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CAPTULO XXXIII PROCEDIMIENTO DE FORMACIN Y SANCIN DE LAS LEYES

Las formas y proce !m!e"#os $%e emp&ea" &as C'maras para e(ercer s%s a#r!)%c!o"es* so" e &a mayor !mpor#a"c!a* e&&os e#erm!"a" &a +a&! e, e &a &ey por$%e e-presa" e& co"se"#!m!e"#o e &os !+ersos .r/a"os co"s#!#%c!o"a&es e& p%e)&o* o sea e &os po eres e"car/a os e &a f%"c!." &e/!s&a#!+a0 1oa$%2" 34 5o",'&e,

664748 La sa"c!." e &a &ey e" s% aspec#o s%s#a"c!a&9 e& ro& e& Co"/reso e" e& proceso e formac!." y sa"c!." e &a &ey4 A"'&!s!s e &as pre+!s!o"es co"s#!#%c!o"a&es a& respec#o48

Una adecuada propuesta de estudio de este aspecto del sistema constitucional, debe pasar necesariamente por discernir entre lo que significa dogmtica jurdica y tcnica legislativa Ello toda vez que el modelo clsico o tradicional de ense anza del derec!o " predominante a#n en las aulas de nuestras facultades universitarias $ es el del jurista intrprete, que en raz%n de tal orientaci%n, lleva a cabo funciones de dogmtica jurdica, sacralizando e idealizando el conte&to de la ley y el te&to que la contiene, ya que como bien e&puso en su tiempo el ilustre jurista alemn 'arlos (avigny )*++,$*-.*/, el objeto de la dogmtica es la ley, y la ley considerada como un dato intangible de la realidad que s%lo se debe interpretar0 1or ello la tarea del constitucionalista, desde la dogmtica constitucional, es la interpretaci%n del te&to legal 2esde otro ngulo de e&posici%n, tenemos que la tcnica legislativa se encuadra en el conte&to de las ciencias o doctrinas de la legislaci%n0 3 en consecuencia aqu el objeto de anlisis es no la ley como producto intangible del sistema, sin% la legislaci%n como actividad0 4 sea que aqu, el derec!o a elaborar, modificar o suprimir

la legislaci%n es estudiado en este caso como instrumento de regulaci%n de relaciones sociales Ello nos permite formularnos entre otras, las siguientes preguntas5 61uede mejorarse la aplicaci%n del derec!o e&istente7 6(e necesita mayor educaci%n e informaci%n y menos cantidad de leyes, o al revs7 6'ul es la cantidad conveniente de leyes que debe e&istir teniendo en cuenta el costo de su producci%n7 68as leyes deben predominantemente ser duras o garantizadoras7 6'%mo incide el dictado de la ley en el medio ambiente7

En consecuencia, desde esta arista de anlisis, no es prevalente la e&gesis de la legislaci%n, sin% su elaboraci%n en sentido propio0 Ello !abilita propiciar nuevos modos de ingeniera social para afianzar la estabilidad y eficacia del sistema constitucional0 9clarado lo que antecede, es bueno recordar a!ora "una vez ms " el rol que la 'onstituci%n asigna a la ley en el conte&to del sistema0 2ebemos enfatizar entonces que el !abitante en esta sociedad tiene una amplsima !abilitaci%n para !acer, salvo que una ley democrticamente construida, le imponga una pro!ibici%n concreta y determinada )artculo *,, :; parte de la '0<0/0 1or ello mac!aca =oaqun >0 ?onzlez que la falta de cualquiera de las formas esenciales !ace que la ley no sea tal, o sea nula si se pretende ponerla en prctica o en ejecuci%n0 (e !a dic!o desde una apreciaci%n institucional de la cuesti%n, que la ley es la e&presi%n de la voluntad de la <aci%n, por el %rgano de sus representantes, y en consecuencia, ella representa una regla de derec!o investida con la ms alta autoridad p#blica, la del legislador, o 1oder 8egislativo0 6'ules son los caracteres esenciales de las leyes7

(on obligatorias para todos los

!abitantes de la <aci%n, luego

3 de su publicaci%n0 4bran sobre el porvenir y no pueden alterar derec!os adquiridos, salvo aquellas de orden p#blico0 8a costumbre y prctica inveterada no tienen el valor de la ley, ya que una ley s%lo puede cesar en su vigencia por lo dispuesto en otra ley ulterior, salvo su declaraci%n de inconstitucionalidad

8a ley, como producto del 1oder 8egislativo de la <aci%n, debe ser redactada en idioma nacional, seg#n su uso y modalidades, y redactada en forma clara, precisa y met%dica0 @oda ley que se dicte en el conte&to del sistema constitucional argentino debe llevar la siguiente f%rmula5 El (enado y la 'mara de 2iputados de la <aci%n 9rgentina, reunidos en 'ongreso, )000/A decretan, o sancionan con fuerza de ley0 El 'ongreso dispone la sanci%n de las leyes, y con ello les imprime el carcter de su voluntad soberana, a fin de tornarlas ejecutorias0 9#n as, ellas no entran en aplicaci%n sin% !asta que son promulgadas por el 1oder Ejecutivo0 Becordamos aqu que si bien se !a aceptado la vigencia y constitucionalidad de las leyes secretas por parte de cierta doctrina y jurisprudencia, nosotros creemos con Cidart 'ampos que el recaudo de publicidad de la ley !ace a su obligatoriedad en los trminos del art0 *, '0<0 2ebemos recordar tambin que luego de operada la reforma constitucional de *,,D, el 'ongreso de la <aci%n comparte su potestad legislativa con el 1oder Ejecutivo, a travs de la delegaci%n legislativa )art0 +. '0<0/ y el dictado de decretos de necesidad y urgencia por parte del 1oder Ejecutivo )art0 ,, inc0 E; '0<0/, aunque el sistema !a concebido estos supuestos como e&cepcionales0 6'ul es la etapa que incumbe en forma privativa al 'ongreso de la <aci%n, en la formaci%n y sanci%n de la ley7 9 sabiendas de que el proceso de formaci%n y sanci%n de una ley consta esencialmente de tres partes )de iniciativa, de sanci%n y de eficacia o promulgaci%n/, recordamos que la iniciativa, si bien debe tener lugar en el seno del 'ongreso, puede provenir del poder Ejecutivo y tambin del cuerpo electoral, seg#n lo dispuesto por el art0 E, '0<0 Bespecto de la etapa constitutiva $ y sin perjuicio de la actuaci%n que en la misma puede tener el 1oder Ejecutivo, que ya fue desarrollada con anterioridad $ podemos decir que ella est esencialmente a cargo del cuerpo legislativo, en los trminos que regulan con especificidad los artculos +- a -D de la 'onstituci%n0 Cueno es

destacar que la reforma constitucional de *,,D !a incluido un nuevo mecanismo de accionar legislativo al regular en su artculo DF las modalidades de consulta popular )vinculante y no vinculante/, a las que ya nos !emos referido en el 'aptulo G>HHH0 8a etapa de eficacia, est a cargo del 1oder Ejecutivo, salvo en los e&cepcionales casos que la propia 'onstituci%n veda su intervenci%n )coparticipaci%n federal tributaria, o la ley de convocatoria a consulta popular instada por el 'ongreso, que no pueden ser vetadas/, o cuando se dispone la publicaci%n automtica )art0 -E '0<0/

6:4:48 La sa"c!." e &a &ey e" s% aspec#o procesa&9 meca"!smos co"s#!#%c!o"a&es e &a sa"c!." e &a &ey ;c'mara e or!/e" y c'mara e re+!s!."< caso e &a !"!c!a#!+a pop%&ar< &a sa"c!." e" com!s!."< &a sa"c!." me !a"#e co"s%&#a pop%&ar +!"c%&a"#e* &as mayor2as espec!a&es=

8a regulaci%n constitucional de los aspectos formales de la sanci%n de una ley por arte del 'ongreso, es un supuesto tpico de lo que <stor (agus da en llamar el derec!o constitucional procesal0 En estos casos es la propia 'onstituci%n la que asume ocuparse de ciertas instituciones procesales reputadas fundamentales por el constituyente0 9s sucede con todo lo atinente al mecanismo para estructurar una norma jurdica de validez general0 Entendemos nosotros como ley, en sentido formal a todo acto al que el 'ongreso le asigna tal carcter, y como ley, en sentido material a aquella actividad legislativa del 'ongreso que crea derec!o nuevo u originario 'reemos que es importante efectuar esta distinci%n, toda vez que es uso y costumbre de nuestros cuerpos parlamentarios instrumentar la materialidad de sus potestades mediante la realizaci%n formal de una ley, aunque el acto no sea en realidad legislativo )como por ejemplo, cuando decide instrumentar su rol preconstituyente, dictando una ley en la que e&presa que es necesaria la reforma de la 'onstituci%n, en los trminos del artculo EF/0 En suma, la ley " que s%lo tiene forma de tal " ser ley " con contenido legislativo en tanto y en cuanto define la creaci%n de derec!o nuevo0 @enemos en cuenta para indicar lo que !emos e&puesto, que si bien la 'onstituci%n s%lo

prev en forma e&presa el procedimiento de formaci%n y sanci%n de la ley, es sabido que ciertas competencias del %rgano legislativo pueden e&presarse en forma diversa a la ley0 9#n as, y dada la costumbre del 'ongreso, de e&pedirse en la mayora de los casos utilizando la forma de la ley, creemos propicia la recomendaci%n de Cidart 'ampos quien insiste en que esta modalidad debiera reservarse e&clusivamente para cuando el acto a emitirse tiene sustancia de ley, o es ley en sentido sustancial0 (abemos nosotros que la ingeniera del cuerpo legislativo para edificar una ley, transita separadamente en cada una de las 'maras del 'ongreso0 2esde esa apro&imaci%n, tenemos que aquella cmara legislativa en que tiene su inicio el proyecto, es la que la 'onstituci%n denomina cmara de origen , y la que revisa aquella propuesta, o la trata en segundo trmino, se llama por ello, cmara revisora0 9l margen de estas fases claramente identificadas en la estructura constitucional, e&iste una nueva, intercalada por la reforma de *,,D0 Es aquella que !ace al procedimiento para efectuar una consulta popular vinculante0 9ll, el cuerpo electoral, o sea los !abilitados para sufragar, participan con su voto $ que ser para el caso, afirmativo o negativo $ en la generaci%n de esa norma0 Ello toda vez que si prevalece la intenci%n popular aprobatoria en el comicio, el proyecto legislativo sobre el que se efectu% la consulta se convierte en ley (alvando la circunstancia antes e&puesta, cada una de las 'maras 8egislativas debe tratar los proyecto de ley separadamente, conforme las pautas procesales que establecen los artculos +- a -D de la 'onstituci%n0 9probado por ambas, el proyecto queda sancionado, con la f%rmula que ya !emos transcripto en prrafos anteriores
2e lo e&puesto se infiere con claridad que la sanci%n de una ley es un acto complejo, no solamente porque en ella participan "a su tiempo " el 1residente y el 'ongreso, sin% adems porque en la etapa de intervenci%n del poder 8egislativo, ella se opera en dos fases, cada una desarrollada en una 'mara distinta de los representantes del pueblo0 9 lo dic!o agregamos nosotros la necesidad de intervenci%n del cuerpo electoral, si se trata del caso de consulta popular0

Cidart 'ampos sugiere que para el caso de consulta popular no vinculante, la participaci%n popular debiera ser previa a la sanci%n, porque cumplida sa, el requerimiento al pueblo carecera de efecto 6'ules son los mecanismos constitucionales impuestos por la

'onstituci%n para la sanci%n de una ley7 8a regulaci%n, que est dispuesta en los artculos ++ a -D del te&to fundamental, !a recibido algunas innovaciones con la reforma constitucional de *,,D0 Ellos se encuentran bsicamente en las siguientes cuestiones5
(e alamiento especfico de cmara de origen para algunos supuestos0 @rnsito del proyecto por las dos cmaras del 'ongreso Iodalidades de aprobaci%n en particular de los proyectos tratados por ambas cmaras legislativas Hndicaci%n de la modalidad de promulgaci%n y el veto de la ley )que a!ora tambin pueden ser parciales/ 1ro!ibici%n de la sanci%n ficta o tcita de la ley 9mpliaci%n del perodo ordinario de sesiones del 'ongreso0 Hntroducci%n del cuerpo electoral como sujeto coadyuvante de los %rganos del Estado para integrar con su participaci%n el mecanismo legislativo )en los supuestos de iniciativa y consulta popular/

Bespecto del origen de las leyes, ellas pueden " como vimos " tener inicio en cualquiera de los dos recintos deliberativos, aunque e&cepcionalmente, algunos de ellos se sindica en forma especfica por la 'onstituci%n para que la propuesta tenga inicio all0 Esa situaci%n se da en los siguientes casos5

;La re/&a /e"era& !" !ca $%e p%e e" ser !"!c!a os e" c%a&$%!era

ORI5EN DEL TRATAMIENTO LE5ISLATI3O EN EL CON5RESO

e &as c'maras &e/!s&a#!+as=

SUPUESTOS DE INICIO EN C>MARA DE DIPUTADOS


;por !" !cac!." co"s#!#%c!o"a&= Leyes so)re co"#r!)%c!o"es ;ar#4?:= Leyes so)re rec&%#am!e"#o e #ropas ;ar#4?:= Leyes c%yas prop%es#as so" !"s#a as por c!% a a"os e" e(erc!c!o e s% erec@o a !"!c!a#!+a pop%&ar ;ar#46A= Leyes me !a"#e &as $%e e& Co"/reso ec! e some#er %" proyec#o a co"s%&#a pop%&ar ;ar#4BC=

SUPUESTOS DE INICIO EN C>MARA DE SENADORES


;por !" !cac!." co"s#!#%c!o"a&= Leyes co"+e"!o e" ma#er!a e copar#!c!pac!." fe era& #r!)%#ar!a ;ar#4 D? !"c4 := Leyes $%e pro+ee" a& crec!m!e"#o arm."!co e &a Nac!." ;ar#4 D? !"c47A= Leyes $%e prom%e+e" po&2#!cas !fere"c!a as para e$%!&!)rar e& es!/%a& esarro&&o re&a#!+o e pro+!"c!as y re/!o"es ;ar#4 D? !"c47A=

8a reforma 'onstitucional propicia la posibilidad de que cada cmara legislativa delegue en sus comisiones la sanci%n en particular de un proyecto de ley que !ubiese sido aprobado en general en el recinto )art0 +, '0<0/0 3a !emos dic!o con anterioridad que no e&iste aqu propiamente acto de delegaci%n, sino

de imputaci%n de funciones, que puede ser revocada por el cuerpo que la otorg%0 El tema !a sido tratado por nosotros en el 'aptulo GG>HHH, al que remitimos0 (olo agregaremos aqu " desde lo procesal " que podr darse el !ec!o de que en una cmara se delegue el tratamiento en particular de una ley a las respectivas comisiones, y en otra no, ya que como !emos visto, el funcionamiento d e los cuerpos legislativos es independiente, aunque simultneo0 E&isten finalmente, algunos supuestos en que la 'onstituci%n requiere mayoras especiales para la sanci%n de determinada legislaci%n0 Hntentaremos un breve repaso de algunos de ellos, en el cuadro que sigue5 SUPUESTOS DE INDICACIN DE MAYORAS ESPECIALES PARA LA APROEACIN DE DETERMINADAS NORMAS
Ley co"+e"!o e" ma#er!a e copar#!c!pac!." fe era& #r!)%#ar!a ;mayor2a a)so&%#a e& #o#a& e m!em)ros e ca a c'mara= Tra#a os e !"#e/rac!." s%praes#a#a& co" es#a os &a#!"oamer!ca"os ; mayor2a a)so&%#a e &a #o#a&! a e m!em)ros e ca a c'mara= Co"+e"!e"c!a e ce&e)rar #ra#a os e !"#e/rac!." s%praes#a#a& co" "ac!o"es "o &a#!"oamer!ca"as ;mayor2a a)so&%#a e &os m!em)ros prese"#es e" ca a c'mara= Apro)ac!." e ese Tra#a o &%e/o e #ra"sc%rr! os 7:C 2as ;mayor2a a)so&%#a e &a #o#a&! a e m!em)ros e ca a c'mara= Leyes mo !f!ca#or!as e& rF/!me" e&ec#ora& y e &os par#! os po&2#!cos ;mayor2a a)so&%#a e& #o#a& e m!em)ros e &as c'maras= Imp%#ac!." por par#e e ca a c'mara &e/!s&a#!+a e apro)ac!." e" par#!c%&ar e %" proyec#o e &ey por par#e e s%s com!s!o"es ;mayor2a a)so&%#a e& #o#a& e &os m!em)ros e &a c'mara= De(ar s!" efec#o esa !mp%#ac!." ;mayor2a a)so&%#a e& #o#a& e s%s m!em)ros= Apro)ac!." e" par#!c%&ar e %" proyec#o por par#e e &as com!s!o"es &e/!s&a#!+as ;mayor2a a)so&%#a e& #o#a& e s%s m!em)ros= Ley re/&ame"#ar!a e &a A% !#or2a 5e"era& e &a "ac!." ;mayor2a a)so&%#a e &os m!em)ros e ca a c'mara Re/&ame"#ac!." e& #r'm!#e para e& !c#a o e ecre#os e "eces! a y %r/e"c!a por par#e e& PEN ;mayor2a a)so&%#a so)re &a #o#a&! a e m!em)ros e ca a c'mara= I"#erpe&ac!." e& efe e 5a)!"e#e e M!"!s#ros ;mayor2a a)so&%#a so)re &a #o#a&! a e m!em)ros e c%a&$%!era e &as os c'maras e& Co"/reso= Remoc!." e& 1efe e 5a)!"e#e e M!"!s#ros ;mayor2a a)so&%#a e m!em)ros e ca a %"a e &as

Dos #erceras par#es

e &os m!em)ros

Dec!s!." e e"%"c!ar %"o o m's !"s#r%me"#os !"#er"ac!o"a&es (erar$%!,a os ; os #erceras par#es e &a #o#a&! a e m!em)ros e ca a c'mara= Dar (erar$%2a co"s#!#%c!o"a& a %" !"s#r%me"#o !"#er"ac!o"a& so)re erec@os @%ma"os ; os #erceras par#es e &a #o#a&! a e m!em)ros e ca a c'mara= Des!/"ac!." y remoc!." e& Defe"sor e& P%e)&o ; os #erceras par#es e &os m!em)ros prese"#es e ca a c'mara= Ac%er o e& Se"a o para es!/"ac!." e ma/!s#ra os e &a Cor#e S%prema e 1%s#!c!a e &a Nac!." ; os #erceras par#es e m!em)ros prese"#es e" &a me"c!o"a a c'mara=

8
c'maras= Ley re/&ame"#ar!a e& Co"se(o e &a Ma/!s#ra#%ra ;mayor2a a)so&%#a e &a #o#a&! a e m!em)ros e ca a c'mara= I"#e/rac!." y proce !m!e"#o e& (%ra o e e"(%!c!am!e"#o ;mayor2a a)so&%#a e &a #o#a&! a e m!em)ros e ca a c'mara=

664648 S%p%es#os e co"#ro& e sa"c!." e &a &ey48

e co"s#!#%c!o"a&! a

so)re e& proce !m!e"#o

2esde ciertas posiciones doctrinarias, se !a calificado al procedimiento de formaci%n y sanci%n de la ley como una cuesti%n privativa de las cmaras legislativas, y por ende, no judiciable0 (iguiendo a Cidart 'ampos nosotros no participamos de esa tesitura, reafirmando lo ya e&puesto al referirnos en el 'aptulo > a la amplitud que debe tener el control judicial en nuestro sistema constitucional0 Entendemos que esta es una tendencia judicial )que recientemente !a sido e&pandida al control por parte del poder 8egislativo en la etapa de generaci%n de los decretos de necesidad y urgencia/ que conspira contra la regla republicana del control de los actos de gobierno0 El camino institucional que debe seguir la Bep#blica es el de la justiciabilidad plena de todas las cuestiones que realizan los representantes del pueblo0 (i no !ay duda de que el contenido de una ley puede ser declarado inconstitucional 6por qu raz%n !a de escapar a esa regla de l%gica el trmite procesal para elaborarla7 3a deca =oaqun >0 ?onzlez que la adecuada conformaci%n del trmite parlamentario es de la mayor importancia para generar leyes vlidas y de cumplimiento obligatorio0 <osotros comulgamos con esas ideas000

664B48 La re/&a co"s#!#%c!o"a& e pro@!)!c!." e" ma#er!a e sa"c!." f!c#a e &a &ey* e&e/ac!." &e/!s&a#!+a y po#es#a &e/!s&a#!+a e" ca)e,a e& po er E(ec%#!+o* y s%s e-cepc!o"es48

la salud institucional de la Bep#blica nos sugiere que ciertas potestades del 'ongreso nunca debieran ser compartidas por el 1oder Ejecutivo, y que sus silencios jams podran considerarse como aprobaci%n de definiciones legislativas del 1residente de la Bep#blica0 1ero pronunciamientos recientes del (uperior @ribunal de la <aci%n parecen !aber trocado a lo e&cepcional en !abitual, y lo imposible en real y palpable0 En ese conte&to, la 'onstituci%n empieza a dar signos de tornarse en obesa y evanescente, ya que diluye en su operatividad cotidiana, las indicaciones que ofrece en su teora escrituraria0 1asamos a e&plicar nuestras desesperanzas, a fin de instar en el lector, un esperanzado reverdecimiento de la fe en un sistema constitucional respetuoso de los controles republicanos000 8a reforma constitucional incluy% entre sus normaciones, cuatro pro!ibiciones a fin de garantizar el equilibrio de los poderes de Estado, que se refieren a5
Hmposibilidad de efectuar delegaci%n legislativa, por parte del 'ongreso al 1oder Ejecutivo Hmposibilidad de que el 1oder Ejecutivo dicte por s disposiciones de carcter legislativo0 Hmposibilidad de dar sanci%n ficta a las leyes Hmposibilidad de efectuar promulgaci%n parcial de leyes por parte del 1oder Ejecutivo

9 rengl%n seguido, se establecieron las pertinentes e&cepciones, y las garantas para que tales !abilitaciones e&traordinarias no e&cedan los marcos que las debieran contener0 Era claro que el constituyente reformador conoca de los peligros que entra a para el sistema de las acciones que pro!iba e&presamente0 8as e&cepciones posteriores, diluyen la sensatez original de la propuesta reformista0 (%lo en el reino del revs o en el mgico mundo de 9licia )en el pas de las maravillas/ lo pro!ibido estaba permitido, y lo e&cepcional era lo cotidiano0 (i la realidad institucional indicaba que el 1oder Ejecutivo )del signo y color que fuese/ tena tendencia a e&ceder el supo de sus atribuciones constitucionales, la soluci%n que a ese problema debi% dar la 'onvenci%n 'onstituyente era pro!ibir sin ofrecer flancos a las pro!ibiciones 1ero sabemos que la vida poltica solo nos concede lo posible, y casi nunca lo deseable0 1or tal raz%n, y tambin por someternos a las reglas del sistema, es que asumimos que las e&cepciones a las pro!ibiciones )que no son al fin tan tajantes/ estn engarzadas al sistema, y solo cabe entonces definir que su interpretaci%n !a de ser sumamente estricta0

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Jablemos fuerte, para que el 1oder Ioderador escuc!e5 enfatizamos que en este conte&to, debemos instar la plenitud en la judiciabilidad de las acciones de los 1oderes de estado, enfatizando la obligaciones de los poderes polticos, de reforzar sus roles de control0 Es inadmisible )por ejemplo/ que frente a la avalanc!a de dictado de decretos de necesidad y urgencia, a#n luego de la reforma constitucional, el 'ongreso no !aya implementado !asta la fec!a la comisi%n bicameral permanente de control a la que se refiere el artculo ,, inc0 E; de la '0<0 Es esa una tajante inconstitucionalidad por omisi%n de los poderes polticos, que !a sido convalidada por el accionar de la 'orte (uprema0 2e todas maneras, nosotros ense amos desde estas pginas que las e&cepciones a que !acemos referencia en este acpite, nunca debieron convalidar las reglas de pro!ibici%n que la 'onstituci%n indica0 1ero all estn0 3 entonces debemos recalcar que ellas no deben ser utilizadas para transformar a las pro!ibiciones sancionadas por el constituyente de *,,D en un duro sarcasmo del sistema000

664?48 La e&e/ac!." &e/!s&a#!+a9 s!s#ema &a e"om!"a a e&e/ac!." !mprop!a04

e &a Co"s#!#%c!."4 La c%es#!."

8a e&istencia de delegaci%n legislativa implica que el %rgano que !abitualmente titulariza en el sistema la potestad de dictar la ley, la transfiere al %rgano de gobierno, lo que puede suceder en forma limitada o amplia0 En tiempos previos a la reforma constitucional, tanto la doctrina como la jurisprudencia* fueron por lo general reacios a admitir la viabilidad constitucional de esta figura jurdica de transferencia de potestades, salvo para el caso de conferir cierta autoridad al 1oder Ejecutivo, o a un %rgano administrativo, a fin de regular los pormenores o detalles necesarios para la ejecuci%n de la ley0 8a reforma pareciera en principio asumir esa senda, cuando e&presa en su artculo +. que se pro!ibe la delegaci%n legislativa en el 1oder Ejecutivo, aunque luego de tan tajante regla, la e&cepci%n resulta ser tan ambigua y general, que en realidad parece asumir la tesitura contraria0 En realidad el 'ongreso de la <aci%n est !abilitado para efectuar
* 'fr0 '(=< Kallos *D-5DEDLEM

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delegaci%n legislativa en el 1oder Ejecutivo siempre que se trate de materias determinadas de administraci%n o de emergencia p#blica, y s%lo podr !acerlo dentro de las bases de delegaci%n que el 'ongreso establezca0 Cien dice Cidart 'ampos que las e&presiones utilizadas para justificar el acto de delegaci%n de competencias propias )y esenciales/ del 'ongreso de la <aci%n, son !arto vagas y poco concisas y en ese conte&to se muestra temeroso de que el 'ongreso las invoque con !abitualidad, con cualquier prete&to y escasa precisi%n0 9 ello agrega ?regorio Cadeni que el denominador com#n de la delegaci%n )y los decretos de necesidad y urgencia/ pareciese ser la emergencia, aunque no puede imaginar asuntos de esa ndole que puedan obstruir la potestad legislativa del 'ongreso al punto de tener que delegarla en el 1oder Ejecutivo0 1or otra parte, !ablar de materias determinadas )sin e&cluir ninguna/ agrega a la seguridad de no delegar " en bloque " , y a la fijaci%n de plazo para su ejercicio, la inseguridad a#n mayor de que todo lo referente a asuntos de administraci%n, mientras est determinado, puede ser delegado para que lo regule el 1oder Ejecutivo0 <o creemos que baste para contener esta demasa la obligaci%n del 'ongreso de trazar una ley de bases de delegaci%n, ya que la propia 'onstituci%n determin% qu es lo que se puede delegar, y la ley no podr pro!ibir lo permitido por la 'onstituci%n0 'reemos que lo sensato ser aqu que el 'ongreso de la <aci%n sea prudente al ejercer esta facultad, que en vez de presentarse para atenuar la figura presidencial, se muestra decididamente apta para atenuar " y a#n distorsionar el principio de la divisi%n de poderes, licuando a#n ms la aptitud del 'ongreso para tornarse en el gran poder de control del sistema0 Una vez producida la delegaci%n, el acto legislativo del 1oder Ejecutivo, llevar la forma de 2ecreto y no de ley, por as surgir de lo dispuesto en el art0 *FF inciso *: de la '0<0 (ostiene Cidart 'ampos, que el mbito permisivo de la delegaci%n legislativa no podr ampliarse un pice ms all de lo aceptado por la 'onstituci%n0 En consecuencia rec!azamos la posibilidad de delegaci%n legislativa en organismos de administraci%n p#blica que no sean el mismsimo 1oder Ejecutivo de la <aci%n <osotros !abamos ya se alado que la jurisprudencia anterior a la reforma !aba aceptado la denominada delegaci%n impropia, que es aquella por la que el 'ongreso traslada al 1oder Ejecutivo la potestad de reglamentar una ley de marco genrico0 8o que !a !ec!o la reforma es aceptar un modo de delegaci%n propia, transfiriendo la potestad legislativa, en los trminos del art0 +., y por lo tanto, aquella interpretaci%n jurisprudencial !oy aparece como

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perfectamente sostenible0 2iremos para resumir este punto que5


8a delegaci%n !oy admitida por el artculo +. de la 'onstituci%n es aquella plena, que con anterioridad era rec!azada por la doctrina y jurisprudencia, y s%lo puede efectuarse al poder Ejecutivo, con materia determinada, por razones de emergencia o administraci%n y con plazo fijado para ello0 Este marco de delegaci%n requiere para operar vlidamente el previo dictado de una legislaci%n de bases de delegaci%n0 8os decretos dictados en el marco de esta delegaci%n son sometidos a control poltico por parte de una comisi%n bicameral permanente del 'ongreso0 Estos decretos son tambin susceptibles de control de constitucionalidad por parte del poder =udicial de la <aci%n0 (ubsiste en el sistema a consecuencia de ello, la aptitud para generar delegaci%n impropia a favor del 1oder Ejecutivo # organismos administrativos

664G48 E& co"#ro& (% !c!a&* &a ca %c! a y &a sa"c!." #'c!#a &e/a& e" &os s%p%es#os e &e/!s&ac!." e&e/a a48 e &a "orma

6Nu sucede con aquella legislaci%n delegada en forma pree&istente a la reforma y que no tuviese plazo determinado para su ejercicio por parte del poder Ejecutivo7 8a 'onstituci%n aborda la cuesti%n en su clusula transitoria -; que !ace caducar de pleno derec!o a la delegaci%n legislativa pree&istente que no tuviese plazo determinado, a los cinco a os de la vigencia de la mentada disposici%n -;, salvo aquella que el 'ongreso ratifique e&presamente con el dictado de una nueva ley al respecto0 Esta clusula tiene una consecuencia visible5 otorga validez y eficacia a toda la delegaci%n legislativa anterior al momento de producirse la reforma, que era considerada inconstitucional por la generalidad de la doctrina0 'oincidimos con Cidart 'ampos en cuanto sostiene que este plazo de caducidad no puede alcanzar a la delegaci%n impropia0 Bespecto de la sanci%n tcita de las leyes, ella est e&cluida en todos los casos por el art0 : de la '0<0 (in embargo nuestra 'orte (uprema !a admitido en el caso Bodriguez que ya !emos comentado, la posibilidad de que esto ocurra0 62e qu forma7, se preguntar el lector5 Jemos ense ado ya que un decreto de necesidad y urgencia es ley en

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sentido material, porque posee contenido legislativo0 9l no poder ser controlado ese acto por la 'omisi%n Cicameral 1ermanente del 'ongreso )por no !aberse constituido !asta la fec!a/, el silencio del 'ongreso y su inactividad al respecto, confirman seg#n lo e&pone la 'orte, la operatividad del 20<0U0 1ese a que la generalidad de la doctrina )Cidart 'ampos, Cadeni, Nuiroga 8avi/ sostienen con nfasis que cuando el 20<0U0 arriba al 'ongreso para su control, es absolutamente imposible que el silencio de sus cmaras signifique aprobaci%n, por lo que propugna el rec!azo tcito de esa normativa en caso de silencio por parte del 'ongreso0 'onsideramos que es esa la buena doctrina0 Nue no es compartida !asta la fec!a por nuestra 'orte (uprema de =usticia, por cierto000

664D48 Las e#apas e" e& !c#a o e &a &ey* como f%"c!." e /o)!er"o9 !"!c!a#!+a* formac!." ;apro)ac!." o rec@a,o=* proyec#os a !c!o"a os o corre/! os* proyec#os +e#a os por e& Po er E(ec%#!+o* prom%&/ac!." parc!a&* apro)ac!o"es e" com!s!."48

8a ingeniera de la formaci%n de la ley, reconoce en la 'onstituci%n, cuanto menos, las siguientes etapas5
8a iniciativa5 a cargo del 'ongreso, el 1oder Ejecutivo )art0 ++ '0<0/, o a solicitud de los ciudadanos )art0 E, '0<0/ 8a sanci%n5 compete con e&clusividad al 'ongreso )arts0 +-,+,,-* '0<0/ 1romulgaci%n y publicaci%n5 en cabeza del 1oder Ejecutivo )art0 -F '0<0/

Una vez que ingresa un proyecto a una de las cmaras legislativas, este toma formalmente estado parlamentario en tanto y en cuanto es remitido a alguna de las comisiones del cuerpo0 8a comisi%n tiene por objeto, como ya vimos estudiar la propuesta y dictaminar sobre su viabilidad0 9#n as, la misma cmara puede reuniendo la mayora de :LE de sus miembros, constituirse en comisi%n a fin de tratar la propuesta0 El supuesto menos complicado en un trmite legislativo es el que prev el art0 -* de la 'onstituci%n, al disponer que ning#n proyecto de ley desec!ado por una de las 'maras, podr repetirse en las sesiones de aqul a o0 8a doctrina sostiene en forma conteste que el a o a que se refiere la 'onstituci%n en el artculo -*, es el que se inicia el *; de marzo con las sesiones ordinarias y

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finaliza el :- de febrero del siguiente0 @ambin se !a clarificado )Iontes de 4ca/ que !ay identidad de procesos a los fines de la pro!ibici%n constitucional cuando su objeto es el mismo, aunque la redacci%n sea diversa0 9#n as, agrega que ninguna 'mara podra rec!azar totalmente un proyecto que !abiendo sido aprobado por ella, luego !ubiese sido objeto de modificaci%n por parte de la 'mara revisora0 Esta inclusi%n de la reforma constitucional de *,,D tiende seg#n lo e&presan Eduardo Ienem y Boberto 2romi, a que cada cmara mantenga el compromiso institucional asumido al formular el proyecto 6Nu sucede si se producen correcciones o adiciones cuando el proyecto es tratado por la 'mara revisora7 Ella puede !acerlo, aunque debe en ese caso indicar el resultado de la votaci%n para establecerse si tales adiciones o correcciones se efectuaron con la mayora absoluta o con las dos terceras partes de los miembros presentes en el recinto respectivo0 En ese caso, la 'mara de 4rigen puede aprobar el proyecto con tales correcciones, por mayora absoluta de sus miembros presentes o a#n insistir en la redacci%n originaria, salvo en el caso de que las enmiendas legislativas con las que el proyecto volvi% a esa cmara se !ubieran votado con las dos terceras partes del cuerpo legislativo revisor0 En ese supuesto, pasar al poder Ejecutivo en los trminos propuestos por la 'mara Bevisora, salvo que insista en su redacci%n originaria con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes0 En todo caso, la 'mara de 4rigen no puede introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la 'mara Bevisora0 Esta fase del debate parlamentario de un proyecto de ley, puede reducirse a dos supuestos5
Nue la 'mara Bevisora apruebe sus adiciones, correcciones o modificaciones por la mayora absoluta de sus miembros presentes5 en este caso, la 'mara de 4rigen puede insistir en su propuesta original con igual mayora )y !ar prevalecer su criterio/ Nue la 'mara Bevisora apruebe sus adiciones, correcciones o modificaciones la mayora de las dos terceras partes de sus miembros presentes0 9qu pueden suceder dos opciones posibles5
*0 Nue la 'mara de origen insista en su sanci%n con solamente la mayora absoluta )en ese caso prevalece la 'mara Bevisora/, o Nue la 'mara de 4rigen insista en su criterio original con la mayora de las dos terceras partes de sus miembros presentes )en ese caso tambin !ace prevalecer su criterio/

:0

En todos los casos, la 'mara de 4rigen tiene vedado introducir al proyecto nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la

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'mara Bevisora

El aporte de la reforma !a sido reducir de cinco a tres fases, el complicado trmite legislativo que la 'onstituci%n !ist%rica impona para la sanci%n de una ley0 @ambin, como podr advertir el lector, si un 1residente de determinado 1artido 1oltico consigue obtener una amplia mayora en alguna de las dos cmaras legislativas, sus proyectos de ley no podrn ser desarticulados por la oposici%n0 9#n as, la ley aprobada por las dos cmaras legislativas no posee a#n la fuerza del art0 *, '0<0 para ser impuesta al pueblo de la <aci%n0 9s, las leyes sancionadas por el 'ongreso pueden ser vetadas por el 1oder Ejecutivo, sobre la base de la mecnica que !emos e&plicado ya en el 'aptulo GG>HH y al que remitimos0 (%lo aclaramos aqu que en ese caso, el proyecto retorna con sus objeciones al 1oder 8egislativo0 9ll, las 'maras legislativas pueden insistir en su sanci%n con una mayora de las dos terceras partes de sus miembros presentes, y en ese caso, la sanci%n ser definitiva 8a 'onstituci%n e&ige que en este supuesto, los votos de los legisladores sean nominales, por el s o el no, debindose dejar constancia de los nombres y fundamentos de los votantes0 @odo ello, juntamente con las objeciones del 1oder Ejecutivo, debern ser publicadas en la prensa0 En el caso de que vuelto el proyecto a los recintos parlamentarios, los legisladores difieran en sus objeciones, el mismo no podr repetirse en las sesiones de ese a o, y !abr triunfado la voluntad objetora del 1oder Ejecutivo 2ijimos oportunamente, que de !aber dispuesto el poder Ejecutivo un veto parcial, no podra promulgar la parte restante, salvo que ella5 1osea autonoma normativa (u aprobaci%n parcial no altere ni el espritu ni la unidad del proyecto legislativo sancionado por el 'ongreso

Becordamos que para ste supuesto, es de aplicaci%n lo dispuesto por la 'onstituci%n para el caso de dictado de decretos de necesidad y urgencia por el 1residente @ambin el procedimiento de sanci%n de una ley se !a nutrido por la posibilidad de imputar a las comisiones respectivas su tratamiento en particular, con los resguardos que ya e&plicamos para especfica modalidad de desconcentraci%n por imputaci%n de funciones dentro del propio 'ongreso0 9clara en este punto Nuiroga 8avi que pese a la generalidad de la norma, lo

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especfico del dictado de leyes de bases de delegaci%n legislativa impedira que su tratamiento en particular o reglamentaci%n pudiera ser delegado a las comisiones0 'oncordamos con la opini%n del distinguido jurista, ya que como sostiene, el proyecto de esas caractersticas debe !aber considerado una propuesta legislativa integral al momento de la discusi%n en general0

664H48 La Ley sa"c!o"a a por e& Co"/reso9 f.rm%&a ero/ac!." e &as &eyes48

e sa"c!."4 La

(eg#n e&presa la propia 'onstituci%n en la sanci%n de las leyes debe utilizarse la siguiente f%rmula5
El (enado y la 'mara de 2iputados de la <aci%n 9rgentina, reunidos en 'ongreso, etc, decretan o sancionan con fuerza de ley

Es necesario aqu advertir que la f%rmula padece de ciertas ine&actitudes, ya que no es real que ambos cuerpos act#en reunidos en 'ongreso0 'omo !emos se alado, pese a la actuaci%n simultnea de ambas cmaras, su trabajo parlamentario no es " particularmente para la sanci%n de la ley " conjunto sin% separado, toda vez que en esas circunstancias no act#an como asamblea legislativa0 1or otra parte, el 'ongreso s%lo legisla, y no decreta )aunque s reglamenta, para el caso de la legislaci%n sobre coparticipaci%n federal de impuestos/0 En realidad, el 'ongreso sanciona la ley, y el 1residente la promulga0 2iremos tambin que tambin la ley sancionada y promulgada puede ser posteriormente derogada por otro acto legislativo posterior que as lo disponga, o para el caso de que una enmienda constitucional colisione con una anterior legislaci%n, este #ltima queda implcitamente derogada por la fuerza normativa de la 'onstituci%n0 Este caso se da particularmente con la reforma de *,,D, en materia de acci%n de amparo0 9clararemos en el punto que si bien una determinada legislaci%n puede ser derogada por el 'ongreso, y a#n vetada por el 1residente en raz%n de su inconstitucionalidad, ello no implica que los trminos derogaci%n y declaraci%n de inconstitucionalidad sean sin%nimos, y en consecuencia5
*0 8a derogaci%n de una ley no debe contener su declaraci%n

17 de inconstitucionalidad, ya que este rol es propio del 1oder =udicial0 :0 8a derogaci%n de una ley, deroga los decretos dictados en su consecuencia0 E0 8a derogaci%n de legislaci%n que ratifica compromisos internacionales contrados por el Estado no !ace mella en las responsabilidades internacionales asumidas en raz%n de la suscripci%n y aprobaci%n del mismo0 )para que el Estado se desobligue de los compromisos asumidos al firmar un tratado, deber seguir los pasos indicados por tal normativa de fuente internacional/

D0 8a declaraci%n de inconstitucionalidad de una norma no posee efectos derogatorios sin% que la torna inaplicable para el caso concreto0 En consecuencia, no compromete la divisi%n de poderes/0

Bespecto de la legislaci%n sobre coparticipaci%n federal impositiva, ella no puede ser derogada unilateralmente por el 'ongreso, como !emos ya se alado en el 'aptulo G, a cuya lectura remitimos0 Kinalmente, s%lo resta poner nota de que nuestra jurisprudencia reciente en el caso EOmeOdjin cL(ofovic! !a indicado la imposibilidad del 'ongreso de derogar leyes ratificatorias de compromisos internacionales del Estado

664A48 Pre/%"#as* "o#as y co"cor a"c!as4 8as preguntas que se formulan a continuaci%n, son para motivar el espritu crtico e investigativo del alumno, que podr consultar con su profesor las respuestas a las mismas0 Ellas " por supuesto " no sern unvocasP y en ello radica la riqueza conceptual de este apartado, cuyo objetivo es el de generar un marco de debate abierto y democrtico entre alumnos y profesores0 74 ICo"s! era U 4 acer#a o $%e &a reforma co"s#!#%c!o"a& @aya a m!#! o $%e e& Co"/reso compar#a s% po#es#a &e/!s&a#!+a co" e& Po er E(ec%#!+oJ :4 ICree U 4 $%e &a reforma e 7AAB a/!&!,. rea&me"#e e& meca"!smo co"s#!#%c!o"a& e &a sa"c!." &e/!s&a#!+aJ F%" ame"#e s% resp%es#a

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64 ICree U 4 $%e e& proce !m!e"#o e formac!." y sa"c!." e &a &ey e)e es#ar e-c&%! o e& co"#ro& (% !c!a& e co"s#!#%c!o"a&! a J F%" ame"#e s% resp%es#a B4 IK%F op!"a e &a re/&a co"s#!#%c!o"a& e pro@!)!c!." e" ma#er!a e sa"c!." f!c#a e &a &eyJ 9notaremos a continuaci%n, cierta bibliografa especfica que consideramos de importancia a fin de profundizar en los contenidos del captulo *0 8o , Kli&5 'onstituci%n y democracia0 Edit0 8erner, Cuenos 9ires, *,-+ :0 (antaolalla, Kernando5 El parlamento y sus instrumentos de informaci%n0 Edit0 E2EB(9, Iadrid, *,-:0 E0 ?rupo de Estudios de @cnica 8egislativa5 8a forma de las leyes0 Edit0 Cosc!, Carcelona, *,-.0 D0 2e autores varios5 9tribuciones del 'ongreso 9rgentino )'oordinador5 2ardo 1erez ?uil!ou/ Edit0 2epalma, Cuenos 9ires, *,-. M0 2e autores varios5 8eyes reglamentarias de la reforma constitucional0 Edit0 992', Cuenos 9ires, *,,.0 .0 2e autores varios5 'omentarios a la reforma constitucional0 Edit0 992', Cuenos 9ires, *,,M0 Bespecto de las concordancias a desarrollar en este captulo, nos pareci% adecuado esquematizar el procedimiento de formaci%n y sanci%n de la 8ey, presentndolo en forma comparada respecto de la manera en que el mismo era estructurado por la 'onstituci%n antes y despus de operada la reforma de *,,D
9ntes de la reforma de *,,D0 Una vez que el proyecto !a sido presentado en la 'mara de 4rigen, es remitido a la 'omisi%n respectiva para su estudio0 8a 'omisi%n lo despac!a y devuelve a la 'mara de 4rigen, quien aprueba el proyecto con la mayora absoluta de los emitidos ) Beglamento de la 'mara 2e 2iputados0/ o de los presentes ) 'mara de (enadores/0 (ancionado el proyecto pasa a la 'mara Bevisora0 8a 'mara Bevisora gira el proyecto a la respectiva 'omisi%n para que de su dictamen y devuelva a la misma 'mara quien podr5

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El proyecto es remitido a la 'mara de 4rigen0

El proyecto es remitido al 1oder Ejecutivo0

2espus de la reforma de *,,D El proyecto es girado a la 'omisi%n respectiva de la 'mara de 4rigen0

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2espac!ado en la 'omisi%n pasa a la 'mara de 4rigen para su aprobaci%n, para la cual requerir la mayora absoluta de los miembros presentes ) la mitad ms uno del quorum para sesionar/0 (ancionado en la 'mara de 4rigen pasa a la 'mara Bevisora, quien podr5

El proyecto es remitido al 1oder Ejecutivo0

8o veta dentro del plazo de *F das !biles0

6647C4 A%#oe+a&%ac!."48

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74 Desarro&&e &as !fere"c!as co"cep#%a&es e"#re o/m'#!ca (%r2 !ca y &a #Fc"!ca &e/!s&a#!+a y s%s ap&!cac!o"es pr'c#!cas e" e& co"#e-#o e& s!s#ema co"s#!#%c!o"a&9
44444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444 44444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444 44444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444 44444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444 4444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444

:4 IC%'&es so" &os carac#eres ese"c!a&es co"s#!#%c!o"a& ar/e"#!"oJ

e &as &eyes e" e& s!s#ema

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64 Desarro&&e )re+eme"#e &os meca"!smos co"s#!#%c!o"a&es &a &ey

e &a sa"c!."

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B4 E-p&!$%e y esarro&&e &as !fere"c!as e"#re &os co"cep#os mayor2a0 e" e& erec@o co"s#!#%c!o"a& ar/e"#!"o9

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?4 E"%"c!e y esarro&&e &as e#apas e" e& por &a Co"s#!#%c!." Nac!o"a&9

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e &a &ey es#r%c#%ra as

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