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POLTICAS EDUCATIVAS Y TERRITORIOS.

MODELOS DE ARTICULACIN ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

POLTICAS EDUCATIVAS Y TERRITORIOS. MODELOS DE ARTICULACIN ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

Dalila Andrade Oliveira Jos Octavio Bordn Marcelo Cavarozzi Axel Didriksson Claude Lessard Alba Martnez Oliv Alejandro Morduchowicz Julia Rubiano de la Cruz Juan Carlos Tedesco Mara Ins Vollmer

POLTICAS EDUCATIVAS Y TERRITORIOS. MODELOS DE ARTICULACIN ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

Polticas educativas y territorios modelos de articulacin entre niveles de gobierno / Dalila Andrade Oliveira ... [et.al.]. - 1a ed. - Buenos Aires : Inst. Internac. de Planeamiento de la educacin IIPE-Unesco, 2010. 264 p. ; 21x14 cm. ISBN 978-987-1439-69-0 1. Planeamiento Educativo. I. Andrade Oliveira, Dalila CDD 371.2 Fotografa de tapa: Robert Delaunay, Joie de vivre, 1930 (fragmento). ISBN 978-987-1439-69-0 Copyright UNESCO 2010 International Institute for Educational Planning 7-9 rue Eugne-Delacroix 75116, Paris, Francia IIPE - UNESCO Buenos Aires Agero 2071 (C1425EHS) Buenos Aires, Argentina Tel. (5411) 4806-9366 www.iipe-buenosaires.org.ar info@iipe-buenosaires.org.ar Impreso en Argentina. Primera edicin 2010. Hecho el depsito que establece la Ley 11.723.
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Sobre los autores


Dalila Andrade Oliveira
Licenciada en Ciencias Sociales de la Universidad Federal de Minas Gerais y doctora en Educacin de la Universidad de So Paulo. Se ha desempeado como profesora en la Universidad Federal de Minas Gerais, actuando en el rea de investigaciones Polticas Pblicas y Educacin. Investigadora del Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico. Coordinadora del Grupo de Trabajo Educacin, poltica y movimientos sociales y de la Red Latinoamericana de Estudios sobre Trabajo Docente de CLACSO. Autora de numerosos libros y de artculos nacionales e internacionales.

Jos Octavio Bordn


Licenciado en Sociologa (Universidad del Salvador), ha ocupado diversas posiciones en el sector pblico, entre las que se destacan: diputado, senador nacional y gobernador de la Provincia de Mendoza; director general de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires. En 2003 ocup el cargo de embajador ante los Estados Unidos. Ha sido consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Fue profesor universitario y es autor de numerosas publicaciones.

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Marcelo Cavarozzi
Contador pblico (Universidad de Buenos Aires) y doctor en Ciencia Poltica de la Universidad de California, Berkeley. En 1990-1991 recibi el premio al mejor profesor de la Escuela de Humanidades, Artes y Ciencias Sociales del MIT (Massachusetts Institute of Technology) y desde 2000 es director del Master en Development Management and Public Policy de la Universidad de Georgetown. Actualmente se desempea como decano de la Escuela de Poltica y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martn (UNSAM) y como profesor en las Universidades de Buenos Aires y Crdoba.

Sobre los autores

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Axel Didriksson
Socilogo, maestro en Estudios Latinoamericanos, doctor en Economa. Actualmente es el secretario de Educacin del Gobierno de la Ciudad de Mxico. Fue director del Centro de Estudios sobre la Universidad (CESU) de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM); vicepresidente del Comit Ejecutivo de la Unin de Universidades de Amrica Latina (UDUAL). Es coordinador general del proyecto de investigacin Tendencias de la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe, auspiciado por el IESALC-UNESCO. Tiene numerosas publicaciones acadmicas, y adems es periodista de opinin desde hace ms de quince aos.

Alejandro Morduchowicz
Licenciado en Economa (Universidad de Buenos Aires), ha realizado sus estudios de postgrado en Economa en la Universidad Torcuato Di Tella. Se dedica a las finanzas pblicas y la economa de la educacin. Ha sido subsecretario de Administracin del Ministerio de Educacin de la Argentina. Ha escrito numerosos trabajos sobre el tema. Es docente y consultor del IIPE-UNESCO Buenos Aires y de FLACSO Argentina. Ha realizado trabajos de asistencia tcnica en distintas provincias argentinas y pases de Amrica Latina, y ha desarrollado consultoras para diversos organismos internacionales.

Julia Rubiano de la Cruz Claude Lessard


Especializado en sociologa y psicosociologa del trabajo docente y anlisis de polticas educativas. Co-fundador del CRIFPE (Centro de investigacin interuniversitario sobre la formacin y la profesin docente), trabaja en la profesionalizacin de la formacin y de la enseanza. Es profesor en la Facultad de Ciencias de la Educacin de la Universidad de Montreal y en el Programa de doctorado en ciencias humanas aplicadas del cual ha sido resProfesional en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia y magister en Gestin y Poltica Pblica de la Universidad de Chile. Se ha desempeado como asesora de la Direccin de Calidad, y como miembro del equipo de coordinacin nacional del Proyecto de Educacin Rural, ambos cargos, en el Ministerio de Educacin Nacional. En la actualidad se desempea como asesora del Viceministerio de Educacin Preescolar, Bsica y Media y como profesora de la Universidad Externado de Colombia en polticas pblicas en educacin.

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ponsable de 2004 a 2008. Actualmente, es titular de la Ctedra Principal de Investigacin del Canad sobre elPersonal y las Profesiones Docentes.

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Juan Carlos Tedesco Alba Martnez Oliv


Profesora de educacin primaria y maestra en Lengua y Literatura Espaolas por la Escuela Normal Superior de Mxico. Trabaj en diversas instituciones en programas de educacin para adultos y en desarrollo curricular para la educacin superior. Fund en 1995, en la Secretara de Educacin Pblica, el Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio (PRONAP). Actualmente se desempea como consultora independiente. Licenciado en Ciencias de la Educacin (Universidad de Buenos Aires). Fue profesor de Historia de la Educacin en las Universidades de La Plata, Comahue y La Pampa. Se desempe como director del CRESALC y de la Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe. Tambin lo hizo como director de la Oficina Internacional de Educacin de la UNESCO en Ginebra y del IIPE-UNESCO en Buenos Aires. Fue secretario de Educacin de la Repblica Argentina; desde diciembre de 2007 hasta julio de 2009 fue ministro de Educacin. Actualmente es Director Ejecutivo de la Unidad de Planeamiento Estratgico y Evaluacin de la Educacin Argentina.

Mara Ins Vollmer


Profesora en Ciencias de la Educacin (Universidad Catlica Argentina, Mendoza). Actualmente es directora ejecutiva del Instituto Nacional de Formacin Docente. Se desempe como gerente del rea de Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Ha sido subsecretaria de Economa Social y Desarrollo Local, del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Adems, coordinadora del equipo de consultores del Programa de Reformas e Inversiones del Ministerio de Cultura y Educacin y el Banco Interamericano de Desarrollo. Ocup cargos legislativos y ha sido docente universitaria.

ndice
Prlogo Margarita Poggi.......................................................... 13 Presentacin Juan Carlos Tedesco.................................................... 19 Amrica Latina en la encrucijada democrtica de principios del siglo XXI Marcelo Cavarozzi . .................................................... 27 El gobierno de la educacin despus de la descentralizacin: el caso colombiano Julia Rubiano de la Cruz.............................................. 49 Gobernabilidad y polticas educativas, sus efectos sobre el trabajo docente: la perspectiva canadiense Claude Lessard ........................................................... 67 Historia y poltica de la descentralizacin y el gobierno educativo en la Argentina Jos Octavio Bordn. ................................................. 113

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La construccin poltica de la profesin docente: la experiencia brasilea Dalila Andrade Oliveira. ............................................. 131 Acerca de las polticas de formacin docente en la Argentina Mara Ins Vollmer.................................................... 159 La construccin poltica de la profesionalizacin docente en Mxico Alba Martnez Oliv. .................................................. 165 Hacia un nuevo federalismo educativo en Mxico Axel Didriksson......................................................... 217 El federalismo scal-educativo argentino Alejandro Morduchowicz ......................................... 225

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Prlogo
Tres ejes organizan los trabajos presentados en esta publicacin en torno al gobierno de la educacin. Uno de ellos ocupa un lugar importante y se centra en la discusin misma con sus implicancias conceptuales y polticas sobre qu significa hoy gobernar un sistema educativo, y supone el anlisis de las capacidades estatales (pensadas como aparato burocrtico y tambin como cuerpo de reglas jurdicas) en sociedades democrticas, con sus fortalezas y debilidades marcadas por momentos histricos. En varios de los aportes que aqu se presentan, existe una referencia inevitable a los procesos de descentralizacin en sus variadas formas que atravesaron y atraviesan los sistemas educativos de Amrica Latina. Otro de los ejes aborda una de las cuestiones clave de toda poltica educativa, la profesionalizacin docente, por el carcter central que este actor tiene en el sistema. Por ltimo, dado que regulaciones y asignacin de recursos constituyen las formas ms clsicas de gobierno de un sistema, el tema del financiamiento aun cuando no agota el abordaje relativo a los recursos constituye una referencia insoslayable en la temtica. A su vez, distintos contextos nacionales Argentina, Brasil, Canad, Colombia y Mxico indican que el anlisis no puede excluir la mirada territorial y los diferentes mbitos en los que se produce la divisin del trabajo de gobierno no exentos de conflictividad, que marcan la necesidad de articulaciones precisas segn requerimientos locales y de la regin en particular. En cuanto al gobierno del sistema educativo, la primera cuestin que planteamos remite a la nocin misma de sistema. Para ello debe recordarse que tanto escuelas primarias o elementales como secundarias y en consecuencia los niveles han sido preexistentes a la idea misma de sistema educativo. Si se olvida u omite esta cuestin, se dificulta sobremanera la comprensin del crecimiento ms o menos desorganizado de cualquiera de los sistemas educativos o de los solapamientos y las superposiciones presentes en la oferta educativa de los pases de nuestra

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regin. En consecuencia, el sistema educativo no ha surgido ni crecido como resultado de una racionalidad planificadora sino que, en numerosas ocasiones, su organizacin y estructura son un efecto de las respuestas a demandas variadas de distintos actores y del impulso de determinadas polticas para satisfacer, en algunos casos, dichos requerimientos, o en otros, para amplificar las demandas. Dicha organizacin recoge adems las tradiciones propias de cada contexto y pas en cuanto a la relacin entre el Estado y la comunidad. De all que esas tradiciones an hoy estn presentes en los sistemas educativos, tanto en aquellos que tienen una base ms comunitaria como en otros, en los que ha sido el Estado el que tom a su cargo la creacin de escuelas desde uno o varios centros, segn la raigambre predominantemente unitaria o federal de cada pas. En este sentido, el sistema educativo en cuanto tal es una ficcin construida para dotar de una cierta racionalidad a la oferta que los Estados brindan a los ciudadanos a fin de garantizar el derecho a la educacin, nocin sta la de derecho que tambin ha ido evolucionando en la medida en la que se expanden los sistemas educativos nacionales, fundamentalmente a lo largo del siglo XX, en el caso de Amrica Latina. Aceptemos entonces esta idea de ficcin, reconociendo adems los lmites que ella tiene. Por tanto, aun cuando todos encontremos referencias mltiples a la nocin de sistema educativo y su gobierno, no puede desconocerse que los niveles y sus escuelas son preexistentes y tienen sus mandatos, historias y tradiciones; se definen por un conjunto de condiciones en su organizacin as como por distintas representaciones sobre sus finalidades. En este marco, el sistema educativo no puede sino caracterizarse por su policentrismo, ya sea porque integra mltiples instancias intermedias como por la variedad de actores involucrados. Las normas y los recursos constituyen los mecanismos ms generales y clsicos para gobernar el sistema educativo y para el diseo de las polticas que lo orientan. Entre los recursos nos referimos a los financieros, pero tambin a todo un conjunto de aportes que realiza el Estado

para asegurar ciertas condiciones en las escuelas para la enseanza y el aprendizaje. A ello debe sumarse que normas y recursos van acompaados de un componente simblico que establece los sentidos y direccionalidad de la poltica. En consecuencia, el gobierno del sistema supone establecer procedimientos para regular y normalizar las formas de actuacin en l, claro est que con el propsito ltimo de aumentar la legitimidad de quien gobierna en el ejercicio mismo del control. Dems est decir que no nos referimos aqu al control desde una concepcin administrativa sino fundamentalmente desde otra que reconoce el control legtimo que ejerce el Estado en una sociedad democrtica, en donde representa y es garante del inters comn. Aun ms, dado que la existencia de intereses particulares o corporativos es una constante en toda sociedad muchos de ellos son legtimos, considerados desde la perspectiva de cada grupo o corporacin, pero pueden resultar contradictorios con el inters comn, el Estado regula a los distintos actores sociales en pos de los objetivos establecidos en sus polticas. Pero si desde una cara de la moneda se descubre la importancia que tienen las normas y los recursos, desde la otra aparece el poder que tienen los actores, en una compleja trama organizada no slo a travs de las reglas formales sino tambin caracterizada por mecanismos informales, usos y costumbres y tradiciones. Esta cuestin es crucial para comprender, en el sistema educativo, lo que se ha llamado tanto la hechura como la implementacin de las polticas. Por otra parte, las dos caras de la moneda son inseparables slo con fines analticos podemos hacer este ejercicio. Por ello, puede resultar interesante comprender algunos de los grandes mecanismos de regulacin de los actores en el gobierno de los sistemas. Mencionaremos tres, los cuales predominan o se combinan segn los contextos nacionales, el papel que juega el Estado, en particular, en el caso que nos interesa, los Ministerios o Secretaras de Educacin. En primer lugar, una de las formas ms tradicionales ha sido el diseo de la oferta y la regulacin de las prcticas a travs de las

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normas que se encuentran en reglamentos, estatutos, en fin, todo instrumento ms all de su denominacin en cada contexto en el cual se prescribe aquello que se organiza y las conductas que los agentes deben adoptar. La definicin de cmo se organiza una escuela segn su tamao y caractersticas, las regulaciones del trabajo docente, la prescripcin a travs de los diseos curriculares, aunque constituyen mecanismos de distinto orden y jerarqua, son algunos de los ejemplos variados que pueden mencionarse como caractersticos de esta forma de regulacin. Tambin cabe resaltar que estos mecanismos supusieron, en un momento de desarrollo y expansin de los sistemas, un importante avance que permita poner lmites a la discrecionalidad de quienes ocupaban un lugar de autoridad y dotaba de racionalidad al gobierno del sistema. Acompaan en este sentido todo un movimiento en cuanto al rol que el Estado debe desempear en los distintos mbitos de su competencia. Sin embargo, los lmites que tienen en cuanto a su capacidad real de regulacin se han analizado ya en la abundante literatura sobre el tema. En segundo lugar, otra de las formas tambin a esta altura de las denominadas tradicionales ha sido la normalizacin a travs de la calificacin y el fortalecimiento de capacidades de determinados actores, a los que se prepara para ejercer una actividad especfica. La normalizacin tiene lugar aqu porque se garantizan prcticas ms homogneas por lo menos dentro de ciertos lmites a travs de los procesos que se organizan a lo largo de la carrera. Desde la formacin de cuadros en la funcin pblica hasta la formacin de docentes en general o de actores especficos en particular, como directores y supervisores o inspectores, todos ellos son ejemplos tambin paradigmticos de esta forma de regulacin, que no casualmente se refuerza cuando empiezan a reconocerse los lmites que tiene aquella basada exclusivamente en el establecimiento de normas, ya mencionada en el prrafo anterior. Ahora bien, es importante reconocer que esta forma contiene sus propias contradicciones porque en la medida en que profesionaliza a los agentes, los dota de mayor capacidad para el

ejercicio autnomo y la ampliacin de los mrgenes de libertad que tienen en el ejercicio de sus tareas. Constituye una apuesta a la profesionalizacin de los cuadros y revalorizacin del Estado, en este caso en su innegable funcin de garantizar la educacin. En tercer lugar, la normalizacin puede tener lugar a partir de la definicin de estndares que son tomados como referentes y de la evaluacin de los resultados con base en ellos. De aparicin ms reciente en el gobierno de los sistemas educativos, esta forma de regulacin surge frente a los lmites que las anteriores tienen para asegurar cierta eficacia de los procesos y resultados educativos. Incluso en varios contextos lleg de la mano del desarrollo de las polticas neoliberales y del debilitamiento del papel del Estado, que caracterizaron la dcada de los aos 80 (en Estados Unidos y Gran Bretaa, por ejemplo) y de los aos 90 (se agregaron a los anteriores diversos pases de Amrica Latina). Todo el desarrollo de las distintas formas de evaluacin desde los estudios internacionales o nacionales sobre los resultados acadmicos de los alumnos hasta los mecanismos de evaluacin de programas educativos y de actores clave en el sistema responde en parte a esta forma de regulacin. Dos cuestiones se destacan en relacin con este punto. La primera remite a los modos en que los estndares son construidos y el carcter de universalidad y ahistoricidad que pretenden. Para decirlo en otros trminos, no es un aspecto menor quines intervienen y qu formas plurales y democrticas se encuentran para su definicin. La segunda remite a uno de los mayores problemas de esta concepcin, en cuanto a que en el modelo de definicin de estndares no siempre se tiene en cuenta el conjunto de condiciones sociales, econmicas y culturales, como organizativas y personales, por mencionar algunas que tienen clara incidencia en los resultados que se obtienen. Sealar este problema no supone que no deban buscarse mejores formas de responsabilidad por condiciones, procesos y resultados que ataen tanto a los niveles macro como micro en el gobierno del sistema educativo.

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Dems est decir que aun cuando estas formas de regulacin se retoman aqu para analizar el caso particular del gobierno de los sistemas educativos, no son propias o exclusivas de este sector; por el contrario, acompaan los movimientos que han caracterizado por largas dcadas el papel del Estado en distintos mbitos de su competencia. En trminos generales, debe aclararse que en el gobierno de los sistemas educativos se encuentran comnmente formas hbridas, que combinan o articulan en mayor o menor medida los mecanismos ya mencionados. Una nota respecto de esta cuestin es que a veces los hbridos pueden ayudar para compensar las desventajas que unas formas tienen respecto de otras pero, en ocasiones, los hbridos tambin contribuyen a magnificar los problemas o lmites que cada una de ellas tienen. Por otra parte, es importante sealar que no hay forma o modelo ideal de gobierno de un sistema educativo que funcione en el vaco. Las relaciones entre las sociedades y sus momentos histricos y los sistemas educativos y las polticas que se implementan han sido ya largamente destacadas en diversos estudios e investigaciones. No nos queda sino invitar a la lectura de los trabajos presentados por los distintos autores, a quienes agradecemos su colaboracin en el Seminario Internacional desarrollado en el ao 2008 que da origen a esta publicacin, trabajos que enriquecen la discusin tanto con aportes tericos sobre qu significa gobernar un sistema educativo en la actualidad como con el anlisis de algunas experiencias concretas de polticas en esta materia. Margarita Poggi Directora del IIPE-UNESCO Sede Regional Buenos Aires

Presentacin
Los seminarios del IIPE-UNESCO Buenos Aires permiten discutir, conversar y analizar problemas fundamentales de la agenda educativa. Si uno revisa los temas y los productos de encuentros pasados, encontrar una fuente importante para el anlisis de cmo ha evolucionado el debate educativo en Amrica Latina. Es necesario seguir discutiendo, porque las realidades son dinmicas, las agendas se modifican y los conceptos cambian de significado. Hoy nos ocupa el modelo de la educacin despus de la descentralizacin. Es notable cmo, en no ms de quince aos, la agenda se ha modificado. Bien se sabe que ningn seminario, reunin o anlisis tcnico puede dar recetas, porque las recetas pretenden tener validez en cualquier contexto, lugar y tiempo. En educacin, como en otras polticas sociales, las recetas no dan resultados. Pero dejar de lado las recetas no significa renunciar a que, en cada contexto especfico, tratemos de encontrar la solucin a los problemas. Esta reflexin recuerda el anlisis de Michel Crozier sobre la Escuela Nacional de Administracin (ENA), que forma a los administradores gubernamentales franceses. Crozier deca que haban diseado la ENA como una escuela destinada a formar administradores capaces de encontrar soluciones a los problemas. Pero, despus de varias dcadas, comenzaron a preocuparse porque estamos llenos de soluciones para problemas que no existen. Esta reflexin le permita llamar la atencin sobre la necesidad de que los administradores y los responsables de polticas pblicas comenzaran a identificar los problemas que hay necesidad de resolver. En educacin, al igual que en muchas otras reas, en estos ltimos aos hemos estado llenos de soluciones para problemas que no existen y sin soluciones para los problemas que efectivamente existen. El problema educativo no es la descentralizacin, la autonoma, las escuelas, la gestin. El problema educativo es que los chicos no aprenden y que tenemos enormes niveles de desigualdad en los

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logros de aprendizaje de nuestros alumnos. La solucin a este problema es lo que define el sentido de descentralizar, o de cualquier otra estrategia de administracin, de gestin o de gobierno de la educacin. En los ltimos aos nos ha sucedido con frecuencia que transformamos el procedimiento en un fin en s mismo. La descentralizacin, la evaluacin, la autonoma, comenzaron a ser considerados como fines en s mismos y no instrumentos para resolver los verdaderos problemas que tenemos en la educacin: los de la calidad, la desigualdad, la fragmentacin. Destaco los tres ejes temticos que han sido elegidos para este seminario: el gobierno de la educacin despus de la (des)centralizacin; la construccin poltica de la profesionalizacin docente; y el financiamiento de la educacin: quin, cmo y dnde se decide. Hablar del gobierno de la educacin implica un giro conceptual importante. Dejamos de hablar de descentralizacin, de autonoma, de gestin, para hablar de gobierno de la educacin, y esto supone un giro conceptual, una ampliacin de la mirada sobre esta dimensin del problema. Estamos superando la concepcin de la administracin educativa como un tema de gestin, de gerencia, para ubicarlo en el marco del gobierno de una sociedad. Si lo ponemos en el contexto del gobierno, tenemos que ampliar la mirada, tanto desde el punto de vista de las disciplinas a las cuales apelamos para entender el problema como desde el punto de vista del objeto, de la realidad de lo que estamos estudiando. El sistema educativo y sus problemas de gobernabilidad no son ms que un reflejo de los problemas de gobernabilidad que existen en la sociedad en su conjunto. Aprendimos en estas ltimas dcadas que estas lneas de accin descentralizacin, autonoma, mtodos de financiamiento, evaluacin, etctera adquieren significado segn el contexto y el momento en los que las utilicemos. No es lo mismo descentralizar cuando estamos en un contexto de crecimiento econmico y disponibilidad de recursos que descentralizar cuando lo que estamos buscando es equilibro fiscal y transferirles la responsabilidad por los recursos a los actores locales. El significado

cambia completamente. No es lo mismo dar autonoma a las escuelas cuando tenemos escuelas con alto nivel de profesionalismo en su trabajo, con proyectos, con participacin comunitaria, que darles autonoma como una manera de desresponsabilizarnos del manejo de la conduccin del establecimiento escolar. Lo mismo podra sostenerse con respecto a la evaluacin o a cualquier otro procedimiento de gestin administrativa. La contextualizacin no se reduce a diagnosticar la situacin sino tambin a definir el para qu? Queremos aplicar tal o cual procedimiento. Para qu queremos descentralizar? Cul es la idea de gobernar? Cul es el sentido que queremos dar al gobierno de la educacin? Gobernar es orientar en una determinada lnea, es dirigir hacia determinados lugares. En la sociedad de hoy tenemos una gran discusin acerca del sentido, del para qu?, del hacia dnde queremos ir? Al respecto, un punto importante en esta discusin es cubrir este dficit de sentido que caracteriza a la cultura contempornea, y en ese punto, sostengo que apostamos por la idea de una sociedad justa, o por el ideal de una sociedad justa. Ese objetivo es lo que da sentido a todo lo que hagamos. Queremos descentralizar, dar autonoma, brindar el financiamiento necesario, formar a los docentes, definir los contenidos curriculares, cubrir todas las dimensiones de una poltica educativa, en funcin de la construccin de una sociedad justa. En trminos del financiamiento, hay que dar ms a los que menos tienen; en cuanto al gobierno, hay que lograr mucha ms participacin, pero participacin con esta orientacin. Queremos contenidos curriculares que promuevan la adhesin a la justicia. As, toda la discusin sobre los valores en la educacin, sobre la autoridad en la educacin, adquiere significado a partir de esta idea: la educacin es fundamental para construir una sociedad justa. Por qu estas discusiones no tenan lugar en los sistemas educativos de hace 100 aos? Porque haba unidad de sentido. El lugar de la educacin en la sociedad, el gobierno de la educacin, el papel de los maestros, los contenidos curriculares y la organizacin

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escolar se definan a partir de los requerimientos que surgan del proyecto de construccin del Estado-Nacin. se era el para qu de nuestros sistemas educativos, a fines del siglo XIX y buena parte del siglo XX. Hoy queremos construir una sociedad justa. Tendr forma nacional? Seguramente s, pero con todos adentro, todos incluidos, todos gozando de los derechos, con acceso a los conocimientos y las informaciones indispensables para desempearse como ciudadanos y como trabajadores, para construir su identidad personal y compartiendo un ncleo bsico de valores que permitan lograr la cohesin social necesaria para vivir en sociedad. Si esto es as, creo que la discusin sobre las formas de gobierno adquiere una caracterstica, o por lo menos un significado, un poco ms concreto que las discusiones, ms abstractas, sobre el financiamiento. El tema del financiamiento tambin adquiere significados distintos segn dnde uno quiera orientar la educacin. Hay un punto fundamental que creo importante destacar, por lo menos en nuestro caso. As como tuvimos una etapa de expansin fcil de la cobertura escolar, tambin hubo una etapa de expansin fcil del financiamiento: era necesario destinar ms recursos a la educacin y nadie lo discuta. En muchos pases de Amrica Latina estamos llegando al lmite de esa expansin fcil del financiamiento educativo. Ahora empieza una etapa en la cual las preguntas son, por un lado, cmo aumentamos los recursos destinados a educacin, y por el otro, cmo se usan esos recursos. Ya hemos alcanzado porcentajes del producto bruto dedicado a la educacin que nos ubican en los mismos niveles de los pases que ms invierten en el mundo. Para seguir aumentando la inversin en la educacin, hay que, por un lado, aumentar la eficiencia en el uso de esos recursos y, por otro, apostar al crecimiento del tamao del producto interno bruto. La discusin es ahora mucho ms compleja, especialmente en sociedades tan desiguales como las nuestras. No es ni ser fcil conseguir que los que se apropian de la riqueza acepten distribuirla ms equitativamente. No es ni ser fcil aceptar, en la distribucin de los recursos educativos, que hay que poner ms en los que tienen

menos. Muchas veces los esfuerzos que hacen los Estados destinando ms recursos a los que tienen menos son subestimados por los que ms tienen. Se menoscaban estos esfuerzos y se los asocia con populismo y con clientelismo. Estamos ante un debate importante. La pugna por los recursos ser objeto de un debate mucho ms denso en los prximos aos y ser importante tener claridad acerca del sentido de la educacin. No podremos avanzar en esta pugna sin la adhesin, sin el compromiso de los docentes con el ideal de construccin de una sociedad justa. Cuando hablamos de los docentes, nos referimos a un cuerpo masivo, de cientos de miles de personas, muy heterogneo. Sin embargo, en esa heterogeneidad existen algunos puntos comunes, algunos puntos centrales que caracterizan la cultura del desempeo profesional en el marco de una educacin que busca promover una sociedad justa. Los maestros sarmientinos, para hablar de nuestros maestros argentinos (pero tambin podramos tenerlos en muchos otros pases de Amrica Latina), los maestros surgidos al calor de la construccin del Estado nacional, tenan una clara conciencia de para qu trabajaban. Gran parte de su autoridad derivaba, precisamente, de la funcin social que ellos cumplan. Hoy se habla de la prdida de autoridad de los docentes, pero recuperar autoridad pasa por recuperar el sentido de nuestro trabajo. Recuperar la autoridad no slo implica que los maestros posean todos los conocimientos, hay muchos otros instrumentos que transmiten informacin. Tampoco recuperamos autoridad porque la impongamos con amonestaciones o echando a los alumnos dscolos, o asumamos que por el hecho de ser maestros tenemos autoridad. La autoridad hay que conquistarla y buena parte de esa conquista pasa por asumir una funcin social, que en nuestro concepto debera tener como un componente fundamental este compromiso con la justicia, este compromiso con la equidad. Necesitamos una escuela justa y para tener una escuela justa precisamos docentes que asuman ese compromiso. Una escuela justa no es slo procedimientos administrativos, tambin es incorporar

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con mayor fuerza que en el pasado la subjetividad de los actores del proceso pedaggico. Sabemos que la educacin que estamos requiriendo implica, obviamente, buenos edificios, bien equipados, con textos, computadoras y con todos los insumos materiales que caracterizan a una escuela de buena calidad. Pero lo que define que todos esos insumos materiales se traduzcan efectivamente en buena calidad es el desempeo docente, del equipo docente. Un desempeo basado en la confianza en la capacidad de aprendizaje de los alumnos, en la capacidad para promover proyectos, en el compromiso con los resultados. Michel Foucault asociaba las ideas de poder y territorio al feudalismo. Segn Foucault, en el feudalismo se gobernaban territorios. Cuando se construyeron los Estados nacionales se pas a gobernar poblaciones. Ahora, en cambio, tenemos que gobernar sujetos. Por supuesto que el pasaje de una etapa a otra no significa que la dimensin anterior quede suprimida: el territorio sigue existiendo, la poblacin sigue existiendo, pero esa poblacin que habita ese territorio hoy quiere ser considerada como sujeto, no como un grupo, no como una masa. Los factores de identidad y de cohesin que existan en el pasado hoy estn erosionados, tenemos que construir bases nuevas de cohesin social a partir de la adhesin voluntaria, reflexiva, consciente, de los sujetos. sa es hoy la gran tarea de la educacin: cmo construimos sujetos solidarios, sujetos que consciente y voluntariamente adhieran al compromiso con el otro? Ya sabemos que no resulta ni el neoliberalismo del individualismo asocial ni la cohesin del fundamentalismo autoritario. Aspiramos a una cohesin consciente, por eso el desempeo ciudadano para el cual la educacin tiene hoy que prepararse es mucho ms exigente que en el pasado, mucho ms demandante. Gobernar la educacin supone hoy convencer, conseguir adhesin, dialogar. Implica adhesin consciente, si es que no queremos, insisto, caer en el autoritarismo o en la irresponsabilidad de que cada uno se las arregle como pueda.

Las discusiones sobre polticas educativas tienen que incorporar estas nuevas dimensiones: la dimensin de la subjetividad, la dimensin de la comunicacin. Comunicar es fundamental, por eso los rganos de participacin tambin son fundamentales, y en lo local hay una dimensin importante para que esto se traduzca en acciones completas. Lo local es lo ms cercano al maestro, al ciudadano, al vecino, al individuo, pero el compromiso con lo local no tiene que estar disociado del acceso a lo universal, porque si vamos a lo local dejando a cada uno con lo que tiene y con lo que pide, la desigualdad y la fragmentacin aumentarn. Tenemos que manejar esta tensin entre lo local y lo universal, entre el territorio, la poblacin y el sujeto. Confo en que cada uno de los aportes que integran este texto colabore en la construccin social de las respuestas a estos problemas. Las respuestas a estos problemas no son, ni sern, respuestas individuales, elaboradas en un escritorio. Sern respuestas que se construyen socialmente, slo ser posible elaborarlas a travs de mecanismos de participacin. En este punto tambin el mundo acadmico, el mundo de la investigacin, tiene enormes responsabilidades, fundamentalmente la de permitirnos acceder a informacin, anlisis, reflexiones que eleven la calidad de nuestros debates. Debemos salir del slogan, de la acusacin, de la agresin, de los debates empobrecidos a los cuales estamos acostumbrados. Es urgente comenzar a debatir en profundidad problemas que, insisto, son muy complejos y fundamentales, para construir esta sociedad justa a la cual todos aspiramos. Juan Carlos Tedesco

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Amrica LatiNa eN la eNcrUcijada democrtica de priNcipios del siglo XXI


Marcelo Cavarozzi

Introduccin
Las democracias latinoamericanas se enfrentan a una encrucijada. Se podra sostener que, en cierto sentido, esta circunstancia no constituye novedad alguna, pues desde que la cuestin democrtica emergi en la regin hacia fines del siglo XIX, a travs de diferentes tipos de luchas y demandas, siempre se plantearon dilemas y senderos alternativos que impidieron, o al menos debilitaron, la posibilidad de consolidar democracias polticas relativamente efectivas. Las opciones en este principio del siglo XXI, sin embargo, son radicalmente diferentes a las que predominaron durante casi todo el siglo anterior, cuando la democracia era socavada, y a menudo destruida, por los ataques y sabotajes de las oligarquas y los actores del autoritarismo de origen civil y militar. En los ltimos veinticinco aos prcticamente se han evaporado en la regin las posibilidades de establecer regmenes autoritarios pertenecientes a los diferentes linajes conocidos. Pero, a pesar de ello, no se puede concluir que las democracias en Amrica Latina estn consolidadas, salvo por un par de excepciones. En este cambio de siglo la fragilidad de las democracias de la regin no se debe a las capacidades de sus enemigos de siempre, que procuraban derribarlas porque las perciban como una amenaza a sus intereses y sus valores, sino por el riesgo de su prdida de sentido para muchos latinoamericanos y latinoamericanas. Y esta circunstancia no es atribuible a una presumible predisposicin natural, cultural o ideolgica de los latinoamericanos a apoyar fundamentalismos de corte tnico o religioso. Lo que sucede, ms bien,

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es que la mayora de ellos se encuentra con que el funcionamiento de la democracia poltica ha perdido eficacia para influir de modo positivo sobre sus vidas cotidianas, contribuyendo a resolver los principales problemas que enfrentan en dicha cotidianidad. Paralelamente, la democracia ha visto desgastada su potencialidad para generar mitos que alimenten creblemente las esperanzas de un futuro mejor. Dicho en otras palabras, el ltimo cuarto de siglo latinoamericano fue testigo de una combinacin paradjica: aunque han desaparecido casi totalmente las amenazas antidemocrticas y se han debilitado las fuerzas que a menudo las gestaron eficazmente con los efectos conocidos supervivencia de las prcticas oligrquicas y clientelistas, autoritarismo e inestabilidad poltica, al mismo tiempo, la democracia ha perdido su capacidad de dotar de sentido a la mayora de las demandas que las ciudadanas de Amrica Latina, particularmente los sectores ms empobrecidos, formulan a sus propias sociedades. Cmo es posible afirmar que en Amrica Latina la democracia se sostuvo como un mito verosmil durante buena parte del siglo XX, a pesar de que en la gran mayora de los pases los perodos plenamente democrticos fueron la excepcin, y no la regla? La democracia tuvo vigencia en la regin porque, a pesar de sus reiteradas derrotas como prctica institucional estable, las reivindicaciones democrticas funcionaron como organizadoras centrales de las luchas de los sectores medios y populares en contra de los diferentes mecanismos polticos, econmicos y culturales que materializaban su exclusin. As, durante una larga etapa que en Mxico, Centroamrica y numerosas regiones de Amrica del Sur de hecho se extendi hasta las postrimeras del siglo XX, el eje central de dichas luchas fue la demanda por un sufragio efectivo, como lo expresaba el slogan de la Revolucin Mexicana. A partir de la etapa de entreguerras, sin que el tema del sufragio se desvaneciera totalmente en ningn pas de Amrica Latina, el eje se desplaz a otro mbito de derechos: aquellos no tan vinculados con un cdigo de valores polticos, sino, como sealara Wanderley

Guilherme dos Santos, con un sistema de estratificacin ocupacional. Es decir, con lo que ms vulgarmente se caracteriz en la regin como la justicia social. A menudo estas demandas de justicia social se canalizaron dentro de los marcos de sociedades capitalistas profundamente injustas; en otras ocasiones, como en Cuba, se expresaron a travs del cuestionamiento mismo de la explotacin capitalista. El propsito de este trabajo es el de identificar y explorar algunos vacos conceptuales en las ciencias sociales contemporneas, y en particular en la ciencia poltica y la sociologa poltica, focalizndose en el anlisis de las relaciones entre democracia y capitalismo en Amrica Latina con el fin de proponer pistas que puedan contribuir a superar algunas lagunas en el pensamiento poltico contemporneo. Para ello se distinguen tres etapas en las rutas histricas que han seguido los pases de la regin, subrayando, por un lado, cmo se han ido encadenando los desafos que las sociedades latinoamericanas enfrentaron a lo largo de los dos siglos de su historia y las iniciativas y prcticas que desde la poltica han respondido a dichos desafos y, por el otro, cmo se precipitan los legados de las etapas precedentes sobre la actual, es decir la etapa que se abri a partir del derrumbe de la matriz Estadocntrica y la crisis de la deuda de fines de la dcada de 1970 y principios de la siguiente. El objetivo del trabajo es, entonces, contribuir a llenar un vaco en el anlisis del largo plazo latinoamericano. En ese sentido, e inspirndose en las conceptualizaciones pioneras de eminentes socilogos, politlogos y economistas como Celso Furtado, Osvaldo Sunkel, Guillermo ODonnell, Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, se apunta en direcciones similares a las propuestas por Collier y Berins Collier y Rueschemeyer, Huber Stephens y Stephens1, que
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Me refiero a los dos importantes textos producidos por dichos autores; David Collier y Ruth Berins Collier, Shaping the Political Arena: Critical Junctures, the Labor Movement, and Regime Dynamics in Latin America, Princeton, Princeton University Press, 1991; y Dietrich Rueschemeyer, Evelyn Huber Stephens y John Stephens, Capitalist Development and Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 1992.

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intentaron, con menguado xito, desarrollar las categoras analticas para investigar las relaciones entre los tortuosos itinerarios que sigui la democracia y las modalidades especficas de capitalismo que han predominado en diferentes etapas histricas de la regin. Esta reflexin, a su vez, aspira inmodestamente a dejar algunas indicaciones para una tarea de indudable relevancia, tanto poltica como intelectual: la de una reinvencin de la democracia en los albores del siglo XXI.

Amrica Latina y sus rutas histricas


Una vez producidas las rupturas de los imperios ibricos en las Amricas, las sociedades emergentes se enfrentaron a un desafo que en la mayora de los casos salvo las excepciones de Chile y Paraguay no lleg a resolverse hasta el ltimo tercio del siglo XIX. Durante casi trescientos aos, varios de los espacios coloniales de la regin especialmente Nueva Espaa (Mxico), Per y Brasil haban desempeado papeles relevantes en relacin con sus respectivas metrpolis, y como consecuencia, en la economa mundial que se fue centrando en Europa entre los siglos XVI y XVIII. Los recursos producidos en las Amricas sobre todo los minerales preciosos y el impacto que tuvo en el comercio mundial el trfico de esclavos africanos explican buena parte de los procesos de acumulacin que se generaron en aquellos siglos. Sin embargo, y ya quebrados los lazos con Espaa y Portugal, estos nuevos mundos, parafraseando a Gran Therborn, quedaron a la deriva durante varias dcadas porque no consiguieron integrarse de manera estable en el emergente sistema capitalista mundial, y porque sus Estados no lograron controlar efectivamente los territorios que formalmente reclamaban2. Ms an, en casos como en la regin del Ro de la Plata y en Centroamrica compitieron frmulas alternativas de resolucin
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de la ecuacin Estado-Nacin-Territorio, sin que ninguna de ellas lograra imponerse de modo definitivo hasta bien avanzado el siglo XIX. Este perodo o este hiato, al cual Tulio Halpern Donghi bautiz sugerentemente como La larga espera, comenz a cerrarse en Mxico, Brasil, la Argentina y Uruguay a medida que sus elites sociales y polticas tuvieron xito en la construccin de Estados nacionales y se integraron, como socios menores, pero socios al fin, al sistema mundial. En otros casos, como en los pases derrotados en guerras regionales esto es Paraguay, Bolivia y Per y en la mayor parte del espacio centroamericano y caribeo, la doble integracin (hacia fuera y hacia dentro) no lleg a cuajar. En ellos, sus elites fueron comparativamente ms dbiles y la militarizacin de la poltica y el sndrome de Estados predatorios continuaron predominando como mecanismos fundamentales de resolucin de los conflictos econmicos y sociales. En la coyuntura de fines del XIX se produjo una primera bifurcacin de rutas cuyos aspectos econmicos Albert Fishlow capt lcidamente en un artculo al distinguir aquellos pases latinoamericanos que recibieron developmental loans (prstamos para el desarrollo) de aquellos otros que, en cambio, slo lograron colocar revenue loans (prstamos para gastos corrientes) en el mercado internacional de capitales3. No result accidental que fuera en los primeros donde circa 1880 un conjunto de hitos simblicos marc la presencia de un Estado nacional verosmil: en Chile la victoria en la Guerra del Pacfico y la consiguiente conquista de territorios peruanos y bolivianos; en Brasil la transicin del imperio a la repblica;
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Gran Therborn, European Modernity and Beyond. The Trajectory of European Societies, 1945-2000, Londres, Sage, 1995.

Lessons from the Past: Capital Markets during the 19th Century and the Inter-War Period, en International Organization, 1985. Los prstamos para el desarrollo fueron decisivos para la construccin de infraestructura fsica (ferrocarriles, telgrafos, puertos y servicios urbanos) y para el desarrollo de las capacidades estatales para la organizacin y control del territorio y la poblacin. En cambio, los prstamos destinados al financiamiento corriente generaron situaciones de dependencia extrema de los inversores extranjeros; a menudo los gobiernos de las potencias del Atlntico Norte intervinieron directamente en los asuntos internos restringiendo de manera drstica la autonoma de los Estados latinoamericanos.

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en Mxico la consolidacin del liberalismo autoritario encarnado en el Porfiriato; en la Argentina la conquista de la Patagonia y el avance hacia el Chaco con el consiguiente exterminio de una fraccin significativa de los aborgenes no sojuzgados por los espaoles. En esa coyuntura crtica los casos anmalos fueron los de Colombia y Cuba. En la primera, las elites regionales, en particular las de Cundinamarca y Antioquia, lideraron el despegue de espacios econmicos relativamente exitosos pero, de algn modo, prefirieron desalentar (o al menos no incurrir en los costos que conllevaba) la construccin de un Estado nacional con capacidad para controlar efectivamente el territorio. El resultado fue la continuidad de una guerra larvada entre Liberales y Conservadores hasta la mitad del siguiente siglo y el congelamiento de la dominacin de los gamonales locales. En Cuba, en cambio, el quiebre tardo del lazo colonial que la ataba a Espaa, demora que en parte se debi a los temores de las elites terratenientes y mercantiles a que se desatara una rebelin extendida de los esclavos de origen africano, contribuy a generar una situacin de extrema debilidad del Estado nacional en el siglo XX. Una de las manifestaciones de este sndrome fue la aguda desarticulacin del sistema poltico que, ciertamente, fue tambin reforzada por la influencia directa de los capitalistas y especuladores norteamericanos y la prctica abierta de las polticas del Big Stick [o diplomacia del Gran Garrote] por parte de los gobiernos de ese pas en las dcadas que fueron de un Roosevelt a otro.

El capitalismo oligrquico y la democracia prometida


A partir del ltimo tercio del siglo XIX en el Cono Sur, Brasil y Mxico, en el plano poltico se estructur una matriz de capitalismo oligrquico, cuyos rasgos he analizado en un texto incluido en una compilacin de mis artculos4. Aqu slo quiero destacar que en esta etapa las demandas democrticas emergieron como reaccin
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a un patrn hbrido de exclusin e inclusin al cual fueron sometidas las clases populares y medias. Planteado de manera esquemtica, se podra sostener que el capitalismo oligrquico combin de un modo novedoso facetas de inclusin y exclusin. Por un lado, numerosos contingentes de individuos (sobre todo hombres) se incorporaron al mercado de trabajo; se expandi de modo significativo la fuerza de trabajo empleada en los servicios urbanos, en los medios de transporte y de comunicacin, en la minera y en las agroindustrias. Asimismo, para muchos de ellos se materializ una promesa relativamente creble de integracin a la civilizacin moderna fundamentalmente a travs de dos mecanismos: el ingreso a la escuela pblica que en varios pases dej de ser controlada por la Iglesia catlica y la incorporacin a una vida urbana que con la creacin de redes de transporte y la ampliacin de los espacios pblicos permiti que individuos de diferentes clases sociales compartieran experiencias cotidianamente. No result extrao, por ende, que los pases de Amrica Latina, especialmente Brasil, Uruguay, Argentina y Cuba, y en menor medida Chile, Per, Mxico y Venezuela, atrajeran ms de una quinta parte de los 62 millones de europeos y asiticos que emigraron desde mediados del siglo XIX hasta los comienzos de la Primera Guerra Mundial. Por el otro lado, este capitalismo expansivo e integrador fue tambin excluyente de un modo deliberado y virulento. La exclusin oper en cuatro dimensiones diferentes. La primera fue la ms obvia y estuvo asociada al total cercenamiento de la ciudadana poltica que result del manejo tramposo del sufragio5. Las elites oligrquicas estaban absolutamente convencidas de que los mejores, o sea ellas mismas, deban gobernar y, por ello, no vacilaron en
carcter fraudulento de los procesos electorales en los regmenes oligrquicos fue denunciado de manera pintoresca, pero certera, por el poltico Liberal colombiano Enrique Olaya Herrera en una misiva al ex presidente Conservador Carlos E. Restrepo, en la cual le comentaba irnicamente: Recuerde, doctor, que entre nosotros no se computan votos sino trampas. Citado por Marco Palacios, Entre la legitimidad y la violencia. Colombia 1875-1994, Bogot, Norma, 2003, p. 145.
5 El

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Se trata de Elementos para una caracterizacin del capitalismo oligrquico, en El capitalismo poltico tardo y su crisis en Amrica Latina, Rosario, Homo Sapiens, 1995.

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recurrir a la coercin directa, el arreo de votantes y a todo tipo de fraude para evitar que el derecho al voto fuera efectivamente ejercido por las clases medias y populares. La segunda modalidad de exclusin tuvo que ver con la negacin de la ciudadana civil plena que afect especialmente a las relaciones sociales en el lugar de trabajo. Los patrones, tanto los capitalistas como los tradicionales y el mismo sector pblico, tuvieron el apoyo de los aparatos coercitivos del Estado para negar a los trabajadores los ms bsicos derechos de asociacin y expresin que les habran permitido luchar de manera ms simtrica por mejoras en los niveles salariales y las condiciones de trabajo. Habitualmente, esta atribucin patronal se ejerci de manera privada y silenciosa; pero cuando la rebelda de los proletarios alcanz niveles intolerables desde la perspectiva de sus empleadores, el Estado nacional intervino brutalmente a travs de las fuerzas armadas. Las matanzas de trabajadores tuvieron el claro objetivo de dar lecciones ejemplares a aquellos que demandaban salarios ms altos, condiciones de trabajo ms dignas o simplemente el derecho a formar sindicatos. Desde los obreros salitreros chilenos en Iquique hasta los trabajadores bananeros de la United Fruit en la costa colombiana vecina a Santa Marta y los trabajadores rurales de la Patagonia argentina, las primeras tres dcadas del siglo XX presenciaron numerosos casos en los cuales las masacres afectaron a miles de trabajadores y a sus familias. Una tercera exclusin fue la de gnero: las mujeres fueron privadas de prcticamente todo derecho, tanto en el mbito pblico como en el privado. La dominacin patriarcal, la legislacin, las prcticas judiciales y la continuada vigencia de la Iglesia catlica se combinaron para negar de modo sistemtico la autonoma de las mujeres a decidir sobre sus cuerpos y sus bienes, como as tambin a participar de modo alguno en las arenas pblicas. Por ltimo, oper una feroz exclusin tnica: indios (pueblos originarios), mestizos, asiticos (fundamentalmente chinos y japoneses) y afroamericanos fueron considerados seres humanos de segunda categora con relacin a los blancos de origen europeo.

Los cimientos del capitalismo oligrquico se desintegraron a partir de la Primera Guerra Mundial. En el orden interno, las permanentes desavenencias intraoligrquicas que respondieron tanto a conflictos de valores y de intereses econmicos como a clivajes regionales y desacuerdos en torno a cmo manejar la apertura del rgimen poltico se combinaron con las presiones de las clases populares y medias para producir el quiebre de los regmenes oligrquicos, en algunos casos de manera violenta, y en otros, como resultado de pactos implcitos o explcitos6. Por su parte, la Guerra del 14 marc el comienzo del ocaso de la larga etapa expansiva del sistema mundial basada en el funcionamiento de un mercado de capitales liderado por Gran Bretaa que aport el 44 % de las exportaciones de capital del perodo, la libre circulacin de mercancas y las migraciones hacia Amrica. Por ende, el fin del modelo del capitalismo del laissez faire fenmeno que por cierto se confirm y reforz con la Gran Depresin de la dcada de 1930 arrastr consigo el agotamiento definitivo de la expansin hacia fuera que Amrica Latina haba experimentado a partir del ltimo tercio del siglo anterior.

El capitalismo estatista-nacional-desarrollista y la democracia regulada


Apenas comenzado el siglo XX fueron derrumbndose los regmenes oligrquicos de los pases latinoamericanos ms plenamente integrados al mercado mundial. En algunos casos la cada se produjo violentamente, y en otros, como ya seal, a travs de la liberalizacin, ms o menos negociada, de las prcticas electorales. De todas maneras, a partir del perodo de entreguerras los regmenes post-oligrquicos tempranos es decir los de Uruguay, Mxico y Argentina, conjunto
6 Lo

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que las elites oligrquicas nunca llegaron a prever fue que la manipulacin, descarada o no, de las prcticas electorales las vaci como mecanismos legtimos para zanjar los variados conflictos de intereses y valores que emergieron dentro de las mismas elites. Ello implic que dichos conflictos slo pudieron ser dirimidos a travs de dictaduras personalistas como sucedi con el Porfiriato mexicano o golpes militares.

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inicial de transiciones al cual poco tiempo despus se sumaron Brasil y Chile se enfrentaron con una situacin indita que, ciertamente, no haban previsto los reformadores, ni tena que ver con los fenmenos que haban alimentado su llegada al poder. Los legados polticos y econmicos de la Primera Guerra Mundial principalmente, la brusca desaparicin de Gran Bretaa, Francia y Alemania como proveedores de nuevos capitales de inversin, e incluso el simtrico ascenso de los Estados Unidos como principal nuevo inversionista en la regin, y la implementacin de estrategias ms autrquicas por parte de los pases centrales clausuraron definitivamente un largo ciclo. Ms especficamente, se cerr la etapa de crecimiento hacia fuera de Amrica Latina que haba sido alimentada, como anotaba en el punto anterior, por los tres cuartos de siglo de expansin del capitalismo mundial previos a la guerra. Las primeras respuestas que los polticos post-oligrquicos en el poder ensayaron frente a los cambios en el sistema mundial presumieron que dichas transformaciones no eran permanentes y que, en realidad, se estaba frente a una crisis pasajera. Desde el partido Radical argentino y los triunfantes revolucionarios mexicanos hasta el dictador chileno Ibez del Campo y el mismo Getlio Vargas en sus primeros aos de gobierno recurrieron inicialmente a recetarios relativamente ortodoxos que muy pronto se revelaron ineficaces7. Las respuestas ms durables iban a tener que ver con las modificaciones que se dieron en el patrn de industrializacin prevaleciente, y ms genricamente con el despliegue de una nueva matriz econmica y poltica.
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Como ha sealado agudamente Jos Antonio Ocampo, el crecimiento manufacturero en Amrica Latina haba precedido a la Gran Depresin e incluso a la dcada de 1920. Las etapas iniciales de la industrializacin se haban vinculado, en primer lugar, al procesamiento de los bienes de exportacin con encadenamientos hacia delante; tanto en aquellos casos en que los costos de transporte de algunos minerales lo justificaban, como en los de determinados alimentos que deban ser procesados cerca del lugar de produccin de la materia prima, como suceda con el azcar y la carne vacuna refrigerada8 . En el mismo texto, Ocampo apunta que el segundo factor que explic la industrializacin temprana fue
la combinacin de encadenamientos de demanda hacia atrs y de altos costos de transporte, que generaron una sustitucin natural de importaciones en manufacturas tales como la cerveza, los productos editoriales y, ms tarde, el cemento. Es posible que el trmino sustitucin de importaciones sea inadecuado en estos casos, ya que la produccin nacional acompa directamente el crecimiento de la demanda, sin que se desarrollaran nunca importaciones considerables.

Como se sabe, la Unin Cvica Radical liderada por Hiplito Yrigoyen lleg y se mantuvo en el gobierno argentino gracias a las elecciones democrticas celebradas entre 1916 y 1930, mientras que los revolucionarios mexicanos consolidaron gradualmente una frmula estable de gobierno durante la misma dcada de 1920; este proceso se coron con la formacin del partido de gobierno, el Partido Nacional Revolucionario (PNR), creacin del Jefe Mximo, Plutarco Elas Calles, en 1928. En cambio, en Chile el primer ensayo postoligrquico fue ms breve y tuvo como figura fuerte al coronel Carlos Ibez del Campo, quien desde 1925 hasta 1931 control, indirecta o directamente, la presidencia. Finalmente, en Brasil, la ruptura de la Repblica Velha oligrquica se produjo en 1930 y permiti la llegada a la primera magistratura de Getulio Vargas, un poltico de origen gaucho, perifrico a las tradicionales elites paulistas y mineiras.

Si ya la industrializacin se haba iniciado en los albores del siglo XX, qu cambi entonces, segn Ocampo, a partir del perodo de entreguerras? Para decirlo esquemticamente, el grado de politicidad del proceso. La industrializacin se torn un proceso ms deliberado que responda a factores que no slo iban ms all de las fuerzas de mercado, sino que a menudo contrariaban a dichas fuerzas. Concretamente, y de nuevo citando al economista colombiano, el proceso fue dirigido por el Estado:
El economista colombiano presenta estas ideas en un texto manuscrito de 2007, bajo el ttulo: Amrica Latina y la economa mundial en el siglo XX largo. As como el azcar, la carne, el cobre y el trigo tornaban conveniente el procesamiento cercano al lugar de produccin, no ocurra lo mismo con otros productos exportables, como el petrleo o las bananas.
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el Estado asumi un amplio conjunto de responsabilidades. En el mbito econmico, aparte de la intervencin en los mercados de bienes y divisas, estas responsabilidades incluan un papel fortalecido (incluso monoplico) en el desarrollo de la infraestructura, en la creacin de bancos de desarrollo e incluso comerciales, en el diseo de mecanismos para obligar a las instituciones financieras privadas a canalizar fondos hacia sectores prioritarios, y el aliento a la empresa privada nacional mediante la proteccin y los contratos gubernamentales. En el mbito social inclua un papel mayor en la provisin de educacin, salud, vivienda y, en menor medida, seguridad social.

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Pero, claro est, al asumir el Estado estas funciones se alteraron necesariamente los patrones de relacin entre los distintos actores sociales, y las herramientas a travs de las cuales el mismo Estado intermediaba dichas relaciones. En textos previos he caracterizado este proceso como la configuracin de una matriz estado-cntrica (MEC)9. La construccin de esta nueva matriz se apoy en el despliegue de una nueva modalidad de capitalismo, a la cual defino como un capitalismo estatista-nacional-desarrollista. En esta seccin, como lo intent con relacin al capitalismo oligrquico, me propongo especificar mediante qu mecanismos se incluy y excluy. La expansin de la inclusin se manifest de tres maneras. En primer lugar, el papel mayor del Estado en la provisin de servicios sociales al que alude Ocampo y el crecimiento concomitante de los instrumentos de intermediacin del Estado en las relaciones entre las clases sociales implicaron una ampliacin de la ciudadana social. En algunos casos, como en Chile, dichos procesos comenzaron con los empleados y los white-collar workers, mientras que en la Argentina, en los tramos iniciales, beneficiaron principalmente a
9 Me refiero a Ms all de las transiciones a la democracia en Amrica Latina en Jos Luis Reyna (comp.), Amrica Latina a fines de siglo, Mxico, FCE, 1995; y Politics: A Key for the Long-Term in South America, en William Smith, Carlos Acua y Eduardo Gamarra (comps.), Latin American Political Economy in the Age of Neoliberal Reform. Theoretical and Comparative Perspectives for the 1990s, New Brunswick, New Jersey, Transaction, 1994.

los trabajadores fabriles y los de servicios. En Mxico, y tambin en la Argentina, las transformaciones que produjeron el cardenismo durante la dcada de 1930 y el peronismo durante la siguiente alcanzaron tambin a campesinos y trabajadores rurales. Una segunda arena de inclusin tuvo que ver con la expansin del sufragio, que fue alcanzando progresivamente a franjas ms amplias de las clases populares y tambin a las mujeres. Por ltimo, se aflojaron significativamente las restricciones a los derechos de asociacin y de expresin de las clases trabajadoras y medias: en el caso de los trabajadores esa laxitud se reflej, sobre todo, en la expansin de la sindicalizacin y, en menor medida, en una mayor capacidad para cuestionar la discrecionalidad patronal en los lugares de trabajo. En lo que respecta a las clases medias, la manifestacin paradigmtica de los cambios fue el resquebrajamiento del control que las elites tradicionales ejercan sobre las universidades pblicas. La Reforma universitaria originada en Crdoba se convirti en un smbolo con capacidad de irradiacin incluso ms all de la Argentina. En esta segunda etapa, la exclusin se manifest de una manera peculiar: lo hizo a travs de la pretensin de los ocupantes del poder ejecutivo de controlar, regular o minimizar los grados de autonoma de los procesos de inclusin. Ciertamente, lo que ms preocupaba a los funcionarios pblicos eran las potenciales disrupciones en la esfera de la produccin. Por ello las principales cuestiones que fueron reguladas tuvieron que ver con derechos y obligaciones de los actores que participaban de los procesos productivos, especialmente, claro est, en lo que se refera a los trabajadores. Entonces, se legisl sobre salarios, condiciones de trabajo, estabilidad laboral, accidentes de trabajo y muchas otras cuestiones que haban sido previamente materia de decisin exclusiva de los capitalistas; esto implic que el Estado se introdujera en relaciones que en los perodos anteriores haban permanecido en los espacios privados. De tal modo, se expandi la ciudadana social; sin embargo, este avance fue, a la vez, temido y promovido por las elites polticas. Porque l no result ajeno a la meta de evitar la temida

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desorganizacin del mundo del trabajo. Tanto desde la perspectiva de las elites oligrquicas como de sus adversarios reformistas, la posibilidad de desorden y anarqua se vea acrecentada por la presencia en las minas, las fbricas, los ferrocarriles, las escuelas y universidades, los ingenios y las plantaciones, de dirigentes y agitadores anarquistas y socialistas de variados linajes, tanto de origen domstico como extranjero. Wanderley Guilherme dos Santos reflej magistralmente los rasgos esenciales de este complejo proceso de ciudadanizacin para Brasil, pero sus sealamientos tambin son aplicables a los otros casos ya mencionados:
La extensin de la ciudadana se hizo, por ende, va la reglamentacin de nuevas profesiones y ocupaciones, en primer lugar, y mediante la ampliacin del alcance de los derechos asociados a dichas profesiones, antes que por la expansin de los valores inherentes al concepto de miembro de la comunidad. La ciudadana est embutida en la profesin y los derechos del ciudadano se restringen a los derechos del lugar que ocupa en el proceso productivo, tal como es reconocido por la ley. Se tornan pre-ciudadanos, por lo tanto, todos aquellos cuya ocupacin la ley desconoce10.

caso uruguayo, a consolidarse como la modalidad dominante11. Las ms importantes de estas ciudadanas fueron: 1) la ciudadana poltica clsica basada en el principio de un hombre (y ms tarde, una persona), un voto. En Amrica Latina esta forma de ciudadana a menudo fue recortada, falseada, manipulada y/o amenazada de muerte, pero nunca lleg a ser abolida totalmente como s ocurri, en cambio, en los fascismos europeos y en el totalitarismo sovitico; 2) la ciudadana regulada propiamente dicha tal como la conceptualiza Wanderley Guilherme dos Santos, en la que los derechos y los deberes son atribuidos en funcin de la pertenencia del individuo a un estrato ocupacional; y 3) la ciudadana plebiscitaria en la que la relacin privilegiada con el lder usualmente dotado de rasgos mesinicos y paternalistas proporciona un mecanismo, a la vez real y mgico, de incorporacin e igualacin. En conclusin, el capitalismo estatista-nacional-desarrollista integr ambiguamente a la democracia representativa; empero esta ambigedad no conspir en contra, si no todo lo contrario, de la conversin de la poltica en un espacio extraordinariamente relevante en las sociedades latinoamericanas de la primera mitad del siglo XX. Y en este terreno poltico en expansin, pero cuyos contornos, e incluso su misma superficie, eran relativamente indefinidos, prosper de modo incontenible una manera de hacer poltica a la que hace alusin el concepto de populismo. Ubicados en esta perspectiva, cules eran los rasgos predominantes de los polticos populistas? Por un lado, su genio para desplazarse sin mucha dificultad entre lgicas polticas que si bien no eran totalmente incompatibles, tampoco eran plenamente
11 La excepcionalidad del caso uruguayo se debi a la temprana consolidacin de un rgimen democrtico apoyado en el armado de un sistema consociativo que les permiti a los dos partidos tradicionales compartir el poder a pesar de que los Colorados mantuvieron el control de la presidencia hasta 1958.

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La metfora de Wanderley, sin embargo, puede ser ampliada para incluir asimismo esferas de regulacin que se extiendan ms all de lo propiamente ocupacional, como as tambin de lo explcitamente alcanzado por una norma legal. Una de estas esferas se vincul con la aparicin de un nuevo estilo de liderazgo poltico que procur explcitamente el apoyo de las masas con el objetivo de quebrar el monopolio oligrquico de las estructuras de dominacin poltica. En este modelo de capitalismo, la democracia representativa fue integrada, s, pero de manera espasmdica e hbrida. Emergi, as, un patrn de ciudadanas convivientes en el que ninguna de las modalidades de ciudadanizacin lleg, excepto quizs en el
10 Wanderley Guilherme dos Santos, Cidadania e Justia. A poltica social na ordem brasileira, Ro de Janeiro, Campus, 1979, p. 75.

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homologables. El populista exitoso era un broker que articulaba eficazmente lgicas dismiles de accin poltica. Por el otro lado, y este rasgo es destacado en otro texto de Wanderley Guilherme dos Santos, el poltico populista tiene la capacidad para proponer polticas redistributivas, como si no lo fuesen, convirtindolas, por lo tanto, en transferencias enmascaradas de rentas12. La etapa del capitalismo estatista-nacional-desarrollista comenz a agotarse en la dcada de 1970. En uno de mis textos ya citados analizo cmo la combinacin de causas econmicas y polticas contribuy a dicho agotamiento, que culmin con el derrumbe inducido por la crisis de la deuda de 1980-198213. Esta crisis condujo a una virtual convergencia de rutas econmico-polticas en Amrica Latina ya que, con la excepcin parcial de Colombia, en el quinquenio previo el resto de los pases haba contrado prstamos que haban elevado su endeudamiento a niveles que resultaba prcticamente imposible afrontar14. Subrayo este patrn de convergencia, puesto que el proceso desatado por la crisis de la deuda fue el factor principal en la entrada de Amrica Latina al nuevo mundo global. Y esta globalizacin by default tuvo como factor principal la desarticulacin de muchas de las herramientas de intervencin y regulacin que el Estado haba creado en el siglo previo.
Razes da desordem, Ro de Janeiro, Rocco, 1993, p. 35. Cfr. Ms all de las transiciones , p. 475. Como es conocido, la Reserva Federal de Estados Unidos dispuso en 1980 un aumento drstico de las tasas de inters que fren bruscamente los prstamos a gobiernos y firmas privadas de Amrica Latina y otros pases emergentes. En agosto de 1982 el anuncio del default mexicano efectuado por su secretario de Hacienda y Crdito Pblico desat una corrida generalizada que llev a similares anuncios por parte del resto de los pases de la regin. 14 Colombia, si bien se enfrent a dificultades serias en su balanza de pagos a mediados de la dcada de 1980, escap a la bancarrota que afect a prcticamente todos los otros en la medida que su nivel de endeudamiento externo fue relativamente bajo. El caso chileno fue ms complejo; el gobierno militar encabezado por Pinochet y los empresarios privados nacionales tambin haban contratado prstamos irresponsablemente, y hacia 1981-1982 la crisis econmica y social era una de las ms graves del continente. Empero, el dictador encontr un garante que estuvo dispuesto a avalarlo: la administracin estadounidense presidida por Ronald Reagan.
13 12 Cfr.

La superficie poltica de fines de la dcada de 1970 presentaba una extrema diversidad de formas de rgimen poltico: las dos democracias sobrevivientes Venezuela y Costa Rica, los militarismos sultansticos y patrimonialistas de Paraguay, Centroamrica y el Caribe, los desarrollismos militares de Per y Brasil, las dictaduras fundacionales de Argentina y Chile, el desarrollismo autoritario mexicano, la democracia de caballeros colombiana, e incluso el socialismo en un slo pas liderado por Fidel Castro15. La coyuntura de la crisis de la deuda se convirti en la divisoria de aguas entre dos pocas, marcando el ingreso a un nuevo estilo de capitalismo en la regin. El capitalismo estatista-nacional-desarrollista se enfrentaba ciertamente a serios cuellos de botella, pero, como apunta certeramente Ocampo, no estaba todava agotado16.

El capitalismo globalizado y la democracia en cuestin


Lejos de constituirse en el hito que, segn pronosticaban muchos analistas latinoamericanos y externos, significara el ingreso en una etapa de bienestar y estabilidad al ritmo de las reformas duales es decir, las transiciones a la democracia y a la economa de mercado, la dcada de 1980 inaugur, en cambio, un largo ciclo de novedosas penurias econmicas y sociales. Nuevamente Ocampo, en el trabajo ya citado, apunta que si bien la dcada perdida de 1980 pareci
A esa altura el rgimen oligrquico civil de Colombia transitaba todava por los senderos de la alternancia Liberal-Conservadora, si bien ya informalmente al haberse clausurado en 1974 el perodo del denominado Frente Nacional. Para calificarlo recurro a la grfica metfora acuada por Alexander Wilde en su Conversations among gentleman: oligarchical democracy in Colombia, en Juan Linz y Alfred Stepan (comps.), The Breakdown of Democratic Regimes, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1978. En 1979 se inaugur otra experiencia que se autotitul socialista, la del sandinismo nicaragense; sin embargo, el rgimen presidido por Daniel Ortega revelara una transitoriedad que nadie ni enemigos, ni amigos presuma al momento de la cada del dictador y heredero de una las dinastas autoritarias mas nefastas de Amrica Central, Anastasio Tachito Somoza. 16 Cfr. J. A. Ocampo, ibdem: es improbable que, en ausencia de la crisis de la deuda, alguna economa latinoamericana se hubiese derrumbado por el mero peso de las ineficiencias de la industrializacin dirigida por el Estado.
15

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Amrica Latina en la encrucijada democrtica de principios del siglo XXI

POLTICAS EDUCATIVAS Y TERRITORIOS. MODELOS DE ARTICULACIN ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

revertirse en la siguiente, tambin el siguiente decenio desemboc en una nueva media dcada perdida (mi subrayado, MC):
al ritmo de crecimiento econmico aceptable que caracteriz el perodo 1990-1997, de 3,6% anual que en todo caso estaba considerablemente por debajo del promedio de 1950-1980 sigui un estancamiento generalizado en 1998-2002. Desde 1998 disminuy el PIB per cpita de la mitad de los pases y del conjunto de Amrica Latina.

3) el aumento de la segmentacin en la calidad de la educacin, la salud (y los modos de vida), generando lo que el socilogo argentino Rubn Kaztman designa agudamente como sepulturas marginales, es decir circuitos sociales en los que los pobres (y, asimismo, los ricos) interactan cada vez ms tenuemente con otros estratos sociales y por ltimo, pero no menos importante, 4) la agudizacin de un patrn psicosocial de privatizacin que resulta especialmente evidente en el campo de la poltica. Este proceso, a su vez, alimenta el descrdito de la poltica, y de los polticos, reforzando un crculo vicioso en el cual concluye debilitndose la capacidad de la comunidad para resolver colectivamente las dificultades que enfrenta. El ingreso en la etapa de capitalismo globalizado ha contribuido a generar procesos polticos novedosos. Y, para poner en otros trminos lo que anot en la Introduccin, la poltica se ha descentrado con relacin al funcionamiento de la sociedad y la economa. Quiero subrayar dos efectos de este descentramiento de la poltica. El primero es que aparece un nuevo tipo de crisis poltica en el que las instituciones democrticas no son derrumbadas, pero resultan sobrepasadas casi totalmente por las crisis econmico-sociales, ya que se muestran absolutamente impotentes para encauzarlas. Esto se manifiesta, especial aunque no nicamente, con la repeticin de episodios en los cuales los presidentes electos constitucionalmente son forzados a renunciar o incluso se los declara incapaces para seguir gobernando a travs de procedimientos poco convencionales pero sin quebrar plenamente el marco constitucional y legal. Cul es la novedad, entonces, con respecto al pasado? Que durante buena parte del siglo XX, la ruptura de la institucionalidad abra un espacio en el cual se presentaba una alternativa poltica generalmente una dictadura militar que se postulaba creblemente como la solucin a la crisis. En los ltimos veinte aos, en cambio, y Ecuador resulta ser el ejemplo paradigmtico de este

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El principal fenmeno del cuarto de siglo inaugurado en 1980 fue el arrinconamiento de la poltica, sometida a las restricciones que le impuso la economa dentro del modelo de capitalismo globalizado. Es por ello que en la Introduccin sealo que la democracia se enfrenta a una encrucijada. Es cierto que en el ltimo cuarto de siglo las reglas bsicas de la democracia representativa han funcionado mucho ms plenamente que en las etapas anteriores: se celebran elecciones relativamente libres de manera peridica y la vigencia de los derechos de expresin, prensa y asociacin, si bien no es plena, est sujeta a amenazas de menor gravedad que en el pasado. Pero, al mismo tiempo, los Estados democrticos de Amrica Latina han visto seriamente disminuidas sus capacidades para, parafraseando a Charles Maier, implementar las mismas reglas para los que tienen y los que no tienen17. Cmo se ha manifestado concretamente este retroceso estatal en la esfera sealada por el destacado historiador? Los cuatro fenmenos ms relevantes del perodo 1980-2002 han sido: 1) la concentracin del ingreso y de la riqueza; en ningn pas latinoamericano las desigualdades distributivas han disminuido y, en todo caso, en muchos han aumentado; 2) la precarizacin del empleo y el retroceso concomitante del poder de negociacin de los sindicatos;

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17

Cfr. Charles Maier, In Search of Stability. Explorations in Historical Political Economy, Cambridge, Gran Bretaa, Cambridge University Press, 1987.

Amrica Latina en la encrucijada democrtica de principios del siglo XXI

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fenmeno, se produce el reemplazo presidencial y la crisis contina, o reaparece al poco tiempo, sin que se disipen las condiciones iniciales, ni se eliminen las causas que pueden generar un nuevo episodio del ciclo. Tambin en Bolivia, Argentina y Per, con las forzadas renuncias, o destituciones, de Snchez de Lozada, De la Ra y Fujimori, se dieron episodios de caractersticas similares a los ecuatorianos. Un segundo efecto del descentramiento de la poltica es la importancia que cobran movimientos sociales o manifestaciones de protesta social que tienen la potencialidad de derrumbar a las autoridades polticas, o al menos de deslegitimarlas seriamente, y que se presentan como posturas innegociables en torno a una o dos cuestiones y recurren a metodologas que quiebran la legalidad cotidiana. Lo que sucede es que estos movimientos sociales, a su vez, no tienen ni el poder ni la legitimidad para construir alternativas polticas viables.

A modo de conclusiones

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En conclusin, la democracia aparece inerme frente a nuevos, y viejos, procesos de exclusin que afectan a las sociedades de la regin. Incluso ciertas modalidades novedosas de accin poltica parecen desplegarse por los mrgenes de las instituciones y prcticas de la democracia representativa, sin que stas demuestren la capacidad para encauzarlas, siquiera mnimamente. Algunas de estas modalidades tienen connotaciones positivas en la medida que estn vinculadas a reclamos y protestas sociales que cuestionan exclusiones antiqusimas, como las que afectan a los pueblos originarios de las regiones andinas y patagnicas y tambin a productores rurales pobres, especialmente en zonas deprimidas. En este sentido, resaltan los ejemplos de Bolivia y Ecuador en los primeros aos del siglo XXI. Otras modalidades, en cambio, estn asociadas a prcticas subculturales, o incluso mafiosas, en las cuales la violencia y el sexismo pesan sobremanera y, a veces, generan espacios en los cuales predomina

una legalidad alternativa a la del Estado. Los ejemplos ms atroces de esta modalidad de accin, que a menudo est asociada al trfico de drogas, son las maras y otras pandillas, como las de El Salvador, Guatemala y Honduras, los comandos paulistas y cariocas que operan en las crceles de esas dos grandes ciudades brasileas, las barras bravas del ftbol argentino y los dirigentes y operadores de la parapoltica en las regiones rurales de Colombia. En el lmite, se trata de experiencias paraestatales que medran en un contexto dominado por la corrupcin de policas, polticos y jueces. En ltima instancia, en la etapa actual del capitalismo en Amrica Latina se ha agudizado un sndrome que ha afectado permanentemente a las sociedades de la regin: la debilidad del Estado democrtico de derecho. En ese sentido, Guillermo ODonnell argumenta convincentemente en un manuscrito todava no publicado que esa debilidad se manifiesta en los cuatro planos, o dimensiones, de la accin estatal: el Estado como un conjunto de aparatos burocrticos; el Estado como un cuerpo ms o menos coherente de reglas jurdicas; el Estado como foco de identidades colectivas dentro de una nacin y el Estado como fijador e implementador de lmites entre el afuera y el adentro. Estas debilidades, para ponerlo de otra manera, constituyen el ncleo de la posible reinvencin democrtica latinoamericana.

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El gobierNo de la edUcaciN despUs de la desceNtraliZaciN: el caso colombiaNo


Julia Rubiano de la Cruz

El proceso de descentralizacin en el sector educativo


Uno de los objetivos clave en el proceso de descentralizacin es la bsqueda de legitimidad y gobernabilidad del Estado, las cuales se expresan como equidad territorial, democracia representativa y participativa y mejoramiento de la capacidad de gestin y de la eficiencia administrativa. Este propsito se ha mantenido a lo largo del proceso de descentralizacin educativa llevado a cabo en Colombia, donde se logr el incremento de la cobertura del servicio, la calidad y pertinencia de la educacin, as como la eficiencia en la utilizacin de los recursos. No obstante, an son muchos los retos y desafos que tenemos para alcanzar una ptima gestin del sector. El proceso de descentralizacin educativa en Colombia fue impulsado por los movimientos sociales que buscaban dar mayor autonoma poltica y administrativa a las entidades territoriales1. Dos etapas marcaron este proceso en el pas. La primera tuvo como marco de referencia la Ley 12 de 1986 y la Ley 29 de 1989. La Ley 12, a travs de la cesin de recursos provenientes del Impuesto al Valor Agregado (IVA), impuesto de recaudacin nacional, entreg a los municipios la competencia de construir y conservar la infraestructura educativa. Luego, la Ley puso a los municipios a cargo de la administracin del recurso humano. Sin embargo, la planeacin integral del sector y las decisiones sobre el currculo continuaron siendo competencia del

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1 En Colombia, son entidades territoriales los departamentos, distritos y municipios.

El gobierno de la educacin despus de la descentralizacin: el caso colombiano

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Ministerio de Educacin Nacional. La segunda etapa, luego de la promulgacin de la Constitucin de 1991 y de la expedicin de la Ley 60 de 1993, estableci una nueva estructura administrativa, en la cual se estipularon, para cada nivel de gobierno, competencias en educacin y salud. Para financiar las responsabilidades asignadas, la ley distribuy los recursos en un esquema de reconocimiento de costos. No obstante, esta ley no estableca con claridad las competencias entre entidades territoriales. Esto, sumado a problemas de ndole fiscal, condujo a la promulgacin de la Ley 715 de 2001, la cual estableci competencias precisas para cada nivel de gobierno y defini que las sumas transferidas para prestar el servicio educativo se distribuiran conforme a la asignacin por alumno, segn las tipologas definidas por el Ministerio para cada entidad territorial. Esto permite mayor eficiencia en el manejo de recursos, ya que incentiva la gestin educativa territorial en trminos de cobertura (MEN, 2005: 7 y 8). As, la Ley 715 de 2001 se constituye en el principio rector del proceso de descentralizacin educativa en el pas, al establecer las competencias de la Nacin y de las entidades territoriales certificadas en la administracin del servicio educativo, y el modo de financiamiento de este servicio pblico por parte del Estado. La entrega de competencias a las entidades territoriales certificadas (transferencia de autoridad, responsabilidad y recursos) resulta exitosa en la medida en que stas cuenten con la capacidad tcnica, administrativa y financiera que les permita responsabilizarse de manera autnoma de la prestacin del servicio educativo y as elevar los niveles de cobertura, calidad y eficiencia. De acuerdo con la Ley 715 de 2001, los departamentos y distritos son entidades territoriales certificadas, as como los municipios con ms de 100.000 habitantes. Aquellos que al momento de expedirse la Ley cumplan con esta condicin pasaron automticamente a administrar los recursos. Los municipios con poblacin inferior y que deseen dirigir, planificar, organizar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica y media deben demostrar ante el departamento el cumplimiento de los siguientes requisitos, segn lo previsto en el Decreto 2700 de 2005:

a) Plan de desarrollo municipal, armnico con las polticas educativas nacionales. b) Establecimientos educativos estatales organizados para ofrecer, por lo menos, el ciclo de educacin bsica completa. c) Planta de personal docente y directivo docente definida de acuerdo con los parmetros nacionales. d) Capacidad institucional para asumir los procesos y operar el sistema de informacin del sector educativo. A partir de 2007, los municipios cuya poblacin alcance los 100.000 habitantes deben adelantar un proceso similar ante el Ministerio de Educacin Nacional, de acuerdo a lo estipulado en el Decreto 3940 de 2007. Los dos decretos mencionados hacen explcito el contenido de cada uno de estos requisitos y reglamentan lo relacionado con el trmite, el plazo y la formalizacin de la entrega (por parte del departamento al municipio) del personal docente, directivo docente y administrativo de los establecimientos educativos estatales, as como los recursos fsicos y los archivos de informacin2. Adems de la Ley 715 de 2001 es conveniente tener en cuenta que existen otras normas fundamentales para comprender el funcionamiento del sector educativo despus de la descentralizacin. Estas normas abarcan criterios pedaggicos y de estructuracin del servicio en los diferentes niveles y regulan la autonoma de las entidades territoriales3.
2

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Una vez certificados, los recursos del Sistema General de Participaciones (constituido por los montos que la Nacin transfiere por mandato constitucional a las entidades territoriales) llegan directamente a la nueva entidad certificada segn el nmero de estudiantes atendidos. Adems de estos recursos, las Secretaras de Educacin deben administrar los recursos adicionales y los recursos propios. 3 Entre las principales normas se encuentran: la Ley General de Educacin, Ley 115 de 1994; los estatutos docentes en vigencia, Decreto Ley 2277 de 1979 y Decreto Ley 1278 de 2002; el decreto que establece las relaciones alumnodocente, Decreto 3020 de 2002 y las leyes que regulan la educacin superior, Ley 30 de 1992 y Ley 749 de 2002.

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Organizacin sectorial
En un esquema descentralizado, cada instancia (nacional, departamental, distrital y municipal) tiene ciertas competencias y responsabilidades que debe ejercer de manera autnoma. No obstante, estas funciones son complementarias de aqullas asumidas por otras instancias de gobierno de manera que la organizacin sectorial sea coherente y permita un ejercicio armnico y fluido en la prestacin del servicio educativo. Por su parte, el Ministerio de Educacin Nacional (MEN) es el ente rector de las polticas educativas y desde el nivel nacional traza los lineamientos generales para la prestacin del servicio, formula polticas y objetivos de desarrollo sectorial, emite regulaciones y realiza seguimiento y evaluacin. Asimismo brinda asistencia tcnica y administrativa a las entidades territoriales para fortalecer su capacidad de gestin y distribuye los recursos conforme a sus criterios. La prestacin del servicio educativo recae directamente en la Secretara de Educacin de la entidad territorial certificada, quien debe asumir la competencia de dirigir, organizar y planificar el servicio en los niveles de preescolar, bsica y media y administrar los establecimientos educativos de su jurisdiccin. Cuando la entidad territorial certificada es departamental, la Secretara de Educacin debe responder por la prestacin del servicio educativo de todos sus municipios no certificados, si bien stos tienen algunas responsabilidades directas. Aunque la entidad territorial es autnoma, debe tener siempre en cuenta la poltica sectorial. La Gua N 9 del Ministerio de Educacin Nacional sobre certificacin de municipios menores de 100.000 habitantes hace explcitas las incumbencias de las Secretaras de Educacin de los municipios certificados, distritos y departamentos as como las de los municipios no certificados. As, las competencias de las entidades territoriales certificadas son:

Organizar la prestacin del servicio educativo en su jurisdiccin y responder por los resultados en cobertura y calidad (debe mantener la cobertura actual y propender a su ampliacin). Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdiccin los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP) destinados a la prestacin de los servicios educativos a cargo del Estado. En el caso de los municipios, continuar administrando los recursos para alimentacin escolar y para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad educativa. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. Administrar los establecimientos educativos y prestarles asistencia tcnica y administrativa. Distribuir y administrar entre los establecimientos educativos los docentes y la planta de cargos conforme con las necesidades del servicio (entendidas como poblacin atendida y por atender), siguiendo la regulacin nacional. Participar con recursos propios en la financiacin de los servicios educativos a cargo del Estado y en la cofinanciacin de programas y proyectos educativos y en inversiones de infraestructura, calidad y dotacin. Administrar el Sistema de Informacin Educativo y suministrar la informacin al departamento y la Nacin con la calidad y en la oportunidad que seale el reglamento. Evaluar el desempeo de rectores y directores, y de los directivos docentes, y determinar la inscripcin y ascensos en el escalafn de los docentes. Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la educacin en su jurisdiccin.

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Promover la aplicacin y ejecucin de los planes de mejoramiento de la calidad en sus establecimientos educativos. Vigilar la aplicacin de la regulacin nacional sobre tarifas de matrculas, pensiones, derechos acadmicos y cobros peridicos en los establecimientos educativos. Cofinanciar los procesos de evaluacin de calidad educativa (MEN, 2005: 11).

Y las competencias que se establecen para los municipios no certificados son:


Administrar y distribuir los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP) que se le asignen para calidad y alimentacin escolar. Trasladar plazas y docentes entre sus establecimientos educativos mediante acto administrativo debidamente motivado. Participar con recursos propios en la financiacin de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotacin.

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Suministrar la informacin al departamento y a la Nacin con la calidad y oportunidad que seale el reglamento (MEN, 2005: 11). Una vez establecidas las funciones de cada instancia de gobierno en el proceso de descentralizacin educativa es importante indicar que, finalmente, el centro de la atencin de la gestin de una Secretara de Educacin es el establecimiento educativo. Es all donde se cristalizan los esfuerzos de la entidad territorial para lograr sus metas en cobertura y calidad.

reas a las necesidades regionales, introducir nuevos mtodos de enseanza, administrar los tiempos de los docentes as como los recursos de los Fondos de Servicios Educativos4. Es decir que aunque tienen algunas responsabilidades administrativas, sus incumbencias estn enfocadas bsicamente en el campo pedaggico, constituyndose en los responsables directos de que los estudiantes desarrollen las competencias bsicas de cada nivel. Por esta razn, una de las principales funciones de las Secretaras de Educacin es la de acompaar a los establecimientos educativos oficiales y privados (que presten el servicio pblico educativo formal y de educacin para el trabajo y el desarrollo humano). Las secretaras deben velar por que los establecimientos educativos se encuentren en condiciones adecuadas para la atencin de los estudiantes (tanto en infraestructura y dotacin como en herramientas pedaggicas) y cuenten con el recurso humano adecuado para responder a las necesidades especficas de la poblacin que atienden. Adicionalmente, las secretaras cuentan con funciones de inspeccin y vigilancia para verificar que la prestacin del servicio educativo cumpla con las normas legales establecidas. Al igual que los procesos de evaluacin de la calidad, el resultado de esta inspeccin debe utilizarse para orientar acciones de mejoramiento y seguimiento (MEN, 2008: 39).

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Gestin de la cobertura y de la calidad del servicio educativo


Es importante detenernos en las responsabilidades que deben asumir los entes territoriales en los ejes de cobertura y calidad fundamentales dentro de la poltica de la Revolucin Educativa que tuvo lugar en la dcada de 1990.
4

Los establecimientos educativos son autnomos en la estructuracin del Proyecto Educativo Institucional (PEI), el cual fija, entre otros, los principios, fines y estrategias pedaggicas que guiarn su labor. Esto les permite organizar el plan de estudios alrededor de las reas obligatorias establecidas para cada nivel, adaptar algunas

Mecanismo presupuestario de los establecimientos educativos para administrar sus rentas e ingresos, para atender sus gastos de funcionamiento e inversin, distintos de los gastos de personal (MEN, 2008: 46).

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Gestin de la cobertura
El objetivo primordial de este eje de poltica es incrementar el acceso de todos los nios y nias al sistema educativo y su permanencia en l, especialmente para las poblaciones vulnerables. As, los departamentos, distritos y municipios certificados organizarn el proceso de matrcula y asignacin de cupos en los establecimientos educativos de su jurisdiccin (Resolucin 1515 de 2003). Para realizar una buena gestin se deben realizar los siguientes procedimientos, establecidos en la Gua N 9:
Proyeccin de cupos: consiste en la estimacin del nmero de cupos que estaran en capacidad de ofrecer los establecimientos educativos oficiales en el siguiente ao escolar por grado, nivel, sedes y jornada, identificando los requeridos para alumnos antiguos y los disponibles para la vinculacin de alumnos nuevos. En este proceso se definen las estrategias de ampliacin de cobertura por: eficiencia mediante la aplicacin de parmetros de alumno por docente, construccin y adecuacin de la infraestructura o contratacin de la prestacin del servicio educativo5, entre otras.

definir los procedimientos y herramientas para garantizar la inscripcin o solicitud de cupo de nios y jvenes que ingresarn por primera vez al sistema educativo oficial. En este momento se debe coordinar con las entidades de bienestar social o familiar la identificacin de los nios que ingresarn al grado de transicin. Procedimiento de matrcula: identificada ya la oferta y demanda de cupos, se efecta el procedimiento de matrcula para alumnos antiguos y nuevos, el cual determina el nmero de alumnos que se vincularn efectivamente al sistema educativo. Permanencia en el sistema: la entidad territorial debe prever un conjunto de estrategias que impidan la desercin del sistema escolar, tales como programas de transporte escolar, alimentacin, desarrollo de modelos educativos flexibles, entre otras. Seguimiento y control de la cobertura: consiste en la prctica de auditoras de matrcula (visitas de campo) para analizar la veracidad de la informacin proporcionada por los establecimientos educativos. La Secretara de Educacin debe contar con un aplicativo de sistemas que permita ingresar y actualizar la informacin relevante para el desarrollo del proceso de matrcula y su actualizacin durante el ao (MEN, 2008: 39 y 40).

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Reserva y asignacin de cupos: los establecimientos educativos oficiales deben reservar los cupos necesarios para garantizar la continuidad en el sistema educativo a los estudiantes antiguos. Igualmente recibirn y reservarn cupos para los alumnos que por distintas razones quieran trasladarse de un plantel a otro. A su vez, la entidad territorial debe
La contratacin del servicio educativo con terceros es una alternativa efectiva para mantener y ampliar la cobertura educativa en el pas, ya que stos aportan una capacidad instalada y su experiencia en el sector. La contratacin con terceros ofrece beneficios siempre y cuando sta se realice de conformidad con la normatividad vigente y previo un riguroso proceso de seleccin que demuestre la trayectoria e idoneidad de los prestadores de estos servicios. Esta contratacin est establecida en los artculos 365 de la Constitucin Poltica, los artculos 200 de la Ley 115 de 1994 y 27 de la Ley 715 de 2001, modificados y adicionados por el artculo 30 de la Ley 1176 de 2007, y reglamentada en el Decreto 4313 de 2004 y en la gua de contratacin expedida por el Ministerio de Educacin Nacional (MEN, 2008: 50).
5

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Gestin de la calidad
El objetivo de una educacin de calidad es lograr que todos los estudiantes, independientemente de su procedencia, situacin social, econmica y cultural, cuenten con oportunidades para adquirir conocimientos, desarrollar las competencias y valores necesarios para vivir, convivir, ser productivos y seguir aprendiendo a lo largo de la vida. Tres procesos son cruciales para lograrlo: a) definicin y difusin de estndares; b) evaluacin de

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estudiantes, docentes y directivos docentes y establecimientos educativos; y c) formulacin y desarrollo de Planes de Mejoramiento por parte de los establecimientos educativos. a) Definicin y difusin de estndares: el Ministerio de Educacin ha construido y divulgado los estndares bsicos de competencias, que establecen las metas de llegada por conjunto de grados, en un nivel creciente de complejidad, de lo que los estudiantes deben aprender y saber hacer con lo que aprenden. Estos referentes comunes son los criterios respecto de los cuales se valoran los aprendizajes de los estudiantes en cuatro competencias bsicas: comunicativa, cientfica, matemtica y ciudadana. Adicionalmente, los estndares precisan las expectativas de comportamiento e incluyen valores sociales y de identidad cultural. Las Secretaras de Educacin deben por lo tanto difundir y promover los estndares y acompaar a los establecimientos educativos, propiciando la apropiacin de aqullos y su inclusin dentro de los Proyectos Educativos Institucionales y en los Planes de Estudio.

Contamos con la aplicacin de pruebas censales SABER para 5 y 9 grados de educacin bsica, y el Examen de Estado para el grado 11 de educacin media. Los resultados de las evaluaciones permiten evaluar los alcances de los desempeos de los estudiantes y verificar si los procesos para alcanzar las metas son adecuados. Esto permite orientar acciones de mejoramiento, que deben estar reflejadas en el Plan de Mejoramiento Institucional (PMI). Igualmente, Colombia ha participado en algunas pruebas internacionales como el Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes (PISA), el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), el Estudio de Tendencias en Matemticas y Ciencias (TIMSS) y el Estudio Internacional de Educacin Cvica y Ciudadana de la Asociacin Internacional de Evaluacin del Logro Educativo (ICCS), las cuales permiten ubicarnos con respecto a otros pases. Evaluacin de los docentes y directivos docentes y de aspirantes a docentes y directivos docentes: esta evaluacin permite medir si stos estn capacitados para cumplir su funcin pedaggica y as establecer acciones de mejoramiento. Igualmente, constituye un insumo para los establecimientos de educacin superior que se encargan de la formacin docente. Contamos con una evaluacin para el ingreso (concurso de mritos)6, una evaluacin del perodo de prueba7, una evaluacin anual de

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b) Evaluacin de estudiantes, docentes y directivos docentes y establecimientos educativos: Colombia cuenta con un Sistema Nacional de Evaluacin donde convergen de forma articulada la evaluacin de estudiantes, docentes, directivos docentes y establecimientos educativos. Las evaluaciones sirven para focalizar las acciones de apoyo a los establecimientos educativos con desempeos ms bajos e identificar los que obtienen buenos resultados para divulgar sus experiencias. La Secretara de Educacin velar por la correcta aplicacin de estas evaluaciones y consolidar, analizar y socializar los resultados. Evaluacin de estudiantes: uno de los indicadores del estado de la calidad de la educacin es el desempeo de los estudiantes en pruebas que valoran el nivel de desarrollo de competencias bsicas establecidas a partir de los estndares.

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aspirantes a los cargos de docente y directivo docente del sector oficial slo podrn ocupar, en propiedad, las vacantes definitivas una vez superado el concurso de mritos que se convoque para el efecto, incluyendo el perodo de prueba. Este proceso comprende la evaluacin de aptitudes, competencias bsicas, experiencia, relaciones interpersonales y condiciones personales (MEN, 2008: 21). 7 Esta evaluacin confirma la idoneidad y capacidad de los docentes y directivos docentes nombrados y se realiza al final de cada ao acadmico. Los responsables de su aplicacin son la Secretara de Educacin y sus establecimientos educativos. Los instrumentos de evaluacin se disean a nivel nacional pero se incluyen variables que contemplan las caractersticas particulares de la regin y la poblacin (MEN, 2008: 22).

6 Los

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desempeo8 y una evaluacin de competencias para el ascenso9. Autoevaluacin de los establecimientos educativos: la evaluacin del funcionamiento, caractersticas y condiciones de los establecimientos educativos del pas permite establecer si stos estn organizados adecuadamente para cumplir con los objetivos de la gestin educativa. Este proceso se lleva a cabo a travs de la autoevaluacin. sta se basa en el anlisis del proceso escolar y sus resultados en relacin con las metas y los objetivos formulados en el Proyecto Educativo Institucional (PEI). Incluye adems un diagnstico de la gestin en trminos administrativos, financieros, pedaggicos y comunitarios. Sus resultados sustentan la formulacin de planes de mejoramiento (realizados por los establecimientos educativos) y de planes de apoyo al mejoramiento (realizados por las Secretaras de Educacin) (MEN 2008, p. 22). c) Formulacin y desarrollo de Planes de Mejoramiento: el Plan de Mejoramiento es entendido como el conjunto de metas, acciones, procedimientos y ajustes que el establecimiento educativo decide para el mejoramiento de la gestin educativa, conducentes principalmente a alcanzar mejores resultados en los estudiantes. Por su parte, la Secretara de Educacin debe realizar un Plan de Apoyo al
8 Este instrumento evala el cumplimiento de funciones y responsabilidades de los docentes y directivos docentes en relacin con los logros propuestos con los estudiantes y el desarrollo de sus reas de trabajo. La realiza la Secretara de Educacin al finalizar cada ao escolar. Los instrumentos de evaluacin se disean a nivel nacional pero se incluyen variables particulares de la regin y la poblacin (MEN, s.f.: 10 y 19). 9 Es una prueba nacional que determina los ascensos o cambios de grado en el escalafn docente. Es aplicada por la Comisin Nacional del Servicio Civil en coordinacin con el Ministerio de Educacin Nacional, a travs de las Secretaras de Educacin, a los docentes y directivos docentes inscriptos en el escalafn que de manera voluntaria quieran presentarla y hayan cumplido al menos tres aos de servicio en un nivel del escalafn (MEN, 2008: 23).

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Mejoramiento, el cual es una herramienta de gestin para sistematizar, hacer seguimiento y evaluar las acciones explcitas de mejoramiento de la calidad educativa propuestas en los planes de mejoramiento. Asimismo revisar la actualizacin de los Proyectos Educativos Institucionales, promover la identificacin de experiencias significativas, as como el diseo y ejecucin de programas de formacin de docentes y directivos docentes; promover proyectos transversales y la atencin pertinente de poblaciones diversas y vulnerables a travs de la implementacin de estrategias y modelos flexibles10. Las secretaras tambin velarn por la pertinencia de la educacin, que debe garantizar una mayor competitividad. Esto se logra mediante el fortalecimiento del desarrollo de las competencias laborales, facilitando la movilidad de los estudiantes entre el sistema educativo y el mercado laboral y fortaleciendo la educacin tcnica y tecnolgica. Adicionalmente, se deben disear y ejecutar proyectos sobre Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC) y bilingismo (enfocado al dominio del ingls), teniendo en cuenta que estos temas se han convertido en uno de los vehculos ms importantes para la construccin de la sociedad del conocimiento en un mundo globalizado (MEN, 2008: 24).

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10 Estas estrategias y modelos resultan pertinentes al ser adaptables al entorno y a las necesidades de los estudiantes. En Colombia se promueven varios tipos de preescolares escolarizados y no escolarizados, Escuela Nueva, Escuela Nueva Costa Pacfica, Crculos de Aprendizaje, Aceleracin del Aprendizaje, Postprimaria, Telesecundaria, Educacin Media con Profundizacin en Educacin para el Trabajo, Modelo de Educacin Media Acadmica (MEMA), Grupos Juveniles Creativos, Sistema de Aprendizaje Tutorial (SAT), el Servicio Educativo Rural (SER) y los modelos de CAFAM y Transformemos de alfabetizacin, entre otros. Igualmente se desarrollan varias propuestas etnoeducativas especficas para cada grupo tnico.

El gobierno de la educacin despus de la descentralizacin: el caso colombiano

POLTICAS EDUCATIVAS Y TERRITORIOS. MODELOS DE ARTICULACIN ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

Servicios que ofrece el Ministerio de Educacin Nacional


Para llevar a cabo sus funciones en la prestacin del servicio educativo, las Secretaras de Educacin cuentan con el apoyo constante del Ministerio de Educacin Nacional, que ha desarrollado herramientas para mejorar la cobertura, la calidad y la eficiencia del sistema educativo y para facilitar la gestin estratgica del sector. Una de ellas es el Proyecto de Modernizacin de las secretaras11, el cual busca consolidar los procesos de reorganizacin y fortalecimiento de las secretaras, para que amplen su capacidad de apoyo a los establecimientos educativos a su cargo y logren cumplir las metas fijadas por los tres ejes de la Revolucin Educativa: cobertura, calidad y eficiencia. Adicionalmente, los servicios que ofrece el Ministerio se sintetizan en: a) Definicin de polticas y normatividad: el Ministerio genera la poltica sectorial y la reglamentacin para orientar la educacin en los niveles de preescolar, bsica, media y superior.

territoriales certificadas para contribuir con el mejoramiento de la prestacin del servicio educativo. e) Divulgacin de informacin: el Ministerio divulga la informacin generada por el sistema educativo (poltica, estadstica, indicadores, publicaciones, eventos y noticias) y atiende las solicitudes puntuales de los ciudadanos. El objetivo es que la ciudadana conozca y participe en el desarrollo de la gestin pblica estatal, ejerciendo control y vigilancia sobre las actuaciones de los servidores pblicos (MEN, 2008: 35).

Consideraciones finales
Una vez realizado este breve recorrido por los principales aspectos de la estructura descentralizada del sector educativo en Colombia es importante hacer algunas consideraciones finales sobre el mismo. El Ministerio de Educacin Nacional, como ente rector de las polticas educativas, orienta la gestin de las entidades territoriales buscando la coherencia entre las polticas y acciones del nivel nacional y territorial. Para lograr que estas polticas se cumplan (ya que el Ministerio no es el responsable directo de la prestacin del servicio), ha sido necesario establecer diferentes mecanismos y estrategias que organizan las relaciones y acciones de los diferentes actores del sistema. Para comenzar, la formulacin de leyes, decretos, resoluciones y directivas desde el nivel central marca claramente la forma y orientacin de la organizacin sectorial en educacin. En este sentido, uno de los principales aciertos ha sido la expedicin de la Ley 715, que estableci una mayor claridad en la distribucin de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, evitando duplicidades y marcando claramente las responsabilidades de cada instancia. As, la prestacin del servicio educativo es responsabilidad de los departamentos y municipios certificados, en condiciones de calidad y

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b) Distribucin y seguimiento de recursos financieros: el Ministerio distribuye los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP), la Ley 30, la Ley 21 y otros recursos adicionales y realiza el seguimiento de su ejecucin. c) Desarrollo de proyectos: el Ministerio desarrolla proyectos para ser ejecutados por las entidades territoriales con el fin de cumplir las metas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en los Planes Sectoriales de Educacin. d) Asistencia tcnica: consiste en el servicio de apoyo a la gestin que proporciona el Ministerio a las entidades
de Educacin Nacional, Proyecto de Modernizacin de las Secretaras de Educacin. Disponible en <http://www.modernizacionsecretarias.gov. co/modernizacion_que_es.asp>.
11 Ministerio

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eficiencia, y a la Nacin le corresponde un nivel regulador del proceso. En este esquema, todos los niveles territoriales participan en la administracin del sector, lo cual permite mayor control sobre las distintas variables que afectan la prestacin del servicio educativo y por lo tanto su capacidad para comprometerse con la obtencin de mejores resultados. Adicionalmente, se ha avanzado en el uso eficiente de los recursos, ya que las entidades territoriales reciben recursos de acuerdo a la cantidad de alumnos atendidos y no en un esquema de reconocimiento de costos. Esto incentiva el aumento de cobertura por parte de las entidades territoriales y una asignacin de docentes ms eficiente. En el tema de calidad contamos con unos establecimientos educativos con autonoma pedaggica, que pueden tomar decisiones con respecto a la estructuracin del Proyecto Educativo Institucional (PEI), definir sus planes de estudio y currculo y formular sus planes de mejoramiento. Esto permite mayor cercana del establecimiento con las demandas y necesidades de la poblacin beneficiaria. Para guiar el ejercicio de esta autonoma, el Ministerio define referentes bsicos de calidad y trabaja con las entidades territoriales para fortalecer la gestin de la calidad en sus instituciones educativas, lo que incluye desarrollar estrategias de acompaamiento a las mismas y definir polticas territoriales de formacin docente, entre otras acciones. Paralelo al componente normativo, dentro de los elementos que marcan la relacin entre las entidades territoriales y los actores del sistema educativo se encuentran la formulacin de recomendaciones y orientaciones de atencin desde el nivel central para ayudar a las entidades territoriales en el ejercicio de sus competencias; la asistencia tcnica y el acompaamiento directo que permite un dilogo con las regiones y busca posicionar de manera contextualizada los temas centrales de poltica y mejorar la capacidad de gestin local; y, finalmente, la intervencin directa del Ministerio a travs de proyectos y programas puntuales, llegando

hasta el docente y la institucin educativa. Estas intervenciones siempre se dan de manera acordada y compartida con la entidad territorial y responden a prioridades de poltica. A pesar de los avances alcanzados, el sector educativo an plantea enormes desafos para ampliar la cobertura y mejorar la calidad. En esta oportunidad se resaltarn dos aspectos centrales. Por un parte, se requiere fortalecer la capacidad de gestin de las secretaras y el apoyo de stas a los establecimientos educativos a su cargo. La capacidad de gestin se construye y requiere procesos de preparacin y acompaamiento. Para lograr esto, el Ministerio tiene claro que la asistencia tcnica que presta debe ser focalizada, atendiendo de manera oportuna y pertinente las distintas necesidades locales. Por otra parte, es importante hacer nfasis en el gran reto de generar esquemas efectivos de acompaamiento y apoyo a los establecimientos educativos. La actual poltica educativa se orienta hacia el fortalecimiento de la institucin educativa como el espacio donde todos los nios deben desarrollar las competencias para su desempeo en los diferentes mbitos de la vida. Para que esto sea una realidad, la institucin educativa cuenta con una autonoma que abre grandes posibilidades, pero tambin requiere acompaamiento y gua. Los planes de mejoramiento que cada institucin formula deben ser la base de la definicin de las acciones de mejoramiento educativo. El propsito ltimo de la poltica educativa es el aprendizaje de los estudiantes en la institucin educativa, por ello es fundamental definir y seguir trabajando en los caminos para situar, concretar y hacer realidad la poltica en la institucin.

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Referencias bibliogrficas
MEN, Ministerio de Educacin Nacional (Colombia) (2005). Resolucin 1515 de 2003, por la cual se establecen las directrices, criterios, procedimientos y cronograma para la organizacin del proceso de asignacin de cupos y matrcula para los niveles de preescolar, bsica y media de las instituciones de educacin formal de carcter oficial en las entidades territoriales, Bogot. MEN, Ministerio de Educacin Nacional (Colombia) (2005), Gua N 9. Certificacin de municipios menores de cien mil habitantes, Bogot. MEN, Ministerio de Educacin Nacional (Colombia) (2008), Conceptos generales de la educacin preescolar, bsica y media, Bogot. MEN, Ministerio de Educacin Nacional (Colombia) (s.f.), Manual de la evaluacin de desempeo, Bogot.

GoberNabilidad Y polticas edUcativas, sUs eFectos sobre el trabajo doceNte: la perspectiva caNadieNse
Claude Lessard

Introduccin
Este libro trata de la poltica educativa y la descentralizacin. En este artculo har una exposicin sobre la tradicional gobernabilidad educativa en Canad, las reformas educativas actuales o recientes y sus efectos o vnculos, directos e indirectos, con la evolucin de la condicin y del trabajo docente en Canad, pas federal, y en Quebec, una provincia soberana en materia de educacin. Para ello, en primer lugar, esbozar un sinttico panorama de la gobernabilidad en materia de educacin y de las polticas educativas actuales, distinguiendo lo que parece especfico para el Canad ingls y para Quebec, as como las diferentes estrategias de implementacin de las polticas, en especial las que oscilan entre el mayor control del trabajo docente y el llamado al profesionalismo de cada uno. En segundo lugar, me concentrar en un aspecto de estos desarrollos, desde mi punto de vista muy importante: el de la regulacin de la educacin, el cual combina tres tipos de reglas (burocrticas, profesionales y cuasimercantiles). En tercer lugar, voy a analizar tres consecuencias de estos desarrollos: 1) el sentimiento fuertemente diseminado de prdida o ausencia de confianza en los docentes y el mayor control, directo o indirecto, por parte de los superiores, 2) el incremento cuantitativo y cualitativo creciente de la carga laboral, 3) lo que est en juego en materia de autonoma profesional. Concluir hablando de algunos impactos de estos desarrollos en la profesionalidad de los docentes, proponiendo como tesis que las evoluciones actuales generan una mayor distancia entre

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Gobernabilidad y polticas educativas, sus efectos sobre el trabajo docente: la perspectiva canadiense

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los administradores escolares y los docentes. Esta distancia se convierte inevitablemente en fuente de tensin y de conflicto entre, por un lado, el nuevo profesionalismo (conocido como moderno) de los managers escolares que tienen una creciente influencia y, por el otro, el profesionalismo tradicional y ciudadano de los docentes, puestos por la coyuntura poltica actual a la defensiva. Notemos que si bien la situacin de los docentes depende en gran medida para su evolucin de las polticas educativas, la tarea en s evoluciona a partir del juego de un conjunto de factores ms amplios que los estrictamente polticos: la cultura de los jvenes, las generaciones de los docentes, la evolucin econmica y sus consecuencias sobre los grupos sociales, la evolucin de las tecnologas de la comunicacin y de la informacin, la cultura del contexto, etctera. Por otra parte, es bastante sensible a estos factores.

1. Breve esbozo de las polticas educativas actuales en Canad y en Quebec

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La gobernabilidad de la educacin en Canad: la herencia institucional histrica


Es importante sealar desde un principio que, en Canad, las provincias y los territorios son responsables de la educacin. sta no depende del gobierno federal, quien no tiene autoridad alguna sobre la enseanza en el nivel de estudios primarios y secundarios. No hay una poltica canadiense de educacin obligatoria, y aunque el gobierno intervenga en este mbito, lo hace en nombre del desarrollo de la mano de obra y del desarrollo econmico, que dependen de l, o simplemente porque tiene un poder econmico que no tienen las provincias. La educacin depende entonces de las provincias y de los territorios1. Veamos cmo funciona, en estas
1 Aparte de las provincias, Canad tiene tambin territorios con un estatuto casi provincial. A lo largo del texto hablaremos simplemente de provincias.

jurisdicciones, la estructura desde el punto de vista de las responsabilidades y los poderes. Histricamente, la gobernabilidad del sistema educativo en el mbito pblico se ejerci en tres niveles: la autoridad provincial, la instancia intermedia llamada comisin escolar o distrito escolar, ya sea local o regional, y el establecimiento. Segn el caso, la autoridad central o provincial puede ser ejercida por el Parlamento provincial, el gobierno, el Ministerio de educacin, o el Ministro. En general, es responsabilidad de la autoridad central definir las orientaciones y prioridades del sistema y los servicios educativos ofrecidos a los alumnos, promulgar las normas centrales sobre capacitacin y la titularizacin del personal escolar, establecer las grandes finalidades y objetivos de los planes de estudio, formular normas relativas al recorrido de los alumnos y fijar las pautas para evaluarlos y para aprobar sus estudios. Como lo veremos ms adelante, la tendencia dominante es a reforzar la autoridad central en estas materias, y no delegarlas a instancias intermedias o locales. La comisin escolar (o el distrito), instancia intermedia, es una entidad a la que se le otorga un estatuto jurdico que la vuelve en varias provincias una entidad realmente descentralizada. Est administrada por un Consejo de Comisarios elegidos por los habitantes del territorio, tiene las responsabilidades y ejerce los poderes que la ley le da. Tiene un poder de deliberacin y de decisin, y hasta hace poco, en todos los casos tena la facultad de gravar impositivamente. La comisin escolar ejerce sus responsabilidades sobre un territorio delimitado, y la primordial entre ellas es la de asegurar que todos los alumnos bajo su jurisdiccin reciban los servicios educativos a los que tienen derecho. Debe realizarlas de conformidad con sus orientaciones, obligaciones y la jerarqua determinada e impuesta por la autoridad central. El establecimiento, ya sea la escuela, el centro de capacitacin de adultos o el centro de formacin profesional utilizaremos las denominaciones empleadas en Quebec para designar los diferentes

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tipos de establecimientos de la educacin fundamental, tiene como misin la de ofrecer los servicios educativos requeridos a las personas a las que les corresponden. El establecimiento es una creacin de la comisin escolar y est, por ende, sometido a los parmetros establecidos por sta. Esto lleva a pensar que las relaciones entre los establecimientos y la comisin escolar estn signadas por la dialctica del apoyo y del control. Esta estructura de gobernabilidad dividida en tres niveles se encuentra en todas las provincias canadienses. Viene ya de origen: la evolucin histrica desarrolla las caractersticas de cada nivel, mientras que la coyuntura influye en su importancia relativa y los diferentes ciclos de centralizacin y descentralizacin. Resulta til distinguir dos conjuntos de problemticas o alternativas, relativas al programa y al financiamiento, respectivamente, que dan lugar a evoluciones particulares de las relaciones entre los tres niveles del sistema de centralizacin y de descentralizacin y, por ende, tambin del tipo de control. En lo que concierne al programa, mencionamos el rol determinante que tiene la autoridad central en la definicin de las finalidades y los objetivos de los planes de estudio, desde el inicio del proceso, y del control que debe ejercer a posteriori. En lo que respecta al financiamiento, observamos que en las ltimas cinco dcadas en su gran mayora est centralizado en cada provincia. De hecho, los fondos de gastos otorgados al sistema educativo se votan anualmente en el Parlamento provincial. Anteriormente, una parte importante del financiamiento provena de la comisin escolar, lo que provocaba grandes desigualdades entre los territorios beneficiarios. Sin embargo, en la segunda mitad del siglo XX, la parte principal del financiamiento recay, de manera progresiva, en los gobiernos provinciales, para garantizar cierta equidad social y para controlar el aumento de los costos. Lo dicho anteriormente puede hacernos creer que existe una importante regulacin vertical del sistema educativo de diversas provincias y territorios de Canad. Como veremos en las siguientes secciones, la tendencia nos lleva en ese sentido, pero la impronta de los

orgenes, segn la expresin de Merrien (1990, 2000), y la herencia histrica no son tan clara ni exclusivamente burocrticos o centralizados. De hecho cada nivel de la estructura de la gobernabilidad fue siempre concebido como un lugar de participacin democrtica tanto en la comisin escolar como en el establecimiento (aunque esta caracterstica se extendi al establecimiento ms recientemente), que se constituy en el lugar de la participacin de la comunidad regional o local. En efecto, si bien la autoridad central est en ltima instancia en manos de un ministro elegido2, responsable democrticamente ante el Parlamento provincial, los comisarios3 que administran el nivel intermedio tambin son electos, por lo cual gozan de una legitimidad democrtica, mientras que la concepcin dominante del establecimiento desde hace al menos veinte o treinta aos en Canad est inspirada en una ideologa comunitaria. La gobernabilidad de la educacin en Canad se ejerce a la vez por la creacin de normas (controles a priori y a posteriori) por parte de la autoridad central y la comisin escolar y por un sistema de participacin democrtica y comunitaria que tradicional e ideolgicamente fue importante. Qu sucede con lo que constituye de esta estructura una herencia del pasado? Hacia dnde evoluciona la gobernabilidad de la educacin?

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Las principales tendencias de evolucin de la gobernabilidad en educacin: un cuarto nivel y una estrategia pancanadiense de base con ejes en la obligacin de obtener resultados y la rendicin de cuentas?
El Consejo de Ministros de la Educacin de Canad (CMEC) fue creado por las provincias y los territorios en 1967 con el fin de ser
2 En

Quebec, la responsabilidad ministerial en materia de educacin se remonta a principios de los aos 1960. 3 Un comisario escolar (o consejero escolar) es una especie de equivalente del concejal municipal, pero con funciones de gestin escolar en los distritos escolares locales.

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el portavoz de la educacin en Canad, de facilitar la concertacin interprovincial, as como el intercambio con el Gobierno Federal y los organismos educativos canadienses. El CMEC manifiesta una voluntad compartida de supeditar la educacin en cada una de las provincias y territorios a una forma de obligacin de resultados, armada en base al lenguaje de indicadores y estndares de desempeo, haciendo hincapi en los resultados numricos o por lo menos con miras a una progresin hacia esos resultados. En la Declaracin de Victoria (1999)4, los ministros de educacin de las provincias y los territorios acordaron las siguientes prioridades de accin: Prioridad acordada a los resultados de la educacin. Intercambio de datos sobre prcticas ejemplares. Colaboracin en el mbito de los planes de estudio. Estas prioridades son caractersticas de una voluntad de reforzar y armonizar una gobernabilidad con ejes en los resultados y la rendicin de cuentas en la educacin canadiense. Asimismo la Declaracin de Victoria es explcita en el ordenamiento de los siguientes cinco polos: rendicin de cuentas, calidad de la educacin, accesibilidad, movilidad y respuestas a las necesidades de los alumnos y alumnas. Estas prioridades se traducen en las siguientes dos acciones pertenecientes a lo que el CMEC llama la estrategia pancanadiense de base: la evaluacin del rendimiento de los alumnos de 13 y 16 aos en matemtica, lectura y escritura as como en ciencias; la recopilacin de datos estadsticos sobre el rendimiento de nuestros sistemas de educacin. El CMEC dirige tambin la participacin canadiense en el programa PISA. Es el elemento que permite que la educacin canadiense se compare con las normas internacionales y pretende mostrar su capacidad de estar en un nivel internacional (world class). Recalquemos que si la educacin canadiense se encuentra en un
4 Declaracin del Consejo de Ministros de Educacin de Canad reunido en la ciudad de Victoria en el ao 1999.

nivel internacional, podr exportarse con mayor facilidad a los diversos pases del mundo, sobre todo Asia y Amrica Latina. A estos progresos debemos sumar una reciente iniciativa del gobierno federal: la creacin del Consejo Canadiense del Aprendizaje (CCA), que dispone de un presupuesto de 100 millones de dlares canadienses para ser utilizados durante los prximos cinco aos. Este Consejo, cuyo director general fundador fue, anteriormente, el director general del CMEC, tendr entre otras funciones la de hacer el seguimiento de los progresos en materia de aprendizaje en Canad. Ello implica la creacin de indicadores y la utilizacin de los ya existentes en Canad, integrados a un ndice nico y permanente para comparar los progresos en materia de adquisicin continua de saberes. Por ello, hace algunos aos, el CCA confeccion un ndice canadiense de calidad de la educacin. Los primeros resultados de este ndice fueron publicados: revelaron que cada una de las provincias y los territorios, as como las 26 ciudades ms importantes, tuvieron una nota (en un boletn) relacionada con el promedio canadiense. Se observ que las notas aumentan de Este a Oeste, es decir que hay una relacin bastante visible entre el nivel de riqueza de las provincias y el puntaje del ndice. Estos cuatro avances es decir, la prioridad otorgada por el CMEC a los resultados escolares, los consorcios en materia de programas, la participacin canadiense en el programa PISA, la puesta en marcha por el gobierno federal del consejo canadiense sobre el aprendizaje evidencian la importancia otorgada a la obligatoriedad de disponer de resultados en materia de educacin, luego de haberlos medido, enumerado y relacionado con estndares o normas explcitas. La posicin relativa de las provincias, unas en relacin a otras, a un promedio canadiense o a los dems pases de la OCDE, se torna un elemento importante del debate pblico en educacin. Por la parte superior de su pirmide, la educacin canadiense se inserta en los cnones (o en las garras) de la globalizacin y est influenciada por su tica del desempeo y de la eficiencia.

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Estos desarrollos contribuyen indudablemente a una relativa convergencia pancanadiense de las polticas educativas de las provincias con las de los territorios, sobre todo en materia de programas de educacin y de evaluacin. Podemos decir que el CMEC y, en el futuro, el Consejo Canadiense del Aprendizaje, contribuirn a la realizacin de la obra de regulacin y coordinacin pancanadiense con la que suea el gobierno federal desde hace dcadas.

Las polticas educativas recientes en Canad y en Quebec


En Quebec y en el resto de Canad (o ROC, rest of Canada: las provincias y los territorios aparte de Quebec) estn detrs de los mismos objetivos en materia de polticas educativas y utilizan el mismo lenguaje, el de la mejora de la calidad de la educacin y del nivel de los egresados, de la mayor eficiencia del sistema educativo y de la adaptacin a la globalizacin y la competencia internacional. Empero, el resto de Canad toma caminos ligeramente diferentes de los elegidos por Quebec. Siguiendo la fuerte tradicin de descentralizacin y de autonoma local, en el resto de Canad observamos, siguiendo el modelo anglosajn globalizado, una tendencia reciente a centralizar el programa y el financiamiento as como la puesta en marcha de sistemas de evaluacin estandarizada o uniforme de las enseanzas. Las tres provincias ms ricas y pobladas de Canad, es decir Ontario, Alberta y Columbia Britnica, siguen esta va, con grados y ritmos variables. En estas tres provincias, este cambio fue impuesto de una manera fuertemente conflictiva y atac frontalmente las asociaciones gremiales de docentes, cuya autonoma tradicional en materia de programa acadmico se vio reducida. Por ello, invocando la eficiencia y la demografa, el legislador redujo considerablemente la cantidad de instancias intermedias, las school boards, as como el margen de utilizacin presupuestaria. Ampliando considerablemente la extensin de los territorios sobre los cuales tienen la responsabilidad de organizar los

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servicios escolares, los gobiernos provinciales se las arreglan para que las school boards ya no sean responsabilidad del gobierno local. Como contrapartida de esta debilidad poltica del nivel intermedio, los gobiernos provinciales ceden un mayor lugar a los padres en el mando de los establecimientos locales, por medio de los comits o consejos de establecimiento y de un mayor grado de eleccin del establecimiento. Por ejemplo, en Alberta se abri por completo el mercado educativo de la ciudad de Edmonton, al mismo tiempo que se instalaba el site-based management en esas escuelas pblicas, otorgndoles ms autonoma en el nivel presupuestario y en la eleccin de los educadores. De este modo, estas escuelas desarrollaron proyectos particulares, sometindose as a una regulacin cuasimercantil. Por ello aparecieron tentativas de apoyar fiscalmente la educacin privada. La cuestin del mayor grado de eleccin del establecimiento cobra importancia en el Canad anglfono, aun si esto no se traduce en un mayor auge de la enseanza privada. Es ms que nada una cuestin de diversificacin de la oferta en el seno del mbito pblico, de la posibilidad de abrir, con el apoyo del Estado, escuelas con orientaciones vocacionales especficas, religiosas, lingsticas o tnico-culturales. Estos desarrollos tienen el aval de los think tanks privados, como el Fraser Institute (FI) y el Atlantic Institute for Market Studies (AIMS), que militan en Canad en pos de la libre eleccin y de la privatizacin de la educacin y la instauracin de bonos de educacin (vouchers). El FI elabora anualmente una lista de los mejores establecimientos secundarios en Columbia Britnica, Ontario y Alberta (as como en Quebec, sobre el que volveremos ms adelante) y acepta hacerlo extensivo en los prximos aos a las dems provincias, incluso en el nivel primario. Ello justificado por la necesidad de rendir cuentas e informar al pblico consumidor de los servicios escolares. El modelo de referencia es el de la eleccin racional del ciudadano consumidor, eleccin que debe ser respaldada por una informacin de calidad y accesible para todos. Esta informacin toma, cada vez ms, forma de indicador.

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Esta cultura de los indicadores de calidad no fue creada solamente por los organismos privados ni se limita a los establecimientos escolares. Todos los niveles del sistema educativo elaboran indicadores: los establecimientos, las school boards, los ministerios de educacin, as como los organismos pancanadienses cuya existencia es relativamente reciente y que buscan coordinar la educacin a travs de las provincias y los territorios (CMEC y CCA). Podemos pensar que esta cultura de los indicadores contribuye a una convergencia canadiense en materia de polticas educativas. En Quebec, la centralizacin del programa y del financiamiento se puso en marcha a partir de la Revolucin Tranquila5 de los aos sesenta. Podramos afirmar que en cuanto al programa, el ex departamento de la Instruccin Pblica no era menos centralizador y controlador (gracias a su servicio de inspeccin) que el Ministerio de Educacin en la actualidad. Esta eleccin de sistema distingue a Quebec del resto de Canad. Podemos decir que el Ministerio quebequense de la educacin es un actor de gran importancia en educacin, y es as en todos los planos: en materia financiera, de programa, pedaggica, relaciones laborales, etctera. A tal punto que podemos hablar, con cierta pertinencia, de Quebec como un Estado pedaggico. En el informe del programa, el Estado pedaggico se manifest con mayor claridad, recientemente, a favor de una mayor reforma del programa de enseanza primaria y secundaria. No podemos hablar en este caso de un movimiento de centralizacin curricular, porque los planes de estudio en Quebec se vienen centralizando desde la Revolucin Tranquila de los aos sesenta. Esta reforma alimenta un intenso debate sobre la creacin de un programa en funcin de las orientaciones de un enfoque llamado por competencias y sobre la evaluacin del aprendizaje. En efecto, la voluntad de los reformadores del Ministerio de educacin de implementar un programa acadmico con ejes en
5

N. del T. Es un perodo de cambios veloces acaecidos en Quebec de 1960 a 1966.

el desarrollo y la demostracin de competencias disciplinarias y transversales se enfrenta a una oposicin interna y externa (los medios de comunicacin, una parte del cuerpo docente, sobre todo en el secundario, los padres preocupados por la pretendida desaparicin o reduccin de los conocimientos, los acadmicos, etctera). En ciertos aspectos aparece por ensima vez la discusin entre los antiguos y los modernos, entre los partidarios de una cabeza bien formada y los que prefieren una cabeza bien llena, discusin que encontramos tambin en otros mbitos, mbitos que a veces aportan su folclore al debate. El nuevo plan de estudios no slo impone una revisin de los contenidos y una reorganizacin del lugar respectivo de las materias en pos del desarrollo de las competencias, sino que conlleva tambin la visin de una pedagoga innovadora. De hecho, podemos ver en l una obligacin de resultados (menos repitencia y desercin escolar) pero tambin, aunque no se especifique realmente el detalle de las prcticas, un mandato de innovacin, lo que contribuye a difundir la impresin de un fuerte condicionante, a la vez multidimensional, amplio e impreciso, que afecta tanto a los contenidos como a los mtodos. Se plantea as una oposicin que se alimenta de una estrategia de implementacin hbrida y exigente para los docentes, a quienes se solicita inventar colectivamente nuevas prcticas en reemplazo de la repitencia de los alumnos, construir con sus colegas actividades de aprendizaje que contribuyan al desarrollo de competencias disciplinarias y transversales, practicar una pedagoga ms diversificada, denominada de proyectos y diferenciacin pedaggica, todo esto con un alumnado cada vez ms heterogneo (que responde a la poltica de integracin de alumnos discapacitados o con dificultades de adaptacin o de aprendizaje (EHDAA, por su sigla en francs). Esta reorganizacin del trabajo docente es sustancial sobre todo en el secundario y al mismo tiempo imprecisa o poco institucionalizada: parece evidente que las instancias de coordinacin han subestimado su amplitud y profundidad.

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El debate sobre el nuevo plan de estudios se presenta como una tarea difcil, incluso dentro de las instancias gremiales. As, 7 sindicatos de zonas urbanas (Montreal, Laval), que representan al 20% de los docentes, se desafiliaron de la Central de Sindicatos de Quebec, instancia que agrupaba desde mediados de los aos sesenta a la totalidad de los docentes de las comisiones escolares (school boards) francfonas de Quebec. Para los gremios disidentes, la postura de la CSQ aparece como demasiado moderada y complaciente a la vez que poco reivindicativa y eficaz en sus relaciones con el empleador, por lo que se le reprocha no oponerse con suficiente vigor al nuevo plan de estudios. Este debate sobre el plan de estudios no existe en el resto de Canad o en Estados Unidos, al menos bajo esta forma. En efecto, en el Canad anglfono, donde el debate se focaliza ante todo en la centralizacin y estandarizacin de la evaluacin de los aprendizajes, estos desarrollos son percibidos como reductores y deshumanizantes, al tiempo que aparecen como serios lmites a la autonoma profesional tradicional de los docentes. En los otros planos, salvo en lo que respecta a la instancia intermedia de gobernabilidad y la rendicin de cuentas de las unidades del sistema, Quebec evoluciona de manera ligeramente diferente al resto de Canad y de Amrica del Norte. En efecto, desde hace unos treinta aos, en medio de dudas y dificultades, comienzan a ver la luz algunas tentativas de descentralizacin. La ltima, plasmada en la Ley 180 que naci con el cambio de milenio, fue corregida por la Ley 124 y lo ser an una vez ms a travs de un proyecto de ley enviado al Parlamento por la ministra actual. Parecera que todo lo que va en el sentido de la descentralizacin se acompaase de dos pasos para atrs o para el costado. Es preciso decir que los gremios de docentes son defensores de la centralizacin, en nombre de la integridad del servicio pblico de la educacin y la igualdad de condiciones de empleo y trabajo. En este sentido, son aliados objetivos de la burocracia estatal, salvo cuando esta ltima se propone descentralizar.

Al igual que ha ocurrido en el resto de Canad, en los ltimos diez aos se redujo a la mitad la cantidad de comisiones escolares, y se implementaron polticas de descentralizacin de la comisin escolar en favor de los establecimientos, en el marco de una perspectiva en la que stos intentan dar respuesta a las particularidades (demandas) de su medio, y en la que se acrecienta el poder de los padres a travs de la creacin de consejos de establecimientos. Comparados con los desarrollos que se han producido en el resto de Canad, los consejos de establecimiento quebequenses tienen ms poder que sus contrapartes anglocanadienses. En materia escolar, los padres quebequenses son ms poderosos que sus colegas anglocanadienses, limitados mayormente a desempear un papel de tipo consultivo. A pesar de todo, al da de hoy, la creacin de consejos de establecimientos quebequenses parece haber sido relativamente exitosa, y a pesar de que su legitimidad plantea dificultades para los gremios de docentes, parecen haberse adaptado y haber encontrado un modus operandi que les resulta conveniente. Quebec tiene una larga tradicin en la enseanza privada que lo distingue del resto de Canad, sobre todo en el secundario, donde se puede hablar de una presencia histrica del sector privado. En este sentido, es preciso sealar el crecimiento reciente de la plantilla de efectivos de la enseanza privada, al menos en zonas urbanas. En un contexto en el que la red pblica es percibida como un eterno laboratorio pedaggico y ha sido tildada de laboratorio de relaciones de trabajo, la enseanza privada aparece, para las clases medias preocupadas por la reproduccin de su capital social, como un refugio y un elemento importante para la gestin de los riesgos asociados a la formacin de sus hijos y a su insercin social y profesional (Ball y Van Zanten, 1998; Ball, 2003). Existe no obstante un debate sobre la enseanza privada y su financiacin, como as tambin sobre la multiplicacin de programas basados en la seleccin de los alumnos dentro de la red pblica. El

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debate opone a aquellos que quisieran extender la red privada financindola al 100%, y a aquellos que defienden el servicio pblico de la educacin y solicitan al poder legislativo que las escuelas privadas se integren a la red pblica. Si bien los gremios de docentes defienden el concepto de una escuela comn, se observan diversas formas de aceptacin / resignacin ante la competencia por parte de los directivos de las comisiones escolares, los directores y los jefes de establecimientos, muchos de los cuales consideran, con o sin razn, que podrn salir airosos del juego de la competencia, incluso dentro de la red pblica. La profunda ambivalencia de las elites quebequenses respecto de esta cuestin, as como la dificultad para entablar al respecto como es tambin el caso con la pedagoga asociada a la reforma de los planes de estudio en curso un debate relativamente racional y sereno, dejan como consecuencia el campo libre al desarrollo de la competencia escolar en zonas urbanas, tanto entre escuelas privadas y pblicas como entre escuelas pblicas entre s. Esto tambin contribuye a difundir las prcticas selectivas desde el paso del primario al secundario. Es como si, a travs del ruido de los debates y las divisiones, ante la impotencia de las elites polticas o su negativa a zanjar la cuestin y tomar una decisin, los actores locales siguieran actuando de todos modos, respondiendo a las dinmicas locales: en medios urbanos, esto conduce a la jerarquizacin de los establecimientos (secundarios), e incluso a una jerarquizacin dentro de estos establecimientos, donde se observa una diversificacin de los programas en respuesta a las demandas de los padres. De manera que se plantea el siguiente interrogante: la escuela pblica est perdiendo su alma al adoptar el enfoque centrado en el cliente? (Lessard, 2006a). Quebec tambin ha conocido un debate animado y encendido dentro del cuerpo docente mismo, a propsito de la creacin de un colegio profesional de docentes. Apoyado por un partido poltico, por las facultades de educacin y por el consejo pedaggico interdisciplinario que agrupa a asociaciones de docentes

en funcin de sus disciplinas, el proyecto fue rechazado por los gremios de docentes, que no la vean como una necesidad, convencidos como estaban de ser los ms idneos para promover los intereses profesionales de los docentes y defender el servicio pblico de la educacin. La instancia gubernamental encargada de estudiar esta solicitud y recomendar una respuesta consider que la creacin de un organismo de este tipo era improcedente, que las protecciones existentes del pblico eran ms o menos suficientes y que era importante fortalecerlas pero sin incorporar un organismo como el colegio profesional. Existen pues tendencias comunes con Amrica del Norte (el viento sopla fuerte desde Estados Unidos...) y particularidades propias de cada bloque poltico (Estados Unidos, Canad anglfono y Quebec). Lo mismo ocurre en lo que respecta a los modos de implementacin de las polticas.

2. Estrategias de cambio que oscilan entre el control creciente y el llamado al profesionalismo


La gran mayora de los polticos y cuadros administrativos reconocen que no hay cambio posible sin la participacin comprometida y responsable de los docentes. La experiencia y la investigacin muestran tambin que las estrategias denominadas top-down (de arriba hacia abajo) no funcionan o slo lo hacen cuando se trata de ciertos tipos de cambio relativamente simples y unvocos. A su vez, las estrategias bottom-up (de abajo hacia arriba), que recurren a la iniciativa y la creatividad de los actores de la base, resultan muchas veces aleatorias, frgiles, de corta duracin, y pocas veces conducen a la institucionalizacin del cambio. Si bien en el primer caso las estrategias generan resistencia en los docentes, en el segundo son inestables, exigentes y sus efectos desiguales. Se sabe tambin que a medida que los cambios en una organizacin pasan

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de arriba hacia abajo, son interpretados, adaptados, modificados en menor o mayor medida por los actores. Sobre todo, como es el caso en la educacin, si tienen una fuerte dimensin axiolgica, si remiten a mltiples sentidos y si pueden traducirse en una variedad de prcticas. Es as como varios autores (Tyack y Cuban, 1995) proponen el concepto de hibridacin de las polticas y reformas; es decir, considerar normal y deseable que, durante su implementacin, una poltica sea interiorizada y hasta cierto punto transformada por aquellos encargados de realizarla. No slo es preciso reconocer la hibridacin sino tambin valorarla, o si se prefiere, conminar a los docentes a adaptar la poltica a las realidades y limitaciones prcticas del oficio, hacerle pasar la prueba de la practicabilidad a fin de que puedan recogerse los frutos esperados. No se sabe demasiado cmo puede lograrse a nivel de un sistema, pero el concepto de escuela piloto o experimental se acerca a esta idea. Los polticos y los reformistas reconocen tambin que, si bien identificar los problemas puede resultar a veces relativamente fcil, lo es mucho menos identificar las soluciones, as como llegar a un consenso sobre estas ltimas. Por ejemplo, los partidarios quebequenses de la reforma curricular actual saban que la repitencia no es ni eficaz ni equitativa, pero debieron reconocer tambin que lo que hay que implementar en reemplazo de esta prctica bien establecida es an terico y no ha sido suficientemente desarrollado ni sometido a prueba en el terreno, aun cuando reciba el nombre de ciclos de aprendizaje y pedagoga diferenciada. Por lo tanto, no slo es preciso tomar la decisin de abolir la repitencia, sino tambin obtener el consentimiento fundado de los docentes y movilizarlos para el desarrollo de prcticas nuevas cuyos contornos an no se han definido con precisin y cuyos efectos an no se conocen en su totalidad. Dicho de otro modo, lo que importa es convencer a los docentes de correr el riesgo del cambio y desarrollar nuevas prcticas. Es lo que proponen los escritos sobre las organizaciones de aprendizaje, puesto que este concepto vehicula la idea de que todos los empleados de

una organizacin, y en primer lugar aquellos que llevan adelante el trabajo de base, deben participar en la resolucin de los problemas y en la adaptacin creadora de la organizacin respecto de su entorno. Lo que an no se sabe es de qu manera el aprendizaje organizativo puede convertirse en sistmico. Lo que nos lleva a la experimentacin localizada y evaluada. Segn Rowan (1990), las diferentes olas de reformas en Amrica del Norte oscilaron entre estos dos polos: ora, desde arriba, obligar y controlar a los actores, prescribir el trabajo hasta el mnimo detalle; ora intentar obtener su consentimiento y su compromiso dentro de un proceso de cambio construido colectivamente. Ora imponer; ora invocar y apoyar el compromiso profesional. Ora prescribir el detalle de los mecanismos; ora preconizar una gran libertad de medios pero imponer de todos modos una obligacin de resultados. La primera estrategia se basa en la jerarqua y la autoridad burocrtica; la segunda en el profesionalismo. En la medida en que el llamado al profesionalismo es formulado por la jerarqua, es portador de ambigedad y genera resistencia, diferente, claro est, de la que produce la primera estrategia, pero resistencia al fin. Y es que de alguna manera, este llamado al profesionalismo, y por ende a una mayor autonoma profesional, despierta en general suspicacias entre los trabajadores involucrados: qu esconden estas aperturas y estas rdenes?, una mayor carga laboral?, una mayor responsabilidad?, ms presin por el rendimiento, sin compensacin?, un inaceptable intercambio de ms autonoma contra menos seguridad en el empleo? Se plantea aqu un problema real que slo puede resolver una verdadera negociacin del cambio. Las reacciones de los docentes frente a estas diferentes estrategias de reformas y sus diferentes combinaciones no son homogneas. As, McNeill (2000) muestra que los docentes norteamericanos de Texas se adaptaron a las mayores exigencias en materia de planes de estudio y evaluacin, as como a la minuciosidad de las directivas pedaggicas y didcticas, cubrindose

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de alguna manera las espaldas mediante lo que se ha dado en llamar eldefensive teaching, es decir, una enseanza centrada en las previsiones explcitas de la institucin. De esta manera, acatando las directivas y vinculando estrechamente su pedagoga a las exigencias de los exmenes estandarizados, los docentes se protegen de la arbitrariedad de una evaluacin externa. Si bien esto lleva a algunos docentes a restringirse y limitar visiones y prcticas educativas ms amplias, para otros es motivo de tranquilidad saber que las exigencias de la institucin para con ellos son muy precisas y por lo tanto evaluables eventualmente de manera unvoca. Osborn et al., al analizar las reacciones de los docentes britnicos ante la implementacin de un plan de estudios nacional a partir de mediados de los aos 80, observan fenmenos anlogos de defensa del territorio profesional, acomodamiento, adaptacin, e incluso mediacin creadora. Hargreaves (2003), al caracterizar las culturas profesionales en desarrollo, hace una distincin entre lo que denomina performance-training sects y las comunidades profesionales de aprendizaje. De esta manera, traza una lnea y acenta las oposiciones, considerando que la performance-training sect corresponde a lo que Anderson y Ben Jafaar (2004) consideran una regulacin econmica burocrtica, mientras que las comunidades profesionales de aprendizaje funcionan segn el modo de la regulacin tica profesional. No obstante, l tambin observa que los docentes norteamericanos se encuentran tironeados entre estos dos modelos de funcionamiento: el primero provee referencias precisas que, al menos a corto plazo, parecen dar resultados; el segundo parece ms exigente y prometedor a la vez, pero tambin ms complejo, difcil e incierto en cuanto a sus efectos inmediatos. Hargreaves insiste con razn sobre la necesidad de adecuar ambos polos, asignndole al segundo cierta prelacin o derecho de gerencia sobre el primero, ya que si bien el segundo puede incorporar los elementos pertinentes

del primero, este ltimo no puede hacer lo mismo con el segundo. En suma, ante la ambivalencia de los docentes, Hargreaves intenta reconciliar los modelos del docente eficaz y del docente profesional. Me parece que la reforma de los planes de estudio quebequenses se inspira en el segundo modelo, profesionalizante; y si bien comparto esta eleccin estratgica, debo sin embargo reconocer que plantea algunos problemas. Transformar las escuelas en comunidades profesionales de aprendizaje no es poca cosa, ya que supone una transformacin de la cultura y de la organizacin del trabajo que requiere gran dedicacin, ms all de los llamados al profesionalismo, a la solidaridad corporativa y a la innovacin. Como lo subrayan Maroy y Cattonar, convertir los docentes a una nueva visin del oficio, es decir, modificar sus representaciones y eventualmente sus prcticas para que emerja la identidad y se institucionalice el modelo del profesional reflexivo, no deja de ser vlido pero tiene algo de utpico y ambiguo, en la medida en que da a entender que la mejora de la escuela recae esencialmente sobre los hombros de los docentes. Una vez ms, la profundizacin de la reforma (la expresin angloamericana es scaling up of reform) se presenta como altamente problemtica. De all la ambivalencia de los docentes, que de alguna manera se hacen eco de la oscilacin y las ambigedades de las estrategias de cambio instrumentadas en Amrica del Norte. Qu sentido dar a estas tendencias, tanto desde el punto de vista del contenido de las polticas como del de sus modos de implementacin? Nos proponemos responder a esta pregunta refirindonos a las perspectivas actuales sobre la regulacin de la educacin y las estrategias de cambio que esto conlleva.

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3. La puesta en prctica de una nueva regulacin de la educacin


De aqu en ms, tres dimensiones o tres grandes registros de la regulacin6 coexisten en el campo educativo: el de la burocracia, el de la profesin y el del cuasimercado. Estas tres dimensiones traen consigo la produccin de reglas y de modos de control de la accin. En efecto, mientras que por una parte, la burocracia insiste en la regla jerrquica, la necesidad del control de los procesos, la conformidad a las directivas del trabajo y la sancin de cualquier desviacin de la norma, la profesin, por otra parte, hace hincapi en la regla del saber y por ende en la capacitacin continua y superadora, en el saber explcito y compartido dentro de una comunidad de profesionales colegas, en la autonoma y la responsabilidad como fundamento de la confianza del pblico. Finalmente, la referencia mercantil, insiste en la importancia de la respuesta a la demanda de los clientes o de los consumidores, cuya racionalidad se da por descontada, en la flexibilidad y la adaptacin a las realidades locales, en las ventajas de la iniciativa privada y la competencia, y en la eficiencia. Es difcil desenmaraar las relaciones que existen entre estos modos de regulacin, las tensiones, adaptaciones e hibridaciones que se dan entre ellos. Sin embargo, no debera subestimarse la importancia de las tensiones y su aparicin en mltiples debates educativos actuales, sobre todo en aquellos que giran en torno a los colegios profesionales existentes o planificados,
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Observemos con Dupriez y Maroy (2000) que los mltiples sentidos de la regulacin pueden agruparse en tres acepciones principales: 1) la regulacin sistmica, que comprende las acciones o retroacciones que contribuyen a mantener en equilibrio y garantizar el funcionamiento correcto de un sistema; 2) la regulacin institucional o poltica, comprendida como el conjunto de reglas, convenciones y mecanismos de control instrumentados por una autoridad reconocida para orientar las acciones de actores sobre los cuales posee cierta autoridad; y 3) la regulacin como accin de produccin de reglas de juego en un campo de accin determinado. Los desarrollos que siguen se apoyan sobre todo en las dos ltimas acepciones del concepto.

la evaluacin del personal docente y sus finalidades, o la autonoma profesional del personal docente (autonoma concebida como ausencia de control externo o como autodeterminacin individual y colectiva, o incluso definida como fruto de la regulacin entre diversas formas de interdependencia y cooperacin entre profesionales y colaboradores de la educacin). Estaramos pues ante el despliegue y la institucionalizacin de una nueva regulacin de la educacin que crea una tensin entre el poder y las reglas burocrticas, la tradicin del oficio y las normas de la prctica profesional, el ajuste mutuo y la solidaridad corporativa del personal docente, la satisfaccin de los usuarios y la integracin de sus demandas en un contexto de competencia. Un juego de pesos y contrapesos permitira que cada poder encontrase su lugar, y al mismo tiempo que se viera limitado por el ejercicio mismo de los dems poderes. En consecuencia, no resulta sorprendente comprobar que una encuesta realizada en la poblacin de Ontario revela que este juego dinmico parece corresponderse con las expectativas de la opinin pblica, a la que tranquiliza comprobar que existe una forma de equilibrio poltico dentro del sistema educativo que permite evitar o limitar los excesos potenciales de uno u otro grupo, esto es, el corporativismo profesoral, las reformas de una noosfera tecnocrtica alejada de la realidad, el egosmo de clase de los padres, la parentocracia, etctera. Tradicionalmente, y sobre todo desde su masificacin, el sistema educativo norteamericano se regulaba principalmente gracias a un juego de equilibrio entre los poderes burocrticos y profesionales dominantes. El poder de los padres y del mercado exista, ciertamente, pero relegado a dimensiones perifricas del funcionamiento del sistema educativo y mantenido a distancia de las actividades centrales por los dos grandes poderes tradicionales. Sin embargo, no es que no hubiese rendicin de cuentas en ese sistema, sino que tomaba otra forma y era llevada a cabo por actores colectivos. En efecto, en los aos cincuenta y sesenta, el

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cuestionamiento de este orden burocrtico profesional que haba sido construido en la primera mitad del siglo XX se origin en movimientos sociales fuertes como el de los derechos cvicos de los negros, las minoras y las mujeres, movimientos portadores de una crtica radical de la escuela, que pedan que esta institucin considerada discriminatoria, no igualitaria y poco democrtica rindiera cuentas. Estos grupos tenan la impresin de que la escuela no cumpla con sus promesas y reivindicaban cambios fundados en una visin positiva y progresista de la escuela. Es por eso que la tradicin norteamericana de la escuela comunitaria siempre legitim diversas modalidades de rendicin de cuentas de la escuela frente a los padres, que en este caso intervenan no en calidad de clientes o patrones, sino como miembros de una comunidad ciudadana con valores unificadores, fuente de identidad colectiva. Sera por lo tanto equivocado decir que no haba rendicin de cuentas antes del advenimiento del modelo neoliberal de la rendicin de cuentas; pero se trataba de un modelo ms ciudadano, que apelaba al proyecto colectivo democrtico de una sociedad justa e igualitaria. Desde la revolucin neoliberal impulsada en Estados Unidos por la administracin Reagan, y su equivalente en las provincias canadienses ms ricas, la importancia creciente de una rendicin de cuentas y una regulacin cuasimercantiles, en beneficio de padres clientes y patrones, modific el escenario del juego poltico educativo y desestabiliz a los actores que se movan dentro del sistema. Esta visin se funda en una crtica de la escuela basada en un enfoque pesimista de la educacin, elaborado por los pensadores de la decadencia de la sociedad americana (Tyack y Cuban, 1995: 22-37).

4. Los efectos sobre los docentes y su trabajo de las polticas educativas actuales y sus modos de instrumentacin
En primer lugar, reconozcamos que el cuerpo docente no es homogneo ni en sus orientaciones ni en sus prcticas, y que resulta pues difcil generalizar como si los docentes reaccionaran cual bloque monoltico a las mltiples y a veces contradictorias fuerzas que pesan sobre sus prcticas. En efecto, los docentes son el reflejo del conjunto de la sociedad: adoptan puntos de vista variados sobre la mayor parte de las cuestiones educativas, tienen prcticas que remiten a especificidades estructurales o culturales de los niveles primario y secundario, o incluso que fluctan segn valores y disposiciones generacionales, trayectorias personales, culturas locales, prismas disciplinarios, etctera (Lessard y Tardif, 2003). El cuerpo docente no es pues homogneo en su relacin con las polticas, las reformas y los cambios; tampoco lo es en lo que respecta al desarrollo de programas diversificados, respuestas a las demandas de los padres, estrategias que tomen en cuenta el aumento de la competencia, la importancia de las prcticas selectivas durante la escolaridad obligatoria, etctera. Podemos incluso pensar que existen riesgos reales de divisin y fragmentacin del cuerpo docente, ligados a la evolucin actual de estas problemticas. Esta diversidad revela quizs tambin cierta perplejidad y una verdadera preocupacin colectiva por las polticas educativas, en la medida en que stas ltimas hacen tambalear algunos grandes mitos fundacionales del oficio (sobre todo el de un servicio educativo pblico, garante de la democratizacin del saber y de una ciudadana progresista a travs de la escuela).

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Sentimiento de prdida de confianza e intensificacin de la supervisin


Esta diversidad se expresa mediante diferentes reacciones ante las polticas educativas. Sin dejar de tener en cuenta esta diversidad real dentro del cuerpo docente, es incuestionable que se difunde dentro

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de ste el sentimiento de que la sociedad ha perdido la confianza en ellos7. Los debates canadienses acerca de la evaluacin estandarizada de los aprendizajes (Canad anglfono y Quebec), los planes de estudio (Quebec), la calidad de los docentes y su formacin (Quebec), la necesidad de imponerles una supervisin y una obligacin de capacitacin continua, o incluso exmenes de conocimientos y competencias a lo largo de la carrera (Ontario), la responsabilidad de los docentes en el aprendizaje de los alumnos (resto de Canad), el colegio profesional (Quebec), todos estos debates tienen por efecto convencer a los docentes de que han pasado de un rgimen tradicional de confianza del pblico hacia ellos a un rgimen de responsabilidad profesional supervisado por la burocracia estatal y los padres patrones. Este rgimen ejerce su control mediante indicadores cuantitativos de desempeo y xito, y vincula la enseanza impartida por los docentes con los aprendizajes demostrados por los alumnos. El carcter conflictivo de las relaciones entre el Estado y las asociaciones profesionales y sindicales que agrupan a los docentes, en ocasin del debate sobre ciertas polticas, en contextos electorales o durante el mandato de un gobierno, sobre todo en Alberta, Ontario y Columbia Britnica, as como la dureza de los trminos utilizados por los polticos para referirse a los docentes, refuerzan en muchos de ellos el sentimiento de que estn siendo juzgados, o incluso condenados injustamente y sometidos a polticas que desvalorizan la profesin y degradan las condiciones de su ejercicio, al menos dentro de la red pblica de establecimientos. Observamos tambin que existe una mirada meditica ms crtica, que a menudo es percibida como entrometida y parcial. A esto se agrega el tenor de los debates propiamente pedaggicos, las pasiones a las que dan curso, el escarnio practicado por ciertos medios de difusin e intelectuales reconocidos. Todo esto sacude a una parte del cuerpo docente, que est dispuesta a escuchar con buena fe las finalidades perseguidas por los polticos, y que est relativamente abierta
7 As ocurre en la mayor parte de los grupos profesionales. Esta prdida de confianza no es privativa de los docentes.

a la innovacin, pero mal pertrechada para enfrentar el conflicto y la animadversin de ciertos segmentos de la sociedad. En algunos docentes, esta situacin provoca reacciones de repliegue defensivo, que son tanto ms significativas en la medida que tengan la sensacin de que los que toman las decisiones y los cuadros directivos del sistema escolar los dejan solos cuando las cosas se ponen difciles.

Intensificacin y ampliacin del trabajo docente


La tarea del docente se vuelve ms pesada y compleja, tanto en el aula como fuera de ella. Es un hecho que ha sido documentado por los estudios realizados por las asociaciones gremiales y algunos acadmicos. Por ejemplo, la Federacin canadiense de docentes realiz encuestas entre sus miembros en dos oportunidades, en 2000 y en 2005 respectivamente. Trataba de medir con precisin el tiempo que los docentes dedicaban a diversas actividades a lo largo de una semana de trabajo. Cabe destacar que la medida del trabajo efectivo (al igual que la construccin de los indicadores sistmicos de desempeo en educacin a los que se hiciera referencia anteriormente) es motivo de debate cientfico, y que los datos generados por la FCE, por Statistiques Canada o por aquellos investigadores quebequenses que trabajaban en el marco de la equidad salarial, no coinciden. Existen diferencias sustanciales en los resultados, debidas a metodologas distintas. Empero, lo que importa aqu es la observacin innegable de que la tarea se ha modificado significativamente. Los principales resultados de la encuesta realizada por la empresa Global Economics ante 2.000 docentes del resto de Canad en diciembre de 2000 son los siguientes:
ms del 75% de los encuestados seala que su carga de trabajo aument en los ltimos 5 aos; el cuerpo docente de tiempo completo seala que trabaja aproximadamente 51,8 horas semanales, mientras que el de tiempo parcial lo hace a razn de 38,4 horas semanales;

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para preparar las clases y evaluar a los alumnos fuera del horario escolar habitual, los encuestados dedican en promedio 13,6 horas si trabajan con carga horaria completa y 10,4 si trabajan con carga parcial; la ayuda a los alumnos les lleva 3,2 horas (carga completa) y 2,6 (carga parcial) por semana; las reuniones de distinto tipo insumen 2,6 horas (carga completa) y 2,4 (carga parcial); el 75% de los encuestados dedica cierto tiempo a las actividades extraescolares y a la enseanza correctiva8 o a las clases de recuperacin: se trata en promedio de 4,1 horas por semana (carga completa) y 3,0 (carga parcial); cuatro de cada 10 docentes del resto de Canad ensean en clases multigrado; el 77% del personal docente seala que sus clases han incorporado a alumnos con dificultades;

a pesar de diversos incidentes, ocho de cada 10 docentes no temen por su integridad fsica en la escuela; la mayora (51%) tiene ms alumnos por clase que hace dos aos; el 75% declara que aument la cantidad de alumnos con necesidades especiales incorporados a las aulas, el 41% dice que el aumento fue considerable; ms de nueve de cada 10 sacan plata de su bolsillo para comprar material para el aula y financiar actividades vinculadas a sus alumnos. En promedio se trata de 344 dlares canadienses por ao escolar9.

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la mitad participa en salidas educativas o excursiones escolares, el 44% en actividades deportivas, el 39% en clubes de distintas actividades.

La encuesta nacional de 2005 permite medir la evolucin desde el ao 2001:


ocho de cada 10 encuestados responde que tiene una carga laboral mayor que hace cuatro aos; un tercio del personal docente indica que aument la cantidad de incidentes ocurridos con padres enojados o con comportamiento violento;

Si en 2001 la semana laboral insuma 51,8 horas, en 2005 se lleva 55,6, de las cuales: 7,45 horas diarias en el aula, 12 horas de preparacin de las clases y de evaluacin de los alumnos, 2,4 horas para ayudar a los alumnos fuera de la jornada docente normal, 2 horas en reuniones de distinto tipo con los padres, y ms de dos horas para actividades extraescolares. Tambin se realiz este tipo de estudio en Quebec, en el marco de la ley sobre equidad salarial de la funcin pblica de la provincia. La tendencia a las cargas ms pesadas es la misma que para la zona anglfona de Canad, aunque con resultados un tanto distintos debidos a las metodologas, que tambin son distintas. Surge ac el debate entre los gremios y la patronal. Pero ms all del debate relativo a las horas de trabajo realmente efectuadas, es interesante observar que el incremento de la carga laboral se concentra sobre todo en los dos ejes principales del trabajo docente: la tarea en el aula y el trabajo fuera de ella, en el establecimiento, con los colegas, en estructuras de mando locales y en la comunidad. Para el primer eje, tanto en la provincia de Quebec como en

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8 En

la enseanza correctiva, el docente induce al alumno a reflexionar sobre su aprendizaje con el fin de elaborar un diagnstico de sus fuerzas y debilidades para ofrecerle una enseanza correctiva pertinente.

En Quebec, el salario inicial promedio de un docente recin graduado durante los aos 2005/2006 era de 36.196 dlares canadienses (www.mels.gouv.qc.ca/ stat/indic07/docum07/F1_10_2007.pdf).

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el resto del pas, se insiste mucho en la heterogeneidad creciente en el aula y en la dificultad de los docentes para tomar en cuenta dicha diversidad. Tambin pesa mucho la tarea realizada fuera del aula, en virtud de la coordinacin entre docentes y con los padres y la participacin en diversos comits e instancias con mayor o menor participacin en la toma de decisiones. No se puede hablar formalmente de una resistencia u oposicin del cuerpo docente al incremento de la carga laboral, sino de una marcada preocupacin por el impacto de esta reorganizacin laboral en la salud de los docentes, sobre todo en un contexto en el cual la competencia entre establecimientos (secundarios) se acenta, al igual que la presin ejercida sobre la eficiencia y el desempeo de los establecimientos. Estos elementos llevan a temer lo peor y generan desconfianza en ms de uno acerca de una reorganizacin del trabajo que busca sacarles el jugo, es decir que conduce a aumentar significativamente el volumen y la complejidad del trabajo. Las actuales polticas obligan a la institucin escolar a desarrollar nuevas actividades para manejar nuevas demandas que pesan sobre la escuela y su personal. Si bien las actividades centrales de la escuela estn fuertemente institucionalizadas (la enseanza asumida por un docente responsable de un grupo de alumnos reunidos en un aula, la evaluacin de lo aprendido y la calificacin de los alumnos), las nuevas reglamentaciones obligan a las escuelas a ampliar su espectro de accin a varios campos nuevos, todos vidos consumidores de energa, de tiempo y de recursos: hay que organizarse colectivamente para recaudar aquellos fondos necesarios para compensar el estancamiento o la reduccin del financiamiento por parte del Estado, hay que construir vnculos comunitarios en consonancia con la filosofa de la escuela comunitaria y para ganarse la fidelidad de las familias del vecindario, hay que redactar una declaratoria de misin, un plan para lograrla, un folleto publicitario, hay que construir, con docentes y padres, consensos alrededor de los temas de poltica local, hay que organizar jornadas puertas abiertas, hacer publicidad en los peridicos del barrio, sondear a

los padres para conocer sus expectativas y, llegado el caso, diversificar el plan de estudios para responder a tales expectativas; los docentes deben tambin incorporar a sus aulas alumnos cada vez ms diversos y reaccionar ante las conminaciones de la burocracia escolar (poltica de integracin de las EHDAA, nuevo plan de estudios, nueva poltica de evaluacin del alumnado, solicitudes pedaggicas, etctera). Porque todas estas demandas y las actividades correspondientes estn legitimadas por el entorno escolar: la escuela no puede, por lo tanto, pasarlas por alto sin pagar un precio difcil de estimar hasta tanto uno no haya podido tomar distancia del conjunto de dichas demandas. Este crecimiento de mltiples actividades perifricas, as como ciertas incursiones en actividades centrales de la institucin permiten explicar el agotamiento de los docentes y el discurso sobre el incremento de la carga laboral. El grito del corazn de ms de uno en el sentido de que la escuela y sus trabajadores necesitan oxgeno expresa ese sentimiento de sobrecarga y de imposibilidad de responder a todas las demandas y todas las expectativas. Tambin hay que ver en esto un mecanismo de defensa de las actividades centrales de la escuela contra la proliferacin de las actividades perifricas y su intromisin en las actividades cotidianas de los docentes. En los grandes establecimientos, dicha proteccin pasa por una divisin del trabajo, al haber personas destacadas a tal fin, quienes asumen la responsabilidad de las actividades perifricas. Pero en los pequeos establecimientos, tales como las escuelas primarias e incluso las secundarias pequeas o medianas, en un contexto demogrfico de merma de la clientela, todo el personal debe cumplir con su parte y ocuparse de las actividades perifricas. De all el sentimiento de agotamiento o sobrecarga. Sin embargo, es innegable que se pueden observar ciertos cambios voluntarios y aceptados como tales. Por ejemplo, en el resto de Canad, y a pesar de la fuerte oposicin a la centralizacin del plan de estudios y a la normalizacin de la evaluacin, los gremios docentes reconocen la responsabilidad de los docentes

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en el aprendizaje de los alumnos y, por extensin, la legitimidad de una suerte de imputabilidad de los docentes. Incluso llegaron a proponer un modelo a tal efecto. En Quebec, los docentes se adaptan a los consejos de establecimiento y aceptan la participacin de sus miembros en las instancias de consulta y deliberacin en el nivel de la escuela. Adoptan por lo tanto un modelo de mayor participacin y responsabilidad en su relacin con el establecimiento sin dejar de aprender a adaptarse a la lgica mercantil. As, al reconocer la dimensin colectiva de la autonoma profesional, aceptan la obligacin de una concertacin entre los docentes y los dems actores de la escuela.

Autonoma profesional
Como la sensacin de prdida de confianza es fuerte y difundida, al igual que la de pesadumbre y ampliacin de la tarea, no debe sorprender que los elementos de la autonoma profesional se tornen centrales. No obstante, la vivencia de estos elementos no es la misma en la zona anglfona de Canad que en Quebec. En el resto de Canad las asociaciones profesionales y los gremios se han concentrado ltimamente en la defensa de la autonoma profesional de los docentes que consideraban reducida en virtud de la centralizacin del plan de estudios y su normalizacin. Este elemento est vinculado, para ellos, a una visin reduccionista y tecnicista de la educacin. As, al defender la autonoma profesional se defiende tambin una visin amplia y generosa de la docencia, focalizada en el desarrollo completo del alumno. El discurso anglocanadiense sobre la enseanza como oficio moral (teaching as a moral craft), sobre el cuidado (caring), sobre la focalizacin en el nio y su bien como valores educativos primarios y sobre el bien pblico o el bien comn democrticamente definido en el campo de la educacin tratan de limitar los daos percibidos vinculados a las polticas actuales de centralizacin y buscan oponerse a una rendicin de cuentas reductora. Hay all una fuerte afirmacin de un ncleo duro de valores educativos que se

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consideran al mismo tiempo amenazados y parte integral de un profesionalismo del oficio que yo calificara como tradicional y ciudadano. Este ncleo profesional debe protegerse, ms en el resto de Canad que en Quebec, contra el vrtice de la pirmide escolar y contra los polticos. En Quebec, la defensa de la autonoma profesional toma un cariz algo distinto. Se expresa en trminos de oposicin a una tecnocracia educativa invasiva y desea devolver la pedagoga a los docentes. El peligro a combatir es el de la uniformizacin de las prcticas y, detrs de sta, el dogmatismo ideolgico pedaggico o, si se prefiere, una forma de pensamiento nico propio del Estado Pedagogo. Dentro del cuerpo docente, esta defensa de la autonoma profesional, si bien suele tener un buen recibimiento, no deja de tener sus ambivalencias. En efecto, al mismo tiempo se reprocha a la autoridad ministerial el haber generado nuevos programas precisos y pormenorizados, manuales y material demasiado escaso, y tarde, una formacin continua inadecuada, en pocas palabras se exige un mayor encuadre y pautas ms precisas. Se critica al Estado Pedagogo por fijar no solamente los saberes que hay que transmitir sino tambin lo que son prcticas pedaggicas ejemplares al mismo tiempo que se le pide que sean ms. Aparece entonces un crculo vicioso del que habr que salir algn da: ello supone revisar el papel de ambos actores en cuestin, lo que se entiende por autonoma profesional y por encuadre ministerial del oficio. A veces se hace una distincin entre autonoma curricular y autonoma pedaggica, es decir entre la que indica qu hay que ensear y la que se ocupa del cmo, o sea la pedagoga. Si bien algunos aceptan que la autonoma curricular de los docentes de la enseanza obligatoria sea fuertemente acotada por el Estado, responsable de definir el bien educativo comn, en realidad se trata de afirmar mejor la centralidad de la autonoma pedaggica: dgannos qu debemos ensear pero djennos ensearlo a nuestra manera podra representar adecuadamente este punto de vista. Pero la experiencia de Quebec de los ltimos cuarenta aos muestra que ambas

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dimensiones tejen vnculos fuertes en la prctica. En efecto, la experiencia nos instruye que se asocian y combinan ambas dimensiones del trabajo docente de varias maneras: as, la reforma de los aos 1960 se conform con los programas acadmicos generales y poco desarrollados, en nombre del profesionalismo docente, al mismo tiempo que formulaba fuertes prescripciones pedaggicas (mtodos activos, innovacin); la de los aos 1980 quiso corregir las vaguedades percibidas en los programas de los aos 1960 prescribiendo miles de objetivos, con los que se pretenda reducir la diversidad de los contenidos enseados y volver a una pedagoga ms explcita que se ocupara del dominio de los contenidos bsicos; con lo cual los programas por objetivos y la pedagoga del dominio10 pasan a ser conceptos fuertemente articulados entre s; los programas actuales denominados por competencias contienen rdenes pedaggicas, tal vez imprecisas y an no plenamente desarrolladas, pero mal se puede pensar que la adopcin de este tipo de programa no tendr consecuencias en la pedagoga implementada. Si bien la autonoma profesional ha sido contemplada a menudo como ausencia de controles externos a la hora de realizar el trabajo, y si bien todo oficio o profesin busca mantener o aumentar su autonoma, tambin se puede entender la autonoma como una forma de autodeterminacin individual y colectiva, como autodireccin responsable en la realizacin de una tarea o actividad. La primera acepcin es negativa: soy autnomo si me dejan trabajar sin obligaciones ni controles, es sinnimo de liberacin. El idioma ingls propone freedom from. La segunda acepcin es positiva: es la afirmacin de una identidad, de una experiencia que se tiene, de una voluntad de actuar de manera competente y responsable. El idioma ingls propone freedom to. Esta libertad de accin exige una capacidad de saber, de juzgar y de actuar de
10

La pedagoga del dominio es una estategia pedaggica desarrollada por el psiclogo educativo estadounidense Benjamn Bloom (1913-1999) que se basa en el supuesto de que todo aprendiz puede llegar a dominar la mayora de las operaciones enseadas si se le deja el tiempo suficiente y se utilizan los medios adecuados.

manera de promover el aprendizaje y el xito educativo de todos. Conlleva el ejercicio del juicio, un juicio basado en conocimientos, experiencia, tradicin y valores. De ms est decir que ambos ejes estn vinculados, aunque no dejen de diferenciarse. En el discurso actual desde la perspectiva del management, se vincula autonoma profesional con responsabilidad y rendicin de cuentas. Se pretende querer aflojar los controles (freedom from), en particular sobre los medios, y se conmina a los docentes a asumir su capacidad de accin (freedom to), aunque se entiende que sta debe ser eficaz y garantizar as el xito acadmico de los alumnos. As entienden los administradores escolares de hoy el concepto de profesionalismo docente. Para definir sociolgicamente el concepto de autonoma, nos remitimos esencialmente al trabajo publicado por Chatzis et al. (1999). All se define autonoma como margen de maniobra del individuo y el grupo con respecto a la prescripcin y el control, margen negociado o impuesto en la prctica (Veltz, 1999: 15). Est basada en reglas formales e informales admitidas en una organizacin. Al mismo tiempo est opuesta al control y es indisociable de ste. Sin embargo, como lo recalca Veltz (1999), no se puede trazar una lnea de demarcacin entre regulacin autnoma y regulacin de control, ya que ambas funcionan como vasos comunicantes. Un hecho preocupante y que deja perplejos a los actores involucrados es que la evolucin de la organizacin del trabajo en las sociedades actuales est marcada por un desplazamiento de las formas, de una hacia otra, desplazamiento que puede saldarse por una mayor autonoma y un mayor control al mismo tiempo (Veltz, 1999: 17). Los estudios realizados sobre autonoma han resaltado la brecha que puede existir entre la norma (prescripcin impuesta por la organizacin) y la accin del operador (individuo o grupo), entre el trabajo prescripto (previamente definido) y el trabajo efectivamente realizado. Segn Chatzis (1999), esta brecha puede ser considerada como acto de resistencia (de apropiacin y de afirmacin de s mismo) contra el orden impuesto, como

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acto de los operadores tendiente a asumir las falencias, o como una combinacin de ambos. Segn esta postura, la autonoma no queda reducida a la independencia espacio propio en el cual los individuos se mueven libremente ni a la ausencia de injerencia de la jerarqua. Tiene otros dos componentes principales, a saber eficacia y dominio de la accin. En el contexto actual pareciera combinarse con nuevas formas de interdependencia del trabajo; el individuo que trabaja considera que una parte no despreciable de su autonoma individual tradicional est cercenada o transpuesta al plano colectivo del trabajo, responsabilizado a partir de entonces por el cumplimiento eficaz de un trabajo as profesionalizado. Segn esta lectura la autonoma profesional queda transformada por ciertas polticas, y el movimiento desde una autonoma concebida como caracterstica individual y ausencia de control a una autonoma ms colectiva y marcada por una mayor interdependencia con la tarea no est exento de dificultades para el cuerpo docente.

Conflicto entre dos profesionalismos

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Se puede formular la hiptesis11 segn la cual tal vez una de las consecuencias de la evolucin de la gobernabilidad y las polticas educativas actuales no sea tanto la profesionalizacin de la enseanza (a pesar del discurso en tal sentido) como la profesionalizacin de la gestin escolar. Si bien durante mucho tiempo los directores de las escuelas de Canad y de Quebec fueron considerados en primer trmino docentes de profesin, que terminaban sus carreras asumiendo la direccin de un establecimiento, y tradicionalmente no tenan una amplia formacin en gestin, su condicin y oficio
11 Esta

hiptesis est inspirada en un anlisis similar recientemente propuesto por J. Sachs (2008), aunque adaptado al contexto canadiense y quebequense. No considero que su tipificacin del profesionalismo docente sea apropiada ni comparto su visin demasiado dicotmica y manipuladora. Sin embargo, su hiptesis de un conflicto entre dos profesionalismos es sumamente estimulante.

han cambiado considerablemente. En efecto, la mayora de las provincias exigen ahora que sus directivos tengan una formacin de segundo ciclo en administracin escolar, incluso varias provincias han legislado la cuestin de manera que no puedan pertenecer a los gremios docentes, y sus estatutos y remuneracin han sido revisados para arriba. Paralelamente aumentaron las expectativas que se tienen de ellos en la lnea de los ensayos de descentralizacin de ciertos poderes hacia los establecimientos: deben movilizar a su personal y ser lderes pedaggicos, tejer relaciones asociativas con la comunidad local, manejar los cambios y la competencia. Todo ello exige una forma de profesionalizacin que podramos tildar de moderna y de orientada al management. Esta transformacin del papel y el estatuto del director de escuela los aleja de la enseanza y crea una distancia entre ellos y los docentes. Ya no son primus inter pares (siguiendo la tradicin britnica del headteacher) que manejan el establecimiento durante un tiempo porque alguien tiene que ocuparse de las cuestiones administrativas, sino que son lderes del cambio y de la adaptacin del establecimiento a la nueva regulacin. Muchos docentes perciben ese cambio como positivo y tienen la impresin de que por fin son ganadores porque la descentralizacin y la autonoma que se otorga a los establecimientos les parecen ventajosas desde la perspectiva de su papel y de su estatuto profesional. Los datos de sendas encuestas, realizadas con los directores de escuelas y docentes en todo el territorio canadiense en 2004 y 2006 respectivamente, confirman esta interpretacin (Cattonar, Lessard, et al., 2007; Kamanzi, Lessard et al., 2007). Su anlisis demuestra efectivamente que, en un proceso de cambio en la educacin, la percepcin de los directores de escuela parece guiada por una ideologa profesional que pone nfasis en su papel de agentes del cambio y de lderes, en particular de lderes pedaggicos, mientras que el papel de los docentes est influenciado por una concepcin de autonoma profesional percibida como elemento de eficacia y de control sobre una tarea por otra parte sujeta a un

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proceso de intensificacin. Hay toda una bibliografa en materia de administracin escolar (por ejemplo, Hargreaves et al., 1998; Murphy y Seashore-Louis, 1999; Phillips, Raham y Reniham, 2003) que realza este ejercicio del liderazgo tanto en sus dimensiones curricular y pedaggica como comunitaria, y que le agrega valor al establecimiento en un entorno ms competitivo (Leclerc, 2005; Barrre, 2006). Es lgico pensar que los directores de escuela con formacin en administracin escolar adhieran a esta ideologa del manager como agente de cambio y lder pedaggico. Si bien los docentes parecen estar claramente sometidos a una intensificacin del trabajo, sta tambin rige para los directores de escuela, aunque stos parecen soportarlo mejor porque las polticas educativas que generan dicha intensificacin otorgan a los directores de escuela un papel central en la aplicacin de las polticas. A pesar del precio que deben pagar (intensificacin de su trabajo) son ganadores (ya que la representacin de su papel ideal se despliega desde ser garante del orden escolar a empresario del cambio y lder pedaggico). Por el contrario, aquellas polticas que abogan al mismo tiempo por una mayor rendicin de cuentas de los establecimientos y los docentes y por la profesionalizacin de la enseanza no tienen tan buena acogida entre los docentes, que ven en ellas una mezcla ambigua de mayor autonoma y mayor control. Ello se debe a que la autonoma revalorizada por las polticas actuales est vinculada a una reorganizacin del trabajo docente y a una voluntad de mayor interdependencia profesional entre docentes al mismo tiempo que las autoridades insisten en la evaluacin de su desempeo individual. Los docentes viven su profesin como si se la atacase por todos lados con demandas mltiples y contradictorias (incluida la de autonoma). Por un lado est la tradicin de la profesin: un docente maneja una clase y transmite un saber disciplinario; lo hace solo, ayudado por un conjunto de rutinas probadas y ejerciendo su juicio discrecional. Al realizar su labor a su mejor saber y entender cumple con una funcin social importante, un servicio pblico de primer orden, es el engranaje esencial de una

sociedad democrtica iluminada. Por otro lado le piden, ejerciendo cada da mayor presin sobre l, que se adapte a los mltiples cambios (cultura de los jvenes, pluralismo tnico y religioso, explosin de la masa de conocimientos, nuevas tecnologas de la comunicacin, cultura popular de masas, exigencias de padresusuarios y consumidores escolares, etc.) y que innove en su prctica pedaggica, que mezcle alumnos de distintos cursos y que explore la interdisciplinariedad, que para ello trabaje en equipo, que integre las nuevas tecnologas al aula, que haga trabajar a sus alumnos en proyectos, que sea ms exigente (transmisin de conocimientos y desarrollo de competencias) y que logre que apruebe la mayor cantidad posible de alumnos (lucha contra el fracaso y el abandono escolar). Debe asimismo cooperar con sus colegas y participar en las instancias locales de toma de decisiones, construir proyectos aptos para permitir que a la escuela le vaya mejor que a la competencia y recaudar fondos para compensar las restricciones presupuestarias, en pocas palabras ser un flexiprofe o un superprofe apasionado, al que se le va la vida y la personalidad en su profesin. Al mismo tiempo, a ese docente se le restringe o redefine la autonoma profesional tradicional: donde sola ser secreta se vuelve ms pblica (por lo tanto es ms responsable y est obligado a rendir cuentas), donde era individual se vuelve colectiva, donde era sinnimo de independencia se caracteriza por relaciones de interdependencia, etctera. Finalmente, el docente lucha tambin por conservar su status, el cual est amenazado por polticas de Estado que vuelven ms precario el empleo en el sector pblico y facilitan el crecimiento del sector privado. Es lgico pensar entonces que los docentes, en el perodo actual de cambios, tienen la sensacin de que el control de su trabajo y el sentimiento de eficacia con el que viene se les escapan cada vez ms. De all que reaccionen. Hay entonces como dos profesionalismos que se enfrentan: el de los administradores escolares, moderno y orientado a la gestin,

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y el de los docentes, ms tradicional y ciudadano, que va perdiendo vigencia. El mandato del primero consiste en cambiar el segundo, de all el conflicto, la resistencia y el malestar de varios docentes. Si nos detenemos a pensar, veremos que ese conflicto no es nuevo. Siempre hubo un conflicto potencial entre docentes y administradores. Los socilogos de la educacin de los aos 1950 y 1960 analizaban la situacin en trminos de oposicin entre las lgicas burocrticas y profesionales (tpica de una regulacin sistmica de tipo burocrtica profesional) y consideraban que dentro de todo el conflicto estaba bastante bien acotado y manejado a travs del establecimiento y del respeto de sendos grupos de las zonas de autonoma y de control propia de cada cual (el docente en el aula y el director en la escuela). Lo cual dio lugar a numerosos estudios sobre el tema de la autonoma y el control de los docentes (entre los cuales est el clsico de D. C. Lortie, de 1976). El conflicto actual es de otra ndole. Por un lado, ampla considerablemente el papel del director de escuela: dej de ser un simple representante de la autoridad del Estado, un funcionario que debe velar por el respeto de las normas y cuidar que los alumnos estn en el aula y que los docentes realicen concienzudamente su tarea para convertirse en un manager profesional, un especialista en la movilizacin y, usando la terminologa de moda, un lder transformacional capaz de garantizar la adaptacin de su establecimiento a las nuevas realidades y conseguir el mximo desempeo posible de los alumnos y los docentes. As nos alejamos considerablemente del papel tradicional de guardin de las reglas y del orden escolar tal como lo define el Estado central. Llegado el caso (por lo menos en la lgica neoliberal que propugna la privatizacin de las escuelas como forma culminante de la autonoma local) puede definir las reglas por su cuenta o interpretarlas en funcin de lo que considera que es la situacin de su establecimiento. En cuanto a la burocracia, dej de ser un principio de orden y justicia: hay que combatirla por ser fuente de rigidez e ineficiencia.

Por su parte, los docentes siempre se vieron a s mismos como profesionales, es decir como trabajadores que tienen al mismo tiempo dotes disciplinarias (producto de su formacin) y pedaggicas (resultado de la socializacin, de la experiencia adquirida a lo largo de sus carreras y de una tica profesional orientada hacia el servicio pblico). Histricamente siempre se amoldaron a la burocracia escolar, tanto ms cuando sta los protega de las intrusiones y particularidades locales (padres reivindicadores), las reglas que impona se podan negociar en el marco de las relaciones laborales y la burocracia estaba repleta de ex-docentes imbuidos de la cultura tradicional de la profesin. El profesionalismo gerencial de los administradores escolares, la referencia mercantil y el mayor poder de los padres en los establecimientos corren el riesgo de trastocar el orden burocrticoprofesional tradicional y el profesionalismo docente como los conociramos a lo largo de los Treinta Gloriosos12. A diferencia de los administradores escolares que viven la situacin actual como ganadora, los docentes tienen ms bien la sensacin de perder algo que aprecian mucho y que nos remite a la imagen del docente como servicio pblico integrado a un proyecto de sociedad democrtica. Los antiguos viven su profesin como si la fortaleza estuviese sitiada y el servicio pblico estuviese a punto de reventar al pasar la educacin a manos de diversos grupos sociales y de los padres (la parentocracia). En cuanto a los jvenes, no se sabe muy bien cmo reaccionan, si adhieren al profesionalismo de los mayores o si se amoldan al que les propone la nueva gestin escolar. Tema interesante de investigacin si los hay.

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12 N.

del T.: As llaman los franceses al perodo de 30 aos de crecimiento econmico que tuvieron tras la Segunda Guerra Mundial

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Conclusin
Lo esencial de lo antedicho seala que la reciente evolucin de la regulacin del sistema educativo en Canad y en Quebec parece traducirse concretamente en una prdida de confianza hacia los docentes, en el estrechamiento del marco del trabajo docente y en una carga de trabajo cada vez mayor y ms amplia. Estas caractersticas no rigen nicamente para la enseanza sino tambin para vastos sectores del mundo laboral y varios medios profesionales. En particular para los sectores y medios bien posicionados en el Estado-providencia, habiendo contribuido a su institucionalizacin y habindose aprovechado de sta. Estos sectores y medios tienen pues la sensacin de estar perdiendo algo, a medida que se cuestiona el Estado-providencia, que se lo transforma y acota. Bien podemos entender entonces las reacciones defensivas: en cierto modo es cierto que la fortaleza est sitiada Por otra parte, las adaptaciones a las nuevas realidades son inevitables. Los tiempos cambian y el trabajo tambin. Y no siempre para peor. El nuevo docente el flexiprofe segn la expresin acuada por un periodista francs que las reformas desean de todo corazn, tal vez se encuentre con ms satisfacciones, menos aislamiento, ms cosas compartidas, mayor sentimiento de competencia y de reconocimiento que en el viejo modelo escolar heredado de la sociedad industrial y del taylorismo. Si bien el cuerpo docente no reacciona de modo homogneo ante estos desarrollos, es necesario como estrategia de evolucin que los docentes no se conformen con una postura defensiva, sino que adopten una concepcin y una prctica ms positivas de la autonoma profesional, ms afirmativas a nivel profesional, ms desprendidas de las obligaciones burocrticas y ms comprometidas socialmente. Lo cual supone que negocien el cambio (en vez de conformarse con denunciarlo) y que se cercioren de que traiga consigo progreso social y profesionalizacin de la tarea que

realmente quieren desempear, es decir una profesionalizacin que, salvaguardando ciertos elementos importantes de la tradicin del oficio, ceda el lugar a una forma de modernidad educativa y pedaggica. Dicen que la mejor defensa es el ataque...

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Historia Y poltica de la desceNtraliZaciN Y el gobierNo edUcativo eN la ArgeNtiNa


Jos Octavio Bordn La pregunta general que los organizadores del Seminario nos plantearon: Cul es el grado de articulacin entre las diversas instancias territoriales donde se deciden las polticas educativas? lleva implcita la duda acerca de si el proceso de descentralizacin del sistema educativo argentino nos ha permitido tener mejor y ms equitativo aprendizaje para ms nios, jvenes y adultos. Si avanzamos en los supuestos implcitos tambin nos cuestiona sobre si ha significado un incremento y mejor uso de los fondos destinados a la educacin y sobre la pertinencia de los nuevos conocimientos y habilidades. Consideramos que no sera correcto analizar este largo proceso de descentralizacin, sin incorporar los contextos ideolgicos y polticos en que fue realizado, las perspectivas pedaggicas que predominaron, los intereses y conflictos sectoriales que existan o se generaron y, finalmente, pero no de menor importancia, las circunstancias econmico-sociales que se atravesaron. En 1994 culmina administrativamente el traspaso de los establecimientos de los niveles iniciales, primarios, secundarios y terciarios no universitarios a las jurisdicciones provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, en el marco de la Ley 24.049. Este proceso se haba iniciado tres dcadas antes con la Ley 18.878 que transfiri casi 700 escuelas primarias de la provincia de Buenos Aires, La Rioja y Ro Negro. El inicial proyecto piloto se generaliz en 1978 con la transferencia de otras 7.000 escuelas del mismo nivel, lo que supuso el traspaso casi total de las escuelas primarias. Si bien es cierto, como sostienen analistas y administradores del sistema educativo, que el reclamo de descentralizacin de los servicios educativos en la Argentina ha significado histricamente una demanda democratizadora frente al poder central esto no ha sido

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Weick, K. E. (1976), Educational Organizations as loosely Coupled systems, en Administrative Science Quarterly, mars, N 21, pp. 1-19.

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siempre as. Los orgenes del sistema educativo que rigi en la Argentina durante mas de cien aos, desde las ltimas dos dcadas del siglo XIX, tuvo en Domingo Faustino Sarmiento y en la Ley 1420 el impulso, el marco filosfico y el encuadramiento legal. Estaba fuertemente influido por el diseo y desarrollo de la Escuela de Massachusetts, a la que el fundador del Sistema Educativo Argentino moderno, en su momento embajador argentino ante el gobierno de los Estados Unidos de Norteamrica, tuvo directo acceso. Sarmiento defina al fundador de esta corriente, Horace Mann, como el Apstol Horacio, que disemina las ideas como el pjaro que transporta semillas en su pico a distintas tierras. El educador y poltico norteamericano sostena, en la primera mitad del siglo XIX, que la Educacin Pblica es la gran igualadora de condiciones del hombre. Los actuales Consejos Escolares de la Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires (heredera directa de la original Direccin de Escuelas) son un ejemplo de la influencia organizativa de esa Escuela del New England. Sin perjuicio de ello nuestro sistema tuvo una fuerte estructura centralizada. Es que si bien reconoca en la creacin y funcionamiento de la Escuela la clula bsica educativa, la necesidad de construir una democracia inspirada en los ideales liberales de la Revolucin Francesa en un territorio inhspito, como era el Desierto Pampeano (en realidad una de las tierras mas feraces del planeta), que para la Generacin del 38, para el espritu de la Constitucin de 1853 y el proyecto de la Generacin del 80 sera al mismo tiempo barbarie y oportunidad, convocaba a un rol utilitario especfico al sistema educativo. No poda crecer en ese desierto una Nueva Acrpolis sin la existencia de un Estado Democrtico y no poda existir ste sin individuos que le dieran vida y sentido a la Ciudad, sin ciudadanos. Se trataba entonces de formar los mismos a travs del sistema educativo. Tanto a los brbaros originales como a los nuevos inmigrantes, para poder acrisolar a travs de la educacin esta nueva polis. La educacin no slo haba estado lejana a la mayora de los habitantes sino que lo institucional de la misma estaba fuertemente

conectado con la Iglesia Catlica, que ms all de la participacin en ideas y luchas independentistas de muchos de sus miembros, era percibida como la continuidad de las tradicionales ideas coloniales y tradicionalistas. Por lo tanto deban ser una responsabilidad del Estado Nacional Liberal, a travs del sistema educativo, las funciones de integracin, identidad, cohesin social y transmisin de valores. Es que la debilidad de los actores sociales y econmicos de esa Argentina reciente exiga al Estado Nacional una funcin ms activa, sin perjuicio de que el cuerpo de la Constitucin Nacional alberdiana se nutra de la Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica, de sus debates sobre federalismo, y tambin de los Pactos Federales Preexistentes en la Argentina. La Ley 4874 del ao 1905, conocida habitualmente comoLey Linez, dio un sustento organizativo para fortalecer el cumplimiento de la Ley 1420 en las Provincias. Tampoco es menor el distinto contexto de surgimiento de la Democracia en Amrica, utilizando las palabras del lcido ensayo que hace dos siglos realiz el francs Alexis de Tocqueville sobre la democracia estadounidense, respecto del nuestro. En el caso del Norte el proceso de construccin fue desde la comunidad de cada colonia hacia la formacin de una nueva nacin. En general en Latinoamrica, al igual que en Europa, se trat de una toma del poder del antiguo Estado del Absolutismo en las metrpolis o de sus subsidiarias virreinales en las colonias, por parte de las nuevas coaliciones sociales. Esto marc la distinta relacin entre Estado, gobierno, sociedad e individuos, ms all de los similares contextos ideolgicos en las que estuvieron incluidas y, en el caso de nuestro hemisferio, de las largas guerras independentistas y civiles que marcaron el proceso de construccin de las emergentes democracias y de sus respectivos Estados Nacionales. En este marco de interacciones entre cultura, imaginarios constituyentes, contexto histrico, poltica e instituciones, fueron surgiendo dos visiones distintas de lo pblico: desde el Norte, como una confluencia de responsabilidad individual, comunitaria, empresarial

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y estatal; desde el Sur, con una preeminencia casi hegemnica del rol del Estado, de ese Estado Absolutista en Europa y virreinal en las colonias que haba sido conquistado para transformarlo y ponerlo al servicio de la nueva sociedad democrtica liberal. El impacto en la formacin de la sociedad civil, en el funcionamiento del sistema educativo y en las expectativas hacia l y las conductas en l no sera menor. Recin a fines del siglo XX, en el marco de las nuevas leyes educativas y de importantes cambios domsticos e internacionales, llegara una definicin distinta de lo pblico en nuestro sistema educativo, al definir que existe un nico sistema de educacin, que es pblica, con dos modalidades de gestin: estatal y privada. Despus del proceso poltico definido como el de la Generacin del 80 en el cual se cre el sistema educativo moderno, se vivieron otros dos procesos polticos de gran significacin. El primero fue el del radicalismo, un hijo de esas ideas pero que con el proceso del irigoyenismo le dio una participacin muy significativa a los nuevos sectores sociales. stos surgan de las entraas de esa sociedad pero enfrentando dialcticamente los esfuerzos que los nuevos y tradicionales sectores dominantes hacan para restringir la participacin de las emergentes clases medias y los sectores populares ligados a los inmigrantes, como as tambin al afianzamiento de culturas y sectores urbanos criollos. La Reforma Universitaria de 1918 fue coetnea del apogeo del radicalismo, que lleg al gobierno en 1916 a travs del voto universal y secreto de los varones. Fue una hija de este proceso y abri el espacio de gestacin de nuevos cuadros profesionales para la sociedad, el Estado y tambin la dirigencia poltica emergente, al tiempo que generaba un mbito e instrumento de movilidad social que superaba los estrechos mrgenes de la educacin bsica como formadora de ciudadanos. De alguna manera tambin era su descendencia. Quizs por eso es que ms all de la profundidad cultural y poltica de los cambios en esta etapa, no se modific el concepto de la educacin bsica sino que se extendi por cobertura su alcance y en profundidad hacia la educacin universitaria. El rol central del Estado se mantuvo, en

consonancia tambin con un fuerte centralismo del gobierno radical que se hizo presente en no pocas intervenciones federales a las administraciones provinciales. El segundo, el justicialismo, surge en 1945 y se afianza con el triunfo electoral de 1946. Es un heredero de la postguerra, de las enseanzas de la crisis financiera del 29, tan similar a la actual, y de la respuesta que el New Deal de F. D. Roosevelt, a partir de 1933, va a generar con una nueva visin de la relacin entre economa, mercado, Estado y bienestar. Tambin va a influir la prdida de la democracia tras el golpe militar en 1930, que destituye al gobierno democrtico del radicalismo. Va a ser clave el surgimiento de una burguesa industrial nacional al abrigo de la sustitucin de importaciones, como as tambin de una clase obrera creciente y de trabajadores rurales menos aislados del contexto global del pas. No es menor la influencia que el laborismo ingls tendr en esta nueva fuerza poltica y social. En ese contexto, social y de ideas, el nuevo gobierno ratifica el papel de la educacin como trasmisor de valores y cohesionador social. Ampla la cobertura y la inclusin de los sectores marginados. Incorpora a las mujeres a la vida poltica e institucional de la Repblica. Fortalece la idea de la pertenencia educativa intensificando el papel de las Escuelas Tcnicas y la Universidad Obrera (actualmente Universidad Tecnolgica Nacional). La Ley 13.407 del ao 1947, que les da contexto, tambin incluye el subsidio a la educacin privada, cuyo principal protagonista, aunque no exclusivo, es la escuela Catlica. En este clima de importantes cambios sociales y polticos mantiene prcticamente inalterable las principales ideas originales de la educacin bsica sarmientina. Podramos decir que en el campo educativo se dio un extrao proceso de acumulacin cultural positiva, ms all del sectarismo, fundacionalismo, fratricidio y fracturismo histrico que marc a la Argentina, en el campo de la poltica y las instituciones, desde los orgenes de la Independencia. Es como si la pasin de Juan Bautista Alberdi por armonizar perspectivas y experiencias: las del pasado Federal con las de Caseros, las ideas modernizantes del puerto con

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la tradicin y la industria del interior, el federalismo descentralizador con la visin unitaria, hubieran penetrado en la institucin imaginada y construida por Sarmiento, su gran polemista. Seguramente este proceso cultural desempe un papel relevante en la construccin de una Argentina que hacia mediados de 1970 estaba muy cerca de constituirse como una sociedad de clase media. La crisis del 75, el Proceso Militar iniciado en el 76 y otros hechos posteriores han desafiado esa posibilidad, y en ese contexto es que surgen el debate y los cambios que han dominado el proceso educativo en los 25 aos de democracia, que se inician con el gobierno del radicalismo y el Presidente Ral Alfonsn en 1983. En un clima fundacional de la democracia, despus de la pesadilla del Proceso Militar, acompaado por una amplia mayora plural y multipartidaria, se inicia el Congreso Pedaggico Nacional que se extender desde 1984 hasta 1988. La Ley 23.114, que lo impulsa, es votada por unanimidad, al calor de la renovacin de los dos partidos histricos (Unin Cvica Radical y Justicialismo), de un clima de unidad nacional que incluye a casi todas las fuerzas polticas y sociales y una confianza generalizada de la sociedad en el sistema democrtico, en la repblica y en los partidos polticos. La idea central es que la democratizacin de la sociedad y de la escuela pueden realimentarse mutuamente en un crculo virtuoso de mejora institucional y ciudadana. La participacin es muy amplia, mas all de algunas desconfianzas que sectores de la sociedad y sindicales docentes expresan hacia la misma. Tambin participa un grupo de expertos que producen en 1987 un Informe sobre posibles reformas al sistema educativo, previo a la finalizacin del Congreso en el Centro Turstico de Embalse, Crdoba. Junto a este escenario democratizador aparece tambin la idea de la necesidad de adaptarse al cambio en el mundo del trabajo. En el marco del surgimiento de lo que posteriormente se denominar como sociedad del conocimiento aparece la idea de una educacin permanente, de los riesgos del analfabetismo funcional de educandos bsicos y profesionales, conectando los sistemas de

educacin formal y no formal, e incluyendo junto a la tradicional perspectiva del conocimiento las ideas de habilidades y entrenamiento y con stas la de la flexibilidad de los contenidos. Estos conceptos abonan el inters sobre la pertinencia educativa, que inspirar caminos de regionalizacin y localizacin educativa. A tono con ideas globales, se articulan el sentido constitucional histrico del federalismo con la idea de descentralizacin. En el marco de lo que alguna vez denomin la ideologa de la repblica perdida, se instala la idea de que con el Golpe Militar de 1930 se haba reinstalado el centralismo y que era necesario tambin superar este dficit de democracia y repblica. Estas propuestas sern posteriormente recuperadas en 1993, con otra mayora partidaria y durante la administracin del Presidente Menem, por la Ley 24.195, denominada Ley Federal de Educacin, especialmente en los artculos 51, 53, 56 y 59. En ese largo y complejo perodo que va desde 1983 hasta 1993, estn fuertemente presentes y articuladas las ideas de democracia, federalismo, descentralizacin y participacin. Los procesos de descentralizacin fueron dejando las tareas ms complejas y difciles de resolver en manos de las administraciones provinciales. stas tienen muy diversas capacidades de organizacin, reclutamiento y financiamiento pero tambin muy dismiles demandas, tanto por la distribucin territorial como por las condiciones sociales, econmicas y culturales de sus poblaciones. En un sistema donde el salario docente, considerado siempre insuficiente, cubre en general alrededor del 90% del gasto educativo, se han generado verdaderos crculos viciosos a la gestin, dejando poco espacio para la tarea pedaggica y la bsqueda de la calidad, presionados permanentemente por la compleja y desgastante resolucin de los conflictos salariales, las condiciones de la infraestructura edilicia y las demandas sociales de los sectores ms desprotegidos, tanto en el aspecto nutricional como en el de las condiciones de vida del hogar (y en muchos casos, la ausencia de ste). Una paradoja del proceso de descentralizacin es que, en la medida en que este fue avanzando con las insuficiencias

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mencionadas, se incrementaron o crearon polticas compensatorias por parte de la administracin central del sistema. De esta forma recaptur, en no pocos casos, facultades que originalmente se imagin quedaran en manos ms autnomas: de las autoridades provinciales o incluso de la gestin en la comunidad escolar. Muchas de las decisiones de la transferencia original y algunas posteriores estuvieron conectadas a una lgica descentralizadora ms influida por razones de ajuste financiero de los gobiernos centrales que por criterios pedaggicos. En otras ocasiones, fueron acciones basadas en la conviccin de las ventajas de la descentralizacin para lograr ms pertinencia, responsabilidad y eficiencia a travs de una gestin en un nivel ms cercano a la realidad de cada zona, escuela y comunidad educativa. Pero en general, en estos casos, se observa una visin optimista ingenua o voluntarista, que percibe bsicamente las ventajas sin advertir las nuevas dificultades que suponen procesos tan complejos de descentralizacin, sin la correspondiente capacitacin y organizacin de las instituciones de los gobiernos provinciales y sus respectivos subsistemas educativos. En este campo no es menor preparar y articular las distintas instancias de participacin local, los docentes, los administradores educativos, los padres y los medios de comunicacin masiva. No se debe dejar de mencionar que de hecho ya se viva en la prctica una poltica de fragmentacin, en parte debido al abandono que el gobierno central vena desplegando por la falta de inversin en la educacin secundaria, agravada por la correcta presin de familias y estudiantes que aspiraban crecientemente a recibir una educacin en este nivel y en el terciario. Los gobiernos de provincias, especialmente los ms habilitados por recursos y calidad de las instituciones, se iban progresivamente haciendo cargo del mantenimiento de edificios escolares preexistentes, pero tambin del sistemtico aumento de la matrcula en la secundaria y los terciarios no universitarios y otro tanto frente a la creciente demanda social de educacin inicial para los nios de 3, 4 y 5 aos.

Este proceso autnomo de descentralizacin no se limitaba a la asuncin de responsabilidades por parte de los gobiernos provinciales, sino que tambin se expresaba en el surgimiento de Consejos de Escuelas u organizaciones similares que comenzaron a darse en la segunda mitad de la dcada de 1980 en la provincia de Buenos Aires, as como en otros distritos como Mendoza y Ro Negro, en el marco de experiencias democratizadoras que incluan la idea de la participacin de la comunidad educativa en la gestin de la escuela, aunque con responsabilidades muy limitadas. Otro tanto ocurra con el desarrollo de Proyectos Autnomos en las Escuelas, promovidos incluso por fondos provenientes de las propias autoridades provinciales, tratando de articular en un crculo virtuoso la creatividad y responsabilidad en cada establecimiento como parte de la mejora en la gestin educativa y en la calidad del aprendizaje. Estas experiencias no siempre tuvieron consecuencias positivas, ya fuera por insuficiente diseo, dficit en la gestin y, en importante medida, porque despertaron por diversos motivos mucha resistencia. sta estuvo motivada, en algunos casos, por parte de sectores muy conservadores de la sociedad que teman la prdida de control ideolgico a partir de esta autonoma relativa, en otros, por parte de las autoridades de escuelas privadas que perciban poda ser una estrategia de los gobiernos para introducir instrumentos de reapropiacin de autonomas privativas de su gestin. Similar reaccin hubo en importantes sectores del sindicalismo docente que advertan sobre el riesgo de que fuera el inicio de lo que tradicionalmente mencionan como la privatizacin de la educacin. Tambin ha sido creciente el accionar y participacin de las comunidades locales a travs de las Cooperadoras Escolares que, en algunos casos, han sido receptoras de recursos del Estado, quien en esos casos prefiere descentralizarlos para hacer ms rpido y eficiente su uso y adems como una motivacin para movilizar la participacin de padres y vecinos. En el anlisis sobre la eficiencia y logros de la descentralizacin, no debera dejarse de lado el impacto que ha significado para las

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provincias recibir estas responsabilidades al mismo tiempo que tambin se incrementaba la provincializacin de otros servicios pblicos como la salud, aumentaba la demanda de seguridad ciudadana y servicios policiales, como as tambin se asuman nuevos roles en el campo de la produccin y en la proteccin del medio ambiente. Ha existido no slo una real competencia por la distribucin del presupuesto provincial sino tambin por la inteligencia y organizacin de las estructuras burocrticas del Estado, en un marco en el que las administraciones atravesaron fuertes crisis financieras como la hiperinflacin de los aos 1989 y 1990, el impacto de la crisis del Tequila en la economa argentina en 1995 y finalmente la recesin 1998-2002, que culmin con una situacin de anarqua econmica y anomia social sin precedentes. Este proceso de deterioro socioeconmico mostr otra paradoja. Por un lado, el aumento de la pobreza en los nios y jvenes en edad escolar, como producto del desempleo y los bajos salarios que golpea especialmente a los sectores de ms bajos recursos durante las crisis. Al mismo tiempo, un importante aumento en la cobertura escolar en jardn de infantes, secundaria y terciaria. El sistema educativo ha funcionado en los momentos ms difciles como una verdadera red de proteccin y contencin social frente al fracaso del sistema productivo y laboral. Semeja una lancha navegando contra la corriente y recogiendo los hijos de los nufragos de la economa en debacle. A fines de los aos 90, Juan Carlos Tedesco expresaba en una reunin de expertos internacionales, ministros de economa, educacin y empresarios, convocada en Washington DC por el Banco Mundial y PREAL: escucho con satisfaccin que empresarios y economistas pongan como prioridad a la educacin para darle competitividad a la produccin y superar la pobreza, pero como soy educador les digo que necesitamos una economa que genere ms y mejores empleos, una sociedad con chicos mejor alimentados y ms sanos. Mejores condiciones de educabilidad son bsicas para que podamos ser mejores en nuestros resultados pedaggicos, para tener mejores

docentes y alumnos, mejor aprendizaje. (Nota: la versin escrita del comentario verbal de J.C.T. es de responsabilidad del autor de este artculo, testigo presencial del debate.) Importantes especialistas reflexionan correctamente cuando se plantean si la tensin centralizacin-descentralizacin no estar superando el mbito organizacional y se trata en realidad de un problema social para el cual no se cuenta an con una propuesta de solucin que encarne las expectativas e intereses de los distintos sectores involucrados. Por eso es importante no sacralizar los procesos descentralizadores como supuestas herramientas automticas de la democratizacin de la educacin, la mejora de la calidad y la equidad educativa y una mayor eficiencia en la utilizacin de los recursos. Hay ejemplos histricos en que, con sociedades fuertemente fragmentadas y polarizadas, la descentralizacin educativa ha significado mayor polarizacin regional o social, e incluso en pases con fuertes procesos de marginacin racista ha significado en ciertos espacios un retroceso de las tareas de promocin del igualitarismo impulsadas por los gobiernos nacionales. En otros casos, como el de la Argentina, con mayor integracin, espritu federal y organizacin local, es muy importante entender que la descentralizacin de funciones y responsabilidades debe ir siempre acompaada de los recursos financieros razonables, de la delegacin real de autoridad y, por supuesto, de la preparacin institucional, social y humana. Se sostiene, correctamente, que en un proceso de descentralizacin debe otorgarse un lugar de importancia a la administracin de la misma, ya que la administracin docente tiene una gran influencia en los resultados educativos. Incluso hay quienes dudan respecto del grado de descentralizacin de sistemas que no incluyan medidas sobre la administracin docente. Estos sistemas de organizacin complejos y superpuestos muestran cierta coherencia respecto de la transferencia de la administracin a los Estados provinciales, pero como ya hemos mencionado, sta no va acompaada por una razonable estructura de

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distribucin primaria y secundaria de los recursos y de los compromisos que las partes asumen con la inversin educativa. Es menos claro el papel de la Escuela en este proceso de descentralizacin. Mas all de algunos proyectos provinciales focalizados, subsiste la idea de la misma ms como un lugar de mera accin que como tambin de construccin y decisin educativa. Existe una baja autoridad de directores y administradores escolares y an menor de la comunidad. Creemos que esta indefinicin genera insuficiencias, problemas y conflictos en el proceso de descentralizacin y funcionamiento educativo. En el marco de las mltiples dificultades mencionadas, el gobierno central del sistema educativo est tratando de asumir un liderazgo para buscar superar, con su asistencia tcnica y recursos focalizados, el dficit en diseo de polticas y gestin, insuficiencias pedaggicas, inequidad y polarizacin social o territorial, etc. En ese sentido, desde 2005 la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo y la Ley 26.206 de Educacin Nacional incorporan estos desafos de manera explcita, tanto en los aspectos organizativos y pedaggicos como en el objetivo de llevar la inversin educativa del 4% al 6% del Producto Bruto Nacional (PIB). Sin perjuicio de lo correcto de disear el funcionamiento del sistema educativo como un todo, que debe tener un desarrollo razonablemente armnico, no hay que desatender el peligro que conllevan las presiones sobre algunas acciones, no necesariamente percibidas como necesarias o pertinentes para su realidad por los responsables, como consecuencia del apoyo financiero que implican. Al igual que lo que ocurre con el financiamiento por parte de ciertos programas de las entidades multilaterales de crdito, implican el riesgo de desviar objetivos, polticas y partidas como consecuencia de los recursos y financiamientos ofrecidos y que no necesariamente son en todos los casos coherentes con las prioridades locales. En algunos casos pueden significar disminuir la capacidad de diseo y gestin provincial e incluso generar resultados diversos a los esperados, incrementando diferencias y polarizaciones entre distintas provincias.

En el corazn de este debate est un tema central al federalismo argentino: la poltica fiscal. sta supone necesariamente una redefinicin del Sistema de Coparticipacin Federal de Impuestos, que haba tenido un promisorio aunque dbil inicio en el Acuerdo Provisorio que entre Nacin y Provincias se firm en 1988. El Plan de Convertibilidad, los Pactos Fiscales de la dcada del 90 y las nuevas medidas fiscales de los ltimos aos han llevado al mismo a una desproporcin absoluta entre las crecientes responsabilidades operativas de las provincias y sus mermados recursos coparticipables. Incluso con grandes e inequitativas diferencias entre algunas de ellas. Esto afecta no slo desde el punto de vista del monto de los recursos disponibles, sino que adicionalmente enerva la previsibilidad y responsabilidad de un sistema fiscal con mayor correspondencia y equidad. Es, adems, institucionalmente grave, ya que la Reforma Constitucional de 1994 lo incluy explcitamente y con plazos perentorios de legislacin, los que han sido incumplidos largamente. A modo de conclusin quisiera dejar algunas reflexiones y recomendaciones:
Ha habido en estos 25 aos de democracia un inters real por parte de muchos actores del sistema poltico-institucional y del sector educativo en mejorar la extensin, profundidad, equidad y pertinencia de la educacin argentina. Algunas de las principales decisiones y leyes fueron aprobadas por amplsimas mayoras y en algunos casos por unanimidad, hecho no habitual en nuestra cultura social y poltica. Esto supone un capital social que no habra que olvidar y desaprovechar. Sin perjuicio de ello, y con la excepcin del crecimiento en la cobertura escolar, los resultados no han sido satisfactorios. Polticas de ajuste autoritarias, crisis socioeconmicas, dficit de planificacin y gestin y resistencias particularistas de sectores educativos parecen ser algunas de las causas de las insuficiencias.

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La descentralizacin y federalizacin del sistema educativo han estado en el corazn de las propuestas de mejoramiento educativo, pero tambin fueron utilizadas como instrumentos de ajuste y debilitamiento de responsabilidades de los distintos niveles del gobierno y la sociedad. En ese sentido el avance en el campo legal, de haber reconocido la necesidad de aumentar la inversin en educacin, debe ir acompaado de una redefinicin del sistema tributario argentino y en el marco del mismo de la distribucin primaria y secundaria de los recursos, incrementando la equidad y correspondencia responsable del mismo. En ese campo la reformulacin, diseo y fortalecimiento de la estructura de conduccin nacional, de las provincias, las escuelas y los actores locales es fundamental. Debatir y consensuar sobre las responsabilidades de la escuela como lugar de construccin, decisin y accin educativa es una de las prioridades. La tensin entre Direccin de la Escuela y Estatuto del Docente es uno de los temas ms complejos, que exige un trabajo profundo y equilibrado. Si bien existe la apariencia de un consenso social generalizado alrededor de la importancia central de la educacin para fortalecer la democracia, ciudadana y competitividad econmica de la sociedad, es importante advertir sobre los falsos consensos, en los que no se pasa de la afirmacin generalizada a la asuncin de compromisos. Es muy importante un anlisis detallado de la relacin costo-beneficio de las reformas educativas y del proceso de descentralizacin en sus distintos niveles. Analizar si cuando no se avanza es por falta de seriedad en el compromiso con el consenso, o cuando es consecuencia de la resistencia tpica de las burocracias administrativas, o en qu medida son trabas internas desde dentro del acto docente, o cundo producto de insuficiencias del nivel provincial o local y tambin la influencia de la falta de conciencia u organizacin de los actores no escolares. Dada la importancia de la sustentabilidad y continuidad de los cambios que se impulsan, es muy importante balancear los

objetivos, las expectativas de los actores internos y externos y la construccin de capacidades organizativas que los sustenten. La organizacin educativa y los procesos de descentralizacin dentro de ella deben respetar los principios de legitimidad funcional y de integracin. El primero responde a cumplir con los objetivos para los que ha sido creada, con las adecuaciones y actualizaciones a travs del tiempo. El de integracin tiene que ver con el sentido de pertenencia y satisfaccin que los miembros de la organizacin sienten. En este segundo, en el campo educativo, creemos que hay una jerarqua: estudiante, docente, padres, comunidad. Un cambio y una descentralizacin de la organizacin educativa slo orientada hacia la realizacin funcional fracasara, y otro tanto si la dominan nicamente los objetivos de integracin-satisfaccin de la misma, especialmente si se dirige solamente a uno de los cuatro actores antes definidos. Consideramos que, para el estado de la sociedad mundial que vivimos, una sociedad como la argentina, con un sistema federal como el que tenemos y en el estadio de transformacin y descentralizacin educativa en que estamos, sera muy til usar las tecnologas digitales y los conocimientos de la sociedad de la informacin para gobernar y administrar el sistema educativo con transparencia, eficiencia, sustentabilidad, equidad y responsabilidad. Finalmente, pensamos que revitalizar un Pacto Federal Educativo, utilizando efectivamente el Consejo Federal Educativo, con el sustento normativo de las recientes leyes de Financiamiento Educativo y Ley Nacional de Educacin y el postergado y necesario nuevo Sistema de Coparticipacin de Impuestos, puede permitir una sntesis creativa de nuestra historia educativa a poco ms de un ao del Bicentenario, un positivo balance a 25 aos de democracia y, por encima de todo, construir un sistema educativo causa y consecuencia de la sociedad de clase media que la Argentina pudo y debe ser.

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Historia y poltica de la descentralizacin y el gobierno educativo en la Argentina

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La coNstrUcciN poltica de la proFesiN doceNte: la experieNcia brasilea


Dalila Andrade Oliveira En este captulo pretendo analizar el movimiento de construccin de la profesin docente de modo genrico y, en particular, en el contexto brasileo. Parte de la idea de que la nocin de profesionalizacin estuvo presente en la organizacin de los trabajadores de la educacin a partir de la institucin y expansin de los sistemas escolares. Muchos autores han abordado la presente discusin en diferentes contextos nacionales1, con ciertas semejanzas en los anlisis que presentan. De modo general, observamos que existe una relativa aceptacin de que el magisterio est constituido por un cuerpo de trabajadores que histricamente se han orientado a la profesionalizacin. En sus orgenes, los que se ocupaban del acto de ensear lo hacan por vocacin o sacerdocio. Con el desarrollo de la sociedad moderna, el magisterio pas a constituirse en un oficio en bsqueda de profesionalizacin. Esta tesis es bastante aceptada en la literatura sobre el tema. Tomando el concepto genrico de profesin como un trmino que se refiere a actividades especializadas que poseen un cuerpo de saberes especfico y accesible slo para un grupo profesional con cdigos y normas propias e incluido en un determinado lugar en la divisin social del trabajo, es posible indagar hasta qu punto el magisterio obtuvo u obtiene las condiciones para definirse como tal. Probablemente, en el caso del magisterio, la profesionalizacin (entendida como el acto de tratar de transformar en profesional una actividad que se realiza de modo amateur) podra designar mejor al movimiento de organizacin y bsqueda de un lugar en el sentido
1 Apple (1995), Hargreaves (1998), Nvoa (1991, 1993), Lessard y Tardif (2004), Contreras (2002), Tenti Fanfani (2005, 2007), entre otros.

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del reconocimiento social y el valor econmico de un determinado grupo profesional que comporta en su seno distinciones y complejidades que no le permiten identificarse como profesin en el sentido ms estricto de la palabra. Por lo tanto, podemos entender la profesionalizacin del magisterio como un proceso de construccin histrica que vara segn el contexto socioeconmico al que est sometida, pero que, por sobre todas las cosas, ha definido tipos de formacin y especializacin, de carrera y remuneracin para un determinado grupo social que viene creciendo y consolidndose. Entendemos que el desarrollo de la nocin de profesionalizacin es el resultado en cierta medida de una forma especfica de organizacin del Estado, la forma racional burocrtica de estructuracin de los servicios pblicos, que trae aparejada la instauracin de un cuerpo funcional. Los estudios de Max Weber sobre la burocracia nos ofrecen elementos importantes para comprender cmo se estructura y mantiene en funcionamiento una organizacin de carcter racional, en la cual la impersonalidad y autoridad concedidas al cargo se presentan como caractersticas del Estado moderno, confirindole eficiencia y legitimidad, razones por las que ha mantenido su predominio durante tanto tiempo. Los sistemas escolares modernos emergen de la organizacin de este aparato estatal y se organizan como partes dependientes del mismo. Por lo tanto, la primera gran lucha por la profesionalizacin del magisterio tropieza con el estatuto funcional que, mediante su transformacin en servidores pblicos y como tales, en empleados del Estado les retira autonoma y autocontrol sobre su oficio. Como afirma Tenti Fanfani (2007: 342) al referirse a este proceso, con este tipo de organizacin los docentes tenan un status ambiguo:
Por una parte su actividad era definida como una misin cuya dignidad derivaba de la elevada funcin social que se le asignaba a la escuela (la conformacin del ciudadano de la repblica moderna, la transmisin de valores universales que estaban ms all de toda discusin, la construccin de la idea de Patria, etc.). Pero por la otra el maestro era tambin un funcionario

con un lugar muy preciso en una estructura jerrquica dominada por un conjunto de regulaciones y normas que definan con precisin sus responsabilidades, tareas e incumbencias. En pocas palabras, el docente era un apstol y al mismo tiempo un funcionario, es decir, alguien a quien se le ha asignado una funcin claramente establecida en los marcos legales, formativos y regulativos que estructuran su actividad. A su vez, el trabajo del maestro era supervisado por una serie de superiores jerrquicos (el vicedirector, el director de escuela, el supervisor, etc.). Su actividad no slo era regulada, sino tambin supervisada de cerca y en forma continua por una serie de agentes especializados.

Por lo tanto, tal vez podramos entender la historia de los trabajadores de la educacin como un movimiento resultante de esta ambigedad, de la lucha por la obtencin de un status profesional aunque en usufructo de su condicin de servidores pblicos. O, tambin, como la historia de supuestos profesionales que se fueron transformando en empleados pblicos y pasaron a organizarse para defender sus intereses, luchando contra algunos obstculos que les dificultaban la posibilidad de obtener mayores libertades y autonoma en el ejercicio de su trabajo. Segn Rodrigues (2002), se puede aceptar el concepto de profesin como una ocupacin que, de manera simultnea, ejerce autoridad y jurisdiccin exclusiva sobre un rea de actividad y formacin o conocimiento, despus de haber convencido al pblico de que sus servicios son los nicos aceptables. Entonces, es posible considerar que la historia de la organizacin y constitucin del magisterio estuvo marcada por la lucha por instituirse como profesin, intento que tropez con numerosos obstculos, sobre todo por los corolarios correspondientes a esta condicin: la autonoma, el control sobre el reclutamiento, el monopolio, un estatuto nico, entre otros. Como consecuencia de esta insistencia en construir esta nocin de profesionalizacin, en los estudios sobre educacin se desarrollaron profusos debates sobre el tema.

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Los estudios sobre la profesin docente bsicamente provienen de dos vertientes. Se podra describir a la primera como situada en la tradicin pedaggica humanista, focalizada en la formacin docente, comprendida como un proceso ms amplio de constitucin del sujeto en su quehacer pedaggico, con nfasis en los saberes adquiridos por la experiencia, la prctica pedaggica y los procesos de formacin. Nvoa (2000), al analizar las tendencias actuales de los estudios sobre la profesin docente, identifica la existencia de una literatura que reduce la profesin docente a un conjunto de competencias y capacidades y en esencia destaca la dimensin tcnica de la accin pedaggica. Podemos identificar la segunda vertiente en los anlisis sobre la profesin docente formulados por la perspectiva sociolgica, desde la cual se entiende la identidad profesional en relacin con sus actividades laborales, con la insercin de estos sujetos en la divisin social del trabajo. Desde sus orgenes, las profesiones constituyen un importante objeto de la sociologa. En las Lecciones de sociologa, mile Durkheim considera a las corporaciones profesionales como la mejor mediacin entre el Estado y el individuo. La organizacin de los grupos profesionales sera vital para la cohesin social y el equilibrio y armona en las relaciones entre sociedad poltica y Estado, ya que la integracin social se realiza por medio de la divisin del trabajo. En la vertiente sociolgica se destacan dos abordajes diferentes: estudios que se sitan en las referencias que trae la sociologa del trabajo, sobre todo en las relaciones de trabajo, con preponderancia de la matriz marxista; y otro que se orienta por las referencias que ofrece la sociologa de las profesiones. Las tesis sobre la proletarizacin, desvalorizacin y descalificacin del trabajo docente se elaboraron a partir de las referencias basadas en la primera orientacin y/o en la confluencia entre ambas. La amenaza de la proletarizacin, que se caracteriza por la prdida del control del trabajador, en particular el profesor, sobre su proceso de trabajo, se contrapona a la profesionalizacin como condicin de preservacin y garanta de

un estatuto profesional que tuviera en cuenta la autorregulacin, la competencia especfica, los rendimientos, la licencia para el ejercicio, las ventajas y beneficios propios, la independencia, etc. En este abordaje, la discusin sobre la autonoma y el control sobre el trabajo constituyen el punto esencial. Los anlisis crticos que se produjeron en ese contexto en el mbito de la educacin tienden a interpretar las relaciones de trabajo en la escuela como una reproduccin de las relaciones de trabajo fabril. Apuntaban en esa direccin y su elemento principal se refera a la amenaza o prdida efectiva de la autonoma que experimentaban los profesores ante las reformas educacionales. Tales reformas, resultantes de la bsqueda de adecuacin de los sistemas escolares a la expansin de la cobertura social, traan nuevas normas de organizacin de la enseanza tendientes a la estandarizacin de procesos importantes, tales como el libro didctico, las propuestas curriculares centralizadas y las evaluaciones externas, entre otros. La estandarizacin de estos procesos fue duramente criticada en ese abordaje, ya que revelaba una tendencia creciente a la masificacin de la educacin, con perjuicio de las condiciones de trabajo de los profesores y prdida de autonoma e implicaba procesos de descalificacin y desvalorizacin del cuerpo docente2. En el caso brasileo, de modo contradictorio, esta discusin surge en un momento fines de los aos setenta e inicios de los ochenta en el que la lucha por la profesionalizacin del magisterio y el reconocimiento de sus derechos marcaron profundamente la historia del movimiento docente. Tal vez por esta razn, en el contexto brasileo, esa ambigedad referida por Tenti Fanfani (2007) fuera ms flagrante, porque al mismo tiempo que, por un lado, se cuestionaba la proletarizacin del magisterio, por el otro, se la analizaba en la dimensin de la lucha de clases y de la posibilidad de una organizacin sindical de esos trabajadores como categora profesional que se organiza segn su ramo de
2 Carnoy y Levin (1993), Costa (1995), Apple (1995), Popkewitz (1997), Hargreaves (1998).

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actividad econmica. La positividad ideolgica planteada por la proletarizacin, en el sentido de promover el reconocimiento y autorreconocimiento del magisterio como clase trabajadora y unir esfuerzos a otras clases en una dimensin poltico-transformadora fue utilizada por los liderazgos polticos y sindicales y por autores crticos (Arroyo, 1985). Pero, sin duda, la mayor ambigedad apareca entre el profesionalismo y la proletarizacin, como adverta Enguita (1991). El autor llamaba la atencin hacia el hecho de que la profesionalizacin no es sinnimo de capacitacin, calificacin, conocimiento o formacin, sino expresin de una posicin social y ocupacional, de la insercin en un tipo determinado de relaciones sociales de produccin y de proceso de trabajo. Describa a un grupo profesional como una categora autorregulada de personas que trabajan directamente para el mercado en una situacin de privilegio y monopolio, y resaltaba que los profesionales tienen autonoma plena en su proceso de trabajo, no debiendo someterse a regulaciones externas. Con respecto a la proletarizacin, el mismo autor la describe en sentido opuesto al que usualmente se le daba a la profesionalizacin. La tesis de la proletarizacin aparece entonces como un proceso irreversible al cual los profesores estn sometidos en la medida en que los sistemas escolares expanden su cobertura, y es entendido como una falencia de la democratizacin de la enseanza. La discusin vigente en esa poca est relacionada entonces con la bsqueda de autoproteccin por parte de los profesores y dems trabajadores de la educacin por medio de la lucha por la profesionalizacin, ya que la proletarizacin vena acompaada por un proceso de descalificacin. Apple (1995) identificaba la descalificacin que afectaba a los profesores como una tendencia creciente ante la imposicin de procedimientos de control tcnico sobre la currcula de las escuelas. El paradigma central de estos anlisis reposa sobre la organizacin del trabajo fabril. En ese sentido, el libro Trabajo y capital

monopolista, de Braverman, que describe el proceso de expropiacin histrica del saber obrero durante las primeras dcadas del siglo XX con la introduccin de la llamada administracin cientfica del trabajo, fue una referencia central. La prdida de autonoma y control sobre el proceso de trabajo ocupa el centro de estos anlisis, que toman como referencia el trabajo artesanal. Sostienen la tesis de que cada trabajador es histricamente expropiado de su saber, control, ritmo y producto de su trabajo, generando un proceso de alienacin y degradacin del trabajo, consecuencia del capitalismo monopolista. Por lo tanto, la profesionalizacin aparece en ese contexto como una salida defensiva de los trabajadores de la educacin en relacin con los procesos de prdida de autonoma en el trabajo y de descalificacin, en el sentido sealado por Braverman (1980). O sea, el trabajador que pierde el control del proceso de trabajo pierde la nocin de integridad del proceso, y comienza a ejecutar nicamente una parte y a alienarse de su concepcin. Por otro lado, la profesionalizacin parece indicar lo contrario: obtencin de status social, mayor proteccin, reserva de mercado, etc. Segn palabras de Nvoa (1993: 23), la profesionalizacin es un proceso a travs del cual los trabajadores mejoran su condicin, aumentan sus ingresos y aumentan su poder/autonoma. Al contrario, la proletarizacin provoca una degradacin del status, de los ingresos y del poder/autonoma; es til subrayar cuatro elementos del ltimo proceso: la separacin entre la concepcin y la ejecucin, la estandarizacin de las tareas, la reduccin de los costos necesarios para la adquisicin de la fuerza de trabajo y la intensificacin de las exigencias con relacin a la actividad laboral. De este modo, la profesionalizacin se constituye en un verdadero instrumento de defensa contra el carcter normativo del Estado, ya que, como nos muestra Rodrigues (2002: 73): el aumento del asalariamiento y el ingreso de los profesionales a organizaciones tendran como consecuencia principal la proletarizacin tcnica prdida del control sobre el proceso y producto de su trabajo y/o

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la proletarizacin ideolgica, que significa la expropiacin de valores a partir de la prdida de control sobre el producto del trabajo y de la relacin con la comunidad. La confluencia de las tesis sobre profesionalizacin y proletarizacin pone en evidencia el problema de la identidad del magisterio. Se trata de trabajadores que no se ven a s mismos plenamente como tales, debido a la herencia y tradicin que tiene el magisterio en la nocin de vocacin y sacerdocio. El que se los identifique como trabajadores los remite a la condicin econmicamente determinada de estar insertos en relaciones objetivas y de ser contratados para que ejecuten sus actividades durante una jornada, de modo subordinado, que cobren un salario y a su trabajo se le extraiga la plusvala. Esta identificacin es objeto de grandes resistencias, probablemente por alejar a esos trabajadores de su lugar tradicional. Por otro lado, la identidad como profesionales tampoco satisface totalmente la demanda de reconocimiento pretendida. En general, los profesores son empleados pblicos o empleados de instituciones privadas que cada vez ms trabajan sometidos a orientaciones y controles externos. Segn Nvoa (2008), la crisis de identidad de los profesores, objeto de innumerables debates durante por lo menos los ltimos veinte aos, tiene relacin con una evolucin que ha ido imponiendo la separacin entre el yo personal y el yo profesional de estos sujetos. Para este autor, la transposicin de esta actitud del plano cientfico hacia el institucional contribuy a intensificar el control sobre los profesores, hecho que favoreci su proceso de desprofesionalizacin. Es en este contexto que surge con bastante fuerza la tesis de la tendencia a la desprofesionalizacin, a pesar de no haberse resuelto el problema de la profesionalizacin en s misma. Rodrigues (2002), al revisar la literatura sociolgica referente a las profesiones, explica que esa tendencia a la desprofesionalizacin que se observa en algunas profesiones actuales se debe a diversos factores tales como: la emergencia de consumidores menos pasivos y con mayores expectativas de

participacin, la escolarizacin generalizada y universal, lo que implica mejoras en los niveles educativos e informacionales de los individuos y, adems, el aumento de la especializacin. Todo lo enumerado tendra como consecuencia la prdida, por parte de los profesionales, de la confianza de los clientes, que resultara a su vez en la prdida de autonoma, poder y autoridad. El profesor, ante las diversas funciones que asume la escuela pblica, debe responder a exigencias que van ms all de su formacin. Muchas veces los docentes, en sus jornadas de trabajo en las escuelas, sobre todo en contextos menos favorecidos, se ven obligados a desempear funciones de empleado pblico, asistente social, enfermero y psiclogo, entre otras. Estas exigencias contribuyen a generar un sentimiento de desprofesionalizacin, de prdida de identidad, de constatacin de que, a veces, ensear no es lo ms importante (Noronha, 2001). Esta situacin adems contribuye a la desvalorizacin y sospecha, por parte de la poblacin, de que en la actividad educativa, lo ms importante la enseanza est por hacerse, o no se hace con la competencia esperada. Los exmenes externos promovidos por los sistemas nacionales de evaluacin, la bsqueda permanente de la medicin del desempeo acadmico de los alumnos y la participacin de la familia en la gestin de la escuela a menudo instalan una sensacin de sospecha, de que es necesario fiscalizar y mantener bajo una vigilancia estrecha y permanente el cuerpo docente.

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Los profesores y la profesionalizacin


Nvoa (2000: 16) afirma que La identidad es un lugar de luchas y conflictos, un espacio en el cual se construyen modos de ser y estar en la profesin. Esta acepcin se basa en la idea de que en la construccin de esa identidad se hace presente la accin poltica. La identidad es, ante todo, una construccin poltica. En el caso particular de los profesores, el autor observa una cierta falta de disponibilidad al cambio por parte de los mismos.

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Recuerda que cada profesor tiene su estilo particular de organizar las clases, de moverse en el saln, de dirigirse a los alumnos, de utilizar los medios pedaggicos, lo que constituye una segunda piel profesional (Nvoa, 2000: 16). Para l, los profesores constituyen un grupo profesional particularmente sensible a los efectos de la moda y, al mismo tiempo, resistente a la moda, lo que denomina rigidez y plasticidad. Segn este autor, la adhesin a los modismos llev a ciertos pedagogos a la creacin de ortodoxias como defensa contra la degradacin de sus mtodos o tcnicas: una vez que entran en el dominio pblico, las tcnicas y los mtodos pedaggicos se asimilan rpidamente, y de inmediato se pierde el control sobre la forma en que se utilizan (Nvoa, 2000: 17). Despus de que se los considerara como insumos y se los ignorara en la primera ola de reformas que caracteriz a las dcadas del cincuenta y sesenta del siglo pasado en Latinoamrica en el seno del desarrollismo nacionalista, orientadas por la Teora del Capital Humano, los profesores resurgen en las reformas iniciadas en los aos noventa como agentes centrales de los programas de cambio (Hyplito, 1997; Shiroma, 2003; Oliveira, 2004). Ahora se sitan en el otro extremo: se los considera como principales responsables del desempeo de los alumnos, de la escuela y del sistema, y cargan sobre sus espaldas la responsabilidad del xito o fracaso de los programas. La participacin de los profesionales docentes y de la comunidad en la elaboracin y decisin de las polticas pblicas para la educacin pasa a ser una exigencia de la gestin escolar, que se refleja en mecanismos ms colectivos y participativos, presentes en esas reformas. La gestin democrtica de la educacin, con mayor autonoma administrativa, financiera y pedaggica as como tambin la participacin de la comunidad en la escuela son exigencias de los tiempos actuales. Estos mecanismos, al mismo tiempo que pretenden democratizar la escuela, representan una gran amenaza para estos profesionales en lo que se refiere a las supuestas garantas de exclusividad sobre determinados terrenos. Un buen ejemplo es la conocida dificultad para pautar discusiones sobre contenidos

pedaggicos y prcticas de evaluacin en los rganos colegiados escolares en los cuales participan padres y alumnos. Muchos profesores se sienten amenazados cuando se abre la llamada caja negra del saln de clases y a menudo reaccionan con dureza ante estos intentos. Consideran un atentado a su condicin de profesionales el revelar los contenidos y prcticas de su quehacer diario. La idea de que aquello que sucede en la escuela no es cuestin de especialistas, no exige conocimientos especficos y, por lo tanto, puede ser discutido por legos, muchas veces es entendida como un proceso de desprofesionalizacin. Segn Rodrigues (2002: 71), la tendencia a la desprofesionalizacin est basada en lo que podemos llamar mecanismos de descalificacin de los profesionales, prdida o transferencia de conocimientos y saberes, ya sea hacia los consumidores, el pblico en general, las computadoras o los manuales. Desde esta perspectiva, debido a diversos factores, los trabajadores de la educacin estaran sufriendo procesos de desprofesionalizacin, o sea, el proceso no podra ser explicado solamente como debido a cambios endgenos al trabajo, y s por cuestiones de otra naturaleza que han interferido en la relacin entre educacin y sociedad, y tambin en el papel que la escuela desempea hoy en da. La principal crtica que se les atribuye a las profesiones, de acuerdo con Rodrigues (2002), se relaciona con el hecho de que el poder acumulado y las prerrogativas especiales que disfrutan sean utilizados en provecho propio y no de la colectividad, lo que constituira un obstculo e impedira el normal acceso a sus servicios para la mayora de la poblacin. En ese sentido, la autora advierte que la sociologa de las profesiones, al transformar esta doctrina en teora, cumpli una funcin ideolgica y contribuy a legitimar y perpetuar el statu quo. La autonoma, el control sobre el reclutamiento, la formacin, los ttulos y el ejercicio del monopolio seran prerrogativas de poder extensivas a las profesiones establecidas. Se observa que los profesores reaccionan con mucha indignacin ante los cambios que se

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les imponen a travs de la actuacin de especialistas de otras reas. Otro factor que origina resistencias en los profesores es el hecho de aceptar la participacin de voluntarios en las escuelas. Las diversas campaas a favor de la educacin para todos que frecuentemente convocan voluntarios pueden estar as promoviendo la desprofesionalizacin del espacio escolar en el sentido que ya sealamos. O sea, van a contramano del movimiento que tiene como objetivo transformar el trabajo escolar en trabajo profesional, ofrecindolo con frecuencia a los amateurs, a los que no fueron formados y convocados para esa finalidad. Rodrigues (2002: 42) observa que en la ideologa del profesionalismo est presente la posibilidad de que se manipule el conocimiento y de que se le impriman modificaciones con el fin de servir mejor a las necesidades de los miembros de la profesin, como medio de defensa, exclusividad y autoperpetuacin ante amenazas de innovacin y racionalizacin de tareas y ocupacin y tambin como instrumento en las luchas entre grupos ocupacionales que se disputan la misma rea. En ese sentido, las observaciones de Nvoa (2000) sobre el carcter refractario a los cambios que se observa en los docentes podran revelar esta tentativa de autoproteccin. Algunas evidencias en ese sentido pueden encontrarse en investigaciones que se realizaron con la participacin de rganos colegiados escolares. Para Popkewitz (1997), el rtulo profesin habitualmente se utiliza para identificar a un grupo especializado, con una importante formacin, competente y digno de la confianza pblica. Sin embargo, con frecuencia, la profesin hace de sus servicios un mecanismo de obtencin de prestigio, poder y un cierto status econmico, es decir, desarrolla autoridad cultural y social. El argumento que se opone a los procesos de desprofesionalizacin del espacio escolar producidos por las campaas que apelan al voluntariado se basa en la necesidad de poseer ttulos acadmicos como habilitacin para el ejercicio profesional responsable. La profesionalizacin pasa a ser cada vez ms un bien otorgado por el Estado, mediante diplomas,

en lugar de ser un reconocimiento del saber obtenido a travs de la experiencia, en el desempeo de un oficio. La valorizacin de la educacin escolar y de los centros de formacin universitaria como locus de obtencin de la habilitacin para el ejercicio de las profesiones es una tendencia que se observa en la mayora de las profesiones reconocidas y reglamentadas. Especficamente en el caso de Brasil, la constitucin de sus universidades tiene races histricas asentadas en el ideal de la profesionalizacin3 en el sentido de que sus diplomas otorgan la habilitacin profesional. En esa direccin debemos considerar el razonamiento de Giddens (1991), cuando cuestiona la confianza en los sistemas abstractos. El autor realiza una distincin entre dos tipos de compromisos que estn presentes en la relacin del poseedor del saber especializado con aquellos que dependen de ese saber: son los llamados compromisos con rostro y compromisos sin rostro. Los primeros se refieren a aquellos compromisos asentados en relaciones verdaderas, que se mantienen o expresan mediante conexiones sociales, establecidas en circunstancias copresenciales. Los segundos se refieren a la fe en fichas simblicas o sistemas peritos, o sistemas abstractos4. La confianza que los individuos depositan en los sistemas peritos es responsable de la naturaleza de las instituciones modernas, el carcter contractual orientado hacia el futuro de la modernidad se estructura principalmente por la confianza otorgada a los sistemas

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3 Sobre el carcter profesional de las universidades brasileas, ver Durham (1998). 4 El socilogo ingls Anthony Giddens propone los conceptos de sistemas peritos o sistemas expertos y fichas simblicas para explicar los procesos de deslocalizacin producidos por la modernidad. Las fichas simblicas son medios de intercambio que pueden circular sin tener en cuenta las caractersticas especficas de los individuos o grupos que los usan en coyunturas particulares. La expresin sistema perito (o sistema experto) remite a sistemas de excelencia tcnica o competencia profesional que organizan dimensiones relevantes del ambiente material y social en el que vivimos, como por ejemplo el sistema de aerotransporte o el sistema hospitalario. Giddens desarrolla estos conceptos en: Las consecuencias de la modernidad, Madrid, Alianza Editorial, 1999.

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abstractos que, por su propia naturaleza, se filtra a travs de la confiabilidad de la pericia establecida (Giddens, 1991: 87). Para el autor, esto incluye el carcter fidedigno que los legos atribuyen a los sistemas peritos. Es la confianza en el conocimiento y las habilidades a los cuales este tipo de personas no tienen acceso efectivo. Por lo tanto, la confianza en sistemas asume la forma de compromisos sin rostro, en los que se mantiene la fe en el funcionamiento del conocimiento con relacin al cual una persona lega es bsicamente ignorante (Giddens, 1991: 91). El autor llama la atencin sobre el hecho de que la ciencia intenta mantener una imagen de conocimiento fidedigno, que se expresa en una actitud de respeto para con la mayora de las formas de la especialidad tcnica y, de este modo, ignora cualquier improvisacin que se sabe presente en el desempeo de todos los oficios. Argumenta que:
en este caso, la influencia de la currcula oculta en los procesos de educacin formal probablemente sea decisiva. Aquello que se le transmite al nio en la enseanza de la ciencia no es slo el contenido de los descubrimientos tcnicos, sino lo que es ms importante para las actitudes sociales generales un aura de respeto por el conocimiento tcnico de cualquier tipo (Giddens, 1991: 92).

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Las constantes campaas a favor de la calidad de la educacin pblica que se fundamentan en el bajo desempeo que presentan los alumnos en los exmenes nacionales, que apelan a los voluntarios para contribuir a mejorar los indicadores de rendimiento escolar, terminan por promover un sentimiento de incompetencia en los profesores, provocndoles la sensacin de que sus dominios no son peritos y de que su trabajo posee un nivel cercano a la improvisacin. Con respecto a los alumnos y a la comunidad en general, estas campaas debilitan el compromiso citado por Giddens, la confianza en los sistemas abstractos y, como consecuencia, el respeto por la escuela y por los profesionales que en ella se desempean. En este sentido, estas campaas

no slo contribuyen con el proceso de desprofesionalizacin del espacio escolar, sino que tambin ponen en riesgo la institucionalizacin de la educacin regular, el lugar que ocupa la escuela en la sociedad moderna. Para Giddens (2002), la modernidad, si bien es un orden postradicional, no es un orden en el que las certezas de la tradicin y el hbito hayan sido reemplazadas por la certeza del conocimiento racional. En circunstancias de incertidumbre y mltiples opciones, las nociones de confianza y riesgo se aplican de un modo particular. La confianza es un fenmeno genrico vital para el desarrollo de la personalidad y posee una relevancia distintiva y especfica para un mundo de mecanismos de desajustes y sistemas abstractos. La modernidad es una cultura del riesgo. Pensar en trminos de riesgo es vital para evaluar hasta qu punto podra haber divergencias entre los resultados reales y las previsiones del proyecto. La modernidad reduce el riesgo general de ciertas reas y modos de vida, no obstante, al mismo tiempo, introduce nuevos parmetros de riesgo, poco conocidos o totalmente desconocidos en pocas anteriores. Estos parmetros incluyen riesgos de consecuencias importantes, derivados del carcter globalizado de los sistemas sociales de la modernidad. La planificacin de la vida reflexivamente organizada, lo que habitualmente presupone considerar los riesgos que se filtran por el contacto con el conocimiento especializado, se transforma en una caracterstica central en la estructuracin de la propia identidad. Lo que se observa en las investigaciones realizadas en las escuelas es que los trabajadores docentes se sienten obligados a responder a las nuevas exigencias pedaggicas y administrativas, y lo hacen en situaciones adversas, sin las condiciones de trabajo adecuadas, tanto desde el punto de vista material como subjetivo (Oliveira, 2007). En realidad, la antigua escuela tradicional cambi. Las diferentes administraciones pblicas asimilaron y reinterpretaron valores como la autonoma, la participacin y la democratizacin, objetivados en procedimientos normativos que modificaron de modo considerable el trabajo escolar. De hecho,

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el trabajo pedaggico fue reestructurado, dando lugar a una nueva organizacin escolar, y estas transformaciones se produjeron sin las adaptaciones necesarias.

Antecedentes histricos del caso brasileo


En Brasil, la discusin sobre la identidad docente, tanto desde el punto de vista poltico como del acadmico, se reglament en los aos ochenta. A fines de la dcada del setenta y comienzos de los aos ochenta el movimiento sindical aument su presencia en la escena poltica brasilea (Sader, 1981), y se constituy en un importante sujeto poltico que contribuy al desgaste del rgimen militar y a la apertura poltica. Entre las categoras que se movilizaron en este perodo, el magisterio figur como un sujeto importante. La discusin sobre la identidad y el profesionalismo del magisterio surgi en el debate sobre la organizacin de los sindicatos5. El magisterio estaba constituido, en su inmensa mayora, por profesores de escuelas pblicas y no poda organizarse en sindicatos debido a que los empleados pblicos no tenan autorizacin para hacerlo. La bsqueda de la construccin de una identidad nica que congregara a todos los trabajadores de la educacin desde los profesores y especialistas hasta los empleados administrativos y de apoyo orient las luchas sindicales de las dos dcadas siguientes, lo que se refleja en el nombre y estatuto de las instituciones sindicales que se crearon en la poca. Como ejemplo, podemos citar la Unio dos Trabalhadores do Ensino em Minas Gerais (Unin de los Trabajadores de Enseanza en Minas Gerais). Despus de treinta aos, se observa que esa identidad de

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trabajadores de la educacin, perseguida en las luchas sindicales clasistas de los tiempos de la dictadura, no funcion. Existe una ntida separacin entre los profesores y empleados en el seno de las escuelas, que se refleja en la organizacin poltica6 y en el compromiso que presentan con la escuela. Esta distancia puede haber sido reforzada aun ms por los procesos de tercerizacin de los servicios de apoyo escolar, tales como vigilancia, limpieza y, en algunos casos, inclusive, funciones administrativas. Tal separacin se explica sobre todo por el argumento de la identidad, definida por el criterio de inters econmico y status profesional. Adems de poseer ttulos superiores y de ser mejor remunerados, los profesores son los responsables por el logro de los fines de la escuela. De este modo, los profesores se sienten ms responsabilizados por la escuela, mientras que, por parte de los empleados, es posible encontrar un comportamiento que exprese un compromiso menor con el logro de los fines, sin la presencia de vnculos ms estrechos con la tarea educativa. Este hecho se explica en parte por el carcter inestable de sus contratos de trabajo, o inclusive por la rotatividad de los trabajadores tercerizados, que aunque mantengan sus contratos con la empresa contratante, muchas veces pueden no tener un lugar fijo de trabajo. Esta situacin les impide crear vnculos ms duraderos o estables con la escuela, lo que puede determinar su nivel de compromiso con respecto a los objetivos del establecimiento de enseanza en el cual se desempean. Sin embargo, esta relacin no puede explicarse por el desinters o la falta de motivacin de los empleados tercerizados, porque aun en las escuelas que todava conservan un nmero razonable de empleados de apoyo con contratos efectivos se puede verificar la misma divisin entre los profesores o el personal responsable por lo que definimos como enseanza o docencia y el resto de los trabajadores. Lo que nos
6 La

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5 Este perodo estuvo marcado por una intensa lucha por el reconocimiento del derecho a formar una organizacin sindical en el contexto del nuevo sindicalismo brasileo, ampliamente influido por el principio de organizacin clasista que result en la creacin de la Central nica de los Trabajadores (CUT). La Constitucin Federal de 1988 autoriza a los empleados pblicos a organizarse en sindicatos, lo que hasta entonces estaba prohibido.

separacin entre los empleados y los profesores se hace evidente cuando se observa quines protagonizan los conflictos docentes. En una investigacin reciente observamos que la gran mayora de los conflictos suscitados tuvo como protagonistas a los profesores (Oliveira y Melo, 2004).

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lleva a preguntarnos si de hecho es posible pensar en una identidad docente que incluya a los que no estn directamente involucrados con la enseanza. Otra divisin importante en la escuela, en la que se advierten obstculos en referencia a la formacin de una identidad docente, es la observada entre los profesores y los especialistas. Esta divisin en particular se revela de otra manera. Los especialistas, que siempre tuvieron un lugar destacado en la jerarqua escolar, como superiores al cuerpo de profesores, fueron duramente criticados y su papel fue cuestionado en las luchas sindicales. Esas crticas terminaron desautorizando, en gran medida, a los especialistas en cuanto a su status y dominio profesional. Durante los aos ochenta, las crticas a la Administracin Escolar de orientacin empresarial originaron un nuevo paradigma de gestin escolar en Brasil, lo que result en una mayor autonoma y participacin democrtica (Oliveira, 2004). Las crticas a la jerarquizacin, centralizacin de la administracin escolar y al modelo burocrtico y centrado en las especializaciones condujeron a la consolidacin de otras referencias de gestin educacional, que constan en la Constitucin Federal de 1988, Art. 206, Inciso VI. El principio constitucional de la gestin democrtica de la enseanza pblica fue finalmente reglamentado en muchos sistemas locales de enseanza, a travs de la eleccin directa del director de la escuela por la comunidad, lo que contribuy a que la funcin del administrador escolar se fuera extinguiendo. Adems de los directores, los coordinadores escolares surgen en ese contexto, desempeando en algunas redes el papel que antes ocupaban los especialistas en las escuelas. Por lo tanto, algunas redes pasaron a elegir o contratar coordinadores pedaggicos en reemplazo de las funciones de supervisin y orientacin escolares. Estos cambios repercutieron en la formacin del pedagogo. Las directivas curriculares para las carreras de pedagoga aprobadas en mayo de 2006 centralizan la formacin del pedagogo en la docencia, dndole gran nfasis a la gestin. En Brasil, las carreras de graduacin en pedagoga se fueron constituyendo en el principal

locus de la formacin docente para actuar en la educacin bsica, preescolar y en los primeros aos de la educacin primaria. Durante los aos noventa se produjo un intenso movimiento de discusin y elaboracin de las Directivas de la Pedagoga con la participacin de las entidades del sector (Associao Nacional de Formao de Professores, ANFOPE; Frum de Diretores de Faculdades de Educao, FORUMDIR; Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao, ANPAE; Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao, ANPEd; Centro de Estudos Educao e Sociedade, CEDES; Mesa Directiva Nacional de los Estudiantes de Pedagoga). El resultado de ese proceso fue la elaboracin del Documento de las Directivas y su elevacin al Consejo Nacional de Educacin (Conselho Nacional de Educao) en 1999, despus de una importante presin ejercida por todos los actores interesados junto a la Secretara de Educacin Superior y la Secretara de Educacin Bsica, ambas del Ministerio de Educacin. Este movimiento tena una posicin contraria a la del gobierno de turno, que intentaba consolidar la formacin de los docentes de Educacin Bsica para los aos iniciales mediante la Carrera Normal Superior. A pesar del amplio y dilatado proceso de discusin y negociacin que atravesaron, las directivas fueron muy bien acogidas por el sector. No obstante, recibieron algunas crticas provenientes de distintos mbitos, aunque minoritarios, debido a que, como consecuencia de los procesos de negociacin, se ampliaron mucho las competencias del docente que se grada como pedagogo, tanto en relacin con la escuela como con el proceso de aprendizaje. Por otro lado, se restringi la formacin del pedagogo para el ejercicio de la docencia. Por parte de un sector se observan crticas de carcter corporativo, defensivo, que sugieren que el pedagogo fue reducido a profesor, y se niegan a aceptar la condicin impuesta por los nuevos modelos de organizacin escolar, que centralizan en el profesor las responsabilidades de la gestin, coordinacin y planificacin de la escuela. Estas crticas presentan argumentos retrgrados, que invocan la necesaria divisin del trabajo en la escuela.

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Otra lnea crtica considera que el perfil que las directivas esperan formar al asumir una concepcin ampliada de la docencia responde a las demandas de la sociedad capitalista, ya que adopta como principios orientadores la adaptabilidad, la polivalencia y la flexibilidad (Vieira, 2008). Feldfeber e Imen (2003), basndose en la realidad argentina, observan que las propuestas de cambio para la formacin docente centradas en la idea de profesionalizacin se inscriben entre los nuevos mecanismos de regulacin social que establece el Estado que, al mismo tiempo que los cuestiona como profesionales, establece mecanismos que limitan la posibilidad del ejercicio autnomo de la profesin, sometindolos a la lgica tecnocrtica y a la instrumentacin de un nico modelo de reforma. En el caso brasileo, las directivas pretendieron reglamentar la formacin del pedagogo, adecundola a la tendencia creciente en la cual los profesores empezaban a ocupar, a travs de la eleccin libre y directa de sus pares y de la comunidad, las funciones que antes se les asignaban a los especialistas. Se observa que, contrariamente a lo que defendan los sindicatos a fines de los aos setenta y comienzos de los aos ochenta, la construccin de una identidad profesional que implique la aceptacin de que todos comparten la condicin de docentes y pueden organizarse de forma horizontal en las escuelas es ampliamente resistida por el magisterio.

La profesin docente ante una nueva regulacin: consideraciones finales


Las reformas educacionales de los aos noventa se implementaron en un perodo de relativa estabilidad en la lucha poltico-sindical, marcada por una dbil movilizacin y por la burocratizacin de las jerarquas sindicales. Se observa un distanciamiento entre el sindicato y la actividad cotidiana escolar, en el sentido de que ste parece poco atento a los cambios ms recientes que afectan a la escuela, as como

tambin a las repercusiones que stos tienen en la subjetividad de los profesores (Tenti Fanfani, 2005; Oliveira y Melo, 2004). Al mismo tiempo, estas reformas acarrean una fuerte retrica que valora aspectos de la lucha por una educacin ms democrtica. Las nociones de colectividad, autonoma y participacin son profusamente evocadas en los documentos de las reformas educativas actuales (CEPAL/ UNESCO, 2005), sin embargo, estn incluidas en un abordaje que privilegia la flexibilidad. Podemos observar que esa mayor flexibilidad, tanto en las estructuras curriculares como en los procesos de evaluacin, corrobora la idea de que nos encontramos ante nuevos patrones de organizacin tambin en el trabajo escolar, que pueden estar forjando un nuevo perfil de trabajadores docentes y una nueva identidad, hecho que incide en el movimiento de profesionalizacin del magisterio. Cattonar y Maroy (2001), al discutir la retrica del cambio en el quehacer profesional a partir de elementos de la realidad belga francfona, sealan en la misma direccin las exigencias presentes en los documentos de las reformas ms recientes. Comprueban que la retrica sobre la transformacin del quehacer docente no aspira nicamente a los cambios tcnicos en el modo de ensear y de algunas competencias, sino a un cambio ms profundo en la identidad profesional de los docentes. Observando la realidad chilena y de los pases latinoamericanos, Medina y Kelly (2001) consideran que las exigencias de un mayor profesionalismo de los docentes formuladas en la actualidad, en el contexto de las reformas de los sistemas escolares, aspiran a una educacin de mejor calidad, basada esencialmente en el desarrollo de la autonoma del profesor. Lo que significa pasar de un rol de funcionario o tcnico de la gestin pedaggica a otro de ejercicio de la autonoma, en el cual el profesor debe poseer las condiciones necesarias para proponer acciones y solucionar problemas de acuerdo con su contexto. Estos autores identifican dos grupos de demandas internas y externas al sistema escolar: un primer grupo en el cual podemos sealar aquellas derivadas de la masificacin de

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la educacin, de los fenmenos de descentralizacin y privatizacin que generaron una mayor heterogeneidad. En esos casos, se hace necesario adaptar las metodologas de enseanza a las realidades locales y, eventualmente, generar respuestas inmediatas. Y un segundo grupo que se refiere a las demandas socioculturales externas a los sistemas escolares, que exigen el dominio de ciertas competencias y cdigos de lenguaje, vitales para los procesos de formacin de una ciudadana coherente con las demandas del complejo y dinmico mundo actual. De este modo, estos autores sealan que las demandas introducidas por los cambios curriculares y pedaggicos ms recientes expresan un modo de ejercicio profesional que se caracteriza por tener dos dimensiones: un modo de hacer fundamentado en la reflexin, la autonoma, la flexibilidad y la capacidad de generar individual y colectivamente respuestas adecuadas a las situaciones particulares; y una relacin con el conocimiento que permite el desarrollo de aprendizajes significativos. El panorama que describen los autores antes citados, a partir de la realidad chilena, puede confirmarse en el Informe de la Comisin Europea para Educacin (Delors, 1998) y otros documentos puntualmente elaborados para la realidad latinoamericana (CEPAL/ UNESCO, 2005). A pesar de que los autores consideran que en el primer grupo de demandas no existe, en trminos generales, la capacidad de reflexin que se espera de los profesores, parecen considerar que, de hecho, la toma de decisiones descendi del nivel central hacia la escuela. La pregunta que surge es: cul fue el grado de descentralizacin que sufri el poder y en qu medida los sujetos involucrados en la implementacin de estas polticas poseen las aptitudes necesarias para ejecutarlas de un modo mejor? No se puede negar que los cambios experimentados a nivel mundial en las ltimas dcadas del siglo XX se orientan hacia nuevas formas de organizacin de la produccin, el trabajo y la vida econmica. Obviamente, la escuela no es inmune a estos procesos. Se observa una regulacin social que ya no est basada en el trabajo reglamentado, en la sociedad de pleno empleo, en

el Estado proveedor. La reestructuracin productiva propone un nuevo modelo de acumulacin denominado flexible, y con l propone la creacin de nuevas formas de organizacin del trabajo, menos fragmentadas, menos rgidas, bajo una orientacin ms flexible, exigiendo una mayor plurifuncionalidad y polivalencia (Coriat, 1994). En general, las profesiones tienden a perder fuerza en ese contexto, incidiendo sobre la identidad de los que trabajan (Bauman, 2005). Los trabajadores comienzan a buscar nuevas formas de ocupacin y, como consecuencia, de formacin, para adaptarse a las nuevas tendencias. Ese carcter flexible de las ocupaciones se instala en la escuela de dos maneras: en el objeto del trabajo docente (ellos debern adecuar su trabajo a las exigencias actuales, ya que forman parte de la fuerza de trabajo, en un mundo que est cambiando); y en la organizacin de su propio trabajo, que tambin tiende cada vez ms a adoptar el carcter de mayor flexibilidad y autonoma que asume el trabajo en general. Los profesores se encuentran ante una nueva ambivalencia: si bien por un lado las formas ms flexibles y autnomas de organizacin del trabajo les ofrecen ms autonoma y mayor control sobre sus actividades, por otro lado, esa misma organizacin les quita poder y control como grupo profesional, debido a que al mismo tiempo confiere autonoma a los dems sujetos que participan de la escuela y del sistema, y que se encuentran investidos del poder de reclamar y exigir una rendicin de cuentas sobre las actividades que se realizan en el espacio que antes era de estricto dominio profesional. Lo que se observa es que el movimiento de reformas surgido en los pases de Latinoamrica en los aos noventa delimit una nueva regulacin de las polticas educacionales, con consecuencias significativas para la organizacin y gestin escolares, dando lugar a la reestructuracin del trabajo docente adems de provocar alteraciones en su naturaleza y definicin con efectos en la identidad y profesionalizacin del magisterio. El trabajo docente ya no puede definirse nicamente como una actividad

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propia del saln de clases, ya que actualmente comprende la gestin de la escuela en lo que se refiere a la planificacin, elaboracin de proyectos, discusin colectiva de la currcula y evaluacin, por parte de los profesores, y estas nuevas demandas plantean nuevos desafos para pensar la construccin de la profesin docente en esas realidades.

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Acerca de las polticas de FormaciN doceNte eN la ArgeNtiNa


Mara Ins Vollmer

En otros captulos de esta publicacin, Juan Carlos Tedesco afirma que el sentido de la educacin es la construccin poltica de una sociedad ms justa, y Marcelo Cavarozzi nos recuerda que la poltica es la herramienta principal para la reduccin de las desigualdades. En este artculo deseara retomar estos conceptos para luego introducir aspectos centrales en relacin con los mbitos y niveles que intervienen en la construccin de las polticas pblicas vinculadas con la formacin docente.

La construccin de las polticas pblicas


Las afirmaciones precedentes constituyen un encuadre para presentar las polticas pblicas desarrolladas en la Argentina con referencia a la formacin docente y los procesos de diseo e implementacin que se llevan a cabo para alcanzar la profesionalizacin docente. El presente trabajo centra su anlisis en el gobierno de la educacin, que, tal como se establece en la Ley de Educacin Nacional, produce definiciones polticas nacionales en un mbito especfico, como el Consejo Federal de Educacin, que dispone de instrumentos y herramientas para legitimar el proceso de construccin de estas polticas pblicas. La Ley hace una fuerte apuesta por la recuperacin de la capacidad estatal del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales, quienes, como miembros plenos de un Consejo Federal, priorizan los problemas y encauzan soluciones a travs de acuerdos de polticas, estrategias y lneas de accin. Adems, hay un avance importante: las polticas que se aprueban en el Consejo Federal de Educacin a partir de la Ley de Educacin

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Acerca de las polticas de formacin docente en la Argentina

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Nacional son vinculantes para los gobiernos que las acuerdan. Esto signifca que se cuenta con una valiosa herramienta de construccin poltica. Poner en marcha procesos de transformacin del sistema educativo para atender las demandas sociales y avanzar en la universalizacin de la educacin inicial, la extensin de la jornada escolar (en especial para los sectores ms populares), la obligatoriedad de la enseanza media,la educacin tcnica y la formacin docente requiere que los gobiernos educativos desarrollen capacidades para debatir hasta que se logren los consensos y conseguir la aprobacin de acuerdos vinculantes.

Las polticas de formacin docente inicial y continua


En el caso particular de la formacin docente, la Leyya mencionada establece con mayor precisin los derechos, deberes y obligaciones de los docentes, y determina los objetivos generales de la formacin, la especializacin y la profesionalizacin docente. Ampla a cuatro aos acadmicos la formacin inicial de todas las carreras de profesorado para garantizar efectivamente los niveles de formacin requeridos. Es un avance importante, considerando que hay provincias que otorgan un ttulo docente con dos aos y medio, tres o tres aos y medio. De esta manera, en virtud de los consensos logrados en la construccin de las polticas pblicas de formacin, a partir del ao 2009 se inicia el cumplimiento de un artculo de la Ley que intenta fortalecer la formacin docente para dar respuesta a los nuevos desafos, desarrollando en los profesores capacidades para afrontar la diversidad de situaciones que enfrentan en las escuelas y en las aulas, y estar en mejores condiciones de superar un contexto de inseguridad, de desprofesionalizacin y de creciente malestar. Otra prescripcin de la Ley de Educacin Nacional es que el debate de las polticas pblicas en materia de formacin docente tenga varios mbitos y niveles de construccin que aseguren su

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legitimidad. Los mencionaremos describiendo brevemente sus principales atribuciones y responsabilidades. En primer lugar, cabe citar al Consejo Federal de Educacin, en el cual los ministros formalizan acuerdos vinculantes y definen los aspectos comunes de una poltica nacional que, como tal, debe ser de aplicacin en todas las jurisdicciones. En segundo trmino, debe resaltarse la Mesa Federal, establecida en el artculo 139. Est conformada por todos los Directores de Educacin Superior de las provincias o equivalente, y en ella se acuerdan las cuestiones prioritarias de la agenda, se analizan distintos temas relacionados con la formacin inicial, la formacin continua, los planes de trabajo y se inicia el tratamiento de los borradores de lineamientos curriculares, institucionales o de desarrollo profesional, que expresan los aspectos comunes de la formacin de todos los docentes del pas. En esta etapa, se trabaja consensuando lo que cada provincia aporta por su experiencia, por su tradicin, por su produccin de saberes, tanto a nivel de los cuerpos provinciales como de las universidades y de los institutos superiores de formacin docente. En tercer lugar, corresponde citar el Instituto Nacional de Formacin Docente, establecido en el artculo 76 de la Ley de Educacin Nacional, que genera una nueva institucionalidad para la formacin docente a partir de su consagracin como organismo nacional responsable de planificar y acompaar la ejecucin de polticas de articulacin del sistema de formacin docente inicial y continua. Este Instituto jerarquiza las polticas de formacin docente y expresa la recuperacin de la capacidad estatal del gobierno nacional a travs de la generacin de consensos para el diseo, la implementacin y la evaluacin de polticas pblicas, de asistencia tcnica y financiera, de produccin de saber experto, de investigaciones e innovaciones, fortaleciendo a la vez la capacidad de gestin del sistema de formacin docente. En cuarto lugar, cabe hacer referencia al Consejo Consultivo del Instituto Nacional de Formacin Docente, creado por el artculo 77,

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Acerca de las polticas de formacin docente en la Argentina

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que integra a representantes de los sectores y actores que participan en la elaboracin de las polticas: el Consejo de Universidades Nacionales, el Consejo de Universidades Privadas, la Secretara de Poltica Universitaria, los Ministros de Educacin provinciales, acadmicos y representantes de los cinco gremios docentes con personera nacional. Ese conjunto de actores tan diversos, que representan distintos intereses y perspectivas, tiene como funcin la asistencia y el asesoramiento al Instituto en la formulacin de polticas de formacin docente. Intervienen en el tratamiento de los documentos preparados por el INFOD y la Mesa Federal de Directores de Educacin Superior, antes de ser analizados y aprobados por los Ministros en el Consejo Federal de Educacin. En el transcurso de los aos 2007 y 2008, en estos tres mbitos de construccin y legitimacin de polticas, se logr la aprobacin de cuatro acuerdos importantes: el Plan Nacional de Formacin Docente de mediano y corto plazo, y los Lineamientos Curriculares Nacionales, que orientaron en el ao 2008 la revisin y la elaboracin de nuevos planes de estudio para los Profesorados de Nivel Inicial y de Nivel Primario en todo el pas, incorporan cuatro aos acadmicos e introducen nuevas formas de residencia pedaggicas. Por otra parte, se aprobaron los Lineamientos Institucionales para la Formacin Docente y el Desarrollo Profesional, que orientan la revisin y el fortalecimiento del Sistema Nacional de Formacin Docente. En el caso de la Argentina, este sistema tiene dos actores clave: las universidades y los institutos superiores de formacin docente. En la actualidad, la oferta es muy amplia: existen 700 institutos de carcter estatal en todo el pas y 500 privados, con una expansin territorial muy importante de la formacin docente (que en ocasiones genera problemas de superposicin o vacos de ofertas, as como un acceso democrtico a los estudios superiores de jvenes pertenecientes a sectores populares). Por ltimo, en relacin con los mbitos de discusin y desarrollo de las polticas, es importante mencionar el papel de los Institutos de Formacin Docente que trabajan sobre los documentos antes mencionados consensuados y

aprobados, y realizan sus aportes cuando se organizan los diseos y la implementacin de las transformaciones a nivel local.

Las secuencias de la formacin de un docente


En relacin con algunos aspectos centrales de las polticas que se han acordado y sobre las que el INFoD, con el conjunto de las instancias mencionadas en el apartado anterior, se encuentra trabajando, se pueden identificar tres momentos clave en la formacin de todo docente: la eleccin de la carrera, la formacin inicial y el momento del desempeo profesional. El primer momento, la eleccin de la docencia, presenta un problema porque no siempre es la primera eleccin, sino que los jvenes optan por otras carreras que les significan formas de trabajo ms convenientes y luego o en forma simultnea ingresan a la formacin. Esta debilidad con respecto a la vocacin docente como adhesin a un modelo de vida que implica un importante compromiso puede trabajarse con polticas activas que promuevan becas con la finalidad de estimular la eleccin por la docencia. El segundo momento es el de la formacin inicial. Uno de los problemas identificados es la gran distancia entre el modelo formativo que impera en nuestros institutos superiores y los desafos a los cuales el docente se enfrenta cuando trabaja en las escuelas, donde, como consecuencia de la expansin educativa y el acceso de los sectores populares, ha cambiado el paradigma de la formacin para una escuela nica, con alumnos homogneos. Un docente recin recibido tiene sus primeros trabajos en contextos muy diversos, y en algunos casos, adversos y complejos. La formacin inicial debe ofrecerles a los futuros docentes herramientas para desempearse en ellos, lo que no significa solamente ms horas de matemtica o de ciencias sociales, sino lograr que el futuro docente entienda mejor la institucin educativa, la dinmica de su insercin en la comunidad, la comprensin de las nuevas infancias, adolescencias y juventudes, y fundamentalmente que se apropie de las herramientas de trabajo que garanticen que todos los alumnos aprendan. La

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nica forma de que todos aprendan es el trabajo uno a uno, dice el especialista portugus Joaquim Azevedo. Para aplicar el paradigma de que todos los alumnos pueden aprender se requiere que el docente domine y ejercite mltiples formas pedaggicas y didcticas para llevar adelante estos procesos. El tercer momento es el del desempeo docente que lo fortalezca para enfrentar nuevas situaciones problemticas. Uno de los artculos de la Ley establece que, en los lugares donde la situacin de las escuelas sea ms adversa, hay que mandar a los mejores maestros, a los maestros ms experimentados, a aquellos que no se van a abatir personalmente frente a las experiencias adversas que les toque vivir. Para lograrlo, habr que definir estrategias y acciones, estmulos econmicos y profesionales que favorezcan esta eleccin de parte del docente. Otro problema que tiene hoy el ejercicio de la profesin docente es el individualismo y el aislamiento. Para compartir y ejercitarse en la participacin y el trabajo en equipo, se requiere la voluntad del docente, su decisin personal, pero adems las condiciones institucionales y nuevos modelos del trabajo docente que faciliten la tarea de la articulacin, de la participacin y del debate. La Ley tambin plantea la importancia de generar en la Argentina procesos horizontales de carrera docente, donde un educador que es buen docente de aula pueda tener la posibilidad de progresar en su carrera ascendiendo a tramos profesionales de mayor complejidad, coordinaciones, tutoras, asesoras, trabajos en equipo con escuelas, procesos que requieren decisiones en el mbito de la paritaria nacional, del consenso entre los gremios y los gobiernos.

La coNstrUcciN poltica de la proFesioNaliZaciN doceNte eN Mxico


Alba Martnez Oliv

Introduccin
Este texto pretende ser til para quienes toman decisiones en materia educativa, mostrando la peculiaridad de una experiencia nacional de profesionalizacin docente, especficamente de construccin de instituciones para la formacin continua de maestros de educacin bsica. Ha sido escrito por alguien que, con formacin acadmica en el terreno educativo, se desempe como funcionaria de la Secretara de Educacin Pblica de Mxico. La mirada es ejercida desde el lugar de la gestin. El artculo tiene tres partes. En la primera se hace un somero recuento de los hitos de la profesionalizacin de los docentes en Mxico, atendiendo al surgimiento de los actores centrales del proceso. En la segunda parte se describe y analiza la experiencia de la construccin del Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio (PRONAP) entre 1995 y 2006. Un desarrollo en medio de un esfuerzo de descentralizacin y emergencia de nuevos actores en el quehacer educativo que debi superar tensiones de diversa ndole para poder arraigar. En la tercera parte del texto se hacen algunas reflexiones finales.

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Nota inicial
Mxico es una Repblica Federal conformada por un Distrito Federal y 31 estados libres y soberanos, de ah la denominacin Estados Unidos Mexicanos cuyo escaso uso pblico es muestra de cun poco est instalada en el imaginario mexicano dicha realidad jurdica.

La construccin poltica de la profesionalizacin docente en Mxico

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I. La profesionalizacin docente en Mxico. Un proceso de larga data


La primera centuria
Las primeras escuelas normales son decimonnicas. Su aparicin marca el inicio de la conversin de la docencia en tarea pblica. En el Mxico recin nacido a la vida independiente, las fund la Compaa Lancasteriana. En el ltimo tercio del siglo XIX, tambin los gobiernos de los estados1 crearon escuelas normales o impartieron estudios de magisterio en liceos, colegios e institutos. En 1887, la escuela normal de la capital que an presta sus servicios fue fundada con carcter nacional y abierta a jvenes de todo el pas (Galvn, 2002). Eran tiempos en que se buscaba constituir la nacin, y la escuela se consideraba ya como la institucin privilegiada para hacerlo; sin embargo, no se dispona an de algo que pudiera ser denominado sistema educativo. Poco haca el gobierno central para extender la escolarizacin en el pas; la batuta la llevaban los gobiernos estatales. Esta etapa se cierra al concluir la fase blica de la Revolucin. Como seala Luz Elena Galvn: anteriormente a esta fecha, cada estado manejara su sistema educativo de manera independiente y de acuerdo con el presupuesto que tuviera. Es un siglo en el cual el trmino federalizacin, clave ambigua de las acciones reformadoras de la educacin mexicana, significa descentralizacin de facto, desarrollo educativo basado, sobre todo, en las fuerzas locales. La poltica postrrevolucionaria entender, durante los setenta aos siguientes, federalizacin como lo opuesto: concentrar el poder en el gobierno central, denominado la federacin o el gobierno federal.

La construccin del Mxico moderno y la enseanza


Mxico era, en 1917, un pas rural con arraigadas y profundas desigualdades y devastado por la Revolucin, con una mayora analfabeta y una pequea elite ilustrada. El Artculo 3 de la Constitucin, promulgada ese ao despus de arduos debates, garantiz a todos los mexicanos el derecho a la educacin, laica, gratuita, obligatoria en su tramo bsico, democrtica y basada en el progreso cientfico. La Secretara de Educacin Pblica, fundada en 1921 con concepcin civilizadora y espritu misionero (Martnez Rizo, 2001), fue la construccin institucional, nacional y altamente centralizada que impuls la extensin de la escuela a cada rincn del pas. En la misin de constituir la nacin moderna y unificada, los docentes aparecieron como pieza fundamental. Diversos, innovadores y potentes fueron los proyectos emprendidos desde los tempranos aos veinte para crear las instituciones que formaron a toda una estirpe: los maestros de la escuela rural mexicana, a travs de iniciativas de alta originalidad, pertinencia y calidad, propias de una poca caracterizada por la dinmica social enfebrecida de la revolucin. No haba mucho margen en ese entonces para las negociaciones ni para la emergencia de fuerzas alternativas; los vencedores lo eran tambin en el terreno educativo. Sus disputas eran de orden ideolgico y en ellas haba triunfado claramente el laicismo. La Iglesia catlica poco a poco levantaba de nuevo la cabeza para intentar abrirse espacios, los obreros y los campesinos exigan cumplir las promesas revolucionarias, pero las decisiones y las iniciativas educativas se tomaban indiscutiblemente en la Secretara de Educacin Pblica. En los aos 40, con el fin de profesionalizar a los maestros que haban sido reclutados al concluir la primaria elemental, la SEP cre el Instituto Federal de Capacitacin del Magisterio, institucin pionera de la educacin. Alrededor de 60 mil profesores obtuvieron as su ttulo a lo largo de ms de tres dcadas. La unidad nacional a la que llamaba la situacin creada por la Segunda Guerra Mundial reclamaba fortalecer an ms el proyecto

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1 Provincias.

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educativo, y ste dependa del gobierno federal. El centralismo se refrendaba. Las disidencias de izquierda y de derecha poco contaban a la hora de decidir sobre el contenido de la educacin destinada a las masas. Los recursos financieros se manejaban tambin en el gobierno central: las aportaciones del gobierno federal al SEM [Sistema Educativo Mexicano] se incrementaban en la medida en que las de los estados se estancaban o tendan a disminuir. Esto en correspondencia con el fortalecimiento de la hacienda del gobierno federal en detrimento de la recaudacin de impuestos en los estados (Ornelas, 2006). Los aos cuarenta son los de la revolucin en proceso de institucionalizacin o, dicho de otra forma, el auge de la construccin corporativa del Estado mexicano basado en un partido nico cuyos pilares son los sectores sociales, entre los cuales se cuentan los sindicatos. Para ese momento, los maestros eran un sector numeroso, influyente y politizado. Haban ido creando agrupaciones gremiales diversas, activas y contrapuestas que eran vistas como amenazantes por el gobierno. Para contrarrestar esa amenaza, en 1943 se impuls, desde las ms altas esferas del poder, la creacin de un sindicato nico, de afiliacin obligatoria (como se hizo, por cierto, con todas las ramas de la economa y de la burocracia). Un organismo, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), afiliado al Partido Revolucionario Institucional, que asegur el debilitamiento de las disidencias y permiti la aplicacin generalizada de las polticas de la SEP, al tiempo que se iba infiltrando en los espacios de poder de esta dependencia y ganando prebendas polticas en el seno del PRI que aseguraban una cuota creciente de diputaciones, presidencias municipales, regiduras y otros cargos pblicos a los maestros que ocupaban espacios de privilegio en el seno de la organizacin sindical (Ornelas, 2006; Arnaut, 1997). Se dio curso, de esta manera, a una serie de fenmenos que alteraron y siguen hacindolo con fuerza creciente el curso de las

polticas educativas, as como la vida cotidiana de las escuelas y de las estructuras educativas intermedias. El SNTE se convirti en un actor con una fuerza descomunal, que march codo con codo y sin conflictos mayores con la autoridad educativa mientras se trat de expandir el sistema educativo2, ya que la fundacin de escuelas significaba para el sindicato incrementar la cantidad de afiliados, su capacidad para obtener canonjas y su poder econmico. Por ejemplo, el Plan de Once Aos, primera experiencia de planeacin en el SEM, que abarc desde 1959 hasta 1970, prevea simultneamente incorporar al sistema de enseanza primaria a los nios en edad escolar de 6 a 14 aos que no la reciban y establecer plazas suficientes de profesores de primaria para inscribir anualmente a todos los nios de 6 aos (Olivera, 2002). Dentro del SNTE, el Comit Ejecutivo Nacional era el espacio supremo desde donde se manejaba todo lo relacionado con los aspectos laborales de la inmensa mayora de los maestros del pas3, federales, estatales y municipales, y se concentraban las cuotas descontadas cada mes del salario de todo maestro4 por el gobierno. El Secretario General era la personificacin de la omnipotencia de este rgano5. Este proceso dio lugar, desde los aos cuarenta del siglo pasado, a una doble e imbricada centralizacin, la de la SEP y la del SNTE; centralizacin curricular, administrativa, laboral y gremial que marc los destinos educativos del pas durante toda la poca de expansin del Sistema Educativo Mexicano (SEM) y que fue, indudablemente, til para conseguirla pues asegur la gobernabilidad6 necesaria.
los aos setenta del siglo XX. unos cuantos sindicatos docentes locales al margen del SNTE. 4 Se trata del 1% del salario mensual de cada profesor o trabajador de la educacin. 5 Tras el secretario general hay un lder moral, un cacique que pervive o arrebata el poder con las armas en la mano y/o con la venia del presidente del pas. Tres han sido en los sesenta aos del SNTE. 6 Un tipo de gobernabilidad que hoy, desde una visin democrtica, consideramos inaceptable.
3 Existen 2 Hasta

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La gobernabilidad corporativa y clientelar instalada por los pactos entre el SNTE y el gobierno central en el sistema educativo, se vio refrendada y hasta valorada por el xito cotidiano de ste, que garantiz durante muchos aos la movilidad social y la construccin de la identidad cultural de los mexicanos.

Veinte aos de intentos reformadores y descentralizadores


A principios de los aos setenta, se hizo visible el agotamiento del modelo populista y corporativo del Estado mexicano y la transformacin poltica y cultural de un sector importante de la poblacin, cuya expresin ms ntida fue el movimiento estudiantil y popular del 68. Como una reaccin ante el movimiento y sus consecuencias, el gobierno central propuso medidas inditas en el campo educativo. Fue notable la creacin de un conjunto de nuevas instituciones que sirvieron para masificar la educacin superior y la media. Se manifestaron, asimismo, intenciones fallidas de descentralizar la educacin bsica, lo que desat la oposicin inicial del SNTE que, a la postre, encontr la manera de aduearse de los nuevos cargos burocrticos que se haban creado en los estados con la llamada desconcentracin. La sacudida social del 68 llev a crear la Ley Federal de Educacin (1973), que decret, entre otras cosas, que la formacin docente era de nivel superior7, y a poner en marcha la primera de las grandes reformas educativas del ltimo tercio del siglo XX. Como las subsiguientes, centrada en lo curricular, promulgando un nuevo enfoque pedaggico a travs de los nuevos libros de texto gratuitos y sin intencin alguna de transformar los pactos con el SNTE que daban por resultado las peculiares condiciones de operacin cotidiana del SEM, el contexto del acto educativo. Se crean, en 1973, las Unidades de Servicios Educativos a Descentralizar (USEDES) y las Subunidades correspondientes. Como
7 Se

seala Latap (2004): el sindicato supo aprovecharlo para incrementar su presencia e influencia en el control del magisterio. La crtica a la calidad de la educacin comenzaba a darse muy en serio y, por ello, la formacin de los maestros apareca a los ojos del gobierno central como terreno de cambio necesario pero tambin de muy delicada atencin. Las normales haban crecido en nmero y matrcula y estaban dominadas plenamente por el SNTE. En el nuevo Plan Sectorial de Educacin (1976-1982) se plante la necesidad de revisarlas:
Capacitarse mejor para seguir capacitando es la demanda esencial que formularon los maestros al Presidente Lpez Portillo en el curso de su campaa. Esta aspiracin, que los honra, se condensa en la creacin de la Universidad Pedaggica que, por determinacin expresa del Ejecutivo, ser pronto una realidad. Crearla implica revisar, a fondo, la estructura y el funcionamiento de los servicios que hoy integran la educacin normal, a fin de fortalecerlos, reformarlos y articularlos conforme a un nuevo propsito (Muoz Ledo, 1977).

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A pesar de la muy diplomtica formulacin, el SNTE vio en lo dicho intenciones que ponan en riesgo su monopolio sobre la formacin de los profesores. Quiz fue este el primer gran desencuentro entre el SNTE y la SEP, reforzado por la clara intencin descentralizadora que se manifestaba en el documento de planeacin nacional:
Convendra meditar si no es ya indispensable transformar esta emrita dependencia en la unidad normativa, tcnica y supervisora de la educacin. Si no convendra descentralizar la administracin de los servicios educativos independientemente de su rgimen de sostenimiento y encomendarlos, de modo gradual pero irreversible a los estados, a los municipios y a las instituciones autnomas y sociales constituidas conforme a nuestras leyes (Muoz Ledo, 1977).

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trat de una intencin que pudo concretarse recin en 1984.

Si muy poco se avanz en este afn descentralizador por la activa y enrgica oposicin de la cpula gremial, menos an se logr

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acuerdo entre el gobierno y el sindicato en la ndole de las reformas a la formacin docente. Cada uno tiraba de la cuerda en sentidos contrarios y con fuerza similar. El conflicto concluy con una tibia reforma de la educacin normal que le adicion un ao de estudios para completar cuatro despus de la secundaria y con la creacin por el gobierno, en 1979, del Consejo Nacional de Educacin Normal rgano complementario a las facultades de la Direccin General de Educacin Normal, con capacidad para proponer, convenir y regular la formacin de profesores de educacin normal de los sectores federales, estatales y particular (Hurtado, 2002). Un intento vano de ordenar, pasando por encima de la estructura burocrtica regular en la que no se confiaba, una serie de planteles gobernados ms por los designios sindicales que por la propia autoridad educativa. Se abri en 1978, en medio de ruidosas disputas entre la Secretara y el sindicato por su sentido y control, la Universidad Pedaggica Nacional que deba elevar a rango universitario la preparacin magisterial y que el gobierno haba concebido como institucin rectora del sistema de formacin docente, cosa que jams lleg a ser, precisamente, porque su definicin institucional se perdi entre los tironeos de origen. El proyecto inicial de la SEP es desvirtuado por el sindicato, el cual utiliza a la institucin como plataforma de poder, recuerda Jos ngel Pescador, que fue Secretario de Educacin Pblica, en entrevista con Pablo Latap (2004). El gran tema de la poca o, dicho de otra forma, la cuestin sobre la cual s le fue posible a la SEP tomar decisiones que tuvieron un buen fin, por lo menos en s mismas, no fue, como se ha visto, la formacin inicial, ni tampoco la actualizacin de los maestros en servicio, que de hecho no exista. Fue lo que se llam la nivelacin pedaggica, es decir, aquel conjunto de actividades formativas destinadas, en un primer y largo momento, a dar la preparacin docente necesaria a los habilitados, y luego, en los ochenta, a quienes habiendo egresado de las escuelas normales carecan del ttulo de licenciatura (Martnez Oliv, 2007).

Hubo en el nterin un nuevo intento de desconcentrar la administracin de la educacin bsica y la normal. ste fue impulsado desde la Secretara sin consultar con el sindicato y cre las Delegaciones de la SEP en los estados. Fernando Solana, el Secretario que emprendi la iniciativa, recuerda: la SEP no tena oficina en los estados; el director de Educacin en cada entidad ocupaba una del sindicato y de hecho era nombrado por el mismo. El secretario dependa del sindicato para manejar cualquier programa, pero eso no quiere decir que manejara el sistema educativo; nadie, en realidad, lo conduca (Latap, 2004). Las Delegaciones siguieron existiendo y fueron en muchos casos el cimiento de las secretaras estatales de educacin. Contribuyeron a ordenar y modernizar lo administrativo ya tan oneroso y abundante para esos aos, pero en ningn caso asumieron las funciones educativas que siguieron plenamente concentradas en la SEP. El gobierno intent en el sexenio 1976-1982 profundizar la descentralizacin pero fracas por la renovada oposicin del SNTE. De hecho, a pesar de los ajustes constantes, la estructura central se fue engrosando. Cabe sealar que tampoco los gobiernos estatales tenan inters alguno en recibir los servicios educativos, as que no apoyaron la iniciativa presidencial. En 1984 se reforma otra vez la educacin normal convirtiendo los estudios de magisterio en licenciaturas en educacin. Se exigi el bachillerato para ingresar a la escuela normal, con lo que pas a ser una licenciatura ms, sin el prestigio de las impartidas en las universidades y con dificultades crecientes para cumplir su promesa principal: ofrecer a cada egresado una plaza vitalicia, como haba ocurrido hasta ese momento. Los juicios compartidos por muchos autores y por las mismas autoridades gubernamentales sealan a esa reforma como uno de los factores ms importantes de deterioro y desvalorizacin de la profesin docente, con consecuencias graves en la calidad de la formacin inicial de los maestros y, en consecuencia, en la de los servicios de educacin bsica.

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Como puede apreciarse, la educacin normal fue el espacio de mltiples disputas, todas mal resueltas, que se expresan en la cantidad de reformas efectuadas. En los ltimos 30 aos, la educacin bsica ha vivido slo dos reformas curriculares, mientras la educacin normal, siete (Arnaut, 2003). El deterioro de la calidad de la educacin bsica mexicana est estrechamente ligado a los resultados de esa batalla, en la que el gobierno nunca encontr el modo de preservar la gobernabilidad del SEM por una va distinta al refrendo de los pactos corporativos con el SNTE. Salieron perdiendo la calidad en la formacin de los futuros profesores y la calidad del acto educativo llevado a cabo en las aulas.

La modernizacin como meta


En el sexenio 1988-1994 la modernizacin del pas era el gran lema. La educacin se contemplaba como una de las reas de urgente atencin y la descentralizacin como el camino para abrir ms espacios de maniobra a la burocracia oficial frente al poder del SNTE (Ornelas, 2008). El gobierno del PRI buscaba poner coto a la poderosa organizacin sindical que, por decreto, an militaba ntegra en sus filas. Resultaba patente que la modernizacin del pas expresada en una reforma del Estado no poda convivir con las poderosas corporaciones sindicales, atavismos de una etapa agotada. El diagnstico de partida que se haba hecho en el Plan Nacional de Educacin era acertado. La calidad educativa era deplorable y ello llamaba a tomar medidas fuertes. Los intentos de reformas y descentralizacin de la primera mitad del sexenio fracasaron. Fueron desacertados y confusos en lo educativo y generaron la oposicin del SNTE, que vea un claro inters gubernamental en desmembrar su organizacin, algo que su cpula no estaba dispuesta a aceptar, pero que tampoco concitaba las simpatas de la disidencia magisterial que haba alcanzado en 1989 su mximo nivel de desarrollo. Recin en 1992 se logr previa sustitucin de la cpula sindical magisterial y cambio de Secretario de Educacin la firma del

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Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB) entre tres actores. Los dos tradicionales, el gobierno federal y el sindicato, y uno que se hace resurgir mediante la fuerza presidencial despus de mucho tiempo de haberse retrado en la materia, los gobiernos de los estados. Los dos grandes hitos del Acuerdo fueron la reforma educativa y la federalizacin de la educacin bsica es decir, su descentralizacin. El famoso marbete que haba significado centralizacin en las siete dcadas anteriores se usaba ahora para designar su contrario y suavizar la amenaza latente que el sindicato vea en el trmino descentralizacin. Se entra as a la etapa de la federalizacin descentralizadora (Arnaut). Lo que se va a los estados (no as al Distrito Federal) es la operacin de los servicios educativos, el personal, las escuelas, la burocracia, los recursos para sostenerlos. Lo que se queda en la SEP es la plena capacidad de decidir sobre la educacin bsica y normal. La dependencia central conserva ntegras sus facultades normativas: a) el establecimiento de los objetivos nacionales y los lineamientos generales de la poltica educativa; b) la planeacin, programacin y evaluacin del sistema educativo nacional; y c) el desarrollo curricular, el diseo de planes y programas de estudio, libros de texto y otros materiales educativos. Estas facultades fueron empleadas de inmediato para dar paso a la ms importante reforma educativa del ltimo tiempo. Se transforman por completo los planes y programas de estudio; se hace obligatoria la educacin secundaria que extiende el perodo de obligatoriedad de la bsica a nueve aos; se modifican los libros de texto gratuito, se crean nuevos materiales educativos y se plantea una poltica docente integral bajo el ttulo de revalorizacin de la funcin magisterial, que incluye la renovacin de la formacin docente inicial, la creacin de un programa de actualizacin, la mejora salarial y la puesta en marcha de la Carrera Magisterial. El SNTE, por su parte, conserva la titularidad de las relaciones laborales tanto a nivel nacional como estatal.

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Se establecen tambin facultades concurrentes entre la federacin y los estados. Como sealan Zorrilla y Barba (2008), otro elemento de la reorganizacin del sistema educativo es el financiamiento. El gobierno federal, a travs de la SEP, determina el monto de la transferencia federal a los estados con base en tres elementos: a) el gasto corriente comprometido, al que se denomina el monto irreductible, que principalmente se destina al pago de nmina; b) las prioridades programticas de la autoridad federal, denominadas prioridades sectoriales, como programas de equidad (compensatorios), de calidad, introduccin de nuevas tecnologas y similares; c) los fondos que se destinan a los gobiernos de los estados para la infraestructura educativa. La descentralizacin fue una operacin poltico-administrativa consumada en muy corto tiempo, y cuyas complicaciones absorbieron a los gobiernos estatales, cuyas secretaras de educacin cuando existan no estaban preparadas ni dispuestas, en la inmensa mayora de los casos, para recibir la enormidad del sistema educativo. La incorporacin de los sistemas educativos estatales que ya existan a la nueva formacin institucional tampoco es bien recibida. Como seala Arnaut (2003): la incorporacin de los sistemas educativos locales a una normatividad nacional, central, y a un sistema nacional de evaluacin educativa, definidos por el rgano central, es percibida como un retroceso por algunos estados que cuentan con una antigua y prestigiada tradicin normalista, que valoran como superior a la tradicin pedaggica federal. La descentralizacin echa a andar a actores locales que haban ido conservando sus espacios de poder sin mayores sobresaltos. Las direcciones estatales de educacin y sus mesas tcnicas, puestas ante la amenaza de ser absorbidas por sus semejantes federalizadas reaccionaron cerrando sus espacios para conservarlos. Los gobiernos estatales se ven enfrentados a los conflictos que la disparidad de salarios y prestaciones entre las dos formaciones magisteriales que estn ahora bajo su control crea y cuya integracin en una sola se dificulta tanto que, en muchos casos, tres lustros despus no se ha logrado.

Por otra parte, se busca y se logra dar certeza jurdica a las reformas planteadas por el ANMEB, a travs de ajustes al Artculo 3 de la Constitucin y la promulgacin de la Ley General de Educacin de 1993. En ambos instrumentos se plasma una poltica educativa de carcter nacional. La redaccin final de la Ley, cuyas bondades son innegables, es muestra de las tensiones que marcaron su confeccin, debate y aprobacin. El SNTE se asegur, a travs de sus legisladores, de que quedaran a salvo sus intereses. Para muestra basta un botn. De acuerdo con el prrafo final del Artculo 75, los mandatos de la Ley obligan a todos menos a los maestros. Dice a la letra: las disposiciones de este artculo no son aplicables a los trabajadores de la educacin, en virtud de que, las infracciones en que incurran sern sancionadas conforme a las disposiciones especficas para ellos. Dichas disposiciones no se encuentran, de hecho, en parte alguna, si acaso en un vetusto, inoperante e inaplicable Reglamento de las condiciones internas de trabajo que data de 1946. El SNTE, gracias a su peso poltico y a que tiene validos en todas las legislaturas locales se encarg de que en la mayora de las leyes estatales de educacin se garantizara esa impunidad (Ornelas, 2008). Las bases legales y la operacin del SEM se transformaron, en efecto; se modernizaron, de acuerdo con el lenguaje del momento. Sin embargo, no ocurri lo mismo con el vnculo corporativo de los docentes con su sindicato, ni con el de ste con las autoridades educativas. Esta circunstancia condicion las posibilidades e imposibilidades del desarrollo posterior.

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II. La construccin poltica del PRONAP


Construir un proyecto nacional de profesionalizacin de docentes es una tarea tan compleja como el propio sistema educativo donde se ubica. Se compone de acciones que tienen un sustento racional,

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que parten, idealmente, de un conjunto de premisas filosficas e ideolgicas que disputan con otras que buscan imponerse. El proceso de construccin dista de ser un camino llano regido por los pasos de alguna tcnica poltica; est lejos, tambin, de ser un proceso basado en decisiones acabadas. Es, ms bien, una negociacin cotidiana con las necesidades y saberes propios de los impulsores, con sus aprendizajes y reflexiones y, tambin, una negociacin con diversos actores, unos ms poderosos que otros, portadores de intereses y convicciones, que tienen historia y anclaje en la realidad y que generan culturas y tradiciones. Se trata de encarar con las armas de lo posible las circunstancias, que varan, las tensiones que surgen de espacios que abarcan e incluyen lo educativo pero que tambin lo someten; todo con el fin de llegar a un estado de cosas mejor del que se parti pero sin duda lejano del ideal. Se trata de un proceso que si quiere ser exitoso apela a la mejora continua, sube por una espiral dialctica. Los caminos lineales, inamovibles, conforme al libreto, pocas veces ofrecen avances, hay que desconfiar de ellos porque slo conservan lo existente. La construccin del Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio, que aqu se presenta, se dio a lo largo de tres perodos gubernamentales sucesivos. Se trata de un caso raro en un sistema poltico, como el mexicano, que mide su hacer por sexenios al cabo de los cuales todo vuelve a comenzar desde el principio, sin historicidad posible8. Esta conjuncin temporal y poltica dio la oportunidad al proyecto de evolucionar, de mirarse a s mismo y seguir trazando vas. Ahora, a la distancia, es posible diferenciar y nombrar los momentos distintos por los que atraves.

Qu ha sido el PRONAP?
CompoNeNtes Caractersticas
Talleres generales de actualizacin 12 horas obligatorias para todos los profesores al inicio del ciclo escolar

Programas de estudio

Cursos nacionales de actualizacin 200 horas de especializacin en la enseanza o direccin de escuela Cursos estatales de actualizacin 40 horas presenciales 574 en todo el territorio nacional Biblioteca en cada uno de alrededor de 12 mil volmenes Asesora a profesores y equipos docentes Equipo de cmputo, televisin educativa Administracin de la formacin continua

Centros de Maestros1

Mecanismos independientes de Evaluacin Biblioteca para la Actualizacin del Maestro PRONAP en lnea Formacin continua en la escuela Maestros que participaron anualmente en actividades de formacin Maestros que certicaron sus conocimientos a travs de exmenes nacionales Nmero de exmenes acreditados por los maestros certicados
1 Informacin

Exmenes nacionales para maestros en servicio (23 diferentes) Coleccin para formar un acervo personal2 Servicios a distancia Materiales: Del colectivo docente al saln de clases3

El PRONAP 1995-2006 en cifras4


720 mil en promedio

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320 mil

Pablo Latap (2004) refirindose a esa etapa de la educacin en Mxico: es un perodo que, adems de mostrar esta inusitada continuidad [...] resulta particularmente denso en innovaciones....

8 Dice

acerca de los Centros de Maestros puede consultarse en: <http:// pronap.ilce.edu.mx/cmaestros/presentacion.htm>. 2 Ver catlogo en: <http://lectura.dgme.sep.gob.mx/acervos/bam/inicio.html>. 3 Es posible consultarlos en la pgina: <http://omega.ilce.edu.mx:3000/ html/31_lib/31_lib.html>, lo mismo que las guas para los Talleres Generales de Actualizacin. 4 Informe de labores SEP, Mxico, 2006.

La construccin poltica de la profesionalizacin docente en Mxico

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En la evolucin del PRONAP diferenciamos cinco etapas que hemos denominado de la siguiente forma:
1992-1994 1995-1997 1997-2000 2001-2003 2004-2006
Los primeros ensayos La creacin del PRONAP. La fuerza del centro La consolidacin de una base institucional El largo camino hacia la escuela El difcil fortalecimiento del federalismo

1992-1994. Antecedentes. Los primeros ensayos El Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, esbozo de una poltica integral para la docencia El ANMEB fue un instrumento de poltica de primer orden, que colocaba en sintona a tres actores fundamentales, el gobierno federal, encabezado por el mismo presidente de la repblica, el SNTE y los gobiernos estatales. Uno de los aciertos ms claros del ANMEB fue el planteamiento de una poltica integral para atender la cuestin docente que, de haberse podido consolidar, hubiera sido un aporte de vanguardia a los procesos internacionales de cambio y mejora educativa. Los acuerdos suscriptos en el rubro revaloracin de la funcin social del maestro incluyeron: a) la transformacin y el fortalecimiento de la educacin normal, b) la creacin de un programa de actualizacin para profesores en servicio, c) el salario profesional y d) la puesta en marcha de la Carrera Magisterial. Se tomaban decisiones que abarcaban, con nimo de cambio y mejora, todo el tramo profesional de los docentes, desde su formacin inicial hasta su desarrollo. Se prevea tambin la constitucin de un Sistema integral para la formacin docente. Llegar al Acuerdo haba sido muy complejo; las decisiones fueron tomadas en la cpula por dos fuerzas altamente centralizadas, el gobierno federal y el sindicato. El SNTE no slo haba disputado con fuerza su permanencia como organismo nacional y nico, tambin intervino con planteamientos para la definicin de esa poltica docente integral. De hecho, las acciones sobre docencia del ANMEB haban sido propuestas por el sindicato, lo que junto con la voluntad poltica expresada por el gobierno central les daba una inusual posibilidad de llegar a consolidarse. Sin embargo, desde el inicio mismo, la poltica integral para atender la docencia termin por segmentarse. La promesa no pudo cumplirse.

Todas ellas estuvieron marcadas por varias tensiones. Una de las ms influyentes es la que se genera con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica que decreta la federalizacin de la operacin de los servicios educativos, entre la arraigada tradicin nacional de centralizacin y el impulso a la descentralizacin a partir de 1992. Enmarcados por esa tensin encontramos a los tres actores polticos clave del proceso de construccin del PRONAP: a) el gobierno central, encarnado por la Secretara de Educacin Pblica y sus estructuras burocrticas;

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b) el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin y sus secciones locales, fortalecidas por el proceso de descentralizacin; c) los gobiernos estatales, sus autoridades educativas y las estructuras educativas intermedias de los estados, cuyo poder sobre la escuela abre o cierra las puertas de sta a las innovaciones. Enseguida se hace una presentacin de la dinmica seguida por el proceso centralizacin-descentralizacin en esas cinco etapas.

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Los acuerdos generales eran unnimes, no as las concepciones de fondo. stas representaban intereses contrapuestos; mientras el SNTE luchaba por mantener la titularidad de las relaciones laborales y su control completo sobre los maestros, conquistando nuevas prestaciones y subordinando a este designio el objetivo del ANMEB, la SEP impulsaba una profunda, ambiciosa, demandante y rpida reforma curricular en busca de la mejora de los resultados educativos. No haba real compatibilidad entre ambas posturas. La construccin de la Carrera Magisterial es la muestra ms clara de esto. La definicin de la Carrera Magisterial. Una marca indeleble en la actualizacin docente Una vez firmado el Acuerdo, se apresur el diseo y puesta en marcha de la Carrera Magisterial (CM), la joya de la corona en el ANMEB, pues en ella se confiaba para mejorar la calidad educativa, al estimular a los maestros a formarse y al crear condiciones para retener a los mejores en el aula. A la Carrera Magisterial se le dio una modalidad de gobierno inusual: la SEP y el SNTE dirigiran de manera conjunta a travs de una comisin mixta sus destinos. Todas las resoluciones se tomaran mancomunadamente y la SEP las operara; en los estados, se crearan comisiones bipartitas para la operacin local. Las decisiones sustantivas quedaban centralizadas9. Dice Ornelas (2008): el esquema de organizacin es ntido: es un sistema de control de arriba abajo y del centro a la periferia.
9

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Seala Claudia Santizo: quienes formularon Carrera Magisterial seleccionaron un modelo arriba-abajo (top-down) para su instrumentacin. Como en muchos otros sectores de poltica en Mxico, el gobierno federal formul polticas sin considerar los intereses de sus ejecutores y las condiciones para la implementacin de los gobiernos estatales o municipales. En relacin con Carrera Magisterial, el gobierno federal asign slo funciones operativas a los estados. Esto explica la ausencia de cooperacin entre las autoridades federales y estatales durante su puesta en prctica. Algunas autoridades educativas estatales sienten que fueron usadas para ejecutar una poltica que fue acordada slo entre el SNTE y la SEP. Esto caus problemas a las autoridades educativas estatales, quienes tuvieron que destinar personal y proveer oficinas para Carrera Magisterial (Santizo, 2002: 283).

Al resolver compartir el gobierno del sistema de estmulos, a fin de cuentas, se refrendaba el viejo dominio del SNTE sobre el sistema de recursos humanos de la SEP, con el agravante de que lo que haba sido una prctica no oficial ahora se volva legal y se permita al sindicato incursionar no slo en los terrenos de lo laboral sino tambin en mbitos sustantivos de decisin educativa. Al organismo que iba a dirigir la Carrera se lo incorpor a una estructura burocrtica distinta (la Subsecretara de Coordinacin y Planeacin) de la que se estaba creando para normar lo sustantivo (la Subsecretara de Educacin Bsica y Normal), con ello se dio paso a una desvinculacin funcional y, sobre todo, de concepciones rectoras de la accin que, al cabo del tiempo, terminara segmentando lo que desde el lado de la SEP se haba concebido como una poltica integral. En el armado de la Carrera Magisterial (CM), aun cuando el SNTE acept decisiones consideradas hasta entonces improbables, como la evaluacin prcticamente universal de los docentes y de los alumnos, al haberse aceptado darle poder de decisin, se tom un rumbo enteramente marcado por los intereses sindicales10, que la llev a terminar siendo un sistema credencialista de estmulos, enajenado de su propsito manifiesto, el logro de la calidad en la educacin bsica. El diseo de una carrera profesional enfocada en la bsqueda de la mejora qued como una buena intencin no cumplida11. Diversos rasgos de la CM apuntalan la afirmacin anterior, pero aqu importa considerar slo los que tienen que ver con la definicin del rumbo de la actualizacin docente, y que se convirtieron en escollos permanentes para la construccin del programa nacional de
10 La versin propuesta por la autoridad educativa haca destinatarios de la Carrera slo a los profesores frente a grupo. La presin sindical la abri a directores, supervisores y personal comisionado. Los exmenes denominados de preparacin profesional y de aprovechamiento escolar han sido intervenidos anualmente por el sindicato que sanciona sus tems y define sus contenidos. Hace dos aos el examen para alumnos fue sustituido por ENLACE, un instrumento nacional de logro educativo. 11 Para mayor informacin ver, por ejemplo, la evaluacin que por encargo de Rand Corporation hizo Lucrecia Santibez.

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actualizacin: a) la concepcin de actualizacin docente y b) el significado de superacin profesional. a) La concepcin de actualizacin docente Con el fragor desatado por las dos reformas en curso y la inmensa presin del sindicato, no haba capacidad en la SEP para reconstruir su institucionalidad interna de manera simultnea con impulso a los radicales cambios en marcha. Por ello no hubo sincrona en la puesta en marcha de Carrera y de las instancias dedicadas a la actualizacin profesional. Primero se integr la estructura burocrtica responsable de Carrera Magisterial que era la urgencia poltica y se oficializaron sus funciones, una de las cuales fue y es promover [...] la profesionalizacin de los docentes a travs de cursos de actualizacin y capacitacin12. La visin de la profesionalizacin reflejada en esa formulacin es muy corta. El carcter profesional de la docencia tiene componentes muy diversos, que no fueron tomados en cuenta en la CM. Fue posteriormente que se crearon las estructuras destinadas a normar la formacin permanente de los profesores. En esa asincrona y con el poder del estmulo monetario que representa CM de por medio, se impuso un significado unvoco de actualizacin docente en el imaginario de todos los actores involucrados: actualizar a los profesores es ofrecerles cursos. Actualizarse es tomar cursos. Ir a cursos es obtener ms probabilidades para aumentar el salario. No ofrecer cursos es, para las autoridades educativas, asumir un problema poltico del tamao de las dimensiones del sector magisterial afectado. La dimensin profesional del asunto haba desaparecido. La ecuacin actualizacin/cursos/puntos estaba establecida y se volvi una pesada carga para autoridades nacionales, estatales y destinatarios y, desafortunadamente, no la oportunidad de mejorar los resultados del sistema educativo y la satisfaccin profesional de los maestros. No hay que desconocer, sin embargo, que sin el estmulo
12 Fraccin

de CM para el Programa de Actualizacin hubiera sido ms complejo enganchar a los docentes en actividades para su mejora. b) El significado de superacin profesional Desde el punto de vista sindical, la superacin profesional, el otro trmino de la ecuacin propuesta por la Carrera Magisterial, es hacer cursos de postgrado, alcanzar credenciales. Nada que ver con mejorar los resultados de los alumnos, nada de bsquedas colectivas a los retos de la prctica, slo obtener credenciales. De ah que en la primera versin del sistema de estmulos tuvieran un gran peso, superior a los resultados de los alumnos, la posesin de maestras y doctorados en educacin. La proliferacin de una oferta de tales estudios no se hizo esperar, dando lugar a un negocio gigantesco controlado por particulares. La solucin emergente, el PEAM. La prdida del enfoque, el PAM. Los cursos estatales, la carga poltica Los programas emergentes de actualizacin Mientras se cocinaban dificultosamente los trminos de la Carrera Magisterial, la SEP puso en marcha otro de los puntos convenidos en el ANMEB: el programa emergente de actualizacin de los maestros (PEAM). ste expresaba una concepcin de la actualizacin muy distinta a la que se estaba imponiendo en el poderoso reglamento del sistema de estmulos. El Programa Emergente de Actualizacin combinar la educacin a distancia, el aprendizaje en cursos, sesiones colectivas de estudio e intercambio de puntos de vista, y el trabajo individual de los maestros. [...] El ncleo de la actualizacin emergente se ubicar en los consejos tcnicos de cada escuela e involucrar a los jefes de sector, los inspectores, los directores de las escuelas, los Consejos Tcnicos Estatales de la Educacin y los consejos tcnicos de sector y de zona.13

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III del Artculo 43 del Reglamento Interior de la SEP, Diario Oficial de la Federacin, 21 de enero de 2005.

13 ANMEB,

Diario Oficial de la Federacin, 11 de mayo de 1992, p. 11.

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Como ya se ha dicho, la fuerza de presin del SNTE hizo que en la CM se impusiera la versin estrecha, la de los cursos como eptome de la actualizacin; ningn estmulo ni reconocimiento se otorg al trabajo colectivo, a la formacin en la escuela, a la vigorizacin del Consejo Tcnico. En consecuencia, esto dej tambin de ser valioso en el imaginario de los actores educativos. El PEAM tuvo una corta vida, el verano de 1992. Gener un nimo favorable entre los docentes, entre otras razones por su imponente logstica e inversin, que lo hizo llegar a todas las escuelas. Sin embargo, no tuvo continuidad. Al ao siguiente se puso en marcha lo que debi haber sido su fase regular, el Programa de Actualizacin del Maestro (PAM), que se ci a ofrecer cursos como ya lo estableca la CM. Ambos programas tuvieron una factura central, pero de acuerdo con la Ley se operaban estatalmente. Por ello alentaron la creacin de equipos tcnicos en los estados, cuya tarea inicial fue de corte operativo y logstico: movilizar de manera simultnea a casi todos los profesores, ms de un milln, para hacer cursos. Fue el inicio, brusco y catico, de la constitucin de grupos dedicados a la formacin de docentes en servicio en las entidades federativas que, ms tarde, se profesionalizaran. Cursos a destajo En tanto, en las recin nacidas secretaras de educacin de los estados se haba generado otra actividad frentica, construir los cursos previstos en la Carrera Magisterial y que, de acuerdo con el flamante reglamento, nadie ms poda elaborar o impartir. Se construyeron como se pudieron y sobre lo que se pudo. El imperativo para su diseo no era educativo sino poltico, prever conflictos. sta fue la gnesis de una distorsin de la funcin del gobierno de la educacin, tanto a nivel central como estatal, que dur muchos aos. La autoridad educativa desplaz a las instituciones como proveedora de cursos, dejando de lado su funcin rectora.

Se gest, as, una deformacin tan costosa en trminos financieros, humanos y materiales como perversa en su mensaje: los cursos eran para Carrera (as se les denomina), no para mejorar la capacidad del sistema educativo estatal y sus docentes de producir aprendizajes relevantes. Por ello no vala la pena hacer diagnsticos de partida, anlisis de relevancia y pertinencia, ni evaluacin de sus procesos y resultados. Esto era irrelevante, lo importante era que ningn sector docente tuviera motivos para sentirse disconforme y movilizarse polticamente por no haber podido acceder a los puntos del sistema de estmulos. Desde el lado de los destinatarios, haba que ir, resistir hasta el final y listo. Aprender y aplicar lo aprendido al aula tampoco apareca como importante. La formulacin de la Ley General de Educacin. Apertura de posibilidades, encuentro con los lmites A mediados de 1993, se public la Ley General de Educacin, que daba solidez jurdica a lo pactado en el ANMEB. En su articulado se seala que corresponde a la autoridad federal regular un sistema nacional de formacin, actualizacin, capacitacin y superacin profesional para maestros de educacin bsica y a la autoridad local prestar los servicios de formacin, actualizacin, capacitacin y superacin profesional para los maestros de educacin bsica, de conformidad con las disposiciones generales que la Secretara determine (Captulo II, Seccin 1, Artculo VI y Seccin 2, Artculo IV). A diferencia de la Ley de 1973, en la que slo se mencionaba a la educacin normal como objeto de regulacin, en sta se habla de la educacin normal y dems para maestros. El texto legal constituy un avance fundamental que dio cobijo a la empresa de actualizacin y capacitacin que tuvo lugar en la dcada siguiente, a pesar de la indefinicin del trmino y dems elegido para denominarlas; sostuvo, asimismo, las transformaciones que se haran en la formacin inicial de los

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maestros a partir de 1997 cuando, finalmente, se pudieron emprender las tareas relativas al cambio de la educacin normal que haban estado en suspenso por la oposicin del sindicato a emprenderlas14. Sin embargo, el Sistema, cuya importancia para dar coherencia, continuidad y pertinencia a la formacin de los profesores en todos sus tramos parece innegable, no se constituira. Varios gobiernos estatales se esforzaron por crearlo pero fracasaron, faltos de una normatividad nacional que amparara a las complejas decisiones que una tarea de esa naturaleza exige, ante un conjunto de instituciones formadoras altamente fragmentado y portador de intereses de vieja sedimentacin. La SEP no avanz en la constitucin del Sistema de Formacin Docente porque debi resistir, durante los aos subsiguientes a la firma del ANMEB, a la presin del SNTE para ser quien diseara las reglas que deban regirlo. El organismo sindical entenda al Sistema de Formacin Docente como una recentralizacin de los servicios de formacin a travs de una nueva dependencia burocrtica con la cual extender su colonizacin15 de la SEP y las autoridades estatales. La Ley signific apertura de posibilidades, algunas de las cuales, como la creacin de un Sistema de formacin docente, toparon con la realidad de los equilibrios de fuerza polticos y se perdieron en el camino. Aun as fue la base jurdica sin la cual la construccin del Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio hubiera sido casi imposible.

1995-1997. La creacin del PRONAP. La fuerza del centro Una decisin a la vieja usanza: hacer el PRONAP Una vez conquistada la Carrera Magisterial, el SNTE mostraba su inters por asegurar su presencia en las decisiones acerca de la actualizacin, la capacitacin y la superacin profesional de los docentes, a las que consideraba parte de su mbito de competencia. En la negociacin salarial del ao 1994 la Secretara acord con la organizacin gremial las caractersticas del PRONAP, que se reafirmaran meses despus en otro convenio16. En este ltimo se prevea la conformacin de una comisin mixta SEP-SNTE que dara seguimiento al programa. En los hechos, esta comisin se integr slo espordicamente, y su carcter no fue decisorio en ningn momento, slo informativo. Se construy un modelo y un sistema de formacin continua que si bien cargaba con la presin de ofrecer cursos, lo haca incluyendo en ellos otros componentes destinados a alentar el trabajo colaborativo entre docentes e impulsar el estudio autnomo. Se crearon as los Centros de Maestros y sus bibliotecas; se establecieron los exmenes de cursos nacionales y se distribuyeron libros de la Biblioteca de Actualizacin del Maestro. Se construa con solidez acadmica. Muchos investigadores educativos de alta competencia participaron en esta tarea. Si la Carrera Magisterial fue el espacio colonizado por el SNTE, el programa de actualizacin fue conducido por la autoridad educativa, llevando siempre la iniciativa y resistiendo en el nivel central las presiones sindicales, no as en los estados, donde las secciones

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14 Recuerda

Jos ngel Pescador, Secretario de Educacin en 1994: En los ltimos seis meses (de 1994) preparamos documentos propositivos y terminamos un diagnstico exhaustivo. [...] Con base en ese diagnstico tuvimos muchas reuniones con los dirigentes sindicales, pero no conseguimos nada (Latap, 2004). 15 Tomo prestada la formulacin de Ornelas (2008), quien a su vez la toma de Rogel, p. 37.

16 Criterios

para el establecimiento del Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio, primer anexo de la respuesta de la autoridad educativa al pliego de demandas, 15 de mayo de 1994. Convenio de Ejecucin y Seguimiento del Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio, 17 de enero de 1995.

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sindicales hicieron su agosto con las comisiones17 para ocupar los nuevos cargos. Dice Fernando Solana, Secretario de Educacin en dos perodos distintos: La estrategia que segu para desconcentrar el poder y librarla con el sindicato fue ir siempre delante de l, anticipar su reaccin pero sin darle tiempo a que previera e impidiera lo que bamos haciendo18. Lo mismo puede decirse en el caso del PRONAP. Centralizacin tcnica y estructuras inalteradas Como es posible ver, aunque ya se haban descentralizado los servicios educativos, las decisiones sobre la actualizacin de los maestros del pas las estaban tomando slo dos actores, la SEP y el SNTE. Las autoridades educativas estatales, el tercer firmante del ANMEB, estaban en ese momento en el cruce de dos presiones ineludibles y de signo contrario: la del centro, ya que la SEP normaba segn la Ley y empujaba para constituir el Programa en las 32 entidades federativas; y la del SNTE. El diseo del modelo de formacin del PRONAP y una buena parte de su operacin estuvieron en esa etapa totalmente centralizados, lo que signific a la vez una posibilidad y una restriccin. Posibilidad, porque en momentos de urgente reacomodo administrativo, de edificacin de los sistemas educativos estatales, no habra habido avances acadmicos veloces, como se pretenda, si se hubiera incluido a los estados en la construccin tcnica para la cual no tenan fuerza institucional ni equipos suficientes y adecuados. La SEP se hizo cargo por completo del diseo acadmico, el cual sigui una lnea tcnica clara, y sus componentes fueron trabajados con rigor, lo que signific una gran fortaleza que dio prestigio al programa entre sus usuarios.
17 No hubo creacin de nuevas plazas para soportar el nuevo programa, se opt por una figura muy comn en Mxico, la comisin, es decir, sacar de la enseanza frente al aula a un docente para colocarlo en otras actividades. Esto se percibe y maneja como una canonja. 18 Latap (2004).

Fue tambin una restriccin porque al haberse recurrido a prcticas centralistas en momentos de descentralizacin, la adhesin de las autoridades educativas estatales fue superficial. Adhirieron al programa por sus lazos con el sistema de estmulos, polticamente imperioso, por los recursos frescos que inyectaba al estado, pero no, al menos de manera suficiente, al significado profundo de la actualizacin docente como herramienta fundamental para mejorar la calidad de los resultados educativos que la SEP propugnaba. En ese momento, la SEP privilegi la solidez tcnica en el diseo del programa y los acuerdos con el sindicato sobre estrategias de negociacin con las autoridades educativas estatales que, por lo menos legalmente, no eran necesarias porque la Secretara tena el papel normativo garantizado. De haberse instrumentado estas estrategias, hubiera habido mejores condiciones de desarrollo para una tarea que, por la vastedad de su naturaleza, requera del aporte de todos los niveles de gobierno educativo. Pasar sobre la estructura intermedia del SE Siguiendo una tendencia muy en boga en los aos noventa en Amrica Latina, el PRONAP se construy pasando por encima de la estructura educativa intermedia19 constituida en los estados. Se ignoraron jefaturas de sector, supervisiones, as como mesas tcnicas tradicionales de niveles y modalidades. La oposicin de estos sujetos se convirti en callado pero efectivo y cotidiano boicot al programa. La estructura que acompaaba la implantacin del PRONAP en los estados lleg a colocarse por encima de las ya existentes, sin vnculo con ellas, siguiendo la tendencia que tuvo toda la reforma curricular de 1993. El vino nuevo se coloc en odres viejos. La vieja institucionalidad del sistema educativo no se alter, solo se le pusieron nuevas capas a sus estructuras burocrticas, que la engrosaron.
estructuras intermedias a todas aquellas formaciones burocrticas poseedoras de poder, tradiciones, culturas de operacin, que se encuentran entre los ministerios y las escuelas.
19 Llamamos

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Esta etapa se cierra con la firma entre la SEP y las autoridades educativas estatales con las secciones sindicales locales como testigos del Convenio para la extensin del PRONAP, un instrumento de acuerdo a posteriori que tomaba carcter normativo, y precisaba las atribuciones que por Ley correspondan al centro y a los estados. 1997-2000. La consolidacin de una base institucional La complejidad de una construccin local. El ancla de la fortaleza central Si bien los estados haban acordado con la SEP sumarse a la construccin del PRONAP, despus de que ste hubiera arrancado, nunca haban pedido hacerlo. Para la minora la tarea era relevante y significativa. Para la mayora representaba una carga tcnica, humana, material y financiera que caa sin anestesia sobre sus todava frgiles hombros. Apareca, adems, como poco redituable polticamente. Poner en servicio Centros de Maestros puede salir en los diarios pero lo dems, lo realmente importante, construir posibilidades para que cada profesor se forme cotidianamente es una labor de hormiga, titnica, obscura y de mediano o largo plazo. Ningn glamour emana de actualizar a los maestros. Los proyectos ticos capturan pocas simpatas entre los responsables de terrenos muy cruzados por lo poltico, como los del Sistema Educativo. Cuando se formaliz, al fin, la insercin de la dependencia central que normara la actualizacin docente en la Subsecretara de Educacin Bsica y Normal, la SEP envi, con ello, un mensaje a las autoridades educativas estatales que se sumaba al ya transmitido al promover la firma de los Convenios de extensin: se estaba impulsando en serio la formacin continua. Esto significaba que haba que asegurar la existencia de una dependencia local que asumiera la direccin de la tarea a nivel de los estados, dejando de lado los procedimientos de ocasin para resolver las coyunturales acciones formativas previas.

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Esta necesidad estatal y, a la vez, mandato de la SEP no hallaba terreno frtil. Los gobiernos de las entidades federativas no haban podido resolver la fragmentacin entre lo estatal y lo federalizado como se dice todava de los sistemas transferidos. Operaban en muchos estados dos estructuras con historias, culturas y burocracias dismbolas. Era pues un reto encontrar el espacio institucional adecuado para colocar a la instancia estatal de actualizacin. Como seala Finocchio (2006): se trata, por tanto, de un lugar que requiri ser construido, que no estaba dado de antemano por una normativa del Estado nacional y que cada entidad fue encontrando como resultado de una batalla que consumi esfuerzos y tiempos. Si la instancia estatal de actualizacin quedaba del lado federalizado, los docentes estatales no tomaban parte en la oferta nacional. Si, por el contrario, quedaba del lado estatal, ste acaparaba los recursos transferidos. Las lneas acadmicas podan ser diferentes y aun opuestas, con lo que cada profesor reciba mensajes distintos segn su ubicacin. La construccin y reconstruccin de la estructura de gestin de los sistemas educativos estatales, durante toda la dcada de los noventa y principios del actual siglo, ha trado consigo mudanzas reiteradas de las instancias estatales de actualizacin, indefinicin de su lugar en las secretaras estatales20 y alta rotacin de los responsables, que dependen de cunto son polticamente afines a la direccin educativa de turno o del lder sindical. El SNTE sostena, de mucho tiempo atrs, que la formacin docente deba elevarse a nivel superior y por cada grado alcanzado ofrecer ms salario a los profesores. Se consideraba que la actualizacin era una suerte de postgrado. Por esta razn las recin nacidas instancias estatales de actualizacin fueron ubicadas
20 Importa

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sealar que la reforma de 1993 no impuls la creacin de instancias estatales que se hicieran cargo de las tareas que de ella derivaban: diseo curricular, de materiales, de gestin, etctera. stas eran potestad exclusiva de la federacin. Slo en el campo de la actualizacin y capacitacin de docentes en servicio se alent la creacin de instancias estatales. A la postre esta ltima decisin resultara en una fortaleza.

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en ms de la mitad de las entidades federativas en las subsecretaras de educacin superior. Esto trajo consigo una desvinculacin de la educacin bsica la que se buscaba mejorar y acentu el paralelismo (y, con frecuencia, la divergencia) con la estructura de educacin bsica. Como sealaron los responsables del PRONAP del estado de Sinaloa (2006) al hacer el balance de diez aos de tarea: La ubicacin de la instancia en la subsecretara de educacin media superior y superior ocasion que desde su origen en el nivel de educacin bsica, destinatario de todas sus acciones y de donde procede el personal tcnico pedaggico responsable de operarlas se le percibiera como ajena, lo que deriv en desacuerdos para llevar a cabo algunas acciones, entre ellas la operacin de los Talleres Generales de Actualizacin y el diseo de Cursos Estatales de Actualizacin, principalmente (PRONAP 10, Sinaloa,2006). Ante la complejidad e inestabilidad de la situacin de las instancias estatales de actualizacin, el referente fundamental de sus acciones fue el centro. La gua de la dependencia federal de actualizacin y capacitacin21 era lo que constitua la base de la tarea y le daba a sta tanto continuidad como visin de futuro. Con todo y las dificultades, al concluir el sexenio, en 2000, se haban constituido 32 instancias dirigentes de la actualizacin colocadas dentro de las secretaras estatales de educacin, con sus equipos tcnicos especializados y 500 Centros de Maestros, con los propios. Esta construccin institucional daba perspectivas de permanencia a la inmensa tarea de mantener en la formacin continua a ms de un milln de profesores.

Visiones distintas en el centro Descentralizar suele verse como un problema que involucra como un todo tanto a la institucin que transfiere como a la que recibe. Como ya se ha dicho, los receptores los estados lejos estn de ser una unidad. Pero tampoco lo es el ministerio, la Secretara de Educacin Pblica. Constituida a lo largo de muchas dcadas, su formacin se dio al modo de las capas geolgicas, sobre una estructura se acomod otra y ms o menos todas conservaron sus espacios de poder; muchas tienen un origen sindical y distinto grado de compromiso con el agrupamiento poltico-gremial. Dos tipos de conflictos internos registramos en la construccin del PRONAP. La disputa por el poder, por una parte, y la disputa por la tarea, por la otra. Ambas ocurrieron a pesar de que el PRONAP era un proyecto asumido y apoyado de manera plena por las mximas autoridades nacionales, lo que le daba condiciones extraordinarias para cumplir su cometido. La atribucin de responsabilidad sobre la actualizacin docente a dos espacios de gestin distintos con dependencias diferentes: la responsable de Carrera Magisterial y la responsable de la formacin continua, as como las visiones encontradas que ambas portaban, generaron efectos indeseables de los cuales fueron vctimas los terceros en accin, los estados. La Carrera Magisterial era la emisaria de la voz sindical que se senta desplazada del gobierno de la actualizacin, una tarea que consideraba suya. Ante lo poco que influan en las decisiones centrales sobre la actualizacin, pusieron trabas al desarrollo dentro del sistema de estmulos del personal de las instancias estatales de actualizacin y de los Centros de Maestros. Personal que dependa de un tercero ajeno a la disputa, los gobiernos estatales. Esas decisiones lograron que se acentuara el recambio constante de personal por la prdida salarial que significaba estar fuera de Carrera, lo que minaba la calidad del servicio. No hubo en ningn momento posibilidad de cerrar las diferencias y conciliar.

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Seala Finocchio (2006): la Direccin General de Formacin Continua de Maestros en Servicio se convirti en autoridad en la materia a lo largo de estos aos. Y, en tanto autoridad, lidera y avala. En este caso se trata del aval que brinda a las instancias estatales para el ejercicio de su funcin, siendo esta autorizacin de carcter acadmico, pedaggico, poltico y financiero.

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En el segundo tema, la disputa por la tarea, vemos dos casos diferentes. Por una parte, los espacios burocrticos de viejo cuo que ven reducido su espacio de toma de decisiones (de lo nacional a lo local) y que actan como antao, estableciendo y siguiendo sus propias normas, recreando su pasado. ste fue el caso de los servicios de educacin bsica en el Distrito Federal, los nicos no transferidos en 1992. Haban sido hasta la reforma reas de mando nacional, y al reconstruirse la SEP para ajustar su estructura a las nuevas relaciones se quedaron como un rea operativa restringida a la Ciudad de Mxico. La creacin y desarrollo del PRONAP en el DF fueron asumidos de manera formal y no respondieron a la visin normativa en la materia. Las tareas de actualizacin fueron realizadas con displicencia y usando criterios con frecuencia divergentes respecto de los nacionales. Ningn mecanismo de dilogo horizontal pudo revertir por completo esta tendencia. Un segundo caso de disputa por la tarea tuvo que ver con dos tipos de instancias. Por un lado, las instituciones antiguas y, por otro, los espacios recin creados con la reforma, que asuman por tradicin o por novedad que la responsabilidad de formar a los docentes en servicio era potestad de todos y cada uno. La multiplicidad de cursos, mensajes encontrados, reiteraciones, paralelismos y vacos a que dio lugar, con el consecuente malestar entre los docentes sometidos a la presin de estar en todos los cursos propuestos, slo pudo comenzar a ser resuelta posteriormente con el desarrollo normativo y de una serie de acciones e instrumentos para construir consensos. Muchos logros, pocos cambios La construccin de la actualizacin docente como un servicio regular del sistema educativo nacional y de los locales fue muy ardua, tanto para el centro, que tuvo que fortalecer su capacidad tcnico-acadmica, de gestin y de conduccin en condiciones precarias, como para los estados. Dice Finocchio (2006): al tiempo que se adecuaban a las nuevas propuestas, requisitos y controles del organismo central, un aspecto fundamental de la labor llevada a cabo por las Instancias

Estatales de Formacin Continua durante estos aos ha sido la construccin y reconstruccin de un espacio que les permitiera actuar en el seno de la entidad. El PRONAP logr convocar a muchos maestros y ya en el ao 2000 se vean frutos de esa campaa. Las fortalezas se situaban en el logro de la estabilidad bsica dentro de los equipos estatales, en la regularidad y continuidad de las acciones y en la adhesin de centenas de miles de profesores a la actualizacin. Una construccin institucional haba tenido lugar y daba certeza de futuro. Problemas asociados haba muchos. Uno era el central:
Aunque decenas de miles de profesoras y profesores estuvieran aprendiendo ms sobre su profesin, como lo demostraba el anlisis de los exmenes nacionales, no haba un buen caldo de cultivo en las escuelas para hacer modificaciones positivas en el quehacer docente, transferir lo aprendido a las prcticas de enseanza y lograr que los alumnos obtuvieran mejores resultados de aprendizaje. Las reformas del 92-93 no haban renovado las relaciones internas de la institucin y tampoco haba cambios en la ndole de los vnculos con el sistema. La escuela segua siendo el ltimo tramo en una cadena vertical de mando, en muchos casos reino de la simulacin, y su foco pocas veces apuntaba al cumplimiento de su misin. En este contexto escolar y sistmico inalterado, los aprendizajes individuales de los profesores alcanzaban para suscitar cambios marginales en su quehacer, transformaciones que no alteraran la paz de la mediocridad profesional entre colegas y, sobre todo, no afectaran las relaciones con el director o el supervisor (Martnez Oliv, 2007).

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El modelo de cursos era exitoso a nivel individual pero no alcanzaba para incidir en el aprendizaje de los alumnos. Era claro que haba que caminar hacia la escuela, el lugar del aprendizaje docente, y redisear el modelo.

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2001-2003. El largo camino hacia la escuela Una descentralizacin acotada, unas relaciones nuevas La federalizacin descentralizadora haba caminado un trecho y se haba paralizado, falta del mpetu original del gobierno central y falta tambin del inters (o la posibilidad) de profundizarla por parte de los gobiernos locales. De hecho haba ocurrido un fenmeno de reafirmacin de la centralizacin a nivel de los estados22. El gobierno de la educacin se ubic en el centro local y repeta el esquema vertical y jerrquico conocido: las decisiones se tomaban de manera exclusiva por las secretaras de educacin estatales y, en el caso de los sistemas divididos23, por ambos titulares y sus equipos por separado. A pesar de que no se profundiz ms en la descentralizacin, la actividad cotidiana en el mbito de los servicios de aseguramiento de la mejora de la calidad educativa, es decir, en el subsistema de currculum y prcticas pedaggicas24, que fue durante todo ese lapso especialmente intensa, haba generado una relacin entre la federacin y los estados distinta a la previa; no ocurra as en otros campos como el financiero. Alberto Arnaut (2003) la describe como una paradoja: la descentralizacin, o federalizacin educativa, y la redistribucin de competencias educativas introducida por la LGE de 1993, oblig a los dos rdenes de gobierno a consolidar su articulacin (comunicacin,
un par de entidades federativas tuvieron un proyecto de regionalizacin primero y municipalizacin posterior cumplido. 23 Se esperaba que la federalizacin de la educacin bsica produjera, entre otros efectos, el de la unificacin de las dos estructuras paralelas creadas antes de 1992 en la mayor parte de las entidades federativas: la Secretara de Educacin estatal y el subsistema dependiente de la SEP centralizada. Lo cierto es que muy pocas de estas estructuras se unificaron, por lo que persisti la divisin de los sistemas educativos. 24 Segn Marcelo Leiras, es el dispositivo que determina los objetivos generales de aprendizaje en cada nivel de enseanza, regula las actividades y verifica el alcance de esos objetivos. Incluye desde la definicin de contenidos curriculares a escala nacional hasta la definicin de las actividades de aula de los docentes.
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coordinacin y cooperacin) en la gestin del sistema educativo nacional y en la de los sistemas educativos estatales, de tal manera que, incluso las facultades que la ley reserva como atribuciones exclusivas de cada uno de los rdenes de gobierno, en la realidad, en la prctica, tienden a aparecer como atribuciones concurrentes, porque ninguna es exclusiva de los dos rdenes de gobierno ni se puede ejercer realmente sin la cooperacin de uno con el otro. En esta nueva relacin, las competencias de gestin educativa de los estados se estaban desarrollando mucho ms a prisa que las tcnicas, en tanto que las de operacin haban sido, desde siempre, su fuerte. No haba a nivel de la SEP estrategias integrales para fomentar el desarrollo tcnico estatal25 porque la norma (que era tcnico-acadmica) y sus instrumentos, materiales, bibliotecas, paquetes didcticos, etctera, eran confeccionados de manera exclusiva por los equipos nacionales, lo que constitua su espacio de poder. La escuela como el lugar central y la necesidad de fortalecer las competencias tcnicas de los estados El nuevo instrumento nacional de planeacin26 reconoca el lugar nuclear de la escuela en el desarrollo educativo y sealaba la necesidad urgente de profundizar y robustecer la descentralizacin. Estos planteamientos daban un fuerte cobijo a la tarea, que se haba venido haciendo evidente para la direccin del PRONAP desde fines de la administracin gubernamental anterior, de generar condiciones para dejar atrs el modelo basado en cursos para pasar a otro centrado en la escuela. Se trataba de cultivar una cultura del desarrollo profesional, ligando la formacin de los docentes con la mejora del centro educativo. La institucionalidad creada en todo el pas y la legitimidad construida en los seis aos anteriores permitan impulsar las modificaciones
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Fue en el siguiente trienio cuando de establecieron mecanismos de formacin de funcionarios estatales. 26 Programa Sectorial de Educacin 2000-2006.

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necesarias en los modos de operar de ambos rdenes de gobierno involucrados y generar un proceso de transicin. La descentralizacin de las tareas acadmicas del PRONAP apareca, as, no como una consigna poltica o gerencial, sino como una necesidad del desarrollo educativo, como un tema de responsabilidad sobre la capacidad del sistema para garantizar un efectivo derecho a la educacin. Si se aspiraba a que los planteles escolares tuvieran condiciones para ofrecer resultados de aprendizaje mejores, era necesario fortalecerlos. Una manera de hacerlo era creando condiciones para que se convirtieran en espacios de formacin27. Esto no se decretaba, se construa a travs de polticas especficas que crearan condiciones. La primera de ellas impulsaba, desde el centro, el fortalecimiento simultneo de dos actores locales fundamentales: los equipos de formacin docente y los de educacin bsica. Dos grupos tcnicos que a pesar de ocupar un mismo espacio y dirigirse a los mismos destinatarios, con frecuencia, no slo no interactuaban sino que rivalizaban. El nfasis en el desarrollo de competencias tcnicas estaba ligado a una necesidad de generar sentidos compartidos entre los equipos centrales y los estatales, que permitieran a ambos apropiarse de la tarea de una forma distinta, no atravesada por la jerarqua sino determinada por la naturaleza de la tarea educativa a efectuar y los principios filosficos de la educacin mexicana, plasmados en el Artculo 3 constitucional. Un reto fuerte era que no slo haba que reconstruir las competencias de los otros, tambin haba que reconceptualizar el papel del centro y redefinir el rol de los equipos tcnicos en la SEP. A qu se dedicaba en condiciones de profundizacin de la descentralizacin una instancia nacional que hasta ese momento era productora de todo: indicaciones, diagnsticos, evaluaciones, materiales, capacitaciones, etctera?
27 Haba en curso otras acciones que buscaban fortalecer a las escuelas, el Programa Escuelas de Calidad era la ms sealada.

La construccin de la respuesta no era sencilla y mucho menos su implantacin entre un personal habituado a ser el que sabe, el que manda, el que indica y que experimentaba la prdida de un lugar cierto en aras de ganar uno inexistente28. Un obstculo adicional tena que ver con la insuficiente participacin de las mximas autoridades educativas estatales en estos procesos. Quienes tomaban parte en el reordenamiento eran funcionarios de segundo o tercer orden en las secretaras estatales de educacin, lo cual haca muy difcil establecer la visin del estado en cuanto a formacin de los maestros en servicio y asegurar un proceso ascendente de transformacin y mejora de las prestaciones. Las irrupciones frecuentes de programas de formacin comprados a particulares por los secretarios de educacin, por ejemplo, rompan el esquema de trabajo que haban acordado las reas estatales. El trienio se convirti en una fase de transicin. Los equipos estatales empezaron a disear sus propias propuestas formativas con el acompaamiento y la tutora de los equipos centrales; se comenz a trabajar la formacin en las escuelas diseando materiales para que el colectivo docente se articulara en torno de la didctica, y basndose en el acuerdo entre las reas de la estructura de educacin bsica y las de actualizacin en los estados. La estrategia a seguir fue partir de lo establecido. Haba que ordenar el caos existente en la oferta de formacin diseando una normatividad sometida, desde el inicio, a la idea de que era perfectible y deba pasar por la prueba de la realidad, ajustndose peridicamente; construirla con el concurso de las reas estatales y negociando con los responsables de la Carrera Magisterial para asegurar que el sistema de estmulos no se opusiera a estos ajustes.
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Otras dificultades consistan en el desfase entre los equipos nacionales responsables de las diversas reas del subsistema curricular. El de formacin continua se encontraba mucho ms avanzado que otros que persistan estrictamente en el modelo normar-operar, tan poco provechoso.

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Una normatividad as era viable y til porque haba surgido de una doble visin, central/local, as como del consenso en su elaboracin, y tambin porque contaba con instrumentos tcnicos para aplicarla. Sin embargo, acusaba un problema serio: careca de la fuerza jurdica para convertirse en obligatoria y poda echarse abajo en cualquier momento por una administracin distinta con otras concepciones. 2004-2006. El difcil fortalecimiento del federalismo El Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio haba evolucionado profundamente a lo largo de sus casi diez aos de existencia. Estaban dadas las condiciones para dejar la provisionalidad inserta en la propia denominacin de programa y convertirse en una poltica nacional de formacin docente. Se busc que sta fuera integrada, sin la tradicional, estril y daina separacin entre la inicial y la continua. Un intenso proceso de debate nacional que convoc a docentes, personal medio de educacin bsica, funcionarios e instancias de formacin concluy la conveniencia de esa integracin en el Sistema Nacional previsto por la Ley. El ambiente de esperanza democrtica generado por el relevo partidario en las elecciones presidenciales del ao 2000 avalaba el mtodo para construir polticas basadas en consensos de los actores fundamentales. Sin embargo, mientras el nimo en el sistema educativo era de confianza en los cambios que, se supona, el recambio poltico y la transicin a la democracia iban a traer consigo, como el desmoronamiento del corporativismo y el clientelismo tradicionales, en realidad ocurra un fortalecimiento indito de las estructuras corporativas. As, en los hechos nunca fue posible llegar a concretar la articulacin del sistema de formacin. Pronto qued claro que el SNTE no tena inters en esa integracin que no haba podido hacer a su modo en los aos anteriores. La SEP cedi la transferencia del rea dedicada a la formacin inicial a la subsecretara de educacin superior y su direccin a un relevante personero del sindicato. Esto

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consolid una doble separacin que llevaba aos cultivndose, la de la formacin inicial docente respecto de la formacin continua y de la educacin bsica. Sin embargo, este proceso democrtico sirvi para dar soporte a la transicin del programa de actualizacin hacia una poltica nacional de formacin continua, con lo que quedaba asentado que la formacin docente permanente haba consolidado su rango de servicio educativo regular en todo el pas. La conversin de lo que era una coordinacin en Direccin General de Formacin Continua de Maestros fortaleca ese mensaje. Como haba ocurrido antes, esto gener un efecto de espejo en los estados que, en muchos casos, reajustaron sus organigramas mejorando el lugar de las instancias de formacin permanente. Un rgano bsicamente deliberativo, creado recientemente, haba avalado esa transformacin: el Consejo Nacional de Autoridades Educativas, que agrup al secretario de educacin pblica y a todos sus homlogos en el pas. En su seno se aprobaron dos decisiones: transitar hacia un nuevo modelo de formacin continua, centrado en la escuela y con el aprendizaje como razn de ser, y conformar un grupo de trabajo que revisara las posibilidades de convertir el amorfo, disfuncional y enorme29 conglomerado de profesores comisionados en tareas tcnico-pedaggicas en un servicio de asesora acadmica a la escuela. Se trataba de dos decisiones complejas y con diferente nivel de sensibilidad para las autoridades estatales; la necesidad de la primera no era suficientemente comprendida adems de que llevarla a cabo demandaba ajustes fuertes en la arquitectura del sistema educativo estatal, a pesar de lo cual fue aprobada. La segunda, concomitante a la primera, gozaba de mayores simpatas
29 No existen datos fehacientes acerca de cuntos maestros estn comisionados. Un clculo a partir de la incorporacin a la tercera vertiente de Carrera Magisterial que los agrupa indicara que 70 mil o ms (la Carrera Magisterial est dividida en tres vertientes. En la primera participan profesores frente a grupo; en la segunda, los directivos escolares; y en la tercera, el personal de asesora tcnico-pedaggica).

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porque representaba una puerta hacia la solucin de un problema educativo y, sobre todo, de uso ineficiente de recursos que afectaba a los sistemas estatales. Se sigui un largo y detallado proceso de trabajo colaborativo entre funcionarios de los dos niveles de gobierno, el central y los estatales, que permiti elaborar de manera consensuada una poltica de asesora acadmica a la escuela. Sin embargo, no se pudo implementar con suficiente fuerza, porque el nivel jerrquico de impulso desde el centro era bajo y porque se requeran ajustes internos en las estructuras del subsistema curricular de la SEP que no haban madurado lo bastante para llevarse a cabo. Lo que ocurri fue un desajuste entre la fase de elaboracin de la poltica y la de implementacin, debido a la discordancia entre la capacidad tcnica de diseo (ms avanzada), que dependa de actores de nivel medio pero con experiencia y prestigio, y la capacidad poltica de ese mismo grupo y de la SEP (mermada por factores diversos desde nacionales hasta internos). Una herramienta de la poltica

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Transitar hacia un nuevo modelo de formacin continua en todo el pas requera consolidar los pasos dados en el trienio anterior, es decir profundizar la descentralizacin. Fijar nuevos papeles para el centro y para los estados y hacerse de herramientas para enfrentar la nueva manera de operar. Por esa razn, en 2004 el PRONAP comenz a funcionar con reglas de operacin y se convirti en una herramienta de la poltica de formacin continua. Las reglas fueron tanto un instrumento de comunicacin de esa poltica como de transparencia y rendicin de cuentas. En ellas se prevea que cada estado debera construir su propio Programa Rector Estatal de Formacin Continua (Martnez Oliv, 2007). Desde su creacin casi una dcada antes, el PRONAP haba transferido anualmente recursos monetarios y materiales a los estados. De acuerdo con el convenio firmado en 1997, aqullos deban dedicarse al desarrollo acadmico. Su empleo estaba pautado y se

estableca centralmente el porcentaje dedicado a cada rubro que se prevea financiar. Los gastos de operacin corran a cargo de las entidades federativas. Lo cierto es que muchos estados operaban las tareas de formacin continua exclusivamente con los recursos federales transferidos. No invertan en el tema. Adems, no existan mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, por lo que era muy frecuente que fueran retenidos en las tesoreras estatales durante lapsos largos, lo que haca ms que probable su desvo, al menos temporal. Al pasar a operar con un mecanismo regulado por el legislativo y sancionado por reas fiscalizadoras externas a la SEP, se promovan simultneamente dos objetivos: una mayor autonoma estatal para definir el destino de los recursos transferidos y asegurar, a la vez, mejor rendimiento de cuentas a travs de mecanismos de regulacin externos a los actores involucrados. Esa autonoma estatal era necesaria para acercar planificadamente a la escuela los apoyos necesarios para convertirla en el lugar de la formacin, para definir localmente las necesidades diversas de atencin y priorizar. Se estableci en las reglas de operacin del PRONAP que cada estado deba elaborar su Programa Rector Estatal de Formacin Continua (PREFC). Por primera vez, los estados definiran sus prioridades y los recursos que necesitaban para atenderlas. Dice Finocchio (2006): se construyeron reglas que permitieron ms libertad a los estados a la vez que promovieron mayor transparencia en el manejo de los fondos. En componentes tan delicados como los de los recursos, el proceso ha avanzado en trminos de una descentralizacin centralizada, entendiendo centralizacin y descentralizacin como trminos complementarios. Construir el PREFC dio por resultado procesos de articulacin al interior de los estados que ponan en sintona al conjunto de dependencias, equipos, organismos que procuraban formacin continua para los docentes. El papel que han jugado los directores, supervisores y jefes de sector es muy importante y decisivo ya que

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al ser ellos los primeramente informados de las temticas y de la calendarizacin de las acciones, adems de estar conscientes que son responsabilidades inherentes a su cargo, apoyan totalmente su instrumentacin, es decir, participan y estn al pendiente de que se lleven a cabo las reuniones planeadas y se obtengan los productos deseados (PRONAP 10, Sonora, 2006). Este proceso en marcha tena buenos augurios: El establecimiento del Programa Rector Estatal de Formacin Continua nos resulta una buena estrategia que da la oportunidad a las entidades de asumir la capacitacin de los profesores, de una instancia nacional que ha logrado sus objetivos al brindar a los estados los elementos para tomar en sus manos la formacin continua de los profesores y, en ese sentido, consideramos, es tiempo de permitir a las entidades y stas a cada escuela, colectivo escolar, ncleo del hecho educativo, que la capacitacin de los profesores sea una herramienta que impacte de manera ms significativa en lo que el alumno aprende para su propio beneficio y deje de ser un instrumento de acumulacin de puntos que acarrea un beneficio lcito y necesario para el docente que es la mejora de su percepcin salarial pero sin conexin con su eficiencia (PRONAP 10, Sonora, 2006). La evaluacin que llev a cabo la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI) en 2006 concluy que las evidencias del PREFC, trabajo colaborativo, dominio de enfoques y contenidos, la mirada hacia los colectivos escolares y la acreditacin de los docentes, nos sugieren que se est avanzando hacia una cultura organizacional y desencadenando procesos de aprendizaje de grupo, para lo cual es necesario fortalecer a los equipos en las entidades para que se influya en los cambios de enseanza en las aulas. El proceso nacional, que con todas sus dificultades y debilidades haba logrado consolidar un servicio regular en todo el pas, fortalecer a las entidades estatales, motivar a los docentes, generar colectivos docentes en muchas escuelas, se quebr con la llegada de la nueva administracin gubernamental a fines de 2006, que entreg a la cpula poltica del sindicato el gobierno de la educacin bsica. Es

pronto para emitir juicios, pero se observa un camino de retroceso en varios frentes, uno de ellos el que toca a la descentralizacin. Necesaria no slo a nivel poltico, como proyecto democratizador, sino educativo; sin el fortalecimiento paralelo del gobierno de la educacin a nivel central, local y de la escuela, sta tendr cada vez mayores dificultades para cumplir su misin.

III. Algunas reflexiones finales


La construccin de la profesionalizacin de los docentes en Mxico es un proceso de larga data. La tensin centralizacin-descentralizacin ha estado presente de manera permanente en ella, ligada, sobre todo, a la estructura y a la dinmica corporativa y clientelar sobre la cual se construy el Estado mexicano postrrevolucionario, que necesitaba de cuerpos centrales muy fuertes, jerrquicos y verticales. La transicin hacia la democracia electoral, aparentemente consolidada en el ao 2000 con el cambio de partido en el poder en la presidencia de la Repblica, no debilit a las corporaciones de ningn tipo, menos an a las sindicales. En el caso especfico del SNTE, ste se fortaleci hasta extremos nunca vistos. El PRI haba tendido a acotarlo, por lo menos en la toma de decisiones de orden estrictamente educativo; el PAN acept la venta de proteccin que le ofreca, el seguro contra la movilizacin de los docentes, tan costosa siempre en trminos polticos y educativos, y su apoyo electoral, a cambio de ceder el gobierno de la educacin bsica. El carcter poltico de la profesionalizacin docente fue percibido muy temprano por el Estado corporativo, y su carcter clientelar fue aprovechado desde la etapa postrrevolucionaria por el SNTE, un slido pilar de ese Estado, para contribuir a asegurar un poder casi omnmodo sobre la poltica educativa y el gobierno de la educacin y marcar la vida cotidiana de los profesores, las escuelas y el sistema educativo. La trayectoria de la profesionalizacin docente como proyecto nacional est significada por la presencia del sindicato en todas sus instituciones, en todos sus proyectos. Lo mismo puede decirse a nivel

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individual. Pesa ms el vnculo con la organizacin sindical desde que se ingresa a la escuela normal hasta que se incorpora al servicio30 y a la Carrera Magisterial y se jubila, que el que existe con la sustancia del quehacer docente y con las autoridades educativas, tambin indiferenciadas respecto del SNTE. El centralismo es doble, el de la SEP, que mantiene una tradicin centralista en su quehacer de la que no le ha sido posible desprenderse a pesar de los tres lustros transcurridos desde la federalizacin descentralizadora, y el del SNTE, que ejerce una frrea conduccin de sus secciones locales. La omnipresencia de la cpula poltico-sindical del SNTE tiene que ver con la debilidad de otros actores fundamentales; esa falta de vigor fue tambin cultivada cuidadosamente a lo largo de 70 aos de priismo. Los gobiernos estatales poco inters tienen en la educacin que recibieron sin pedirla en 1992. Desinters ligado, tambin, a la dificultad econmica que entraa sostener un sistema de las dimensiones del mexicano y en el cual las polticas financieras no han sido equitativas. Cada estado destina ms del 60% de su presupuesto programable a la educacin y muchos de ellos operan con dficits fiscales importantes. De ese porcentaje, alrededor del 98% se destina a sueldos y salarios. La participacin social es prcticamente inexistente; fue cuidadosamente inhibida en el pasado postrrevolucionario y sigilosamente boicoteada por el SNTE, a pesar de haberla firmado en el ANMEB. Los docentes como colectivo son dbiles, sin participacin sustantiva en un proyecto profesional y aun sindical. El carcter de sujetos les fue expropiado cuidadosamente por el corporativismo. Aun as, al cobijo del ANMEB y de la Ley General de Educacin ha habido la construccin de espacios con una filosofa no corporativa y un ordenamiento distinto a partir de la voluntad y el deseo de sujetos coyunturalmente con poder de decisin. Cunto
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han influido en los equipos estatales y en las capas inferiores de las estructuras educativas, cunto dura su huella en situaciones marcadas por otras prioridades, es algo que est por verse. Tambin existen proyectos sociales de educacin innovadora y comprometida con la justicia que viven hasta que les es posible, las ms de las veces faltos de todo apoyo y continuamente censurados por autoridades mitad educativas, mitad sindicales que se sienten vulneradas por la alternativa. El caso del PRONAP es ilustrativo. Muestra cmo es posible, bajo ciertas condiciones, fortalecer un proyecto de profesionalizacin docente nacional, entendiendo por nacional la conjuncin de lo central con lo local:
Disponer de un cobijo simblico (ANMEB) y legal (Ley General de Educacin). Disponer del apoyo y la voluntad poltica de la autoridad educativa. Contar con un proyecto basado en premisas filosficas e ideolgicas claras, las del Artculo 3 constitucional, ticamente sustentado y sustentable. Construir organizaciones de conduccin central con capacidad para aprender (no conservadoras, sino reflexivas y proactivas). Todo proceso requiere liderazgo. El centro no puede renunciar a l. S a sus formas antidemocrticas. Trazar rutas de avance e impulsar la participacin de los distintos rdenes de gobierno en proyectos de transicin. No hay saltos. No se pasa del centralismo a la descentralizacin de golpe, ni del verticalismo a la horizontalidad, ni del autoritarismo a la democracia. Tener la capacidad para propiciar y cultivar la transicin, adems de vislumbrarla como tal y no como una circunstancia a perpetuar, algo muy frecuente en el modo de conformarse del SEM (por capas geolgicas).

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En un reciente acuerdo (mayo de 2008), la Alianza por la calidad de la educacin, entre la SEP y el SNTE se ha decidido concursar las plazas de nuevo ingreso al servicio educativo. El futuro de esta decisin est an por verse.

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Construir capacidades locales. En historias nacionales fuertemente signadas por el centralismo, poca oportunidad han tenido las fuerzas estatales de adquirir capacidades para dirigir su propia educacin. No se trata slo de otorgarles el poder sobre su propio SE, esperando que as se creen las competencias para dirigirlo, se puede ser un proceso nunca cumplido. Es menester generar polticas para llevarlo a cabo. Construir y reconstruir las propias capacidades del rgano de gobierno central para alinearlas con las necesidades de desarrollo de los gobiernos locales. Esto implica transformar su institucionalidad vigente. Ajustar su estructura y sus prcticas. Generar sincronas y articular decisiones y modos de operar. El centro marca inevitablemente a los estados que, en estas formaciones con historia fuerte de centralismo, reaccionan como espejos. Generar nuevas normas y asegurar su potencia. Desplazar a las normas implcitas mediante estrategias claras de construccin compartida de sentidos.

Una nota final


Tengo muchas dudas de que, en la actualidad, la piedra de toque para el avance del sistema educativo y, en especial, para promover la profesionalizacin de los docentes, sea la disyuntiva centralizacin o descentralizacin. Me parece que es preciso discutir con profundidad cul es el nuevo papel que el Estado y el gobierno central de la educacin deben desempear ante las difciles condiciones en que se ejerce y se ejercer la docencia en este siglo. Exigir a los docentes que cumplan su compleja misin de hoy y maana demanda apoyarlos como nunca antes. Solos no van a poder. Qu tareas reclama esto para el gobierno educativo central? Qu nuevos campos se incorporan a sus competencias? Es posible seguir atribuyendo a los maestros responsabilidades que nunca antes fueron propias de su quehacer, sin el respaldo del Estado? Cmo se ejercen esas responsabilidades? Con qu nuevos esquemas de participacin social? Qu hace el gobierno? Con quin se asocia para dar soporte a la nueva tarea educativa de los profesores? Por cierto que la cosa no se resuelve por la va del mercado. Fortalecer al conjunto de actores parece ser un camino ms prometedor que decretar una descentralizacin que con frecuencia es abandono. Construir y cultivar condiciones para la autonoma educativa de las escuelas. El fortalecimiento intencionado de los gobiernos estatales, locales, municipales, de las instituciones formadoras, de los formadores, de las escuelas de educacin bsica como el lugar cierto de la profesionalizacin docente parece ser el camino. Tenemos que aprender a caminarlo.

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Contar con instrumentos jurdicos que avalen y sustenten el futuro que se est construyendo. Rehacer los modelos de financiamiento, buscando formas ms transparentes de ejercicio y la rendicin de cuentas. Tener claridad de que no siempre es la corrupcin, tan frecuente en nuestros pases, lo que termina en malgasto; con mucha frecuencia es la ausencia de capacidades para ejecutar el presupuesto. Ignorar la estructura del sistema (prcticas, normas explcitas e implcitas, cultura producida por todo esto) es asegurar la imposibilidad de cumplir con los objetivos de profesionalizar a los docentes.

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La construccin poltica de la profesionalizacin docente en Mxico

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Hacia UN NUevo Federalismo edUcativo eN Mxico


Axel Didriksson 1. En correspondencia con los estudios que hemos realizado1, se puede constatar de manera muy concreta la serie de irregularidades, distorsiones y pobres resultados de lo que fue y es el modelo de descentralizacin educativa, que se comenz a aplicar durante la dcada de los noventa. Desde la perspectiva de estos y otros tantos estudios y anlisis, lo que menos tenemos en la actualidad es un sistema educativo descentralizado, un sistema articulado y planificado como tal. Tenemos, en cambio, uno desorganizado, sin prioridades, que no cuenta con un proyecto nacional de referencia ni una prospectiva que haga posible mirar hacia el futuro con estrategias claras y comunes; una suerte de vuelta al pasado en la gestin del sistema, con un vetusto centralismo an ms burocrtico e ineficiente que el que haba antes de los noventa, pero sobre todo bastante ms enfrentado y en contradiccin con la realidad y con la importancia que tienen, para los objetivos de desarrollo econmico, social y poltico, los conocimientos, los nuevos paradigmas del aprendizaje y la reorganizacin de mtodos, lenguajes y tcnicas con fines educativos en reas inter y transdiciplinarias de la ciencia y la tecnologa, as como en lo que se requiere para conformar bases estructurales de una educacin para todos y para toda la vida. Por ello es que consideramos que el esquema trazado y pactado entonces no tuvo los resultados esperados, no ha mejorado ni transformado de manera cualitativa la educacin en el
1 Ver: AA.VV., Descentralizacin y Reforma Educativa en la Ciudad de Mxico, Secretara de Educacin, ciudad de Mxico, 2008.

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pas, ni contamos ahora con mejores condiciones para su desempeo. En todo caso, lo que se ha innovado y mejorado de forma sustancial no ha dependido de forma directa del proceso de descentralizacin que ocurri en el pasado. 2. En el perodo actual, sostenemos, existe una crisis sin parangn en la educacin nacional, de mayor magnitud en algunos estados, regiones y localidades, heredada, pero adems profundizada en los ltimos quince aos. Todos los indicadores y evaluaciones lo muestran: vamos a la baja en el logro de objetivos de aprendizaje significativos, as como en el desempeo en el conjunto de la educacin fundamental. Por ello es que debemos favorecer y abordar, con seriedad, un momento de reflexin y de prospeccin respecto de lo que esto significa para las generaciones presentes y las que estn por venir. Se trata de una reflexin a la que estamos todos convocados, pero sobre todo los que asumimos tareas de conduccin, definicin y construccin de polticas educativas, respecto de la gran responsabilidad histrica que nos ha tocado vivir. Todas las medidas y polticas que se han instrumentado hasta ahora no han logrado, o querido, definir una agenda sustancial de trabajo, de planeacin y de cambio en los aspectos fundamentales, prioritarios y ms importantes de la educacin, de la gestin, del financiamiento y de los conocimientos y su nuevo valor. Entre otros temas de enorme importancia y actualidad para abordar, se encuentran el excesivo centralismo burocrtico de la SEP (Secretara de Educacin Publica); la falta de participacin de las entidades en la formulacin de polticas nacionales y locales, sustantivas, en la gestin, la currcula, la formacin de profesores y su profesionalizacin, la elaboracin de los libros de texto nacionales y regionales, y la definicin de los recursos presupuestarios de acuerdo con los requerimientos de la sociedad, de las ciudades y municipios; la falta de redefinicin de los trminos en los que se realiza el pacto educativo

desde los tres poderes de la Federacin (el federal, el estatal y el municipal); la carencia de visin en la construccin de plataformas cognitivas, didcticas y pedaggicas para alcanzar una verdadera educacin moderna; la oferta de nuevos contenidos y la generalizacin de los paradigmas modernos del conocimiento; la redefinicin de la articulacin pedaggica entre los niveles educativos y la construccin de otros tipos de trayectorias de escolarizacin. 3. No es posible seguir reproduciendo un sistema de membrete federal, con la constante pretensin de los encargados de transmitir las polticas centrales federales de mantener subordinados a los secretarios y directivos de los gobiernos estatales. El respeto a la autonoma y la soberana de los estados y de las entidades del pas debe ser irrenunciable, pero sobre todo fortalecido con acuerdos mutuos, demostraciones de voluntades expresas de coordinacin, corresponsabilidad y reconocimiento, con el ms amplio espritu democrtico y federalista de pleno respeto de la diversidad poltica y de la libertad de opiniones y puntos de vista que todos y todas tenemos. 4. Lo que tampoco debe permitirse, y esto debe ser una postura tajante y decidida, es el esquema de privilegios que permite que se desven los recursos financieros que deben tener un objetivo especficamente educativo y de bienestar colectivo hacia gobiernos estatales que concuerdan con o son parte del partido en el poder federal, en detrimento de todos los dems. 5. Los conocimientos que se estn promoviendo entre los estudiantes, los aprendizajes, los saberes, las habilidades, destrezas, competencias y valores que tiene nuestra poblacin escolar y la ciudadana en general, distan mucho de ser los ms apropiados. No estamos inmersos en las olas sucesivas de competitividad, de productividad o de innovacin con

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fines de desarrollo equitativo y democrtico. Estamos fuera de los principales motores de la economa global y esto repercute intensamente en nuestra capacidad para alcanzar mayores tasas de crecimiento y bienestar para la gran mayora de la poblacin nacional. La produccin y transferencia de nuevos conocimientos existe dentro de enormes brechas de abandono, de irracionalidad y de subordinacin. Nuestros investigadores y profesores cuentan apenas con las mnimas condiciones de trabajo, y las mejores se concentran en tan slo unas diez universidades pblicas del pas, mientras que el revolucionamiento de la ciencia y la tecnologa est entrando en una fase de maduracin, de fusin y articulacin en nuevas reas de conocimiento, y stas se estn transformando en los ejes fundamentales del dominio mundial en cuanto a las fuentes de energa, los alimentos, la sustentabilidad planetaria y la concentracin de la riqueza humana y material. Estamos perdiendo, otra vez, la oportunidad de transformar la sociedad desde el inters colectivo y de mantener la vigencia de un proyecto nacional sustentado en la educacin, la cultura, la ciencia y la tecnologa. 6. La privatizacin y la mercantilizacin de la educacin estn adquiriendo ribetes muy alarmantes en el pas, sobre todo en detrimento de la poblacin excluida y desescolarizada. Esto est provocando una extrema segmentacin socioeconmica que se manifiesta en una escolarizacin tambin segmentada, y que ahora se est consolidando con medidas que se anuncian como si fueran contrarias a la mercantilizacin, pero que estn provocando exactamente lo opuesto a lo que proclaman. 7. No hay proyecto de Estado en materia de educacin, de ciencia y de tecnologa, no existen prioridades que aborden los problemas fundamentales de la crisis educativa

que tenemos ni polticas federales que se relacionen con las demandas ms sentidas de la sociedad y de las nuevas reas del conocimiento modernas. Lo peor es que el debate respecto de todo esto es verdaderamente pobre y escaso. Una suerte de infatuacin afecta a los intelectuales y los tomadores de decisiones sobre la educacin. Por lo anterior, proponemos discutir y acordar respecto de lo siguiente: 1. Cerrar la operacin, los trminos y los acuerdos suscriptos en 1992 referidos a la descentralizacin, y proponernos construir una nueva fase de federalismo educativo, sustentada en el pleno respeto a la soberana de los estados y municipios; en la corresponsabilidad y respeto entre los tres poderes de la Nacin; en la formulacin de nuevos criterios de asignacin presupuestaria basados en la equidad y en el mejoramiento sustancial e inmediato de las entidades, localidades y sectores de la poblacin con mayor rezago educativo; en el cambio de fondo de la actual organizacin de la escolaridad; en la redefinicin de la Ley General de Educacin; y en la formulacin de un plan de emergencia para que en el marco del actual sexenio y apuntando hacia las prximas tres dcadas definamos una estrategia que haga posible contar con una poltica de Estado a favor de la constitucin de una plataforma de nuevos aprendizajes y conocimientos y la organizacin de una nueva currcula; que potencie la investigacin cientfica y tecnolgica; que impulse la educacin superior y el postgrado, a nuestros investigadores y profesores en todos los niveles; y redefina la gestin y organizacin del conjunto del sistema formal y no formal de educacin en el pas, para todas, todos y para toda la vida.

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2. Esta nueva fase de federalismo educativo deber contar con la ms amplia y decidida participacin del conjunto de la sociedad y no slo de algunos de sus sectores. Por ello, proponemos convocar a la constitucin de un Consejo Ciudadano y de Autoridades Educativas de carcter nacional, para que puedan discutirse, de forma abierta y plena, de abajo hacia arriba, las polticas educativas que propongamos, para recoger las demandas ms sentidas de la ciudadana, de los investigadores y de las organizaciones de la sociedad civil, de padres y madres, de maestros, de empresarios, de grupos indgenas, sindicatos y cooperativas, de estudiantes, para poder conformar un gran movimiento nacional a favor de una reforma educativa democrtica, urgente y necesaria a la que debemos contribuir a poner en marcha, en todos sus mbitos y niveles. 3. Requerimos contar con referentes y programas de corto plazo para emprender estas magnas tareas, desde una perspectiva racional y planificada. En primer lugar, definir de forma conjunta con la Cmara de Diputados, junto con los gobernadores y secretarios de educacin de todas las entidades, criterios y nuevas formas de asignacin del presupuesto para el ao fiscal 2009 y 2010, de tal manera que la visin de una poltica de Estado pueda expresarse de forma real y contundente en la transicin poltica que ocurrir en estos aos. 4. Asimismo, debemos empezar a discutir, con la seriedad del caso, la manera como deber transformarse la actual estructura burocrtica y centralista de la SEP. 5. Debemos plantearnos organizar, asimismo, un foro permanente que pueda expresar el conjunto de nuestros intereses, conceptos y opiniones para llevar a cabo de forma clara y resolutiva la sustitucin de la ya obsoleta y meramente referencial Ley General de Educacin y otras secundarias

que existen, por otras de carcter renovado, modernas y que hagan posible la experimentacin, la innovacin y los cambios de fondo en el conjunto del sistema educativo. 6. Les proponemos, pues, comenzar a construir, con todos los interesados, con la sociedad, con visin y prospectiva, el sistema educativo nacional del siglo XXI.

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El Federalismo Fiscal-edUcativo argeNtiNo


Alejandro Morduchowicz La tradicin de las finanzas pblicas quiso ver al par centralizacindescentralizacin como una discusin sobre los (mejores) instrumentos para alcanzar la equidad o la eficiencia, respectivamente. Como otros tantos debates, el contraste de los costos y beneficios o ventajas y desventajas de una u otra brindara una gua sobre el curso de accin ptimo a seguir. De ese modo, una vez ms, la economa crea aportar elementos objetivos para sustentar la toma de decisiones de poltica pblica. En lo que se refiere a la educacin argentina, no fueron sas las dimensiones prescriptivas utilizadas para orientar las variadas acciones realizadas en las ltimas dcadas. Sin embargo, ms de una vez se recurri a ellas para apoyar prcticas cuyos objetivos implcitos fueron de otro tipo. Los ejemplos emblemticos son las sucesivas transferencias de los establecimientos educativos no universitarios del Estado nacional a las provincias. Su fin, lejos de obedecer a razones pedaggicas, fue fiscal. No obstante, como se ver, el vnculo fiscal-educativo no se circunscribi a la provincializacin de escuelas. Los hechos han sido mltiples, todos muy conocidos, y con impactos ms duraderos que los de muchas otras medidas de poltica educativa. No se niega que las acciones puedan y deban evaluarse considerando su contribucin a la eficiencia y la equidad. Pero en el mbito local, para indagar sobre las causas de algunos de esos eventos, debe recurrirse a otro tipo de dimensiones tales como las fiscales, polticas, organizacionales e institucionales. La comprensin de los motivos y efectos de las decisiones sobre el financiamiento y asignacin de recursos en educacin tiene una gran ventaja respecto del resto de las acciones del sector: la cantidad de actores intervinientes al menos en forma directa es

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sustancialmente menor. En compensacin, tiene una complejidad mayor: la discusin es sobre la distribucin de dinero. Y bastante. En los ltimos lustros el gasto educativo ha significado entre un 25% y un 30% promedio de las ejecuciones presupuestarias provinciales, alrededor de un 4% del PIB y se aspira a que en 2010 este indicador alcance, finalmente, el 6%. La obtencin de recursos para la educacin no universitaria corre similar suerte que el financiamiento del resto del sector pblico provincial: como casi todos sus programas presupuestarios, las provincias proveen de fondos para pagar tanto a los docentes como los dems gastos por medio de sus rentas generales, en su mayor parte de origen nacional. Por eso, el anlisis de la descentralizacin educativa argentina no puede soslayar el carcter federal del pas previo al traspaso de escuelas. Ya exista un sistema que, con sus ms y sus menos, vinculaba financieramente a ambos niveles de gobierno desde haca dcadas. Gran parte de las restricciones presupuestarias que padece el sistema educativo se debe a los vaivenes de las finanzas pblicas nacionales y las pujas entre los gobiernos centrales y los provinciales por la apropiacin de los recursos coparticipables. El objetivo de este trabajo es repasar los principales acontecimientos que tuvieron al financiamiento sectorial como protagonista en los ltimos treinta aos en el pas. Si bien de un modo impresionista, se intenta mostrar la evolucin de las medidas que hicieron confluir la educacin con los avatares fiscales domsticos. La idea es ilustrar el contexto en el que tuvieron lugar algunas de las diferentes acciones que contribuyeron a configurar nuestro hbrido federalismo educativo. Esos hechos permitirn, al final del trabajo, poner en perspectiva la trama y continuidad de las decisiones referidas a la descentralizacin educativa local.

El escenario
Las provincias financian sus gastos por tres vas diferentes, aunque no alternativas: a) sus ingresos propios; b) los de origen nacional; y c) el endeudamiento pblico. Estos recursos no pueden considerarse sustitutos unos de otros pues su importancia cuantitativa y la posibilidad y oportunidad de recurrir a esas fuentes es desigual. A los efectos de la discusin de las relaciones fiscales-educativas entre el gobierno nacional y las provincias interesan slo los de la Coparticipacin Federal de Impuestos, que son recaudados a nivel nacional. Bsicamente, un Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos consiste en la definicin: a) de los recursos tributarios a repartir entre el Estado Federal y las Provincias; b) del porcentaje atribuible a cada uno de estos dos niveles de gobierno tomados globalmente, al que se denomina distribucin primaria, y c) de los porcentajes a repartir entre las distintas jurisdicciones provinciales entre s, resultado de lo cual queda determinada la distribucin secundaria. La distribucin primaria no descansa sobre bases tcnicas de posible demostracin, sino ms bien en la eleccin de una solucin aceptable para ambos niveles de gobierno. Surge de negociaciones polticas caracterizadas por una escasa consideracin de las necesidades financieras reales que demanda el cumplimiento de los servicios que prestan el Estado nacional y los provinciales. Tampoco se evalan las diferencias existentes en las presiones tributarias regionales y la posibilidad efectiva de hacerse de recursos propios. En cuanto a la distribucin secundaria, a veces fue la resultante de consideraciones ms o menos objetivas (tcnicas) y otras, del consenso entre las partes. Por ejemplo, en el rgimen vigente entre 1973 y 1984 su determinacin provino del empleo de variables como poblacin, brecha de desarrollo entre provincias y dispersin poblacional. En la ley que rige desde 1988, fue acordada sobre la base del promedio de la distribucin de los aos previos a su sancin. Los regmenes de coparticipacin existen en el pas desde el ao 1935, y las distintas leyes que los regularon tuvieron una duracin

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limitada. Cada cierta cantidad de aos, se revisaban los eventuales cambios estructurales que podran dar lugar a modificaciones en esas normas. Los ingresos que se generan son de rentas generales, es decir, su utilizacin no se encuentra sujeta a ningn tipo de compromiso de afectacin a algn destino especfico. En otras palabras, son los que ingresan al Tesoro y se distribuyen libremente de acuerdo a los criterios que definan los respectivos gobiernos. Asimismo, en promedio, son los de mayor significacin para las provincias. Por esto son, simultneamente, una de las ms recurrentes fuentes de conflictos entre los dos niveles estaduales. La posicin provincial frente a la coparticipacin no es homognea: en la Argentina, la percepcin de impuestos se encuentra muy concentrada en manos del Estado nacional. Esta dependencia, que se manifiesta para el conjunto de las provincias, deviene en una desventaja para algunas y en ventajas para otras. En principio, debera tender a creerse que cualquier situacin de este tipo es necesariamente desventajosa. Sin embargo, el fuerte carcter redistributivo que tiene el rgimen de coparticipacin vigente torna conveniente la concentracin y posterior reparto de los impuestos para las provincias que, por su estructura y base econmica, tienen un menor potencial recaudatorio. Por el contrario, para jurisdicciones ms grandes o, en el caso que nos interesa, para las redistribuidoras, la situacin es doblemente desfavorable: por la sujecin y por la prdida de ingresos que supone la redistribucin. La dependencia de los ingresos nacionales se manifiesta, tambin, en el destino que tienen los recursos en las provincias. stos se utilizan mayormente para solventar gastos considerados inflexibles a la baja, al menos en el corto plazo, tales como los que demandan la atencin de la partida personal, las transferencias a los municipios y, en algunas provincias, las cajas de previsin. Por eso, el carcter redistributivo de este rgimen en el pas divide el escenario en varios frentes. Por un lado, estn las provincias rezagadas econmicamente, a quienes la dependencia y posterior

redistribucin les es completamente funcional. Algunas provincias se veran imposibilitadas de llevar adelante cualquier mecanismo de gestin estatal si estos recursos no estuvieran sujetos a una significativa redistribucin. Al menos ello no sera factible sin reestructurar sus aparatos burocrticos. Por el otro lado, estn las provincias ms avanzadas, en las que sus habitantes reciben menos recursos per cpita que aqullas con mayor coparticipacin, limitando la posibilidad de sostener holgadamente algunos de sus servicios; entre ellos, la enseanza. De esto surge, ya, un primer vnculo entre la coparticipacin y el financiamiento educativo.

Las disparidades regionales


Cuando se comparan los datos provinciales se puede ver que en la Argentina no existe una correlacin clara entre el gasto por alumno y la densidad poblacional ni entre aqul y el grado de desarrollo. Por un lado, hay provincias con caractersticas poblacionales similares y dispersiones significativas en el costo unitario. Por el otro, no necesariamente las ms ricas son las que, segn ese indicador, tienen un mejor desempeo en la inversin educativa. Esta aparente contradiccin se debe a que los indicadores tradicionales del financiamiento sectorial, considerados aisladamente, no toman en cuenta las posibilidades provinciales de asignar (mayores) recursos a la enseanza. As, por ejemplo, si se mirase solamente la relacin del gasto por alumno con el ingreso per cpita de cada jurisdiccin, se podra observar su inadecuacin para describir el esfuerzo financiero provincial en educacin en el pas. Esto se debe a que los recursos pblicos de que dispone cada provincia que son los que solventan los sistemas educativos no se encuentran vinculados con la actividad econmica y, por lo tanto, con el nivel de ingresos promedio de la poblacin. Dado que el reparto de los recursos de origen nacional tiene un claro sesgo redistributivo que beneficia a las jurisdicciones con escaso desarrollo econmico, las provincias ms pobres ven ms

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que compensada la disponibilidad de fondos brindada por sus limitados recursos propios. En sntesis, esas situaciones se explican, en definitiva, por la relacin que existe entre los recursos fiscales y el PIB en cada provincia. De ese modo, se encuentra configurada una situacin en la que jurisdicciones pobres cuentan con mayor cantidad de esos recursos por habitante que otras ms ricas. Por eso, en no pocas de ellas, el gasto por alumno para la prestacin de servicios puede ser ms alto en las primeras que en las segundas. Esto permite comprender por qu es factible que las ms avanzadas econmicamente se encuentren entre las que menor porcin del ingreso per cpita destinan al sector. Por el contrario, desde esta perspectiva, las ms rezagadas son las que ms esfuerzo estaran realizando. Sin embargo, cuando el gasto por alumno se relaciona con la cantidad total de recursos fiscales por habitante de cada provincia, se observa que el desempeo mejora notablemente para las primeras y se deteriora para las ltimas. As vista, la ausencia de relacin con la riqueza es un aspecto de la asignacin de recursos en educacin (quizs de los pocos) que corresponda evaluar positivamente o, al menos, no negativamente. Por ltimo, el gasto por alumno es un indicador del gasto promedio y, como tal, supone un vnculo con el tamao de la matrcula. Por lo tanto, no es extrao que, adems, las que ms se estaran esforzando segn esta medida sean las provincias con menor cantidad de habitantes y mayores recursos fiscales per cpita del pas. Por eso, incluso destinando menores porcentajes de sus presupuestos al sector, pueden invertir por alumno ms que el resto. En sentido inverso hay provincias que deben asignar una mayor porcin de su gasto total al sostenimiento del sistema y, aun as, esas sumas son insuficientes para la atencin de su mayor demanda educativa en trminos relativos (los casos extremos son las provincias de Tierra del Fuego y Buenos Aires, respectivamente). Ahora bien, debemos recordar que ese mayor esfuerzo tiene por destino principal el financiamiento del rubro Personal por la va

de mayores salarios y/o cantidad de docentes. En otras palabras, se est aludiendo al gasto como expresin o resultado de la capacidad para sostener el funcionamiento tradicional del sistema. Si se considera la pareja tasa de escolarizacin en las provincias (salvo casos excepcionales) y que las relaciones de alumnos por curso tambin son ms o menos estables, las mayores diferencias se observan en los salarios docentes y, por lo tanto, cuando aludimos a la capacidad estamos, bsicamente, refirindonos a la capacidad de pagar mayores remuneraciones. Diversos factores pueden concurrir para que los niveles salariales docentes no se correlacionen positivamente con los ingresos pblicos provinciales. Entre ellos se pueden sealar el poder de negociacin sindical, la genuina preocupacin de algunos gobernantes que focalizan su inters en el sector y determinantes y caractersticas propios de cada provincia tales como el costo de las canastas familiares, sistemas educativos ms pequeos, etc. Como resultado, el esfuerzo financiero en la asignacin de recursos presenta contrastes significativos entre las jurisdicciones. En sntesis, el resultado de la prctica del federalismo fiscaleducativo en la Argentina es: a) una disparidad de asignaciones de recursos a los sistemas educativos provinciales que b) no se encuentra asociada al nivel de riqueza sino a la disponibilidad de recursos fiscales que, a su vez, permite c) definiciones de niveles salariales docentes con una significativa dispersin. Esto no siempre fue as. Hasta bien entrado el siglo pasado una parte de la enseanza estaba en manos del Estado nacional. Adems, parte significativa de la que se encontraba bajo la rbita provincial haba nacido al abrigo del sistema de subvenciones nacionales.

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Los orgenes
Constitucionalmente, el Estado nacional no tiene jurisdiccin propia para intervenir en la educacin primaria en territorio provincial. Por eso, en los cincuenta aos que siguieron a la organizacin nacional,

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su nica participacin financiera consisti en dar subsidios con ese fin. stos s podan otorgarse a las jurisdicciones que enfrentaran dificultades econmicas. Durante las dos primeras dcadas tanto el gobierno de la Confederacin como luego el nacional, una vez incorporada Buenos Aires, hicieron uso de esa potestad acordando ayudas transitorias pero espordicas. En 1871 se aprob una ley (463) sustentada en la necesidad de establecer un mecanismo de ayuda que permaneciera en el tiempo y que tuviera relacin con el esfuerzo presupuestario de las provincias. Tericamente, la educacin comn estaba en sus manos, pero la falta de recursos y organizacin atentaban contra su expansin, haciendo necesaria una ayuda sistemtica por parte del gobierno nacional. Por eso, recin con su sancin comenz a perfilarse el sistema de subvenciones propiamente dicho. Con un criterio compensatorio con relacin a las posibilidades fiscales de cada provincia, la ley y sus reglamentaciones establecieron por primera vez condiciones, formalidades y requisitos para el otorgamiento y control de los subsidios a las jurisdicciones que hubieran organizado la educacin con legislacin especfica. Asimismo, se estableci la fuente de los fondos, que slo podran destinarse a edificios escolares, mobiliario, libros, tiles y sueldos para maestros. Adems de la continuidad, la innovacin en trminos de la asignacin consisti en fijar una proporcin de la ayuda basada en un porcentaje sobre la inversin educativa de la provincia que, a su vez, se determin en funcin de su riqueza. Se las agrup en tres categoras: a La Rioja, San Luis y Jujuy se les dara el 75% de las necesidades a cubrir, a Santiago del Estero, Tucumn, Salta, Catamarca, Mendoza, San Juan y Corrientes, la mitad y a Buenos Aires, Crdoba, Entre Ros y Santa Fe, un tercio. En 1890, dada la necesidad de lograr un mayor compromiso financiero con la educacin por parte de las provincias, se sancion una nueva ley (la 2737), mediante la que se especific que slo recibiran subvenciones las jurisdicciones que destinasen no menos

del 10% de sus rentas generales al presupuesto escolar. Asimismo, esa norma perfeccion el sistema con nuevas previsiones para promover la organizacin de la instruccin primaria y para mejorar la gestin y el control de los subsidios. Por ltimo, ante las dificultades en la concurrencia en el financiamiento, se decidi aumentar la proporcin federal para uno de los tres grupos. As, Santiago del Estero, Tucumn, Salta, Catamarca, Mendoza, San Juan y Corrientes, a las que antes se les cubra hasta la mitad de las necesidades, pasaron a poder acceder hasta dos tercios. Esta ley mantuvo los principios generales de la de 1871 pero reforz las medidas tendientes a lograr que las provincias organizasen sus sistemas educativos con legislacin y presupuestos especficos. Adems, aumentaron los controles en el otorgamiento de los fondos, poniendo de manifiesto los escollos que existan en su aplicacin concreta. No obstante, las provincias se las ingeniaron para convertir las subvenciones en una fuente de financiamiento independiente del objetivo que les daba origen (Dubini y Orovitz, 2005). As, segn Ramos (citado por las autoras), las jurisdicciones informaban salarios ms altos que los que en realidad pagaban. De ese modo, el complemento que deba aportar la provincia era financiado por el subsidio nacional. Frente a ello, un decreto reglamentario de las subvenciones del ao 1882 fij la escala salarial docente a la que el gobierno central otorgara subsidios y defini los lmites de la planta en funcin de la cantidad de alumnos. Otra estratagema era, lisa y llanamente, inventar escuelas en el papel. Finalmente, tambin ocurra que abonaban los salarios docentes con bonos depreciados que despus recuperaban con el dinero de las subvenciones, quedndose con la diferencia. Estos motivos daran sustento de sobra para justificar el cambio de modalidad de intervencin nacional en las provincias.

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De la sospecha a la concurrencia
A pesar de los aportes nacionales para la educacin primaria, los avances eran insuficientes y la desconfianza por el uso de los

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recursos, mucha. En 1905, el senador Linez present el proyecto de la ley que se hara famosa por su nombre (es la 4874), que autoriz a construir escuelas de ese nivel en las provincias que as lo solicitaran. En poco tiempo se edificaran numerosos establecimientos y, en unas dcadas, la participacin de la matrcula de las escuelas nacionales en las provincias llegara a significar poco ms del 40% del total. La Ley Linez fue derogada en 1970 (Ley N 18.586) con lo cual ya no se pudieron construir ms instituciones primarias nacionales en las provincias. Buena parte de los anlisis sobre el centralismo educativo, la hegemona nacional en la materia, y las crticas y defensas interpretando a esa intervencin en el marco del federalismo, giraran en torno a las causas y consecuencias de esa ley. Naturalmente, los motivos mediatos y los efectos de la Ley Linez no se pueden limitar a la cuestin financiera. Pero las disparidades econmicas territoriales condicionaban la disponibilidad de recursos propios. La debilidad fiscal provincial, a su vez, pona en riesgo el cumplimiento del proyecto de universalizacin de la enseanza primaria en los territorios que no eran de jurisdiccin nacional. ste era un argumento suficiente para promover esa norma legal. No slo comenzaron a crearse escuelas. Algunas provincias aprovecharon la oportunidad para desembarazarse de las que tenan, produciendo, incluso, un proceso de transferencia inversa hacia el Estado nacional. En 1920, siete de las catorce provincias tenan menos establecimientos bajo su dependencia que quince aos antes. As, no era slo el gobierno central el que avanzaba y avasallaba facultades, como se sostuvo innumerables veces: las propias provincias iban desistiendo de su rol y compromiso constitucional (Aguerrondo, 1976). En lo que atae a su faz fiscal, a partir de all, la presencia nacional en la educacin de ese nivel se manifest por una doble va: a) financiando a las escuelas provinciales creadas bajo el sistema de subvenciones que no haba caducado y b) posibilitando la fundacin de establecimientos de dependencia nacional. En su momento

se visualiz esta convivencia como contradictoria, ya que se establecan escuelas para no dar dinero, pero ste segua remesndose por las instituciones ya creadas (Ramos, citado por Dono Rubio y Lzzari, 2005). En rigor, la Ley Linez signific el fin de nuevas subvenciones a las provincias, pero no se derog la norma que las amparaba. Las que se venan otorgando para sostener las escuelas que haban surgido bajo ese sistema continuaron girndose. No obstante, paulatinamente, las remesas nacionales fueron disminuyendo hasta no ser ms que una ficcin. Bravo (1967), reseando clculos realizados para el ao 1957 para la provincia de Buenos Aires, indic que le correspondan 200 millones de pesos por ese concepto, pero que slo recibi 1,2 millones; es decir, un 0,5% de lo que le deberan haber asignado por aplicacin de la ley de subvenciones. Las remesas languidecieron hasta que la ley de subvenciones fue derogada en mayo de 1980 (por la Ley 22.221); diez aos despus de la finalizacin de la Ley Linez y a dos aos de la transferencia de las escuelas primarias.

La restitucin de potestades
Una de las caractersticas ms visibles de las relaciones financieras intergubernamentales de las ltimas dcadas ha sido la intencin permanente de los gobiernos nacionales de minimizar los recursos coparticipables a las provincias. Esto ha sido una constante histrica cuyo resultado, segn las circunstancias, ha sido ms favorable a uno o al otro nivel de gobierno, constituyendo una fuente de conflictos casi permanente. En 1978 en plena dictadura militar se produjo la transferencia definitiva a las provincias de los establecimientos del nivel primario que se encontraban dentro de la rbita del Estado nacional (un anlisis detallado de los distintos procesos de transferencia se puede encontrar en Kisilevsky, 1998). En las dos dcadas anteriores haba habido intentos en esa lnea, que haban tenido escaso

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xito. Pero recin en ese ao, aprovechando el incremento de los recursos fiscales, el gobierno nacional vio la oportunidad para liberarse de su sostenimiento: las provincias tuvieron que hacer frente con sus ingresos a las mayores erogaciones que demandaron las escuelas transferidas. En rigor, podra decirse que durante ms de setenta aos haba sido el Estado nacional el que financi con sus recursos un servicio que, constitucionalmente, corresponda a las provincias (antes de la transferencia participaba de poco menos del 40% del gasto total en educacin bsica). Ahora slo estaba devolviendo una prestacin que nunca debera haber estado a su cargo. En esa lnea, la deuda sera de estas ltimas y no a la inversa. En sentido contrario, podra contraargumentarse que ello sera parcialmente cierto si no fuera porque las provincias delegaron la potestad de recaudacin de (una fraccin de) los tributos en el Estado nacional. Difcilmente este ltimo hubiera podido demostrar que aqullas haban contado con el dinero para sostener la educacin primaria durante esas siete dcadas: aqul era el que dispona de la mayor parte de los recursos. Para el viejo liberalismo decimonnico, el gasto educativo haba sido una necesidad del desarrollo; para el nuevo, por sobre todo, era una carga fiscal. Slo una vez que se fuera terminando de perfilar y constituir un sistema de coparticipacin de impuestos el de 1973 fue el primero en integrar los distintos mecanismos de distribucin de impuestos en uno slo poda tener lugar la provincializacin educativa. Adems del natural impacto fiscal, la transferencia repercuti en las remuneraciones docentes (Aguerrondo, 1991). La divergencia en los niveles salariales provinciales que ya exista parece haberse disparado cuando se transfirieron las escuelas primarias nacionales. Esta situacin se mantiene en la actualidad y, como se dijo, permite comprender parte de la diferencia interprovincial en el gasto por alumno. Segn Cetrngolo y Gatto (2002), el proceso de descentralizacin dio una total libertad de accin a cada gobierno para la fijacin de los niveles salariales [...] La poltica seguida por cada

provincia no siempre se correspondi con sus posibilidades financieras. Algunas provincias con menos recursos llevaron a la prctica polticas salariales docentes imposibles de ser financiadas con sus propios recursos y debieron apelar al apoyo del Tesoro Nacional. En cada caso o circunstancia, la poltica salarial ha sido el resultado, entre otros factores, del diferente grado de responsabilidad fiscal de cada gobierno, de su poder de negociacin con el gobierno nacional y de su relacin con los sectores gremiales docentes. Lo cierto es que habida cuenta de la ausencia de coordinaciones especficas y de conflictos permanentes en la relacin fiscal Nacin-provincias, la descentralizacin educativa termin jugando como una pieza subordinada del problema ms general. La educacin se convirti en un canal adicional para obtener directa o indirectamente apoyo financiero extraordinario del gobierno nacional. No fue la ltima vez que la educacin sera la causa o efecto de desavenencias.

El nuevo marco distributivo


Tuvo que transcurrir el tiempo para que las provincias pudieran absorber el impacto inicial de la transferencia. Adems, debi esperarse a la reinstauracin democrtica para que se contemplara el problema de la incidencia presupuestaria del mayor servicio que, ahora, se encontraban prestando aqullas. En efecto, recin diez aos despus de la transferencia las provincias consiguieron que se les incrementara el porcentaje de la coparticipacin de impuestos en una magnitud que cubriera su costo. En 1988 entr en vigencia el actual rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos, por un lapso de dos aos prorrogables automticamente de no sancionarse otra ley al trmino de su vigencia. Esto ilustra el carcter transitorio y la escasa confianza que tuvieron las partes involucradas en la nueva norma como instrumento de resolucin de los problemas existentes. La ley se sancion con el objeto de poner fin a las controversias que hubo entre 1985 y 1987 por la inexistencia de un marco legal para el reparto de la recaudacin impositiva nacional.

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En ella se dispuso que la proporcin de los impuestos coparticipados que le corresponde a las provincias es del 56,66% y la del Estado nacional es del 42,34%. El punto restante se reserv para repartir como Aportes del Tesoro Nacional cuando se presentasen necesidades econmicas, aunque su uso real ha sido totalmente discrecional. A su vez, se establecieron los porcentajes que recibira cada jurisdiccin luego de efectuada la distribucin primaria. Esas cifras, extraas a primera vista, tenan su origen, precisamente, en la transferencia de las escuelas primarias. Las provincias venan reclamando la compensacin de su costo desde haca aos. Los clculos realizados en 1981 por Porto y Nez Miana haban concluido que el mayor gasto por el servicio adicional ascenda a 8,16% de los recursos coparticipables. Como suele suceder, esta misma magnitud es la que sali a relucir en las discusiones para la sancin de una nueva ley aos ms tarde. Segn el ltimo rgimen legal de coparticipacin que databa del ao 1973, a las provincias en su conjunto les correspondera el 48,5% de los impuestos nacionales all contemplados. La adicin de esos 8,16 puntos a los vigentes quince aos antes arroj el citado 56,66%. Nadie se interes en constatar que ese porcentaje siguiera reflejando el mayor costo. Tampoco es que al sector educativo le significaran o importaran mucho las discusiones por esos nmeros: el reconocimiento de esa carga financiera no redund en un incremento del presupuesto provincial para la enseanza. Lejos de eso, la educacin bsica sostenida por las provincias, que haba representado un 2,03% del PIB en 1987, cay al 1,78% al ao siguiente para continuar disminuyendo hasta concluir la dcada con un magro 1,65%. En trminos reales, la cada tambin sera drstica: el gasto educativo provincial cay un 14,3% entre 1988 y 1987 y acumul poco ms de un 30% entre 1989 y 1987 (segn datos de la Direccin de Gastos Sociales Consolidados, Ministerio de Economa y Produccin).

La transferencia del resto de la enseanza no universitaria


Al poco tiempo, las cambiantes condiciones econmicas del pas pondran nuevamente a la educacin en medio de las relaciones fiscales entre ambos niveles de gobierno. En efecto, el plan de Convertibilidad lanzado a inicios de 1991 inici una nueva etapa en las relaciones financieras Nacin-provincias por la cual, en un contexto de estabilidad y crecimiento de las principales variables macroeconmicas, comenz a aumentar la magnitud absoluta de la recaudacin tributaria asignada a las provincias. El hecho de que a partir de ese ao los recursos impositivos coparticipables comenzaran a crecer significativamente y el impuesto inflacionario del cual el nico beneficiario era el gobierno central y otros gravmenes no coparticipables desaparecieran, supuso una modificacin, esta vez en favor de las provincias, de la distribucin primaria considerando todos los impuestos. Para el Estado nacional esta situacin cons titua un desfinanciamiento en ciernes; para las provincias, un desahogo financiero y, por consiguiente, la oportunidad de desentenderse de un ordenamiento fiscal que el gobierno central ya haba comenzado a encarar. En funcin de eso, a mediados del ao 1991 se aludi a la necesidad de recortar la parte de la recaudacin impositiva coparticipable a las provincias. Ante la imposibilidad de realizar esta operacin debido a la resistencia de estas ltimas, las autoridades econmicas nacionales lograron la va alternativa de disminuir sus gastos en salud y el resto de lo que le quedaba de la educacin no universitaria, transfirindolos a esas jurisdicciones. Claro ejemplo de ilusin monetaria provincial en el que el efecto presupuestario fue exactamente el mismo. La transferencia de servicios pblicos, sancionada en diciembre de 1991 y con vigencia a partir de 1992, fue visualizada en su momento como un hito ms de la poltica fiscal derivada del plan de estabilizacin de inicios de aquel ao.

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As, la mayor disponibilidad de ingresos impositivos, tanto para el Estado nacional como para las provincias, permitira la holgura suficiente para el financiamiento de los mayores servicios provinciales. Ms an, en la misma Ley de Transferencia que otorg el marco necesario en el que se desenvolvera la descentralizacin se explicit el procedimiento a seguir: se dispuso la retencin, de la masa coparticipable de impuestos nacionales, de la suma correspondiente al costo de dicha transferencia y su posterior distribucin a las provincias conforme el costo calculado por el Ministerio de Educacin nacional. Del mismo modo que en la transferencia de los setenta, el gobierno central no aport de sus recursos para la cobertura del sistema transferido. Naturalmente, desde su lgica esto deba hacerse sin una contrapartida monetaria pues, en caso contrario, nada se hubiera modificado financieramente para ambos niveles estaduales. No obstante, en esta oportunidad la existencia de una negociacin parlamentaria permiti garantizar legalmente que si los ingresos provenientes de la coparticipacin de impuestos en algn momento fuesen inferiores a los prevalecientes con anterioridad a la provincializacin del nivel medio, el gobierno central aportara los recursos para compensar ese dficit. Esto no fue necesario pero, hasta donde se sabe, tampoco nadie se tom la molestia de verificar. Distinto fue el procedimiento para financiar el traspaso de los institutos terciarios a las provincias. Ante la inminencia de la transferencia, la cartera educativa haba intentado orientar y motorizar la transformacin de los institutos de formacin docente. Aunque en forma simblica, la inclusin de los fondos para financiarlos dentro de sus partidas presupuestarias formaba parte de esa estrategia ms global. Por motivos que exceden la discusin del financiamiento del sector, esa experiencia fracas (o se dej a un lado, segn se quiera ver) y los fondos se siguieron incluyendo en el presupuesto del Ministerio de Educacin nacional. Esto fue as hasta que la crisis de inicios de esta dcada hizo que las sumas se dejaran de distribuir. Salvo algn tmido reclamo, no hubo protestas y las provincias

asumieron, aqu tambin, el costo. En 2005 el gobierno nacional sald y compens con otras deudas la que tena por esos institutos y, finalmente, dio por concluida la cuestin. Si bien el objetivo de la descentralizacin haba sido fiscal, la dinmica educativa aunque fuertemente condicionada por la disponibilidad de recursos tributarios hara que al finalizar la dcada el porcentaje del PIB que destinaba el gobierno nacional a la educacin terminara siendo similar al vigente antes de la transferencia. En esto tuvo mucho que ver la sancin de la Ley Federal de Educacin en 1993.

La reforma educativa
Esa norma agreg un nuevo elemento a la temtica del financiamiento sectorial en el pas. La aplicacin de la Ley Federal signific la necesidad de captar recursos pblicos adicionales debido a la extensin de la obligatoriedad, la nueva estructura del sistema, la formacin de nuevos perfiles profesionales para la docencia y la asignacin de partidas para el mejoramiento de la calidad de la oferta educativa. Por eso dispuso incrementar el presupuesto educativo consolidado hasta alcanzar el 6% del PIB en cinco aos o duplicar el gasto sectorial respecto del registrado en 1992 a una razn del 20% anual, el que fuera ms alto. Adems, estableci que el Estado nacional y las provincias formalizaran un Pacto Federal Educativo. Firmado en septiembre de 1994, incluy el aporte que hara el gobierno central para acompaar a las provincias en el cumplimiento de las nuevas obligaciones que determinaba la ley. El compromiso e inters del Estado nacional era financiar la capacitacin, la infraestructura y equipamiento y las llamadas acciones compensatorias. Las provincias, por su parte, deberan sostener las nminas salariales y dems gastos recurrentes del sistema. Ambas partes el gobierno nacional y cada provincia firmante acordaron que el primero aportara el 80% de los recursos y las jurisdicciones el 20% restante. Nunca nadie se preocup por hacer cumplir o

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verificar el cumplimiento de esa clusula. Si alguna duda quedaba despus de la transferencia, el Pacto Federal vino a recordar, finalmente, que el primero se desembarazaba de una pesada carga que no haba podido resolver en dcadas, trasladando a otro nivel estadual la responsabilidad por su (ir)resolucin. Como se ver ms adelante, esto no sera por mucho tiempo. La ley no fij reglas de juego especficas para la distribucin de recursos a las provincias. Las partidas presupuestarias del ministerio nacional se asignaron, durante esos aos, segn: a) pactos bilaterales firmados entre el gobierno central y cada Estado provincial por separado y b) criterios propios de distribucin de cada lnea de accin programtica vigente. Ahora bien, la siempre dinmica situacin econmica del pas modific, en unos pocos meses, el escenario sobre el que se encontraba estructurada la duplicacin pensada para un lapso de unos pocos aos. Discutida y sancionada en el contexto de lo que podra llamarse la primavera del plan de Convertibilidad, su aplicacin (en su faz financiera) se inici, precisamente, en uno de sus momentos ms difciles. Por el lado del gobierno central, hasta 1995 se haba venido cumpliendo con parte del mandato de la ley. Sin embargo, la restriccin de recursos de ese ao (el del efecto Tequila) hizo que la variacin del crdito presupuestario para el ao 1996 fuese la mitad de la prevista originariamente: en lugar del 20% anual acumulativo como haba sido hasta ese momento, se proyect solamente un 10%. En cuanto a las provincias, slo un aumento de la magnitud absoluta de recursos impositivos poda garantizar ese incremento. En tanto el gasto educativo representaba un promedio del 25% del total del gasto pblico provincial, resultaba impensable su aplicacin en un contexto de restriccin de recursos por la va de reasignaciones presupuestarias intersectoriales, desprotegiendo otras dimensiones del gasto social provincial. No obstante, como resultado de la reforma educativa de los noventa y la transferencia de las escuelas, la asignacin de los recursos

del ministerio nacional destinados a la educacin no universitaria vari sustancialmente en los ltimos lustros. De solventar (parte de) los gastos recurrentes del sistema, durante los noventa comenzaron a financiarse acciones especficas que no se vinculan con la prestacin corriente (al menos en un sentido tradicional), del servicio educativo. A su vez, con posterioridad, como consecuencia de la recuperacin econmica, los recursos destinados a financiar la aplicacin de la Ley Federal de Educacin y dems acciones del ministerio nacional tuvieron una evolucin creciente a lo largo de la dcada. Si se descuentan los recursos que se transfieren a las universidades, la mayor parte del gasto ministerial hasta la existencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) se vinculaba a polticas educativas a desarrollar por las provincias. En conjunto, la dcada culminara con un incremento neto de las sumas a esas jurisdicciones. Sin embargo, una parte importante (el 50%) de ese Fondo fue financiado con la merma de los recursos orientados a acciones educativas propiamente dichas.

El inicio de la recentralizacin salarial


Con el fin de encauzar el problema derivado de la ausencia de recursos para dar fin a la protesta docente iniciada en abril de 1997 (la Carpa Blanca), en julio de 1998 el Ministerio de Educacin present una propuesta legislativa de un impuesto adicional sobre los automviles. La totalidad de su recaudacin debera destinarse al pago de un complemento salarial a los docentes estatales y privados de establecimientos subsidiados. El proyecto fue aprobado en noviembre de ese ao y el adicional salarial comenz a pagarse el ao siguiente. Durante su primer ao de vigencia, la recaudacin del gravamen fue menos de un tercio del objetivo propuesto. Esto no slo lo tornaba ineficaz dentro de su faceta tributaria propiamente dicha sino que no permita destrabar un conflicto que ya llevaba ms de dos aos.

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sta era una magra perspectiva para el nuevo gobierno nacional que asumi en diciembre de 1999. Sin embargo, dando cumplimiento a una promesa electoral, a las pocas semanas y antes de finalizar ese ao logr arribar a una solucin consensuada con los representantes de la confederacin nacional que agrupa a los principales sindicatos provinciales de docentes la CTERA que permitira dar por finalizada la forma de protesta, aunque no el problema. En su faz instrumental, quizs su nica ventaja fue la simpleza de implementacin de una suma fija por cargo, sin consideraciones en torno a las funciones docentes, el mbito o localizacin de los establecimientos donde trabajan. Como contrapartida, la distribucin del FONID signific el envo de seales equvocas o directamente desacertadas a las provincias, en la medida en que las transferencias estuvieron totalmente desvinculadas de su desempeo en materia de esfuerzo de inversin sectorial as como de eficiencia en la asignacin de recursos. Adems, su existencia desdibuj los lmites del alcance de la intervencin de ambas esferas de gobierno en la cuestin salarial docente, al colocar en el mbito del ministerio nacional parte de la responsabilidad por el financiamiento de los salarios docentes. Asimismo, redujo su margen de accin para la implementacin de programas educativos, ya que el presupuesto para acciones de poltica pblica no slo se redujo en trminos relativos sino tambin absolutos. En la actualidad, por cada peso que el gobierno central destina a acciones educativas no universitarias, se gastan dos para ese Fondo salarial. El punto no es menor ya que atae al rol que asume y/o debera asumir el Estado nacional en materia de asignacin de recursos para la educacin. El FONID se origin en un contexto de restricciones en las finanzas pblicas provinciales e intent dar respuesta a un reclamo del sector. Sin embargo, su instrumentacin signific un reconocimiento de la precarizacin del salario docente. No se previ como una intervencin permanente; por el contrario, se estableci que

el Estado garantizara un Fondo de emergencia durante cinco aos. No obstante, desde 2003 ao de su vencimiento, se ha venido realizando un considerable esfuerzo no slo para garantizar el pago mensual del FONID, sino tambin para incrementarlo. Esto puede interpretarse como la voluntad de generar condiciones de gobernabilidad y de complementar los deteriorados ingresos docentes. Pero luego de varios aos de turbulencia, antes de comenzar a regularizarlo y dar un nuevo giro a las definiciones salariales provinciales, el nuevo gobierno elegido en 2003 impuls y logr una nueva medida financiero-educativa. Simultneamente, la misma norma especific para todo el pas la duracin del ciclo lectivo. Si bien no fue necesario implementar las medidas financieras, el objetivo educativo ha sido imposible de cumplir.

La ley de garanta de los 180 das


Al ao siguiente del estallido de la mayor crisis econmica del pas, el calendario escolar se vio seriamente comprometido. Debido a conflictos gremiales, varias provincias no iniciaron sus clases a trmino en 2003. Pero, a diferencia de otras oportunidades, las huelgas docentes no se originaron en reclamos de aumento salarial. El efecto disciplinador de la crisis todava se encontraba muy presente como para ello. Las protestas giraban alrededor de los retrasos en el pago de los haberes y/o las precarias condiciones salariales (en algunas provincias las remuneraciones se abonaban con descuentos y en otras con bonos o cuasimoneda). En el extremo, hacia fines de mayo la situacin era calamitosa en Entre Ros ya que all todava no se haban iniciado las clases. stas recin comenzaran al cabo de 74 das de paro, luego de que el presidente recin asumido anunciara que el poder ejecutivo nacional se hara cargo de la deuda salarial con los docentes (con recursos de un prstamo del Banco Mundial). Decidido al segundo da de su asuncin, fue el primer acto de su gobierno. El mandatario, junto a su ministro de educacin, viaj a esa provincia para

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comprometer la ayuda presupuestaria del gobierno nacional para hacer frente al pago de las remuneraciones atrasadas. Durante las siguientes semanas seguira interviniendo en otras provincias en esa misma direccin, aunque con menos espectacularidad. Esas acciones culminaron con una medida novedosa que ya haba sido discutida, aunque no impulsada, en gestiones anteriores: garantizar, como mnimo, 180 das de clase. En julio de 2003 el gobierno nacional firm un convenio con los gobernadores provinciales que estableca ese piso y aseguraba el cobro del salario docente en fecha. En diciembre de ese ao el acuerdo fue ratificado por el Congreso a travs de una ley. Esa norma estipula que las provincias que no puedan saldar las deudas salariales del personal docente podrn solicitar asistencia financiera al Poder Ejecutivo Nacional, quien procurar brindar el dinero necesario para garantizar la continuidad de la actividad educativa. Asimismo, se sealaba que los das deberan compensarse en caso de no haber sido cubiertos en su totalidad. En lo que va de su vigencia, nunca logr cumplirse el ciclo lectivo completo en la totalidad del pas. La mayora de los das de clase no dictados corresponden a huelgas docentes ya no por demoras en la percepcin de los haberes sino por demandas de aumento salarial. Por lo tanto, no se aplican los dispositivos financieros de esa ley. Parte de los nuevos conflictos se verificaran en medio de un contexto de remuneraciones docentes rezagadas, nivel de precios crecientes, percepcin de la mayor holgura fiscal y un nuevo tipo de medida por parte del gobierno nacional: la fijacin anual de un piso salarial comn para todas las provincias.

Los sueldos mnimos


El FONID prevea un mayor monto para las jurisdicciones en las que el salario del maestro de grado se encontraba por debajo del percibido en un igual cargo de la ciudad de Buenos Aires. Para eso, se haba apartado un 7% del total de recursos del Fondo

para distribuir entre los docentes de Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ros, Formosa, Jujuy, Misiones y Salta. Esto no slo no fue materia de controversia sino que ha sido una de las pocas decisiones de amplio consenso entre las partes intervinientes. Desde una perspectiva poltica no habra mucho para objetar si no fuera porque, tcnicamente, constituye una de las decisiones ms desacertadas que se pudo haber adoptado. En rigor, en la (ausente) discusin sobre la redistribucin y uso de los recursos impositivos nacionales se omite que esas provincias son beneficiarias de una mayor magnitud de recursos que los que les corresponde siguiendo estrictos criterios devolutivos (por ejemplo, en funcin de la cantidad de habitantes). Ms an, como se dijo, las provincias de mayores recursos fiscales per cpita son las que, en general, asignan una mayor proporcin de sus recursos al sostenimiento de sus sistemas educativos. Ahora bien, no necesariamente ste era el caso de las provincias beneficiarias de estas sumas adicionales. El reparo que se hace aqu no es por el pago del adicional salarial para elevar los haberes ms postergados, sino por que la distribucin territorial de esa suma se hubiera derivado slo de mitos y percepciones y no de anlisis empricos previos. Incluso, ese mismo discurso se contradeca con lo que se enunciaba en paralelo respecto de la necesidad de imprimir una mayor eficiencia. A partir de 2005, en una suerte de nuevo giro recentralizador, el ministerio nacional comenz a pautar la poltica salarial, fijando, a inicios de cada perodo lectivo, un mnimo de bolsillo para los docentes de todo el pas. Durante los primeros aos de esa prctica, la suma definida ha sido aproximadamente la de la canasta bsica de consumo vigente al inicio de cada ao escolar. El gobierno nacional se comprometi a compensar a las provincias que no pudieran sostener las sumas pautadas. Para ello recurri al 7% que reservaba el FONID. De ese modo, pudo jactarse de aumentar el salario docente sin que le representara ningn impacto fiscal... al Estado nacional. Sin embargo, la compensacin se fue incrementando en los aos

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siguientes hasta alcanzar, en la actualidad, un 25% del total de remesas nacionales para cofinanciar salarios de once provincias. Ahora bien, esta nueva prctica signific algunas complicaciones y distorsiones ms a la ya compleja administracin salarial docente del pas. En lo que atae al vnculo entre el gobierno nacional y los provinciales, si bien contina abonndose el FONID, esa compensacin tiene algunas vueltas un tanto intrincadas. Producto de la mecnica para definir las sumas fijas a otorgar, se distorsionaron las escalas de haberes (achatando la pirmide de antigedad, por ejemplo), originando nuevos conflictos dentro de las provincias. Adems, la de Buenos Aires recibi en el ao 2007 una suma adicional, pero no por la va del Ministerio de Educacin sino como Obligaciones a Cargo del Tesoro Nacional, por fuera de la compensacin habitual. Esto se debi al fuerte impacto que el piso salarial de ese ao tuvo en las finanzas provinciales. Con ello, ahora, la mitad de las provincias son perceptoras de ese auxilio fiscal. El gobierno nacional, para descomprimir el conflicto suscitado, dispuso esa asistencia particular generando una nueva dependencia y lealtad del gobierno provincial. Ms all de las pujas por la distribucin de esos ingresos, en momentos de crisis o ahogo financiero, sostuvo con sus propios recursos los tesoros provinciales. La ayuda para solventar los salarios docentes no ha sido el nico caso, pero es un claro ejemplo de ello aplicado al mbito educativo. En otras palabras, los gobiernos centrales coadyuvan al financiamiento de los gastos provinciales cuando las dificultades se agudizan. En lo que atae a educacin, estas medidas no se adoptaron en el vaco. La paulatina y significativa recomposicin salarial de estos aos tuvo un mbito legal propicio en el que sustentarse, la Ley de Financiamiento Educativo.

La Ley de Financiamiento Educativo


Su sancin, impulsada por el gobierno nacional y con vigencia a partir de 2006, introdujo nuevas reglas de juego para la coordinacin

de la inversin sectorial entre los distintos niveles de gobierno con el objeto de llegar al 6% del PIB en el ao 2010. Esta cifra ya se encontraba prevista en la ley de educacin de 1993. Sin embargo, en esa oportunidad no se haban establecido los medios ni la estrategia por la que se arribara a esa magnitud. Adems, tampoco se haba previsto cul sera el rol respectivo del gobierno central y de los provinciales en la contribucin para costear el gasto sectorial. Debido a esos antecedentes, la actual norma especific cunto aportara cada uno de ellos, cmo se repartiran las responsabilidades entre las provincias y cmo distribuira el gobierno central sus recursos a aqullas. La Ley de Financiamiento dispuso una contribucin al gasto educativo por parte del gobierno central mayor a la existente al momento de promulgarse. De respetarse la secuencia all establecida, el balance al final de la dcada debera mostrar al Estado nacional aportando alrededor de un 30% del gasto sectorial y a las provincias el 70% restante (en 2005 esas participaciones eran del 25% y el 75% respectivamente). Lograr el incremento descansa, esencialmente, en el crecimiento de la recaudacin impositiva estimada para los prximos aos. La ley procur que, a diferencia de otras oportunidades, parte de esa mejora se destine al sistema educativo. Para ello se estableci una frmula igual para cada nivel de gobierno en la que se proyecta la secuencia de recursos que deber seguir cada uno. Esa ecuacin desagrega el aporte a realizar segn el incremento absoluto del mayor gasto sea para: a) mantener el porcentaje actual dentro del PIB o b) aumentar ese porcentaje. Para comprender mejor esto sealemos que, al ao 2005, el gasto consolidado en educacin represent poco ms del 4% del PIB. Ante una perspectiva de aumento de la recaudacin como consecuencia del crecimiento previsto de la economa, y si no mediara ningn tipo de intervencin normativa, una posibilidad podra haber sido, en el mejor de los casos, que creciera la inversin sectorial en la misma proporcin que

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los recursos impositivos. Esto significara un aumento real del gasto educativo pero lo mantendra al mismo nivel del PIB que el vigente en ese ao (ya que, en este ejemplo, tanto el numerador como el denominador habran variado en igual magnitud). En cuanto al aporte provincial al incremento del financiamiento educativo, la ley estipula que el porcentaje que se debe detraer de la coparticipacin de impuestos y afectar al sector es el resultado de una frmula que combina, para cada jurisdiccin, su cantidad de alumnos ponderada por la incidencia relativa de la ruralidad y la participacin de la poblacin no escolarizada de tres a diecisiete aos en cada provincia. Este ndice arroja un resultado que compromete a que los sistemas educativos con menor gasto por alumno con relacin a los dems mejoren el desempeo en ese indicador. Por eso se dispuso que para disminuir esas diferencias, los porcentajes que se afectan a cada provincia no fueran los mismos para todas. Cabe sealar que en ningn caso hay una redistribucin de recursos entre aqullas: a cada una se le transfiere exactamente la misma suma que se le detrajo. En sntesis, el objetivo buscado fue garantizar que parte del aumento impositivo se destinase a educacin y que, a la vez, contribuyera a disminuir las brechas provinciales en el gasto por alumno. En lo que atae a la distribucin de los recursos del Estado nacional, necesariamente, siguen otra lgica ya que el objeto de financiamiento es diferente. La asignacin a las provincias para la educacin bsica se debera hacer a travs de un coeficiente que combina tres dimensiones: a) las necesidades de financiamiento provinciales; b) la capacidad de financiamiento al sector que tiene cada una; y c) el esfuerzo financiero que efectivamente realizan para destinar recursos a la educacin. Esta cuestin, hasta ahora, no fue reglamentada. Si nos atenemos al compromiso unnime asumido tanto por el Poder Ejecutivo nacional como por los provinciales, de verificarse el incremento esperado en los recursos impositivos, el

pas se encontrara en una situacin positivamente indita en lo que atae al financiamiento educativo. Naturalmente, esta norma debera facilitar la discusin presupuestaria evitando o atenuando las tradicionales pujas interministeriales. Por eso fue extrao percibir que algunos altos funcionarios educativos se solidarizaran con sus pares hacendsticos, histricos condicionantes del aumento de la inversin sectorial. Para estos ltimos, el mayor problema que se les presentaba era el potencial (y en algunos casos, real) frente de conflicto con los otros escalafones de personal del sector pblico que comenzaran a reclamar similar trato que los docentes, principales beneficiarios de los nuevos dispositivos legales.

Los hechos, estilizados


1. En trminos generales se encuentran vigentes las caractersticas del financiamiento educativo sealadas hace 40 aos por Bravo (1968). Ya en ese entonces evalu que los rasgos sobresalientes de la provisin de recursos pblicos al sector educativo eran la: a) inorganicidad: las afectaciones especiales no forman parte de una programacin deliberada sino del aprovechamiento de alguna coyuntura, b) inestabilidad: se crean leyes o afectaciones que al poco tiempo son derogadas o modificadas, c) incumplimiento: no siempre se materializan los objetivos de las normas legales, d) insuficiencia: no se programa el gasto y, como consecuencia, se desconoce con precisin la suficiencia y/o magnitud de las necesidades de financiamiento y, por lo tanto, el que se dispone, no alcanza. Adems, la historia y no slo la reciente muestra al gobierno nacional generando las iniciativas vinculadas al financiamiento sectorial. Esta capacidad ha sido ejercida tanto por los ministerios de economa como de educacin. Claramente, las transferencias de los servicios educativos fueron lideradas por los primeros en tanto que los del salario mnimo y la propia Ley de Financiamiento, por los segundos.

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La nica medida propiciada por las provincias (el crecimiento de la distribucin primaria en el rgimen vigente): a) no fue impulsada por el sector educativo, b) en el mejor de los casos, le fue completamente indiferente y c) pronto sera limitada y revertida a favor del gobierno nacional por la va de las precoparticipaciones o transfiriendo su gasto a la rbita provincial. En cuanto al FONID, fue impuesto a los sucesivos gobiernos nacionales por los gremios docentes. Las provincias se limitaron a cumplir el rol de espectadoras de un conflicto que nunca visualizaron como propio. La secuencia de soluciones que sigui el problema imposicin del tributo, derogacin del gravamen, inclusin en el presupuesto nacional, incumplimiento de los pagos, reduccin de las partidas, su restitucin y posterior aumento no deja mucho espacio para suponer vicisitudes innovadoras. Salvo la de la creciente importancia de la compensacin para garantizar el salario mnimo docente y, en consecuencia, la cada paulatina de su participacin en el total remesado por el Estado nacional. 2. No resulta extrao que no existan instancias especficas de coordinacin para la cuestin del financiamiento educativo entre las autoridades educativas nacionales y provinciales. Ms an si se tiene en cuenta la fuerte concentracin en el Estado nacional de la captacin de los recursos fiscales y la significativa descentralizacin del gasto. En general, los funcionarios del sector sobre todo los provinciales no superan la instancia de ser receptores de decisiones ya adoptadas en otro mbito. Incluso, propuestas del Ministerio de Educacin nacional como la Ley de Financiamiento slo han sido informadas a los ministros provinciales del ramo: la negociacin y discusin fue con los gobernadores, gremios docentes, ministros de economa (nacional y provinciales) y parlamentarios nacionales. Naturalmente, aqu cabe preguntarse si es deseable o necesaria una situacin diferente. Si se consideran las capacidades institucionales actuales de las provincias, se puede sortear fcilmente ese

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embarazoso interrogante sustituyndolo por el de si esa coordinacin es posible. Al momento de la transferencia, las provincias contaban con muy estrechos mrgenes para sobrellevar las dificultades que surgieron de ese proceso y de la posterior Ley Federal de Educacin. Adems, debieron hacer frente a las nuevas responsabilidades sin que hubiera mediado una etapa de transicin y adaptacin y sin apoyo tcnico efectivo del ministerio nacional que, por su parte, tampoco reuna capacidades para reconocer las diferencias ni aportar asistencia de mayor envergadura (Senn Gonzlez y Arango, 1997). A pesar de los esfuerzos de los ltimos lustros para atender estos dficit, la situacin no parece haber cambiado mucho, sobre todo en las provincias donde no es inusual la alta rotacin de funcionarios en cada nueva gestin. Asimismo deben administrar un aparato mucho ms denso y extendido sin haber adquirido las capacidades de gestin requeridas, lo cual se traduce en altos grados de ineficiencia en el cumplimiento de los programas de gobierno (Oszlak, 2001). Por el contrario, parecera que el ministerio nacional ha podido mejorar algo o, al menos, ha logrado adaptarse mejor a las necesidades coyunturales. Sin embargo, sera ingenuo creer que la ausencia o dificultad de coordinacin se debe slo a una cuestin de capacidades. En 1993 se haba dispuesto el incremento de la inversin sectorial pero las provincias no pudieron, no supieron o no quisieron autorregularse para alcanzar ese objetivo. Ms de diez aos despus fue necesaria una ley nacional que comprometiera y definiera el aporte fiscal al sector y el modo en que debera realizarse. 3. En una estructura de gobierno federal con fuerte tradicin centralista como la argentina, la transferencia definitiva de las escuelas, sin contemplar las disparidades regionales de todo tipo, introdujo una complejidad adicional a la existente. Por un lado, puede haber significado el desaprovechamiento de los pocos beneficios de la vieja modalidad centralizada de gobierno educativo. Por otro lado,

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presenta el riesgo siempre latente de acentuar las facetas negativas de la nueva forma de gobierno que se est perfilando. En otras palabras, a pesar de los programas compensatorios, la holgura de recursos en los distintos momentos de las ltimas dos dcadas, etc., no es posible afirmar a ciencia cierta si no se perdi algo de la equidad que supone o se espera de la centralizacin sin haber alcanzado la pretendida eficiencia que la teora prev para sistemas descentralizados de gobierno (y no slo de la educacin). Uno de los principales problemas, quizs, es que esa tensin entre las ventajas y perjuicios de la centralizacin y la descentralizacin no se encuentra resuelta y el estado del arte no permiti encontrar, todava, el equilibrio entre equidad y eficiencia. Por eso, ms all de los programas y de sea quien fuere el actor que lleve adelante las polticas que le corresponde a un gobierno central para mitigar las brechas socioeconmicas y regionales existentes, no deberan extraar las discrepancias sobre la forma y el contenido de las acciones que se implementen. Porque si desde un punto de vista terico, hallar algn indicio prescriptivo es una tarea ms o menos imposible, dada esa carencia conceptual, desde una perspectiva fctica la cuestin no es menos difcil. La limitacin de recursos aporta lo suyo: la aparicin y permanencia del FONID ha restado posibilidades al gobierno nacional para desarrollar activamente acciones educativas que requieren de financiamiento. Entre stas, se pueden destacar la distribucin de recursos materiales y pedaggicos que buena parte de las provincias, por la carga que significa el sostenimiento recurrente de sus sistemas educativos o por, directamente, insuficiencia de recursos monetarios, no pueden solventar. En la actualidad, el ministerio de educacin nacional asigna anualmente alrededor de $1.400 millones a becas escolares, educacin tcnica, infraestructura, libros, material didctico, equipamiento informtico y formacin y capacitacin docente; esto es, menos del 4% del total de los recursos destinados a la educacin en el pas. En promedio, y slo al mero efecto ilustrativo, esa cifra representa menos de $12 mensuales por alumno no universitario.

Cunto debera destinarse es motivo de otro trabajo; pero esa cifra por s sola torna redundante cualquier comentario. Se encuentra arraigado el anlisis de la riqueza material para explicar y sustentar la escasa inversin sectorial de algunas jurisdicciones. Pero, como se dijo, no es slo esa variable la que corresponde indagar para dar cuenta de las diferencias de servicio sino, entre otras, la disponibilidad de recursos fiscales para solventar los aparatos estatales. A partir del contraste entre el esfuerzo y la capacidad financiera, es posible observar que algunas provincias se encontraran en condiciones de aportar ms a su equidad educativa. Pero no siempre encaran esa tarea. La mayor parte de las autoridades educativas del sector suelen encontrar ms permeables a sus demandas y, por lo tanto, ms sencillo recurrir al ministerio de educacin nacional de turno que a sus pares locales de economa. 4. Aqu, como en otros pases, las sucesivas transferencias de las escuelas primarias, secundarias e institutos terciarios fueron motivadas por razones de ndole fiscal. Aun cuando en sendas oportunidades la posible descentralizacin haba estado siendo discutida y analizada al interior de los rganos de gobierno de la educacin, la definicin e impulso final provino de las autoridades econmicas nacionales. Si bien cada pas constituye un caso particular, la Argentina sobresale porque fue el nico de la regin donde, en el momento en que el gobierno central transfiri a las provincias sus escuelas primarias y secundarias, lo hizo sin los correspondientes recursos financieros. En otras palabras, aqullas tuvieron que asumir con sus propios ingresos el sostenimiento del servicio educativo. Si la descentralizacin educativa argentina debe ser evaluada en funcin de sus objetivos de contencin o disminucin del gasto nacional, no cabe ninguna duda que, en el mediano y/o largo plazo, no fue eficaz: a) la correspondiente a las escuelas primarias, porque la participacin de las provincias en la distribucin primaria de la coparticipacin nacional de impuestos fue incrementada, al menos legalmente, en forma sustancial a casi una dcada de

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esa transferencia; y b) la del resto de la educacin no universitaria porque los recursos nacionales destinados al sector tambin crecieron y, en la actualidad, representan poco ms del 1% del PIB. Naturalmente, una mirada sectorial debe intentar analizar si, ms all de los objetivos financieros, las desventajas de la centralizacin fueron superadas por la descentralizacin. Con relacin a esto, conviene introducir la idea de descentralizacin por desesperacin (Arango, 1993). Esto significa que ante un deterioro extremo de las capacidades del sector pblico, parecera mejor transferir sus funciones a las provincias, al mercado que embarcarse en el complejsimo proceso de reconstruirlas. Aos ms tarde, frente al escaso o nulo efecto de las polticas llevadas a cabo unos lustros antes y el nuevo tipo de medidas que ha estado impulsando el gobierno nacional, la autora se interrogara si no estamos frente a una recentralizacin por desesperacin. Mientras, el contenido o sentido de la coordinacin que le cabe al Ministerio nacional en un contexto federal ha sido uno de los aspectos menos discutidos en estos aos (al respecto, el trabajo de Terigi, 2005, brinda orientadoras e ilustrativas prescripciones). 5. Parte de la discusin sobre el financiamiento de la educacin en el pas se encuentra supeditada a la resolucin de la puja distributiva por los recursos impositivos entre el Estado nacional y los provinciales. A su vez, parte de este problema se vincula(ba) a la irresolucin de las necesidades derivadas de la prestacin del servicio educativo y del resto de las actividades que desarrollan esos niveles de gobierno. La ausencia de un planeamiento del gasto y de un criterio explcito de distribucin de funciones entre ambos niveles de gobierno haba sido una caracterstica sobresaliente de las relaciones financieras entre ellos. Recin a inicios de la dcada del noventa comenzaron a configurarse en la prctica las funciones que le caben a cada uno. Sobre el particular, se destaca el hecho de que el Estado nacional est gastando, bsicamente, en defensa, seguridad social, deuda pblica, infraestructura econmica y subsidios a

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la actividad privada. Respecto de las provincias, su gasto se centra en la prestacin de servicios sociales, entre los que se distinguen educacin y salud. Esto no significa desconocer las otras aristas del conflicto. Sin querer restar importancia a la dimensin poltica, por ejemplo lo contrario significara sostener una posicin ingenuamente tecnicista, el hecho es que definidas las responsabilidades y, por lo tanto, necesidades de esos niveles estaduales, se tendra que ir disponiendo de mayores elementos para evaluar las correspondientes capacidades de financiamiento. Lo que organiza las relaciones financieras Nacin-provincias, no son los requerimientos sociales y sectoriales, sino los sucesivos ajustes y aproximaciones que se realizan en base a negociaciones y acuerdos. La constante revisin y reacomodamiento de los distintos regmenes de coparticipacin (el actual no escapa a estas consideraciones) durante su vigencia intentan eliminar, a mediano plazo, los conflictos y negociaciones polticas propias de asignaciones no sustentadas en un anlisis de ms largo plazo de las necesidades financieras de cada jurisdiccin. No obstante, las posiciones dentro del mbito nacional no necesariamente son monolticas. Si bien han debido encolumnarse detrs de las acciones fiscales lideradas por las autoridades econmicas, las educativas han logrado incidir con medidas de ndole financiera. Sin embargo, stas se orientan ms a garantizar la gobernabilidad que la equidad. Aun cuando la primera sea una condicin necesaria de la segunda, el objetivo que impulsa esas acciones parecera ser aqulla. Incluso la propia Ley de Financiamiento prev variadas metas para las que correspondera asignar recursos. Pero hasta el presente, slo las vinculadas a las remuneraciones (universitarias y no universitarias) se han llevado la parte del len. 6. En lo que respecta a las remesas salariales a las provincias, stas introdujeron una complicacin adicional para conceptualizar el peculiar federalismo educativo argentino. Tcnicamente, no hay

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sustento alguno para que el gobierno central cofinancie el pago del salario docente. Probablemente, esos montos debern continuar asignndose hasta que se resuelva la puja distributiva de los impuestos nacionales o que el incremento de estos ltimos sea tal que permita que las provincias asuman su pago. La persistencia de los reclamos lleva, si no a cuestionar la eficacia del instrumento s, al menos, a recordar que representa menos de un 10% de la nmina salarial agregada y, por lo tanto, su alcance es ms bien limitado. Adems, su implementacin introdujo un nivel de erogaciones rgido en el presupuesto educativo nacional cuyo determinante el tamao de las plantas docentes depende de las provincias y no del Estado nacional. En el mejor de los casos, este ltimo termin legitimando las definiciones provinciales sobre sus modelos de organizacin escolar y/o sus programas curriculares y, en el peor, las ineficiencias provinciales relativas debido a la particular mecnica de asignacin de recursos, por la va de la oferta en lugar de criterios alternativos. Su distribucin no solamente excluy cualquier consideracin en torno a la eficiencia en la asignacin de recursos (y, por esa va, la castig), tampoco contempl las diferencias interprovinciales en el esfuerzo de inversin hacia el sector educativo. En este sentido, se convalid una distribucin de recursos que perjudic a las provincias que se esfuerzan relativamente ms que el resto. De modo similar a otros sectores, quien termina imponiendo los tiempos de implementacin de las polticas es la restriccin de recursos. De no modificarse la estructura actual de distribucin programtica y territorial de los recursos, ms all del incremento propuesto por la Ley de Financiamiento, la puesta en prctica de sus objetivos y los establecidos por la de Educacin Nacional demorarn, probablemente, ms tiempo del que la disponibilidad de dinero permitira suponer.

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