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Revista Austral de Ciencias Sociales 8: 97-108, 2004

the civil society. Citizen participation on public policy making is one of the most relevant indicators or aspects of this relation. Resumen El presente artculo pretende abordar desde un punto de vista crtico los alcances de los procesos de modernizacin del Estado en Amrica Latina en los ltimos diez aos, en su relacin con la sociedad civil, relevando el tema de la participacin ciudadana en las polticas pblicas como uno de los indicadores o aspectos ms importantes de dicha relacin.

Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas. Una problematizacin acerca de la relacin Estado y Sociedad Civil en Amrica Latina en la ltima dcada.
Alejandro Escobar L.*
Abstract The present article approaches from a critical point of view the consequences of State modernization processes in Latin America for the past ten years, particularly its relation with
* Antroplogo Universidad Austral de Chile, Magster en Sociologa de la Modernizacin Universidad de Chile. Asesor CONACE, Agustinas 1235, piso 9, Santiago de Chile.

1. El modelo de desarrollo de crecimiento hacia fuera y el impacto en las reformas al Estado La crisis del modelo desarrollista y la transformacin del Estado como tendencia histrica en Amrica Latina y Chile , en los ltimos treinta aos, as como los crecientes procesos de globalizacin y neoliberalismo en las economas latinoamericanas (post-ajuste), explican el paso de un Estado transformador a la transformacin del mismo (modernizacin), determinando en gran medida la vigencia o hegemona tanto de los modelos, enfoques y diseos de las polticas pblicas en debate. En este contexto, los procesos de modernizacin del Estado se han expresado en la mayora de los casos por medio de reformas al aparato administrativo, as como por medio de la descentralizacin poltico administrativa, asociados a un proceso fundamentalmente poltico de construccin y/o consolidacin de la democracia. No obstante lo anterior, asistimos a una tendencia generalizada de aplicacin de reformas estructurales determinadas en gran

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ARTICULO

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medida por el consenso de Washington, que a su vez redundan en recomendaciones o polticas regionales del BID o del Banco Mundial, cuyo eje de construccin se basa fundamentalmente en criterios de ecacia y eciencia en el gasto pblico, en el contexto de modelos neoliberales consolidados o en proceso. Se trata de la implementacin de un modelo de desarrollo de carcter neoliberal basado en el crecimiento econmico exportador hacia fuera que determina en gran medida el cambio del eje de las polticas sociales, caracterizado por : - La reduccin del tamao del Estado, descentralizacin de las funciones de produccin y provisin de bienes sociales. - Rol Subsidiario del Estado. - Pluralidad de actores: descentralizacin y desconcentracin de instituciones pblicas. - La reduccin de la inversin y del gasto social. - Mercado y Conanciamiento por parte de beneciarios. - Focalizacin, equidad territorial, descentralizacin y desconcentracin. Estas transformaciones estructurales no slo implican cambios en el aparato del Estado sino que generan cualitativamente cambios en la concepcin de lo pblico y privado, desplazndose el eje Pblico - Estado a formas privadas de concepcin y ejercicio de lo pblico, donde lo que se redene es la relacin del Estado con la Sociedad Civil, que implicar por un lado cambios en la forma en la que el Estado incorpora a los ciudadanos en el proceso de formulacin y gestin de las polticas pblicas (promocin de la participacin ciudadana) y por otro implicar cambios en el ejercicio mismo de la ciudadana en los actuales procesos de democratizacin en la mayora de los pases de la regin.

En Chile, la agenda de modernizacin del Estado contempla aspectos relacionados con el mejoramiento de la gestin pblica, de recursos humanos, gestin nanciera y descentralizacin; no obstante lo anterior, el tema de participacin ciudadana no est considerado de manera explcita como lo es en el caso de Colombia , Bolivia o Per. 2. Las polticas pblicas en los procesos de reforma del Estado. Principales componentes Entender las polticas pblicas1 en el marco de los procesos de modernizacin del Estado no slo implica comprender los cambios en la gestin gubernamental en la relacin Estado y Sociedad Civil, sino tambin cambios en los principios o ejes rectores de las mismas. En tal sentido las polticas pblicas en la ltima dcada se han caracterizado por incorporar tanto en su diseo como en su ejecucin distintos aspectos o ejes constitutivos de las mismas que hemos resumido en tres grandes campos y que a continuacin detallamos, a saber: La descentralizacin, la focalizacin y la equidad territorial y que constituiran las condiciones bsicas que posibilitaran la constitucin de mecanismos y niveles de participacin ms adecuados y democrticos. 2.1 La Descentralizacin - Desconcentracin Una de las maneras ms comunes de entender los procesos de modernizacin del Estado, est dado por los procesos de descentralizacin y desconcentracin a nivel de las polticas pblicas
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Tomamos la denicin de Castro y Evangelista, quienes las conciben como el conjunto de lineamientos y formulaciones racionales y prcticas que incluyen propsitos - objetivos de corto plazo- , nalidades - objetivos de mediano y largo plazo- y estrategias para lograr concretizarlos en una realidad social .

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y de los servicios pblicos. No obstante ello, la idea de descentralizacin del Estado, si bien se impulsa desde diversos enfoques tericos o paradigmas polticos, no es constitutiva de una tradicin poltica de nuestro pas y constituye un proceso reciente no acabado. Desde los enfoques polticos, estn quienes consideran a la descentralizacin como un medio para el desarrollo endgeno, sustentado por los regionalistas o localistas quienes ven en la descentralizacin una alternativa de democratizacin, transparencia en la gestin regional y local, as como de participacin social (Sergio Boisier). Estn aquellos que conciben la descentralizacin como un medio para una democratizacin popular, una suerte de impulso de la democratizacin social propugnada desde las comunidades locales (J.L. Coraggio). Otros, en tanto, la observan como un medio para la reestructuracin capitalista, es decir, como condicin necesaria para una reforma estatal compatible con el neoliberalismo y los procesos de globalizacin en curso. Desde una perspectiva ms conceptual se puede denir descentralizacin como la transferencia de poder a niveles inferiores dentro de una jerarqua o transferencias de competencias a gobiernos subnacionales (descentralizacin territorial o poltica). Ejemplo de ello lo constituiran los Gobiernos Regionales, Intendencias, Gobernaciones Provinciales y Municipios. Aunque tambin, se puede denir como la transferencia de competencias a instituciones para-estatales o incluso no gubernamentales (descentralizacin funcional). Considerada as, la descentralizacin se constituye eminentemente en un proceso poltico asociado - la mayora de las veces - a procesos de democratizacin.

La desconcentracin por su parte, corresponde a un acto mediante el cual se traspasan capacidades para tomar decisiones en forma exclusiva y permanente, desde un nivel determinado de la estructura administrativa a otro rango de nivel inferior, dentro de la propia organizacin. En otras palabras constituye una descentralizacin administrativa solamente, este es el ejemplo de SUBDERE, SERPLAC, SEREMIS, etc. Ambos elementos - descentralizacin y desconcentracin - inciden directamente en la concepcin que se tenga de desarrollo y gobierno regional y local, temas que lejos de estar resueltos constituyen recin un tema de debate en la agenda pblica. En el proceso de descentralizacin territorial y el traspaso de recursos decisionales a la sociedad civil, la regin y particularmente el municipio va adquiriendo un rol preponderante en tanto unidad territorial bsica operativa, para la aplicacin e implementacin de polticas, programas y proyectos sociales. 2.2. Equidad Territorial Este principio est muy ligado a los procesos de descentralizacin y desconcentracin territorial. La equidad territorial promueve un mayor equilibrio en la distribucin de la poblacin, instrumentando subsidios o franquicias a zonas extremas, corrigiendo las economas de escalas o aglomeracin de muchos servicios sociales en desmedro de las zonas rurales. Una poltica de equidad espacial, sin embargo, puede llevar a contradicciones desde el punto de vista de la focalizacin de los recursos, donde se puede beneciar a zonas rurales, siendo que stas presentan menores ndices de pobreza que las urbanas.

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Por otro lado, una poltica de equidad territorial debe denir claramente la unidad territorial en la que se basar, ya sea una regin o una comuna. La seleccin de la unidad determinar en gran medida la complejidad de los mecanismos y volmenes de traspaso de recursos. Las ventajas o fortalezas que presenta aplicar el principio de equidad territorial radica en que se favorece la integracin homognea de un territorio nacional, al apostar a los equilibrios regionales internos, lo que a su vez permite desconcentrar servicios, as como, una racional asignacin de los recursos nancieros. Como desventaja se plantea la debilidad de constituir un mecanismo de ajuste y no una expresin federativa de realidades locales, lo que implica paradjicamente la reproduccin de nichos de crecimiento diferenciados, donde se concentra el desarrollo y crecimiento en unas zonas y chorrea hacia el resto, lo que genera indirectamente la dependencia de los polos de mayor desarrollo desinhibiendo el desarrollo autnomo regional y local. 2.3. La focalizacin Las polticas de focalizacin estn asociadas a mecanismos de asignacin de recursos econmicos para combatir la pobreza, partiendo de la base que en un mundo con recursos escasos, focalizar surge como la alternativa ms atractiva de concentrar los benecios en los segmentos de la poblacin que ms lo necesita. En cierto modo constituira un principio de eciencia en la distribucin de los recursos. La idea central de la focalizacin es que la concentracin de los recursos aumenta la eciencia de las transferencias de recursos

destinados a enfrentar la pobreza; de ah la construccin de mecanismos e instrumentos de focalizacin que ayuden a mejorar la especicidad en la asignacin de recursos a la poblacin beneciaria. Este criterio tiene como fortalezas construir mecanismos selectivos de asignacin de recursos, mejorando la eciencia y equidad en el acceso a ellos. 3. La democratizacin de la relacin entre el Estado y la Sociedad. La redenicin de la ciudadana Como veamos en los apartados anteriores la descentralizacin es uno de los principales ejes o referentes de medicin de los procesos de modernizacin del estado muy ligado o asociado a los procesos de democratizacin de las actuales democracias latinoamericanas. En los procesos de democratizacin de regmenes polticos de democracia post dictatorial, nos encontramos con procesos predominantemente neoconservadores que aumentan la brecha entre lo social y lo poltico, expresado en el fomento de la sociedad civil (lo privado), como negacin del Estado y por lo tanto como negacin de la poltica o como expresin de los dcit de la poltica2, que a su vez se maniesta en la reduccin del papel de

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Manuel Antonio Garreton identica como una de las consecuencias estructurales del cambio del modelo de desarrollo el estrechamiento y reduccin de la sociedad poltica, de la polis clsica que fue el estado nacional, y que pasa a compartir su papel de centro de decisin y esfera pblica, de referencia bsica para los proyectos y accin colectivas, con el mundo comunicacional, los mercados, las redes interpersonales, las ciudades, la comunidad tnica o los espacios locales... en La Sociedad en que (vivire)mos, pgina 47.

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las instituciones pblicas, en la administracin de la participacin poltica, la funcionalizacin tecnicacin de la participacin social y la concepcin de la democracia como mtodo o procedimiento para la gobernabilidad, el control social , por medio de la desactivacin de las demandas populares, la despolitizacin social. En la actualidad, si bien estos procesos de democratizacin vienen en retirada, coexisten o se mantienen en la mayora de los casos como una tendencia omnipresente en los regmenes polticos, oponindosele a esta concepcin neoconservadora tendencias sociales y polticas que demandan ampliacin de la democracia poltica y social como norte de la rearticulacin de las relaciones Estado- Sociedad Civil, concibiendo el ejercicio de ciudadana como un derecho pblico y no privado. Los procesos de democratizacin se enfrentan ante el desafo de la inestabilidad que produce la indeterminacin de los lmites de la poltica y, por consiguiente, el conicto en torno a ellos en un marco caracterizado por la fragmentacin de la accin colectiva y, por tanto, de una redenicin del concepto de ciudadana3, una aguda desintegracin social, y una creciente
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concentracin de las decisiones polticas, ya no slo desde las elites burocrticas internas sino cada vez ms transnacionales. Adems la democratizacin se enfrenta a una prdida de legitimidad de los mecanismos tradicionales de hacer poltica, sobretodo en sus ejes de parlamento y partidos, tanto como en la aparicin de nuevos actores que reclaman una visin renovada de la propia democracia. En este contexto, la democratizacin pasa a formar parte del proceso de redenicin de la relacin Estado - Sociedad, donde el fortalecimiento de la sociedad civil es un eslabn fundamental para la construccin de democracia y de ciudadana, redundando en la propia democratizacin del Estado. La participacin ciudadana, en su sentido laxo de expresin de intereses colectivos y difusos en las esferas pblicas estatales, inserta en una estrategia de democratizacin del Estado, aparece como un tema emergente y relevante en tanto instancia pblica de interfase o intermediacin entre el estado, la sociedad y la economa, capaces de movilizar espacios de representacin, negociacin o interlocucin en torno a ellas. Lo anterior evidenciara que la democracia liberal representativa no garantizara por s misma el ejercicio real de ciudadana, lo que se explicara por los dcit de la poltica as como por la evolucin de los derechos ciudadanos. Para Jordi Borja (2002) los procesos de desarrollo de la ciudadana son procesos conictivos, de confrontacin y de dilogo social que idealmente al nal llevan a una nueva formalizacin poltica y jurdica. Estos procesos se pueden expresar en dimensiones diferentes:
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Para Manuel Antonio Garretn el concepto clsico de ciudadana, asociado al modelo republicano de la sociedad industrial estado nacional, sufre un estallido de su contenido.... que proviene tanto de la expansin valorativa del principio ciudadano a nuevos campos de la vida social, como de la diversicacin de los espacios de poder y de reivindicaciones de derechos , no siempre unicados por el Estado, en La Sociedad en que viv(re)mos, pgina 48. En la misma lnea Jordi Borja seala que el concepto de ciudadano se juega en la redenicin (de) los sujetosciudadanos, de sus demandas, en la relacin con las instituciones y las polticas pblicas adecuadas para reducir las exclusiones... en donde ... los derechos que conguran la ciudadana hoy son mucho ms complejos que en el pasado y se tienen que adecuar a poblaciones mucho ms diversicadas e individualizadas, en Revista CLAD Reforma y Democracia N 22, pgina 5.

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a) Entre movimientos sociales e instituciones, o con otros actores sociales, como por ejemplo la lucha por el sufragio universal sin limitaciones, el derecho a huelga, etc. b) Entre instituciones o sectores de los aparatos del Estado, como entre parlamento y gobierno, o de estos con el sistema judicial. c) Entre instituciones o sectores del Estado y colectivos sociales o culturales vinculados a territorios determinados. En tal sentido, la ciudadana o ms bien el ejercicio de sta se ha transformado en coherencia a las transformaciones estructurales de nuestra sociedad. Los cambios operados en el aparato estatal y el rgimen poltico han incidido enormemente en las concepciones ideolgicas y demandas de los diversos actores colectivos y sujetos sociales, congurando un nuevo escenario de participacin totalmente distinto al de dos dcadas atrs. Este ejercicio de ciudadana ha implicado cambios en el ejercicio de deberes y derechos, que no conlleva necesariamente una sustitucin de nuevos por antiguos, sino ms bien un complemento o superacin, que hacen que el ejercicio de ciudadana sea mucho ms complejo e irreductible al mero ejercicio electoral por medio del sufragio. En esta lnea Jordi Borja plantea 10 campos de transformacin o evolucin de derechos que a nuestro juicio pudiesen ser ilustrativos de estos cambios a los que hacemos referencia, a saber: a. Del derecho a la vivienda al derecho a la ciudad. b. Del derecho a la educacin a la formacin continuada.

c. Del derecho a la asistencia sanitaria al de salud y seguridad. d. Del derecho al trabajo al derecho al salario ciudadano. e. Del derecho al medio ambiente al derecho a la calidad de vida. f. Del derecho a un status jurdico igualitario al de insercin social, cultural y poltica. g. De los derechos electorales al derecho a una participacin poltica mltiple, deliberativa, diferenciada territorialmente, con diversidad de procedimientos y mediante actores e instrumentos diversos. h. Del derecho a la informacin poltica al derecho a la comunicacin y acceso a las tecnologas de informacin y comunicacin . i. Del derecho a la libertad de expresin y asociacin al derecho a constituir redes transnacionales con acceso a informaciones sociales y econmicas globales, que permitan negociaciones a escalas supraestatales. j. Del derecho a la lengua y cultura propias al derecho a la identidad colectiva y la autodeterminacin en nuevos marcos polticos complejos. Si bien existe la tendencia a nivel mundial de avanzar hacia esta nueva concepcin de derechos, los procesos diferenciados de globalizacin y sobretodo de modernizacin capitalista, tienen diferentes repercusiones en Amrica Latina, donde los procesos de modernizacin dominantes se concentran en determinados nichos o polos de desarrollo, reejndose de manera coherente en el ejercicio ciudadano en algunos sectores de la sociedad, con lo que contina la tendencia histrica de vastos sectores de la poblacin que permanecen excluidos de todo sistema social, poltico y econmico, siendo objeto de polticas de focalizacin estatal, como beneciarios de

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recursos y no como sujetos de derechos. Esta realidad determina en gran medida las posibilidades y condiciones de ejercer la ciudadana, ms an en regmenes de democracia restringida o indirecta donde los mecanismos de participacin han sido enmarcados dentro de un sinnmero de reglas que impiden la participacin directa de vastos sectores de la poblacin as como de las minoras. A su vez los procesos de democratizacin del Estado intentan cada vez ms acercar a estos sectores excluidos al ejercicio ciudadano, desarrollando diversas estrategias de participacin en relacin a la oferta pblica del Estado en materia social y econmica, como una va complementaria y a la vez paliativa a los dcit de participacin poltica. 4. La participacin ciudadana en la formulacin y gestin de las polticas pblicas Los procesos de democratizacin del Estado en A.L. no slo han implicado un proceso de reformas a la institucionalidad asociada al rgimen poltico (Poder Ejecutivo, Legislativo y Partidos Polticos), sino tambin a las instancias del propio aparato estatal y en particular a la gestin gubernamental promovida desde estas instancias. Estas transformaciones acaecidas en la gestin gubernamental dicen relacin con la creacin de mecanismos para la participacin de la sociedad civil tanto en la formulacin de polticas y decisiones pblicas como en la gestin de servicios o programas pblicos.

En este contexto entenderemos a la participacin ciudadana como el involucramiento e incidencia de la ciudadana (y poblacin en general) en los procesos de toma de decisiones, en temas y actividades que se relacionan al desarrollo econmico, social y poltico, as como el involucramiento en la ejecucin de dichas decisiones, para promover, en conjunto con actores sociales e institucionales, acciones, planicaciones y decisiones hacia el Estado4 4.1. Participacin ciudadana formulacin de polticas pblicas en la

Este problema ligado fundamentalmente a la descentralizacin da cuenta de la gran formalizacin del proceso de participacin ciudadana acaecido en A.L. en la ltima dcada, tanto por la va jurdica (leyes de participacin popular o promocin ciudadana en Bolivia o Colombia) como por la va orgnica estatal. Sin embargo, como lo sealara Cunill, las evidencias recientes muestran que no se han producido avances a favor de una mayor participacin de la sociedad civil, particularmente de los actores no tradicionales, en la formulacin de las polticas y decisiones pblicas. Al respecto Cunill (1995) seala que no obstante el discurso ampliamente favorecedor de la participacin ciudadana, sta no ha encontrado condiciones propicias para su ejercicio en los espacios gubernamentales, cuando se ha vinculado con la posibilidad de contribuir a su propia democratizacin. Por el contrario, pudiera sustentarse ms bien que las propias formas que se tienden a adoptar para la institucionalizacin de la participacin
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Perez Ordez, Demetrio, en Manual de capacitacin de la Ley de CDUR 2002 Programa de Participacin y Democracia FLACSO Guatemala - Universidad Rafael Landivar.

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de la sociedad civil en la esfera poltico estatal pueden ser explicativas de sus lmites, habida cuenta que en vez de facilitar el incremento de la representacin social, ellas pueden legitimar la propia corporativizacin del aparato estatal, limitando an ms su publicacin . 5 Esta hiptesis planteada por Cunill, se sustentara en el supuesto de que la participacin ciudadana constituye un potencial democratizador, capaz de producir cambios en las asimetras de la representacin poltica y social. Sin embargo, tambin se puede admitir que los mecanismos de participacin pueden asentar o aliviar las inequidades, generando condiciones para legitimar o problematizar, respectivamente, sobre el modelo de desarrollo que las implica. De ah que para poder abordar los temas de la institucionalizacin de la relacin del Estado con la Sociedad Civil por medio de la participacin en las polticas y gestin pblicas es necesario considerar a los sujetos de la participacin social, las modalidades de participacin, as como los mbitos en los que se ejerce. En general los sujetos de la participacin con los que se relaciona el Estado tienen un acceso diferenciado segn sean los intereses sociales asociados a las instancias de decisin estatal, por tanto se conforman a partir de intereses particulares y de la oferta estatal. Las modalidades ms favorecidas de participacin en este contexto en la mayora de A.L., se expresan por medio de la concepcin de los sujetos como clientes o consumidores (ms que como sujetos polticos, afectando su capacidad de crtica y control que trascienda sus intereses particulares) operando a favor de
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una relacin ms mercantil que poltica con las instituciones pblicas estatales. En cuanto a los mbitos de participacin social, existe una clara tendencia en la regin por favorecer la participacin ciudadana en el marco de la descentralizacin, relevando el mbito local como lugar privilegiado para ella (no obstante las limitaciones estructurales de cambio en este mbito). Lo anterior nos llevara a pensar, por tanto, que el desarrollo de mecanismos de participacin ciudadana desde el Estado no necesariamente estimula la organizacin social, sino que puede devenir en desarticulacin del tejido social y/o fortalecimiento de las asimetras en la representacin social, redundando en el debilitamiento de la sociedad civil. No obstante ello, el Estado no slo ha contribuido al constreimiento de la sociedad, sino que tambin se ha fomentado un acceso diferencial a sus instancias de decisin por lo que le cabe a l la responsabilidad del establecimiento de las condiciones que aumenten la capacidad de representacin e inuencia, particularmente de los actores tradicionalmente excluidos, para que puedan acceder y expresarse con autonoma frente a los aparatos estatales. Estn en juego, por tanto, la creacin de oportunidades dirigidas a tales actores, que involucran no slo su especco reconocimiento como sujetos polticos, sino el respeto a la organizacin social preestablecida y cuando ella no existe, la extrema. De lo que se tratara es de la necesidad de la politizacin de las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil, frente a los procesos de fragmentacin y exclusin social, poltica y

Cunill, Nuria, en Revista del CLAD Reforma y Democracia N4. 1995. Caracas, Venezuela.

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econmica que caracteriza a la mayora de los pases en la regin. 4.2. La participacin de la Sociedad Civil en la gestin de programas o servicios pblicos Para muchos autores existe la tendencia en los ltimos aos hacia una mayor demanda de participacin de la Sociedad Civil en la gestin de los programas o servicios, sobre todo del campo social. Una de las explicaciones a este fenmeno radicara ms que en el desarrollo de movimientos sociales autnomos, en la tendencia del propio Estado de impulsar, por medio de polticas post -ajuste, la participacin de privados en el desarrollo de sus actividades (ONGs, corporaciones o asociaciones de voluntariado, organizaciones sociales de base, etc), enmarcadas dentro del desarrollo de una cultura de la corresponsabilidad poltica y social. Esta corresponsabilidad debiese, por un lado, posibilitar oportunidades para aumentar las capacidades de desarrollo de la organizacin social y, por otro lado, la de ampliar la cobertura, la calidad y eciencia en la prestacin de los servicios pblicos y con ello contribuir al logro de una mayor equidad social. Al respecto Nuria Cunill plantea que las evidencias prcticas con relacin a este sentido no son demasiado alentadoras, sealando que la tendencia sobre la base de estudios de casos reales han mostrado que el involucramiento de ciudadanos consumidores, a travs de la ayuda voluntaria en la produccin de servicios pblicos, aumenta la calidad de stos - al ajustarse mejor a las necesidades de los usuarios-, pero tambin

incrementa sus costos; que est condicionada a la asistencia nanciera estatal, y, sobretodo, que dadas las resistencias burocrticas, tiende a quedar relegada slo a los servicios pblicos perifricos o suplementarios6 En la misma lnea, respecto a la prestacin de servicios pblicos por parte de las ONGs, la misma autora seala que la eciencia y efectividad de su gestin est determinada en gran medida porque se desenvuelven a pequea escala, poniendo en duda su capacidad de replicabilidad y de ampliacin de su cobertura, as como la estabilidad y sustentabilidad de los programas impulsados por stas. La experiencia tiende a mostrar que la participacin de la comunidad en programas pblicos est asociada a sus costos de oportunidad, crecientemente elevados a causa de la crisis, lo que obliga a relevar las actividades ms estrictamente vinculadas a la supervivencia. Los programas sociales que han sido desarrollados en Amrica Latina en corresponsabilidad con la sociedad civil exhiben entre sus resultados la fragmentacin de los espacios de decisin y accin social, la lesin del tejido social existente, junto con el hecho de que la condicionalidad de los aportes gubernamentales a la exigencia de constituir determinados organismos hace a stos altamente inestables. No obstante lo anterior y pese a los dcit identicados, la tendencia predominante es asumir a la Sociedad Civil como un tercer sector, distinto del Estado y del Mercado (empresa privada) que identica al espacio de
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Cunill, Nuria, en Revista del CLAD Reforma y Democracia N4. 1995. Caracas, Venezuela, pgina 10.

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las asociaciones humanas que no se basan en la coercin, sino en la interaccin social para su reproduccin. 4.3. Un acercamiento emprico a la participacin ciudadana en las polticas pblicas en Chile La tendencia mostrada en los apartados anteriores no es exclusiva de un pas en particular. El caso de Chile quizs pudiese ser signicativo desde la perspectiva de los dcit de la participacin ciudadana, realidad que se expresa de manera grca en un estudio realizado en el 2000 por la Direccin de Organizaciones Sociales, respecto de la participacin ciudadana en los programas o servicios pblicos estatales. As podemos apreciar que la participacin de los agentes institucionales presenta una proporcin equilibrada entre el sector pblico y el privado. Esto se evidencia en la ejecucin de programas en alianza entre el Estado y entidades descentralizadas o desconcentradas, primando para el caso de la Sociedad Civil la participacin de las organizaciones sociales, por sobre las empresas y entidades gremiales. Por otro lado, la modalidad de participacin ciudadana se expresa en formas puras y compuestas, siendo mayoritaria las primeras con un 86%, de las cuales la mayora pertenece a la modalidad instrumental (usuario receptor de benecios sociales) con un 59%, seguido de la modalidad consultiva (control social de los compromisos pblicos) con un 19%, la gestionaria (participacin en la ejecucin y gestin de los programas) con un 16% y slo en un 6% se daran formas de participacin de habilitacin social o empoderamiento.
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En cuanto a los momentos de la participacin podemos apreciar una proporcin mayor en el momento de la ejecucin (19%), luego en el Diseo (16%), en el diagnstico y evaluacin (15%), en la difusin (13%), en el rediseo (12%) y nalmente en el momento de control social (10%) . De esta manera la participacin ciudadana sigue siendo considerada en las tres etapas clsicas del proceso de planicacin: Diseo, ejecucin y evaluacin, siendo la difusin, el rediseo y el control social las etapas con menor proporcin de participacin. Respecto a los sujetos de la participacin, se identican formas de participacin complejas y heterogneas, individuales y colectivas, segn edad, nivel socioeconmico, etnia y gnero, distinguindose tres categoras- de menor a mayor- de destinatarios de las polticas, planes o programas: Los individuales, los colectivos y los mixtos. Dentro de los sujetos colectivos son las organizaciones formales las predominantes, seguidas de las informales y en muy poca medida le siguen los sujetos individuales. Finalmente en cuanto a los instrumentos de participacin podemos identicar niveles diferenciados en aquellos asociados a la investigacin (35%), a la informacin (24%), a las instituciones (23%) y de relacin directa (18%). En otras palabras, se puede advertir que los instrumentos de investigacin se expresan en y a travs de herramientas de recoleccin de datos y de estudios, para investigaciones de carcter diagnstico o evaluativo o para produccin de nuevo conocimiento. No obstante que la ciudadana es consultada y convocada a participar, respecto a la evaluacin de los programas o a diagnosticar realidades problema, se percibe que no existira una

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mejora o correccin en la ejecucin de la poltica, as como en la gestin y calidad de la oferta. Al respecto podramos hipotetizar que lo que existira en estos casos es ms bien una suerte de desarrollo de capital social asociado a la oferta pblica, ms que la presencia activa de actores sociales constituidos o empoderados en la construccin y ejercicio de las polticas pblicas. Lo anterior lejos de alarmar debiese constituir un llamado de atencin frente a una realidad que si bien no constituye una tendencia generalizada en Amrica Latina, adquiere connotaciones relevantes en pases como Chile donde recin comienza a advertirse la necesidad de desarrollar polticas participativas descentralizadas. A modo de Conclusin Los procesos de democratizacin de los regmenes polticos en Amrica Latina muestran un panorama decitario desde el punto de vista de la consolidacin de las democracias, centrndose en procesos de modernizacin basados predominantemente en modelos de acumulacin capitalista neoliberal, que encuadran las reformas del Estado desde una perspectiva despolitizada y privatizadora, resintiendo considerablemente los procesos de descentralizacin en curso y los an pendientes en la mayora de los pases de la regin. En este contexto, las relaciones del Estado con la Sociedad Civil, lejos de estar centradas en procesos de construccin de democracia, se abocan ms bien a la consecucin de una gobernabilidad que permita niveles de integracin y estabilidad sistmica sucientes como para poder desarrollar estrategias de insercin global a los mercados.

Lo anterior, en parte se explicara por las condiciones de fragmentacin social y poltica de vastos sectores de las sociedades latinoamericanas, por deciencias del Estado en cuanto a procesos de descentralizacin y desconcentracin, as como en los dcit de participacin poltica como expresin de la precariedad en la construccin de actores colectivos y sujetos. Paralelamente a ello estaran ocurriendo cambios en la constitucin y ejercicio ciudadano, debido a los cambios que estn operando a nivel del Sistema Poltico, Mercado, Estado y Sociedad Civil, los que lejos de asemejarse a procesos de pases desarrollados, agregan una complejidad a las posibilidades de constitucin real de ciudadanos en Amrica Latina. Esta complejidad y condiciones, a su vez, determinaran en gran medida las posibilidades de desarrollo de la participacin ciudadana en las polticas pblicas, la que lejos de constituir un slogan propagandstico debiese constituir una necesidad tanto para el mejoramiento de la eciencia y ecacia de la intervencin pblica, como para el ejercicio de una democracia directa. No obstante lo anterior, se advierten algunas posibilidades de ejercicio y constitucin de ciudadana toda vez, que comienzan a profundizarse en un nmero importante de pases de la regin procesos de descentralizacin ms autnomos y el surgimiento de movimientos sociales y polticos de nuevo tipo que comienzan a redenir la relacin con el Estado y el Sistema Poltico, congurando nuevos escenarios y desafos para la profundizacin del ejercicio ciudadano desde una perspectiva democrtica y participativa.
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