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Extracted from A Closer Look: Bolivia's New Constitution (Spanish) International Institute for Democracy and Electoral Assistance

e 2010 Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia 2010 Universidad Mayor de San Andrs 2010

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Anlisis crtico de la nueva Constitucin Poltica del Estado


Guillermo Richter Ascimani

Introduccin Si bien es cierto que a lo largo de la historia republicana de nuestro pas, los cambios introducidos a la Constitucin Poltica del Estado han servido, generalmente, para legitimar al gobernante de turno, tantas veces producto de una situacin de fuerza, tambin ellos, en sus diferentes formas Asambleas Constituyentes, Convenciones Nacionales, Congresos Ordinarios Constituyentes han posibilitado importantes avances en el proceso de organizacin y modernizacin del Estado, como fue el caso de la Asamblea Constituyente de 25 mayo de 1826, introduccin del constitucionalismo social en 1938, constitucionalizacin de las grandes transformaciones producidas a partir del 9 de abril de 1952 en el texto constitucional de 1961, incorporacin de la diversidad cultural en la composicin de la sociedad boliviana y reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas a la tierra y el territorio, aceptacin del pluralismo jurdico, en la reforma constitucional de 1994. Todo lo anotado nos permite decir, a manera de una conclusin, seguramente simplificando demasiado nuestros procesos constitucionales, que no ha sido y pareciera ser que no es posible en nuestra historia encontrar procesos constitucionales y constituciones polticas del Estado que sean perfectos. Quiero expresar que la pretensin de cada momento histrico, de buscar procesos de excelencia perfectible no es algo que se pueda construir en un espacio de tiempo reducido y encuadrado a un par de aos, sino, muy por el contrario, requiere de una profunda gradualidad temporal, posiblemente pequea con relacin a nuestra historia, pero significativamente imprescindible en la construccin y modernizacin de nuestra Carta Magna. Fundamentalmente, lo dicho en estas ltimas lneas es necesario para comprender el ltimo proceso constituyente abierto el 6 de agosto de 2006.
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Guillermo Richter Ascimani


Naci en San Joaqun, Provincia Mamor, Departamento del Beni. Abogado, realiz sus estudios en la Universidad Mayor de San Simn (UMSS) de Cochabamba, fue alto dirigente universitario en la UMSS y en la CUB. Militante del MNR, fue Diputado Nacional, Senador de la Repblica, Ministro de Comunicacin Social y constituyente en el ao 2006

La maana del 6 de agosto de 2006

Aquella maana de 6 de agosto, no fue una ms como tantas otras de los aniversarios patrios. El sol fulgurante que acompaaba el hecho histrico, que preludiaba el nacimiento de una nueva Bolivia, se vio opacado por la resplandeciente multiculturalidad de los representantes nacionales a la Asamblea Constituyente, quizs slo comparable con esos cuadros multitudinarios de profundo reencuentro social de lo diverso que se los vio durante el proceso de la Revolucin Nacional. El desfile de los pueblos originarios, todos ellos arropados, orgullosamente, con sus atuendos nativos, los mostr con una fuerte ansiedad de ser parte de la bolivianidad. Esa jornada, los prejuicios culturales por el indgena sobre los cuales se construy gran parte de nuestra sociedad y democracia, fueron, aunque por unas horas, absolutamente desterrados del escenario de la histrica Plaza 25 de Mayo a momentos, aquello me traslad, casi inconscientemente, al tiempo de la fundacin de la Repblica; pens que, seguramente, en esos grandes hombres que definieron nuestra libertad, no caba espacio para la discriminacin abriendo paso, como ocurri en 1825, a la gran utopa de una Bolivia incluyente, tolerante y socialmente ms justa.
Las primeras sombras

Es inevitable decir que muchos, o bien podramos decir todos, pensamos encontrarnos ante un momento fundacional de Bolivia, como sucedi en 1825 y en 1952, con la profunda diferencia que este hecho deba darse en un escenario de encuentro democrtico. No sucedi. En las primeras sesiones qued claro que el consenso, el dilogo y los grandes acuerdos seran tarea harto compleja. Se impona visiones singulares de la poltica y concepciones intransigentes en lo que hace a la organizacin del Estado nacional (criterios encontrados en el pensamiento referente a autonomas, modelo econmico, alcances de los derechos individuales y colectivos, nuevos poderes y estructura institucional del Estado, tierra y territorio, recursos naturales y otros), todas ellas muy por debajo de las aspiraciones nacionales enmarcadas en la gran expectativa que haba despertado el proceso constituyente y que tuvo, en la apertura del mismo, su mayor esplendor. La irreconciliable lucha poltica vivida en el seno de la Asamblea Constituyente logr un mrito poco alentador: la divisin del pas en bandos fuertemente animados en imponer consignas partidistas, regionales y de clase, que terminaron por sepultar el fin mayor de la Asamblea, esto es, la construccin del gran pacto nacional.
Los temas difciles

Al paso de los das lleg un tema crucial, haba que redactar el Reglamento de Debates, el mismo que ordenara el accionar de la Asamblea. Ac, las visiones antagnicas y los intereses subjetivos ganaron y se apoderaron rpidamente de los escenarios ms importantes de la Asamblea, a momentos con connotaciones dramticas. Los dos partidos con mayor representacin en la Constituyente no pudieron ocultar su intolerancia mutua y compitieron en un marco de beligerancia que termin relegando a las posiciones, que, como el MNR, plantearon la construccin de un gran acuerdo nacional, que debi materializarse en un texto constitucional inclusivo para todos.
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El Reglamento de Debates deba definir el carcter de la Asamblea Constituyente. Estbamos frente a una asamblea originaria o derivada? El anlisis de la naturaleza de la Asamblea gener una confrontacin que excedi el mbito de la misma, trascendiendo rpidamente a lo nacional. Despus de algo ms de treinta das de intensos debates, el tema qued parcialmente resuelto con la redaccin del Art. 1 del Reglamento de Debates, propuesto por el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) y sus aliados, que reconoci el carcter originario de la Asamblea Constituyente respetando el sistema de poderes constituidos vigentes. Sin embargo, esta solucin lejos de atenuar la radicalidad instalada por los proyectos extremos del Movimiento Al Socialismo (MAS) y el Poder Democrtico Social (PODEMOS), la exacerb hasta lmites insospechados, hecho que se pudo evidenciar al momento de un otro debate: los dos tercios para la aprobacin del nuevo texto constitucional, que tambin alcanz una dimensin nacional acompaada de movilizaciones y debates regionales que marcaron las concepciones distintas, respecto del texto constitucional, que haban ya en el pas. Esto condujo a profundizar la divisin nacional y dificultar an ms el trabajo por la nueva Constitucin. En este escenario, caracterizado por una clara y evidente predisposicin a imponer, ms que acordar, donde hasta lo ms trivial se constitua en un elemento de disputa trascendental, se desarrollaba el proceso constituyente. Es claro que una situacin as determinada no poda encontrar cauces suficiente para un gran acuerdo nacional. La consecuencia final fue el traslado de la Asamblea al Liceo Militar y, luego, a la ciudad de Oruro, producido, entre otros aspectos, por la incorporacin del tema de la capitalidad en la agenda constituyente.
Oruro

La situacin de absoluta confrontacin que se produjo en Sucre determin que la Asamblea se instale en la ciudad de Oruro. Los problemas no fueron menores. Una caracterstica de las sesiones de la Constituyente en esta ciudad fue la ausencia del bloque opositor. La importancia de esta referencia radica en que, en estas jornadas deliberativas se aprob, finalmente, un texto constitucional que responda esencialmente a la visin que tuvo el MAS. Esta decisin de avanzar en la aprobacin de un texto constitucional, no consensuado con todos los otros representantes en la Asamblea Constituyente, gener, inevitablemente, la imposibilidad de trabajar en la propuesta de un gran acuerdo nacional. Sin duda este hecho, que no es menor, en absoluto, ha atentado contra el reconocimiento pleno de la sociedad boliviana al proyecto aprobado en Oruro. Afirmo esto en el sentido de que un texto constitucional, con la trascendencia particular que el proceso haba despertado desde 2006, debe recibir la aquiescencia de toda una poblacin y no reducir su aceptacin a un mero porcentaje de ella, por muy mayoritario que ste sea. El camino para hacer de un nuevo texto constitucional el pacto social que regule y norme las relaciones societales de los bolivianos por 20 30 aos, requera hoy lo sigue necesitando de un acuerdo nacional pleno, que compatibilice las diferentes concepciones constitucionales que hubieran permitido, primero, propiciar el reencuentro de todos los bolivianos y, segundo, elevar a la categora de mandato constitucional las grandes reivindicaciones histricas inconclusas de los sectores marginados de la vida poltica y social de nuestro pas, en un mbito de aceptacin nacional, otorgndole a este reconocimiento un carcter de innegable irreversibilidad histrica.
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La inexistencia de consensos tuvo una consecuencia inmediata en la aparicin de una situacin de incertidumbre que rpidamente se extendi a todo el territorio nacional y sus ms diversos actores. Frente a ello, se busc a veces con desesperacin nuevos espacios de dilogo, tanto en la ciudad de Cochabamba, con la participacin de los prefectos de la denominada media luna y representantes del Poder Ejecutivo, dilogo que concluy fracasando; como en el Congreso Nacional, el cual dio lugar a la aprobacin de un texto constitucional que, con base en el aprobado en Oruro, le incorpor importantsimas modificaciones para, finalmente, ser sometido, el 25 de enero pasado, a consulta ciudadana. 1. Entre el texto de Oruro y el texto del Congreso Nacional Considero que la mejor metodologa para tener una visin global de la actual Constitucin Poltica del Estado es empezar a desarrollar un trabajo comparativo entre lo aprobado en Oruro y las modificaciones incorporadas en el acuerdo del Congreso nacional. Este anlisis comparativo nos permitir conocer el mecanismo de desmontaje del proyecto sancionado en Oruro y nos conducir al texto actual, paso necesario para comprender el proceso de concertacin en la dinmica de mejora y construccin de consensos que permiti arribar a un proyecto de Constitucin, medianamente aceptado por los principales actores polticos en los dilogos del Congreso Nacional. Para ello, en el Congreso Nacional fue necesario superar el carcter marcadamente unilateral en la concepcin que el MAS y sus aliados introdujeron al texto de Oruro. Este proceso de modificaciones estructurales alcanz, bsicamente a los siguientes ejes temticos:
1.1. Prembulo

Lamentablemente, el Prembulo no fue producto del consenso congresal, mantenindose la redaccin del texto de Oruro. Considero importante insistir en la necesidad de detenernos a considerar la importancia del mismo. Aunque muchas veces durante el desarrollo de la Asamblea Constituyente se consider al Prembulo como algo accesorio e intrascendente de la esencia de la misma CPE, es imprescindible plantearse la siguiente pregunta: Qu representa un Prembulo para una Constitucin y un Estado que busca refundarse? En creencia ma, un Prembulo Constitucional hace a la esencia y al espritu de una CPE, pues constituye la mayor garanta de la verdad, imparcialidad, libertad, equidad y derechos, y la esencia de los valores y principios de una sociedad. En definitiva, el Prembulo Constitucional sintetiza los valores de unidad nacional y el reconocimiento de nuestra historia plural y diversa. Si bien el Prembulo aprobado en Oruro recoge adecuadamente la magnificencia del escenario de nuestras primigenias culturas, estos elementos que configuran la sociedad y el Estado que deseamos tener no se encuentran contenidos en el Prembulo de la nueva CPE del MAS. La subjetividad se manifiesta de forma permanente en todas las lneas del Prembulo. Trata de ser una referencia histrica, pero resulta parcial e incompleta del desarrollo social y poltico de la conformacin del Estado nacional, que omite hechos histricos esenciales como la construccin republicana del Estado boliviano y la Revolucin Nacional de 1952.
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1.2. Modelo de Estado

El conflicto mayor se plante en el Art. 3 del texto de Oruro, donde el concepto de nacin boliviana desaparece, o se lo reduce a la categora de pueblos indgenas originario campesinos, sin incluir a los otros estamentos sociales y culturales que constituyen la sociedad boliviana. De haberse mantenido esta redaccin, hubiera acarreado innumerables y complejos problemas para el ejercicio de los derechos ciudadanos, diplomticos, y de derecho internacional pblico y privado. Esta situacin se resolvi al cambiar el mencionado artculo en la nueva CPE, que reconoce como miembros de la nacin boliviana a todos los bolivianos y bolivianas, a las naciones y pueblos indgena originario campesinos, las comunidades interculturales y afro bolivianas. En suma, todos los bolivianos. En un mundo interrelacionado e interdependiente, se requiere pertenecer a una nacin para ejercer derechos y asumir deberes, internos e internacionales. El actual Art. 3 de la nueva CPE consagra la nacin boliviana, sin desconocer la pluriculturalidad de nuestro pas.
1.3. Sistema de gobierno

El texto de Oruro reconoci que la soberana reside en el pueblo boliviano y se ejerce en forma directa, pero a diferencia de toda la tradicin constitucional de nuestro pas, seal que no es delegable. Por otro lado, el proyecto aprobado en Oruro excluy el nombre de Repblica, determinando tambin que la organizacin del Estado est fundamentada nicamente en la separacin, coordinacin y cooperacin de los rganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral, suprimiendo el concepto de independencia de los poderes del Estado. Todo esto fue rectificado por la nueva CPE, fruto del acuerdo congresal. Se restituye la delegabilidad del ejercicio de la soberana, de la que emanan las funciones y atribuciones de los rganos del poder pblico. Por otro lado, para evitar las consecuencias de una prdida de la identidad poltica de los bolivianos, en detrimento de un ejercicio irrestricto de sus derechos y deberes individuales y colectivos, se restituye en el Art. 11 de la nueva CPE, la Repblica. Finalmente, la eliminacin de la independencia de poderes no prosper, incorporndose la misma como base de la estructura organizativa del Estado, evitando la apertura de un riesgoso proceso de excesiva concentracin de poder. Tres rectificaciones estructurales claves que permitieron desmontar democrticamente un texto constitucional, el de Oruro, fuertemente marcado, desde su inicio, por antagonismos insolubles.
1.4. Derecho a la propiedad

Como parte de los derechos fundamentales, el texto de Oruro y la nueva CPE constitucionalizan el derecho a la sucesin hereditaria. Sin embargo, la nueva CPE ampla el Art. 57 estableciendo que las propiedades inmuebles urbanas no estn sujetas a reversin; esta proteccin al derecho propietario no estaba comprendida en el texto aprobado en la ciudad del Pagador, con lo que se fortalece, ostensiblemente, el derecho a la propiedad urbana respecto de anteriores cartas constitucionales.
1.5. Estructura y organizacin funcional del Estado Poder Legislativo

El proyecto de Constitucin de Oruro estableca que la Cmara de Diputados deba estar conformada por 121 miembros, todos ellos elegidos en circunscripcin uninominal. La nueva CPE rectifica
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esta intencionalidad determinando que la mitad de los diputados es elegida en circunscripciones uninominales y el resto en circunscripciones plurinominales. Las circunscripciones especiales indgena originario campesinas constituyen parte de las uninominales. En este artculo se instalaba un retroceso en el concepto correcto de representacin. La intencin de terminar por completo con las representaciones plurinominales no buscaba otra cosa que no sea debilitar el sistema de partidos polticos como mecanismo idneo de intermediacin entre la sociedad y el poder poltico y pblico. La vala de la plurinominalidad radica en proporcionar a la Cmara de Diputados una visin global e integradora del Estado que se busca construir; a la vez, la total uninominalidad carece de la visin nacional integradora puesto que, por su propia naturaleza, representa a extractos especficos de la sociedad, con problemticas particulares, que no expresan lo nacional de manera puntual. Bien podramos decir que lo uninominal es una expresin de lo local, que siendo, sin duda, muy importante, no alcanza a complementarse con el todo nacional. Todo esto fue rectificado por el acuerdo congresal que gener la nueva Constitucin Poltica del Estado. Finalmente, en el texto de Oruro se elimina la nominacin de Cmara de Senadores y se la sustituye por Cmara de Representantes Departamentales. La nueva CPE, devuelve a la Cmara Alta la nominacin de Cmara de Senadores.
Poder Ejecutivo

Sin eufemismo, podemos aseverar que uno de los aspectos de mayor tensin durante todo el proceso constituyente fue la cuestin de la reeleccin del presidente y vicepresidente. Si bien tanto el texto de Oruro como la nueva CPE consagraron la reeleccin por una sola vez, la diferencia sustancial hay que encontrarla en las disposiciones transitorias de la nueva CPE. El texto de Oruro estableca que los mandatos anteriores a la vigencia de dicha Constitucin no seran tomados en cuenta a los efectos del cmputo de los nuevos periodos de funciones, lo que implicaba la posibilidad de acceder al gobierno por parte del partido oficialista por un tiempo posible de 15 aos. La nueva CPE votada el 25 de enero de 2009 rectifica esta situacin: los mandatos anteriores a la vigencia de esta Constitucin s sern tomados en cuenta, para permitir una posible reeleccin en la primera eleccin general bajo el mandato de la nueva CPE. Adems, la nueva CPE, en materia de sucesin constitucional, restablece la lnea, perdida en Oruro, que toma en cuenta al Presidente del Senado.
rgano Judicial Plurinacional

La nueva CPE precisa, con respecto al texto de Oruro, los principios que sustentan la potestad de impartir justicia y seala algo inexistente en la Constitucin de Oruro, cuales son las garantas del Poder Judicial: primero, el desempeo de los jueces de acuerdo a la carrera judicial y, segundo, la autonoma presupuestaria de los rganos judiciales, superando la redaccin del texto de Oruro que elimin, como ya sealamos, el concepto de independencia de los poderes del Estado. En ambos textos se determina que la eleccin de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia hoy Corte Suprema de Justicia, Tribunal Constitucional Plurinacional, Consejo de la
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Magistratura hoy Consejo de la Judicatura y el Tribunal Agro ambiental, sean elegidos mediante el voto ciudadano. Lo que hay que recalcar es que el proceso de seleccin para acceder a tan altas magistraturas, la nueva CPE lo reconoce a la Asamblea Legislativa Plurinacional por dos tercios de votos de sus miembros presentes, y no a otras instancias selectivas, lo que asegura, en gran medida, la exigencia prctica de construccin de consenso para tales designaciones, que debern ser enviadas al rgano Electoral Plurinacional, el que organizar el proceso electoral pertinente. En lo que se refiere a la Jurisdiccin Indgena Originario Campesina, la nueva CPE deja sin efecto el carcter de irrevisabilidad de las decisiones de la Justicia Indgena, reconocidas en el texto de Oruro, estableciendo que los alcances de la Jurisdiccin Indgena Originaria Campesina sern especficamente reconocidos en una Ley de Deslinde Jurisdiccional. Esto implica que, necesariamente, habr que establecer puntos de encuentro tanto para definir esos lmites jurisdiccionales como para elegir los representantes indgenas ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, lo que supone una priorizacin de la va del consenso para avanzar en la construccin de un sistema de justicia, integrado, coordinado y complementario.
rgano Electoral Plurinacional

En este campo, debemos sealar que la nueva CPE crea la estructura del rgano Electoral, nacional y departamental, a diferencia de Oruro. Se amplia el nmero de miembros del rgano Electoral de cinco a siete, dos de los cuales representarn a los pueblos indgenas. Seis de los siete sern elegidos por dos tercios de voto de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Lo fundamental en la nueva CPE sobre el tema electoral es que las asambleas departamentales, as como los consejos departamentales que son los rganos polticos y administrativos en los departamentos no autonmicos seleccionarn por dos tercios de votos de sus miembros presentes, una terna por cada uno de los vocales de los tribunales departamentales electorales. De estas ternas, la Cmara de Diputados elegir los miembros de tribunales electorales departamentales. Sin duda, se pone en prctica un principio autonmico fundamental, no slo en lo que refiere al reconocimiento histrico de este proceso, sino que aleja toda posibilidad de que los miembros de sus tribunales electorales departamentales sean nombrados por el poder central.
1.6. Participacin y control social

A diferencia del Proyecto de Oruro, la nueva CPE recurre a una futura ley para delimitar el marco general para el ejercicio de la participacin y control social, ley que, inevitablemente, debe ser escenario de concertacin sobre el control social. Sin embargo, es bueno sealar que la nueva CPE anula la disposicin contenida en el texto de Oruro que interpretaba que la participacin y el control social deban velar por la aplicacin adecuada de todo el sistema jurisdiccional nacional, creando una instancia de supra poder, externo y por encima de la estructura del rgano Judicial y la administracin de justicia, lo que objetivamente debilitaba la independencia institucional de este Poder del Estado.
1.7. Estructura y organizacin territorial

El rgimen de autonomas ha sido, sin duda, la innovacin trascendental de la estructura territorial del Estado. Las caractersticas de la misma podemos sintetizarlas en:
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a. Reconocimiento de la igualdad constitucional de los diferentes niveles territoriales (ambos textos lo reconocieron) b. Gobiernos Autnomos constituidos por la Asamblea Departamental, a la que se le reconoce, adems de otras, la cualidad legislativa en el mbito de sus competencias y el rgano ejecutivo departamental dirigido por el Gobernador. c. En la nueva CPE, los Estatutos Autonmicos y las Cartas Orgnicas, as como la legislacin departamental, municipal e indgena, adquieren la categora de leyes nacionales por debajo tan solo de la Constitucin Poltica del Estado. Este reconocimiento a esta jerarqua normativa, marc una sensible modificacin respecto del texto de Oruro, en el que estas normas se encontraban incluso por debajo de los Decretos Supremos. d. Aprobacin de un marco competencial insuficiente para generar un pacto entre el gobierno central y los departamentos autonmicos, nivel municipal e indgenas. Respecto de la Autonoma Indgena, es importante sealar el cambio del Art. 290 del texto de Oruro en el que se identifica a la Autonoma Indgena como la expresin del autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin de las naciones, los pueblos indgenas originarios y las comunidades campesinas. La nueva CPE identifica autogobierno con libre determinacin que configura una connotacin que acoge perfiles ms administrativos que polticos, lo que deja de lado cualquier susceptibilidad de que, en su momento, la autodeterminacin signifique el derecho de las estructuras territoriales indgenas a ejercer la facultad de independencia poltica. Finalmente, es bueno sealar que el texto de Oruro, implcitamente, identifica constitucin de la regin con autonoma regional. La nueva CPE va por otro lado: constituida la regin puede alcanzar el nivel de regin autonmica siempre y cuando los municipios que la integran as lo determinen va referendo. Si as fuese, no podra trascender los lmites departamentales.
1.8. Organizacin econmica del Estado

La nueva CPE, en la parte relativa a la Organizacin Econmica del Estado, introduce el Art. 315, inexistente en el proyecto de Oruro, que reconoce la propiedad privada sobre la tierra a todas las personas jurdicas, con la obligacin de cumplir con la generacin de empleos y la produccin y comercializacin de bienes y servicios. En lo que se refiere a la administracin de los servicios bsicos de agua potable y alcantarillado, estos pueden ser administrados directamente o por medio de empresas pblicas, comunitarias, cooperativas o mixtas. El Proyecto de Oruro no contemplaba la constitucin de empresas cooperativas o mixtas, sino estatales y comunitarias.
Recursos econmicos del Estado y su distribucin

El Art. 340 de la nueva CPE establece, a diferencia de Oruro, que las rentas departamentales, municipales, de autonoma indgena originario campesinas, judiciales y universitarias, no sern centralizadas en el Tesoro Nacional. Adems, que constituyen recursos departamentales, entre otros, las regalas departamentales creadas por ley y la participacin en recursos provenientes de impuestos a los hidrocarburos, segn los porcentajes previstos en la ley.
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Recursos naturales

Algo muy importante en la nueva CPE, que no estaba inserto en el texto de Oruro, es que, en lo que se refiere a los recursos naturales estratgicos, el Estado, si bien asume el control y direccin sobre toda la cadena productiva de los mismos, lo hace a travs de entidades pblicas, cooperativas o comunitarias, las que podrn a su vez contratar a empresas privadas y constituir empresas mixtas (Art. 351.1).
Recursos forestales

La nueva CPE corrigi el texto de Oruro al restituir el reconocimiento de derechos de aprovechamiento forestal, tanto a favor de las comunidades como de operadores privados.
Tierra y territorio

El Art. 394.1 de la nueva CPE, a diferencia del texto de Oruro, garantiza los derechos legalmente adquiridos por propietarios particulares cuyos predios se encuentran ubicados al interior de los territorios indgena originario campesinos. Importante avance para la seguridad jurdica. La nueva CPE introduce un artculo mediante el que garantiza la no retroactividad de la votacin que consagr, el 25 de enero de 2009, como lmite mximo de 5.000 hectreas para la propiedad agrcola, respetando los derechos de posesin y propiedad agraria constituidos de acuerdo a ley. Adems, se prohbe las dobles titulaciones pero referidas a las dotaciones tramitadas ante el Consejo Nacional de Reforma Agraria, no aplicndose a derechos de terceros legalmente adquiridos. En lo que se refiere al Desarrollo Rural Integral Sustentable, la nueva CPE establece que la produccin, importacin y comercializacin de los transgnicos sea regulada por la ley. En Oruro se prohbe.
1.9. Jerarqua normativa

La nueva CPE estructura una jerarqua normativa configurada por: a. Constitucin Poltica del Estado b. Tratados internacionales c. Leyes Nacionales y Estatutos Autonmicos, Cartas Orgnicas y el resto de la legislacin departamental, municipal e indgena. d. Decretos, reglamentos y dems resoluciones emanadas de los rganos ejecutivos departamentales. En Oruro no se mencionaba los estatutos departamentales y las otras normas departamentales, regionales y municipales aparecen debajo de los Decretos Supremos. Esto converta el proceso autonmico en una absoluta ficcin.
1.10. Reforma de la Constitucin

En este Ttulo se expresa, de una manera difana, la importancia de las modificaciones al texto de Oruro como mecanismo de desmantelamiento de este proyecto que imposibilit la consolidacin de un gran acuerdo nacional.
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En efecto, la reforma parcial del texto de Oruro estableca que la Constitucin Poltica del Estado pueda ser reformada, entre otros mecanismos, mediante Ley de Reforma Constitucional aprobada por mayora absoluta de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Mientras que la nueva CPE establece que esta reforma parcial puede viabilizarse mediante Ley de Reforma Constitucional aprobada por dos tercios de votos del total de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, adems del referendo respectivo. Un cambio sustancial. 2. Visin general sobre la nueva Constitucin Poltica del Estado El concepto de Constitucin no es unvoco, puesto que encierra una profunda y variada gama de significados. Tomando, inicialmente, el camino de mayor simplicidad, con aceptacin de una importante cantidad de tratadistas polticos y constitucionalista, Constitucin es el conjunto de reglas superiores que regulan el funcionamiento de una comunidad. Bajo el principio de la jerarqua normativa, que procede del Derecho Romano, se convierte en la ley de rango superior, en la inspiracin jurdico normativa de todo Estado y organizacin social. Sin embargo, ms all de la incuestionabilidad del concepto, la complejidad social la condiciona con otras connotaciones que amplan su significado y que, necesariamente, se debe mencionar por su importancia en el proceso de reconstruccin del Estado Nacional: Ya desde los tiempos de la Carta Magna (ao 1215), esta ley cumpla un objetivo superior: garanta contra toda extralimitacin de poder. Esto nos permite comprender los esfuerzos, histricamente importantes, que se ha desarrollado dentro del constitucionalismo para incorporar los derechos individuales y colectivos ante posibles abusos de autoridades e instituciones. Desde que Montesquieu habl de la separacin de poderes, las constituciones establecen cules son las instituciones del Estado, sus competencias, el establecimiento y la naturaleza de cada uno de los poderes del Estado. Resume el Pacto social (del que hablaba Rousseau) en la definicin de los elementos que regulan la vida social. Finalmente, hay que decir que las constituciones polticas de los Estados contienen elementos lgico jurdicos, que son los que enuncia Hans Kelsen (2006), cuando seala que la Constitucin, en su sentido lgico-jurdico, es la norma fundamental o hiptesis bsica; la cual no es creada conforme a un procedimiento jurdico y, por lo tanto, no es una norma positiva, debido a que nadie la ha regulado y a que no es producto de una estructura jurdica, slo es un presupuesto bsico. Precisamente, a partir de esa hiptesis se va a conformar el orden jurdico, cuyo contenido est subordinado a la norma fundamental, sobre la cual radica la validez de las normas que constituyen el sistema jurdico. Por su parte, una Constitucin en el sentido jurdico-positivo, se sustenta en el concepto lgicojurdico, porque la constitucin es un supuesto que le otorga validez al sistema jurdico en su conjunto, y en esa norma fundamental descansa todo el sistema jurdico. En este concepto, la Constitucin ya no es un supuesto, es una concepcin de otra naturaleza, es una norma puesta, no supuesta. La constitucin, en este sentido, nace como un grado inmediatamente inferior al de la constitucin en su sentido lgico-jurdico. Pero procesos como el surgido en Bolivia en el ao 2006, nos exigen considerar elementos que Mario Justo Lpez (2005) denomina realidad poltica propios de las relaciones de poder
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existentes en el seno de las diferentes clases sociales y su organizacin. En ese marco, Fernando Lassalle (1999) define a la Constitucin como el resultado de la suma de los factores reales de poder. As, lo que debe plasmarse en un rgimen constitucional son las aspiraciones de las fuerzas sociales y polticas de un Estado. Para Fernando Lassalle, una Constitucin no sera tal si no refleja la realidad poltica de un Estado, con ello nos quiere sealar que una Constitucin refleja la realidad. Todo rgimen posee una serie de hojas de papel en la que se inscribe los principios fundamentales que rigen el funcionamiento del Estado, en torno a los cuales se une su poblacin; ese documento legal supremo, que estructura y seala el funcionamiento de la vida del Estado, slo sera una hoja de papel si no correspondiera con la realidad. Fernando Lassalle nos dijo que hay dos tipos de constituciones: la constitucin real y la formal. La primera es efectiva porque corresponde a la expresin de los factores reales de poder, y la otra, nicamente es una hoja de papel. Si bien no existe una Constitucin que en rigor sea perfectamente real, lo ideal es que mantengan vigencia sus principios esenciales. Actualmente, dada la conformacin de fuerzas polticas tanto en el Congreso, la Asamblea Constituyente y la organizacin de los movimientos sociales, se ha pretendido que nuestra Constitucin se identifique cada da ms con las transformaciones que experimenta nuestra sociedad.
2.1. El por qu comparar los textos de Oruro y el Congreso Nacional

En este marco de cosas, de conceptos tal vez no comprendidos a plenitud, pero s aplicados, los factores reales de poder chocaron en la ciudad de Oruro produciendo una profunda crisis de ausencia de consenso. El resultado fue aterrador: la intencionalidad de aplicar una Constitucin en forma unilateral, con visiones parciales de la sociedad nacional y carente de la construccin de encuentros entre sectores sociales que conforman la abigarrada nacionalidad boliviana, produjo una verdadera conmocin nacional. A partir de este hecho difcil en el proceso constituyente de Bolivia, se busc a momentos con la desesperacin propia de los momentos de tensin donde la racionalidad es el elemento ms ausente espacios y mbitos de concertacin que permitiesen configurar un texto constitucional ms asequible para el conjunto de los bolivianos. Ello se logr con los dilogos instalados en el Congreso de la Repblica y, aunque ste no era una instancia reconocida en el proceso constituyente, ejerci un rol determinante en la bsqueda de acercamientos entre partes que slo se haban enfrentado hasta entonces. Los dilogos congresales, si queremos denominar de alguna manera aquellas jornadas histricas para el pas, rotularon la fundamental importancia que tiene para Bolivia y los bolivianos todos, la construccin de consensos, como mecanismo orientado a viabilizar polticas de encuentro en una sociedad altamente politizada, enfrentada y hoy, nuevamente ganada por el enfrentamiento y la discriminacin, pero fundamentalmente, que cobija en su seno una diversidad cultural a la que se debe atender permanentemente. Ac la importancia de hacer una pausa y repensar los hechos ocurridos en Oruro y el Congreso de la Repblica. Los resultados y los beneficios se muestran solos.
2.2. Un nuevo Estado: lo plurinacional

Con la nueva CPE, Bolivia adquiere una nueva caracterizacin, la de Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional, Comunitario y con Autonomas. Este criterio no se lo encontraba en
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anteriores constituciones. Lo comunitario expresa el reconocimiento de las naciones que habitaban este territorio antes del inicio de la etapa del coloniaje. Este hecho adquiere una dimensin an mayor, cuando se desarrolla un captulo especfico de los derechos de las nacionalidades y pueblos indgena originario campesinos. La semblanza que hace la nueva CPE del Estado Plurinacional permite conjugar en un solo elemento, la nacin boliviana, las prcticas liberales, con aquellas expresiones culturales propias de los pueblos indgena originario campesinos. El nuevo Estado Plurinacional incorpora como forma de gobierno el sistema democrtico, pero deja establecido su respeto por las formas comunitarias en lo que hace a la eleccin de las autoridades de los pueblos indgena originario campesinos.
2.3. Algunas caracterizaciones

El viejo Estado Nacional boliviano, esencialmente el de los ltimos tiempos, el que corresponde al proceso democrtico, se edific bajo la premisa de una marcada ausencia estatal, un concepto fuertemente centralista en los hechos y la exclusin real de las naciones indgenas originarias, que si bien lograron ciertas conquistas, muchas de ellas eran mediatizadas por lo gradual del proceso. Hoy, la actual Constitucin muestra nuevos elementos: la caracterstica Plurinacional, las autonomas, lo expreso de los derechos de las naciones y pueblos indgena originario campesinos; elementos que hacen referencia a un proceso, ya iniciado, de descolonizacin del Estado nacional. La categora de plurinacional no slo es una referencia a la variopinta gama de comunidades culturales que componen nuestro pas, sino una accin decidida que busca rescatar lo comunitario, no slo en las formas de organizacin social, sino tambin en aquellas que determinan modos de eleccin de sus representantes para lo nacional, como el aspecto jurdico en los preceptos, ya constitucionalizados, de justicia comunitaria. La nueva CPE expresa una fusin de lo liberal pues mantiene varias de sus instituciones con los aspectos plurinacionales y comunitarios que son parte inseparable de la composicin social de Bolivia. La presencia de la institucionalidad indgena popular, en coexistencia con lo liberal, muestra las caractersticas de una Constitucin plural, diversa y progresista.
2.4. Un gran paso hacia adelante: reivindicaciones indgenas

La expresin genrica pueblos indgenas est referida a grupos humanos distribuidos por todo el mundo, muy diferentes entre s, producto de evoluciones sociales y culturales muy diversas, incluso dispares. Lo que define a un pueblo indgena es el hecho de que sus miembros se identifican con una colectividad con la cual conviven, distinta de otras y del conjunto social del pas donde reside. Distinta en sus usos, creencias, en su modo de relacionarse entre s, en sus expresiones, su lengua, sin que estas caractersticas deban darse todas o sean slo ellas. Quin es indgena? En realidad no existen personas indgenas. El vocablo mismo es una imposicin simplificadora y globalizante proveniente de la cultura europea. Los habitantes que los europeos y asiticos encontraron al llegar a nuestro continente eran aymaras, quechuas, guaranes, movimas, entre otros. El sano respeto del derecho a la identidad exige que distingamos y no borremos esas culturas con una homogeneizacin ofensiva, esto ms all de la connotacin que la palabra
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indgena en s misma adquiere en el uso cotidiano y que es respetuosa o no segn la intencin y el contexto. En este sentido, cada pueblo debe determinar, de acuerdo con sus usos y costumbres, la adquisicin de la identidad: por nacimiento, por dominio de la lengua y prctica de la cultura, por adopcin, por filiacin materna o paterna, por autorreconocimiento o reconocimiento social. Esta identidad trae consigo derechos y deberes para con el pueblo mismo y los miembros del pueblo. Impone obligaciones y sanciones por el no acatamiento de las normas internas que hacen de l un sujeto organizado. La nueva CPE ampla los derechos de las naciones y pueblos indgena originario campesinos de manera inclusiva y prioritaria. El Art. 30 realiza incorporaciones no contempladas anteriormente, como son la libre determinacin y territorialidad, el respeto a su creencia religiosa y las consultas obligatorias cuando medidas legislativas o administrativas sean susceptibles de afectarles, as como el aprovechamiento exclusivo de sus recursos naturales. Aunque en constituciones anteriores ya se haba introducido de manera importante la cuestin indgena originaria campesina, la nueva CPE lo hace con un carcter real, evidente e inclusivo, encuadrndose dentro de lo que Ferdinand Lassalle (1999) denomina los factores de poder real de las sociedades. Esto ocurre hoy en Bolivia.
2.5. Los derechos civiles: mayores seguridades

La proteccin del individuo, y del boliviano en consecuencia, es algo que la nueva CPE ha blindado de manera extensa y explcita. Los avances son sustanciales, propios de una Constitucin que busca tener una presencia ms tangible, all donde el Estado se encontraba ausente o, cuando menos, su presencia era apenas tcita. Libertad de Expresin: el derecho a la libertad de expresin, de afiliacin, y de prensa, tanto como el derecho de conducir una asamblea pacfica y de peticionar el gobierno. Libertad de Religin: el derecho de practicar su religin, culto y espiritualidad. Privacidad: el derecho de estar libre, de seguridad en sus comunicaciones y conversaciones privadas.
2.6. Situacin actual de los derechos civiles y polticos

Si bien es cierto que los derechos civiles y polticos estaban plenamente regulados en la Constitucin de 2004, en tratados internacionales y en leyes menores, la nueva CPE bien podemos decir que establece que ahora Bolivia es un Estado social de derecho, lo que implica la participacin del Estado en algunas reas, a travs de la promocin y garanta de prestaciones sociales que mejoren las condiciones de vida de las mayoras menos favorecidas de la sociedad, por tanto, la visin del Estado abstencionista, propuesto en algunas etapas de la democracia liberal, ha sido plenamente superada. Es en pases como el nuestro donde la inequidad en el reparto de la riqueza requiere de la adopcin de medidas provenientes del Estado para ir acortando las asimetras, a travs de la promocin de igualdad de oportunidades, que le permitan a la persona ir ms all de la mera igualdad ante la ley, a
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una igualdad real, en donde el hombre y la mujer puedan desarrollarse integralmente, contando con prestaciones de calidad en educacin, salud, vivienda y trabajo. Por eso, se convirti en una necesidad histrica el constitucionalizar de manera especfica los derechos que protegen al individuo.
2.7. El elemento autonmico

A pesar de que son muchos los elementos que incluye de manera relevante el nuevo texto constitucional, uno de ellos, la autonoma, reconfigura el espacio territorial/poltico/administrativo de nuestro pas. El proceso autonmico en Bolivia llega, no tanto como una evolucin, en el convencimiento de que nuevas formas de organizacin poltico administrativa eran necesarias para la bsqueda de alternativas posibles a nuestro atraso y subdesarrollo. Bolivia, hasta hace cinco aos atrs, era profundamente centralista y no debata su conversin hacia modelos autonmicos, pero al fragor de la lucha poltica entre liderazgos regionales -que muchas veces se resisten a ceder espacios de poder local- y una izquierda emergente -organizada en los movimientos sociales y que sin ser convencidamente autonomista, recoge este hecho, por la fuerza de las circunstancias de la realidad poltica regional- incorpora la demanda de las autonomas, hacindola suya, en el texto constitucional, bajo cuatro formas de autonoma: departamental, regional, municipal e indgena. Tiene una importancia fundamental el mencionar que las autonomas, tanto municipal, administrativa y poltica, son una consecuencia del proceso de participacin popular que instaur el MNR en 1994 y que hoy, en la lgica del proceso constituyente, incorpora un elemento superador de la simple organizacin municipalista de Bolivia, agregando los territorios indgena originario campesinos. Es claro que el pas se encuentra en una etapa intermedia entre el centralismo unitario y las formas pre-federales de organizacin poltica. Esto lo refleja con mayor nitidez la nueva CPE, al determinar que los gobiernos autnomos departamentales estarn constituidos por Asambleas Departamentales con facultad deliberativa y legislativa, en el mbito de sus competencias. En el marco de las cuatro formas de autonoma ahora existentes en el pas, la autonoma regional requiere un comentario aparte. Inicialmente, el proceso autonmico demand autonomas departamentales exclusivamente. Varios anlisis polticos de este fenmeno encontraron, en la fuerza de esta corriente que se instal en las regiones de Santa Cruz, Pando, Tarija y Beni, una intencionalidad de recrear las viejas prcticas del Estado centralista, llevadas a formas locales/ departamentales, replicando las prcticas y formas de gobierno centralizado en las regiones. La respuesta, dubitativa en sus inicios, fue la de proponer varias formas de autonomas, una de ellas la regional, que sobrepasa a un municipio o provincia estrictamente y puede encontrarse en la continuidad geogrfica, sin posibilidad de trascender los lmites departamentales y ac se expresa una profunda contradiccin, segn muestran, por ejemplo, diversas zonas del pas, como la Amazona, que s trasciende lo departamental pero que finalmente buscar crear gobiernos regionales que, en consecuencia, terminarn exigiendo una reconfiguracin territorial del pas con rganos ejecutivos que pueden confrontar con los rganos ejecutivos departamentales. Terminando: comentarios finales Es cierto que son muchos los elementos que hacen del nuevo texto constitucional una Constitucin de vanguardia, fundamentalmente nos estamos refiriendo a todo lo que versa sobre los derechos de la
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persona y lo que se desprende de ellos. Pero as tambin, notamos la presencia de otras disposiciones que despiertan preocupacin, como la suspensin del ejercicio de los derechos polticos por delitos de traicin a la patria, por colusin o complicidad con el enemigo en tiempos de guerra o defraudacin de recursos pblicos. Es preocupante la no delimitacin de la retroactividad constitucional respecto a los supuestos delitos cometidos por servidores pblicos. Tambin la configuracin del delito de traicin a la Patria, referido a la violacin del rgimen constitucional de los recursos naturales y aquello que atente contra la unidad nacional. Este nuevo texto constitucional slo podr constituirse en una garanta de unidad nacional, ampliando, va consenso, las competencias a los gobiernos departamentales, respetando la voluntad democrticamente expresada en diferentes instancias electorales por los departamentos autonmicos. Mientras este hecho no se produzca, el proceso autonmico seguir mostrndose como una tarea irresuelta. Mostramos de igual manera temores por la tendencia que expresa la Constitucin a una sobre estatizacin del modelo econmico propugnado en ella. Estamos de acuerdo que la filosofa del modelo econmico sea, inconfundiblemente, solidaria con el Estado, jugando un rol fundamental, pero debe abrir espacios de flexibilidad para afrontar las crisis de coyuntura, las que estn altamente presentes en economas dependientes. Nuestra economa se inscribe entre ellas. Adems, la nCPE debe resolver el tema de las contradicciones que reiteradamente se observa en la redaccin del nuevo texto. La armonizacin global del texto constitucional, que por lo expresado nos hace sealar que estamos, an, frente a una Constitucin Poltica del Estado en transicin a una etapa de coexistencia entre una sociedad con hbitos liberales y un nuevo actor emergente, largamente esperado, como son las naciones y pueblos indgena originario campesinos; slo podr ser posible en la lnea de la construccin de grandes consensos, mediante las leyes ordinarias a aprobarse en la Asamblea Legislativa Plurinacional, las que deben ser las llamadas a conferir a la nueva CPE el carcter de un real pacto social entre los bolivianos. Bibliografa Constitucin Poltica del Estado de 2004 Nueva Constitucin Poltica del Estado, octubre 2008 Texto aprobado en la ciudad de Oruro, 2007 Lassalle, Ferdinand, Qu es una Constitucin (Mxico D.F.: Ediciones Coyoacn, 5 ed., 1999) Kelsen, Hans, Teora Pura del Derecho (Mxico: Editorial FONTAMARA, 2006) Lpez, Mario Justo, Manual de derecho poltico (Buenos Aires: Lexis Nexis, 2005) Zamudio, Teodora, Derecho, Economa y Sociedad (1996), disponible en www.zamudio.bioetica.org

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