Simpsio Temtico

Urbanismo na Sociedade de Risco: Violncia Urbana e Vulnerabilidade

Ambiental
Habitao Popular, a!ela e "eio Ambiente#
Linda M. P. Gondim, Ph.D.
Programa de Ps-Graduao em Sociologia, Universidade Federal do Cear.
Resumo
Formuladores de polticas pblicas e pesquisadores so unnimes quando se trata de
apontar a precariedade da moradia de baixa renda nas cidades brasileiras. Contudo, o
reconhecimento da gravidade da questo contrasta com a escassez, desatualizao e
falta de confiabilidade dos dados disponveis para quantificar e qualificar os
assentamentos precrios (favelas, loteamentos populares, conjuntos habitacionais,
cortios e outros). O artigo pretende fornecer elementos para a identificao adequada
do fenmeno e para sua efetiva soluo. O foco da anlise a favela, escolhida pela
sua maior visibilidade no espao urbano e pelo uso freqente do termo, de forma
preconceituosa, pelo senso comum e pela mdia.
Pala!ras $%a!e: Habitao, favelas, regularizao urbanstica
Abstract
Policy makers and researchers are unanimous to point to the precarious conditions of
low income housing Brazil cities. Yet this recognition contrasts to the scarcity of reliable
and up-to-date information, on squatter settlements, slums and popular housing
projects, among other types. This article intends to present elements for definitions of
low income settlements, focusing on one kind of them: the favela, chosen both for its
visibility in the urban space and for the recurrent use of the term by common sense and
the media, usually to express prejudices.
&e' (ords: Housing, squatter settlements, slum up-grading#
)ntroduo
Especialistas e formuladores de polticas pblicas so quase unnimes quando
se trata de reconhecer a precariedade da moradia de baixa renda nas cidades
brasileiras. Contudo, a gravidade da questo contrasta com a escassez,
desatualizao e falta de confiabilidade dos dados disponveis para quantificar e
qualificar os assentamentos precrios (MARQUES, 2007; PONTUAL, 2005). Sem
dvida, o poder pblico, as Organizaes No Governamentais (ONGs) e os
movimentos sociais tm acumulado experincias e conhecimentos considerveis
sobre o problema da habitao popular e suas possveis solues. Esse esforo,
contudo, no tem sido acompanhado por iniciativas consistentes, no sentido de
organizar cadastros e bancos de dados em nvel nacional, regional e local (PONTUAL,
2005). O estudo mais recente, de abrangncia nacional, foi realizado a partir dos
dados do Censo de 2000, corrigidos de modo a minimizar possveis distores
decorrentes dos critrios e da metodologia utilizados pelo BGE (MARQUES, 2007).
Esse mesmo estudo, porm, reconhece ser impossvel, a partir das informaes
disponveis, diferenciar entre favelas, loteamentos irregulares e conjuntos
habitacionais em situao de precariedade o que dificulta, como ser visto, a
formulao e implementao de programas de regularizao fundiria e urbanstica
adequados s condies das populaes-alvo.
Uma das maiores fontes de dificuldades refere-se prpria identificao de
situaes especficas de precariedade urbana e habitacional, em vista da grande
heterogeneidade constatada entre os assentamentos precarios e dentro destes
(PRETECELLE; VALLADARES, 2002; BUENO, 2000). Tal heterogeneidade tem se
acentuado em anos mais recentes, haja vista as experincias de urbanizao e oferta
de equipamentos e servios pblicos, os quais raramente atendem por igual toda a
rea do assentamento beneficiado. Outra fonte de distoro diz respeito condio de
propriedade da casa ou do terreno. No censo, essa informao obtida unicamente
por meio de declarao do entrevistado, o qual pode considerar-se proprietrio mesmo
que no detenha documento oficial de posse ou propriedade como freqente
ocorrer no caso de favelas (PASTERNACK, 2002). Como destaca Marques (2007, p.
11), a especificao do tipo de problema urbanstico ou fundirio dos assentamentos
no apenas uma "curiosidade, uma vez que "[...] cada situao pede um tipo de
interveno especfica, inclusive para tipos diferentes de uma mesma situao, como
favelas.
O presente artigo tem como objetivo principal fornecer elementos para uma
definio mais precisa dos assentamentos precrios, de modo a contribuir para a
identificao e quantificao adequadas do fenmeno
1
, bem como para sua efetiva
soluo. O foco da anlise a favela, escolhida tanto pela sua maior visibilidade na
1
Vale ressaltar que a caracterizao e contagem das necessidades habitacionais existentes no se esgotam nos
assentamentos precrios favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos e conjuntos habitacionais deteriorados.
Parte do dficit habitacional constituda por outras formas de moradia (cortios, habitaes insalubres localizadas em
bairros populares, populao de rua e outros) que no atendem a condies mnimas de habitabilidade.
2
estruturao do espao das cidades brasileiras, como pelo uso freqente do termo
pelo senso comum e pela mdia o que tem contribudo mais para confundir do que
para esclarecer os termos em que a questo colocada, como ser visto.
Habitao popular, teu nome * +a!ela,
Desde o seu surgimento no Rio de Janeiro, em fins do sculo XX, a favela
atraiu o interesse de jornalistas, polticos e administradores pblicos, bem como o
olhar de artistas que a cantavam, representavam ou dela produziam imagens
(VALLADARES, 2005). A partir da dcada de 1940, pesquisadores de diversas reas,
como cientistas sociais, gegrafos, assistentes sociais, arquitetos e planejadores
urbanos passaram a estudar os favelados e seu "habitat, no mais das vezes
produzindo vises mitificadoras sobre pobreza urbana e marginalidade,
comportamento poltico dos pobres e, mais recentemente, sobre violncia (MACHADO
DA SLVA, 1967 e 2001; PEARLMAN, 1977; ZALUAR; ALVTO, 2001; SLVA, 2005;
VALLADARES, 2005).
As favelas tm sido objeto de esteretipos positivos e negativos associados a
essa forma de moradia e a caractersticas, comportamentos e atitudes atribudos aos
seus moradores. A prpria palavra favelada tornou-se estigmatizante, denotando
comportamento transgressor, "pobreza, desorganizao, feira, mau gosto ou m
educao (GOMES, 2003, p. 171). Esse estigma pode ter sido amenizado em
decorrencia dos avanos obtidos pela sociedade brasileira em termos de direitos de
cidadania em geral, e direito habitao, em particular. Contudo, nas ltimas dcadas,
o aumento da violncia urbana associado ao narcotrfico, cujas bases localizam-se
principalmente em favelas, contribuiu para que estas fossem transformadas em uma
espcie de "caixa-preta da questo da segurana pblica: assim, a favela passou a
ser apresentada pela mdia e pelo senso comum como "foco transmissor da
criminalidade (FRERE, 2007, s/p).
A nomeao de um fenmeno social uma forma de exerccio do poder simblico,
com fortes conseqncias para os sujeitos nomeados e as prticas sociais e polticas
que lhes dizem respeito (BOURDEU, 1989). Na disputa por definies legtimas,
assumem um papel-chave os especialistas, categoria que inclui tanto os
encarregados da produo e reproduo do saber (pesquisadores, professores,
difusores, educadores sociais etc.), como os tcnicos que atuam na formulao e
implementao de polticas pblicas. A atuao desses especialistas influenciada
3
pela popularizao de discursos atribudos s cincias humanas pela mdia e pelos
assessores de movimentos militantes, individualmente ou via ONGs (CHAMPAGNE,
1998). Permeando as disputas simblicas dessa ordem, encontra-se o saber dos
leigos como fundamento da definio dos fenmenos sociais, uma vez que
compartilham com os especialistas o mesmo mundo de vida e elaboram "teorias
nativas sobre eles. Cabe ao pesquisador partir desse senso comum, analisa-lo e
transform-lo em conhecimento crtico, por meio da interpretao dos discursos dos
sujeitos, fundamentada no trabalho emprico e na interlocuo com outros
pesquisadores
2
. nessa perspectiva metodolgica que se pretende construir uma
definio para favela.
A +a!ela * -subnormal.,
comum, entre os estudiosos da questo habitacional, utilizar como proxy
para a identificao de favelas os setores censitrios especiais classificados como
"aglomerados subnormais
3
. Trata-se de uma categoria operacional criada pelo BGE e
definida, na metodologia dos censos de 1991 e 2000, como:
[...] um conjunto constitudo por no mnimo, 51 domicilios, ocupando ou tendo
ocupado at perodo recente, terreno de propriedade alheia pblica ou
particular dispostas, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes,
em sua maioria, de servios pblicos essenciais (BGE, 2003).
Esta definio tem sido bastante criticada (DENALD, 2009; GUMARES,
2000; PASTERNAK, 2008). Para comear, a qualificao de subnormal tem um vis
preconceituoso, uma vez que, no Brasil, a habitao precria ou irregular aproxima-se
do que seria normal, no sentido estatstico do termo: em vrias cidades, corresponde a
percentuais superiores a 30% ou mesmo prximos a 50% dos domiclios, como
acontece na Regio Norte (MARQUES, 2007). Nas palavras de um urbanista, as
cidades brasileiras seriam "pequenas ilhas de moradia regular e adequada em meio a
um mar de irregularidade e precariedade (CARDOSO, 2008, s/p).
2
Na pesquisa qualitativa, particularmente na observao participante, conceitos e categorias no so formulados
previamente, mas durante e aps o trabalho de campo (MUSUMEC, 1985). Para tanto, o observador deve estabelecer
com seus informantes uma relao de proximidade e, ao mesmo tempo, manter um certo distanciamento emocional
que o torne capaz de tornar familiar aquilo que lhe parece extico, e estranhar o que lhe parece familiar (DaMATTA,
1977).
3
"Setores especiais, para o BGE (2003), so aqueles cujas caractersticas tornam mais complexa a coleta de dados.
Alm dos "aglomerados subnormais, incluem aldeias indgenas, quarteis, prises, embarcaes e outros.
4
O limite inferior de 51 moradias, estabelecido para o setor censitrio de
aglomerado subnormal, tende a subestimar a contagem das favelas (MARQUES,
2007): se um setor contiver 30 unidades habitacionais precrias, e o setor vizinho
contiver 20 outras, por exemplo, nenhum dos dois conjuntos considerado
(GUMARES, 2000). Pode haver tambm superestimao, pois quando se
identificam 51 unidades "subnormais contguas num mesmo setor, todo ele
considerado como "aglomerado subnormal, ainda que outras habitaes no se
enquadrem nas mesmas caractersticas (GUMARES, 2000).
Outra dificuldade apontada a impossibilidade de diferenciar, a partir dos
dados censitarios, favelas, loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais em
situao de precariedade urbanstica e irregularidade fundiria
4
, em vista da
heterogeneidade das condies socioeconmicas e de padres construtivos em um
mesmo setor de aglomerado subnormal (PRETECELLE; VALLADARES, 2000). Tal
caracterstica poderia justificar uma contagem diferenciada da populao, de acordo
com sua residncia em reas urbanizadas ou no, localizadas em um mesmo
assentamento. Esse dado assume relevncia, sobretudo em municpios onde
ocorreram programas de urbanizao de favelas.
A crtica mais importante definio censitria, porm, diz respeito ao critrio,
presente em outras definies de favela, de ilegalidade da posse do terreno. Trata-se
de um critrio fundamental para a regularizao fundiria e urbanstica, sobretudo
quando h ameaa de remoo dos moradores. Contudo, as situaes de
irregularidade ou ilegalidade quanto posse da terra so mltiplas e variadas, bem
como as possibilidades de regularizao. No mnimo, cumpre verificar, em cada caso,
se so ocupaes de terras pblicas ou privadas, e se ocorreram com ou sem o
consentimento do proprietrio (BUENO, 2009; 2000). Nesse ltimo caso, significativa
a diferena entre favelas, loteamentos irregulares e loteamentos clandestinos, em que
pesem as semelhanas na precariedade das condies urbansticas e scio-
econmicas. No caso das favelas, a aquisio ou autoconstruo de uma moradia em
terrenos alheios constitui uma ilegalidade. J a compra de um lote em
empreendimento realizado em desacordo com projeto aprovado pela administrao
municipal (loteamento irregular), ou mesmo sem o conhecimento desta (loteamento
4
Loteamento irregular aquele cujo projeto foi submetido Prefeitura Municipal, mas no foi executado de acordo com
a legislao urbanstica. J no caso do loteamento clandestino, o projeto sequer foi apresentado Prefeitura. O
conjunto habitacional, mesmo executado pelo Poder Pblico, pode apresentar irregularidade fundiria quando, por
exemplo, no se completou o processo de desapropriao do terreno onde foi construdo e urbanstica, quando
ocorre ocupao de suas reas comuns e deteriorao de sua infraestrutura.
5
clandestino) pode ser, em princpio, mais fcil de regularizar, pois o documento
fornecido pelo loteador, mesmo no sendo reconhecido para fins de registro da
propriedade ou posse, constitui prova da boa-f do comprador (CASTRO, 2000, p. 11).
Face complexidade de se aferir informaes sobre a posse ou propriedade,
pesquisadores e o prprio BGE tm se baseado nas respostas fornecidas pelos
prprios moradores, que tendem a se declarar "proprietrios (MARQUES, 2007, p.
12). Desprezando nuances legais e administrativas, os informantes, em geral, no
distinguem entre a condio de posse da edificao e a do terreno que esta ocupa,
considerando como sua propriedade a moradia que fruto da autoconstruo ou que
foi obtida mediante "compra ao ocupante anterior. nformaes acuradas sobre a
situao fundiria dos assentamentos exigiriam levantamentos de campo e
documentais, tarefa que s vivel em nvel municipal ou estadual (no caso das
Regies Metropolitanas).
No obstante, premente a necessidade de se obter dados de mbito
nacional, com metodologia que permita comparaes entre cidades e regies, bem
como estudos longitudinais. Com essas informaes poder-se-ia, inclusive, avaliar o
impacto de programas governamentais nas condies de vida dos beneficiados. A
utilizao, como unidade de pesquisa e anlise, da categoria "assentamentos
precrios em substituio a "assentamentos subnormais corresponderia melhor s
transformaes mais recentes da problemtica habitacional brasileira, onde se verifica
uma convergncia cada vez maior entre as precrias condies de habitabilidade nas
favelas, nos loteamentos irregulares e nos conjuntos habitacionais deteriorados.
Tudo * +a!ela,
Uma boa definio, do ponto de vista lgico, deve especificar as condies
necessrias e suficientes para a sua aplicao. O fenmeno definido deve atender a
cada uma das condies especificadas, e essas condies, em seu conjunto, devem
ser suficientes para definir todos os fenmenos do mesmo tipo (LAURENCE;
MARGOLS, 1999). Em suma, a definio deve ser ampla o suficiente para abranger
todas as dimenses e manifestaes do fenmeno que se quer definir e,
simultaneamente, deve ser capaz de discriminar os tipos aos quais no se aplicaria.
No caso em questo, tem que servir para indicar o que e o que no * favela. Nesse
sentido, h que partir da crtica a abordagens que tratam o fenmeno de forma
indiferenciada, subsumindo em uma mesma definio assentamentos que no
6
compartilham todas as condies de uma definio precisa de favela. Tal o caso da
obra laneta favela, de Mike Davis (2006). Embora no seja o nico tratamento
homogeneizador de assentamentos de baixa renda, essa obra merece uma discusso
especfica, pela influncia que seu autor vem exercendo no campo da pesquisa
urbana.
Mike Davis parte da constatao de que, no chamado Terceiro Mundo, a
populao urbana experimenta um crescimento sem precedentes, no contexto da
reestruturao produtiva combinada a polticas neoliberais, que aumentam a pobreza
e ao mesmo tempo reduzem drasticamente o papel do Estado na proviso de bens e
servios pblicos, inclusive a habitao popular. O efeito dessa combinao tem sido
devastador nos pases pobres, refletindo-se na deteriorao das j precrias
condies habitacionais processo que, segundo o mesmo autor, transforma a
urbanizao em sinnimo de "favelizao (DAVS, 2006, p. 27). O autor discute esse
fenmeno utilizando grande variedade de dados quantitativos e qualitativos, referentes
a pases e continentes diversos, incluindo a Amrica Latina e o Brasil. Predomina o
conhecimento emprico, pois o pesquisador americano, conhecido por sua postura
militante, "[...] pouco dado a longas abstraes ou desenvolvimento conceitual
(MARCATO, 2006, p. 210).
O excessivo empirismo cobra seu preo em termos tericos e mesmo
empricos, como fica claro na utilizao indiscriminada do termo slum, definido como
construes deterioradas, com precrias condies de saneamento e servios
pblicos, subdivididas em cmodos para aluguel (DAVS, 2006). No Brasil,
corresponderiam aos "cortios, forma de moradia mais comum em fins do sculo XX
e primeiras dcadas do sculo passado. At a dcada de 1970, esse tipo de moradia
popular predominava sobre as favelas, em So Paulo (PASTERNACK, 2008).
Note-se que a favela um tipo de habitat que no subsume cortios, conjuntos
habitacionais, loteamentos perifricos irregulares e outras formas de moradia popular,
ainda que guardem estreitas semelhanas, como se ver adiante. A origem da palavra
est ligada prpria gnese desse tipo de habitat, ocorrida no Rio de Janeiro, em fins
do sculo XX, quando ex-combatentes de Canudos alojaram-se no morro da "Favela
(hoje Morro da Providencia)
5
. A partir da segunda dcada do sculo XX, o termo
passou a ser utilizado de forma genrica, transformando-se em "[...] uma categoria
5
"Favela uma planta encontrada na regio de Canudos, que tambm existia no morro ocupado pelos ex-
combatentes.
7
nova para designar um habitat pobre, de ocupao ilegal e irregular, [...] geralmente
sobre encostas (VALLADARES, 2005, p. 26).
Davis critica a definio de favela do documento !he challenge of slums (UN-
HABTAT, 2003) do qual retira grande parte dos dados que utiliza por considera-la
"um gabarito bem conservador para aferir a populao favelada, que corresponderia a
78,2% da populao urbana dos pases menos desenvolvidos (DAVS, 2006, p. 34). O
Brasil teria a terceira maior populao favelada do mundo (36,6% da populao
urbana), estimativa obtida a partir de estudos da UN-HABTAT e "[...] da mdia tirada
de dezenas de fontes diversas, numerosas demais para serem citadas. (DAVS, 2006,
p. 34). Essa falta de rigor no tratamento das fontes de dados alia-se negligncia
quanto discusso terico-conceitual. Na ausncia de uma definio explcita de
favela, as estimativas do autor referem-se a, praticamente, todo tipo de abrigo
precrio: cortios, moradias pblicas de aluguel
6
, penses, hospedarias, invases,
loteamentos clandestinos, campos de refugiados e at "moradores de rua [sic.].
(DAVS, 2006, p. 41).
Cabe, aqui, reafirmar que uma definio adequada deve ser precisa, ou seja,
capaz de delimitar um universo do qual possam ser excludos casos no pertinentes.
Assim, caberia indicar que tipo de moradia precria n"o favela, ou simplesmente
utilizar termos mais amplos, ainda que menos miditicos, como habitao de baixa
renda ou assentamento precrio. A "favela de Mike Davis, porm, um leito de
Procusto, no qual cabem todas as formas de morar dos pobres urbanos. Assim fica
"demonstrado o argumento de que as cidades dos pases menos desenvolvidos esto
se favelizando irremediavelmente. No se trata de minimizar a gravidade da questo
habitacional, mas sim de reconhecer que igualar todas as formas de habitao dos
pobres no contribui nem para a compreenso do fenmeno, nem para sua resoluo
(GONDM, 2007).
Mike Davis deixa de lado o reconhecimento das diferenas entre sociedades,
entre cidades e dentro delas. A segregao espacial, por exemplo, assume formas
diferenciadas em cidades como Rio de Janeiro, So Paulo e Braslia: em comparao
com o que ocorre na primeira, os favelados das outras duas cidades encontram-se,
em geral, em situao de maior precariedade (RBERO, 2001, p.15). Na capital
federal, a populao pobre praticamente confinada a favelas ou loteamentos
6
Estranhamente, esto ausentes da tabela os conjuntos habitacionais de baixa renda construdos com recursos
pblicos para a venda, que no Brasil e em outros pases, inclusive os Estados Unidos, apresentam tendncia
favelizao, no sentido de dilapidao do patrimnio, deteriorao dos equipamentos e servios pblicos e insegurana
quanto posse do imvel.
8
irregulares na periferia (onde os ricos e a classe mdia tambm praticam ocupaes
irregulares. No Rio de Janeiro, devido a fatores como topografia e polticas de controle
urbansticos menos rgidas, as favelas esto presentes em quase todos os bairros da
cidade, inclusive aqueles ocupados predominantemente pelas classes mdia e alta.
Essa localizao favorece o acesso a equipamentos e servios pblicos, bem como a
gerao de empregos no setor de servios. Entretanto, as aes violentas de
narcotraficantes e da polcia que os combate tornam as condies de vida nas favelas
ainda mais precrias, limitando drasticamente os direitos de cidadania de seus
moradores. Se no aspecto de "criminalizao da pobreza a situao dos favelados
cariocas se assemelha dos guetos das grandes cidades dos Estados Unidos, eles
no se encontram to isoladas em relao ao conjunto da cidade como os
afroamericanos pobres, pois a maioria dos favelados "trabalha fora da favela e
consome fora dela (RBERO, 2001, p. 15).
Em laneta favela, as variadas condies de vida e de habitao encontradas
at mesmo dentro de uma mesma favela ficam obscurecidas pela preocupao em
demonstrar que a poltica econmica do Consenso de Washington agravou a
catstrofe comum aos pobres urbanos do Terceiro Mundo. As palavras utilizadas por
Wacquant (2008, p. 7), referindo-se criticamente mdia, aos dirigentes e aos
polticos, parecem pertinentes para descrever a maneira como Mike Davis retrata os
favelados: "[...] distncia [e] em tons monocromticos, [de modo que] sua vida social
parece a mesma em todos os lugares: extica, improdutiva e brutal.
A falta de rigor terico reflete-se tanto em associaes mecanicistas e
abstratas, sem fundamento histrico, como em anlises superficiais dos dados
empricos. Tal o caso da associao entre, de um lado, o incremento dos
assentamentos de habitaes precrias, e, de outro, a apropriao e o uso
especulativos da terra urbana. Trata-se de fenmenos articulados, mas que no
podem ser reduzidos a uma relao imediata, pela qual a "explorao dos pobres
urbanos se daria diretamente por "elites que, de "proprietrias da terra rural no
Terceiro Mundo, teriam passado a "proprietrios urbanos em favelas (DAVS, 2006,
p. 91). Pode ser que isso tenha ocorrido na frica ou na sia, mas no caso da Amrica
Latina e sobretudo do Brasil, a afirmao , no mnimo, discutvel.
O processo de ocupao da terra urbana no decorre apenas de aes
predatrias das "elites que extraem lucros diretamente da venda ou aluguel de
imveis aos "invasores de terras ociosas. Estudos de pesquisadores brasileiros
9
demonstraram a relao entre, de um lado, a ocupao da periferia, inclusive de reas
de preservao ambiental, e, de outro, a legislao urbanstica rigorosa, porm
aplicada seletivamente, em beneficio da populao residente nas reas mais "nobres
da cidade (e.g. BAM, 1982; MARCATO, 2001). Ao restringir, mediante normas
rigorosas de zoneamento e de parcelamento, o uso e a ocupao do solo nas reas
dotadas de infra-estrutura e servios, o Poder Pblico contribui para elevar o valor da
terra urbana nessas reas. A ao de especuladores aumenta artificialmente a
escassez e, consequentemente, o preo, dos terrenos adequados ao mercado
imobilirio formal, deixando aos pobres a "opo das favelas ou dos loteamentos
localizados nas periferias. Estas, por sua vez, tambm conhecem a ao de pequenos
e mdios especuladores (BAM, 1982).
No caberia, nos limites deste texto, reproduzir a anlise dos processos de
formao e crescimento de assentamentos precrios nos pases de industrializao
tardia. Cabe destacar, porm, que a relao entre a habitao informal e o mercado
imobilirio formal se d muito mais no mbito da produo do que do consumo de
terra urbana, pois muitas vezes as favelas so erradicadas para dar lugar construo
de prdios e equipamentos que valorizam terrenos antes desprezados pelo setor
imobilirio.
A perspectiva terico-metodolgica adotada em laneta favela praticamente
anula o papel dos sujeitos, ao considerar os favelados como meros joguetes nas mos
de foras impessoais, como o Estado capitalista e o neoliberalismo. O prprio Mike
Davis (2006, p. 201) reconhece que
#a$t dentro de uma s% cidade, a popula"o favelada pode apresentar
variedade enlou&uecedora #sic'$ de rea(es ) priva"o e ) neglig*ncia
estruturais, &ue v"o das +grejas carism,ticas e cultos profticos )s milcias
tnicas, gangues de rua, -./s neoliberais e movimentos sociais
revolucion,rios'
Contudo, numa involuntria confisso de sua incapacidade de romper com o dualismo
entre estrutura e ao (GDDENS, 1986), o autor deixa para um prximo livro a anlise
das formas de resistncia dos pobres urbanos.
10
-/ 0ue *, a+inal, a +a!ela,.
1
Numa perspectiva macro, voltada para a quantificao da habitao precria, a
favela pouco se diferencia de outros assentamentos precrios. Sem negar a
importncia do enfoque quantitativo para a pesquisa e as polticas pblicas, cabe
ressaltar que ele no pode substituir o conhecimento qualitativo do fenmeno, obtido
mediante uma abordagem "de perto e de dentro (MAGNAN, 2002). Esta, por sua
vez, requer a discusso de outras caractersticas que no tm necessariamente uma
expresso material, quantificvel (MNAYO, 1996). Tal o caso do estigma associado
aos termos favela e favelado, categorias classificatrias que permeiam o imaginrio e
as prticas sociais e polticas nas cidades.
/u isso ou a0uilo
A estigmatizao da favela um processo antigo. No Rio de Janeiro, na virada
do sculo XX para o sculo XX, o Morro da Favella j era apontado como "perigoso,
no s pela ocorrncia de crimes, mas tambm pelas difceis condies de acesso,
que dificultavam a represso. A imprensa rapidamente difundiu "[...] a associao do
termo 'favela' s imagens de 'perigoso', de 'crime' e de 'descontrole' (ABREU, 1994,
p. 39). Mais de um sculo depois, verifica-se que a palavra favela ainda tem uma forte
conotao pejorativa, como foi visto.
Alguns autores qualificam a persistncia do estigma, lembrando que a favela
adquiriu certa legitimidade, expressa no abandono da remoo como poltica pblica
sistemtica, espcie de "soluo final (MACHADO DA SLVA, 2002). Contudo, isso
no foi suficiente para corroer a hegemonia das representaes negativas, que
ressurgem, fortalecidas, com o recrudescimento da violncia urbana.
No intuito de superar essas classificaes negativas, constri-se um discurso
que apresenta a favela como "comunidade: lugar de solidariedade, unio e harmonia,
em contraposio imagem do conflito e da violncia (LAGO, 2007). Note-se que tal
discurso tem sido fortalecido pela atuao do Estado e de ONGs mediante polticas
pblicas participativas, as quais demandariam atributos "comunitrios como
proximidade, relaes face-a-face, solidariedade e capacidade de atuar coletivamente
em prol de interesses comuns (CASTRO, 2004, p. 192).
7
O ttulo deste item reproduz a denominao do seminrio organizado pelo Observatorio das Favelas no Rio de
Janeiro, em 2009, com o apoio do BNDES (SLVA, 2009). As discusses ocorridas neste evento, do qual participei,
foram essenciais para a elaborao do presente texto (GONDM, 2009).
11
Para analisar de forma crtica e coerente o uso de categorias classificatrias,
cabe situa-las dentro das lutas simblicas pelo poder de nomear, das quais os sujeitos
nomeados tambm participam. O sentido dessas lutas, por sua vez, s pode ser
apreendido quando relacionado a prticas sociais, contextualizadas nos campos onde
so relevantes (BOURDEU, 1989). Assim, favela e comunidade no so termos
mutuamente excludentes e no carregam em si nenhuma essncia que os torne
intrinsecamente positivos ou negativos. Entidades e movimentos sociais constitudos
por moradores de favelas, como o Observatrio das Favelas e a CUFA (Central nica
das Favelas), por exemplo, tm utilizado o termo favela de forma positiva, como atributo
de uma identidade social e grupal.
Na verdade, as vrias designaes, inclusive os nomes prprios das favelas,
no tm significado unvoco, pois sua conotao favorvel ou desfavorvel depende
no s do contexto em que so utilizadas, como dos propsitos e interesses dos
sujeitos. Um bom exemplo dessa variabilidade apresentado por Alvito (2003), num
estudo etnogrfico realizado no Rio de Janeiro. O aparelho policial e a mdia chamam o
local de 0omplexo do 1cari, englobando dez favelas que, na poca, eram controladas
por um mesmo traficante. J o trabalho de campo do antroplogo evidenciou que tal
denominao era estranha aos moradores, que reconheciam como Acari o conjunto
formado apenas por trs favelas contguas. Entretanto, quando lderes de associaes
de moradores queriam fazer queixas imprensa ou reforar suas reivindicaes mais
gerais junto a rgos pblicos, mencionavam os 180 mil moradores do 0omplexo do
1cari. Os mesmos lderes tambm utilizavam a palavra comunidade para reivindicar
melhorias e benesses para grupos "de fora, como tcnicos do governo, imprensa,
visitantes estrangeiros e pesquisadores. A fala de uma moradora sintetiza bem o jogo
de palavras: " favela, comunidade pra ingls ver (ALVTO, 2003, p. 185).
Quando o objetivo considerar a favela como parte a ser includa na cidade,
encara-la como comunidade pode levar a um tipo de excluso fundada no
particularismo de seu territrio. Assim, trata-se de uma demarcao de fronteiras
sociais, espaciais e simblicas entre "ns e "os outros. Na medida em que estes
"outros seriam as outras favelas (bem como qualquer aglomerado "fora da
comunidade), o estigma acaba sendo reafirmado (LAGO, 2007). Este alerta serve
tambm para ressaltar os riscos de vises dualistas, que constroem representaes
esquizofrnicas e parciais da favela, como apontam Zaluar e Alvito (2003, p. 8):
12
2ugar do lodo e da flor &ue nele nasce, lugar das mais belas vistas e do maior
acmulo de lixo, lugar da finura e eleg3ncia de tantos sambistas, desde
sempre, e da viol*ncia dos mais famosos bandidos &ue a cidade #do 4io de
5aneiro$ conheceu ultimamente, a favela sempre inspirou e continua a inspirar
tanto o imagin,rio preconceituoso dos &ue dela &uerem se distinguir, &uanto
poetas e escritores &ue cantaram suas v,rias formas de marcar a vida urbana
no 4io de 5aneiro'
Para se chegar a uma definio capaz de dar conta da heterogeneidade das
favelas, sem dissolv-las no limbo dos "aglomerados subnormais, cumpre buscar os
elementos que se situam entre as polaridades simplificadoras (SLVA, 2005). Cumpre
tambm busca-los na fronteira que distingue a favela de outros assentamentos
precrios, com os quais apresentam semelhanas, mas no compartilham a identidade.
/ uno e o m2ltiplo
Do ponto de vista dos levantamentos quantitativos abrangentes, a
heterogeneidade entre favelas e dentro de uma mesma favela praticamente inviabiliza
uma definio unvoca, capaz de distingui-la claramente de outros tipos de
assentamentos precrios. sso no invalida, porm, a tentativa de compreender a
especificidade do fenmeno sob uma perspectiva simblica e cultural, que leve em
conta as disputas pelo poder simblico de nomear e de ser nomeado. Tal perspectiva,
bom que se esclarea, no exclui elementos de ordem objetiva, dentre os quais merece
destaque a irregularidade quanto propriedade fundiria, a precariedade dos servios
pblicos e a morfologia do assentamento. Esses aspectos, porm, so considerados do
ponto de vista das relaes sociais que lhe so associadas, e articulados s prticas
culturais e polticas que conferem identidade favela.
A irregularidade fundiria um trao consensualmente aceito para caracterizar a
favela. A falta de um ttulo de posse ou propriedade torna sua populao vulnervel a
remoes e tem como uma de suas conseqncias negativas a insegurana, que
concorre para desestimular os moradores a realizar benfeitorias em suas residncias. A
condio de insegurana quanto posse da terra tem particular significado, pois, ao
longo da histria das lutas urbanas, tem mobilizado os moradores de favelas a se unir
em organizaes e movimentos sociais, construindo, assim, uma identidade poltica.
13
A morfologia dos assentamentos favelados apresenta peculiaridades,
decorrentes, em primeiro lugar, das caractersticas prprias aos terrenos ocupados:
encostas ou reas planas, presena ou no de corpos d'gua, reas alagveis ou
pantanosas, proximidade de obstculos como vias frreas etc. Mesmo assim, certos
elementos morfolgicos so tpicos do espao das favelas: a alta densidade um deles,
e se manifesta tanto na relao entre o nmero de moradores e o espao ocupado,
como na relao entre reas livres e reas construdas. A escassez de terra torna
premente a apropriao, para fins individuais, de qualquer espao livre. Parafraseando
o historiador medievalista Le Goff, GOMES (2003, p. 173) caracteriza a favela como
"um espao que parece demonstrar 'horror ao vazio. As edificaes so coladas umas
nas outras e sem recuos em relao ao que poderia ser uma via pblica; constri-se
sobre valas de esgotos e sobre reas destinadas a acessos; becos, passagens estreitas
e escadarias ngremes completam a paisagem catica (GOMES, 2003).
Reconhecer essas caractersticas no implica necessariamente um julgamento
de valor sobre a favela; trata-se de compreende-la pelo que ela , e no pelo que
"deveria ser, se comparada aos padres urbansticos da cidade formal
8
. Esse
conhecimento relevante para orientar qualquer interveno no sentido de garantir
aos favelados o direito cidade, o que requer a proviso de bens e servios pblicos e
a melhoria das condies de habitabilidade para o que indispensvel o acesso
fsico de veculos e tcnicos. Um urbanista que participou do Projeto Favela-Bairro, no
Rio de Janeiro, chama a ateno para que nos projetos de urbanizao, seja atribudo
um uso coletivo s reas livres, pois somente assim se evitar que sejam ocupadas
para fins individuais, e se poder torna-las pblicas: "no possvel construir um
espao [livre] de natureza apenas pblica em locais onde esta dimenso esteve quase
sempre ausente (BENETT, 2007).
H que considerar, tambm, o significado cultural dos espaos coletivos das
favelas. Seja pela alta concentrao e proximidade das habitaes, seja pelos vnculos
de solidariedade que se criam, a relao de seus moradores com a rua apresenta
"uma lgica diferenciada, uma vez que "o espao do morador muito mais do que a
sua casa. (SLVA, 2009, p. 83). intensa a convivncia nas reas comuns, onde se
forjam relaes de vizinhana que contribuem para fortalecer os vnculos identitrios
dos moradores.
8
sso no significa manter sempre esses padres, pois h casos em que eles interferem nas condies de saneamento
e regularizao urbanstica.
14
Falar de identidade implica pensar relacionalmente, pois trata-se de uma
categoria cuja construo s possvel quando h um "ns que se distingue dos
"outros. A estigmatizao da favela significa que "outros lhe atribuem uma identidade
deteriorada, a qual no necessariamente reconhecida pelos prprios favelados. Uma
das reaes possveis a negao da identidade pelos prprios sujeitos, o que ocorre
quando, por exemplo, deixam de informar a estranhos qual o lugar onde moram.
Outra forma de negao ocorre quando uma parte dos "outros, que no quer
estigmatizar os favelados, nega-lhes a existncia como uma categoria especfica. Ao
assumirem essa postura, os "de fora deixam de reconhecer todo o capital simblico
acumulado ao longo da histria de cada favela, por meio de suas prticas cotidianas e
suas lutas. Se inegvel a heterogeneidade inter e intra favelas, h tambm uma
homogeneidade produzida pela convivncia cotidiana no mesmo espao,
compartilhando situaes de "ausncia (de saneamento, sade, educao, emprego,
segurana...) e de "presena (de vnculos familiares e vicinais, atividades
associativas, msica, arte). "Ausncias e "presenas que se articulam no processo
de produo da identidade da favela.
$onsidera3es +inais: a +a!ela como 0uesto ambiental
Aps a aprovao do Estatuto da Cidade, a regularizao fundiria e
urbanstica dos assentamentos informais tornou-se o paradigma dominante nas
polticas habitacionais, ainda que a remoo de favelas no tenha sido descartada.
Vale salientar que essa mudana de paradigma encontra respaldo na atuao de
instituies internacionais, no sentido de que a urbanizao de favelas ("in-situ slum
upgrading) seja a norma e o reassentamento de seus moradores s ocorra em casos
excepcionais (situaes de risco, por exemplo) e seja realizado em rea prxima.
Se as formas de abordar a questo das favelas foram alteradas, o mesmo no
pode ser dito a respeito dos fatores estruturais que condicionam a produo da
moradia de baixa renda. Mesmo com os avanos na concepo da propriedade
privada advindos do efetivo reconhecimento de sua funo social, so limitadas as
possibilidades de correo das desigualdades espaciais resultantes da concentrao
de servios e equipamentos pblicos nas reas urbanas ocupadas pela populao
mais afluente. De um lado, polticas redistributivas deparam-se com a histrica
escassez de recursos do Poder Pblico para atender ao conjunto da cidade. Tal
escassez acentuada por presses oriundas dos grupos de maior poder aquisitivo,
15
que resultam em concentrao ainda maior de investimentos pblicos e privados em
reas ocupadas pelas classes mdia e alta. De outro lado, tem-se as aes
especulativas do mercado imobilirio, que elevam os preos dos imveis na medida
em que retm terrenos localizados em reas dotadas de infra-estrutura e com maior
acessibilidade a servios e equipamentos urbanos. Aos pobres, restam as periferias
ou as reas imprprias para a ocupao, inclusive aquelas declaradas como de
proteo ambiental.
A nova poltica habitacional delineada a partir da criao do Ministrio das
Cidades enfrenta limitaes decorrentes do seu enfoque basicamente curativo,
insuficiente para prevenir a formao de novos assentamentos precrios, e controlar
ou evitar o crescimento e a deteriorao daqueles j urbanizados ou em vias de
urbanizao. Em trabalho anterior, no qual analiso um conflito scio-ambiental numa
favela de Fortaleza, fica clara a emergncia do meio ambiente como uma questo
chave na configurao da poltica habitacional posterior aprovao do Estatuto da
Cidade (GONDM, 2009). Ainda que essa novidade no altere radicalmente os termos
da problemtica da habitao popular, pode contribuir para o redirecionamento do
olhar daqueles comprometidos simultaneamente com a superao das excluses
socioespaciais e com a garantia de um meio ambiente saudvel, no presente e no
futuro.
No estudo de caso acima mencionado, relativo Favela do Pau Fininho
(situada em rea de Preservao Ambiental), dois pontos merecem destaque. O
primeiro o percentual relativamente alto de moradias alugadas ou cedidas, o que
est relacionado a uma grande mobilidade residencial dos favelados e indica o
crescimento de um "mercado imobilirio informal em Fortaleza. O outro ponto o
contraste entre as condies de moradia no trecho onde ocorreu a formao inicial do
assentamento, na dcada de 1980, e a situao das reas ocupadas no incio do
sculo XX, nas margens da Lagoa do Papicu e sobre as dunas situadas em torno
desta. Nessas ltimas, a precariedade ambiental, urbanstica e habitacional bem
maior do que na primeira, indicando que Fortaleza pode estar a caminho de um
"esgotamento da 'fronteira de expanso' das ocupaes populares em reas com
melhores condies de habitabilidade (ABRAMO, 2003)
9
. Consequentemente, a
9
Essa tendncia aqui colocada em forma de hiptese, j que um estudo de caso no suficiente para permitir
generalizaes.
16
ocupao de reas imprprias para a habitao, inclusive aquelas consideradas de
preservao ambiental, tender a aumentar.
A existncia de unidades habitacionais no ocupadas, ou ocupadas sem a
permisso dos moradores originais, configura a situao absurda de "invasores de
"invases, indicando a dinmica do mercado imobilirio informal, onde h lugar para a
ao de "especuladores (pessoas que detm mais de um barraco, no local ou em
outras favelas). Para alm de julgamentos morais, h que reconhecer a presena
desses intermedirios como indicativa de uma demanda por moradia "alugada ou
"comprada a terceiros. Essa forma de ocupao contrasta com o padro mais
conhecido de formao de favelas, que se dava mediante autoconstruo em terreno
desocupado e posterior aumento da edificao para abrigar novos membros da
famlia.
A dinmica das novas ocupaes bem ilustrada no caso analisado, em que
200 casas foram erguidas sobre as dunas em um ano mais de 40% do total de
moradias previsto no projeto da Prefeitura de Fortaleza. A precariedade das moradias
erguidas na margem da Lagoa ou sobre a duna relaciona-se estratgia das famlias,
no sentido de garantir sua parte no terreno invadido por meio de uma "marca, que
consiste em construir o que for possvel com os recursos disponveis (ABRAMO,
2003). Em contraste, nesse lapso de tempo sequer foi iniciada a construo do
conjunto habitacional, o que, aliado a outros fatores como a ineficincia da
fiscalizao, contribuiu para que a invaso fugisse ao controle da Prefeitura.
problemtica, do ponto de vista da democracia, retirar ocupantes de uma
rea de proteo ambiental sem que lhes seja atendido, concretamente, o direito
habitao digna. No caso analisado, o problema foi simplesmente "puxado para
debaixo do tapete, na medida em que as famlias removidas foram includas no
cadastro de inscritos para os programas habitacionais do Municipio, sem prazo nem
garantia de serem atendidas. Em termos prticos, o Judicirio, ao obrigar a Prefeitura
a remover os "invasores, fez prevalecer o direito ao meio ambiente saudvel. Ainda
que se trate, em princpio, de um interesse "difuso, ou seja, pertinente a toda a
sociedade, os maiores beneficirios da ao do Poder Pblico foram os moradores
mais afluentes dos bairros Papicu e Dunas, inclusive os residentes em condomnios e
manses erguidos sobre as dunas ou na faixa de preservao da Lagoa.
Uma boa novidade da atuao do Poder Pblico foi a retirada dos "invasores
mediante negociao, evitando o uso da violncia explcita. Contudo, permaneceu a
17
velha tendncia de recorrer a paliativos como a "ajuda de custo a cada familia, ao
invs de se buscar uma soluo capaz de impedir a formao de novas favelas e a
ocupao de reas de risco. Cumpre salientar que mesmo a urbanizao de todas as
favelas da cidade no impediria essa reproduo da precariedade, j que o deficit
habitacional continuaria, alimentado pelo elevado contingente de famlias com renda
insuficiente para ter acesso ao mercado imobilirio formal. Dito de outra forma, garantir
o direito habitao significa propiciar a todos, ou pelo menos maioria, o acesso
terra urbanizada, o que, por sua vez, s ser possvel mediante intervenes do Poder
Pblico capazes de alterar a valorizao do solo urbano e, consequentemente,
reverter as formas excludentes de funcionamento do mercado imobilirio. Medidas
dessa ordem contribuiriam no s para garantir o direito habitao digna, como para
efetivar o direito ao meio ambiente saudvel.
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