Prximo

Anterior

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA

Alternativas de Organizacin y Administracin de los Servicios de Acueducto y Alcantarillado

UNION EUROPEA PROYECTO SISTEMA NACIONAL DE CAPACITACIN MUNICIPAL REPBLICA DE COLOMBIA

Escuela Superior de Administracin Pblica

Pgina 1

Prximo

Anterior

Alternativas de Organizacin y Administracin de los Servicios de Acueducto y Alcantarillado

Jos Eduardo Gmez Figueredo
Editor Proyecto Sistema Nacional de Capacitacin Municipal Convenio Gobierno de Colombia - Unin Europea Escuela Superior de Administracin Pblica Bogot, D. C., Colombia

Pgina 2

Prximo

Anterior

Proyecto Sistema Nacional de Capacitacin Municipal

CODIRECTORES Roberto Prieto Ladino Theodor Wernerus EXPERTOS CAPACITACIN Jos Eduardo Gmez Elvira Junquera EXPERTOS INFORMACIN Y DOCUMENTACIN Edgar Sardi Carlos Focke

Escuela Superior de Administracin Pblica - ESAP

DIRECTOR NACIONAL Guido Echeverri Piedrahta SUBDIRECTORA ACADMICA Angela Mara Meja DIRECTOR ESCUELA DE ALTO GOBIERNO Diego Vivas Tafr

Pgina 3

Prximo

Anterior

Contenido

Nota de Entrada Presentacin 1. 2. Personas prestadoras de servicios pblicos Formas de organizacin y administracin
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 Propiedad y explotacin por una unidad gubernamental o Empresa del sector pblico Propiedad del sector pblico y del sector privado Propiedad del sector pblico y explotacin del sector privado Propiedad y explotacin privadas Propiedad y explotacin por las comunidades y los usuarios

3. 4. 5. 6.

Participacin de entidades pblicas en empresas de servicios pblicos Condiciones para el funcionamiento de las E.P.S Las relaciones empresa - usuario Controles administrativos y financieros a las E.P.S
6.1 6.2 6.3 6.4 Control de gestin y de resultados Control interno Control fiscal Auditora externa

Pgina 4

Prximo

Anterior

Para enriquecer el debate acadmico sobre aspectos polmicos de la Administracin Pblica, la serie de publicaciones contiene no pocas veces la opinin de sus autores. Con todo, el contenido de los documentos los compromete slo a ellos y no representan posicin alguna del Proyecto. Se hace la edicin en hipertexto para facilitar su consulta y mejorar la utilidad a las administraciones municipales. Con la versin en hipertexto, el PSNCM asume el desafo de adaptarse a las tecnologas modernas y acercarlas a los servidores pblicos municipales, quienes, dicho sea de paso, son los principales destinatarios de esta serie de publicaciones. La misin del Proyecto est descrita en su nombre: construir un sistema de capacitacin municipal. La labor de capacitacin demanda apoyos didcticos y pedaggicos. Justo a ello quiere obedecer la serie de publicaciones del Proyecto. Por tanto sus pretensiones no son las de un tratado sino mas bien las de una gua, un manual o una cartilla. El Proyecto Sistema Nacional de Capacitacin Municipal es adelantado por el Gobierno Colombiano con el apoyo de la Cooperacin Tcnica de la Unin Europea. Sus operadores son la Escuela Superior de Administracin Pblica -ESAP- y la Federacin Colombiana de Municipios -FCM- en coordinacin y concurrencia con entidades de los ordenes nacional, departamental y municipal.

Nota de Entrada
omo parte de una serie de publicaciones el presente texto ALTERNATIVAS DE ORGANIZACIN Y ADMINISTRACIN DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO, preparado por Jos Eduardo Gmez Figueredo, sale a la luz pblica como material de apoyo a las actividades del Proyecto Sistema Nacional de Capacitacin Municipal, PSNCM.

Roberto Prieto Ladino

Codirector Nacional

Codirector Europeo

Theodor Wernerus
Pgina 5

Prximo

Anterior

Alternativas de organizacin y administracin de los servicios de acueducto y alcantarillado

1

Presentacin
ste documento identica y caracteriza las diversas formas alternativas de organizacin y administracin que podrn asumir las empresas de servicios pblicos en trminos de las personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas, que los pueden prestar, sus modalidades de participacin, las condiciones mnimas de funcionamiento, las relaciones con los usuarios y los principales controles administrativos y nancieros a que deben someterse.

1. Personas prestadoras de servicios pblicos

Los servicios pblicos son inherentes a la nalidad social del Estado y es deber de ste asegurar su prestacin eciente a todos los habitantes del territorio nacional.
Pgina 6

Prximo

Anterior

Por mandato constitucional los servicios pblicos podrn ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. La ley 142 de 1994, determin que pueden prestar los servicios pblicos: Las Empresas de servicios pblicos. Las personas mismas, o como consecuencia o complemento de la actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios pblicos. Los municipios cuando asumen en forma directa la prestacin de los servicios pblicos. Las organizaciones autorizadas conforme a la ley para prestar servicios pblicos en municipios menores, en zonas rurales y en reas o zonas urbanas especicas. Las Entidades Descentralizadas del orden nacional y territorial.

2. Formas de organizacin y administracin

Antes de denir las diferentes sistemas institucionales para suministrar los servicios de Acueducto y Alcantarillado, es necesario distinguir los tres participantes bsicos en la prestacin del servicio: El Consumidor, el Productor, y el Ordenador o Planicador. El Consumidor obtiene o recibe el servicio directamente. El Productor del servicio es el agente que realiza la obra o proporciona el servicio en la prctica y directamente para el consumidor. El productor puede ser una unidad gubernamental (Local, Departamental, Nacional), una asociacin de voluntarios, una rma privada, una organizacin sin nimo de lucro, o, en algunos casos el mismo consumidor.

Pgina 7

Prximo

Anterior

El ordenador del servicio (a veces llamado planicador) es el agente que asigna un productor al consumidor o viceversa, o selecciona al productor que va a servir al consumidor. Con frecuencia, pero no siempre, el ordenador es una entidad gubernamental. De esta manera puede ser el Municipio, el Departamento y/o la Nacin (stos dos ltimos en desarrollo de los principios de concurrencia y subsidiaridad), una Asociacin voluntaria o el mismo Consumidor del Servicio. El Consumidor, el Productor y el Ordenador estn conectados por ciertos ujos: de autorizacin, de prestacin del servicio y de pago. Cuando el Gobierno Municipal contrata a una empresa de obras civiles para construir una planta de tratamiento de agua o para construir las redes de distribucin, el municipio es el ordenador, la rma es el productor y la gente que utiliza el servicio domiciliario de agua, es el Consumidor. La distincin entre planicar u ordenar un servicio es profunda. Se encuentra en el centro del concepto global de privatizacin y pone en perspectiva el papel del Gobierno. Con respecto, por ejemplo, a los servicios de acueducto y alcantarillado, el gobierno es esencialmente un ordenador y planicador, un instrumento de la sociedad para decidir y regular lo que debe hacerse en forma colectiva, quin va a hacerlo, cul va a ser el grado o nivel de suministro y cmo se lo pagar. No obstante, producir el servicio es un problema aparte. El gobierno que decide que un servicio debe ser provisto a costas del pblico no necesita producirlo usando equipos y empleados gubernamentales. Como se vio ms arriba, hay distintos productores posibles. Con frecuencia la oposicin hacia la privatizacin proviene de quienes no aprecian la diferencia entre ordenar y proPgina 8

Prximo

Anterior

ducir, y dan por supuesto errneamente que si el Gobierno renuncia a su funcin de productor, debe abandonar tambin automticamente el papel de ordenador. De sta manera cunden falsas alarmas con respecto a la privatizacin de servicios, que segn se considera, son Esencialmente Gubernamentales; la responsabilidad de suministrar el servicio puede seguir siendo del gobierno, pero ste no necesita continuar producindolo. Con esta distincin entre ordenar y producir los servicios, puede procederse a explicar las diferentes modalidades institucionales para proveerlos, entendiendo que tanto el gobierno como el sector privado y solidario pueden servir como ordenadores y/o productores del servicio, lo que da lugar a relaciones y formas especcas de interaccin entre Ordenador, Productor y Consumidor. Por lo general, los servicios de acueducto y alcantarillado comprenden un conjunto de actividades independientes, aunque coordinadas, las cuales pueden ser administradas o suministradas por separado. Es posible usar diversas modalidades (sistemas) para las distintas partes del servicio. El resultado es un servicio integral que puede ser, por ejemplo, parcialmente pblico y parcialmente contractual a nivel privado o comunitario. La divisin del servicio puede ser llevado a cabo por sus lneas operativas o funcionales. En el primer caso, por ejemplo, el suministro de agua puede dividirse en sus componentes: captacin, conduccin, tratamiento, almacenamiento y distribucin. La construccin y mantenimiento de la infraestructura requerida en una o todas las reas pueden ser, y con frecuencia lo son, contratadas con particulares. El servicio tambin puede ser dividido en sus lneas funcionales y emplearse, otra vez, la contratacin parcial. Las reas funcionales resumen conjuntos de actividades homogneas.
Pgina 9

Prximo

Anterior

Es agrupar actividades teniendo en cuenta si las FUNCIONES son o no parecidas en tanto giren alrededor de un concepto general como puede ser produccin, comercializacin, nanciacin, administracin, planeacin y gerencia. Por ejemplo: Registro o catastro de usuario; Determinacin de consumos; facturacin y cobranzas, son algunas de las actividades que giran alrededor del concepto COMERCIALIZACION y, por tanto hacen parte del rea funcional comercializacin. Estas consideraciones sobre la divisin operativa y funcional de los servicios de acueducto y alcantarillado pueden sugerir innovadoras modalidades organizacionales y de administracin del servicio. El resultado nal es un nmero mayor de productores potenciales y la creacin de un clima competitivo, un mercado segmentado de servicios pblicos, que puede dar lugar al mejoramiento real de su prestacin en trminos de calidad, cobertura y precios (tarifas), en razn de su localizacin, tamao, economas de escala, operacin y demanda. Estos aspectos permiten inferir que el manejo de un servicio no necesariamente tiene que ser prestado en todos estos elementos y factores por una sola entidad municipal o empresarial, sino que cabe la posibilidad de un manejo diferenciado por grupos de actividades (operativas y/o funcionales) y por niveles poltico-administrativos o diferentes instituciones pblicas, privadas y/o comunitarias, segn se describe a continuacin.

La prestacin de los servicios por una dependencia municipal, una entidad descentralizada, o por asociaciones entre entidades pblicas son las formas ms corrientes de propiedad y explotacin de la infraestructura para acueducto y alcantarillado. El Gobierno acta la vez como ordenador y productor del servicio.
Pgina 10

2.1 Propiedad y explotacin por una unidad gubernamental o empresa del sector pblico:

Prximo

Anterior

En la unidad municipal, por ejemplo, la administracin corresponde directamente al municipio a travs de uno o ms funcionarios con las debidas autorizaciones, denicin de funciones, delegacin de responsabilidades y asignacin de recursos. El tamao y divisin especializada de las diferentes reas de la administracin depende de los criterios para determinar el tipo y tamao de la organizacin. Esta forma de organizacin es excepcional y slo procede en los casos expresamente sealados en la Ley. Para la prestacin del servicio por Entidades Descentralizadas la Ley 142 de 1994 (Ley orgnica de servicios pblicos) privilegia la creacin y organizacin de Sociedades por Acciones y Empresas Industriales y Comerciales. En efecto, la Ley citada j un perodo de transicin para que todas las entidades ociales prestatarias de servicios pblicos (municipales, departamentales o nacionales) fueran transformadas en Empresas de Servicios Pblicos con capital representado en acciones (sociedades por acciones) o para que, en el caso en que los propietarios no deseasen esa modalidad, adoptaran la forma de Empresas Industriales y Comerciales del Estado2 . Son entidades ociales todas aquellas en cuyo patrimonio o capital la Nacin, las entidades territoriales o sus entidades descentralizadas tienen el 100% de los aportes. Las formas asociadas tienen por funcin bsica buscar la satisfaccin de los servicios de Acueducto y Alcantarillado, aprovechando las economas de escala y la optimizacin en el uso de recursos en regiones que demandan inversiones cuantiosas y difciles de asumir por un slo municipio. Este tipo de organizacin requiere de una alta conciencia y cooperacin e integracin entre entidades gubernamentales y se presta para desarrollar esquemas operativos muy funcionales. En su conformacin pueden participar la Nacin, las entidades territoriales
Pgina 11

Prximo

Anterior

y las entidades descentralizadas. Sus manifestaciones ms comunes son las sociedades entre entidades pblicas y las Asociaciones de Municipios. An cuando la ley de servicios pblicos, ordena a los Departamentos promover la organizacin de Asociaciones de Municipios, cuando razones tcnicas y econmicas lo aconsejen, es la propia Constitucin Poltica la que autoriza a los Municipios para que presten los servicios en forma asociada; y la Ley 136 de 1994, por la cual se dictan normas sobre organizacin y funcionamiento de los municipios dispone que Dos o ms municipios de uno o ms Departamentos podrn asociarse para organizar conjuntamente la prestacin de los Servicios pblicos, ... procurando eciencia y ecacia en los mismos, ... 3.

2.2 Propiedad del sector pblico y del sector privado

En esta modalidad la prestacin de los servicios de acueducto y alcantarillado corresponde a organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de los particulares y se denen como Sociedades de Economa Mixta. En estas sociedades la nacin, las entidades territoriales o sus entidades descentralizadas tienen aportes iguales o superiores al 50% del capital y se rigen por las reglas del cdigo de comercio sobre sociedades annimas.

2.3. Propiedad del sector pblico y explotacin del sector privado

Esta modalidad se suele poner en prctica por medio de contratos de arrendamiento de la explotacin y el mantenimiento de las instalaciones de propiedad pblica, o bien mediante concesiones, que incluyen la prestacin, operacin, conservacin o explotacin de un servicio.
Pgina 12

Prximo

Anterior

Los acuerdos entre el ente propietario (el gobierno) y el ente responsable de la explotacin (la empresa) se estipulan en contratos de arrendamiento o concesin, previamente regulados en disposiciones vigentes. Ver cuadro: PARTICIPACIN DE LOS SECTORES PRIVADO Y SOLIDARIO A TRAVS DEL REGIMEN CONTRACTUAL

2.4 Propiedad y explotacin privadas:

Esta modalidad, de escaso desarrollo en Colombia, permite que la infraestructura y la prestacin de los servicios de Acueducto y Alcantarillado, surjan por iniciativa directa del sector privado o como resultado de los procesos de privatizacin impulsados por el gobierno para promocionar la vinculacin del capital privado nacional y/o extranjero y estimular la competencia entre proveedores del servicio. En las empresas de servicios pblicos, el capital pertenece mayoritariamente a los particulares o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse a las reglas del derecho privado. Esta categora incluye a los productores de servicios marginales, independientes o para uso particular, que son aquellas personas naturales o jurdicas que desean utilizar sus propios recursos para producir los servicios propios del objeto de las empresas de servicios pblicos, bien sea para si mismos o para una clientela compuesta principalmente por quienes tienen vinculacin econmica con ellas, por sus socios o miembros, o como producto de otra actividad principal. Para facilitar la vinculacin del capital privado a las empresas de servicios pblicos que operan en municipios menores o zonas rurales, la ley prev un rgimen simplicado, segn el cual dichas empresas podrn constituirse por medio de documento privado; funcionar con dos
Pgina 13

Prximo

Anterior

o ms socios y, los ttulos representativos de capital que expidan podrn ser objeto de endoso en administracin, para celebrar respecto de ellos el contrato de Deposit de Valores.

2.5 Propiedad y explotacin por las comunidades y los usuarios

Cuando la Constitucin aludi a las comunidades organizadas como opcin de operadores de servicios pblicos, pretendi favorecer las expectativas de cobertura en aquellas zonas del territorio nacional en que la pobreza y la capacidad econmica de las comunidades no son atractivas para el capital privado, pero donde pueden darse formas de organizacin que compadecindose de las necesidades que buscan satisfacer, eliminan el nimo de lucro de sus pretensiones. Estas organizaciones son, por regla general, empresas asociativas sin nimo de lucro, en las cuales los trabajadores y los usuarios, segn el caso, son simultneamente aportantes de producir o distribuir conjunta y ecientemente bienes o servicios, para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general, compensando el lucro con el menor costo con que nalmente adquieren el bien o servicio deseado. Esta opcin es comn en comunidades rurales y de pequea escala. Para tener xito, la prestacin comunitaria de los servicios requiere de la participacin de los usuarios en el proceso decisorio, en especial para jar las prioridades de gastos y asegurar un reparto equitativo y convenido de los costos y benecios de la prestacin de los servicios. Son tpicas en esta modalidad la organizacin de las Juntas de Accin Comunal, las Asociaciones de Usuarios, las Juntas Administradoras del Servicio y las Administraciones Pblicas Cooperativas.

Pgina 14

Prximo

Anterior

La Nacin, las entidades territoriales, y las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo que participen a cualquier ttulo en el capital de las empresas de servicios pblicos, estn sometidas a las siguientes reglas especiales: No podrn otorgar ni recibir de las empresas privilegio o subsidio distinto de los que en la ley se precisan. Podrn enajenar sus aportes para lo cual se tendrn en cuenta sistemas que garanticen una adecuada publicidad y la democratizacin de la propiedad y su control. Debern exigir a las empresas de servicios pblicos, una administracin profesional, ajena d intereses partidistas, que tenga en cuenta las necesidades de desarrollo del servicio en el mediano y largo plazo. Al mismo tiempo es derecho suyo jar los criterios de administracin y de eciencia especcos que deben buscar, en tales empresas, las personas que representen sus derechos en ellas, en concordancia con los criterios generales que je la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico. Para estos efectos, las entidades podrn celebrar contratos de ducia o mandato para la administracin profesional de sus acciones en la empresas de servicios pblicos con las personas que hagan las ofertas ms convenientes, previa invitacin pblica. En las empresas de servicios pblicos con aportes ociales son bienes de la Nacin, de las entidades territoriales, o de las entidades descentralizadas, los aportes hechos por ellas al capital, los derechos que ellos coneren sobre el resto del patrimonio, y los dividendos que puedan corresponderles. A tales bienes y a los actos o contratos que versen en forma
Pgina 15

3. Participacin de entidades pblicas en empresas de servicios pblicos

Prximo

Anterior

directa, expresa y exclusiva sobre ellos, se aplicar la vigilancia de la Contralora General de la Repblica, y de las contraloras departamentales y municipales. El control podr ser realizado por empresas privadas colombianas escogidas por concurso pblico de mritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo competente, segn se trate de acciones o aportes nacionales o de las entidades territoriales. Las autoridades de la entidades territoriales, sin perjuicio de las competencias asignadas por la ley, garantizarn a las empresas ociales de servicios pblicos, el ejercicio de su autonoma administrativa y la continuidad en le gestin gerencial que demuestre ecacia y eciencia. No podrn anteponer a tal continuidad gerencial, intereses ajenos a los de la buena prestacin del servicio. Los miembros de las juntas directivas de las empresas ociales de servicios pblicos domiciliarios sern escogidos por el Presidente, el gobernador o el alcalde, segn se trate de empresas nacionales, departamentales o municipales de servicios pblicos domiciliarios. En el caso de las juntas directivas de las empresas ociales de los servicios pblicos domiciliarios del orden municipal, stos sern designados as: dos terceras partes sern designados libremente por el alcalde y la otra tercera parte escogida entre los vocales de control registrados por los Comits de Desarrollo y Control Social de los servicios pblicos domiciliarios. Los aportes efectuados por la Nacin, las entidades territoriales y la entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo a las empresas de servicios pblicos, se regirn en un todo por las normas del derecho privado. DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

Ver cuadro sobre LA PARTICIPACIN DE ENTIDADES PUBLICAS EN LA PRESTACIN

Pgina 16

Prximo

Anterior

4. Condiciones para el funcionamiento de las E.P.S.

Las empresas se servicios de acueducto y alcantarillado debidamente constituidas y organizadas no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero para poder operar debern obtener de las autoridades competentes: Licencia o Contrato de Concesin para usar las aguas. Es obligacin de la Entidad concesionaria invertir en el mantenimiento y recuperacin del bien pblico explotado. Permisos ambientales y sanitarios, de acuerdo con las normas vigentes por parte del Ministerio del Medio Ambiente (Corporaciones Regionales) y del Ministerio de Salud (Direcciones Territoriales). En cada municipio quienes prestan servicios pblicos estarn sujetos a las normas generales sobre la planeacin urbana, la circulacin y el trnsito, el uso del espacio publico, la seguridad y tranquilidad ciudadana; y las autoridades pueden exigirle garantas adecuadas a los riesgos que se creen. Es prohibido a las autoridades municipales negar o condicionar a las Empresas de Servicios Pblicos las licencias o permisos para cuya expedicin fueren competentes.

5. Las relaciones empresa - usuario

Las relaciones entre usuarios y empresarios de Acueducto y Alcantarillado se dan, bsicamente, a travs de tres (3) mecanismos: La creacin, organizacin y funcionamiento de los Comits de Desarrollo y Control Social de los servicios pblicos domiciliarios. A esta institucin nos referimos en el captulo II de este documento.
Pgina 17

Prximo

Anterior

La participacin de los Vocales de Control, en la conformacin de las Juntas Directivas de las empresas ociales de los servicios pblicos domiciliarios del orden municipal. El contrato de servicios pblicos se le dene por ser uniforme y consensual, en virtud del cual la ESP los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido denidos por ella para ofrecerlos a muchos usuarios no determinados. Hacen parte del contrato sus estipulaciones escritas los mismo que las que la Empresa aplica de manera uniforme en la prestacin del servicio. El contrato dene el objeto; las condiciones para prestar el servicio, las obligaciones de la ESP; las obligaciones y derechos del suscriptor, propietario o usuario; formas y plazos de facturacin y pago; suspensin, corte y reconexin; peticiones, quejas y reclamos; entre otras.

6. Controles administrativos y financieros a las E.S.P.

Las normas establecidas en esta materia propenden por imponer esquemas de control a la gestin acordes con la Constitucin y la ley para asegurar un desempeo transparente, idneo y responsable por parte de las entidades y empresas de servicios pblicos, de modo que cumplan a cabalidad sus objetivos, atribuciones y competencias. Sobre las empresas de servicios pblicos recaen los siguientes controles:

6.1 Control de Gestin y de Resultados

El control de Gestin y Resultados es un sistema estratgico de control empresarial que busca hacer coincidir y medir los objetivos sectoriales o gerenciales de quienes prestan los
Pgina 18

Prximo

Anterior

servicios de acueducto, alcantarillado y aseo con sus nes sociales, econmicos y tcnicos y su mejoramiento estructural, de forma que se establezcan criterios e indicadores claros y consistentes que permitan evaluar objetiva y efectivamente sus resultados. Busca que las metas empresariales sean congruentes con las provisiones y recursos asignados o proyectados. Toda empresa contar con un plan y un sistema de informacin de gestin y resultados.

6.2 Control Interno

Es el conjunto de mecanismos, instrumentos y actividades de planeacin, ejecucin y evaluacin realizado por la administracin de cada empresa para lograr que sus objetivos, planes y programas se cumplan. Para tal efecto, es responsabilidad gerencial disponer de indicadores racionales y vericables de proceso y resultados de gestin, para asegurar su mejoramiento y el cumplimiento de polticas, estrategias, planes y programas concernientes a sus propsitos o misin4.

6.3 Control Fiscal

De acuerdo con las normas constitucionales u legales, de Control Fiscal se realizar en forma selectiva y posterior y comprender un control nanciero de gestin y de resultados. En las Empresas de Servicios pblicos los aportes de la Nacin, las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, son objeto de vigilancia por la Contralora General de la Repblica y de las Contraloras Departamentales y/o municipales, siempre que las empresas no hayan contratado el ejercicio de Control scal, con rmas privadas Colombianas, previo concurso de mritos.

Pgina 19

Prximo

Anterior

6.4 Auditora Externa

Independientemente de los controles interno y scal, todas las empresas de servicios pblicos estn obligadas a contratar una Auditoria Externa de gestin y resultados con personas privadas especializadas, escogidas mediante concurso de mritos, previa aprobacin de la Superintendencia. La auditora externa obrar en funcin tanto de los intereses de la Empresa y de sus socios como del benecio que efectivamente reciben los usuarios. Esta obligada a informar a la Superintendencia las situaciones que pongan en peligro la viabilidad nanciera de la empresa, las fallas que se encuentren en el control interno y, en general, las apreciaciones de evaluacin sobre el manejo de la Empresa.

Pgina 20

Prximo

Anterior

PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO PARTICIPACIN DE LOS SECTORES PUBLICO Y SOLIDARIO A TRAVS DEL RGIMEN CONTRACTUAL.
Tipo de Contrato Caractersticas
Responsabilidad del sector pblico

Contrato de servicio
Operacin y manteni miento Financia bienes y capital de trabajo. Riesgo comercial. Regulacin y Control Polticas Tarifas.

Contrato de gestin

Contrato de arriendo

Contrato de concesin
Propiedad de los bienes Polticas Tarifas Regulacin y Control.

Capital de trabajo e Capital de inversin. inversin. Reposicin Regulacin y Control Servicio de deuda. Tarifas Tarifas Polticas. Polticas Regulacin y Control

Responsabilidad Del sector privado (Contratista )

Personal y servicios con- Operacin y mantenitratados miento Sin relacin con los usuarios Recauda tarifas para la autoridad pblica.

Operacin y manteni- Responsabilidad genemiento ral para operacin Facturacin y recauda- administrativa e invercin. sin de capital. Capital de trabajo.

Uso ms frecuente

Mantenimiento Explotacin tcnica y Explotacin tcnica y Construccin, nancia Lectura de medidores comercial de los comercial de los cin y operacin de las Facturacin y recaudasistemas de Agua sistemas de Agua obras. cin. potable y Alcantarillado. potable y Alcantarillado. Explotacin tcnica y Reparaciones de emercomercial de los sistegencia mas de Agua potable y Construccin y rehabiliAlcantarillado. tacin. Arriendo de equipos. Suministro de bienes y servicios.
Contina

Pgina 21

Prximo

Anterior

PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO PARTICIPACIN DE LOS SECTORES PUBLICO Y SOLIDARIO A TRAVS DEL RGIMEN CONTRACTUAL. CONTINUACIN.
Tipo de Contrato Caractersticas
Ventajas

Contrato de servicio

Contrato de gestin

Contrato de arriendo
Contratos celebrados por periodos de 5-10 (hasta 20) aos. Retorno razonable con incentivos para operacin eciente. Riesgo comercial limitado. Depsito de seguridad y multas en caso de desempeo deciente. Pagos con base a la diferencia entre ingresos y gastos.

Contrato de concesin
Contratos celebrados por periodos de 20-30 aos. Derechos exclusivos durante el periodo del contrato. Los bienes devueltos a la autoridad publica al nalizar el contrato. Contratista indemnizado si algunas inversiones no se encuentran totalmente amortizadas al nalizar el contrato. Pagos directamente a travs de la tarifa.

Contratos celebrados por Contratos celebrados periodos de 1 - 2 aos. por periodos de 3-5 Sujeto a competencia fre- aos. cuente. Preferiblemente pagos Estimula desempeo epagos proporcionales ciente. a parmetros fsicos Pagos ligados al trabajo que indican eciencia, ejecutado. o remuneracin ja. Incentivo para aumentar la productividad. Opcin que puede preceder arreglos de PSP ms avanzados.

Fuente : Cuadro preparado a partir de: Las leyes 80 de 1993 y 142 de 1994; y, RINGSKOG, Klas Sistemas de participacin del Sector privado en la prestacin de los servicios de Agua Potable y Alcantarillado en Economa de Agua y el Sector Privado : Experiencias internacionales de participacin del Sector Privado. Ministerio de Desarrollo, Santaf de Bogot. 1994.

Pgina 22

Prximo

Anterior

LA PARTICIPACIN DE ENTIDADES PUBLICAS EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

Opciones Institucionales Caractersticas Unidad municipal Empresa industrial y comercial Sociedad de economa mixta Administraciones publicas cooperativas Asociacin de municipios Juntas administradoras

1. Naturaleza jurdica Es una dependencia (Direccin, Divisin, Secretara) que hace parte de la Estructura Administrativa del Mu-nicipio que se organiza y funciona con los criterios de autonoma, personera jurdica y patrimonio propios del Ente territorial.

Son organismos organizados conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones consagradas en la Ley.

Gozan de Personera Jurdica, Autonoma AdmiRegidas por el dere- nistrativa y patriGozan de personera Gozan de personera cho privado, salvo monio propio e jurdica, autonoma jurdica, Autonoma excepciones. independiente de administrativa y capi- administrativa y capilos municipios que Gozan de Personera tal independiente, tal independiente, la constituyen. Jurdica, Autonoma constituidos ntegra- conformado por aporAdministrativa y Se rigen por sus mente por bienes o tes Estatales y de los capital indepenpropios Estatutos y fondos pblicos. particulares. diente. la Ley 136 de 1994. El capital se dividir Se rigen por sus proen acciones de igual pios Estatutos y por valor. las normas aplicables a este tipo de cooperativas. La formacin de Empresas industriales y Comerciales ser obligatoria en el momento en que siendo una entidad ocial la encargada de la prestacin del servicio, no se quiera Debe ser creada o autorizada por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Se organiza a iniciativa de la Nacin y lo de las entidades territoriales; entidades descentralizadas previamente autorizadas. Acuerdos de Autorizacin expedidas por los Concejos de los municipios interesados. Estatutos y Actas de Constitucin elevadas a Escritura pblica.

Son entidades constituidas bajo la forma de sociedades comerciales que desarrollan sus actividades conforme a las reglas de derecho privado.

Son Empresas asociativas sin animo de lucro en la forma de Administraciones pblicas cooperativas.

Son entidades Administrativas de Derecho pblico.

Son entidades Administrativas de derecho privado. Gozan de Personera Jurdica, Autnoma administrativa y patrimonio propio Se rigen por sus propios Estatutos.

2. Competencia para El Concejo Munisu creacin cipal a iniciativa del Alcalde y slo procede cuando las caractersticas tcnicas y econmicas del servicio y las conveniencias generales lo acon-

El contrato de sociedad habr de estar precedido de la manifestacin expresa de Personas jurdicas participacin Estatal. privadas sin nimo

Pueden ser promovidos por entidades gubernamentales y/o las comunidades interesadas. Acta de Constitucin y Estatutos.

Contina

Pgina 23

Prximo

Anterior

LA PARTICIPACIN DE ENTIDADES PUBLICAS EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PUBLICOS CONTINUACIN.

Opciones Institucionales Caractersticas Unidad municipal
sejen, lo cual se entiende cuando : No haya una E.S.P, que se ofrezca a prestarlo.

Empresa industrial y comercial

que sta se constituya en sociedad por acciones.

Sociedad de economa mixta

Administraciones publicas cooperativas

de lucro y otras formas asociadas. La conforman mnimo 5 asociados; en la Asamblea de constitucin se aprueban los estatutos y se nombran los rganos de direccin.

Asociacin de municipios
Pueden ser promovidos por los Departamentos.

Juntas administradoras

Los establecimientos pblicos que tenan a No haya respuesta su cargo la prestaadecuada, por cin de los servicios parte de otras enti- pblicos domiciliarios dades territoriales debern convertirse, o la Nacin para por ordenamiento crear y organizar legal, en empresas una E.S.P. industriales y comerciales. Existiendo empresas interesadas se Son competentes demuestra que los para su creacin, los costos de presta- Concejos municipacin directa son les, las asambleas inferiores, y que departamentales y el la calidad y congreso, a iniciativa atencin al usuario del Alcalde, son iguales o Gobernador o Presimenores a los que dente de la Replas ESP podran blica. ofrecer. 3. Direccin y administracin Concejo, Alcalde y JUNTA DIRECTIVA : jefe del Servicio. rgano supremo de Direccin. Las dos El Concejo podr terceras partes de crear una Junta sus miembros sern de Servicios: Las JUNTA O CONSEJO DIRECTIVO: Su integracin vara en cada caso concreto. Su representacin es

Asamblea General de Asamblea General Asociados. de socios. Consejo de Adminis- Junta Administratracin. dora.

Asamblea General: Convocada para elegir la Junta Administradora

Contina

Pgina 24

Prximo

Anterior

LA PARTICIPACIN DE ENTIDADES PUBLICAS EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PUBLICOS CONTINUACIN.

Opciones Institucionales Caractersticas Unidad municipal Empresa industrial y comercial Sociedad de economa mixta Administraciones publicas cooperativas Asociacin de municipios Juntas administradoras

2/3 partes de sus miembros sern designados por el Alcalde y la otra tercera parte escogida entre los vocales de control registrados por los comits de desarrollo y control social.

designados por el Alcalde y la otra tercera parte escogida entre los vocales de control registrados por los Comits de Desarrollo y Comit Social de los servicios pblicos domiciliarios. GERENTE: Representante legal de la entidad. Ejecuta y desarrolla loas actos y actividades propias de la Empresa. Funcionario de libre nombramiento y escogido por del Ejecutivo Municipal. Aplica normas para empleados ociales. Por regla general son trabajadores ociales. Los Estatutos deben precisar que cargos de Direccin y conanza deben ser desempeados por

directamente propor- Gerente cional a la propiedad accionaria. Junta de Vigilancia GERENTE O DIRECTOR: Representante legal de la sociedad. Su designacin se realiza segn lo sealado en el contrato social.

Director Ejecutivo

Junta Administradora. Los cargos directivos son honorcos a excepcin del tesorero.

4. Rgimen de personal

Aplican las normas para empleados ociales (empleados pblicos y trabajadores ociales) segn las competencias del Concejo y del Alcalde Municipal.

Aplica el cdigo sustantivo y la Ley de Servicios pblicos domiciliarios. Aclarar el rgimen de empleados segn el porcentaje del capital social estatal.

Cdigo sustantivo del trabajo, segn competencias sealadas en los Estatutos.

Aplican las normas para empleados ociales (empleados pblicos y trabajadores ociales) segn las competencias de los rganos de direccin y

Cdigo sustantivo del trabajo, segn competencias sealadas en los Estatutos.

Contina

Pgina 25

Prximo

Anterior

LA PARTICIPACIN DE ENTIDADES PUBLICAS EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PUBLICOS CONTINUACIN.

Opciones Institucionales Caractersticas Unidad municipal Empresa industrial y comercial Sociedad de economa mixta Administraciones publicas cooperativas Asociacin de municipios Juntas administradoras

El manejo de pen- personas que tengan El manejo de pensiosiones se har por la calidad de Emplea- nes se har por entientidades especia- dos pblicos. dades especializadas. lizadas. El manejo de pensiones se har por entidades especializadas. 5. Rgimen de contratacin Aplica Estatuto General de contratacin de la Administracin Pblica y las normas especiales contenida en la ley de Servicios Pblicos Domiciliarios (Ley 80 de 1993 y 142 de 1994). Se rige por las normas del derecho privado y las contenidas en la ley de servicios pblicos domiciliarios. Como Empresa Pblica se impone la concordancia con el Estatuto general de la contratacin pblica (ley 80/93, art 32, pargr 1). Todos los contratos deben presentar la competencia leal; evitar prcticas discriminatorias, abusivas o restrictivas. Se rige por las normas del derecho privado y las contenidas en la ley de servicios pblicos domiciliarios. Todos los contratos deben presentar la competencia leal; evitar prcticas discriminatorias, abusivas o restrictivas. Derecho privado y normas especiales contenidas en la ley de servicios pblicos domiciliarios (ley 142 de 1994).

administracin sealados en los Estatutos.

Estatuto General de la contratacin de la Administracin pblica y las normas especiales contenidas en la ley de servicios pblicos domiciliarias (Ley 142 de 1994 ).

Derecho privado y normas especiales contenidas en la Ley de servicios pblicos.

Contina

Pgina 26

Prximo

Anterior

LA PARTICIPACIN DE ENTIDADES PUBLICAS EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PUBLICOS CONTINUACIN.

Opciones Institucionales Caractersticas Unidad municipal Empresa industrial y comercial Sociedad de economa mixta Administraciones publicas cooperativas Asociacin de municipios Juntas administradoras

6. Rgimen de Mtodos de contabilidad y control contabilidad, libros scal y balances segn lo dispuesto por el Contador General de la Nacin y la Superintendencia de Servicios Pblicos. Contralora Departamental o Municipal : Revisor Fiscal 7. Rgimen de presu- Aplica Ley Orgnica puesto de presupuesto y normas expedidas por el Concejo Municipal.

Mtodos de contabilidad, libros y balances segn lo dispuesto por el Contador General de la Nacin y la Superintendencia de Servicios Pblicos. Revisor Fiscal

Mtodos de contabilidad, libros y balances conforme a las prescripciones legales (Cdigo de comercio). Revisor Fiscal

Normas contables y de Auditoria generalmente aceptadas segn disponga la Superintendencia de Servicios pblicos. Revisor scal y Junta de vigilancia.

Mtodos de contabilidad, libros y balances segn lo dispuesto por el Contador General de la Nacin y la Superintendencia de Servicios pblicos. Revisor Fiscal.

Principios contables generalmente aceptados, segn disponga la Superintendencia de Servicios pblicos. Revisor Fiscal.

El presupuesto es Normas tcnicas Normas tcnicas aprobado por la Junta emitidas por el DAN- emitidas por el Min o Concejo Directivo. COOP. Hacienda (Ley Orgnica del presuAplica normas org- El presupuesto es puesto). Aplica normas org- nicas de presupuesto adoptado por El ConEl presupuesto es nicas de presupuesto expedidas por el Con- sejo de administra- El presupuesto es Aprobado por el expedidas por el greso, la Asamblea o cin. aprobado por la Concejo Municipal. Congreso, la Asam- el Concejo. Junta Administrablea o el Concejo. dora. Los actos se rigen por el Derecho pblico y el control corresponde a la Jurisdiccin Contencioso Administrativa. Los actos expedidos en desarrollo de su objeto se sujetan a las reglas del Derecho privado y a la Jurisdiccin Ordinaria. Los Actos se sujetan a las reglas del Derecho privado y a la Jurisdiccin ordinaria, salvo disposicin legal en contrario. El control de los actos unilaterales cumplidos en el desarrollo de su objeto corresponde a los Jueces Ordinarios. El control de los actos corresponde a la Jurisdiccin contencioso Administrativa.

El presupuesto es aprobado por la Junta o Consejo Directivo.

El presupuesto es aprobado por la Junta Administradora.

8. Rgimen jurdico de los actos

El control de sus actos corresponde a los Jueces Ordinarios.

Contina

Pgina 27

Prximo

Anterior

LA PARTICIPACIN DE ENTIDADES PUBLICAS EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PUBLICOS CONTINUACIN.

Opciones Institucionales Caractersticas Unidad municipal Empresa industrial y comercial Sociedad de economa mixta Administraciones publicas cooperativas Asociacin de municipios Juntas administradoras

Los actos expedidos para su administracin interna se sujetan a las reglas del Derecho pblico y a la Jurisdiccin Contencioso administrativo. 9. Prerrogativas y privilegios Estn exentos, por un periodo de 7 aos a partir de 1994, del pago de impuestos de renta y complementarios sobre las utilidades que se capitalicen o que se constituyen en reservas para la rehabilitacin, extensin y reposicin de los sistemas. No estn sujetos a la renta presuntiva establecida en el Estatuto tributario vigente. Estn exentos, por un periodo de 7 aos a partir de 1994, del pago de impuestos de renta y complementarios sobre las utilidades que se capitalicen o que se constituyen en reservas para la rehabilitacin, extensin y reposicin de los sistemas. -Por un periodo de 10 aos. a partir de 1994, podrn deducir de la renta bruta las inversiones realizadas en empresas de Servicios pblicos. Los bienes y rentas de la Asociacin son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantas que las de las particulares. Estn exentos, por un periodo de 7 aos a partir de 1994 de pago de impuestos de renta y complementarios sobre las utilidades que se capitalicen.

Estn exentos, por un periodo de 7 aos a partir de 1994 de pago de impuestos de renta y complementarios sobre No estn sujetos a la las utilidades que se renta presuntiva esta- capitalicen. blecida en el Estatuto No estn sometidas tributario vigente. a la renta presuntiva.

Contina

Pgina 28

Prximo

Anterior

LA PARTICIPACIN DE ENTIDADES PUBLICAS EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PUBLICOS CONTINUACIN.

Opciones Institucionales Caractersticas Unidad municipal Empresa industrial y comercial Sociedad de economa mixta Administraciones publicas cooperativas Asociacin de municipios Juntas administradoras

10. Ventajas

Reduce costos de Administracin: Las actividades administrativas y de planeacin y direccin pueden asumirlas directamente el Municipio sin incrementar las plantas de personal.

Es una entidad pblica diferente al municipio, especializada en la administracin de un servicio pblico con criterios comerciales.

Es una entidad especializada en la prestacin de un servicio pblico con criterios comerciales.

Control directo en la calidad del servicio y lo las tarifas por las autoridades municiLa gura favorece a pales y los reprelas pequeas muni- sentantes de los cipalidades donde usuarios en la Junta el nmero de usua- Directiva de la entirios y las condidad. ciones econmicas Cuando la empresa de la poblacin no se constituye para hacen viable la administrar sistemas creacin de empreregionales y sas, ni son atractisupramunicipales, vas para el sector esta puede signicar: privado. economas de Escala Control directo en en los costos, mejola calidad del servi- res posibilidades de cio y lo las tarifas asistencia tcnica, por las autoridades buen servicio a municipales y los costos razonables y representantes de maximizar el uso de

Responde a las exigencias formales de la Ley para adoptar diversos mecanismos jurdicos para operar y Administrar En su constitucin servicios pblicos a y a la conformacin travs de contratos del capital accionario de Concesin, de pueden concurrir la arrendamientos, de Nacin y las entidaAdministracin con des territoriales y las o sin gestin inteparticulares. resada; o la presCuando la empresa tacin de servicios se constituye para especcos como administrar sistemas mantenimiento, facregionales y turacin y supramunicipales, cobranzas, lectura esta puede signicar: de medidores, etc. economas de Escala Estimula, motiva y en los costos, mejopromueve la parres posibilidades de ticipacin de la asistencia tcnica, comunidad en la buen servicio a costos administracin del razonables y maximiservicio. zar el uso de fuentes hdricas. Son entidades sin nimo de lucro pero Libera recursos de los funcionan como entimunicipios para las dades comerciales. inversiones.

Responde a las exigencias formales de la Ley para adoptar diversos mecanismos jurdicos para operar y Administrar servicios pblicos a travs de contratos de Concesin, de arrendamientos, de Administracin con o sin gestin interesada; o la prestacin de servicios especcos como mantenimiento, facturacin y cobranzas, lectura de medidores, etc.

Son entidades sin animo de lucro. Estimula, motiva y promueve la participacin de la Comunidad en la Construccin, operacin y administracin del servicio. Bajo costo, son organismos giles y ecientes, predomina el control social.

Control directo sobre la Calidad del servicio y de las tarifas por parte de los usuaEl Municipio puede rios. pertenecer a varias Asociaciones que atienden distintos servicios. Para los municipios la Asociacin puede signicar

Contina

Pgina 29

Prximo

Anterior

LA PARTICIPACIN DE ENTIDADES PUBLICAS EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PUBLICOS CONTINUACIN.

Opciones Institucionales Caractersticas Unidad municipal Empresa industrial y comercial Sociedad de economa mixta Administraciones publicas cooperativas Asociacin de municipios Juntas administradoras

los usuarios en la Junta Directiva de la entidad.

fuentes hdricas.

Responde a las exigencias formales de Ley que le permite operar y administrar servicios pblicos a travs de contratos de concesin, de arrendamiento, de Administracin con o sin gestin interesada; o la prestacin de servicios especcos de apoyo a municipios y empresas en cualquiera de sus reas funciona- Disminuye la injerenles. cia poltica negativa en la prestacin del NOTA: Se someten servicio. al rgimen de las Empresas industriales y comerciales, las SOCIEDADES que se crean con la participacin exclusiva de entidades pblicas (Dec 130/1976 art 4).

Responde a las exigencias formales de Ley que le permite operar y administrar servicios pblicos a travs de contratos de concesin, de arrendamiento, de Administracin con o sin gestin interesada; o la prestacin de servicios especcos de apoyo a municipios y empresas en cualquiera de sus reas funcionales.

Control directo sobre la Calidad del servicio y de las tarifas por parte de los socios y usuarios.

economas de escala en los costo; posibilidades de asistencia tcnica; buen servicio a costos razonables; maximizar Los socios y usuael uso de fuentes rios son simultneahdricas. mente aportantes y gestores de su coo- Injerencia decisiva perativa. de los Municipio en la Direccin y Los socios ejercen Administracin de sus derechos indela Asociacin. pendientemente del monto de sus aportes.

Contina

Pgina 30

Prximo

Anterior

LA PARTICIPACIN DE ENTIDADES PUBLICAS EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PUBLICOS CONTINUACIN.

Opciones Institucionales Caractersticas Unidad municipal Empresa industrial y comercial Sociedad de economa mixta Administraciones publicas cooperativas Asociacin de municipios Juntas administradoras

11. Desvantajas

Mayor inuencia poltica local; inestabilidad de personal, sobre todo a nivel Directivo; nombramientos mas por recomendaciones que por mritos y capacidades demostradas. Politizacin de las decisiones en cuanto a inversiones y poltica de personal y tarifas. Dicultades para nanciar inversiones grandes.

Mayor inuencia poltica local; inestabilidad de personal, sobre todo a nivel Directivo; nombramientos mas por recomendaciones que por mritos y capacidades demostradas. Politizacin de las decisiones en cuanto a inversiones y poltica de personal y tarifas.

Politizacin en el nombramiento de Directivos y Servidores.

Los usuarios no participan en la conRequiere altos niveformacin de los les de asistencia rganos de Direccin tcnica. y Administracin de la Empresa. Puede demostrar la participacin privada por temor a la injerencia negativa de los socios polticos.

La gura es relativamente desconocida para la prestacin de servicios pblicos.

La gura es relativamente desconocida para la prestacin de servicios pblicos. Burocratizacin y politizacin en el nombramiento de Directivos y Servidores. Requiere altos niveles de asistencia tcnica.

Opera slo para comunidades pequeas. Requiere altos niveles de asistencia tcnica.

Dicultades para Cuando los aportes nanciar inversiones de los socios ociales, grandes. sea igual o superior La posibilidad de al 90% del capital mayor eciencia y social, las empresas operacin en costos de economa mixta razonables puede se sometan al rgiresultar insuciente men previsto para la ante el costo poltico Empresas industriales de la administracin y Comerciales del local: la empresa estado. representa importantes oportunidades burocrticas.

Pgina 31