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Douglass C. North, Orden, Desorden y Cambio Econmico: Latinoamrica vs. Norteamrica.

Introduccin. Las sociedades exitosas requieren de medios para asegurar el orden poltico. El hecho de que en las sociedades desarrolladas tomemos el orden como dado no implica que no sea importante. A pesar de que muchos economistas ignoran los problemas derivados del desorden, crear orden constituye una tarea central para establecer los fundamentos del crecimiento econmico a largo plazo. El orden poltico no es algo automtico; el orden poltico es un bien pblico que debe ser cuidadosamente construido. Las fuentes del orden poltico implican la capacidad del Estado para generar compromisos crebles. Establecer y mantener el orden social en un contexto de cambio dinmico ha sido un viejo dilema de las sociedades y contina siendo un problema central en el mundo moderno. Las diferentes experiencias histricas de Latinoamrica y Norteamrica proporcionan un marco comparativo ideal para explorar estas cuestiones. Los estados modernos de Latinoamrica y de la Norteamrica britnica comenzaron como colonias ultramarinas de las hegemnicas naciones de Europa; las primeras por los espaoles y portugueses, y las segundas por los ingleses y franceses. Ambas reas estaban ampliamente dotadas de recursos naturales. Y si bien tanto las colonias britnicas como las colonias espaolas alcanzaron la independencia a finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX despus de guerras revolucionarias, en este punto las similitudes se acaban. Entre finales del siglo XVIII y la primera mitad del siglo XIX los Estados Unidos crearon una democracia poltica estable y en virtud de ello se convirtieron en la economa ms rica del mundo. Los fundamentos institucionales fueron la Constitucin y un sistema estable y bien especificado de derechos econmicos y polticos que proporcionaron un compromiso creble, prerrequisito necesario para mercados econmicos eficientes. En contraste, tras la independencia de la mayora de antiguas colonias espaolas el continente estall en una costosa y mortal espiral de guerras, pronunciamientos y caudillismos que co ntinu hasta mediados de siglo XX. El desorden persisti durante dcadas, revelando la ausencia de arreglos institucionales capaces de establecer la cooperacin entre grupos rivales. El conflicto destructivo, basado en las luchas por la independencia y las disputas por la construccin del incipiente Estado republicano, desvi capital y trabajo de la produccin y consign a las nuevas naciones hacia una senda de muy bajo desempeo en comparacin con los Estados Unidos. En toda Latinoamrica, los monopolios estatales previamente reservados a los reyes persistieron bajo gobiernos independientes. 2. Una teora del Orden y el Desorden Poltico. El orden poltico. Definimos orden poltico para un individuo como aqul que requiere de tres aspectos fundamentales para su seguridad personal: la vida, la familia, y la fuente de subsistencia. El orden se sostiene en la sociedad cuando se sostiene para la mayora o todos los individuos. As, el Desorden de la sociedad es lo contrario, cuando una gran parte de la misma teme por sus vidas, sus familias, o fuentes de subsistencia y riqueza. El orden poltico existe idealmente cuando los participantes encuentran de su inters, dadas las expectativas sobre las acciones de los otros, obedecer las reglas escritas o no escritas que apelan al respeto de 1

los unos a los otros. El control social es ejercido sobre la desviacin potencial de los otros. Esto requiere que, en equilibrio, todos los miembros de la sociedad tengan un incentivo a obedecer y reforzar las reglas y que un nmero suficiente est motivado para sancionar las desviaciones potenciales. Un sistema de orden tiene las siguientes caractersticas: 1. Una matriz institucional que produce una serie de organizaciones y establece una serie de derechos y privilegios. 2. Una estructura estable de relaciones de intercambio tanto en los mercados polticos como econmicos. 3. Un conjunto subyacente de instituciones que comprometa de forma creble al Estado con una serie de normas polticas y al fortalecimiento de los derechos que protegen a las organizaciones y las relaciones de intercambio. 4. Conformidad como resultado de alguna mezcla de interiorizacin normativa y mecanismos externos (a los individuos) para hacer cumplir las normas. El desorden ocurrir cuando: 1. Los derechos y privilegios de individuos y organizaciones no estn asentados, lo que implica la ruptura de las relaciones de intercambio existentes en los mercados poltico y econmico. 2. La conformidad desaparece como resultado de la desintegracin de las normas y/o el cambio en los mecanismos para hacerlas cumplir. El punto 1 del orden poltico reconoce que el sistema poltico define y refuerza los derechos de la ciudadana, incluida su libertad para organizar e intercambiar. Los puntos 3 y 4 requieren que estos derechos y libertades existan en la prctica y no slo en la teora. El punto 3 requiere que estos derechos y libertades que existen en la prctica reflejen un grado de compromiso creble, por el cual los cargos polticos tengan inters en observarlas. El punto 4 especifica que los ciudadanos tienen un incentivo para seguir estas normas sociales y polticas existentes. Finalmente, hay que tener en cuenta que el punto 1 bajo el desorden implica la negacin de los tres primeros puntos que caracterizan el orden poltico. Los individuos se comportan de forma diferente en una situacin de orden poltico que en una de desorden poltico. Efectan elecciones distintas cuando temen por sus familias, su supervivencia, o su riqueza que cuando no lo hacen. La creacin de orden es una tarea central para establecer los fundamentos del crecimiento econmico a largo plazo. Puesto que el orden acontece en una sociedad dada, ste es proporcionado a travs del sistema poltico. Lo mismo sucede con la eleccin de la forma de una economa. El establecimiento de orden poltico implica lo que los cientficos polticos denominan a veces la construccin del Estado, que aqu identificamos con la creacin de la capacidad para promover el orden poltico. Nuestra respuesta a cules son las fuentes del orden poltico comprende a la capacidad del Estado para crear compromisos crebles. El crecimiento econmico requiere tanto de orden poltico como de una variedad de incentivos positivos a la actividad productiva y emprendedora. Fuentes del orden y del desorden. La realidad de un sistema poltico/econmico nunca es conocida por nadie, pero los seres humanos construyen creencias elaboradas sobre la naturaleza de esa realidad. El sistema de creencias puede encontrarse ampliamente compartido en una sociedad; alternativamente, pueden existir creencias muy 2

dispares. Las creencias dominantes estas son, aquellas de los emprendedores polticos y econmicos en posicin de realizar polticas con el tiempo resultan en la creacin de una estructura elaborada de instituciones normas formales e informales que determinan el desempeo econmico y poltico. En algn momento en el tiempo esta matriz institucional impone constreimientos severos al elenco de elecciones de los emprendedores que buscan mejorar sus posiciones polticas o econmicas. La dependencia de la senda tpicamente resultante genera un cambio incremental. Pero el cambio ocurre continuamente, resultando en alteraciones de la matriz institucional, revisiones de las percepciones de la realidad, y, como consecuencia, nuevos esfuerzos de los emprendedores para mejorar sus posiciones en un proceso de cambio sin fin. El cambio puede tambin resultar de cambios no inducidos por el hombre en el entorno, como desastres naturales, pero la mayora de las veces son los hombres quienes alteran en un proceso incremental su propio escenario. Los modelos mentales compartidos que reflejan un sistema de creencias comn se traducirn en un conjunto de instituciones ampliamente concebidas como legtimas. Creencias diversas y conflictivas que normalmente se derivan de amplias disparidades en las experiencias de los miembros de una sociedad se ven exacerbadas por el fracaso de definir y fortalecer normas polticas y econmicas universales aplicables a todos los miembros de la sociedad. Mientras que el cambio es incremental o revolucionario, su resultado normalmente produce algunas consecuencias no anticipadas. Esto es as porque: 1) nuestras percepciones de la realidad son equivocadas; 2) el sistema de creencias produce un modelo incorrecto de las cuestiones; y 3) los instrumentos de la poltica al alcance de los actores son instrumentos muy difusos para alcanzar los objetivos deseados. Un entendimiento completo de la realidad requerira no slo informacin sobre todos los aspectos relevantes de la sociedad sino tambin un entendimiento de cmo todo stos se ponen en comn. Este conocimiento se encuentra ms all de nuestra capacidad. Los sistemas de creencias que nosotros desarrollamos pueden y de hecho a veces capturan suficientes partes de esa realidad proporcionando resultados tiles y predecibles. Sin embargo, con frecuencia stos fracasan en incorporar aspectos fundamentales de la realidad, particularmente en cuanto a las circunstancias que la gente rara vez afronta. Los instrumentos de poltica al alcance de los actores son los cambios en las normas formales, pero es la combinacin de normas formales, normas informales, y los mecanismos para hacerlas cumplir lo que comprende la matriz institucional que conforma el desempeo. Los hacedores de polticas no tienen control sobre las normas informales y slo un control muy imperfecto de los mecanismos para hacerlas cumplir. Por consiguiente, las polticas producen resultados distintos a los anticipados. La dependencia de la senda es un fenmeno poderoso resultante de una serie de constreimientos impuestos a los actores. Debido a que las organizaciones existentes deben su supervivencia a la matriz institucional existente, tienden a oponerse al cambio institucional fundamental. Igualmente importante es el sistema de creencias existente que define las percepciones de los actores con respecto a las vas de cambio legtimo.

Proposiciones Tericas. Cuatro principios para un orden poltico y constitucional estable. Existen dos bases diferentes de orden poltico, cada una con su tipo distintivo de polticas, e instituciones polticas y econmicas. El primero es la base consensual para el orden poltico. Bajo este tipo de orden, los cargos polticos observan una serie de derechos ciudadanos universales. Estos gobiernos tienden a ser democrticos y a poseer una economa de mercado. El segundo es la base autoritaria del orden poltico. Bajo este tipo de orden poltico, los cargos polticos no pueden sostener un conjunto de derechos universales y abusan de los derechos de la mayora. Estos gobiernos tienden a ser autoritarios, basar su apoyo en una parte limitada de los ciudadanos, y a no ser capaces de mantener una economa de mercado. Orden poltico consensual. Para que los cargos polticos se adhieran a un conjunto de derechos ciudadanos bajo un orden consensuado, estos derechos deben autoreforzarse. Debe ser del inters de los cargos polticos salvavaguardar estos derechos. Las condiciones generales subyacentes a la estabilidad constitucional se han mostrado difciles de descubrir. El primer principio de orden poltico hace referencia a la relacin entre un sistema de creencias compartidas sobre los fines legtimos del gobierno y el alcance de los derechos ciudadanos. Todos los derechos acordados por los ciudadanos suponen lmites al comportamiento de los cargos polticos. stos con dificultad pueden constituir derechos si los cargos polticos pueden violarlos a su voluntad. Para que estos derechos existan en la prctica, los cargos polticos deben de alguna manera encontrar que estos derechos se adecuan a sus intereses. La clave de la base consensual del orden poltico es el establecimiento de limitaciones crebles al comportamiento de los cargos polticos. Los derechos ciudadanos y las limitaciones implcitas al gobierno deben verse autoreforzadas por los mismos cargos polticos. La naturaleza de las creencias sobre el Estado determina en parte que los cargos polticos salvaguarden los derechos ciudadanos. Los cargos polticos respetarn estos derechos porque violarlos, bajo estas condiciones, pone en riesgo el futuro del lder poltico. De esta forma, el lder los respetar. En este caso, podemos decir que los derechos y los lmites implcitos en el comportamiento de los cargos polticos se autorefuerzan. En contraste, la ausencia de consenso sobre los derechos y fines del Estado implica que el lder puede transgredir aquello que algunos ciudadanos consideran sus derechos fundamentales mientras pueda mantener apoyo suficiente de otros ciudadanos para sobrevivir. En este caso, los derechos no se autorefuerzan. La ausencia de consenso y por consiguiente de proteccin de los derechos ciudadanos proporciona una base para un orden poltico autoritario. Dado que las experiencias y los intereses de los ciudadanos divergen marcadamente, muchas sociedades se caracterizan por una falta de consenso. stas, por tanto, seguramente no respetarn los derechos econmicos, polticos y personales asociados a una democracia liberal y una economa de mercado. La creacin de un sistema de creencias compartidas en una sociedad es un tipo de problema de coordinacin con un amplio nmero de soluciones potenciales. Regular el comportamiento de los cargos polticos requiere que los ciudadanos reaccionen conjuntamente cuando dichos cargos violen sus derechos. La amenaza de retirar el apoyo poltico, raramente necesit explicitarse en las democracias seguras, y es parte de lo que mantiene a los cargos polticos a raya. As, el problema central que afrontan los ciudadanos concierne a cmo los ciudadanos llegan a un acuerdo acerca de los tipos de acciones que deben guiar sus reacciones contra el Estado. Puesto que las posiciones polticas, econmicas y sociales de los 4

ciudadanos normalmente difieren de forma considerable, no existe una solucin de coordinacin natural a este problema. Un factor relevante que determina que el consenso ocurra en una sociedad dada es si los lderes polticos han creado, en algn momento, una solucin al problema de coordinacin. La creacin de puntos focales ocurre tpicamente en momentos de crisis. Un punto focal debe tener algunas propiedades. Primero, hace explcito un acuerdo acerca de las normas que gobiernan la toma de decisiones polticas, los derechos ciudadanos, y las limitaciones apropiadas al gobierno. Segundo, el acuerdo debe especificar las estrategias relevantes que informen a los ciudadanos de cundo reaccionar contra los cargos polticos que amenazan con violar los trminos especificados en el acuerdo. Tercero, por qu los sistemas de creencias compartidas y el consenso raramente resultan cuando un grupo poltico dominante puede imponer su voluntad sobre los otros. El acuerdo es necesariamente un compromiso entre elites opuestas. Los acuerdos que crean soluciones focales tpicamente adoptan la forma de pactos entre elites. Para tener xito, las soluciones focales deben ser ampliamente aceptadas por los ciudadanos. Slo entonces tienen la oportunidad de ser protegidas por la accin ciudadana en caso de eventual violacin. Mantener una democracia estable, constituciones estables, y una prspera economa requiere de un tipo de sistema de creencias compartidas especfico. Los ciudadanos deben creer que estas instituciones son apropiadas para su sociedad; deben aceptar las decisiones adoptadas por estas instituciones como legtimas; y deben creer que sus derechos deben ser protegidos, en el sentido de que tienen la voluntad de reaccionar contra los gobiernos que tratan de privarlos de estos derechos. Nada es automtico en la creacin de un punto focal necesario para el orden consensual. Debido a que las situaciones de la mayora de los ciudadanos difieren marcadamente, los ciudadanos seguramente estarn en desacuerdo sobre qu constituyen los derechos fundamentales y los fines legtimos del Estado. Los legisladores autoritarios pueden explotar esta diferencia ganndose el apoyo de algunos ciudadanos mientras se aprovechan de otros. Esta sociedad asimtrica no puede sostener un conjunto de derechos consensuados acordes a todos o a la mayora de los ciudadanos. El Estado se aprovecha de algunos ciudadanos mientras da un mejor trato a sus seguidores. Debido a las dificultades en la creacin de una base para los derechos consensuados, la base autoritaria del orden poltico es ms natural que la base consensual. El segundo principio del orden poltico sugiere otro aspecto de la capacidad de supervivencia de constituciones y rdenes democrticos estables. El mismo sostiene que las constituciones exitosas limitan el mbito de la poltica, limitan el abanico de elecciones polticas, en parte estableciendo derechos ciudadanos y otros lmites a la toma gubernamental de decisiones. Cuanto ms amplio es el abanico de aspectos sujetos a la toma de decisiones polticas, ms relevantes son las decisiones en juego. Aumentar la relevancia de las decisiones polticas en juego tiene consecuencias diversas. Implica que aquellos en el poder tienen mucha menos disposicin a abandonarlo ya que tienen demasiado que perder con los cambios polticos que sucederan en caso de abandonar el poder. El temor a perder poder a menudo lleva a los lderes a sabotear las normas constitucionales y democrticas. Reducir la relevancia de las decisiones polticas en juego reduce el incentivo para los perdedores a sabotear las normas. Una elevada relevancia de las decisiones polticas en juego conduce a que aqullos que estn fuera del poder tengan ms propensin a usar medios extra-constitucionales para alcanzar el poder o resistir a las polticas onerosas impuestas por aqullos que lo detentan. 5

El tercer principio del orden poltico est relacionado con el segundo. La ausencia de derechos bien definidos y ampliamente aceptados combinada con una elevada relevancia de las decisiones polticas en juego genera captura de rentas. La captura de rentas ocurre cuando los derechos sobre un privilegio, un activo, o un territorio polticamente valioso estn inadecuadamente especificados o reforzados. La ausencia de derechos correctamente definidos sobre un activo implica que los individuos y los grupos gastarn recursos para intentar capturar dicho activo. Aqullos que capturan el derecho o que creen que tienen esos derechos gastarn recursos en defenderlos. Cuanto ms valioso es un activo, ms recursos estn dispuestos los individuos a gastar en capturarlo. Los competidores que buscan el activo gastan hasta el valor del precio. Bajo algunas condiciones, gastarn ms. La competicin por el activo cuando los derechos no estn adecuadamente especificados disipa el valor social neto del activo a cero. Cuantos ms recursos sean destinados a la captura de rentas, ms disminuye la riqueza de la sociedad. El segundo y el tercer principio interactan entre s. Mayor relevancia de las decisiones polticas en juego conlleva mayores niveles de captura de rentas. Cuanto mayor es sta, ms recursos se destinan a capturar y defender derechos valiosos. Reducir la relevancia de las decisiones polticas en juego requiere de la creacin por parte del Estado de compromisos crebles. Todas las sociedades que proveen bases seguras para los derechos ciudadanos lo hacen proporcionando compromisos crebles para que el Estado y los cargos pblicos respeten estas condiciones. Puesto que proveen proteccin frente al oportunismo y la expropiacin, los compromisos crebles son necesarios para proporcionar a los propietarios de activos un entorno seguro en el que invertir. En consecuencia, resultan esenciales para el crecimiento econmico. Los compromisos crebles son tambin esenciales para mantener los derechos polticos y democrticos. Establecer compromisos crebles requiere la creacin de instituciones polticas que alteren los incentivos de los cargos polticos de manera que la proteccin de los derechos de la ciudadana devenga en su inters. Cuando esto ocurre, estos derechos se ven autoreforzados por los cargos polticos. Los cuatro principios tienen una implicacin importante para los dos tipos de orden poltico. Cuanto ms pequeo es el conjunto de compromisos crebles del Estado, ms grande es la captura de rentas; esto es, cuanto ms pequeo es el conjunto de compromisos crebles, ms grande es el valor de capturar el Estado y mayor es el valor del riesgo de no mantenerse en el poder. Pequeos grados de compromisos crebles implican que los ciudadanos y los grupos gastarn, agregadamente, amplias porciones de sus recursos para capturar poder. A su vez, una mayor relevancia de las decisiones polticas en juego, implica ms recursos destinados a capturar el Estado y a protegerse uno mismo del Estado y, por consiguiente, menos recursos destinados a la actividad productiva. En el lmite, en un sistema poltico en que todo est disponible para su captura, ciudadanos y grupos disiparn la totalidad del excedente social tratando de capturar el poder y protegiendo lo que tienen. Pocos compromisos crebles generan un Estado que se encuentra estancado y, en su peor situacin, inmerso en una guerra civil. El primer principio hace referencia al mantenimiento del orden poltico. La construccin del consenso social acerca de los derechos individuales crea el compromiso creble para la proteccin de estos derechos. Desde el momento en que las constituciones limitan los poderes y reducen la captura de rentas, stas deben reforzarse a s mismas. Un aspecto crtico de hacer que estas limitaciones se autorefuercen es el consenso social que los apoye. Este consenso hace que los lmites se autorefuercen proveyendo de cargos pblicos que los salvaguarden. 6

Debido a que las dos bases de orden poltico difieren en la naturaleza del consenso social en torno a los derechos de los ciudadanos, la ausencia relativa de consenso en algunas sociedades implica que stas son ms proclives a ser autoritarias que a mantener economas de mercado. A pesar de que los ciudadanos en este tipo de regmenes estn mejor si pueden coordinarse en base a una seria de derechos ciudadanos, los impedimentos polticos para hacerlo son grandes. Un fundamento importante del orden poltico autoritario es que los ciudadanos temen el desorden. Muchos regmenes autoritarios emergen del desorden, desarrollando algunos apoyos entre la ciudadana porque pueden proveer orden. Cualquier intento de base autoritaria que contenga el potencial de mejorar el orden mediante la provisin de derechos tambin contiene el potencial de acabar con el sistema poltico actual, generando desorden. Propuestas acerca de la emergencia de desorden. Ofrecemos dos principios acerca de la emergencia del desorden poltico. El primero concierne a un evento que anula los viejos mecanismos que proporcionaban compromisos crebles en la sociedad sin proporcionar substitutos adecuados. En ausencia de un nuevo consenso se hace mucho ms difcil el establecimiento de compromisos crebles y el desorden poltico es ms probable. Las constituciones sustentadas en un consenso social, que limitan el alcance de la poltica, protegen los derechos de los ciudadanos y les proporcionan alguna esfera de participacin en el status quo, son menos proclives a experimentar desorden que las constituciones que discriminan contra grupos particulares que, de este modo, pueden sentirse tentados a usar la violencia para romper dicho status quo. El segundo principio concierne al cambio revolucionario. Las fuentes de este cambio revolucionario son numerosas. El cambio normalmente es incremental. Sin embargo, las revoluciones pueden comenzar con una serie de cambios incrementales que persuaden a algunos individuos y grupos a travs de hacerles considerar que la revolucin es un riesgo menor en comparacin con la continuacin de cambios incrementales que son percibidos como amenazas a la supervivencia del grupo. Los pasos en este proceso son los siguientes: 1. Una serie de emprendedores polticos articulan una nuevo conjunto de creencias en fuerte conflicto con el orden existente creencias en principio normalmente sostenidas slo por una pequea minora. 2. Los oponentes a estos emprendedores actan de forma que estas ideas parecen ser ciertas, confirmando as las creencias revolucionarias en los ojos de los actores en los que pivota la accin. Los acontecimientos ocurren fuera del control directo de los que proponen las nuevas ideas, lo que aporta cierta credibilidad a las mismas. 3. El resultado es un conjunto variado de creencias entre los decisores polticos que actan como pivotes. Cuando stos aceptan las nuevas y radicales creencias, proporcionan el apoyo poltico suficiente para la accin radical. Estas condiciones proporcionan una serie de condiciones suficientes para el cambio poltico radical y discontinuo. Ayudan a explicar la repentina emergencia de polticas radicales. Dos ideas ms acerca del desorden. Primero, nuestra perspectiva sugiere que los gobiernos que restauran el orden de forma autoritaria es ms probable que transgredan sistemticamente los derechos de sus oponentes. Debido a que los ciudadanos de estos regmenes no tienen medios para acordar cmo deberan reforzarse los derechos de los ciudadanos, los derechos universales no pueden ser supervisa7

dos. Esto permite al rgimen reprimir a algunas partes de la sociedad mientras retiene el apoyo de otras. Los regmenes autoritarios que han restaurado el orden normalmente reprimen a sus oponentes. En segundo lugar, nuestra perspectiva sugiere que la base consensual del orden poltico es menos proclive a experimentar el desorden que la base autoritaria. La razn es que el consenso implica mayores derechos de ciudadana y, por tanto, limitaciones ms estrictas al gobierno. Derechos ms seguros y lmites estrictos, a su vez, disminuyen el mbito de la poltica, lo que implica una amplia proteccin de los individuos. El desorden tiende sobre todo a emerger cuando el orden se sustenta sobre una base autoritaria, ms que cuando lo hace sobre una consensual. Resumiendo, existen tres estados ideales de organizacin poltica, la base consensual del orden poltico, la base autoritaria del orden poltico, y el desorden poltico. Nuestros principios acerca del orden poltico sugieren que la base consensual emerge en sociedades que reducen el mbito de la accin poltica a travs de instituciones que establecen compromisos crebles en el Estado. Un mecanismo que hace estos compromisos crebles o que se autorefuercen es un consenso social que los apoya. En referencia a la emergencia de desorden poltico, se ha sugerido cmo cambios importantes pueden anular el viejo equilibrio poltico y, con l, los mecanismos protectores de los derechos de los ciudadanos. Asimismo, tambin se han especificado las condiciones bajo las que los cambios radicales en las creencias pueden ocurrir, causando entonces cambios repentinos en las polticas de apoyo a los ciudadanos.