuentas con excepcin del
Fondo de Compensacin Ambiental.
246 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

El Consejo de Gabinete es el mximo rgano decisorio del Fondo. El Consejo Nacional
Asesor del FONAM es el organismo consultivo en materia tcnica y de recomendaciones perti-
nentes para las decisiones del Consejo de Gabinete. Y el Ministro del Medio Ambiente es el Re-
presentante legal y ordenador del gasto.
El FONAM es el instrumento financiero de apoyo a la ejecucin de las polticas ambiental
y de manejo de los recursos naturales renovables. Es el orientador de la inversin hacia accio-
nes establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo, los planes regionales y los planes de desarro-
llo de las entidades territoriales, y la financiacin o cofinanciacin de proyectos a entidades pri-
vadas.
Las subcuentas del FONAM son las siguientes:
a) La Subcuenta Especial de Parques Nacionales Naturales, para el financiamiento
de proyectos de inversin para la administracin y manejo del Sistema de Parques Naciona-
les Naturales.
b) El Fondo Ambiental de la Amazona, creado por la Ley 99 de 1993.
c) El Fondo de la Sierra Nevada de Santa Marta, creado por la Ley 344 de 1996 y
reglamentado por el Decreto 1594 de 1997.
$ FONDO AMBIENTAL DE LA AMAZONIA - FAMAZNICO
Creado por la Ley 99 de 1993 como mecanismo para la negociacin, canalizacin y dis-
tribucin de los recursos de la cooperacin tcnica y financiera internacional destinada a la eje-
cucin de proyectos ambientales en la zona geogrfica de la Amazonia por parte de las Corpora-
ciones que tienen jurisdiccin en esa zona y del Instituto SINCHI.
Inicialmente fue creado como un sistema especial de manejo de cuentas del Ministerio
del Medio Ambiente, con personera jurdica, patrimonio independiente, sin estructura adminis-
trativa ni planta de personal, pero por el artculo 17 del Decreto 1124 de 1999, el Fondo se
transform en subcuenta del Fondo Nacional Ambiental, FONAM. El Decreto 888 del 31 de Mar-
zo de 1997 reglament su funcionamiento y administracin.
El Ministro del Medio Ambiente es el representante legal, el ordenador del gasto y tendr
a su cargo la administracin y direccin del FAMAZONICO, de acuerdo con los lineamientos tra-
zados por el Consejo Decisorio del Fondo. Las funciones de administracin y direccin del Fondo
podrn ser delegadas en el Viceministro del Medio Ambiente. La Secretara del Fondo estar a
cargo de la Secretara General del Ministerio del Medio Ambiente.
$ FONDO AMBIENTAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
DE LA SIERRA NEVADA DE SANTA MARTA
Creado por la Ley 344 de 1996 y reglamentado por el Decreto 1594 de 1997, como un
sistema especial de manejo de cuentas sin personera jurdica, ni estructura administrativa ni
planta de personal, administrado por el Ministerio del Medio Ambiente.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 247

Por el artculo 17 del Decreto 1124 de 1999, el Fondo se transform en subcuenta del
Fondo Nacional Ambiental, FONAM.
El Fondo Ambiental para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta,
podr financiar la ejecucin de planes, programas y proyectos de Desarrollo Sostenible de la
Sierra Nevada de Santa Marta de manera que se asegure la eficiencia y coordinacin entre las
entidades ejecutoras, de acuerdo con la Constitucin y la ley. El Fondo dar prioridad a la finan-
ciacin de los proyectos, planes y programas contemplados en el Plan de Desarrollo Sostenible
de la Sierra Nevada de Santa Marta de que trata el artculo 42 de la Ley 344 de 1996.
$ FONDO DE COMPENSACIN AMBIENTAL
Creacin del Fondo como una cuenta de la Nacin, sin personera jurdica, adscrito al Mi-
nisterio del Medio Ambiente, por medio de la Ley 344 de 1996. El Decreto 954 de 1999 regl su
funcionamiento y administracin.
Tiene como objeto financiar adecuadamente a todas las Corporaciones, en sus presu-
puestos de funcionamiento, inversin y servicio de la deuda, teniendo en cuenta que existe una
asignacin desigual de recursos entre ellas, lo que conlleva a que aquellas con mayores rentas
propias ayuden a financiar a las de menores recursos, basndose en el principio de equidad.
Los recursos sern distribuidos anualmente por el Gobierno Nacional en el decreto de li-
quidacin del presupuesto general de la nacin.
El Comit del Fondo de Compensacin Ambiental es presidido por el Ministro del Medio
Ambiente o por el Viceministro de Coordinacin del SINA. La Secretara Tcnica del Comit es
ejercida por la Direccin de Planeacin y Gestin del SINA (Hoy Direccin General de Informa-
cin, Planeacin y Coordinacin del SIna).
3. OTROS RECURSOS
$ TRANSFERENCIAS DEL FONDO NACIONAL DE REGALAS
Toda explotacin de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado genera
regalas a favor de ste, sin perjuicio de cualquiera otra contraprestacin que se pacte por parte
de los titulares de aportes mineros. Los departamentos y los municipios participarn en las rega-
las y compensaciones monetarias provenientes de la explotacin de los recursos naturales no
renovables realizada en sus respectivos territorios.
Las regalas y compensaciones pactadas a favor de los departamentos y municipios que
queden disponibles luego de aplicar las limitaciones previstas en la ley ingresarn en calidad de
depsito al Fondo Nacional de Regalas. Este las destinar, de manera equitativa y en forma
exclusiva, para financiar proyectos presentados por los departamentos o municipios no produc-
tores que pertenezcan a la misma regin o departamento de aquella o de aquel cuya participa-
cin se reduce.
248 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

La Ley 141 de 1994 cre el Fondo Nacional de Regalas, con los ingresos provenientes de
regalas no asignadas a departamentos y municipios productores y portuarios, como un sistema
de manejo separado de cuentas, sin personera jurdica. Tambin determin los recursos desti-
nados de conformidad con el Artculo 361 de la CN, a la promocin de la minera, la preserva-
cin del medio ambiente y la financiacin de proyectos regionales de inversin definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
La misma ley cre la Comisin Nacional de Regalas, como una unidad administrativa es-
pecial, sin personera jurdica, adscrita al Ministerio de Minas y Energa.
La Ley 344 de 1996 modific la distribucin de recursos del Fondo Nacional de Regalas,
y la autorizacin para financiar los gastos operativos de proyectos de inversin de las Corpora-
ciones. Finalmente, la Ley 508 de 1999 modific la Ley 141 de 1994.
$ RECURSOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
1) Aportes de la Nacin
2) Crdito Interno
$ RECURSOS PROPIOS
1) Transferencias del Sector Elctrico
2) Sobretasa al Impuesto Predial
3) Tasas Retributivas y Compensatorias
4) Derechos, Contribuciones, Tasas, Tarifas, Multas y Participaciones por Uso y Aprove-
chamiento de Recursos Naturales Renovables
$ RECURSOS DE LA COOPERACIN TCNICA INTERNACIONAL
1) Por convenios de cooperacin gubernamentales o no gubernamentales, con entida-
des pblicas o privadas de orden internacional.
2) Tambin por convenios con organismos multilaterales y del sistema de las Naciones
Unidas.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 249

J . INSTITUCIONES RELACIONADAS CON EL SINA
1. INSTITUCIONES PARA LA PROTECCIN Y DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES
INDGENAS Y NEGRAS
$ MESA PERMANENTE DE CONCERTACIN CON LOS PUEBLOS Y
ORGANIZACIONES INDGENAS
Fue creada por el Decreto 1397 de 1996 y adscrita al Ministerio del Interior. Su objeto es
el de concertar entre los pueblos y organizaciones indgenas y el Estado todas las decisiones
administrativas y legislativas susceptibles de afectarlos, evaluar la ejecucin de la poltica ind-
gena del Estado, sin perjuicio de las funciones del Estado, y hacerle seguimiento al cumplimien-
to de los acuerdos a que all se lleguen.
$ COMISIN NACIONAL DE TERRITORIOS INDGENAS
La Comisin fue creada mediante el Decreto 1397 de 1996 que la adscribi al Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural.
La Secretara Operativa se conforma por 3 miembros designados as: uno por el Vicemi-
nistro de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, quien ser su coordi-
nador; uno por las otras entidades gubernamentales que la conforman y uno por los miembros
indgenas, respectivamente.
$ COMISIN CONSULTIVA DE ALTO NIVEL PARA LAS COMUNIDADES NEGRAS
El artculo 45 de la Ley 70 de 1993 ordena al Gobierno Nacional conformar esta comisin
con la participacin de representantes de las comunidades negras de Antioquia, Valle, Cauca,
Choc, Nario, Costa Atlntica y dems regiones a que se refiere la misma ley, adems de los
raizales de San Andrs, Providencia y Santa Catalina para el seguimiento de lo dispuesto en ella,
y dispuso en su artculo 60 que su reglamentacin se hara teniendo en cuenta las recomenda-
ciones de las comunidades negras beneficiarias de ella, a travs de la Comisin Consultiva de
Alto Nivel.
En obediencia a este mandato el Decreto 1371 de 1994 realiz la conformacin de la
Comisin, presidida por el Viceministro de Gobierno.
$ COMISIN TCNICA PARA LA ENTREGA DE TIERRAS A LAS COMUNIDADES
NEGRAS
Para efectos de la aplicacin de los artculos 8y 17 de la Ley 70 de 1993, el Ministro
del Medio Ambiente, el Gerente General del INCORA y el Director General del IGAC, designarn
los funcionarios de las respectivas entidades que la integran. La Comisin tiene carcter tcnico
y transitorio, con sede en la Capital de la Repblica.
250 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

Tambin se cuenta con Unidades de Apoyo de La Comisin Tcnica, conformadas por
funcionarios designados por el ministro, gerentes o directores de las entidades que hacen parte
de la Comisin Tcnica, y por el director general de la Corporacin Autnoma Regional compe-
tente.
2. SISTEMA FORESTAL NACIONAL
$ PLAN NACIONAL DE DESARROLLO FORESTAL
La Ley 37 de 1989 ordena al Gobierno Nacional la elaboracin del Proyecto del Plan Na-
cional de Desarrollo Forestal, en concordancia con lo dispuesto en la Constitucin Nacional, la
Ley 3 de 1986 y otras disposiciones.
El Plan debe estar formado por todos aquellos programas que deben realizarse en la
economa nacional para mantener los beneficios econmicos y sociales de los bosques y atender
los problemas que presenta el sector forestal.
El Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo Forestal debe elaborarse por los Ministerios
de Agricultura, Desarrollo Econmico, Minas y Energa y el Departamento Nacional de Planea-
cin, bajo la coordinacin del primero, una vez sean escuchadas las opiniones de los sectores
econmicos vinculados al rea forestal y al sector maderero.
$ SERVICIO FORESTAL NACIONAL
Es un sistema de coordinacin de las entidades pblicas de los niveles territoriales en-
cargadas de desarrollar las actividades establecidas por el Plan Nacional de Desarrollo Forestal.
Fue conformado inicialmente por el Inderena, la Corporaciones Autnomas Regionales y las en-
tidades nacionales, departamentales o municipales con competencia para manejar y administrar
recursos naturales renovables.
3. SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES
El Decreto 919 de 1989 organiz el sistema en desarrollo de facultades de la Ley 46 de
1988, el que pas a ser constituido por el conjunto de entidades pblicas y privadas que realiza
planes, programas, proyectos y acciones especficas.
El Decreto 2340 de 1997 dict medidas para la organizacin en materia de prevencin y
mitigacin de incendios forestales. El Decreto 93 de 1998 estableci el Plan Nacional para la
Prevencin y Atencin de Desastres.
$ PLAN NACIONAL PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES
Debe ser adoptado por decreto del Gobierno Nacional, una vez aprobado por el Comit
Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. Debe incluir y determinar polticas, accio-
nes y programas, de carcter sectorial, y del orden nacional, regional y local.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 251

Las entidades territoriales tendrn en cuenta en cuenta en los Planes de Desarrollo, el
componente de prevencin de desastres y, especialmente las disposiciones sobre ordenamiento
urbano, zonas de riesgo y asentamientos humanos, as como las apropiaciones que sean
indispensables para el efecto en los presupuestos anuales.
$ FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES
Creado por el Decreto 1547 de 1984. El Decreto 843 de 1987 reglament el funciona-
miento de la J unta Consultora del Fondo.
El Decreto 910 de 1989 modific el Fondo como cuenta especial de la Nacin, con inde-
pendencia patrimonial, administrativa, contable y estadstica, con fines de inters pblico y asis-
tencia social y dedicado a la atencin de las necesidades que se originen en situaciones de de-
sastre o de calamidad o de naturaleza similar.
$ COMIT TECNICO PARA LA ELABORACIN DEL PLAN NACIONAL DE
CONTINGENCIA CONTRA DERRAME DE HIDROCARBUROS, DERIVADOS Y
SUSTANCIAS NOCIVAS EN AGUAS MARINAS, FLUVIALES Y LACUSTRES
El Decreto 2190 de 1995 es el origen de este comit. El Decreto 321 de 19999 adopt el
Plan Nacional de Contingencia contra derrames de Hidrocarburos, que fue preparado por el Comit.
La Secretara Ejecutiva est a cargo de la Direccin Nacional para la Prevencin y Aten-
cin de Desastres, quien debe velar por la rpida y eficaz ejecucin del Plan y el cumplimiento
de su reglamento interno.
Existen 2 subsecretaras con carcter tcnico, una en cabeza de la Direccin General Ma-
rtima -DIMAR- y la otra en la Empresa Colombiana de Petrleos, ECOPETROL.
4. SISTEMA NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL CAMPESINO
La Ley 160 de 1994 crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, establece un subsidio para la adquisicin de tierras, reforma el Instituto Colombiano
de Reforma Agraria y dicta otras disposiciones.
Se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, como me-
canismo obligatorio de planeacin, coordinacin, ejecucin y evaluacin de las actividades diri-
gidas a prestar los servicios relacionados con el desarrollo de la economa campesina y a pro-
mover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el fin de
mejorar el ingreso y calidad de vida de los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos.
$ CONSEJ O NACIONAL DE LA REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL
CAMPESINO
Tiene el carcter de rgano consultivo del gobierno; se reune obligatoriamente cada 4
meses por convocatoria del Ministro de Agricultura o de la junta directiva del Incora, o por dere-
252 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

cho propio cuando no fuere convocado; y deber presentar informes a las comisiones constitu-
cionales permanentes del Congreso de la Repblica que conocen de los asuntos relacionados
con el sector agropecuario.
La secretara tcnica del consejo la ejerce el Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino.
INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA - INCORA
El Instituto fue creado por la Ley 135 de 1961. La Ley 160 de 1994 determina que el Ins-
tituto continuar funcionando como un establecimiento pblico descentralizado del orden nacio-
nal, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio independiente, adscrito al
Ministerio de Agricultura; con domicilio en Bogot y duracin indefinida. Esta misma definicin
es retomada por el Decreto 245 de 1995.
La direccin y administracin del INCORA estn a cargo de la J unta Directiva y del Ge-
rente General.
FONDO NACIONAL AGRARIO
Creado por la Ley 160 de 1994. Cuenta con recursos diversos, tanto del presupuesto
como de otros mecanismos que el Gobierno Nacional ponga en funcionamiento de acuerdo con
lo estipulado en dicha norma.
FONDO DE ORGANIZACIN Y CAPACITACIN CAMPESINA - CAPACITAR
La misma Ley 160 de 1994, de la Reforma Agraria, irdena el establecimiento del Fondo
con ejecucin de proyectos a travs de las organizaciones campesinas legalmente reconocidas
que escojan las comunidades beneficiarias, o de entidades privadas de reconocida idoneidad
que, igualmente, seleccionen las comunidades.
El Decreto 166 de 1995 le da nacimiento al Fondo de Organizacin y Capacitacin Cam-
pesina, CAPACITAR, como cuenta especial separada, sin personera jurdica, incorporada en el
presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. "CAPACITAR" tiene por objeto pro-
mover, a travs de proyectos, los procesos de organizacin campesina mediante la capacitacin
de las comunidades rurales, organizadas o no, para participar efectivamente en las diferentes
instancias democrticas de decisin.
La administracin y reglamentacin de "CAPACITAR" corresponde al Comit Ejecutivo y
el manejo presupuestal, contable y financiero de los recursos a la Direccin General Administra-
tiva y Financiera del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a travs de sus divisiones de
presupuesto, contabilidad y tesorera.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 253

5. MINISTERIOS CON SUS INSTITUCIONES ADSCRITAS Y VINCULADAS
$ ENTIDADES VINCULADAS Y ADSCRITAS AL MINISTERIO DE AGRICULTURA
INTEGRACIN DEL SECTOR AGROPECUARIO Y PESQUERO
$ Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
$ Establecimientos Pblicos adscritos al Ministerio de Agricultura:
! Instituto Colombiano Agropecuario ICA.
! Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA.
! Instituto Nacional de Adecuacin de Tierras, INAT.
! Fondo de Cofinanciacin para la Inversin Rural, DRI.
! Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA.
$ Empresas industriales y Comerciales del Estado vinculadas al Ministerio de Agricultura:
! Instituto de Mercadeo Agropecuario, IDEMA.
$ Sociedades de Economa Mixta vinculadas al Ministerio de Agricultura:
! Caja de Crdito Agrario, Industrial y Minero, Caja Agraria (Hoy, Banco Agrario)
! Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, FINAGRO.
! Banco Cafetero.
! Almacenes Generales de Depsito de la Caja Agraria, IDEMA y Banco Ganadero, AL-
MAGRARIO S.A.
! Empresa Colombiana de Productos Veterinarios, VECOL S.A.
! Banco Ganadero.
! Corporacin Financiera Ganadera, CORFIGAN S.A.
! Las Corporaciones de Abastos en las que la Nacin o las entidades descentralizadas
del sector del orden nacional posean acciones o hayan efectuado aportes de capital.
! Fondos de Fomento del sector (Fondos Ganaderos).
$ Entidades que pertenecen al sector Agropecuario y Pesquero que ejercen sus funciones
dentro del marco de las polticas que para el efecto seale el Ministerio:
! Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria, CORPOICA.
! Caja de Compensacin Familiar Campesina.
! Corporacin Nacional de Investigaciones Forestales, CONIF.
! Corporacin Colombia Internacional.
! Otras Corporaciones mixtas de Investigacin.
! Se integrarn a la anterior lista las futuras Corporaciones de Investigacin Agrope-
cuaria que se creen y que tengan participacin del Ministerio, directamente o a travs
de alguna de sus entidades adscritas.
254 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

SUBSECTOR PESQUERO DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA
La Ley 13 de 1990 determina el organismo rector: el Ministerio de Agricultura es el orga-
nismo rector encargado de formular y adoptar la poltica nacional y elaborar el Plan Nacional de
Desarrollo Pesquero, el organismo ejecutor: el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura -INPA-,
establecimiento pblico del orden nacional, dotado de personera jurdica, autonoma
administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura, el organismo
financiero: La Corporacin Financiera de Fomento Pesquero -CORFIPESCA- con el objeto de
financiar los programas y proyectos de inversin propios de la actividad pesquera, vinculada al
Ministerio de Agricultura, y el organismo asesor y consultivo del Gobierno Nacional: El Consejo
Nacional de Pesca -CONALPES- como organismo asesor y consultivo en materia de poltica pes-
quera.
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
La reestructuracin del Ministerio y de todo el Sector de Agricultura y Desarrollo Rural, se
hizo por medio del Decreto 1279 de 1994.
Las funciones del Ministerio en Relacin con los Recursos Naturales son:
1) Fijar las polticas para el desarrollo rural campesino;
2) Dirigir el cumplimiento de los propsitos de la Ley Agraria, en cuanto a la adecuacin
del Sector Agropecuario y Pesquero a la internacionalizacin de la economa, sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
3) Formular los planes y programas agropecuarios y pesqueros de mediano y largo pla-
zo, diferenciados por subsectores, regiones, productos, recursos e instrumentos de poltica, in-
cluyendo aquellos con destino a la explotacin;
4) Coordinar con los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Comercio Exterior,
Desarrollo Econmico, Salud y del Medio Ambiente, Departamento Nacional de Planeacin y
otras entidades la programacin y la ejecucin de acciones necesarias para garantizar el cum-
plimiento de los planes y programas de los sectores agropecuario y pesquero.
5) Fijar las polticas y directrices sobre investigacin y Transferencia de Tecnologa
Agropecuaria, Pesquera y Forestal.
INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIN DE TIERRAS - INAT
El Decreto 2259 de 1976 cre el Instituto Colombiano de Hidrologa, Meteorologa y Ade-
cuacin de Tierras HIMAT, como establecimiento pblico con personera jurdica, autonoma
administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura. Su finalidad ini-
cial era la ejecucin de actividades y prestacin de servicios que en materia de hidrologa y me-
teorologa corresponden al Estado colombiano y la adecuacin de las tierras y aguas del territo-
rio nacional, con el fin de asegurar su mayor productividad y mejor uso, bien sea directamente o
en coordinacin con otras entidades.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 255

COMISIN NACIONAL DE INVESTIGACIN AGROPECUARIA FORESTAL Y PESQUERA
El Decreto 2067 de 1982 cre la Comisin Nacional de Investigacin Agropecuaria Fores-
tal y Pesquera, como un organismo vinculado al Ministerio de Agricultura.
La Secretara Tcnica es ejercida por la Subgerencia de Investigaciones del ICA, a cuyo
cargo estar la coordinacin de los Comits de Trabajo y la preparacin de los informes y estu-
dios que requiera la Comisin para el cumplimiento de sus funciones.
INSTITUTO NACIONAL DE PESCA Y ACUICULTURA - INPA
El INPA fue creado por medio de la Ley 13 de 1990 y reglamentado por el Decreto 245
de 1995. Se trata de un establecimiento pblico del orden nacional, dotado de personera jurdi-
ca, autonoma administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural. Su objetivo es contribuir al desarrollo sostenido de la actividad pesquera de-
ntro del marco del Plan Nacional de Desarrollo Pesquero, con el fin de incorporarlas de manera
decidida a la economa del pas, garantizando la explotacin racional de los recursos pesqueros.
Tiene jurisdiccin en todo el territorio nacional, con sede principal en la ciudad de Bogo-
t, con al menos 2 unidades regionales ubicadas teniendo en cuenta la equidistancia geogrfica
de las zonas con mayor potencial pesquero, la disponibilidad de servicios de apoyo y la capaci-
dad instalada para la transformacin y comercializacin de los recursos pesqueros.
La direccin y administracin estn a cargo de la J unta Directiva y de un Gerente que se-
r su representante legal, de libre nombramiento y remocin por el Presidente de la Repblica.
El INPA es miembro del Consejo Nacional de Pesca, CONALPES.
COMISIN NACIONAL DE PESCA - CONALPES
Por medio del Decreto 2647 de 1980 se cre la Comisin, como organismo asesor del
Ministerio de Agricultura. Y por la Ley 13 de 1990 la Comisin Nacional de Pesca qued inlucida
dentro del subsector pesquero.
La Secretara Permanente es ejercida por la dependencia que designe el Ministerio de Agri-
cultura. Su funcin principal es la de asesorar al Gobierno Nacional en aspectos relcionados con el
desarrollo del subsector pesquero y sugerirle objetivos de poltica y estrategias para lograrlo.
$ ENTIDADES ADSCRITAS Y VINCULADAS AL MINISTERIO DE SALUD
MINISTERIO DE SALUD
Por medio del Decreto 475 de 1998 se reestructur el Ministerio, de la siguiente forma:
! Despacho del Ministro
! Despacho del Viceministro
! Secretara General
! Oficina J urdica y de Apoyo Legislativo
256 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

! Oficina de Cooperacin Internacional
! Oficina de Gestin y Control Interno
! Direccin General de Anlisis y Planeacin de la Poltica Sectorial
! Direccin General de Financiamiento y Gestin Financiera
! Direccin General de Aseguramiento
! Direccin General de Prestacin de los Servicios de Salud
! Direccin General de Salud Pblica
! Direccin General de Salud Pblica:
! Oficina de Coordinacin de Proteccin a la Salud
! Salud y Ambiente
$ ENTIDADES ADSCRITAS Y VINCULADAS AL MINISTERIO DE MINAS Y
ENERGA
INTEGRACIN DEL SECTOR DE MINAS Y ENERGA
$ Ministerio de Minas y Energa
$ Establecimientos Pblicos Adscritos:
! Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minera y Qumica INGEOMINAS
! Instituto de Ciencias Nucleares y Energas Alternativas - INEA.
$ Empresas Industriales y Comercial del Estado Vinculadas:
! Empresa Colombiana de Petrleos- ECOPETROL
! Minerales de Colombia S.A.- MINERALCO
! Financiera Energtica Nacional S.A.- FEN
! Carbones de Colombia S.A.- CARBOCOL
! Interconexin Elctrica S.A.- ISA
! Instituto Colombiano de Energa Elctrica- ICEL
! Corporacin Elctrica de la Costa Atlntica - CARBORIENTE S.A.
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA
El Decreto 2119 de 1992 reestructur el Ministerio de Minas y Energa. Las funciones es-
peciales en relacin con recursos naturales son las siguientes:
1) Adoptar la poltica nacional en materia de exploracin, explotacin, transporte, refi-
nanciacin, procesamiento, beneficio, transformacin, y distribucin de minerales e hidrocarbu-
ros, as como la poltica sobre generacin, transmisin, interconexin, distribucin y estableci-
miento de normas tcnicas en materia de electricidad, sobre el uso racional de energa y el de-
sarrollo de las fuentes alternas y, en general, sobre todas las actividades tcnicas, econmicas,
jurdicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos
naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energticas del pas, en concordancia
con los planes generales de desarrollo;
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 257

2) Dictar los reglamentos y hacer cumplir las disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias relacionadas con la exploracin, explotacin, transporte, refinacin, distribucin,
procesamiento, beneficio, comercializacin y exportacin de los recursos naturales no renova-
bles, as como las relativas a la generacin, transmisin, interconexin, distribucin y control
tcnico de la generacin de energa;
3) Velar por la proteccin de los recursos naturales renovables y del medio ambiente en
las actividades minero energticas, con el fin de garantizar su conservacin y restauracin y el
desarrollo sostenible, de conformidad con los criterios de evaluacin, seguimiento y manejo am-
biental sealados por la autoridad ambiental competente.
El Ministerio cuenta, adems, con el Grupo Ambiental Minero Energtico y con un Consejo
Ambiental del Sector Minero Energtico, de acuerdo a las Resoluciones 81448 y 81796 de 1994.
UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES
# COMI SI N DE REGULACI N ENERGTI CA
Tiene el carcter de Unidad Administrativa Especial, cuyo objetivo es la regulacin del
sector minero energtico, integrada por: el Ministro de Minas y Energa, quien lo presidir; el
Ministro de Hacienda y Crdito Pblico; el Director del Departamento Nacional de Planeacin;
tres expertos en asuntos energticos de dedicacin exclusiva, designados por el Presidente de la
Repblica, para periodos de 3 aos.
# UNI DAD DE I NFORMACI N MI NERO ENERGTI CA
Tiene el carcter de Unidad Administrativa Especial, cuyo objetivo es el de establecer y
operar una base nica oficial de informacin para el sector minero energtico, con el fin de ga-
rantizar una informacin confiable, oportuna y consolidada.
# UNI DAD DE PLANEACI N MI NERO ENERGTI CA
Naci por la conversin de la Comisin Nacional de Energa, con el carcter de Unidad
Administrativa Especial, y objetivo de planeacin integral del sector minero energtico.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES EN GEOCIENCIAS, MINERA Y QUMICA -
INGEOMINAS
El Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minera y Qumica -Ingeominas- es un es-
tablecimiento pblico de investigacin y desarrollo adscrito al Ministerio de Minas y Energa.
De acuerdo con la Ley 99 de 1993, INGEOMINAS en materia ambiental tiene las funcio-
nes de complementar y apoyar la labor del IDEAM en las investigaciones y estudios del medio
ambiente fsico que tengan por objeto conocer la Tierra, su evolucin, su dinmica, sus compo-
nentes y recursos, el agua subterrnea, la exploracin y aprovechamiento de los recursos del
subsuelo y la evaluacin de los riesgos e impactos geolgicos y de obras de infraestructura.
En estos aspectos, el INGEOMINAS orientar su gestin de acuerdo con las polticas y di-
rectrices del Minambiente.
258 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

INSTITUTO DE CIENCIAS NUCLEARES Y ENERGAS ALTERNATIVAS- INEA
El Instituto de Asuntos Nucleares- IAN, pas a denominarse Instituto de Ciencias Nuclea-
res y Energas Alternativas- INEA.
Adems de los objetivos y funciones asignados por normas anteriores, tiene la funcin
de fomentar el uso racional de energa. As, debe disear y ejecutar los programas de uso racio-
nal de energa en todos los campos de la actividad econmica, y adelantar las labores de difu-
sin necesarias, y elaborar programas cientficos y tecnolgicos para la intensificacin del uso de
las fuentes alternas de energa.
COMISIN NACIONAL DE REGALAS
La Comisin fue creada mediante la Ley 141 de 1994 y reglamentada por el Decreto 507
de 1995, como una unidad administrativa especial, sin personera jurdica, adscrita el Ministerio
de Minas y Energa.
Tiene por objeto controlar y vigilar la correcta utilizacin de los recursos provenientes de
las regalas y compensaciones causadas por la explotacin de recursos naturales no renovables
de propiedad del Estado y la administracin de los recursos del Fondo Nacional de Regalas.
Para su funcionamiento, la Comisin contar con la siguiente estructura interna: Comi-
sin Nacional de Regalas; Interventor de Petrleos; Comit tcnico; y Direccin General.
$ ENTIDADES ADSCRITAS Y VINCULADAS AL MINISTERIO DE EDUCACIN
MINISTERIO DE EDUCACIN NACIONAL
Por cuenta del Decreto 1743 de 1994, el Ministerio de Educacin Nacional hace parte del
Sistema Nacional Ambiental. Por tanto, debe participar conjuntamente con las dems institucio-
nes gubernamentales, no gubernamentales y privadas que hacen parte del Sistema, en la pues-
ta en marcha de todas las actividades que tengan que ver con la educacin ambiental, espe-
cialmente en las relacionadas con educacin formal, en los trminos de la Poltica Nacional de
Educacin.
El Ministerio de Educacin Nacional debe adoptar, conjuntamente con el Ministerio del
Medio Ambiente, estrategias de divulgacin y promocin relacionadas con el educacin ambien-
tal, para la proteccin y aprovechamiento de los recursos naturales y la participacin ciudadana
y comunitaria, tanto en lo referente a la educacin formal, como en la no formal e informal.
CONSEJ O NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGA
El Decreto 2869 de 1968 le dio nacimeinto al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
como organismo consultivo encargado de asesorar al Gobierno Nacional en todo lo relacionado
con la poltica de desarrollo cientfico y tecnolgico del pas.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 259

Su funcin principal es la de asesorar al Gobierno Nacional en la formulacin y ejecucin
de la poltica cientfica y tecnolgica.
FONDO COLOMBIANO DE INVESTIGACIONES CIENTFICAS Y PROYECTOS
ESPECIALES "FRANCISCO J OS DE CALDAS COLCIENCIAS
Fue creado por el Decreto 2869 de 1968. Su funcin principal es la de ca la financiacin
de planes, programas y proyectos de desarrollo cientficos y tecnolgico, principalmente en el
campo de la investigacin.
COMITS TCNICOS INTERINSTITUCIONALES DE EDUCACIN AMBIENTAL
# EN EL ORDEN NACI ONAL
El Decreto 1743 de 1994 dictamina que el Consejo Nacional Ambiental crear y organiza-
r un Comit Tcnico Interinstitucional de Educacin Ambiental, integrado por funcionarios es-
pecialistas en educacin ambiental, representantes de las mismas instituciones u organismos
que hacen parte del Consejo.
Los comits tendrn como funcin general la coordinacin y el seguimiento a los proyec-
tos especficos de educacin ambiental.
La Secretara Ejecutiva es ejercida por el funcionario que represente al Ministerio de Edu-
cacin Nacional. El Consejo Nacional Ambiental mantiene comunicacin permanente con la J unta
Nacional de Educacin, para coordinar la formulacin de polticas y reglamentaciones rela-
cionadas con educacin ambiental.
# EN EL ORDEN TERRI TORI AL
El mismo Decreto 1743 de 1994 establece que los Consejos Ambientales de las entidades
territoriales crearn un Comit Tcnico Insterinstitucional de Educacin Ambiental. En ellos par-
ticipar, adems, el ms alto directivo de la Unidad de Educacin Ambiental de la Corporacin
Autnoma Regional respectiva y funcionarios especialistas en educacin ambiental de las otras
instituciones u organizaciones que hagan parte de ellos.
La funcin principal de los Comits ser la de coordinar las acciones intersectoriales e in-
terinstitucionales en este campo, a nivel territorial.
La Secretara Ejecutiva la ejercen los Centros Experimentales Pilotos CEP. Los Consejos
Ambientales de las entidades territoriales mantendrn comunicacin permanente con las J untas
Departamentales de Educacin, las J untas Distritales de Educacin y las J untas Municipales de
Educacin, para verificar el desarrollo de polticas nacionales, regionales o locales en materia de
educacin nacional.
260 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

6. INSTITUCIONES DEL ORDEN TERRITORIAL
$ CONSEJ OS CONSULTIVOS DE ORDENAMIENTO
Segn el artculo 29 de la Ley 388 de 1997, estos Consejos son instancias asesoras de la
administracin municipal o distrital en materia de ordenamiento territorial, y deben conformarlos
los alcaldes de municipios con poblacin superior a los 30.000 habitantes.
Adems de las previstas en la ley y su reglamento, las funciones de los Consejos son dar
seguimiento al plan de ordenamiento y proponer sus ajustes y revisiones cuando sea del caso.
$ COMISIONES CONSULTIVAS TERRITORIALES PARA LAS COMUNIDADES
NEGRAS
COMISIONES CONSULTIVAS DEPARTAMENTALES
Segn el Decreto 1371 de 1994, en cada departamento en donde existan organizaciones
de base que representen a las Comunidades Negras definidas en el Artculo 2, numeral 5 de la
Ley 70 de 1993 y en el Departamento de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, se confor-
mar una Comisin Consultiva Departamental.
La Secretara Tcnica es ejercida por los delegados departamentales o coordinadores zo-
nales del Plan Nacional de Rehabilitacin. En San Andrs, Providencia y Santa Catalina ser de-
signada por la gobernacin.
Las Comisiones constituyen escenarios de dilogo y bsqueda de acuerdos en torno a
proyectos de desarrollo regionales, de bsqueda de soluciones a los problemas y conflictos que
se presenten en el respectivo Departamento y afecten a las respectivas Comunidades Negras y
de apoyo a la divulgacin y aplicacin de los avances de la Ley 70 de 1993, todo ello dentro del
marco y sin detrimento de la autonoma de la administracin pblica y de la utilizacin de los
mecanismos de participacin ciudadana.
COMISIN CONSULTIVA DISTRITAL DE BOGOT PARA LAS COMUNIDADES
NEGRAS
Basada en las mismas normas de las Comisiones Departamentales, slo que vara su
forma de integracin, y la Secretara Tcnica es ejercida por el delegado departamental para
Cundinamarca del Plan Nacional de Rehabilitacin.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 261

$ SISTEMA REGIONAL PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES
COMITS REGIONALES Y LOCALES PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE
DESASTRES
En virtud del Decreto 919 de 1989 deben crearse para cada una de las entidades territo-
riales regionales y Comits Locales para la Prevencin y Atencin de Desastres en el Distrito
Especial de Bogot y en cada uno de los municipios del pas.
COMISIONES ASESORAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA LA
PREVENCIN Y MITIGACIN DE INCENDIOS FORESTALES
Los departamentos y los municipios, distritos y reas metropolitanas cuya poblacin ur-
bana sea superior a un milln de habitantes debern crear comisiones para la prevencin y miti-
gacin del incendio forestales, como parte integral de los comits regionales o locales para la
prevencin y atencin de desastres y cuyo objeto ser el de servir de rgano asesor en materia
de incendios forestales.
La secretaria tcnica ser ejercida en los departamentos por una Corporacin Autnoma
Regional o de Desarrollo Sostenible y en los municipios, distritos y reas metropolitanas, por la
autoridad ambiental.
$ COMITS Y CONSEJ OS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES DE LA REFORMA
AGRARIA Y EL DESARROLLO RURAL
COMITS DEPARTAMENTALES DE DESARROLLO RURAL Y REFORMA AGRARIA
Como dependencias de los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario (CONSEA),
funcionan estos comits, que sirven como instancias de concertacin entre autoridades depar-
tamentales, comunidades rurales y entidades pblicas y privadas en materia de desarrollo rural
y reforma agraria. Su funcin principal es la de coordinar las acciones y el uso de los recursos
en los planes, programas y proyectos de desarrollo rural y reforma agraria que se adelanten en
el departamento, en concordancia y armona con las prioridades establecidas por los municipios
a travs de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural.
En aquellos departamentos donde exista alguna instancia de participacin ciudadana que
permita el cumplimiento de los propsitos de que trata el presente artculo, no ser necesaria la
creacin del comit.
CONSEJ OS MUNICIPALES DE DESARROLLO RURAL
Son instancias superiores de concertacin entre las autoridades locales, las comunidades
rurales y las entidades pblicas en materia de desarrollo rural, con la funcin principal de coor-
dinar y racionalizar las acciones y el uso de los recursos destinados al desarrollo rural y priorizar
los proyectos que sean objeto de cofinanciacin.
262 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

En aquellos municipios en donde exista alguna instancia de participacin ciudadana que
permita el cumplimiento de los propsitos de que trata el presente artculo, no ser necesaria la
creacin del Consejo Municipal de Desarrollo Rural.
COMITS MUNICIPALES DE REFORMA AGRARIA
Pueden crearse en los municipios donde se adelanten programas de reforma agraria, por
los Consejos de Desarrollo Rural o las instancias de participacin que hagan sus veces, para
facilitar la realizacin de las reuniones de concertacin y actividades especiales.
$ J UNTAS DEFENSORAS DE ANIMALES
La Ley 5 de 1972 ordena la creacin de J untas Defensoras de Animales en cada uno de
los Municipios del pas. Previa la tramitacin correspondiente, gozarn de personera jurdica. El
Decreto 497 de 1973 reglament la ley y dispuso la creacin en todo el pas de las J untas.
Corresponde a las J untas Defensoras de Animales promover campaas educativas y cul-
turales tendientes a despertar el espritu de amor hacia los animales tiles al hombre, y evitar
actos de crueldad, los maltratamientos y el abandono injustificado de tales animales.
7. OTRAS INSTITUCIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
$ RESERVAS NATURALES DE LA SOCIEDAD CIVIL
Creadas por la Ley 99 de 1993, en sus artculos 109 y 110, y reglamentadas por el De-
creto 1996 de 1999.
Reserva Natural de la Sociedad Civil es la parte o el todo del rea de un inmueble que
conserve una muestra de un ecosistema natural y sea manejado bajo los principios de la susten-
tabilidad en el uso de los recursos naturales. Se excluyen las reas en que se exploten indus-
trialmente recursos maderables, admitindose slo la explotacin maderera de uso domstico y
siempre dentro de parmetros de sustentabilidad.
El objetivo de las reservas es el manejo integrado bajo criterios de sustentabilidad que
garantice la conservacin, preservacin, regeneracin o restauracin de los ecosistemas natura-
les contenidos en ellas y que permita la generacin de bienes y servicios ambientales.
En las reservas se distinguen las siguientes zonas:
1) Zona de conservacin: rea ocupada por un paisaje o una comunidad natural, animal
o vegetal, en estado primario o que est evolucionando naturalmente y que se encuentre en
proceso de recuperacin.
2) Zona de amortiguacin y manejo especial: rea de transicin entre el paisaje antr-
pico y las zonas de conservacin, o entre aquel y las reas especiales para la proteccin como
los nacimientos de agua, humedales y cauces. Puede contener rastrojos o vegetacin secunda-
ria y estar expuesta a actividades agropecuarias y extractivas sostenibles, de regular intensidad.
VIII. DETALLE DE LAS INSTITUCIONES DEL SINA 263

3) Zona de agrosistemas: rea dedicada a produccin agropecuaria sostenible para uso
humano o animal, consumo domstico y comercializacin, favoreciendo la seguridad alimentaria.
4) Zona de uso intensivo e infraestructura: rea de ubicacin de casas de habitacin,
restaurantes, hospedajes, establos, galpones, bodegas, viveros, senderos, vas, miradores,
instalaciones elctricas y maquinaria fija, instalaciones sanitarias y de saneamiento bsico, para
educacin, recreacin y deporte.
Las reservas debern contar como mnimo, con una Zona de Conservacin. Los titulares
de las reservas tienen tienen derechos y obligaciones especiales (Ver anexo).
$ GREMIOS DE LA PRODUCCIN
! Gremios de la Produccin Industrial
! Gremios de la Produccin Agraria
! Gremios de la Produccin de Minas e Hidrocarburos
! Gremios de la Produccin Artesanal
! Gremios de la Produccin Agropecuaria
! Gremios de la Produccin Pesquera
$ ASOCIACIONES GREMIALES
! Consejo Nacional Gremial
! Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible - CECODES -
! Consejo Colombiano de Seguridad
! Asociacin Colombiana de Reforestadores e Industriales de la Madera - ACOFORE
! Asociacin Colombiana de Zoocriaderistas - AZOOCOL -
! Asociacin Colombiana de Parques Zoolgicos, Agrarios y Afines - ACOPAZOA -
! Asociacin Colombiana de Piscicultura y Pesca - PISPESCA -
! Asociacin Colombiana de Agricultura Biolgica -ACAYBE -
! Asociacin Colombiana del Petrleo
! Asociacin Nacional de Exportadores - ANALDEX -
! Asociacin Nacional de Industriales - ANDI -
! Asociacin Nacional de Pescadores Artesanales - ANPAC -
! Asociacin Nacional de Acuicultores de Colombia - ACUANAL -
! Asociacin de Bilogos Marinos
! Federacin Colombiana de Tiro y Caza
! Federacin Colombiana de Ganaderos - FEDEGAN -
! Sociedad de agricultores de Colombia - SAC -
264 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

$ ACADEMIAS E INSTITUCIONES EDUCATIVAS
! Asociacin Colombiana de Universidades - ASCUN -
! Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales
! Academia Colombiana de Ciencias Econmicas
! Colegio Mximo de las Academias Colombianas
! Fondo Universitario Nacional
$ ASOCIACIONES DE USUARIOS
! Asociaciones de Usuarios para la Defensa de los Recursos Naturales
! Asociaciones de Usuarios para la Proteccin de las Cuencas Hidrogrficas
! Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos - ANUC -
! Asociaciones Departamentales de Usuarios Campesinos
$ ORGANIZACIONES CAMPESINAS, INDGENAS Y NEGRAS
! Asociacin de Colonos de la Macarena
! Asociacin Nacional de Mujeres Campesinas e Indgenas de Colombia - ANMUCIC -
! Organizacin Nacional Indgena de Colombia - ONIC -
! Organizacin de Pueblos Indgenas de la Amazona Colombiana - OPIAC -
! Confederacin Indgena Tayrona
! Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras
! Asociacin de Comunidades Raizales de San Andrs, Providencia y Santa Catalina


Captulo Noveno.-
DIAGNSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
Para realizar el diagnstico del Sistema Nacional Ambiental - SINA, hemos considerado
conveniente su presentacin bajo cuatro pticas generales, a saber:
! La evaluacin del desarrollo institucional.
! La evaluacin de las relaciones interinstitucionales e intersectoriales.
! La evaluacin sistmica de la organizacin del SINA.
! La evaluacin sistmica de los pilares o soportes del SINA.
Debemos aclarar que todo este proceso de evaluacin no ha sido el resultado de una in-
vestigacin minuciosa del funcionamiento de cada una de las instituciones y sus relaciones, pues
para ello habramos requerido de mayor tiempo y de la conjuncin de una serie de recursos adi-
cionales.
Aunque al comienzo de la tarea, la realizacin de dicha investigacin pareca ser necesa-
ria, el objetivo central de estudiar el Sistema Nacional Ambiental desde un punto de vista sist-
mico, fue poniendo en la perspectiva correcta las prioridades del trabajo, hasta llegar a la con-
clusin de que los elementos disponibles eran suficientes para realizarlo adecuadamente.
El anlisis se basa en los elementos normativos e institucionales investigados y sistemati-
zados y que hemos presentado en los captulos anteriores; en los fundamentos conceptuales
desarrollados al comienzo del trabajo; en la estructura sistmica existente, en los informes pre-
sentados por la Contralora General de la Repblica para los aos de 1997 y 1998; y en los con-
ceptos valiosos de juristas, cientficos y profesionales vinculados muy estrechamente con la pro-
blemtica ambiental en nuestro pas, y con instituciones representativas del SINA. Finalmente,
vale acotar que seguiremos el mismo orden de estudio definido en los 2 captulos anteriores.
A. EVALUACIN DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL
1. LAS INSTITUCIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$ MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$ Habra que reconocer que la existencia del Ministerio ha coadyuvado al posicionamiento
del tema ambiental en el pas, pues aunque su tratamiento sea sectorial y las normas
expedidas sean vistas a menudo como requisitos, o aun como obstculos, se le ha dado
una mayor importancia a lo ambiental en el conjunto de las actividades nacionales, y se
ha elevado la conciencia ciudadana frente a la problemtica ambiental.
$ Otro aspecto positivo ha sido el desarrollo, por parte del Ministerio, de regulaciones y es-
tndares para aire, agua y tierra, txicos y residuos peligrosos, lo que ha permitido con-
tar con bases firmes en la poltica de proteccin y aprovechamiento de los recursos natu-
rales renovables y el medio ambiente.
266 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

$ El problema central del Ministerio est en relacin con su incapacidad para cumplir las 5
funciones esenciales de la gestin ambiental: dictar polticas y normas ambientales, ejer-
cer como autoridad ambiental, controlar los recursos naturales y del ambiente, coordinar
la gestin ambiental nacional, y gestionar directamente programas y actividades ambien-
tales. Y es que resulta fsicamente imposible que cualquier institucin en el mundo pueda
desempear eficazmente esos cinco roles al mismo tiempo, aun si no existieran las inter-
ferencias polticas, sectoriales o grupales que existen en nuestro pas.
$ Aunque el Ministerio del Medio Ambiente ha sufrido dos reestructuraciones profundas, su
estructura actual es inadecuada porque no responde a esas cinco funciones esenciales,
de modo que todas sus direcciones generales tienen que ver con diferentes aspectos de
las mismas, sin que ninguna asuma completamente la responsabilidad.
$ La existencia de los dos viceministerios, uno de coordinacin del SINA y el otro de polti-
ca y regulacin en principio es apropiada, aunque el segundo deba incluir la funcin de
control. Bajo el actual esquema de responsabilidades del Ministerio, no estamos de
acuerdo en la supresin de un viceministerio prevista para finales de marzo de 2001.
$ Al interior del Ministerio se encuentran fallas en los procesos de comunicacin y coordi-
nacin interinstitucional, pues por la falta de comprensin y aplicacin del principio de
unidad en diversidad, cada dependencia tiende a desarrollar sus propios procesos de ac-
cin y de gestin sin la suficiente interconexin con los de las dems. Un ejemplo de este
problema se evidencia en las diferentes participaciones del Ministerio en consejos, comi-
ts y comisiones temticas o sectoriales, donde no existe ni siquiera un seguimiento ins-
titucional al trabajo de cada representacin o delegacin.
$ No existe una definicin clara de las prioridades ambientales, en cuanto a la formulacin
de polticas, la regulacin normativa y las reas de atencin. No se ha consultado la rea-
lidad local en la formulacin de polticas y desarrollos normativos. Los planes tampoco
han obedecido a un proceso de concertacin territorial y sectorial.
$ La expedicin normativa por parte del Ministerio ha sido excesiva, como se desprende
del criterio general expresado sobre la materia, sobre todo por la dificultad del sistema
de absorber todo el conjunto de regulaciones, sin contar con los recursos ni los instru-
mentos adecuados para su aplicacin.
A continuacin, presentamos un breve anlisis de las instituciones que funcionan al inter-
ior del Ministerio del Medio Ambiente.
$ LA UAESPNN
$ Esta entidad especializada en el control y manejo de las reas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales - SPNN y del Sistema Nacional de reas Protegidas - SINAP, ha
evolucionado desde la Ley 99 de 1993 hacia una mayor autonoma administrativa y fi-
nanciera. Sin embargo, ello no resulta comprensible ni justificable, pues bastara que es-
te organismo fuera una dependencia del Ministerio adscrita a la direccin de ecosiste-
mas. Al parecer, la existencia de esta unidad especial y las responsabilidades encomen-
dadas, responde a la defensa de intereses polticos y econmicos muy particulares.
$ Creemos, apoyados en la experiencia existente, que los sistemas de parques naturales
deben ser administrados por las Corporaciones Autnomas Regionales, pues ellas tienen
IX. DIAGNSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 267

mejores recursos, conocimientos y relaciones para realizar su labor, y dejar que este or-
ganismo desarrolle propuestas para la ejecucin de polticas, planes y programas de ca-
rcter nacional, facilite algunas labores de coordinacin de la gestin institucional con re-
lacin a las reas de manejo especial, y que adems apoye, desarrolle y promocione in-
vestigaciones bsicas y aplicadas en ellas.
$ De por si, la Unidad de Parques Nacionales tiene grandes limitaciones presupuestales pa-
ra cumplir con la tarea de vigilar y proteger los ms de 9 millones de hectreas que con-
forman el sistema de parques en Colombia.
$ Como expresa la Contralora, hay necesidad de replantear a fondo el esquema de admi-
nistracin de los parques nacionales para evitar su paulatina e irreversible desaparicin,
abrindolos a la participacin de las CARS, las comunidades y las ONGS y haciendo un
autntico plan de ecoturismo y promocin de su uso sostenible.
/130

$ COMIT PARA LA PRESERVACIN Y RESCATE DE LOS PARQUES NATURALES
NACIONALES
$ Este organismo est conformado por siete delegados, seis de ellos del sector pblico y
slo uno de la sociedad civil, el de la Corporacin Ecofondo.
$ Brillan por su ausencia los representantes de las comunidades populares, ya sean de
asociaciones campesinas, etnias indgenas, comunidades negras o colonos, que habitan
en las zonas amortiguadoras de las reas protegidas, y en nuestro criterio sobran los de
las dems entidades pblicas, exceptuando el del Ministerio de Agricultura.
$ COMIT ASESOR DE POLTICA POBLACIONAL
$ Este rgano coordinador y asesor del Gobierno Nacional en materia de poblacin y asen-
tamientos humanos, tiene tambin funciones relacionadas con polticas de medio am-
biente y desarrollo sostenible.
$ El origen del Comit tiene relacin con los compromisos asumidos a raz de la Conferen-
cia Internacional de Poblacin y Desarrollo de las Naciones Unidas celebrada en El Cairo.
$ En su conformacin, el sector pblico representado es el sector central con el Ministro
del Medio Ambiente presidiendo el Comit y delegados de otros cinco ministerios y de la
Unidad de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeacin. Pero entonces,
falta la presencia de las entidades territoriales, a travs de un representante de los
Municipios y otro de los Gobernadores.
$ En cuanto a la representacin de la sociedad civil, son dos representantes de las ONG's y
uno por la academia los que participan del Comit. Hara falta la representacin de los
grupos tnicos, por la importancia del tema de poblacin.

130
La Contralora concepta que se est desperdiciando una oportunidad valiosa de convertir los parques nacionales, a
travs del enorme potencial ecoturstico que encierran, en la fuente de generacin de su propia sostenibilidad. CONTRA-
LORA GENERAL DE LA REPBLICA, Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 1998, pg. 40.
268 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

$ COMIT INTERINSTITUCIONAL DEL CONVENIO MARCO DE CONCERTACIN
PARA UNA PRODUCCIN LIMPIA
$ La existencia de este comit representa un logro importante de las polticas y actividades
del Ministerio del Medio Ambiente, pues es el resultado de un proceso de concertacin
con el sector privado y el sector pblico minero-energtico, que deriv en un convenio
suscrito en junio de 1995. La finalidad principal del comit es la de mantener el convenio
actualizado y dotado de la funcionalidad necesaria. Se han suscrito aproximadamente 15
convenios interinstitucionale, siendo la mayor parte con el sector privado.
$ De otra parte, dentro del sector pblico central, tambin resulta positiva la integracin
en este aspecto del Ministerio del Medio Ambiente y del Ministerio de Minas y Energa,
que contribuye a superar en algn grado la absurda divisin y separacin de las polticas
respecto a los recursos naturales renovables y no renovables.
$ La conformacin del Comit manifiesta un equilibrio entre el sector pblico y privado, lo
que consideramos un acierto, pues de sus seis integrantes, tres provienen del sector p-
blico y tres del sector privado, con coordinacin del Ministro del Medio Ambiente, y la se-
cretara tcnica ejercida por un funcionario designado por esta institucin.
$ Pensamos que sera de enorme inters la divulgacin, en una escala amplia, de las me-
tas y los resultados alcanzados por el desarrollo del Convenio, ao tras ao, de modo
que sirva como marco de referencia para la concertacin en otros campos y sectores.
$ UNIDAD DE APOYO A LA COMISIN TCNICA DE LA LEY 70 DE 1993
$ Esta unidad, que funciona al interior del Ministerio del Medio Ambiente, es una de las
unidades de apoyo que deben conformarse al interior de cada una de las entidades inte-
grantes de la comisin creada por la Ley 70 de 1993, y cuya funcin es la de emitir con-
ceptos para la aplicacin de la ley, esto es para la titulacin de la propiedad colectiva de
las tierras de las comunidades negras en el pas.
$ Su operatividad es exclusivamente puntual y la conforman funcionarios de las dependen-
cias del Ministerio del Medio Ambiente que tienen relacin con diferentes aspectos de la
ley 70 de 1993 respecto a las comunidades negras y las tierras que ocupan: reas de
manejo especial, ecosistemas, educacin ambiental, participacin, poblacin, aspectos
jurdicos y desarrollo sostenible.
$ COMIT DE CAPACITACIN DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
$ Este organismo tiene un carcter de instruccin respecto a la organizacin, diseo, pro-
gramacin y evaluacin de la capacitacin al interior del Ministerio. Su conformacin re-
coge las distintas dependencias del Ministerio, y la Secretara Tcnica es ejercida por el
J efe de la Divisin de Personal o su delegado.
$ En la actualidad el reglamento de capacitacin de los funcionarios del Ministerio obedece
a criterios tcnico-administrativos, pero sera necesario que el Comit diseara mecanis-
mos dirigidos a garantizar la interaccin sistmica de conocimientos, visiones, experien-
cias y programas entre todas las dependencias del Ministerio, para que pueda existir una
verdadera socializacin del aprendizaje.
IX. DIAGNSTICO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL 269

2. INSTITUTOS DE INVESTIGACIN CIENTFICA
$ INSTITUTO DE HIDROLOGA, METEOROLOGA Y ESTUDIOS AMBIENTALES -
IDEAM
$ Nuestra opinin es que al IDEAM le deben ser quitadas las responsabilidades y atribucio-
nes relacionadas con los estudios ambientales y la coordinacin del Sistema de Informa-
cin Ambiental, para que se especialice en los asuntos de hidrologa y meteorologa, y as
evitar la interferencia con el trabajo de los institutos especializados como el INVEMAR para
las zonas costeras y marinas y el Alexander Von Humboldt para el territorio continental.
$ En la conformacin de la J unta Directiva del IDEAM slo est representado el sector p-
blico, con cinco miembros por parte de los Ministerios del Medio Ambiente y Desarrollo
Econmico, de la Presidencia de la Repblica, del Consejo Nacional de Ciencia y Tecno-
loga y de las Corporaciones Autnomas Regionales. Creemos que falta un representante
de las universidades pblicas y privadas, el que poda ser seleccionado a travs de la Aso-
ciacin Colombiana de Universidades, ASCUN.
$ INSTITUTO DE INVESTIGACIONES MARINAS Y COSTERAS - INVEMAR
$ El INVEMAR cuenta con una buena infraestructura y una adecuada capacidad tcnica y
cientfica y mantiene convenios de cooperacin con universidades y centros de investiga-
cin vinculados con las reas costeras y marinas, lo que resulta positivo.
$ Creemos que el INVEMAR, por especializarse en los ecosistemas costeros y marinos, debe
ser uno de los institutos que deben permanecer, y asumir las funciones similares que des-
empea el Instituto J ohn Von Neumann para el Pacfico, para que no existan duplicaciones
y conflictos innecesarios. Si fuere necesario podra reforzarse su estructura tcnica, cientfi-
ca y administrativa en el Pacfico y heredar los equipos e infraestructura del otro Instituto.
$ INSTITUTO DE INVESTIGACIN DE RECURSOS BIOLGICOS "ALEXANDER VON
HUMBOLDT"
$ El Instituto Alexander Von Humboldt tiene ganado un buen nombre por el desempeo de
su labor cientfica, para la cual se apoya en convenios con instituciones especializadas,
como la Red de J ardines Botnicos y otros centros de investigacin de Universidades y
corporaciones tecnolgicas.
$ Teniendo en cuenta que la verdadera riqueza de las naciones est en su diversidad bio-
lgica y en sus recursos genticos, su labor debe ser potenciada en todos sus aspectos,
comenzando por el fortalecimiento de su estructura institucional y financiera.
$ El Instituto, en nuestra opinin, debe asumir en todo el territorio continental su funcin
con relacin a los ecosistemas y el inventario de la biodiversidad, asumiendo las funcio-
nes que desempean en tal sentido el Instituto SINCHI en la Amazona y el J ohn Von
Neumann en el Choc Biogeogrfico, evitando de esta forma conflictos de competencia y
duplicacin innecesaria de funciones.
270 TERCERA PARTE - EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA

$ INSTITUTO AMAZNICO DE INVESTIGACIONES CIENTFICAS - SINCHI
$ El propsito de su creacin fue el lograr que el Instituto y el Ministerio del Medio Am-
biente pudieran realizar estudios articulados de los procesos sociales, econmicos y natu-
rales existentes en la regin, para que las autoridades regiona