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PA L A B R A S C L A V E

C ri s is financ ier a D e s ar r ollo ec onm ic o E s tr a tegias del des ar r ollo D e s ar r ollo s os tenible Mac r oec onom a In v er s iones Produc tiv idad D i str ibuc in del ingr es o Po l tic a s oc ial A mr ic a La tina C a ribe

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:


una reflexin postcrisis
Alicia Brcena

l desarrollo de Amrica Latina y el Caribe sigue siendo una

tarea inconclusa. Si bien en materia macroeconmica se lograron avances que contribuyeron a enfrentar de mejor manera la reciente crisis, esta ha dejado al descubierto viejas y nuevas restricciones estructurales a los pases de la regin, que se reflejan en la persistencia de importantes brechas sociales, productivas, fiscales y ambientales. Cerrar estas brechas constituye una exigencia para el bienestar de las generaciones futuras y una condicin de viabilidad para un desarrollo en que se combinen crecimiento econmico, equidad y sostenibilidad. De all surge una reflexin ms all de lo puramente econmico sobre la necesidad de que el Estado vuelva a desempear un papel relevante en las estrategias del desarrollo, de modo que las polticas pblicas sean el principal protagonista en la construccin del futuro. El objetivo mayor de este artculo es precisamente el de plantear esa reflexin.
Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

alicia.barcena@cepal.org

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I
Introduccin
La cepal ha planteado tres hiptesis generales sobre la caracterizacin y consecuencias de la reciente crisis. La primera hiptesis es que ella no constituye solo la expresin de una debilidad regulatoria de los sistemas financieros, ni el exclusivo resultado de una crisis moral provocada por la ambicin y la avaricia. La crisis tambin pone fin a un estilo de desarrollo y abre nuevos senderos para el debate econmico, social y ambiental. La segunda hiptesis es que el Estado debe volver a jugar un papel en la conduccin de las estrategias de desarrollo de los pases de la regin. A partir de una mirada crtica sobre el desempeo reciente del Estado, es imprescindible redefinir su papel y sus formas de funcionamiento, con el fin de lograr una equilibrada interaccin entre el mercado, las instituciones y el ciudadano en el proceso del desarrollo. La tercera hiptesis se desprende con naturalidad de las anteriores, y atae a la necesidad de recuperar la idea de construir una estrategia de desarrollo de largo plazo. Para ello se debe acrecentar la capacidad de proponer e implementar medidas de poltica pblica que hagan coherente lo urgente con lo importante. Pese a los avances alcanzados en la ltima dcada, el desarrollo econmico y social de Amrica Latina y el Caribe sigue siendo una tarea inconclusa. En el campo de la macroeconoma se han verificado importantes avances que se traducen en una mejor situacin fiscal, menores tasas de inflacin y menores niveles de deuda externa, factores todos que contribuyeron a enfrentar de mejor manera la crisis econmica y financiera global que se inici en 2008. Pero al mismo tiempo, las sucesivas perturbaciones (shocks) financieras ocurridas desde los aos noventa han redundado en una mayor volatilidad del ciclo econmico y en un patrn de crecimiento insatisfactorio. Viejos problemas como la dinmica de la productividad, la heterogeneidad productiva y la creacin y difusin de capacidades tecnolgicas siguen persistiendo y enmarcan algunas de las restricciones estructurales que enfrenta la regin. De este modo, si bien la crisis reciente nos ensea la importancia de fortalecer la capacidad contracclica de las polticas macroeconmicas, tambin nos recuerda la necesidad de priorizar las polticas productivas y ampliar la cobertura y mejorar el diseo de las polticas sociales. Esto confirma la necesidad de reconstruir aquellas capacidades del Estado que le permitan recuperar la planificacin estratgica de polticas de largo plazo, ampliar los espacios para la poltica fiscal y disear instrumentos adecuados para afrontar los desafos estructurales que pesan sobre el actual patrn de desarrollo de la regin. En este artculo se propone una reflexin sobre las polticas y la accin del Estado en Amrica Latina y el Caribe. Se argumenta en favor de nuevas formas de intervencin y gestin de las polticas, sin las cuales no sera posible avanzar hacia los diversos objetivos de un patrn de desarrollo, con crecimiento, equidad y sostenibilidad. Al mismo tiempo, se arguye en favor de un nuevo debate y de la centralidad de la poltica para redefinir los espacios del Estado y el mercado, de tal manera que las exigencias del desarrollo avancen de modo compatible con la ampliacin de los derechos de ciudadana y de las instituciones democrticas. El presente artculo se estructura como sigue. En la seccinII se presenta un breve recorrido del desempeo macroeconmico de Amrica Latina y el Caribe, donde se debaten su relacin con la dependencia externa y los problemas estructurales que la han aquejado histricamente. En la seccinIII se complementa el anlisis con las tendencias que se han registrado paralelamente en el panorama social regional. Los mecanismos de transmisin y los efectos de la crisis en la regin se analizan en la seccinIV, as como las respuestas por parte de los pases latinoamericanos y caribeos. En la seccinV se presenta el escenario postcrisis y se discuten los viejos y los nuevos problemas estructurales ya sealados por la tradicin del pensamiento cepalino. Estos se reflejan en la persistencia de importantes brechas en lo social (pobreza, exclusin y desigual distribucin del ingreso), en lo productivo (inversin, productividad e innovacin), en lo fiscal (nivel y eficiencia del gasto y recaudacin fiscal) y en lo ambiental (produccin baja en carbono y eficiencia energtica). Se seala que esto ltimo no es solo una condicin de viabilidad del crecimiento y el bienestar de las generaciones futuras, sino tambin, cada vez ms, una exigencia de la nueva

La autora desea agradecer la colaboracin de Mario Cimoli, Filipa Correia y Daniel Titelman, as como las contribuciones de Osvaldo Kacef, Joseluis Samaniego y Luis Yez.

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normalidad internacional que se viene diseando, en la que surgen restricciones vinculadas al contenido de carbono de los bienes. Tales restricciones tendrn una

repercusin sustancial en el comercio internacional y en las formas de insercin de Amrica Latina y el Caribe en la postcrisis.

II
Hechos estilizados del desempeo macroeconmico
En el plano macroeconmico la regin se caracteriza por un bajo y voltil crecimiento, sobre todo a partir de los aos ochenta, que ha redundado en la persistencia de una significativa brecha entre los niveles del producto interno bruto (pib) per cpita de Amrica Latina y el Caribe y los de los pases desarrollados. Luego de una expansin del pib cercana al 6% en los aos setenta, en los aos ochenta (la dcada perdida) el crecimiento econmico se redujo a un 2%, y en la dcada de 1990 se situ en un 3%. La dcada perdida estuvo signada por bajas tasas de crecimiento e inversin, vinculadas al enorme esfuerzo de pago de la deuda contrada en los aos setenta. A ello se sum una aguda inestabilidad macroeconmica, en la que se destacaban niveles muy elevados de inflacin, que en algunos pases llegaron a generar episodios de hiperinflacin, desestructurando fuertemente la economa y agravando los problemas de pobreza e inequidad. En lo concerniente a la poltica econmica, el objetivo primordial era reducir los niveles de inflacin, por lo que predominaron las preocupaciones de corto plazo (cepal, 2002). Adems, durante los aos ochenta la regin no solo enfrent una marcada cada de la tasa de crecimiento del producto, tambin se vio afectada en trminos de las condiciones sociales y experiment un pronunciado rezago frente a una frontera tecnolgica en rpido movimiento. De este modo, Amrica Latina y el Caribe llega a los aos noventa ms dbil, sin incremento de productividad, sin difusin de las innovaciones tecnolgicas y sin expansin de las capacidades productivas. La dcada de 1990 comienza con seales ms favorables en el mbito internacional, con el llamado Plan Brady (1989), que facilit el retorno a los mercados financieros internacionales. Este contexto ms propicio tuvo un papel significativo en el xito de los planes ms audaces de estabilizacin que se adoptaron en los aos noventa, acentuando medidas de liberalizacin de la economa, incluida entre estas la apertura comercial. A medida que avanzaban los aos noventa hubo conquistas clave en el plano macroeconmico que no deben dejarse de lado, en particular el xito que las economas latinoamericanas y caribeas lograron al evitar nuevos desbordes inflacionarios o mayores descontroles fiscales en general. Estos fueron aspectos positivos de la administracin de las polticas macroeconmicas; sin embargo, algunos de sus efectos colaterales no recibieron la necesaria atencin, en especial aquellos relativos a la atraccin del capital externo de corto plazo. A pesar de los xitos logrados en el combate a la inflacin, no hubo una notoria recuperacin del crecimiento. La estabilidad tampoco se logr completamente, ya que el perodo se caracteriz por una secuencia de crisis externas que se volvieron ms recurrentes y contagiosas hacia el final de la dcada. Se destacan la crisis mexicana en diciembre de 1994, la asitica de 1998, la brasilea a comienzos de 1999 y la argentina de 2000-2001. Las diversas crisis redundaron en un pronunciado retroceso en el ritmo de crecimiento y en un aumento de la volatilidad. Este perodo de estancamiento (visto desde la perspectiva del crecimiento) se cierra con un quinquenio de notable crecimiento econmico (2003-2008), que corresponde a la bonanza ligada al mejoramiento de los precios de los productos bsicos (commodities) y al fuerte impulso expansivo que logra la economa mundial. Tanto en la dcada de 1980 como en los aos noventa, los pases de Amrica Latina y el Caribe han tendido a seguir polticas procclicas, que amplifican las fases de alta y de baja a lo largo del ciclo del crecimiento (Ffrench-Davis, 2005). Tales polticas han acompaado pasivamente a los momentos de abundancia y retraccin de la oferta de capitales, permitiendo fases de endeudamiento exagerado aparejadas con la valorizacin de sus monedas, seguidas por contracciones intensas y agudas desvalorizaciones (Stiglitz y otros, 2006). Todo ello repercute negativamente en el crecimiento, la estabilidad y la propia construccin de capacidades tecnolgicas y

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productivas, que necesariamente se ven afectados al tener que ajustarse a fluctuaciones frecuentes en los precios relativos y en los niveles de demanda y produccin. En particular, el nfasis en la obtencin de equilibrios presupuestales y en el uso de instrumentos de control de la inflacin (sobre todo de la tasa de inters), sin considerar al mismo tiempo sus efectos en el tipo de cambio (y la competitividad), ha contribuido a generar un salto en las importaciones y una menor densidad de la matriz de insumo-producto de las economas latinoamericanas. Este cuadro de debilidad de la estructura productiva implica que los efectos de arrastre de las exportaciones al resto de la economa son poco profundos, a lo que se suma una mayor vulnerabilidad ante una reversin de la fase favorable en el frente externo (Ocampo, 2005). A partir de 2002 y hasta el estallido de la actual crisis, Amrica Latina y el Caribe fue capaz de retomar tasas de crecimiento similares a las de los aos setenta. Efectivamente, el perodo 2003-2007 fue un perodo de bonanza que se reflej en un elevado crecimiento del pib en torno del 5%, mientras que el pib per cpita de la

regin sobrepas el 3% por casi cinco aos consecutivos, en un contexto de saldos positivos de cuenta corriente, supervit fiscal y una acumulacin de reservas internacionales sin precedentes (vase el grfico1). Al mismo tiempo, el desempleo registr una marcada disminucin (del 11% al 7,4%) y el porcentaje de personas bajo la lnea de la pobreza se redujo en 10 puntos porcentuales (del 44% al 34%). Esta combinacin tan favorecedora de alto crecimiento en conjunto con una holgada situacin externa era indita en la experiencia histrica reciente de la regin (cepal, 2009a). Un factor clave en la obtencin de estos resultados tan favorables fue el crecimiento de la economa mundial, que borde el 3,6% anual durante el perodo 2003-2008 (desa, 2010). Esto se tradujo en una expansin del comercio internacional en la regin, que registr un crecimiento del 138% en valor, y en un sostenido incremento en los trminos del intercambio, que aumentaron un 25% en el mismo periodo. La expansin econmica de Asia, y sobre todo de China, que en promedio creci al 11% anual en el mismo perodo, fue decisiva para

GRfico 1

Amrica Latina y el Caribe: tasa de variacin del PIB per cpita y saldo en cuenta corriente y resultado fiscal global (En tasas de variacin anual y porcentajes del PIB) 5

-1

-3

a/

-5

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
a Proyeccin para 2009. pib: Producto interno bruto.

1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Tasa de crecimiento del PIB per cpita Saldo en cuenta corriente (porcentaje del PIB) Resultado fiscal global (porcentaje del PIB)
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este mejor desempeo de la economa mundial, con fuertes repercusiones en Amrica Latina y el Caribe (Rosales, 2009). Mientras tanto, el nuevo papel de los pases asiticos en la economa internacional tiene una doble dimensin que no debe olvidarse. Si bien estos pases representan un gran competidor para la regin en algunas ramas manufactureras, son al mismo tiempo una fuerza que promueve la expansin del comercio de materias primas que la regin exporta. Este doble efecto conlleva que el impacto de Asia sea distinto segn la especializacin internacional de los pases. Por una parte, los grandes exportadores de commodities basados en recursos naturales se han beneficiado sustancialmente de la demanda asitica y del mejoramiento en los trminos del intercambio. En Amrica del Sur, donde residen la mayor parte de los exportadores de productos bsicos, los trminos del intercambio registraron un aumento del 33% en este perodo. Inversamente, aquellos pases que

exportan bienes intensivos en trabajo, como Mxico, y que adems no son ricos en recursos naturales (como muchas de las economas centroamericanas y del Caribe), han sufrido notoriamente la competencia china y han visto reducirse sus espacios. A su vez, pases que exportan bienes de baja y media tecnologa, como el Brasil, han quedado en una situacin intermediaria, aunque hay evidencias de que son cada vez ms afectados a medida que China diversifica sus exportaciones hacia bienes ms intensivos en tecnologa (cepal, 2009b; cepal, 2009f). A diferencia de otros perodos, el comprendido entre 2002 y 2008 se distingue por una administracin prudente del shock externo favorable y por polticas macro que permitieron alcanzar positivos resultados fiscales, la acumulacin de activos externos para enfrentar contingencias, bajas tasas de desempleo e inflacin, y el fortalecimiento de los sistemas financieros domsticos (cepal, 2008b).

III
Tendencias y cambios en el panorama social
Los ciclos de crecimiento y estabilidad tienen una contrapartida social. Esta contrapartida es especialmente importante en Amrica Latina y el Caribe, que se ha caracterizado histricamente por mantener elevados niveles de desigualdad. Como se desprende del grfico 2, la evolucin de la pobreza tiene el
GRfico 2

formato de una parbola que de cierta forma reproduce las fases de crecimiento. De esa manera, la pobreza aumenta a partir de los aos ochenta hasta el inicio de los noventa, decreciendo posteriormente, con lo que la incidencia de la pobreza cae del 48% al 33% entre 1990 y 2008.

Amrica Latina y el Caribe: evolucin de la tasa de pobreza, 1980-2008 (En porcentajes) La dcada perdida
48,3 44,3 40,5

Los difciles aos noventa

Logros sustantivos

50 48 46 44 42 40 38 36
Incidencia de la pobreza

33

34 32

30 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.

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Durante la dcada perdida de los aos ochenta la falta de crecimiento y las polticas de restriccin fiscal (que repercutan negativamente en el gasto social) derivaron en los ms altos niveles de pobreza en la regin. Desde fines de los aos ochenta e inicio de los noventa, a medida que se registraron mejoras en el crecimiento y el empleo y se profundizaron las polticas sociales, se revirti la tendencia al incremento de la pobreza y esta comenz a retroceder. En los ltimos aos se han visto relevantes avances en el mbito social en Amrica Latina y el Caribe, mejorando el cuadro ostensiblemente negativo heredado de la dcada perdida. Ya a partir de 2002, el crecimiento sostenido y la extensin en mayor escala de las polticas sociales permitieron alcanzar el punto ms bajo de pobreza de los ltimos 30 aos (cepal, 2009d). El ao 2008 fue el ltimo de un sexenio caracterizado por la creciente reduccin de la pobreza y la desigualdad.

Es importante mencionar que a pesar de todos los avances logrados desde finales de los aos ochenta, an hay un largo camino por recorrer. En efecto, el nmero de personas pobres e indigentes de 2008 supera al de 1980 en 44 millones y 9 millones, respectivamente. Al finalizar el ao 2008, an existan 180millones de pobres en Amrica Latina, cifra lo suficientemente alta como para alertar sobre la necesidad de profundizar las polticas dirigidas prioritariamente a este sector de la poblacin. La evaluacin del sexenio completo, incluidos los resultados de 2008 para los pases con informacin disponible, arroja un balance final positivo en la lucha contra la pobreza. Como se observa en el grfico3, en lo que respecta a la tasa de pobreza, por primera vez todos los pases de la regin presentaron un valor menor al registrado en torno de 2002. El porcentaje de disminucin anual alcanz sus valores ms significativos en Argentina,

GRfico 3

Amrica Latina y el Caribe: variacin anual de las tasas de pobreza e indigencia, 2002-2008 (En porcentajes) 1 0 1 2 3 4 5 6 Ecuadora Nicaragua Colombia Guatemala Argentinaa Venezuela (Rep. Bol. de) Bolivia (Est. Pluri. de) Costa Rica Repblica Dominicana El Salvador Uruguaya Per Honduras Brasil Panam Chile Mxico Paraguay 7

Pobreza

Indigencia

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a rea

urbana.

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Repblica Bolivariana de Venezuela, Per, Nicaragua, Estado Plurinacional de Bolivia, Honduras y Brasil, mientras que en otro extremo se registraron menores reducciones en Repblica Dominicana, El Salvador, Paraguay y Uruguay. La tasa de indigencia tambin cay en todos los pases, salvo en Repblica Dominicana y Uruguay. Si bien las reducciones en las tasas de indigencia representan generalmente menos puntos porcentuales que las de la tasa de pobreza, sucede lo contrario al comparar sus variaciones relativas, mostrando que la mejora en las condiciones de vida se produjo especialmente entre quienes se encontraban en la parte ms baja de la distribucin del ingreso, a pesar del encarecimiento de los alimentos durante el ltimo ao. En materia de inequidad, entre 2002 y 2008 el ndice de Gini present cadas importantes en varios

pases, entre los que se destacan Repblica Bolivariana de Venezuela (-18%), Argentina (-10%), Per (-9%), el Estado Plurinacional de Bolivia, Nicaragua, Panam y Paraguay (-8% en todos ellos). Los nicos pases que registraron incrementos en la concentracin del ingreso en este perodo son Colombia, Guatemala y Repblica Dominicana. Cabe destacar que los datos de Colombia datan de 2005 y los de Guatemala de 2006, por lo que pueden no ser representativos del perodo 2002-2008 (vase el grfico4). La combinacin de mejoras distributivas con el incremento en el ingreso medio de los hogares contribuy de manera considerable a la reduccin de la inequidad, lo que se refleja en una contraccin del coeficiente de Gini de 0,55 a 0,52. Esta merma de la desigualdad no es modesta (aunque todava lejana de niveles de desigualdad aceptables) y en algunos pases es muy importante

GRfico 4

Amrica Latina y el Caribe (18 pases): coeficiente de Gini, alrededor de 2002 y 2008 0,65
Pases en los que aument la desigualdad

0,60
GT

CO HN BO

BR

0,55 2008

DO PY AR NI

MX

PA CL

0,50
EC CR

SV PE Amrica Latina

0,45

UY

VE

Pases en los que disminuy la desigualdad

0,40 0,40

0,45

0,50 2002

0,55

0,60

0,65

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. BR: Brasil. BO: Estado Plurinacional de Bolivia. HN: Honduras. NI: Nicaragua. CO: Colombia. PY: Paraguay. AR: Argentina. PA: Panam. GT: Guatemala. CL: Chile. MX: Mxico. RD: Repblica Dominicana. SV: El Salvador. PE: Per. EC: Ecuador. CR: Costa Rica. UY: Uruguay. VE: Repblica Bolivariana de Venezuela.

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(como en Brasil, Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, Per y Repblica Bolivariana de Venezuela). Debe recordarse que un rango de variacin razonable para el ndice de Gini en un perodo de 10 aos oscila entre el 5% y el 10%. En el caso de Amrica Latina y el Caribe la cada fue de 3% en el promedio de los pases en seis aos, llegando a ms de 5% en algunos de ellos, lo que representa variaciones muy relevantes sobre todo en una regin donde tradicionalmente ha sido muy difcil reducir la inequidad (cepal, 2009d). En resumen, en el tercer trimestre del ao 2008, Amrica Latina y el Caribe cerr un ciclo de expansin econmica (2002-2008) en que se evidenciaron mejoramientos sustantivos y consistentes en los niveles de pobreza (que retroceden del 44% al 33%) y de indigencia (que bajan del 19,4% al 12,9%), en la tasa de empleo (que aumenta del 52% al 55%) y, en muchos casos, en los niveles de equidad (contraccin del coeficiente de

Gini de 0,55 a 0,52). A pesar de que hay diferencias entre pases, puede afirmarse que las mejoras se observan en casi todos ellos. Estos avances son dignos de destacarse, especialmente a la luz de la trayectoria anterior de las economas latinoamericanas, en las que la desigualdad constitua un desafo particularmente difcil de corregir. A pesar de las tendencias claramente favorables, debe tenerse presente que los resultados del ltimo sexenio no alteran el hecho de que la desigualdad en Amrica Latina y el Caribe contina siendo una de las ms altas del mundo. Si bien mejor en la regin, no tanto como lo ha hecho en otras regiones en desarrollo, el nmero absoluto de personas en condiciones de pobreza o indigencia permanece muy elevado. Todo ello implica que en los prximos aos los gobiernos no deberan bajar la guardia en el combate a los problemas sociales que an constituyen un grave obstculo para el desarrollo latinoamericano.

IV
La crisis actual, mecanismos de transmisin y respuesta
A pesar de que en la regin se enfrent la crisis econmica en mejor situacin macroeconmica que en crisis anteriores (con un marcado crecimiento, acumulacin de reservas internacionales, mejor situacin fiscal, bajas tasas de desempleo e inflacin y sistemas financieros relativamente slidos), la magnitud de la actual crisis implic importantes efectos negativos en los pases de la regin. La cada del pib en 2009 (1,8%) es la mayor desde la crisis de la deuda externa de 1982-1983 (con la excepcin de un pequeo retroceso en 2002, esta es la primera vez que la tasa de crecimiento del pib fue negativa desde 1983). Como se aprecia en el grfico5, la prdida de dinamismo en el crecimiento ha sido mayor en esta crisis que en crisis anteriores: en la actual se pas de un crecimiento promedio de 4,8% a un descenso de 1,8%, lo que implica una prdida de dinamismo de casi 7puntos porcentuales en el crecimiento del pib. En la crisis asitica esta prdida fue de 4 puntos porcentuales, y en la del tequila de 1,6 puntos porcentuales (Pineda, Prez-Caldentey y Titelman, 2009). Tradicionalmente, los efectos de las crisis financieras se relacionan con un deterioro significativo de las condiciones externas. En la crisis actual destaca la relevancia del canal comercial, aunque tambin hubo una cada significativa en el financiamiento externo. Los flujos financieros netos, sin la inversin extranjera directa, para seis de los principales pases de la regin pasaron de un 1% del pib en el tercer trimestre de 2008 a 1,5% del pib en el segundo trimestre de 2009.1 El saldo regional de la balanza financiera, incluidos errores y omisiones, pas de 64.413millones de dlares en 2008 a cerca de 53.000millones de dlares en 2009. La restriccin al financiamiento externo ha redundado en una contraccin en el crdito domstico (que se situaba en el 18% en enero de 2008, disminuyendo a un 2% en septiembre de 2009). Pese a la restriccin de los flujos financieros, el canal comercial ha sido ms importante. La crisis provoc una significativa interrupcin de los flujos comerciales. En 2009 se estima un descenso de las exportaciones del 24% y de las importaciones del 25% (cepal, 2009b; 2009g). Estas cifras se relacionaron tambin con una merma de la inversin extranjera directa (ied), de las remesas y de los precios de los commodities (vase el grfico6) (cepal, 2009h; Orozco, 2009).
1Los seis pases considerados son Argentina, Brasil, Chile, Colombia,

Mxico y Per.

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GRfico 5

Amrica Latina y el Caribe: crecimiento del PIB antes y durante episodios de crisis (Tasas de crecimiento promedio previo a y durante la crisis) 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0
1,3 2,9 2,4 4,8 4,4

1,0 0,0 1,0 2,0 3,0

0,4

0,6

Tequila

Asitico-rusa

Argentina

Actual

1,8

Promedio previo a la crisis Promedios antes de la crisis corresponden a: Argentina: 2000-2001 Tequila: 1990-1993 Asitico-rusa: 1996-1997 Actual: 2003-2007

Crecimiento durante la crisis

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.

GRfico 6

Amrica Latina y el Caribe: canales de transmisin de la crisis (Tasas de variacin anual en porcentajes) Precios de los productos bsicos

IED

Remesas de emigrados

Demanda externa
16

30 20 10 0 10 20 30 40 50 2008 2009
37 10 15 23 24 13 0,2 28

Flujos capitales financierosa 30 20 10 0 10 20 30 40 50


25.0 8.2

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales. Nota: Los valores para 2009 son proyecciones.
a

Corresponde a la cuenta financiera, ms errores y omisiones, deducida la inversin extranjera directa (ied).

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Si bien el nfasis de los efectos de la crisis se centra en el crecimiento econmico, no hay que olvidar que dentro de las consecuencias ms significativas de esta crisis estn aquellas relacionadas con el empleodesempleo y la pobreza. Los efectos en el empleo han sido considerables (vanse los grficos 7 y 8): la tasa de desempleo urbano, que haba disminuido entre el primer y cuarto trimestre de 2007 de 8,9% a 7,2%, ha repuntado como consecuencia de la crisis, situndose en alrededor de 8,3% en 2009. Al aumento del desempleo hay que aadir que en algunos pases de Amrica Latina y el Caribe se observa un deterioro en la calidad del empleo. Por otra parte, las personas en situacin de pobreza se incrementaran en 9millones. Como se observa en el grfico8, el costo social por causa de la crisis es mayor que los 9millones de pobres adicionales proyectados, dado que si se hubiera mantenido el desempeo anterior la pobreza podra incluso haber disminuido en aproximadamente 5millones de personas (cepal, 2009a; cepal, 2009f). Conviene resaltar que la regin reaccion a la crisis desde una posicin favorable en la macroeconoma, como se vio precedentemente, con supervit en la cuenta corriente y supervit fiscal (vase el grfico1), y a partir de una situacin social que era por lejos la mejor de los ltimos 40 aos. La repuesta a la crisis cuyo origen era

exgeno a las economas latinoamericanas se dio con la implementacin de polticas contracclicas en lo fiscal y monetario, que permitieron mitigar el impacto sobre el crecimiento, la actividad econmica, el empleo y la pobreza (Kacef y Jimnez, 2009). Ante la limitacin para aplicar polticas monetarias debido a la baja monetarizacin de las economas de la regin, la poltica fiscal se revel importante para lograr un impulso en el nivel de actividad en el corto y mediano plazo, dadas las dificultades fiscales e institucionales en muchos de los pases (la falta de proyectos, la constitucin de unidades de gasto sectoriales y la complejidad institucional necesaria para disponer, erogar y evaluar los gastos). A pesar de estos obstculos, en algunos pases se increment la tasa de expansin del gasto pblico y se implementaron polticas sectoriales dirigidas a la construccin de viviendas (por su repercusin en el empleo y la demanda domstica), de apoyo a las pyme (por su importancia en la generacin de empleo), y de respaldo a sectores econmicos, en especial el agrcola, y con mayor nfasis en los programas sociales, algunos de ellos focalizados en polticas de empleo (vase el grfico9) (cepal 2009e; Sojo, 2009). En la segunda mitad del ao 2009 comenzaron a generalizarse seales positivas en las economas de la regin. La produccin industrial y las exportaciones

GRfico 7

Amrica Latina y el Caribe: tasas de empleo y desempleo urbano, 1990-2009 (En porcentajes) 56 55 54 53 52 51 50 12 11 10 9 8 7 6 2009a 2007 2008

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Tasa de empleo (eje izquierdo)

Tasa de desempleo (eje derecho)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
a

Estimacin.

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GRfico 8

Amrica Latina y el Caribe: evolucin de la pobreza y repercusin estimada de la crisis (Enmillones de personas) 230
221

210
41 193 Nmero de pobres si el PIB per cpita regional hubiese crecido un 3% 189 184 180 9 5

190

170 2002 2006 2007

175

2008

2009a

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
a

Estimacin.

GRfico 9

Amrica Latina y el Caribe: composicin de la cartera de programas sociales anunciados a partir de la crisis (En porcentajes) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
25 25 16 27 9 13 24 13 17 8 8 8 13 20 7 10 12 42

Amrica del Sur Subsidios al consumo Aumentos salariales

Mxico y Centroamrica Seguridad social Generacin de empleo

El Caribe Atencin del desempleo Familias pobres

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de informacin oficial.

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iniciaron su recuperacin, al tiempo que el aumento del nivel de actividad global y de los volmenes de comercio internacional impulsaron la demanda de productos bsicos, permitiendo mayores precios y mejoras en los trminos del intercambio. Los mercados de acciones volvieron a recuperar los valores previos a la crisis, mientras que la regin volvi a acceder a la oferta internacional de crdito. El crecimiento proyectado para el ao 2010 es de 4,1% y se espera que sea algo superior en Amrica del Sur que en el resto de la regin, dado el mayor tamao relativo de los mercados internos en algunos pases y la ms amplia diversificacin de los mercados de exportacin (cepal, 2009a). A esa expectativa tambin contribuye la mayor participacin de China en el comercio de varios pases y la recuperacin de

los precios de los productos bsicos. Inversamente, se espera un crecimiento ms lento en las economas ms abiertas y con una cartera de socios comerciales menos diversificada y ms concentrada en el comercio de manufacturas (como en Mxico y Centroamrica). Algo similar puede decirse de las economas del Caribe que, en algunos casos, atraviesan por una compleja situacin financiera y cambiaria. En general, entre los factores que sostienen este crecimiento se cuentan fundamentalmente la recuperacin en el consumo privado y el alza de la formacin bruta de capital fijo, liderada en parte por los paquetes de estmulo fiscal cuyos efectos se harn sentir de manera plena en 2010. Adems, hay que resaltar que los precios de los commodities han repuntado (en particular energa y minerales) llegando a niveles de 2006.

V
El escenario postcrisis y las restricciones estructurales
Existe, no obstante, una creciente percepcin de que los efectos que esta crisis econmica ha legado movern la dinmica de crecimiento y la articulacin de las relaciones econmicas, financieras y comerciales hacia lo que recientemente se ha dado en llamar una nueva normalidad en la economa mundial, que estara configurada por los siguientes elementos: menores tasas de crecimiento econmico mundial, mayor significacin para las economas emergentes, desaceleracin de los flujos comerciales, tendencia a un mayor proteccionismo comercial, reduccin del crdito externo (por lo menos hasta que sea diseada una nueva arquitectura financiera global que ofrezca condiciones ms estables de acceso al capital externo) y trnsito hacia economas con menores emisiones de CO2, con marcadas repercusiones en las condiciones de ingreso a los mercados externos y la creacin de capacidades productivas y tecnolgicas. La reciente crisis econmica redefini las condiciones en que Amrica Latina y el Caribe enfrentaba los desafos del crecimiento y la equidad. Si bien los contornos de la salida de la crisis no estn bien definidos, es probable que el mundo postcrisis se caracterice por un menor crecimiento global, debido a una contraccin en la demanda agregada de los pases desarrollados. De hecho, se espera que la tasa de crecimiento del pib potencial de los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (ocde) baje en el mediano plazo cerca de 1 punto porcentual por efecto de la crisis (ocde, 2009). En este contexto, las economas emergentes podran jugar un papel protagnico ms destacado. La cada de la demanda de importaciones por parte de las economas desarrolladas estrechar el espacio para que las economas emergentes puedan colocar sus productos en estos mercados, exacerbando la competencia e incentivando, al mismo tiempo, la adopcin de estrategias de crecimiento orientadas sobre todo a los mercados internos, al menos en aquellas economas de mayor tamao relativo. Dinamizar el crecimiento requiere cambios en la composicin de la demanda agregada mundial que no sern fciles de alcanzar. En el mediano plazo, para recuperar el ritmo de crecimiento global previo a la crisis es preciso restablecer el equilibrio de la demanda agregada entre pases desarrollados y emergentes. Pero hay falta de consenso y claridad en cmo llevarlo a cabo. A ttulo de ejemplo, los pases desarrollados tienen gran peso en el consumo mundial (Estados Unidos: 34% y la ocde: 84% del consumo mundial en promedio para el perodo 2004-2007). Por otra parte, si bien las economas emergentes (Asia, China) disponen de espacio para

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aumentar su demanda interna, enfrentan limitaciones en su capacidad para realizarlo. Adems, se requiere recuperar el equilibrio entre la demanda agregada interna pblica y privada. Resulta complejo mantener los estmulos fiscales indefinidamente, ya que ello implica un crecimiento significativo de la deuda pblica. Esto evidencia la necesidad de compensar parte de la demanda pblica mediante demanda privada. Asimismo, esta nueva normalidad no solo presentar un menor crecimiento econmico, sino tambin considerables limitantes a la expansin del sector financiero. Esto entraar menores flujos financieros mundiales y hacia regiones en desarrollo. De manera consistente con la restriccin crediticia, los flujos financieros transfronterizos, que haban pasado de 1billn de dlares a 10 billones de dlares entre 1990 y 2007 (representando el 5% y el 21% del pib mundial, respectivamente), decayeron de manera significativa en 2008 a 3,1 billones de dlares (2% del pib mundial) (McKinsey, 2009). Los flujos financieros privados a las economas en desarrollo se redujeron prcticamente a la mitad entre 2007 y 2008, pasando de 1.250millones de dlares a 650millones de dlares. En 2009 llegaran a los 350millones de dlares y a un estimado de 670millones de dlares en 2010 (ifi, 2009). A esta tendencia contribuirn el aumento del sesgo domstico, un mayor proteccionismo financiero y los cambios en la regulacin financiera existente. En tal sentido, se espera una menor integracin financiera a nivel global, con menos flujos transfronterizos (proteccionismo financiero). Los cambios en la regulacin financiera redundarn en una supervisin y regulacin mucho ms exhaustivas para eliminar los vacos existentes antes de la crisis, las que sern ms amplias y abarcarn a los diferentes instrumentos, as como a los distintos participantes del mercado. Esta dinmica derivar en un cambio de modelo con miras a una banca ms transparente, con menores niveles de riesgo y de apalancamiento. Por ltimo, la nueva normalidad tambin introducir cambios en los patrones comerciales. En particular, se prev una desaceleracin del comercio mundial. Las previsiones apuntan a que el volumen de comercio mundial se retraera del orden de un 10% en 2009, para luego crecer en 2010 a una tasa en torno del 1% (omc, 2009; fmi, 2009). La cada se producira en mayor medida en las naciones desarrolladas, seguida de una contraccin del comercio en China. Estas proyecciones responden a la esperada desaceleracin prolongada de la demanda de importaciones de las economas desarrolladas, a un mayor uso de

prcticas proteccionistas, a una lenta recuperacin de los sistemas de crdito y pagos y a la disrupcin de las cadenas de produccin global.
1. Inversin y brecha de productividad

Aun reconociendo que las polticas macroeconmicas actan en el corto plazo, es importante reconocer que la estructura productiva, o algunos rasgos fundamentales de ella como son, por ejemplo, las inversiones y la dinmica de la productividad, condicionan y afectan a la dinmica de las variables macroeconmicas (Ocampo, 2005). Los flujos financieros especulativos y el riesgo de crisis locales que se generaron en los momentos de interrupcin de los flujos de capitales afectaron a la propensin a invertir, influenciando as la dinmica de la productividad de la regin. De hecho, en el largo plazo, la volatilidad en el crecimiento del producto y la inestabilidad de las entradas netas de capitales se tradujeron en perodos de subutilizacin de la capacidad productiva y en un deterioro del capital acumulado. La volatilidad de estos flujos que ha contribuido a la volatilidad del crecimiento econmico y el estancamiento del ahorro interno representan un serio lmite a la reanudacin de las inversiones y a una expansin de la capacidad productiva. Una vez ms, al estar saliendo de una recesin, las economas de Amrica Latina y el Caribe muestran un pib efectivo inferior al potencial, lo que da margen para que la recuperacin sea rpida. Pero si no vuelve a crecer la inversin y con ella la capacidad productiva, se truncara la expansin de la frontera de produccin y la consecuente elevacin del pib potencial. En este contexto, la brecha en los niveles de inversin con respecto al pib sigue condicionando el patrn de desarrollo de la regin (vase el grfico10). Existe un importante debate acerca de cules son los factores explicativos del crecimiento econmico y la frontera de produccin en el largo plazo. Si bien este debate no se ha agotado, las opiniones convergen hacia la idea de que la capacidad de innovar y de difundir rpidamente las mejores prcticas tecnolgicas internacionales en el seno de la estructura productiva es una de las claves de dicho crecimiento. Esta perspectiva ha sido defendida desde sus orgenes por la cepal (Prebisch, 1949) y representa un aspecto muy relevante de sus contribuciones ms recientes (cepal, 2007). En la perspectiva cepalina, el aprendizaje tecnolgico se relaciona estrechamente con la estructura productiva y con el marco institucional vinculado a las actividades de educacin, ciencia y tecnologa.

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GRfico 10

Amrica Latina y el Caribe: tasa de inversin, 1950-2008 (En porcentajes del PIB sobre la base de cifras en dlares a precios constantes de 2000) 25 24 23 22 21 20 19 18 17 16 15 14 13 12 11 10
Promedio: 18,9 23,0

19,4

18,7 17,6

18,2

18,9

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.

Se entiende que cuanto mayor es la gravitacin en la estructura productiva de los sectores intensivos en tecnologa, ms rpidamente se generan procesos de aprendizaje, se eleva la tasa de innovacin y se expanden las demandas interna e internacional por los bienes producidos en el pas. Este ltimo efecto se explica no solo porque los bienes ms intensivos en tecnologa tienen una demanda ms dinmica, sino tambin porque las capacidades tecnolgicas son fundamentales para permitir que la economa se adapte y responda a las frecuentes transformaciones que ocurren en el mercado internacional. Sin esas capacidades, las exportaciones perderan dinamismo y se reducira el crecimiento, generando (como ha sido comn en la regin) ciclos de expansin y contraccin (stop and go) pautados por crisis externas e intensamente afectados por perodos de precios favorables en los commodities o de disponibilidad de financiamiento externo. En la literatura emprica se reconoce ese papel clave de la estructura productiva y la incorporacin y difusin del cambio tcnico en el crecimiento econmico (cepal, 2007). En el perodo posterior a la crisis, la recuperacin est relativamente asegurada ya que se parte de niveles muy bajos de producto, pero un crecimiento perdurable a tasas altas (que implica un aumento de la inversin y del pib potencial) es ms dudoso. A pesar del ltimo perodo de bonanza, la evolucin de

1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

la economa y del sector industrial en los ltimos aos no parece haber conducido a cambios estructurales relevantes; los aspectos mencionados, relacionados con el balance comercial industrial, son en buena medida un reflejo de esa situacin. Una conclusin similar surge de comparar directamente los niveles de productividad alcanzados por los pases de la regin con los de los Estados Unidos. La enorme diferencia existente es una medida de la dimensin de los desafos que la regin tendr que enfrentar en los prximos aos. En efecto, la evolucin del ndice de productividad laboral relativa de Amrica Latina y el Caribe en el sector industrial permite ver que no se verifica un cierre de la brecha de productividad a lo largo de todo el perodo considerado (vase el grfico11). A partir de los aos ochenta se observa una tendencia a la ampliacin de la brecha, que se reduce en los aos noventa. Sin embargo, a partir de mediados de la dcada de 1990 el ndice de productividad relativa vuelve a caer (y, por lo tanto, la brecha de productividad se ampla). Es importante constatar que la contraccin es particularmente aguda en los ltimos seis aos de la serie. Esto se debe a dos hechos; en primer lugar, la productividad laboral del sector industrial de los pases de la regin se increment en un 2% anual entre 2003 y 2007. Y esto representa el peor desempeo de este indicador en los ltimos 36 aos, con la excepcin de

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GRfico 11

Amrica Latina y el Caribe: productividad relativa en comparacin con los Estados Unidos y productividad de los Estados Unidos, 1970-2006 (En porcentajes y nivel de ndice) 120
Crisis

160 000 140 000


Crisis

100

120 000 100 000 80 000 60 000 40 000

80

60

40

20

20 000 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 1970 2006

Productividad relativa de ALC con relacin a Estados Unidos Productividad de Estados Unidos (eje derecho) Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales. Nota: Productividad medida en los sectores industriales. alc: Amrica Latina y el Caribe.

la dcada perdida de los aos ochenta. En segundo lugar, la productividad de los Estados Unidos, despus de haber crecido durante 20 aos a un ritmo del 3% anual aproximadamente, a partir de mediados de los aos noventa se incrementa, pasando a un valor de alrededor del 5% anual. Es importante enfatizar el papel de la interaccin entre el corto y el largo plazo y de distintas polticas econmicas con respecto a la evolucin de la productividad. Cada vez que se verifica una perturbacin (shock) (en los precios o en la tasa de cambio real) se registra una cada de la productividad a lo largo del proceso de ajuste (Cimoli y Porcile, 2008). En otras palabras, la perturbacin produce un impacto estructural con los consiguientes cambios y readaptaciones en los procesos productivos, que son costosos y requieren tiempo para recuperar la competitividad previa. La velocidad con que las firmas responden a las perturbaciones y la direccin del cambio son cruciales para que sigan siendo competitivas en el mercado internacional. Por consiguiente, habr un intervalo durante el cual la economa experimentar necesariamente una

cada en el crecimiento de la productividad, que para el caso de Amrica Latina y el Caribe no implica una ayuda en su mejora de largo plazo. Claramente, el tiempo necesario para la readaptacin depende de muchos factores, tales como las especificidades de los activos de las firmas, los diferenciales de productividad entre sectores y empresas, la estrategia de gestin de la empresa y las caractersticas generales del capital humano. Es decir, hay un cierto grado de rigidez en las capacidades tecnolgicas y productivas de las firmas que determina el tiempo y la direccin del proceso de readaptacin. Esto puede generar una nueva empresa ms competitiva, con una combinacin de productos cada vez ms diversificada, o tambin puede redundar en la desaparicin de la firma. La consecuencia es que, en trminos de productividad del trabajo, Amrica Latina y el Caribe no cierra la brecha con la frontera (representada por los Estados Unidos). Los efectos de las distintas crisis son claramente visibles en el grfico11, donde se puede observar una descomunal cada de la productividad relativa durante la crisis de la deuda en los aos ochenta, una moderada

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recuperacin a partir de comienzos del decenio de 1990 y una nueva contraccin a partir de la segunda mitad de la dcada (crisis del tequila). Cabe destacar que detrs de esas fluctuaciones hay perodos alternos de apreciacin cambiaria, liberalizacin comercial y deuda externa creciente, seguidos por nuevas devaluaciones tal como se mencion anteriormente. El tema de la brecha de productividad es sin duda clave para sostener la competitividad internacional con equidad, como ya lo sealara Fajnzylber (Fajnzylber, 1990). Pero hay una nueva variable clave en la transformacin productiva cuya importancia ha crecido sostenidamente a lo largo del tiempo, a saber, la de la sostenibilidad ambiental, como se discute a continuacin.
2. Sostenibilidad del cambio estructural y medio ambiente

Para llegar a un patrn de desarrollo virtuoso y sostenible en el tiempo, adems de mantener los equilibrios macroeconmicos, se requerir por supuesto de un proceso de cambio estructural que permita reducir las diferencias de productividad con respecto a los pases ms desarrollados (convergencia productiva), como la cepal lo ha manifestado desde la poca de transformacin productiva con equidad. Hoy son muy claras las seales de que el patrn de crecimiento predominante en el mundo no es compatible con la preservacin ambiental. Los costos estimados del deterioro ambiental entre los que resaltan los problemas climticos, con sus secuelas destructivas del capital humano, fsico y natural se hacen cada da ms evidentes. Sin embargo, desde una perspectiva de sostenibilidad ambiental, actualmente existe el imperativo de lograr ese sendero de crecimiento con el menor consumo de energa por unidad de producto y con menores impactos sobre el medio ambiente. El escenario que surge de cerrar la brecha productiva sin agudizar los problemas ambientales puede definirse como de convergencia sostenible. De hecho, se observa que los sectores intensivos en ingeniera usan menos energa por unidad de producto que los intensivos en recursos naturales o mano de obra. Mientras tanto, el cambio de estructura en la regin no se ha dado en la direccin correcta (ni en lo tecnolgico, ni en lo energtico): en el escenario predominante se combina divergencia en productividad con un patrn de consumo energtico insostenible en el tiempo (divergencia no sostenible). Este tipo de patrn de crecimiento se relaciona frecuentemente con el uso

intensivo de recursos naturales, ya que prevalece en sectores maduros con una incorporacin del cambio tcnico ms lenta. Adems, el mayor uso de recursos naturales involucra un consumo energtico ms elevado. Sobre la base de los datos presentados anteriormente, se puede concluir que se expande el consumo de energa por unidad de producto con respecto a la frontera energtica y, simultneamente, que la regin no logra reducir su retraso productivo. Una descripcin grfica de esta situacin se presenta en el grfico12 en que se muestra una tijera que se abre con el transcurso del tiempo, describiendo la expansin de las brechas productiva y energtica de Amrica Latina y el Caribe con respecto a los Estados Unidos. Particularmente en el Caribe, se presentan algunos de los ms altos crecimientos en las emisiones provenientes de las energas fsiles, como ha sucedido en Trinidad y Tabago, Jamaica y la Repblica Dominicana, aunque algunos pases caribeos han hecho considerables avances en materia de reforestacin, como sucede en Cuba y la Repblica Dominicana. En el contexto latinoamericano, se espera que esta sea una de las regiones ms afectadas por la combinacin de efectos del cambio climtico expresados en blanqueamiento del 75% de los bancos coralinos en los prximos 30 a 50 aos (Samaniego, 2009), debido al incremento de la temperatura ocenica, la prdida o erosin del territorio causadas por la expansin trmica del mar y el aumento de intensidad de los fenmenos extremos hidrometeorolgicos como inundaciones y huracanes. Dada su limitada diversificacin econmica, altamente dependiente del sector primario y del turismo, las repercusiones para la regin podran ser muy significativas econmicamente. La eficiencia energtica y la proteccin ambiental son algunos de los desafos para Amrica Latina y el Caribe en el nuevo contexto internacional y se insertan en las exigencias impuestas por el cambio climtico. La cepal proyect que sin acciones internacionales de mitigacin, la regin podra sufrir para fines del siglo prdidas cuantiosas en el sector agrcola y en la biodiversidad, fuertes presiones sobre la infraestructura e incremento en la intensidad de eventos extremos, que se acumularan hasta representar cifras importantes del pib actual (cepal, 2009c). Si no se acta con urgencia para modificar esta trayectoria, en las prximas dcadas las tensiones ambientales alcanzarn niveles sin precedentes en la historia. La evidencia cientfica es muy concluyente al respecto y se exigen cambios urgentes en los modos de produccin y consumo, especialmente de la energa.

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GRfico 12

Amrica Latina y el Caribe (4 pases): brecha energtica y productividad relativa, a, b 1996-2006 (ndices) 250

200

150

100

50

1996

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Prod. relativa ALC/ EE.UU.

Brecha energtica ALC/ EE.UU.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras del Programa de Anlisis de la Dinmica Industrial (padi) y las encuestas industriales de los pases (Instituto Nacional de Estadsticas (ine) de Chile; Departamento Administrativo Nacional de Estadstica de Colombia (dane); Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (inegi) de Mxico; Instituto Brasileo de Geografia y Estadstica (ibge) y la Oficina de Anlisis Econmicos (bea, por su sigla en ingls) de los Estados Unidos.
a b

Los pases considerados son Brasil, Chile, Colombia y Mxico. La brecha energtica se mide por el cociente entre el indicador de intensidad energtica de los pases de la regin y el correspondiente a los Estados Unidos.

Tras los escasos resultados obtenidos en la Cumbre Mundial sobre el Cambio Climtico realizada en Copenhague en diciembre de 2009 (limitar la subida de la temperatura del planeta a dos grados, sin establecer cifras de emisiones para 2020 y 2050, pero comprometiendo recursos para los pases pobres a fin de que detengan la deforestacin), que por cierto carecen de obligatoriedad jurdica, el desafo de transitar a economas con un menor contenido de carbono renueva su urgencia. Se mantienen abiertas dos modalidades internacionales; la primera apunta a un camino negociado, sobre la base de valores compartidos, tiempos acordados, criterios y esfuerzos simultneos con responsabilidades comunes, pero diferenciadas, en el marco de las negociaciones multilaterales. La segunda abre una ruta de iniciativas unilaterales que se aplican de manera indiscriminada, sin distinguir niveles de desarrollo relativo, y que solo obedecen a las leyes de la competencia.

Entre las medidas que formarn parte de la nueva normalidad climtico-econmica se contar la aplicacin de regulaciones unilaterales al comercio, basadas en el contenido de carbono de las mercancas exportadas a las economas desarrolladas, lo que implica un serio riesgo de que la mitigacin termine siendo (por esa u otras vas econmicas, como el acceso condicionado al crdito) desplazada en su mayor parte hacia las economas en desarrollo. Tambin se est explorando la aplicacin a partir del ao 2020 de aranceles compensatorios sobre bienes importados intensivos en carbono. Los pases en desarrollo debern prepararse para evitar una eventual prdida de mercados de exportacin ante la aparicin de competidores mejor adaptados para enfrentar estas exigencias. En suma, los problemas de sostenibilidad y la nueva normativa que emerge en el mundo podran convertirse en otra restriccin al crecimiento econmico de Amrica Latina y el Caribe. Pero si ese nuevo contexto se aborda

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como una oportunidad para renovar las infraestructuras, mejorar los procesos productivos y tecnolgicos orientados a la creacin de modos de transporte ms eficientes, y lograr formas de producin con menor emisin de gases, entonces puede abrirse un nuevo horizonte de crecimiento de largo plazo. Para ello se requiere articular los estmulos a la inversin (an muy bajos) y los sistemas nacionales de innovacin (an dbiles) para impulsar las tasas de inversin e innovacin a partir de las tecnologas menos contaminantes. Se hace necesario, entonces, garantizar el acceso y acelerar la aproximacin de Amrica Latina y el Caribe a la frontera tecnolgica en tecnologas sostenibles.
3. Distribucin y brecha de equidad

Amrica Latina y el Caribe sigue mostrando elevados niveles de desigualdad y, como ya fue mencionado, no es posible pensar en su reduccin y en la de la pobreza en un contexto de bajo crecimiento, en que las tasas de empleo y de productividad permanezcan bajas. El crecimiento no garantiza de por s la distribucin, pero junto con polticas sociales ms decididas y coherentes bajo un enfoque de derechos (Hopenhayn, 2001) es un componente crtico para mejorarla. Por otra parte, los propios aumentos de productividad hacen viable (bajo ciertas condiciones) que producto, salarios y empleo se expandan en paralelo, contribuyendo al redimensionamiento de la heterogeneidad presente en el sistema productivo y de la brecha de productividad (Infante y Sunkel, 2009). Los indicadores sociales reflejan una tendencia positiva que es fruto del crecimiento, pero tambin de avances en la institucionalidad y de las polticas pblicas en el combate a la pobreza, la exclusin y la desigualdad. La primera evidencia de esta propensin es el sostenido crecimiento del gasto social por ms de dos dcadas, tanto en trminos per cpita como en trminos del porcentaje del pib. Los cambios distributivos ocurridos en el perodo contribuyeron parcialmente a la reduccin de la pobreza, aunque no en todo su potencial. La variacin de las tasas de pobreza e indigencia puede ser desagregada en dos componentes, el crecimiento del ingreso medio de las personas, o efecto crecimiento, y los cambios en la forma en que se distribuye este ingreso, o efecto distribucin. Este tipo de anlisis permite ver que el efecto crecimiento fue el principal factor explicativo en el retroceso de la pobreza entre 1990 y 2008, representando alrededor de un 85% de esta, mientras que el efecto desigualdad dio cuenta del 15% restante. En tanto que la contribucin de las mejoras distributivas a

la disminucin de la pobreza se dio especialmente en el perodo 2002-2008 (cepal, 2009d). Los ingresos provenientes del trabajo son la fuente que aport en mayor medida a la reduccin de la pobreza entre 1990 y 2008. La variacin positiva del ingreso laboral por persona se debi principalmente a la aminoracin de la tasa de dependencia demogrfica (denominada habitualmente como el bono demogrfico) en todos los pases excepto en Uruguay, y a un aumento importante de la tasa de actividad econmica. Igualmente, el ingreso laboral por ocupado present diferencias notables entre los pases. Los pases con mayores retrocesos de la pobreza (en trminos de la variacin porcentual de la tasa) Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador (rea urbana) y Panam (rea urbana) son precisamente los que presentaron los incrementos ms marcados en el ingreso por ocupado en los hogares pobres. Colombia constituye una excepcin a este respecto, ya que si bien tuvo un aumento importante en esta variable, present un ritmo bastante menor en la merma de la pobreza, en parte debido al engrosamiento del desempleo. En los dems pases, el ingreso laboral por ocupado tendi a decrecer. Un aspecto preocupante de la evolucin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe es la persistencia de las brechas en la vulnerabilidad a la pobreza segn las caractersticas demogrficas de las personas, particularmente la edad, el sexo y la etnia. Uno de los rasgos ms determinantes de la pobreza es la condicin de ser nio. La incidencia de la pobreza entre los nios menores de 15 aos excede en promedio 1,7 veces la registrada entre las personas mayores de esa edad. Entre 1990 y 2008, el cociente entre las tasas de pobreza de los nios y los adultos aument en la mayora de los pases de la regin, presentndose los mayores incrementos en Brasil, Panam y Uruguay. A pesar de las polticas activas implementadas, la crisis revirti dos tendencias que se estaban consolidando en los ltimos cinco aos: la contraccin del desempleo y la pobreza. En este contexto, el gasto pblico social junto con el gasto para las polticas productivas es determinante para consolidar los logros alcanzados y profundizar la equidad. La crisis experimentada en Amrica Latina y el Caribe a principios de los aos ochenta impuso fuertes restricciones financieras al gasto pblico. Para cerrar la mayor brecha fiscal (en la prxima seccinse vuelve sobre este tema), las opciones de poltica eran aumentar la recaudacin fiscal o reducir el gasto pblico, y fue esta ltima opcin la variable de ajuste para sanear las cuentas fiscales, con el consecuente efecto negativo en

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el gasto social en un contexto de deterioro de los niveles de bienestar. La tendencia creciente del gasto pblico social desde comienzos de los aos noventa indica el compromiso progresivo de los pases latinoamericanos de asignar recursos pblicos a las polticas sociales, dndoles mayores garantas de financiamiento, y ms estabilidad y legitimidad institucional, esfuerzos que en gran medida han estado restringidos al grado de desarrollo alcanzado por los pases (cepal, 2006). Ante los antiguos y nuevos riesgos sociales y econmicos en cada pas, la disponibilidad de los recursos pblicos para financiar sistemas de proteccin est en directa relacin con la capacidad de recaudacin de los gobiernos. Pero en la regin persisten las bajas cargas tributarias, que se vuelven factores muy limitantes en la confeccin de sus presupuestos. No obstante, los gobiernos han hecho considerables esfuerzos por aumentar sus presupuestos pblicos en un marco de mayor disciplina fiscal que antao, y en particular los destinados a funciones sociales. El gasto social en la regin pese a las iniciativas de los gobiernos en tal sentido contina siendo insuficiente en montos y no alcanza a tener la repercusin necesaria para mejorar el bienestar y la equidad. Su comportamiento sigue siendo procclico y evidencia contracciones en perodos de crisis. Ello resalta la restriccin y limitaciones presupuestarias de los pases que registran los menores niveles de desarrollo, ya que son los que tienen menos capacidad para tomar medidas contracclicas en perodos de contraccin econmica.
4. Brecha fiscal y financiamiento de las polticas pblicas

El tema de la brecha fiscal deber jugar un papel muy importante en el futuro diseo de polticas, ya que afecta a variables muy relevantes tanto en el corto plazo (como la inflacin y el nivel de actividad) como en el largo plazo (pues afecta a la capacidad de financiar polticas sociales y productivas). Es necesario encontrar mecanismos de financiamiento de las polticas pblicas que no entren en contradiccin con los objetivos de la estabilidad macro, aprendizaje e innovacin, e igualdad. En el perodo comprendido entre 2002 y 2008 el manejo adecuado de la poltica fiscal (Martner, 2007), as como la coyuntura internacional y el entorno macroeconmico favorables, derivaron en mejoras en el diseo y manejo de la poltica macroeconmica y en la reduccin de la vulnerabilidad de las cuentas pblicas y externas, posibilitando la disminucin del endeudamiento y la acumulacin de reservas. Es conveniente resaltar que

en 2006 y 2007 hubo supervit global a nivel regional por primera vez en la historia de Amrica Latina y el Caribe (vase el grfico1). Con el avance de la crisis al final de 2008, a los requerimientos preexistentes de atenuar la volatilidad, fortalecer el crecimiento y mejorar la equidad de las sociedades latinoamericanas y caribeas se sumaron las nuevas demandas de polticas contracclicas y de instrumentos de proteccin a la poblacin ms vulnerable ante impactos distributivos negativos. En este contexto de mayores demandas de gasto y, al mismo tiempo, de menores ingresos fiscales a causa de la cada en los precios de los productos bsicos y en el nivel de actividad, los mayores espacios de poltica alcanzados en los aos anteriores se redujeron significativamente (los dficits fiscales en 2008 y 2009 fueron de 0,3% y 2,8% del pib, respectivamente). Sin embargo, la brecha fiscal no se restringe a condiciones coyunturales, y es en realidad un problema estructural de los pases de la regin que tambin se conecta con la caracterstica desigualdad que prevalece en ellos. Los mltiples problemas vinculados a una sociedad fragmentada, donde un pequeo porcentaje de la poblacin concentra gran parte de la riqueza y amplios grupos de hogares se hallan por debajo de los niveles de subsistencia, plantean la redefinicin del papel del Estado en la redistribucin del ingreso. Las tres principales caractersticas que limitan el desempeo redistribuidor del Estado en la regin son la baja presin tributaria, la regresividad de los sistemas de tributacin y la deficiente orientacin del gasto pblico. Los pases de Amrica Latina y el Caribe tienen niveles de recaudacin bajos (aunque hay variaciones importantes entre pases). En promedio, la presin tributaria de la regin es de alrededor del 18% del pib, un nivel pequeo en relacin con el grado de desarrollo de Amrica Latina y el Caribe, sobre todo si se lo compara con las necesidades de financiamiento implcitas en las demandas de polticas pblicas. Esto significa que los sectores pblicos tienen a su disposicin una fuente muy limitada de recursos para responder a las demandas de bienes y servicios de amplios sectores de la poblacin. Ello es an ms notorio en algunos pases centroamericanos, que tienen niveles de presin tributaria cercanos al 10% del pib y elevadas necesidades sociales, derivadas de niveles de pobreza sumamente altos. Adems, esta recaudacin se efecta por medio de sistemas tributarios regresivos, es decir, que acentan las disparidades de ingreso. Menos de un tercio de la recaudacin corresponde a impuestos directos, mientras que el grueso de la carga recae en impuestos sobre el

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consumo y otros tributos indirectos con claros efectos regresivos. Todo ello genera una distribucin del ingreso despus de los impuestos ms inequitativa incluso que la distribucin primaria. Se requiere entonces fortalecer la tributacin directa y generar un mejor balance entre esta y la tributacin indirecta. Cualquier intento por dotar al sistema tributario de un efecto redistributivo en favor de los ms pobres requerir redisear el impuesto a la renta y los impuestos patrimoniales. Estos ltimos deberan alcanzar una mayor participacin en la recaudacin total, al mismo tiempo que un grado de progresividad ms alto. Pero estos esfuerzos deben ir acompaados de un mayor control de la evasin y la elusin tributarias, fenmenos que constituyen importantes fuentes de inequidad, derivan en injusticias que perjudican la legitimidad de los sistemas tributarios, y terminan por afectar a su capacidad recaudatoria. As, a la demanda de mayor recaudacin se agrega la de

corregir, tanto como sea posible, el sesgo regresivo de la estructura tributaria. Por parte del gasto, es necesario evaluar la relevancia de su volumen y calidad. En perodos de crisis como la actual, el incremento o mantenimiento del gasto social se vuelve prioritario, y es necesario estimar su potencial redistributivo y la capacidad de focalizacin en los grupos de poblacin ms vulnerables. En resumen, hay problemas de cantidad y calidad del gasto pblico que deben ser enfrentados, junto con la necesidad de redefinir la relacin entre contribuyentes y beneficiarios, que ha tendido a acentuar la desigualdad de las sociedades latinoamericanas. Se impone as alcanzar un nuevo Pacto Fiscal (cepal, 1998), en que se definan las prioridades de poltica y las fuentes de financiamiento para llevarlas a cabo, con un peso creciente de la ciudadana en el proceso de decisin a travs de las instituciones democrticas.

VI
Reflexiones finales
La crisis de 2008 y las seales de recuperacin que han surgido recientemente dejan lecciones importantes para Amrica Latina y el Caribe, no solo en trminos de la mitigacin en el corto plazo de los efectos de la crisis, sino de la vulnerabilidad de largo plazo del patrn predominante de crecimiento. An permanecen viejas brechas que han actuado como barreras al crecimiento con equidad (las brechas de igualdad, productividad, inversin y equilibrio fiscal), y a ellas se agregan las demandas cada vez ms urgentes del medio ambiente y del cambio climtico. La persistencia de las antiguas brechas y la aparicin de nuevas sugieren con toda nitidez que las respuestas de poltica ofrecidas histricamente por la regin no han sido suficientes para impulsar el desarrollo. A esta comprobacin se agrega el hecho de que la postcrisis no se delinea con los mismos trazos del pasado. Si bien es posible que hacia finales de 2009 la regin haya recuperado su ritmo de expansin, estimndose para 2010 un crecimiento regional del 4,1%, ella enfrentar un contexto diferente. Durante 2010 comenzarn a hacerse cada vez ms evidentes aquellos elementos que segn algunos conformaran lo que se ha comenzado a llamar la nueva normalidad en la economa mundial, es decir: menores tasas de crecimiento econmico mundial; nuevo papel de las economas emergentes; desaceleracin de los flujos comerciales; mayor proteccionismo financiero; conformacin de una nueva arquitectura financiera global; y trnsito hacia economas con menores emisiones de CO2. Esta nueva realidad torna incluso menos adecuadas las viejas respuestas de poltica tanto aquellas de excesivo proteccionismo como las de liberalizacin ingenua y refuerza la necesidad de una nueva reflexin. En este trabajo se ha entendido que la tradicin estructuralista ofrece elementos relevantes para pensar acerca de la crisis y la postcrisis, con nfasis en el papel de las polticas orientadas a la transformacin de la estructura productiva y a la difusin del progreso tcnico, como un componente central del crecimiento con equidad y sostenibilidad. Este pensamiento cobra incluso mayor validez a la luz de los desafos climticos, que implican cambios en las formas de producir y de consumir, y en las formas de generacin y uso de energa, que hacen de la huella del carbono una variable principal en la competitividad de los pases. Las polticas de adaptacin y de reduccin del contenido de emisiones requieren de una planificacin de largo plazo. Ms an, la nueva normalidad econmica ambiental introducir lmites a las emisiones, incentivos, penalizaciones o impuestos en favor de la reduccin del carbono, permisos comercializables de emisiones, e incluso se aplicarn regulaciones

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al comercio basadas en el contenido de carbono de las mercancas exportadas (huella de carbono). Todo ese complejo desafo de la transformacin estructural no podra enfrentarse exclusivamente a partir de los mecanismos automticos del mercado. Este generar adems nuevas tensiones y conflictos en los mbitos social y poltico que exigen una reflexin ms all de lo puramente econmico. En consecuencia, es natural esperar que la poltica retorne como protagonista principal en la construccin del futuro. Esto significa, en primer lugar, retomar la idea de largo plazo con el objetivo de la igualdad mediante un enfoque de derechos y ciudadana, para llegar a una sociedad de bienestar. Los problemas de corto plazo de la crisis deben ser resueltos con la mirada puesta en el largo plazo, desarrollando la capacidad de proponer e implementar polticas pblicas que hagan coherentes los distintos horizontes temporales. El futuro se construye con ideas, con liderazgos claros, con visiones estratgicas de largo plazo, pero tambin y ello es esencial con grandes acuerdos polticos y sociales que hagan viables los caminos al desarrollo y den gobernabilidad democrtica a los pases de la regin. Es imprescindible contar con una visin estratgica de largo plazo gestionada por la voluntad soberana y por la va de las instituciones de la democracia. Estos son ingredientes inherentes al propio concepto de desarrollo. En segundo lugar, con la centralidad de la poltica se vuelve ms urgente reflexionar sobre las nuevas funciones que el Estado debe desempear para dar solidez a los anhelos de desarrollo de la ciudadana. Durante mucho tiempo se supuso que la provisin de los bienes pblicos podra ser asegurada por el mercado libre de intervencin, pero crecientemente se reconoce que ello no es as. El Estado es el locus de la accin poltica y su papel debe ser redefinido para que brinde la garanta de la oferta de esos bienes. Se requiere un nuevo equilibrio entre Estado, mercado y ciudadano, y, por ende, la creacin y reinvencin de instituciones pblicas, privadas, solidarias y comunitarias. Ello, a su vez, exige el desarrollo de mejores esquemas de organizacin y evaluacin de gestin pblica para lograr la rendicin de cuentas y la transparencia. Retomar lo

pblico como el espacio de lo colectivo, del hacer de todos los ciudadanos y no solo del gobierno o el Estado, es imprescindible para la inclusin y el pleno ejercicio de la ciudadana y, desde ah, para la definicin de las prioridades nacionales. Detrs de toda esta tarea subyace, en tercer lugar, la construccin de un Pacto Fiscal slido, que determine una estructura ms progresiva de los impuestos y haga viable el financiamiento de las polticas. Los distintos objetivos propuestos y el papel ms amplio de las polticas no podran alcanzarse sin la construccin de acuerdos polticos explcitos o implcitos acerca del nivel, composicin y tendencia del gasto pblico y de su financiamiento. El conjunto de los puntos anteriores converge en cuanto a la necesidad de disear una nueva arquitectura estatal, que permita al Estado volver a desempear un papel relevante en el bienestar general y en la conduccin de las estrategias de desarrollo de los pases latinoamericanos, superando el paradigma de su subsidiariedad al mercado. Se propone que, a partir de una mirada crtica sobre su desempeo histrico, se redefina el papel del Estado con propuestas para dotarlo de las herramientas suficientes, de modo que encuentre su lugar preciso en equilibrio con el mercado y con los derechos ciudadanos no solo los de esta generacin, sino tambin los de generaciones futuras que habrn de heredar un equilibrio ambiental cada vez ms precario. En resumen, si bien no hay modelos nicos y cada sociedad deber reflexionar y a la postre acordar ese balance segn su dinmica de desarrollo, todos coinciden en que el Estado deber tener un papel ms significativo y protagnico en garantizar bienes pblicos, dinamizar el crecimiento, alcanzar la estabilidad econmica, promover una reforma fiscal que sea equitativa, fomentar la necesaria convergencia productiva con innovacin, y generar consensos en torno de pactos fiscales con claro efecto redistributivo. Es en el marco de ese estado de bienestar, y no meramente subsidiario, que ser posible relanzar los objetivos del desarrollo en las nuevas condiciones y reglas que se estn definiendo en la economa internacional postcrisis.

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