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RESUMEN EJECUTIVO 3

Estudios de la OCDE de las Politicas de Innovacin: Colombia Resumen ejecutivo


Mensajes claves en materia de polticas Colombia tiene un fuerte imperativo de innovar
Colombia ha hecho grandes progresos en su desarrollo econmico y social, sustentada por una prudente gestin macroeconmica, un entorno empresarial mejorado y una apertura gradual de la economa. Logr un alto crecimiento econmico en la ltima dcada y demostr su resistencia durante la crisis. Se necesitan ms esfuerzos para lograr un crecimiento sostenible y garantizar que, en el futuro, la competitividad internacional no slo se base en materias primas (commodities), sino tambin en la agricultura, la manufactura y los servicios comerciables. La innovacin es clave para abordar los desafos que enfrenta Colombia. Puede ayudar a desarrollar nuevas actividades econmicas, estimular la productividad para sostener el aumento del nivel de ingresos y empleo en la creciente poblacin urbana; fomentar la diversificacin agrcola para mejorar los medios de subsistencia en zonas rurales y fomentar la sostenibilidad ambiental del crecimiento. El sistema de innovacin de Colombia es an pequeo y carece de un centro empresarial fuerte. El gasto en I + D es slo del 0,2% del PIB, mientras que en Brasil es del 1,2% y en la OCDE del 2,4%. Otras medidas de innovacin, tales como el registro de patentes y publicaciones cientficas per cpita, sitan a Colombia por detrs de algunos de sus pases vecinos como Brasil, Chile y Argentina. Se puede aprender mucho de otras economas emergentes que constituyen actores importantes de la innovacin global.

Se presenta una oportunidad nica para la accin eficaz


Los conflictos internos, las debilidades de gobernanza y las dificultades para pasar a una economa ms formal que obstaculizaron el desarrollo de Colombia en aos anteriores se estn superando actualmente. Aunque persiste la desigualdad, el nivel de pobreza se ha reducido significativamente. Las condiciones del marco para la innovacin han mejorado considerablemente, aunque an hay margen para progresar. Esto implica continuar con el proceso de reforma regulatoria, aumentar la eficiencia del sector pblico, seguir estimulando la competencia -incluyendo el sector de las telecomunicaciones- y fortalecer el aporte del sistema de propiedad intelectual a la innovacin. Una mayor competencia constituye un poderoso incentivo para que las empresas innoven, pues se vern obligadas a reforzar sus capacidades de innovacin si desean tener xito en un entorno ms competitivo.

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4 RESUMEN EJECUTIVO Actualmente, Colombia cuenta tambin con una mayor apertura a nivel internacional, entre otras cosas, a travs de una serie de tratados de libre comercio. A partir de la integracin de Colombia en redes globales de conocimiento, innovacin y cadenas de valor, surgen nuevas oportunidades. En la ltima dcada, Colombia ha intensificado sus esfuerzos en materia de educacin e innovacin, tal y como lo refleja la prevalencia de la ciencia, la tecnologa y la innovacin (CTI) en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 201014 y en polticas como la estrategia de las TIC "Vive Digital. El nuevo sistema de distribucin de las regalas asigna el 10% de los ingresos de recursos no renovables a un Fondo para CTI. Esto implica un aumento importante de los recursos disponibles para CTI. Si se gestionan bien, pueden fortalecer significativamente el sistema de innovacin y corregir los desequilibrios entre la innovacin pblica y privada y entre las regiones.

Es necesario situar el sector empresarial en el centro del sistema de innovacin


Los negocios representan la fuente principal de dinamismo en todos los sistemas de innovacin de alto rendimiento y ayudan a potenciar las actividades de las universidades e institutos de investigacin. Colombia debe aunar esfuerzos para desarrollar un sistema de innovacin centrado en el sector empresarial -como en el caso de las economas emergentes exitosas (en Asia y en Amrica Latina). Las empresas colombianas participan poco en innovacin. Solo un tercio de las empresas manufactureras han introducido innovaciones. nicamente el 30% del total de I + D se lleva a cabo por parte del sector empresarial, en comparacin con un 65 a 75% en los principales pases de la OCDE y China, y algo menos del 50% en Brasil. La tarea clave de las polticas de CTI consiste en combatir los bajos niveles de innovacin en la industria y en el sector servicios, lo cual puede tener un gran impacto en la productividad. Hasta el momento, las polticas han hecho hincapi en el apoyo a las empresas impulsadas por la ciencia y la investigacin, as como a los vnculos entre las universidades y el sector empresarial. Esto es importante, pero el potencial de la innovacin no se limita a estas empresas. Para fortalecer la innovacin en el sector empresarial, su apoyo debe ser una prioridad y estar dirigido a la construccin de capacidades de innovacin internas - inhouse- de las empresas, especialmente a travs de la inversin en recursos humanos.

La inversin en recursos humanos para la innovacin es clave


Los recursos humanos son la clave para la innovacin. El acceso a la educacin secundaria y su calidad han mejorado y la educacin superior se ha expandido. Sin embargo, Colombia todava se encuentra rezagada con respecto al nivel promedio de educacin superior en el Caribe y Amrica Latina (LAC), especialmente en trminos de estudiantes graduados de doctorados. Las desigualdades en el acceso a la educacin indican que no se estn utilizando plenamente los talentos colombianos. Adems de centrarse en doctorados y otras habilidades de alto nivel, se debe prestar ms atencin a las carreras tcnicas profesionales, por ejemplo en reas
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como el diseo, la logstica y la gerencia. Esto implicar cambios en las prioridades de financiacin dentro de la educacin superior. Elevar el nivel de innovacin empresarial requerir una mayor inversin en capital humano y en la incorporacin de personal cualificado en aquellas actividades empresariales que involucran un alto componente de conocimiento (por ejemplo, la ingeniera, el diseo, la gerencia y la TI) y requieren soluciones innovadoras. La poltica debe fomentar la movilidad entre empresas y organismos pblicos de investigacin, facilitar las prcticas de estudiantes en la industria y promover una mayor inversin de las empresas en recursos humanos. Tal como se resalta en la Estrategia de Habilidades de la OCDE (OECD Skills Strategy), los gobiernos pueden influir en la demanda de competencias de alto nivel al fomentar la diversificacin econmica, facilitar la inversin extranjera y recompensar las iniciativas empresariales y las normas laborales. El apoyo a las redes entre empresas centradas en las grandes firmas (por ejemplo del sector petroqumico) ha sido til en otras economas emergentes.

Se debe fortalecer el papel de las universidades y los institutos de investigacin pblica


Fortalecer la contribucin de las universidades colombianas al sistema de innovacin, requiere que reciban apoyo en su transicin de un enfoque primordial en la enseanza hacia el de convertirse en instituciones de educacin basadas en mayor medida en la investigacin. Esto implica el desarrollo de capacidades, incluyendo la formacin doctoral del profesorado, la creacin y financiacin de "centros de excelencia" para construir una masa crtica en la investigacin y la enseanza, y el estmulo a las universidades para desarrollar sus propias estrategias. Las polticas deben alimentar la creacin de vnculos duraderos entre la universidad y la industria, por ejemplo a travs de plataformas de informacin y la priorizacin de proyectos de colaboracin, as como mediante la financiacin de "centros de competencia", ms a largo plazo, que renan a la industria y al mundo universitario para trabajar en reas de importancia mutua. El gobierno tambin debe examinar los obstculos reglamentarios y otro tipo de impedimentos a la colaboracin con la industria y la creacin de spin-offs, a fin de abordarlos mediante la accin poltica. El sector de institutos de investigacin pblica se debe modernizar. Gran parte se caracteriza por un enfoque estrecho en las partes interesadas y no se encuentra en las condiciones adecuadas para ejecutar la tarea de facilitar la diversificacin hacia nuevas actividades econmicas. La reforma y la consolidacin pueden facilitar una reorientacin hacia las tecnologas, en lugar de las ramas de la industria, as como la diversificacin de la gama de partes interesadas y financiacin.

Se deben adaptar la gobernanza y la combinacin de polticas


El aumento de la financiacin de CTI proveniente del nuevo sistema de regalas representa una oportunidad importante para reequilibrar, ampliar y abordar las disparidades regionales en el sistema de innovacin. Sin embargo, esto tambin plantea nuevos desafos de gobernanza, que pueden poner en riesgo la absorcin

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6 RESUMEN EJECUTIVO efectiva. Ser importante fortalecer las capacidades de las autoridades subnacionales para que puedan definir e implementar proyectos adecuados, mientras se garantiza la coherencia a nivel nacional. Para mantener la coherencia del sistema, la financiacin proveniente de regalas no debe desplazar las fuentes de financiacin existentes para I + D e innovacin. Una poltica de innovacin eficaz requiere una mejor coordinacin entre los distintos sectores del gobierno y entre el gobierno central y las regiones. Esto tambin ayudar a enfrentar los desafos "horizontales" (tales como los problemas ambientales) que afectan a varios ministerios y sectores de la sociedad. Si bien el Plan Nacional de Desarrollo (PND) destaca la demanda de innovacin social, las demandas especficas -por ejemplo, de las comunidades urbanas socialmente desfavorecidas y poblaciones rurales excluidas- pueden estar mejor articuladas. Las iniciativas polticas han de estar bien definidas y su desarrollo debe ser gradual y estar supeditado a evaluacin. Es fundamental fortalecer la base de conocimientos para la formulacin de polticas. Esto tambin requiere el desarrollo de indicadores de CTI que sean comparables a nivel internacional. A fin de fortalecer la rendicin de cuentas y permitir el aprendizaje sobre polticas, se debe poner mayor nfasis en mejor monitoreo y evaluacin.

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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES 7

Evaluacin y Recomendaciones Generales

Logros y desafos
El desarrollo econmico y social de Colombia ha llegado a un punto en el que se deben tomar decisiones importantes. Despus de la recesin durante el cambio de milenio, la economa del pas se expandi entre 2003 y 2011 con tasas que, salvo una breve interrupcin en 2008-09, fueron mucho ms altas que las de las dos dcadas anteriores. El ingreso per cpita tambin creci mucho ms rpido. En 2012, Colombia el tercer pas ms poblado de la regin, despus de Brasil y Mxico era la cuarta economa ms grande de Amrica Latina, despus de Argentina. El crecimiento de la renta per cpita ayud a reducir la proporcin de poblacin que vive en condiciones de pobreza en casi 10 puntos porcentuales entre 2002 y 2010, pero la desigualdad de ingresos, especialmente en reas rurales, permaneci en el lmite superior del rango para Amrica Latina y elevada en comparacin con la mayora de pases en otras regiones del mundo. A pesar de que el crecimiento fue fuerte, sobre todo si lo comparamos con muchos pases de la OCDE, la productividad laboral y el PIB per cpita an se encuentran rezagados con respecto a otros pases, incluso de Latinoamrica. La evaluacin econmica de Colombia de 2013 por parte de la OCDE identifica tres reas de atencin en trminos de polticas: adaptarse al auge de las productos basicos (commodities), impulsar el crecimiento de la productividad y reducir la desigualdad de ingresos. La innovacin puede desempear un papel en las tres reas y las autoridades colombianas son plenamente conscientes de ello. La gestin macroeconmica prudente y las mejoras en las condiciones generales se han acompaado de un esfuerzo creciente en materia de educacin e innovacin, todas ellas reas esenciales para el desarrollo futuro del pas. Sin embargo, el sistema de innovacin de Colombia es an pequeo, excesivamente centrado en actores estatales y su desempeo se encuentra muy por debajo del nivel requerido para su desarrollo sostenido.

Reorientar las vas de desarrollo econmico a largo plazo


Adems de la expansin en trminos de produccin e ingresos promedio en las ltimas tres dcadas, la composicin sectorial de la economa colombiana tambin ha cambiado sustancialmente. El porcentaje del PIB correspondiente a la industria no manufacturera (minera incluido el petrleo, construccin, servicios pblicos) aument rpidamente, de menos de una dcima parte a ms de un quinto de la produccin, mientras que el sector manufacturero se estanc o se contrajo, pasando de poco ms de una quinta parte a aproximadamente una sexta parte de la produccin. Esto puede reflejar una tendencia significativa a largo plazo de una desmanufacturizacin que reproduce, en cierta medida, la experiencia de otros pases latinoamericanos, donde se ha incrementado la magnitud y el alcance de las exportaciones manufactureras, especialmente provenientes de Asia.

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8 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES El cambio hacia una economa altamente basada en la produccin de materias primas se ha visto impulsado por el crecimiento acelerado de las exportaciones de minerales (especialmente de petrleo) y el aumento de los precios de las materias primas, y ha estado apoyado por las grandes entradas de capital, principalmente hacia las industrias de minerales. El lento crecimiento del sector manufacturero despus de la desaceleracin de 2008-09 ha generado preocupaciones en cuanto a la sostenibilidad de la senda de crecimiento actual y la competitividad internacional de la agricultura, la manufactura y los servicios comerciables. Esto se percibe como un posible obstculo, no slo para la rpida progresin del empleo y los ingresos, sino tambin para lograr una va de crecimiento ms incluyente, sobre todo ante la baja intensidad del empleo directo en el sector de los minerales.

Imperativo de innovacin de Colombia


La historia econmica de Colombia y los signos emergentes de su futuro apuntan a la importancia de impulsar la innovacin para aumentar la productividad, no slo en manufactura y la agricultura, sino tambin en los servicios, un rea en la que el progreso de Colombia ha sido dbil. Tanto las infraestructuras, especialmente las de una avanzada tecnologa de informacin y comunicacin (TIC), como los servicios de transporte tienen una profunda influencia en la competitividad de otros sectores econmicos. La innovacin ofrece posibilidades para ingresar nuevas actividades como parte de un proceso acumulativo de diversificacin econmica. Las nuevas actividades, impregnadas cada vez con ms habilidades, capital y conocimiento, contribuirn al incremento de la productividad al aumentar la eficiencia de las actividades existentes. La diversificacin impulsada por la innovacin que persiga una produccin de mayor valor agregado puede sostener el crecimiento del empleo en una economa con un alto peso de las materias primas y una tendencia hacia la apreciacin de la moneda. Se sustentar la generacin de ingresos y empleo en una poblacin urbana en constante crecimiento y se ampliar la gama de productos agrcolas producidos en entornos rurales. La diversificacin agrcola a travs de la innovacin ser especialmente relevante en la medida en que los acuerdos comerciales con Estados Unidos y otros pases entren en total vigencia, abriendo nuevas oportunidades para algunos tipos de produccin agrcola y, a su vez, imponiendo presin competitiva sobre otros. Esto ayudar a realizar los grandes cambios necesarios para mejorar los medios de vida rurales tras el esperado cese del conflicto y la inseguridad en el campo. En trminos ms generales, se tendrn que encontrar medios para fortalecer los vnculos entre las necesidades sociales y los procesos de innovacin. Tal como lo seala la estrategia de innovacin de la OCDE, todo el espectro de la innovacin, desde las mejoras incrementales hasta las novedades radicales, puede aumentar la sostenibilidad ambiental del crecimiento, sobre todo en vista de la inmensa riqueza de la biodiversidad de Colombia y las crecientes presiones del cambio climtico. Intensificar la innovacin no significa simplemente ampliar la escala del sistema de innovacin. Tambin implica cambios profundos en su estructura y alcance. En general, la actividad innovadora se debe convertir en una prioridad de las empresas de produccin de todo tipo y en todos los sectores de la economa. Para que esto suceda, tendrn que producirse cambios de gran envergadura en las diversas partes interesadas a las que se dirigen las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI), especialmente en el sector empresarial, y en las modalidades del apoyo que se les ofrece.

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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES 9

Una ventana de oportunidad


En el pasado, los conflictos internos, las debilidades de la gobernanza y las dificultades para el cambio hacia una economa ms formal han obstaculizado el desarrollo de Colombia. Si bien muchos de estos problemas persisten, algunos se estn superando. Esto ha apuntalado un buen desempeo macroeconmico, impulsado por un aumento en las exportaciones de minerales y la inversin asociada. En general, las condiciones globales para la innovacin han mejorado, especialmente a travs de la apertura de la economa colombiana. El auge de las exportaciones de, aunque ha disminuido recientemente, ofrece una ventana de oportunidad para abordar algunos de los principales problemas a los que se enfrenta el sistema de innovacin en Colombia. Alteraciones significativas en el marco poltico y en el sistema institucional en los ltimos aos, muestran un compromiso creciente con el fomento de la innovacin: El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-14 reconoce y subraya la importancia que puede tener la innovacin para la transicin socioeconmica de Colombia. Se incorpor un aumento notable de los recursos para la ciencia, la tecnologa y la innovacin (CTI) en el rgimen de reestructuracin de la distribucin de las regalas de la explotacin minera (el Sistema General de Regalas, creado en 2011). Este nuevo sistema de financiacin se dise para garantizar que la participacin y los beneficios de las actividades cientficas, tecnolgicas y de innovacin se distribuyan de manera ms generalizada en todas las regiones del pas. A fin de avanzar en estos planes, se han desarrollado nuevas estructuras de gobierno y se han establecido nuevos mtodos y mecanismos para gestionar la asignacin de recursos y la ejecucin de programas en estas reas, no slo a nivel nacional, sino tambin regional, como en el caso de la iniciativa de la "Ruta N" en la ciudad de Medelln.

Las sustanciales regalas de la explotacin minera que le corresponden al Estado brindan una oportunidad para acelerar y equilibrar nuevamente el desarrollo del sistema de innovacin. Con una buena gestin, esto podra permitir que Colombia aumentase sus capacidades, se integrase ms en la economa mundial, se volviese ms competitiva, fortaleciese su desarrollo social y econmico y avanzase rpidamente hacia los niveles de capacidad productiva e ingresos estipulados por la OCDE. Esto depender fundamentalmente de la expansin del capital humano y otras capacidades de innovacin, en particular aquellas a disposicin de las empresas y desarrolladas dentro de las mismas, as como del mejoramiento de la gestin y la gobernanza de la investigacin e innovacin.

Breve diagnstico del sistema de innovacin de Colombia Caractersticas bsicas


A finales de la ltima dcada, el sistema de innovacin de Colombia era relativamente pequeo. El gasto general en actividades de CTI (ciencia, tecnologa e innovacin), entre otras la I+D, ha crecido paulatinamente y, como proporcin del PIB, se encuentra muy rezagado frente a muchos otros pases de Amrica Latina con PIB per cpita comparable. El gasto en I+D como porcentaje del PIB fue de alrededor de un cuarto del promedio de la regin en 2010. Del mismo modo, aunque el nmero de trabajadores en el rea de CTI ha aumentado de manera significativa, en comparacin con el resto de la regin, ste constituye un porcentaje menor de la poblacin activa.
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10 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES Los indicadores tradicionales de resultados de CTI tambin son modestos. El volumen de publicaciones cientficas ha ido creciendo en los ltimos aos, pero la productividad de Colombia equivale aproximadamente a dos tercios de la productividad de Amrica Latina en general y se encuentra muy por debajo del promedio de la OCDE. Al igual que la produccin cientfica de la mayora de pases latinoamericanos, la de Colombia se cita con menor frecuencia que la de los pases de la OCDE y se encuentra rezagada con respecto a los pases comparables de Latinoamrica y el Caribe (LAC). A pesar de que el sistema nacional tiene, por naturaleza, algunos puntos fuertes, Colombia se enfrenta a un fuerte reto en trminos de produccin cientfica, productividad y calidad. El panorama es muy similar en el caso de las patentes y marcas registradas. Colombia ocupa un puesto inferior al de varios pases de la regin en trminos de patentes per cpita concedidas y de solicitudes de marcas en la Oficina de Patentes y Marcas de EE.UU.

Innovacin empresarial
Las encuestas de innovacin indican que la innovacin en la industria manufacturera aument poco durante la ltima dcada y que slo cerca de un tercio de las empresas del sector, introdujeron innovaciones en los ltimos aos. Sin embargo, la innovacin empresarial es crucial para crear capacidad endgena, permitir el establecimiento de redes con otras empresas y la ampliacin de las fuentes de conocimiento e innovacin y establecer la capacidad de absorcin para apoyar dichas interacciones. Dado que las actividades de innovacin de las empresas constituyen la principal fuente de crecimiento y empleo, stas deben representar una parte dominante de la actividad innovadora nacional. Sin embargo, aunque hace una dcada la investigacin y el desarrollo (I+D) en el sector empresarial representaba en Colombia el 30% del total, se redujo al 20% en 2005 y acaba de volver al 30%. Esta cifra se encuentra muy por debajo del porcentaje no slo de las economas lderes de la OCDE, sino tambin de las economas emergentes ms importantes de Asia y Amrica Latina. A ttulo comparativo, dicha actividad representa el 65-75% del total de I+D en Finlandia, Japn y Estados Unidos y cerca del 55%, en Espaa. Si se compara con Amrica Latina en conjunto, equivale aproximadamente al 40%.

Instituciones de innovacin: universidades e institutos de investigacin (pblicos)


Las "Instituciones de innovacin" en Colombia comprenden un sector universitario en crecimiento y evolucin, y tres conjuntos de instituciones de investigacin no universitarias, cuyo nmero, escala y funciones han cambiado relativamente poco. Colombia cuenta con un total de 81 universidades (32 pblicas y 49 privadas). Tres cuartas partes de la poblacin estudiantil asisten a universidades pblicas. Slo una pequea parte de los profesores de educacin superior tienen doctorados y se concentran en las universidades de lite. El aumento de la financiacin externa desde mediados de la ltima dcada y el nuevo impulso del gobierno a la investigacin e innovacin no slo increment el nmero de doctores a nivel nacional, sino que tambin anim a las universidades a "profesionalizar" la gestin de la investigacin con vicerrectores de investigacin. La legislacin moderna sobre propiedad intelectual (PI), en la lnea de la Ley Bayh-Dole en Estados Unidos, ha alentado an ms la creacin de oficinas de transferencia de tecnologa (OTT) y otras funciones especializadas, pero las condiciones y reglamentos laborales obstaculizan la creacin de spin-offs (organismos derivados).
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La financiacin de la investigacin de las universidades proviene de varias fuentes. Una pequea proporcin de la financiacin bsica se asigna ahora en funcin de la cantidad y calidad de la produccin cientfica de las universidades. Los ingresos para proyectos provienen de las subvenciones gestionadas por Colciencias y otros contratos externos. Los ingresos de investigacin por contratos industriales son mnimos. La intensidad de los vnculos entre las universidades y la industria es similar a la de muchos otros pases de Amrica Latina, aunque tanto el sector empresarial como el mundo universitario la consideran inadecuada. Al igual que en otros pases, existen tres tipos de institutos autnomos de investigacin: Colombia cuenta con algunos institutos de investigacin bsica, como la Fundacin Instituto de Inmunologa de Colombia -FIDIC- (inmunologa). Un ejemplo internacional de este tipo de instituciones al que a menudo se hace referencia son los institutos Max Planck de Alemania. Unos 19 laboratorios estatales que producen principalmente conocimientos para la formulacin de leyes, reglamentos u otros efectos de ndole gubernamental. El resultado generalmente se refleja en bienes pblicos. El Centro de Investigaciones Oceanogrficas e Hidrogrficas -CIOH-, por ejemplo, suministra informacin a la marina y a la industria. Su financiacin es variable y el sistema se encuentra fragmentado. Existen obstculos de ndole normativa que entorpecen los intentos actuales de vincularlos ms estrechamente con las universidades y la industria. Organizaciones de investigacin y tecnologa (OIT), cuyo objetivo principal es generar conocimientos y servicios para la industria. Los institutos agrcolas CENIS se financian mediante gravmenes a la produccin y se centran en un solo cultivo o en grupos de cultivos. El atender las necesidades inmediatas de un conjunto limitado de partes interesadas dificulta la posibilidad de abordar otras necesidades de I+D transversales o a ms largo plazo. Del mismo modo, las OIT industriales, como el ICIPC (Instituto de Capacitacin e Investigacin del Plstico y del Caucho) tambin se centran en ramas especificas ramos especficos. Las organizaciones de investigacin y tecnologa industriales, tienden a estar fragmentadas y experimentan problemas similares de gobernanza.

A nivel internacional, por el contrario, el trabajo de los laboratorios estatales y las OIT est convergiendo. Se ocupan de tecnologas en lugar de ramas, y estn atendiendo una extensa gama de necesidades de los clientes y diversificando sus fuentes de financiacin, cmo un seguro contra el lock-in (o dependencia). La relevancia econmica y social de la investigacin pblica se encuentra condicionada por otros aspectos del sistema. En un sistema de innovacin empresarial dbil, existe una demanda limitada de innovacin por parte de los productores: las empresas que no son innovadoras tampoco exigen a sus proveedores que innoven. Hay cierta interaccin entre empresas e institutos, pero la cooperacin entre las empresas comerciales y las instituciones que se dedican a la investigacin es escasa. Aunque el Plan Nacional de Desarrollo (PND) hace hincapi en la demanda de innovacin social, hasta el momento existen pocas opciones para articular o hacer efectiva esa posible demanda (por ejemplo, de las comunidades rurales excluidas y de aquellas comunidades urbanas desfavorecidas desde la ptica social).

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12 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES

Desarrollo de recursos humanos


Ha habido un progreso considerable en el desarrollo de capital humano durante la ltima dcada: A nivel de educacin secundaria, las tasas de matrcula aumentaron aceleradamente entre 2002 y 2009. Las puntuaciones del ejercicio del Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes (PISA) de la OCDE mejoraron significativamente entre 2006 y 2009, no slo en lectura sino tambin en matemticas y ciencias. Sin embargo, muchos estudiantes graduados de bachillerato an no estn "listos para la universidad", a la vista de sus logros en ciencias y matemticas. En cuanto a la educacin superior, el nmero de matrculas aument de alrededor de un milln en 2000 a casi 1,7 millones en 2010, y la proporcin del cohorte en edad universitaria (17 a 21 aos) matriculado en programas de pregrado subi del 24% al 37%. El porcentaje de estos alumnos que se matricul en ciencias e ingeniera fue superior al de otros pases de LAC. Sin embargo, a pesar de los crecientes niveles de participacin en la educacin superior, a finales del 2000 Colombia qued rezagada frente a otros seis pases de LAC en trminos de participacin en la educacin superior. La disparidad fue an mayor a nivel de doctorados, puesto que el nmero de personas con estudios doctorales en ciencias, ingeniera y otras reas por cada 100.000 habitantes es inferior al de otros diez pases de Amrica Latina y el Caribe. El SENA, agencia de educacin vocacional y aprendizaje de gran trayectoria y reconocimiento a nivel nacional, financiado por un gravamen sobre la nmina, juega un papel fundamental en la formacin de la fuerza laboral que no cuenta con educacin superior. Ofrece tambin educacin de nivel superior (aproximadamente a un 3,8% de personas entre los 15 y los 24 aos de edad), pero su tarea principal es el desarrollo de las competencias laborales. En 2011, el SENA capacit a 7,9 millones de personas a travs de sus 116 centros de formacin.

La incidencia del gnero, los ingresos y las desigualdades regionales en el acceso a la educacin superior ha disminuido, pero sigue siendo un problema. Otras ineficiencias tambin obstaculizan el paso de la escuela a la universidad. Puesto que no existe una agencia nacional que rena y administre las solicitudes para el ingreso a la universidad, el proceso es complejo y el resultado incierto para los estudiantes; las universidades no tienen certeza del nmero posible de matrculas, puesto que los buenos estudiantes reciben varias ofertas. Es difcil pasar de la formacin tcnica o laboral a la universidad. La educacin superior padece una tasa general de desercin del 45%, que se acrecienta de manera inversa en relacin con los ingresos de los padres. En 2011, an no era posible otorgar una beca a todos los postulantes universitarios talentosos. La educacin a nivel universitario, por ende, sigue dependiendo fuertemente de los ingresos de los padres. El equilibrio entre la educacin tcnica y la educacin superior es problemtico en gran parte de Amrica Latina, donde generalmente el 70 % del cohorte recibe educacin superior y el 30% educacin tcnica. Esta "pirmide invertida existe en Colombia. La relacin en pases de la OCDE (especialmente en algunas partes de Europa) es contraria,
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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES 13

por lo general. Dada la carencia relativa de ocupaciones tcnicas de nivel medio en las empresas colombianas, esto parece explicar, hasta cierto punto, los reiterados comentarios de la industria, acerca de una escasez de personal cualificado y la falta de experiencia en funciones de nivel medio. En los niveles actuales, los flujos de recursos humanos de la educacin superior no parecen suficientes para permitir que el sistema de innovacin del pas reduzca rpidamente la brecha con los competidores internacionales. En efecto, a pesar del crecimiento durante la ltima dcada, los recursos humanos pueden confinar la capacidad que el sistema de innovacin tiene para absorber, de manera eficaz, la expansin de la financiacin de CTI que se espera tras los recientes cambios fundamentales en el contexto poltico e institucional del sistema de innovacin del pas y el firme compromiso del gobierno colombiano. Colciencias est poniendo a disposicin recursos cuantiosos para producir ms PhDs (estudiantes graduados de programas doctorales), principalmente en la educacin superior, pero tambin con el nimo de aumentar el nmero de doctores en la industria, donde son smamente escasos. Aunque el SENA es un instrumento poderoso para la educacin y la formacin profesional y ofrece capacitacin media, en empresa tras empresa, sigue existiendo un vaco de destrezas en este nivel, especialmente en reas como el diseo, la gestin de proyectos y la logstica, as como en la gerencia. Los incentivos para que las empresas faciliten la formacin son dbiles: dada la escasez, una empresa que dedique recursos para aumentar su inventario de estas habilidades, corre el riesgo de ver a sus beneficiarios buscar mejores oportunidades en otro lugar. Una mayor provisin de educacin superior e incentivos a las empresas para formar a ms personas de las que en realidad necesitan constituye una alternativa para atacar este problema. La presencia de empresas multinacionales (EMN), cuyas actividades van ms all de las ventas y la fabricacin bsica, podra ayudar a solucionar la escasez. Tambin contribuira el que las OIT dedicasen mayor atencin a la formacin y a motivar al personal ms joven a que se traslade a la industria despus de un tiempo (como lo hace la sociedad Alemana Fraunhofer y otras OIT internacionales).

Infraestructura de banda ancha


La infraestructura de banda ancha proporciona una plataforma para la innovacin y para el desarrollo social y econmico. Colombia, como muchos pases de la OCDE, destaca la relacin positiva entre el uso y acceso a banda ancha y el desarrollo econmico dentro de su estrategia para desarrollar el ecosistema digital colombiano. Al reconocer la necesidad de aumentar las conexiones y la velocidad de banda ancha, el gobierno busca ampliar las conexiones a lo largo de todas las regiones y cuadruplicar el nmero de conexiones, para que pasen de 2,2 millones en 2010, a 8,8 millones en 2014. Con 7,2 millones de conexiones a mediados de 2013, probablemente alcanzar su objetivo. Ms an, actualmente se est desplegando una red troncal de fibra en una asociacin pblico-privada para conectar 1078 municipios y el 96% del territorio en 2014. A travs de esta iniciativa, el nmero de municipios conectados creci desde unos 200 en 2010 a 777 a mediados de 2013.

Propiedad intelectual
En Colombia, las empresas e instituciones de investigacin dependen menos de patentes, marcas, derechos de diseo y modelos utilitarios para proteger sus invenciones que en la mayora de los pases de la OCDE y que algunos de los vecinos ms avanzados
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14 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES de la regin. Slo unos pocos actores, en algunas universidades o grandes empresas avanzadas, se encuentran en condiciones de solicitar patentes internacionales. La falta de habilidades, la dbil infraestructura de investigacin y las diversas barreras que entorpecen las operaciones de las empresas, contribuyen al desempeo deficiente que tiene Colombia en materia de propiedad intelectual. Dado que los investigadores, al igual que los funcionarios pblicos, no pueden tener ingresos aparte de su salario, stos no pueden participar en spin-off. Esto ha dificultado que varias universidades pblicas desarrollen aplicaciones comerciales basadas en su PI. Las universidades privadas tambin deben abordar la cuestin de las spin-off, puesto que la ley sobre organizaciones sin fines de lucro estipula que no pueden crear actividades lucrativas. Los responsables de la PI en las universidades son conscientes de que los buenos resultados requieren comercializacin y estn interesados en encontrar formas de apoyarla.

Gobernanza de la ciencia, la tecnologa y la innovacin (CTI)


Un sistema nacional de innovacin abarca una amplia gama de actores: empresas, organizaciones de investigacin, gobierno y muchas otras instituciones. En Colombia, la naturaleza altamente regionalizada del pas tambin desempea un papel. A nivel nacional, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) se encarga de la coordinacin general de la poltica gubernamental para el desarrollo econmico y social. Colciencias es un actor clave en materia de CTI. De acuerdo con su plan estratgico para 2011-14, tiene tres actividades principales: coordinar, desarrollar e implementar polticas para el "sistema nacional de ciencia, tecnologa e innovacin"; desarrollar capacidades y programas de innovacin e investigacin, con el fin de apoyar el desarrollo econmico y social en el sector de la educacin superior, la investigacin y los negocios y, finalmente, desarrollar capital humano para la investigacin y la innovacin. Colciencias ofrece una extensa variedad de instrumentos de financiacin de la innovacin y la investigacin. Dirige 11 consejos de investigacin, de los cuales dos terceras partes estn compuestas por investigadores. Tiene fuertes redes de interaccin con la comunidad acadmica, mucho ms que en el mbito empresarial. Abarca las funciones de un ministerio de ciencias, consejo de investigacin y agencia de innovacin (de tal forma que la formulacin de polticas y su ejecucin no se encuentren asiladas desde el punto de vista funcional) y coordina las polticas de innovacin e investigacin en todos los mbitos gubernamentales. Como resultado, su desempeo es muy importante para el xito del sistema de investigacin e innovacin. Colciencias se ocupa de las secretaras del Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y el Consejo Nacional de Programas, que supervisa una serie de programas orientados hacia la innovacin. La Comisin Nacional de Competitividad e Innovacin coordina el esfuerzo nacional para mejorar la competitividad, a travs del "Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin". El presidente de Colombia lidera la reunin anual de las partes interesadas del sector pblico y privado de la Comisin, que incluyen los ministerios sectoriales y el consejo de competitividad del sector privado. El ejecutivo y la secretara de la Comisin se renen con frecuencia. Las comisiones homlogas en cada regin planifican el desarrollo de los sistemas regionales de innovacin y brindan insumos para la planeacin nacional. De hecho, hay dos sistemas de gobierno paralelo que se encargan de la innovacin: uno, desde la perspectiva de la investigacin y otro, desde la de la competitividad. Aunque los ministerios del sector participan en la Comisin Nacional de Competitividad e Innovacin, stos tambin mantienen estrategias individuales independientes.
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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES 15

Los laboratorios de los ministerios sectoriales ofrecen investigacin y servicios tcnicos relacionados con misiones. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) cuenta con importantes actividades relacionadas con la innovacin, entre ellas el Programa de Transformacin Productiva que coordina las actividades en torno al desarrollo del capital humano, la normativa, las infraestructuras y la sostenibilidad, fortaleciendo la industria, as como la innovacin en 16 industrias "estratgicas". Tambin financia el programa "Innpulsa", dirigido por Bancoldex, el banco estatal de desarrollo, que promueve un crecimiento empresarial ms rpido enfocado en la innovacin, la iniciativa empresarial y los ecosistemas regionales. El SENA se encuentra vinculado con el Ministerio de Trabajo. Adems de su papel en la educacin vocacional y la formacin profesional, el SENA tambin tiene 15 parques tecnolgicos, dos centros dedicados al desarrollo tecnolgico y un pequeo servicio de extensin industrial. Tambin financia proyectos de I+D relacionados con la capacitacin. El Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (MinTIC) ejecuta un amplio programa de innovacin con Colciencias, para fomentar la investigacin y el desarrollo en el sector de las tecnologas de la informacin (TI), as como la innovacin en el conjunto del gobierno en lnea del pas y el uso de las TIC por parte del sector pblico y promover la innovacin en las TIC como palanca para el desarrollo econmico. Por su parte, las regiones producen e implementan sus propias polticas regionales de desarrollo e innovacin. El complejo proceso de financiar proyectos con base en las regalas del sector mineral revel las dificultades de la coordinacin temtica entre regiones y entre las regiones y el Estado.

Marco conceptual de la poltica de CTI


En la gobernanza colombiana, la idea de "sistemas" de innovacin est estrechamente vinculada a las instituciones, tanto a las organizaciones estatales formales como a los sistemas de comits. En el PND, la innovacin se trata como una cadena de desarrollo, independiente de las ramas y los sectores econmicos principales. Esta compartimentacin conceptual se asocia con otra perspectiva que tambin traza lmites en torno a las actividades y los actores de la CTI principalmente los actores pblicos y gubernamentales y los separa de otras actividades y actores de la economa y la sociedad. Es la idea de que el "sistema" -definido, ms bien, de manera limitadaconstituye la oferta del proceso de innovacin (los supuestos "productores de conocimiento") y la demanda se encuentra en empresas comerciales en los dems sectores de la economa. El origen histrico de Colciencias como financiador de la ciencia puede explicar en parte el predominio de este modelo de "empuje cientfico" y la proliferacin de instrumentos de apoyo a la interfaz y la comercializacin en organizaciones pblicas. Estos, sin embargo, son deficientes a la hora de respaldar directamente la construccin de capacidades de innovacin en el sector empresarial. Esta opinin se ve reforzada por la comprensible renuencia de los funcionarios en un pas que histricamente ha estado plagado de corrupcin para subvencionar las empresas. El papel relativamente dbil de la industria y el peso correspondiente de las organizaciones pblicas de investigacin en el sistema de innovacin tambin caracteriza a muchos otros pases que se encuentran atravesando la misma etapa de desarrollo que Colombia. Sin embargo, los negocios son la fuerza motriz de los sistemas de innovacin y la innovacin empresarial, por su parte, implica mucho ms que I+D, tal como lo enfatiza la Estrategia de Innovacin de la OCDE.

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16 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES Los aspectos claves del diseo de la poltica de innovacin en el contexto de una economa emergente incluyen: La intensidad del diseo, la ingeniera y otras actividades afines en los procesos de innovacin, no solo la intensidad de I+D, as como la importancia de que las empresas acumulen recursos humanos y otras capacidades en stas y otras reas, como la arquitectura y la planeacin, muchas de ellas en el sector servicios y no en el sector manufacturero. Esto implica un aumento de la oferta de recursos humanos altamente cualificados y un estmulo para la demanda de los mismos en el sector empresarial. Crear esas capacidades no slo en los organismos de educacin y formacin, sino tambin a travs del gasto en capacitacin y la adquisicin organizada de experiencia dentro del sector empresarial.

Alcance para mejorar y continuar desarrollando la poltica de innovacin


Los recursos que ha puesto a disposicin la decisin del gobierno de destinar el 10% de las regalas mineras a la ciencia, la tecnologa y la innovacin ofrecen una gran oportunidad de mejorar y desarrollar las polticas. Hacen que sea posible ampliar el esfuerzo del gobierno para fomentar la innovacin en la industria y los servicios. Hoy en da, la innovacin se limita a un pequeo subconjunto de empresas. La ampliacin supone extender y acentuar este esfuerzo para abarcar ms actores y ms sectores de la sociedad. A pesar de que Colombia ha reconocido la necesidad de coordinacin en el sistema nacional de innovacin, an es difcil enfrentar retos "horizontales" (tales como las cuestiones ambientales) que afectan a muchos ministerios y sectores de la sociedad y utilizar el poder colectivo de las diversas partes del el sistema de investigacin y las universidades para resolverlos. Encontrar maneras de coordinar el desarrollo de una poltica de CTI ms integradora y global constituye un desafo poltico importante para Colombia, as como para muchos otros pases. El abordar los bajos niveles de innovacin y productividad en la industria y en los servicios - sectores directamente vinculados con la creacin de riqueza- es quiz el rea ms importante para el desarrollo de polticas de innovacin. Esto requerir una combinacin de polticas que motive y permita a los productores desarrollar capacidades internas de absorcin e innovacin y que los someta a una presin competitiva de tener un buen rendimiento. Para lograr un impacto econmico significativo, dichas polticas tendrn que ser incluyentes y ubicuas, con el fin de atender a empresas de todos los tamaos y sectores, incluido el sector informal, especialmente mediante un mayor apoyo a la innovacin social. Teniendo en cuenta su importancia, la poltica para fortalecer la pertinencia, la calidad y la productividad de las universidades y de los institutos de investigacin constituye un mecanismo crucial para patrocinar el desarrollo de los productores a travs de la provisin de capital humano y conocimiento. La poltica de innovacin de Colombia tiene una base slida en los institutos sectoriales de investigacin en agricultura y ciertas reas de la industria, y algunos laboratorios estatales parecen no haber aprovechado su potencial de innovacin. Los institutos agrcolas han desempeado un papel importante en el crecimiento de aos anteriores, as como en las exportaciones de productos agrcolas, mientras que el desempeo de los institutos industriales ha sido ms dispar. El sector de las instituciones necesita modernizacin, diversificacin y consolidacin, con una orientacin cada vez mayor hacia las tecnologas y no hacia las ramas de la industria.
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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES 17

Colombia ha hecho un gran esfuerzo para ampliar y mejorar la educacin y hacer frente a las desigualdades en la educacin primaria y secundaria, por ejemplo, a travs del programa Computadores para la Educacin. Tambin ha habido un impulso importante para actualizar las competencias laborales y profesionales. Como siguiente paso, ser necesario reducir el desequilibrio entre la produccin de los institutos tcnicos/tecnolgicos y las universidades, a fin de abordar la escasez de habilidades de nivel medio. El acceso desigual a la educacin, incluida la educacin superior, se debe percibir no slo como un hecho injusto, sino tambin como un uso ineficiente de los recursos humanos y un freno para el desarrollo. Por eso, la reduccin de esta desigualdad merece atencin poltica. Los programas e instrumentos de gobierno recientemente implementados tienden a centrarse en la formacin de doctores (PhD), la comercializacin de produccin de conocimiento con base en investigacin (comparativamente dbil) y el fomento de iniciativas de emprendimiento de tipo startup (nuevas empresas). Se basan, en gran medida, en modelos que son adecuados para las mejores universidades, como el MIT, pero que resultan menos aplicables en otros lugares, incluso en muchos entornos de pases de la OCDE. Como resultado, el impulso de la poltica de innovacin deja de lado a gran parte de la industria establecida. Un desarrollo adicional requerir la modernizacin de las habilidades de innovacin de mediano y alto nivel de la industria establecida y la diversificacin hacia nuevas actividades, posibles gracias a dichas habilidades mejoradas; todo esto, por supuesto, sin perder de vista la tecnologa de punta. Dada la complejidad de los sistemas de innovacin, el mejorar la poltica de innovacin de Colombia requiere un equilibrio adecuado entre los diferentes medios de fomento de la innovacin que resulten apropiados para el contexto colombiano. El objetivo de la poltica de innovacin es facilitar el funcionamiento del sistema nacional de investigacin e innovacin en su totalidad, que implica una compleja interaccin de oferta y demanda entre muchos actores. El sector empresarial, el sistema de educacin y formacin, el sistema de financiacin, la gobernanza y una serie de instituciones -desde los bancos hasta la oficina de patentes-, deben funcionar correctamente y estar vinculados de manera eficiente si se quiere lograr un buen funcionamiento del sistema de investigacin e innovacin. Con el desarrollo, los diversos elementos del sistema necesitan crecer en concierto, manteniendo un equilibrio (a veces cambiante) entre las partes para evitar la escasez o el exceso de capacidad. El cometido de la poltica es, por consiguiente, monitorear los resultados del sistema e intervenir para limar rendimientos deficientes o desequilibrios. El centrarse en partes individuales del sistema -por ejemplo, en la oferta de doctorados o de capital de riesgo- es poco probable que satisfaga la necesidad de que todas las partes del sistema tengan un buen desempeo. Por el contrario, la poltica se debe basar en un anlisis continuo que determine cules son las partes del sistema de innovacin con un bajo rendimiento; se deben calcular intervenciones de poltica para garantizar que se abordan las diferentes necesidades del sistema, de manera equilibrada. Los modelos que subyacen a la poltica de innovacin deben ser sistmicos.

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18 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES

Tareas estratgicas
El objetivo general de la poltica de innovacin en Colombia es impulsar el desarrollo econmico y social, a fin de aumentar los ingresos y el bienestar y mejorar la sostenibilidad econmica y social. Aunque Colombia ha presenciado desarrollos importantes y rpidos en los ltimos aos, se necesita un mejor desempeo en trminos de innovacin para lograr un crecimiento sostenible y mejores niveles de vida, mejorar la productividad y la competitividad internacional y enfrentar los desafos sociales. La convergencia de Colombia a los niveles de la OCDE requiere un realce de las fortalezas de la industria y los recursos existentes y el explorar enfoques integrales: upstream (ascendentes), downstream (descendentes) y en reas en las que se pueda explotar el potencial de Colombia. El logro de estos objetivos implica acciones en tres campos principales. Uno se refiere a cambios en la estructura general del sistema de innovacin y en su escala limitada en la actualidad; el segundo tiene que ver con cuestiones de gobernanza del sistema, y el tercero se ocupa de las actividades de los principales actores institucionales y organizacionales. Se deben llevar a cabo tareas importantes en los tres campos.

Escala y estructura general del sistema


El presupuesto pblico total para actividades de CTI el "normal" y el derivado de regalas) se debe aumentar a tasas comparables a las de otras economas emergentes que han procurado llegar a niveles de la OCDE. Las regalas que se asignarn para CTI no sern suficientes para alcanzar la escala deseada. La capacidad de absorcin se debe fortalecer. La capacidad limitada del sistema para absorber de manera efectiva incluso el aumento de la financiacin proveniente de las regalas de los minerales exige un cambio en la asignacin de recursos hacia el fortalecimiento del capital humano y las habilidades necesarias para absorber el rpido crecimiento de la financiacin de actividades relacionadas con CTI. A su vez, el sistema necesita un nuevo equilibrio fundamental para que las actividades de innovacin se arraiguen mucho ms profundamente en las empresas de todos los sectores, en lugar de permanecer concentradas en un nmero relativamente pequeo de organizaciones. Los recursos limitados disponibles se podran utilizar para apalancar la innovacin en el sector empresarial e inducir cambios duraderos en el comportamiento innovador y la estructura productiva de la economa colombiana.

Gobernanza del sistema


El logro de los objetivos generales requerir mantener y, en la medida de lo posible, institucionalizar el compromiso poltico con la educacin, la ciencia, la tecnologa y la innovacin como motores de desarrollo. Las estructuras de gobernanza y los procesos de planificacin y formulacin de polticas se deben reforzar para reducir las inconsistencias creadas por la tensin entre el ciclo poltico cortoplacista y la naturaleza largoplacista del cambio en el sistema de innovacin; tambin es imprescindible recompensar la continuidad de las polticas en gobiernos posteriores. Una tasa alta de rotacin de personal tambin puede ser perjudicial.

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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES 19

El poder de coordinacin y gobernanza del Estado se debe utilizar para aumentar la cohesin (al reducir las disparidades entre regiones) y la coordinacin a travs de los "sistemas" de CTI e innovacin y el conjunto ms amplio de ministerios con un inters en asuntos relacionados con CTI, con el fin de minimizar la fragmentacin del esfuerzo de desarrollo. A medio plazo, se necesitarn ms fuentes principales de financiacin de CTI. La disponibilidad de regalas minerales para financiar un aumento importante en el esfuerzo de innovacin representa una gran oportunidad. Sin embargo, el desarrollo requiere mucha ms inversin en CTI por parte de los productores y el gobierno. Eventualmente, el aporte del Estado para dicha inversin debe ser una parte permanente de su presupuesto normal, para evitar que se vuelva vulnerable a la disminucin de los presupuestos en caso de que decline el flujo de regalas o haya una decisin poltica de reasignar esos ingresos extraordinarios, provenientes de las regalas, a otras prioridades.

Papel de los principales actores institucionales y organizacionales en el sistema


Una incorporacin ms profunda de actividades innovadoras en la sociedad requiere una mayor competencia, una gama ms amplia de mecanismos de apoyo y aumentar la proporcin del gasto empresarial en I+D (business expenditure on R&D -BERD, por sus siglas en ingls) hasta un 50% en el curso de una dcada. Garantizar la capacidad de absorcin y otras capacidades del sector empresarial para alcanzar este objetivo requiere el fortalecimiento y la ampliacin de la gama de mecanismos para el desarrollo de mayores niveles de competencias y cualificaciones de la fuerza laboral (habilidades de nivel medio y alto), as como mejores redes de contactos e interaccin networking- entre empresas y el acceso a fuentes externas de conocimiento e inteligencia. Adems de responder a la demanda de innovacin mediada por mercado, identificada en el Plan Nacional de Desarrollo, el sistema de innovacin tambin debe desarrollar medios ms eficaces para satisfacer la demanda social de innovacin que forma parte de la va esperada, en trminos del desarrollo de los principales motores de crecimiento, tales como la proteccin del medio ambiente, vivienda de inters social de buena calidad e infraestructuras asociadas y una mayor productividad agrcola. Adems de modificar el equilibrio entre los diferentes actores de la innovacin, se necesitan medidas sustanciales para mejorar las infraestructuras e instituciones (agencias de formacin, institutos, universidades), a nivel nacional y regional, a fin de lograr los niveles de excelencia requeridos para cumplir con los estndares mundiales en el campo de la investigacin y la educacin y respaldar la innovacin empresarial, de manera directa y a travs de la provisin de capital humano.

Principios rectores
El objetivo principal de la poltica de innovacin es mejorar el bienestar y promover el desarrollo mediante el mejoramiento del desempeo econmico. Busca optimizar la capacidad de las diversas partes del sistema nacional de innovacin para llevar a cabo sus respectivas funciones. El aumento de la tasa de innovacin requiere incentivos para

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20 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES mitigar las deficiencias del mercado donde se producen, como reducir los riesgos para las empresas que participan en investigacin ms a largo plazo. La naturaleza de interconexin que presenta la innovacin, as como la interdependencia resultante de las organizaciones implicadas, exige intervenciones que promueven la creacin eficaz de redes -networking-. As como la construccin de vehculos ms rpidos no slo requiere el desarrollo de un motor ms potente, sino tambin de un chasis ms slido, un sistema de transmisin mejorado, neumticos ms grandes y ms robustos y frenos ms fuertes-, una mayor innovacin necesita un enfoque de poltica sistmica que busque garantizar el desarrollo equilibrado de las diferentes partes del sistema de innovacin. Tener en cuenta la naturaleza sistmica de la innovacin. Una poltica de innovacin y desarrollo que tiene xito reconoce la naturaleza sistmica de la innovacin. El papel de los formuladores de polticas es monitorear las diferentes partes del sistema de innovacin, ofrecer condiciones generales favorables para la innovacin e intervenir cuando sea necesario para proporcionar incentivos que mitiguen las fallas sistmicas y del mercado. Situar a los productores en el centro del sistema de innovacin. En las economas dinmicas desde la perspectiva tecnolgica, pero an no en Colombia, las empresas productivas -pblicas y privadas de todos los sectores, incluido el sector servicios- son el ncleo del sistema de innovacin. La innovacin que emprenden estas empresas -a menudo en un esfuerzo conjunto que implica la interaccin con otras empresas y, en ocasiones, el uso de conocimientos procedentes de universidades e institutos pblicos- se traduce en una mayor productividad, nuevos productos y nuevos sectores, nuevos empleos, mayores ingresos y un mayor bienestar. En consecuencia, la capacidad de innovacin de estas empresas constituye el motor central de los sistemas dinmicos de innovacin. Las prioridades de las polticas se deben centrar mucho ms intensamente en el mejoramiento de las capacidades de innovacin y las actividades de las empresas y, por lo tanto, de sus resultados econmicos. Otras medidas de poltica han de estar en sintona con el desarrollo de todos los componentes de un sistema integrado de innovacin que responda a las necesidades de innovacin en las empresas. Esto se debe hacer ms directamente que antes. Adoptar un enfoque amplio hacia la innovacin al abordar no slo la innovacin tecnolgica, sino tambin la innovacin no tecnolgica o "blanda", que incluye modelos organizacionales, empresariales, de marketing, etc. Evitar que el enfoque de la poltica se restrinja a la "alta tecnologa". Enfatizar la innovacin en servicios basados en el conocimiento y en otro tipo de servicios y abordar los lmites cambiantes entre la industria y los servicios en nuevos modelos de negocio. En consecuencia, el alcance de la poltica de innovacin debe ser ms amplio y permear todos los sectores institucionales y econmicos. Fortalecer la inclusin del sistema de innovacin. Esto es deseable en s mismo y porque propicia una innovacin efectiva y eficiente. El superar los efectos de la desigualdad de ingresos en el acceso a la educacin, por ejemplo, implicara una asignacin ms eficiente del conjunto de talentos colombianos. La inclusin social tiene el mismo impacto y tambin facilita el traducir mejor las necesidades sociales en seales de insuficiencia y posible demanda de innovacin.

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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES 21

Equilibrar la combinacin de polticas de innovacin. Las medidas y los objetivos de la poltica de innovacin deben estar en equilibrio. Las funciones complementarias de la investigacin bsica y aquella orientada hacia la innovacin, por ejemplo, implican que una no se puede lograr de manera efectiva en ausencia de la otra. Sin embargo, en una economa emergente como la de Colombia, el equilibrio, generalmente y por una buena razn, se inclina ms hacia la investigacin aplicada que en la mayora de las economas de la OCDE. Durante la fase de "puesta al da", los pases se basan ms en los beneficios indirectos del sistema cientfico mundial, pero a medida que se aproximan a la "frontera tecnolgica" aumenta la necesidad de desarrollar nuevos conocimientos. Por lo tanto, se debe encontrar un equilibrio apropiado para el desarrollo de Colombia, entre las polticas de innovacin selectivas y "ascendentes ( bottomup)", entre innovacin nueva para el pas y nueva para el mundo y entre la prestacin de apoyo a empresas y a universidades e institutos tecnolgicos y de investigacin. Evitar el exceso de centralizacin. El carcter endgeno de la innovacin implica que la poltica de innovacin y la innovacin, como tal, no pueden quedar altamente centralizadas. A pesar de los problemas de coordinacin que conlleva la "integracin" de la investigacin y la innovacin en las distintas entidades del gobierno, la gestin de la innovacin y la investigacin debera involucrar a todos los ministerios y sus agencias. Si bien hay muchas razones para asignar tareas de coordinacin a determinadas partes del sistema, un enfoque limitado a un "Ministerio de Ciencia" que no incluya ni empodere a los dems reduce la eficacia del sistema de innovacin en su conjunto y el papel de la poltica de innovacin para atender las necesidades de la sociedad. Crear procesos objetivos, independientes y transparentes de asignacin de recursos. La poltica de investigacin e innovacin con frecuencia implica la asignacin competitiva de recursos. El proceso utilizado debe ser objetivo, independiente y transparente por razones de equidad, pero sobre todo porque la claridad y el uso de criterios de decisin que promuevan proyectos de alta calidad y relevancia son ms eficientes y eficaces. Generar confianza en las instituciones que prestan financiacin y otros entes gubernamentales. La confianza se crea a travs de una combinacin de apertura y rectitud, con transparencia en la financiacin respaldada por auditoras peridicas y sanciones pblicas en caso de fraude. Resulta difcil encontrar ejemplos exitosos de generacin de confianza a travs de reglas burocrticas de procedimientos y trmites administrativos. Fortalecer la "inteligencia estratgica. Una base slida para el "anlisis de cuellos de botella" en el desempeo general del sistema de innovacin requiere inteligencia estratgica en forma de estadsticas, anlisis cualitativo y retroalimentacin a partir de evaluaciones de la efectividad de las intervenciones polticas. Es clave que una buena recopilacin de datos, anlisis independientes y una evaluacin integral y formativa formen parte tradicional de las prcticas nacionales de recopilacin de inteligencia estratgica.

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22 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES

Recomendaciones
A la luz de estos principios y el anlisis subyacente, es posible hacer algunas recomendaciones especficas para Colombia. Su implementacin requerir un mayor anlisis local y el uso de procesos que involucren a las partes interesadas y a otros actores relevantes en su diseo detallado.

Mejorar las condiciones marco para la innovacin y el emprendimiento


Colombia ha sufrido las consecuencias de niveles altos de conflicto e inseguridad. Los costos incluyen una gran prdida de vidas y el desplazamiento forzoso de muchas personas. Es difcil calcular el impacto en el desarrollo econmico y social del pas, pero, adems del costo humano, ha significado: i) una fuga de gasto pblico hacia asuntos de seguridad; ii) el efecto del desplazamiento generalizado de comunidades en los niveles nacionales de pobreza; iii) la interrupcin de la educacin escolar y los servicios de salud, y iv) restricciones en la inversin en agricultura, minera y turismo. Durante la ltima dcada, la seguridad ha mejorado considerablemente y hay esperanza de que contine la tendencia. Una mayor seguridad puede aumentar la demanda de actividades de CTI en materia de agricultura y desarrollo rural, y, en general, mejorar el entorno para la innovacin en todos los mbitos. Con el tiempo, Colombia ha hecho grandes progresos en la apertura de su economa, incluyendo una serie de importantes tratados de libre comercio. El papel del comercio y la inversin extranjera directa (IED) han aumentado en la ltima dcada. Algunas industrias, especialmente en el sector minero, han atrado grandes cantidades de IED. En los ltimos aos, Colombia ha mejorado continuamente el marco regulatorio para los negocios, un factor determinante para la actividad de innovacin. Esto se tradujo en la mejora de varios de los indicadores Doing Business del Banco Mundial, como el pago de impuestos, la proteccin de los inversionistas y la resolucin de la insolvencia. En general, Colombia ocupa el puesto 43 de 189 pases. Segn el Banco Mundial, Colombia se ha convertido en "un lder regional en la reduccin de la brecha, con las prcticas reglamentarias ms eficientes del mundo". Sin embargo, an existen debilidades, por ejemplo, en la ejecucin de contratos. Al igual que en otros pases, hay poco capital disponible para inversiones de riesgo. La falta de confianza, por ejemplo en la efectividad de las instituciones legales, representa un problema importante. En general, aunque el entorno legal y regulatorio ha mejorado en varios aspectos en los ltimos aos (por ejemplo, en cuanto al tiempo para resolver litigios legales, la simplificacin de los procesos judiciales y un mayor uso de las TIC en el sistema judicial), an existen limitaciones significativas como la prevalencia de una burocracia ms onerosa que en el pas promedio de la OCDE. Segn los indicadores Doing Business del Banco Mundial, la posicin relativa de Colombia en materia de creacin de una empresa ha mejorado considerablemente en los ltimos diez aos, con reducciones sostenidas en el nmero de trmites, el tiempo que se necesita para iniciar un negocio y en el costo relativo de hacerlo. Ms an, se ha producido un notable enfoque en polticas sobre espritu empresarial innovador, incluyendo actividades apoyadas por el MinTIC, Colciencias, SENA e Innpulsa. Sin embargo, como seala la evaluacin econmica reciente de la OCDE, el sistema fiscal y el marco regulatorio para la iniciativa empresarial se podran mejorar an ms. Adems, el anlisis del indicador de regulacin del mercado de productos (PMR) de la OCDE muestra que las cargas administrativas para las empresas de propietario nico y para algunas start-up son relativamente altas en comparacin con las economas de la OCDE.
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EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES 23

La presin competitiva es uno de los incentivos ms poderosos para innovar. En algunos sectores, sin embargo, la concentracin excesiva constituye un obstculo. En general, las limitadas presiones competitivas sobre las empresas colombianas pueden haber restringido significativamente la innovacin. La Ley de Competencia de 2009 es parte de un esfuerzo para reformar las instituciones y los procesos que afectan a la competitividad y proporciona un nuevo marco. Aunque es demasiado pronto para evaluar su impacto, ya se ha vislumbrado la necesidad de fortalecerla. El gobierno est trabajando actualmente para aumentar la eficiencia y la transparencia del sector pblico y reconoce el papel decisivo que desempean las TIC en este sentido. Como parte de un extenso programa de gobierno en lnea, muchos de los servicios para los ciudadanos y las empresas se ofrecen por Internet y se han desarrollado mecanismos para fomentar la participacin de los ciudadanos en actividades del gobierno. La plataforma "Urna de Cristal" fue desarrollada para aumentar la transparencia de las actividades gubernamentales y servir como canal de comunicacin entre los ciudadanos y el gobierno. Adems, se ha establecido un programa para mejorar el uso de las TIC y la buena gobernanza a travs de ellas en el sector pblico y se ha suscrito un acuerdo para un centro de innovacin de gobierno en lnea entre el Ministerio y el Departamento de las Naciones Unidas para Asuntos Econmicos y Sociales (DAES). La nueva red nacional de fibra ptica proporcionar conectividad de red troncal en todo el pas y representa un paso importante en la construccin de una economa digital. El despliegue hacia municipios remotos puede ayudar a cerrar la brecha digital entre las zonas rurales y urbanas. La troncal acta como mecanismo de transporte de alta capacidad entre municipios; el siguiente paso ser ampliar el alcance del acceso a Internet de alta velocidad a todas las empresas y los hogares. Establecer y mantener un entorno macroeconmico favorable, fomentando la inversin en ciencia, tecnologa e innovacin. Continuar el proceso de reforma regulatoria, que ha dado algunos frutos y ahora se centra en el fortalecimiento de las instituciones. Mejorar el atractivo de Colombia para la inversin en actividades innovadoras. Las reas de atencin incluyen la carga administrativa que enfrentan algunas empresas, los obstculos de las pequeas y medianas empresas (PYMEs) para obtener financiacin y los problemas para financiar inversiones de mayor riesgo, incluso a travs de fuentes pblicas. Aumentar la eficiencia del sector pblico a travs de un mayor uso de las TIC en todos los ministerios y a nivel nacional y regional y promover la innovacin en esta rea. Se debe fortalecer y ampliar la funcin de coordinacin del MinTIC y su habilidad de promover innovacin relevante. El nombramiento de un segundo viceministro, quien se desempea como jefe nacional de servicios informticos (CIO- por sus siglas en ingls) para coordinar el uso de las TIC a lo largo del sector pblico colombiano y supervisar todas las iniciativas de gobierno en lnea es un paso prometedor. Continuar aumentando el nmero de servicios de gobierno en lnea y controlar la calidad del servicio. El gobierno ha aumentado rpidamente los servicios de gobierno en lnea en los ltimos aos. Estos esfuerzos deben continuar; se debe incluir la posibilidad de pagar impuestos por Internet. Adems de monitorear la

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24 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES cantidad de servicios electrnicos ofrecidos, se debe evaluar la calidad de los mismos e implementar mejoras cuando resulte necesario. Estimular la competencia en el sector de las telecomunicaciones. Esto ser clave para un mayor acceso y uso de los servicios de banda ancha. La subasta de espectro electromagntico de 2013 aument el nmero de operadores de telefona mvil y la de 2014 brindar una oportunidad para aumentar la competencia en este mercado. Seguir promoviendo la adopcin de la banda ancha por las empresas y los hogares y conectando ms empresas y hogares, tambin en las zonas remotas y ms all de los municipios. Continuar con el despliegue de puntos de acceso a Internet, tales como quioscos y puntos Vive Digital. Garantizar el acceso a Internet de bajo costo, especialmente para la poblacin de menores ingresos. Se deben mantener medidas para facilitar el acceso a la banda ancha, incluso a travs de los servicios fijos e inalmbricos. Adems, se deben de reducir las barreras al acceso de los dispositivos porttiles, especialmente los telfonos inteligentes (smartphones), de manera de incrementar acceso a los servicios de comunicaciones. Asignar suficiente espectro electromagntico para servicios de comunicaciones mviles para lograr satisfacer la creciente demanda de datos mviles.

Reforzar la contribucin del sistema de propiedad intelectual a la innovacin


Los derechos de propiedad intelectual (DPI) efectivos fomentan la invencin en el rea de la tecnologa (patentes), el sector empresarial (marcas registradas), las artes, el software (copyright) e incluso en sectores tradicionales (indicaciones geogrficas). Los sistemas nacionales de PI pueden alentar a las empresas nacionales a inventar, a las universidades nacionales a transferir conocimientos y a firmas extranjeras a implementar o conceder licencias de nuevas tecnologas. Los regmenes de PI tambin determinan la capacidad para acceder a los conocimientos existentes de manera eficiente. Las universidades organismos pblicos de investigacin utilizan instrumentos de propiedad intelectual para aumentar el impacto econmico de su investigacin, no slo como una posible fuente de ingresos sino, lo que es ms importante, como una carta de presentacin para fomentar una colaboracin ms estrecha con la industria. Actualmente, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) otorga la proteccin de la propiedad industrial y tambin se encarga de regular la competencia. El Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) se ocupa de proteger las variedades vegetales y la Oficina de Derechos de Autor maneja lo concerniente al copyright. Varias iniciativas recientes para mejorar el funcionamiento del sistema de PI de Colombia prometen elevar su calidad (por ejemplo, con la adopcin de medidas para reducir los retrasos y la concesin de facultades jurisdiccionales a las oficinas de PI para mejorar su aplicacin). Un anlisis del sistema colombiano de propiedad intelectual (OCDE, 2014) concluye que el compromiso con la reforma del sistema de PI debe continuar, de manera que la calidad de dicho sistema invite a la innovacin. El impacto general del sistema de PI en la innovacin depender de la coordinacin de las polticas de innovacin y de PI. Asegurar que la Comisin Intersectorial de Propiedad Intelectual hace avanzar la agenda de "propiedad intelectual para la innovacin. Para su xito tambin ser necesario un enfoque explcito en la innovacin, la participacin del sector

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privado, dotarse de polticas de alto nivel y la aplicacin de decisiones por parte de las entidades pblicas. Adems de las patentes, apoyar el uso de instrumentos como marcas registradas, derechos de autor, derechos de diseo, modelos de utilidad y proteccin de conocimientos tradicionales e indicadores geogrficos. Estos instrumentos proporcionan oportunidades para incluir a un grupo ms grande de innovadores, en particular las PYMEs y las empresas de los sectores tradicionales. Colombia tambin debe seguir apoyando las indicaciones geogrficas con mayor potencial a travs de asociaciones con capacidad para convertir identificadores geogrficos en actividades con xito comercial. Se debe corregir el uso deficiente de los modelos de utilidad, posiblemente con medidas dirigidas a las partes relevantes del sector empresarial, puesto que pueden contribuir a las capacidades de innovacin. Facilitar una mayor utilizacin del sistema de PI a travs de servicios regionales para posibles usuarios fuera de Bogot e invertir en campaas de sensibilizacin. Se pueden ofrecer servicios de asesoramiento que muestren cmo los servicios de PI pueden facilitar el desempeo en innovacin. Los procedimientos simplificados y descuentos en los costos relacionados con la solicitud de PI son ms efectivos si se combinan con polticas de apoyo a la innovacin. Fortalecer la comercializacin de la PI existente. Para ello ser necesario brindar a los investigadores pblicos ms flexibilidad para participar en spin-offs y animar a las universidades pblicas a cooperar con la industria. Tambin requerir el apoyo continuo a instituciones que presten servicios de evaluacin de tecnologa para identificar reas de investigacin con potencial de comercializacin y ayuden a vincular las universidades con la empresa privada. Simplificar los programas de apoyo. Los programas de apoyo para fomentar el uso de la propiedad intelectual tendrn un impacto mayor si los procedimientos de aplicacin se simplifican y acortaran y si los requisitos de informacin eliminan el temor de ciertos actores a compartir informacin crtica sobre sus invenciones.

Intensificar la diversificacin de la produccin


La creciente concentracin de exportaciones de minerales en la ltima dcada, junto con la considerable apreciacin de la moneda, destaca la necesidad de una diversificacin de la produccin ms acelerada hacia manufacturas y servicios comerciables de mayor valor agregado. En general, se trata de una cuestin de poltica de larga data, tanto en Colombia como en Amrica Latina. Histricamente, en Colombia y en la regin, la diversificacin generalmente se enmarca en trminos de manufacturas, mientras que a menudo se descuidan los servicios. La poltica de diversificacin reciente en Colombia le apunta poco a ciertas industrias "estratgicas" (como aquellas consideradas de alta tecnologa, incluyendo, en general, actividades en CTI, la biotecnologa, la industria farmacutica y la industria aeroespacial, etc.), pues se centra ms en identificar posibles nuevas industrias y actividades que se encuentran cerca a las reas existentes de ventajas comparativas y ofrecen oportunidades para el desarrollo de nuevas reas, como base para las exportaciones. Existe una dependencia considerable en la facilitacin; las agencias gubernamentales interactan con empresas para identificar reas de diversificacin. A lo largo de una serie de periodos de gobierno, se han implementado varios de estos planes. El PND (2010-14) hizo hincapi en este tipo de iniciativas al enfocar el primero de cinco motores de
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26 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES crecimiento y el desarrollo en los supuestos sectores basados en la innovacin; el Programa de Transformacin de la Produccin del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) desempea actualmente un papel destacado en el impulso de este esfuerzo. La experiencia en otros lugares sugiere dos tipos de limitaciones en este enfoque. La primera es la concentracin en la diversificacin de la fabricacin (y no a travs de todos los sectores, entre ellos los servicios) y una estrecha gama de modos de innovacin. La segunda es el fuerte nfasis en la seleccin previa de objetivos sectoriales para la diversificacin en lugar de en mecanismos para fortalecer las actividades y capacidades de innovacin de las empresas que generan diversificacin y el sistema general que las soporta. El enfoque en la fabricacin puede restringir innecesariamente las oportunidades de diversificacin en servicios e industrias basadas en recursos naturales. Australia, Canad, Nueva Zelanda y otros pases de la OCDE con bases significativas de recursos se han beneficiado claramente de ellos, a pesar de los posibles efectos negativos en otras partes de la economa. Lo han hecho, en diversos grados, actualizando conocimientos e invirtiendo en industrias que dependen de recursos, aprovechando las bases de recursos en industrias afines e invirtiendo en la creacin de conocimiento a travs de infraestructuras para su desarrollo. Aunque comnmente se cree que los efectos adversos del crecimiento estn asociados con un alto nivel de especializacin en la produccin de materias primas o productos bsicos, cada vez ms estudios de economas desarrolladas y en desarrollo indican que las consecuencias negativas del crecimiento, lejos de ser inevitables, estn supeditadas a otros factores como los bajos niveles de inversin en capital humano y la ausencia de instituciones que faciliten la adopcin y creacin de nuevas tecnologas. Ms an, la poltica colombiana se centra en modos de innovacin que implican caractersticas tales como la investigacin basada en la innovacin de productos, el uso intensivo de redes de conocimientos de nivel doctoral con universidades e institutos de investigacin, la aplicacin de la innovacin a travs de start-ups (nuevas empresas), a menudo mejor adaptadas a parques cientficos o viveros de empresas, y la alta dependencia del acceso a financiacin de alto riesgo para nuevos emprendimientos. Estos tipos de innovacin obviamente son importantes. Pero, incluso en el espectro de los modos de innovacin utilizados en la fabricacin, se concentran en el extremo intensivo en ciencias e I+D. Tienden a tener relativamente poca relevancia para el tipo de innovacin requerida para la diversificacin de los servicios intensivos en conocimiento, el sector de las infraestructuras y los proveedores de las grandes industrias con base en procesos, como la minera y el petrleo y sus actividades downstream inmediatas (refinacin, venta y distribucin). Sin embargo, son estas actividades y capacidades las que impulsan la diversificacin de los sistemas dinmicos de innovacin desde el punto de vista tecnolgico. En este respecto, la experiencia de Corea resulta ilustrativa. Las capacidades que impulsaron la rpida diversificacin de las empresas coreanas entre finales de los aos 60 y principios de la dcada del 90 se describen como capacidades de "ejecucin de proyectos" (o "capacidades de inversin"). Se diferencian de las capacidades fundamentadas en gran medida en I+D requeridas para formas ms novedosas de innovacin, pero condujeron a actividades casi idnticas a aquellas comnmente descritas como un "autodescubrimiento" de oportunidades de diversificacin en reas con potencial de ventaja comparativa. Adems, las polticas deben prestar mucha atencin a la capacidad de cambio del sistema, en su totalidad y a su habilidad para tratar las transiciones hacia nuevos sectores, nuevas tecnologas y otros desarrollos globales respondiendo a las

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necesidades emergentes en trminos de educacin, ciencia, servicios de apoyo y reglamentos y normas que abarquen los lmites disciplinarios, tecnolgicos y sectoriales tradicionales. Inclinar la balanza hacia la identificacin y explotacin de oportunidades de diversificacin por parte de la empresa. Este cambio de orientacin debe implicar el alejarse de la gran dependencia de procesos facilitados por polticas que buscan identificar oportunidades de diversificacin para las empresas y acercarse a medidas de polticas que refuercen la capacidad "autnoma" de las empresas para identificar y explotar oportunidades de diversificacin, a travs de la intensificacin de actividades de I+D e innovacin. Este cambio depende necesariamente de los avances en las empresas en cuestin de I + D y actividades relacionadas con innovacin de las empresas. Pensar en diferenciar los incentivos de innovacin, de manera que el apoyo pblico se incline hacia innovaciones que impulsen la diversificacin, las cuales implican fallas en trminos de mercado y coordinacin mucho mayores que otros tipos de innovacin. Garantizar que las medidas de la poltica de diversificacin abarcan una gama ms amplia de modos de innovacin que la cubierta por el nfasis actual en innovaciones intensivas en contenido cientfico y basadas en la investigacin. Acelerar la exploracin de oportunidades para iniciativas de grupos o clusters, especialmente, pero no slo de aquellos relacionados con las cadenas de suministro para las industrias extractivas y energticas y los sectores de la infraestructura y la construccin. Brindar apoyo para la ampliacin de la orientacin sectorial de la poltica, proporcionar incentivos significativos para la I+D y otras actividades de innovacin de las grandes empresas de estos sectores y sus principales proveedores de primer nivel. Para esto, la experiencia de Noruega podra proporcionar informacin de particular utilidad.

Fomentar la innovacin en el sector empresarial


La transformacin del sistema de innovacin se debe centrar en el sector empresarial. Sin dejar de fortalecer ciertos roles y reas de investigacin en institutos pblicos de investigacin y universidades, Colombia debe intentar alcanzar, en el curso de una dcada, un incremento bastante significativo de la proporcin del gasto en I+D (GERD por sus siglas en ingls) financiado y ejecutado por las empresas. Actualmente, hay una falta de equilibrio en trminos de las organizaciones responsables de la financiacin y la realizacin de actividades de CTI. En particular, las empresas juegan un papel mnimo en relacin con los dems actores principales (universidades, organizaciones gubernamentales y una serie de instituciones sin nimo de lucro, muchas de las cuales financia el gobierno en gran medida). Esto requiere atencin porque -a pesar de las diferencias entre sectores- en lo que respecta a las actividades de CTI de las empresas comerciales para impulsar sistemas de innovacin dinmicos e interconectados, se destacan tres hechos: i) las empresas desarrollan una parte importante de su innovacin sobre la base de sus capacidades y actividades internas (in-house) de innovacin, sin aportes significativos de otros actores; ii) cuando obtienen conocimientos de otros actores para sus procesos de innovacin, por lo general se basan fundamentalmente en las actividades innovadoras de otras empresas, y
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28 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES iii) cuando acuden a universidades e institutos de I+D , generalmente se trata de actividades de la empresa, tales como el diseo, la ingeniera, el desarrollo tecnolgico y la investigacin que son la fuente de enlaces con estas fuentes externas de conocimiento. Esto, en esencia, significa que resulta difcil, si no imposible, el compensar las capacidades de innovacin dbiles en el sector empresarial solo mediante la financiacin de la investigacin pblica. A pesar de su importancia, la escala relativa de innovacin basada en la empresa difiere entre las economas desarrolladas de la OCDE y las economas emergentes y en desarrollo de frica, Asia y Amrica Latina. Las empresas colombianas parecen no estar en posicin de impulsar el sistema de innovacin. Las encuestas de innovacin de EDIT indican que ms del 40% de las empresas manufactureras no emprendieron ninguna innovacin en los ltimos aos. Adems, la actividad de I+D en empresas comerciales represent una proporcin mucho menor del I+D total en Colombia, en comparacin con economas desarrolladas de la OCDE y tambin con varias economas emergentes de Asia. Tambin se trata de una cuestin de cambios a lo largo del tiempo. Una caracterstica notable de las economas asiticas de rpido crecimiento en las ltimas 4 dcadas ha sido la rpida transformacin de la estructura de sus sistemas de innovacin. La investigacin y el desarrollo impulsados por empresas comerciales ha pasado de aproximadamente un 30-40% del total de I+D a ms de un 70% en Corea y China, y a un 65% en el Taipi Chino. El nivel de 25-30% que ha tenido Colombia en los ltimos aos es ms o menos similar al nivel de Corea en la dcada de 1970 o de China a mediados de la dcada de 1980. Lo que Colombia necesita es algo as como el cambio de equilibrio radical de I+D gubernamental y empresarial que se logr como parte del rpido crecimiento de I+D total en Corea entre mediados de 1970 y mediados de 1980 o en China entre finales de 1980 y finales de 1990. Un cambio a ms del 50% dentro de una dcada podra ser un objetivo viable. Durante la transformacin, Colombia debe evitar un enfoque limitado a formas de innovacin intensivas en I+D o basadas en la ciencia. No slo en la manufactura sino en toda la economa, se deben tomar medidas para elevar la actividad innovadora de las empresas a travs de los diferentes modos de innovacin. Se debe reducir la cuota de empresas no innovadoras motivando su salida o su evolucin, al menos hacia tipos de innovacin nuevos para la empresa. La intensidad de esta innovacin en todas las empresas debera aumentar. Se debe inducir a una parte significativa de innovadores hasta el momento nuevos para la empresa a participar en innovacin nueva para el mercado y ayudar a diversificar la estructura productiva hacia direcciones ms intensivas en exportaciones. Se debe motivar a los innovadores hasta ahora nuevos en el mercado para que crucen el umbral hacia una innovacin que apoye la exportacin y sea nueva para el mundo. Eliminar las aparentes limitaciones de la financiacin pblica de I+D en las empresas que parecen surgir de preocupaciones sobre la corrupcin e irregularidades similares en la administracin de los fondos pblicos: En la medida en que la restriccin se deba a la prohibicin de dicha financiacin, es importante considerar cmo cambiar aspectos relevantes de la normativa, con otras medidas para abordar ms directamente las preocupaciones sobre corrupcin e irregularidades administrativas.

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En la medida en que la restriccin obedezca a malos entendidos o incertidumbre acerca de los requisitos legales vigentes, iniciar acciones vigorosas para aclarar esos malos entendidos o incertidumbre y eliminar lo que parece ser un impedimento significativo para la financiacin pblica de actividades privadas de I+D y otras actividades relacionadas con claros beneficios sociales. Facilitar el desarrollo de actividades de I+D a travs de la transferencia de personal investigador con experiencia (personas o equipos) de los institutos tecnolgicos pblicos a las empresas, con acuerdos para combinar fondos pblicos y privados que cubran los costos laborales. Por ejemplo, estudiar la manera de: Brindar apoyo a personas por perodos fijos compartiendo gastos de empleo durante el perodo. Motivar la transferencia a largo plazo de grupos expertos para apoyar un paso hacia actividades nuevas para la economa o la industria, con una transferencia completa y gradual de costos laborales al sector privado. Asegurar que el tratamiento fiscal de I+D sea coherente con la maximizacin de la actividad innovadora en la industria. Estimular sustancialmente a las organizaciones pblicas para que contraten actividades de I+D del sector privado, a manera de proyectos independientes para satisfacer las necesidades pblicas o como componentes explcitos de los contratos para la compra de bienes y servicios. Continuar y ampliar las actividades que publicitan y fomentan una cultura de la innovacin, tales como campaas publicitarias, reportajes de medios de comunicacin sobre ejemplos interesantes y lucrativos de innovacin (especialmente en Colombia) y concursos de innovacin. Instar a las universidades a incluir en ms de sus programas un componente de innovacin y emprendimiento, especialmente en carreras relacionadas con ciencia y tecnologa. Entre algunos ejemplos internacionales se encuentra el Stockholm School of Entrepreneurship, que opera a travs de las universidades de dicha ciudad. Prestar mucha atencin a la evolucin de las necesidades en cuanto a competencias en el sector empresarial, principalmente en profesiones relevantes para la innovacin, como la ingeniera, el diseo, el marketing y las TIC.

Fortalecer el papel de Internet y el sector de las TIC como plataforma para la innovacin empresarial
El Internet y las TIC desempean un papel determinante en la innovacin empresarial, al aumentar la eficiencia y servir como plataforma para una innovacin que conduzca al crecimiento de la productividad. En todos los sectores de la economa, Internet y las TIC reducen las barreras de entrada al mercado. Tales empresas ahora llegan fcilmente a pblicos globales y escalan de forma rpida y sencilla. El sector de las TIC, como tal, es una fuente de innovacin y acarrea efectos multiplicadores en otros sectores.

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30 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES El sector de Internet y las TIC en Colombia est creciendo, aunque a partir de niveles bajos en algunas reas. Adems, se est desarrollando un ecosistema de emprendedores en este mbito, especialmente para aplicaciones y servicios. Las empresas start-up sealan algunas barreras como la falta de un entorno de business angels (inversores informales o providenciales) y el difcil acceso al capital, especialmente al capital semilla. En general, la adopcin y el uso de Internet y TIC por parte de empresas es mucho menor que en pases de la OCDE. Existe una gran brecha entre el uso de las TIC por parte de empresas grandes y empresas pequeas, as como en el uso de Internet por grupos de alto y bajo nivel de ingresos. El Gobierno colombiano es consciente de la relevancia de Internet y las TIC para la economa y entiende que las medidas de poltica pueden ayudar a abordar las deficiencias actuales y, por ende, a desarrollar an ms la economa de Internet. La estrategia "Vive Digital" del MinTIC es un conjunto integral de polticas proactivas de Internet y TIC que aborda los cuatro pilares de la economa de Internet (infraestructura, servicios, aplicaciones y usuarios), as como la oferta y la demanda de TIC. Llevar a cabo una exhaustiva evaluacin de impacto de las diversas polticas de TIC de la estrategia Vive Digital y su eficacia para mejorar el acceso y el uso de Internet y las TIC en todo el pas (por ejemplo, monitoreando la eficacia del programa dirigido a pequeas empresas o el impacto de los laboratorios de Vive Digital). En trminos de gasto pblico, aunque el enfoque actual en el acceso y la conexin de personas y empresas a Internet est justificado, el siguiente paso se debe centrar en el desarrollo de servicios y aplicaciones de TI como un sector prometedor para el desarrollo econmico, a partir de las iniciativas existentes. Promover el desarrollo de una comunidad business angel (inversores informales) y atraer capital local y extranjero para la creacin de empresas (start-ups) y empresarios. Los esfuerzos de asesoramiento empresarial por parte del gobierno, como en el caso del programa Apps.co y su reevaluacin de las barreras para la inversin a pequea y gran escala pueden contribuir a ello. Promover el desarrollo de las habilidades TIC en todo el espectro de habilidades (entrenamiento en el trabajo, formacin vocacional, educacin superior), puesto que stas son vitales para la creacin de nuevos empleos. Continuar los esfuerzos significativos ya realizados en programas como "Talento digital". Conectar a los beneficiarios de este programa con empresarios. Fomentar el desarrollo de habilidades tcnicas (programacin y codificacin) desde una edad temprana, por ejemplo al integrar el desarrollo de estas habilidades en el programa "Computadores para Educar". Ampliar el uso de Internet y las TIC por parte de pequeas empresas y microempresas a fin de estimular la innovacin y la eficiencia empresarial. Los programas actuales se podran ampliar. Las prioridades deben ser las habilidades en las PYMES, para propiciar un mejor desarrollo de contenidos y uso de las TIC en estas empresas. Fomentar el desarrollo de contenidos y aplicaciones locales que atiendan necesidades especficas de negocios, incluidas las de las pequeas empresas, con miras a un sector de servicios y contenido que atienda a todo el mercado latinoamericano y aliente a las empresas a utilizar Internet y TIC de manera sistemtica. Se podran ampliar iniciativas como Apps.co.
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Desarrollar una plataforma nacional de informacin del sector pblico (PSI) para poner el contenido digital pblico a disposicin de las empresas y los hogares, en un formato electrnico legible, a fin de mejorar el acceso. La plataforma tambin puede servir como impulsor de aplicaciones innovadoras. Analizar el mercado colombiano de hosting (servicio de alojamiento web) y establecer las condiciones adecuadas para el alojamiento de contenidos y aplicaciones. Gran parte del contenido colombiano, incluido el contenido del sector pblico, se encuentra alojado fuera del pas. El promover el hosting (servicio de alojamiento web) local de contenido fomentara el sector de las TIC de Colombia y creara ahorros en trfico internacional de datos. En este contexto, se recomienda estudiar la posibilidad de crear ms puntos de intercambio de Internet en Colombia y aumentar los incentivos para intercambiar trfico dentro del pas.

Fortalecer y diversificar el desarrollo de los recursos humanos para la ciencia, la tecnologa y la innovacin
La inversin en aumentar los recursos humanos que estarn disponibles para el desarrollo futuro progres bastante durante la ltima dcada. En 2002, la Revolucin Educativa del gobierno prometi un importante programa de mejoramiento educativo. La expansin de la educacin superior se percibi como una parte importante de esta revolucin, junto con mejoras en la calidad y la accesibilidad. Estos objetivos se apuntalaran con planes an ms ambiciosos para elevar la escala, la calidad y la accesibilidad de la educacin secundaria. Recientemente, el gobierno hizo hincapi en sus anhelos de elevar el desempeo del pas en educacin a niveles caractersticos de los pases de la OCDE. Aunque se han alcanzado varios logros, an existen problemas importantes, sobre todo en la educacin primaria y secundaria. Las ineficiencias organizacionales, tales como la ausencia de un centro nacional de recoleccin y administracin de solicitudes de ingreso a la universidad, dificultan el paso del colegio a la universidad. La falta de consenso sobre el valor de las diferentes formas de educacin superior y la ausencia de un sistema de crditos para cursos compatibles dificulta el paso de la formacin tcnica o vocacional a la educacin universitaria. La desigualdad de los ingresos tambin afecta de manera adversa a las oportunidades de recibir educacin superior. En general, los flujos de recursos humanos cualificados parecen insuficientes para satisfacer las necesidades del sistema de innovacin y tienden a limitar su desarrollo. Se estn haciendo esfuerzos para producir ms doctores (PhD), principalmente para el sector de la educacin superior, pero tambin para el sector empresarial. Sin embargo, hay una oferta escasa de habilidades de nivel medio. El equilibrio entre la educacin tcnica y la educacin superior tambin es problemtico, ya que la educacin superior (a menudo conocida como "blanda") es ms popular. La tarea de elevar el nivel de I+D en el sector empresarial requerir una inversin significativa en la construccin de una base de capital humano orientado hacia la innovacin en las empresas. A su vez, la creacin de una base ms slida para una diversificacin autnoma, orientada por la empresa hacia actividades que impliquen un mayor valor agregado, requerir la ampliacin de sus "capacidades de diversificacin". Estas varan a lo largo de todos los sectores, pero, en general, incluyen elementos significativos de capacidades no relacionadas con I+D. Esto significar una expansin sustancial de las principales vas convencionales para la creacin de estos recursos: i) el sistema de educacin superior, que

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32 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES abarca la formacin tecnolgica y tcnica, as como la educacin universitaria; ii) la gran inversin de Colciencias en el desarrollo de capacidades de investigacin a nivel de doctorado, y iii) las amplias actividades de formacin del SENA y de algunas organizaciones privadas de formacin que se han enfocado primordialmente en diversas habilidades de nivel medio o productivo. El capital humano relacionado con la innovacin de Colombia revela desequilibrios y brechas. Tal vez la ms llamativa ha sido la "pirmide invertida": niveles relativamente bajos de educacin tecnolgica y tcnica profesional frente a un volumen mayor de educacin universitaria. Sin embargo, el problema principal parece ser la poca importancia que se atribuye al papel de las empresas como creadoras de capital humano relacionado con la innovacin que emplean, especialmente en lo que se refiere a competencias de nivel medio y superior y el bajo aprovechamiento de oportunidades para aumentar estas habilidades en un esfuerzo conjunto con los proveedores de servicios, bienes y tecnologa para grandes proyectos de inversin. Adems, los organismos de tecnologa e investigacin financiados con fondos pblicos parecen desempear un papel limitado en la transferencia de tecnologa a las empresas mediante el movimiento de capital humano. Reducir las ineficiencias en la transicin entre el colegio y la universidad y, en particular: Establecer un centro nacional para la administracin de solicitudes de ingreso a las universidades, con el objetivo de reducir las asimetras en trminos de informacin y vincular buenos candidatos con las opciones disponibles de manera ms efectiva. Garantizar becas y prstamos para abordar la demanda de educacin universitaria. Dada la importancia del acceso a la educacin superior para la movilidad social y la magnitud de otros de sus beneficios sociales en los pases de renta media, esto se debe convertir en una prioridad nacional. El sistema puede dar prelacin a la ciencia, la tecnologa, la ingeniera y las matemticas (STEM, por sus siglas en ingls) y otras asignaturas que presentan carencias. Extender la educacin superior en disciplinas tcnicas y, sobre todo: Asegurar que las ofertas de educacin tcnica superior se encuentren en lnea con las necesidades actuales y futuras de la industria y con las mejores prcticas internacionales. Colombia ha hecho un buen uso de las oportunidades de aprendizaje que ofrece el sistema alemn y lo puede seguir haciendo. Desarrollar una mejor comprensin de por qu la demanda de ttulos profesionales es mucho mayor que la demanda de educacin de ndole ms tcnico, teniendo en cuenta que el sistema actualmente produce ms diplomas universitarios de los que la economa puede absorber, pero slo alrededor de la mitad de las titulaciones tcnicas/profesionales. Aumentar la financiacin para la educacin tcnica superior. Puede resultar razonable el trasladar algunos recursos de cursos universitarios de pregrado, o que algunas universidades impartan este tipo de educacin y formacin.

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Desarrollar un portafolio de incentivos y mecanismos de financiacin para compensar las fallas en trminos de coordinacin y de mercado que llevan a la escasa inversin de las empresas en capacidades de innovacin de nivel medio y alto. Posibles medidas: Programas competitivos de becas para cofinanciar proyectos empresariales de formacin y aprendizaje, con la envergadura y las facilidades para gestionar la inversin. Programas para motivar a los (grandes) bancos a destinar fondos para inversin en capital humano y otros tipos de capital basado en conocimiento, junto con sus fondos destinados para capital fsico en los principales proyectos de infraestructura, instalaciones mineras y de petrleo, energa, agua y otros proyectos de servicios pblicos y fabricacin. Establecer medios para subvencionar los costos de endeudamiento de las empresas y cubrir los riesgos de los bancos al financiar inversiones inmateriales.

Desarrollar programas para sensibilizar a los altos directivos frente al valor de los proyectos de inversin en capital humano, especialmente en las reas pertinentes a los motores de desarrollo del Plan Nacional. stos deben reconocer los beneficios privados y sociales de la inversin en capital humano relacionado con la innovacin; contribuir a la elaboracin de planes para contrarrestar los problemas de las externalidades y ampliar este tipo de inversin; dar mayor prioridad a la intensificacin de la inversin en capital humano orientado hacia la innovacin que utilizan en sus grandes de inversin, y conceder mayor importancia a la incorporacin de actividades de este mbito en sus contratos con proveedores para proyectos de envergadura. Intensificar los esfuerzos para motivar las filiales de las empresas multinacionales para que aumenten su inversin en recursos tecnolgicos, gerenciales y otros recursos humanos relacionados con innovacin, con iniciativas centradas en la creacin de valor social dentro del marco de sus actividades de responsabilidad social corporativa. Prever, en ciertas circunstancias, la creacin de asociaciones pblico-privadas para el desarrollo del capital humano, involucrando elementos de "contratacin" pblica de servicios de formacin por parte de las empresas multinacionales. Reforzar la funcin de los institutos de investigacin y tecnologa con financiacin pblica en la tarea de contribuir al desarrollo de recursos humanos relacionados con la innovacin para las empresas: Redefinir sus mandatos para abarcar la responsabilidad de desarrollar capacidades de recursos humanos en reas tecnolgicas seleccionadas, con el fin de transferir estas competencias a las empresas. Llevar a cabo pruebas piloto en este mbito. Establecer lneas de financiacin dirigidas a estas actividades para ofrecerlas bajo un esquema competitivo. Considerar la creacin de una unidad de alto nivel dentro de Colciencias u otra entidad apropiada para coordinar todos los anlisis exploratorios, la identificacin de las necesidades en cuanto a competencias (en este sentido, puede servir de ejemplo la experiencia de algunos pases de la OCDE), las pruebas y la ejecucin de programas en estas y otras actividades enfocadas en

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34 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES la creacin de recursos humanos relacionados con la innovacin (en sentido amplio) para las empresas, principalmente dentro y por parte de las empresas. Proporcionar incentivos para que los institutos cooperen con las universidades en procesos de investigacin y programas doctorales, y vincularlos con las necesidades industriales de capital humano y conocimiento. Fortalecer la demanda de competencias de alto nivel en el mercado. Como se destaca en la Estrategia de Habilidades de la OCDE, esto se puede lograr mediante el fomento de la diversificacin econmica, facilitando la inversin extranjera y recompensando las ambiciones empresariales y las normas laborales. El brindar apoyo a redes entre empresas, centradas en las grandes firmas (por ejemplo, en el sector petroqumico) ha resultado til en otras economas emergentes

Fomentar la masa crtica, la excelencia y la pertinencia en las universidades y en institutos pblicos de investigacin
La creacin de Colciencias en 1968 provoc cambios internos en las universidades encaminadas hacia un mejor aprovechamiento de las oportunidades externas de financiacin de la investigacin. Mientras que las universidades se perciben a s mismas dentro de la tradicin Humboldtiana de combinar la investigacin independiente con la educacin, el volumen de investigaciones realizadas hasta hace poco era modesto y la mayora de los doctores se formaban en el exterior. Anteriormente, las universidades eran primordialmente instituciones para la enseanza; hoy en da, poseen capacidades ms amplias. Cuentan con varios grupos pequeos de investigadores. En muchas reas de la ciencia se requieren grupos ms grandes. Colciencias clasifica los grupos de investigacin formalmente registrados en funcin de la calidad y la cantidad de los resultados de su investigacin (documentos, patentes, diseos, etc.) y busca capturar tanto su valor cientfico como su valor para la sociedad. Los grupos de mayor rango se concentran en las grandes ciudades. La produccin bibliomtrica indica que la capacidad de investigacin se concentra en seis universidades (de un total de 81) que representaron ms del 60% de las publicaciones internacionales en 2000-11. La existencia de muchos grupos de investigacin y el modesto desempeo general a nivel bibliomtrico son tpicos de un sistema que crece rpidamente. El aumento de la financiacin y de la competencia mejorarn en cierta medida el desempeo; sin embargo, tambin existe una sed de incentivos para la consolidacin en centros de excelencia, centros de competencia o programas similares. Slo una pequea parte de docentes en educacin superior cuenta con un doctorado; la proporcin es mucho mayor en las universidades lderes. El hecho de que muchos de ellos cursaron su doctorado en el exterior significa que los vnculos internacionales de investigacin son buenos, tal como lo evidencia una cantidad significativa de publicaciones conjuntas (co-publicaciones). El Observatorio de Ciencia y Tecnologa (OCyT) comenz a clasificar y monitorear institutos pblicos de investigacin y aquellos sin fines de lucro fuera de las universidades. Los institutos estn concentrados en las ciudades principales y son muy diversos en trminos de objetivo, financiacin, capacidades y produccin cientfica. El OCyT cubre 85 centros y proporciona un recurso importante para estudiar la manera de desarrollar polticas en el sector institucional. Puede existir una necesidad no slo del tipo

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de informacin estadstica generada por el OCyT sino tambin de evaluacin de su relevancia y utilidad industrial. Las organizaciones de investigacin y tecnologa (OIT) industriales ofrecen una mezcla de investigacin, desarrollo y otros servicios tcnicos, tales como pruebas. Algunas parecen tener ms xito que otras. Su gobernanza se encuentra estrechamente ligada a su sector industrial; en gran medida, tienden a depender de trabajo contractual y no de financiacin estatutaria. Aunque no todas son organizaciones de investigacin y tecnologa en el sentido clsico, estn claramente muy especializadas. Por lo general, los acuerdos en un ramo de actividad se enfocan en el trabajo a corto plazo y necesitan apoyo de las universidades para establecer programas de investigacin y capturar los resultados del trabajo ms fundamental y de largo plazo. Las empresas involucradas son muy conscientes de que pagan por la investigacin y tienden a ser sensibles a cualquier seal que sugiera que sus recursos se estn desviando hacia asuntos que no consideran relevantes en el presente inmediato. La falta de desarrollo profesional para las carreras cientficas dentro de la administracin pblica, supone un impedimento para que algunos institutos puedan mantener una dotacin de investigadores a tiempo completo; muchos dependen de contratistas. Los institutos con frecuencia se centran en un solo sector o una sola necesidad, dando lugar a una proliferacin de instituciones independientes y una relativa fragmentacin en el sector en su conjunto. Los vnculos con las universidades parecen estar aumentando, pero las restricciones administrativas limitan su libertad de accin en el trato con otras organizaciones, y pueden dificultar la produccin de conocimiento en beneficio de la industria o la innovacin en general. A nivel internacional, existe una fuerte tendencia a fusionar aquellos institutos con enfoque sectorial para redirigir su atencin hacia la tecnologa y desviarla de los sectores especficos de la industria. Las OIT se tornan cada vez ms multidisciplinarias con el fin de satisfacer las necesidades de sus clientes en lo concerniente a resolucin de problemas. Los laboratorios estatales y las OIT estn convergiendo; cada vez ms, los laboratorios asumen funciones de las OIT y las contratan para realizar trabajos del gobierno. El Centro de Investigacin Tcnica (VTT) de Finlandia y la Organizacin para la Investigacin Cientfica Aplicada (TNO) de Holanda abarcan ambas funciones con el fin de utilizar los recursos con mayor eficacia a travs de diferentes tecnologas y funciones sociales. En comparaciones internacionales, el sistema colombiano parece fragmentado. Podra lograr una mejor utilizacin de recursos y ofrecer un mejor servicio a los clientes, mediante una mayor coordinacin y coherencia, por ejemplo, reagrupando algunas OIT en entidades ms grandes o creando medios de cooperacin. Apoyar a las universidades en su transicin desde centros primordialmente de enseanza a instituciones de enseanza cimentada en la investigacin, a travs de la implementacin de los cambios necesarios dentro de la estructura interna. Colciencias y el Ministerio de Educacin deben promover este objetivo de la siguiente manera: Crear y financiar "centros de excelencia" que construyan masa crtica y escala en investigacin y enseanza (incluso a nivel de doctorado). Alentar a las universidades a desarrollar sus estrategias a lo largo de lneas temticas (ms all de la "bsqueda de la excelencia" no especificada). Esto se puede hacer a travs de negociaciones entre universidades, una poltica de

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36 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES financiacin de la infraestructura nacional para una investigacin adecuada e incentivos en forma de programas de investigacin y desarrollo tecnolgico. Seguir financiando a profesores universitarios para que cursen un doctorado, si no cuentan con uno, a fin de desarrollar la capacidad de dirigir una universidad de investigacin. Construir vnculos duraderos entre la universidad y la industria. Estos dependen de las relaciones personales entre miembros de dichas organizaciones y de la creacin de estructuras institucionales que favorezcan la cooperacin: Desarrollar relaciones mediante un esquema de financiacin "bilateral" que patrocine la investigacin en universidades o institutos para apoyar la innovacin empresarial, mientras se actualiza el sistema existente de apoyo a la colaboracin para promover vnculos de esta naturaleza. Financiar "centros de competencia" ms a largo plazo -bajo el modelo de Centros de Investigacin de Ingeniera (ERC) de la Fundacin Nacional de Ciencias (NSF)- que renan los consorcios industriales y la investigacin acadmica para trabajar en reas de relevancia para la investigacin industrial. El modelo ERC requiere capacidades tecnolgicas muy avanzadas y actualmente puede resultar excesivamente ambicioso para Colombia. Sin embargo, a menor escala se han desarrollado esquemas menos rigurosos desde la perspectiva tecnolgica, por ejemplo por parte de la Fundacin de Conocimiento (Knowledge Foundation) en Suecia y la Agencia de Promocin de la Investigacin (Research Promotion Agency) FFG, en Austria. En trminos ms generales, reflejar la aparicin de prioridades temticas nacionales (incluso si stas an no se encuentran bien definidas y estn sujetas a interpretacin) en la asignacin de algunos de los esfuerzos de financiacin de I+D de Colciencias para crear incentivos con el objeto de alinear la investigacin del sector pblico con las prioridades nacionales. Examinar las condiciones de empleo y las trayectorias profesionales y eliminar los obstculos que impidan la cooperacin entre la investigacin y la industria, en universidades y laboratorios estatales.

Incrementar y diversificar las fuentes de conocimiento para las empresas


La evidencia internacional indica que la fuente ms importante de innovacin empresarial proviene de los propios esfuerzos de las empresas. En efecto, aunque parte del conocimiento utilizado se produzca externamente, es poco posible innovar sin interiorizar y desarrollar ese conocimiento. Las fuentes externas de conocimiento, por lo tanto, complementan los esfuerzos internos de innovacin. Incluso cuando el conocimiento externo representa un aporte significativo, la innovacin se debe producir de manera conjunta. Sin embargo, los institutos de investigacin y las universidades pueden, y de hecho con frecuencia lo hacen, apoyar innovaciones individuales y ayudar a las empresas a aumentar sus capacidades internas con el tiempo. Mientras que las empresas avanzadas tienen acceso directo a la ciencia mundial, muchas otras slo pueden acceder por la mediacin de socios en universidades e institutos de investigacin (locales). Adems de la produccin de capital humano, estas organizaciones deben participar en el mbito de la ciencia mundial a fin de acceder al conocimiento. Esto significa que deben funcionar con niveles relativamente altos de
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calidad cientfica y tecnolgica. En este sentido, y a pesar de la introduccin de un elemento de medicin de desempeo para determinar la financiacin central de las universidades, Colombia necesitar hacer un esfuerzo para lograr una produccin cientfica de calidad lo suficientemente alta. El aumento del nivel de financiacin externa desde mediados de la ltima dcada y el nuevo mpetu por la investigacin y la innovacin parecen haber impulsado el crecimiento del nmero de doctorados a nivel nacional, adems de haber animado a las universidades a profesionalizar la gestin de la investigacin con vicerrectores de investigacin, oficinas de transferencia de tecnologa (OTT) y otras funciones especializadas que cada vez se tornan ms comunes. A pesar de estas mejoras, la cantidad y la calidad de los enlaces acadmicoindustriales son limitadas. Encuestas de innovacin de pases de la OCDE muestran que las empresas innovadoras son ms propensas que otras a mantener alianzas con actores dentro de la investigacin. Por eso es importante permitir que se desarrollen estas relaciones, para eliminar los obstculos burocrticos y poder comercializar los resultados de la investigacin. Puesto que el profesorado de las universidades pblicas no puede cobrar ms de un salario, no se le permite constituir empresas derivadas o spin-off. Muchos vnculos acadmico-industriales son de pequea escala e informales y, por lo tanto, difciles de percibir. No obstante, existen indicios (especialmente en las grandes ciudades fuera de la capital) de que estn surgiendo vnculos ms formales y sustanciales, aunque su potencial de innovacin -y el potencial de la industria para indicar sus necesidades a las universidades se encuentra claramente subutilizado. El sistema se beneficiar de un mayor inters e incentivos por construir dichos enlaces. Colciencias ya financia algunos proyectos conjuntos, pero dentro de su enfoque hay cabida para ms esquemas que aporten a la industria personas con ttulos profesionales y a nivel de maestra, adems del programa que financia doctorados industriales. La experiencia internacional tambin muestra que el hecho de explotar las relaciones entre profesores y alumnos a medida que los estudiantes se trasladan a la industria es una poderosa herramienta para incrementar la capacidad de absorcin de las empresas e intercambiar conocimientos. Es posible que los intereses particulares de aquellas partes interesadas que gobiernan (y a veces financian) los institutos de investigacin dificulten el responder a las necesidades cambiantes de la industria y hacer frente a la naturaleza cada vez ms "horizontal" y multidisciplinar de la investigacin. Por tanto, parece que dentro del alcance cabe considerar el hacer una fusin de una serie de organizaciones de investigacin y tecnologa (OIT) y laboratorios estatales, tal como se ha hecho en varios pases europeos. Esto no slo implicara reorganizar y fusionar, sino tambin reconsiderar los mecanismos de financiacin de los institutos. El modelo sueco de consolidar OIT y laboratorios estatales en grupos enfocados temticamente puede resultar atractivo, puesto que soluciona el asunto de la diversidad para obtener financiacin. Tambin es posible adoptar soluciones ms centralizadas, al estilo holands o finlands. Organizar un estudio integral y una revisin de los institutos de investigacin, por parte de Colciencias, con un enfoque en sus funciones y misiones, as como en la identificacin de oportunidades para satisfacer mejor las necesidades de la industria y el desarrollo econmico y social a travs de la reorganizacin y el ajuste de sus tareas. La revisin debe abordar los medios para aumentar la disponibilidad de los servicios de extensin industrial.

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38 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES Explorar las posibilidades de que la dispora colombiana preste asistencia y asesoramiento tcnico y de marketing a las empresas colombianas durante periodos cortos. Esto se debe llevar a cabo como parte del proceso de avivar y reequilibrar iniciativas previas de Colciencias de movilizar a la dispora colombiana para apoyar el desarrollo de competencias relacionadas con la innovacin y facilitar la internacionalizacin del sistema de innovacin colombiano. Determinar lo adecuadas que resultan las medidas para facilitar el acceso de las empresas a fuentes extranjeras de conocimientos tcnicos -desde capacitacin impartida por expertos de universidades, hasta el apoyo a colaboradores extranjeros- al enviar inversin extranjera directa (IED) a puestos tcnicos remotos ubicados estratgicamente en el exterior, ricos en conocimiento avanzado. Definir mecanismos para facilitar la prestacin de asesoramiento y apoyo tcnico por parte de filiales de empresas multinacionales, para mejorar la eficiencia de los procesos o el rendimiento productivo de proveedores locales; por ejemplo, siguiendo las lneas del esquema LIUP utilizado con xito en Singapur hace unos aos. Aumentar an ms el uso de Internet y las TIC como plataformas de conocimiento en las empresas.

Seguir extendiendo, simplificando e integrando la estructura de gobierno de las actividades de CTI


La organizacin del sistema nacional de Colombia difiere de la mayora de pases de la OCDE, que generalmente asignan la responsabilidad principal de las universidades y la investigacin bsica al "Ministerio de Educacin", y la financiacin de la innovacin y de, la investigacin ms claramente relevante para la industria al "Ministerio de Industria". Los dems ministerios de "sector" o "misin" organizan la investigacin que requieren para su sector y, a veces, tambin juegan un papel en la construccin y preservacin de la capacidad nacional de investigacin. Durante los ltimos 30 aos, esto se ha hecho principalmente a travs de agencias. Los ministerios de educacin e industria delegan la financiacin para la investigacin y la innovacin a agencias de innovacin y consejos de investigacin, que llevan a cabo concursos y adjudican financiacin a los mejores proyectos. Los ministerios sectoriales varan en trminos del grado en que funcionan con agencias especializadas de financiacin, pero la gran mayora cuenta con laboratorios estatales o institutos de investigacin pblicos que suministran la investigacin que requieren (y, con frecuencia, tambin proporcionan otros servicios tcnicos). A nivel nacional, el Departamento Nacional de Planeacin de Colombia ofrece la coordinacin general de la poltica gubernamental para el desarrollo econmico y social. El proceso de planeacin parece ser incluyente: las organizaciones individuales contribuyen al mismo, en lugar de actuar sobre la base de un documento impuesto desde "arriba". El director de Colciencias responde directamente al presidente de Colombia y Colciencias tiene su propio rubro en el presupuesto nacional. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tambin cuenta con importantes actividades relacionadas con la innovacin, al igual que el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones. Las regiones (32 departamentos) proporcionan otra dimensin importante de gobernanza. Tienen autonoma para producir e implementar sus propias polticas regionales de innovacin y desarrollo; esta autonoma se encuentra reforzada por el nuevo sistema de regalas. El gobierno central no puede imponer una divisin del trabajo ni la cooperacin entre
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las regiones. El ingreso por concepto de regalas se distribuye a las regiones a travs de una frmula basada en poblacin y riqueza relativa, de manera que las regiones ms pobres reciban un mayor ingreso per cpita que las ms ricas (aunque, como seala el plan nacional, existen desigualdades de ingresos muy grandes dentro de cada regin). Cada regin tiene su propio consejo asesor para la ciencia, la tecnologa y la innovacin (CODECTI), normalmente presidido por el gobernador, con la participacin de la industria regional, instituciones educativas y de investigacin y representantes regionales de Colciencias y el SENA. Cada regin cuenta tambin con una comisin regional de competitividad. La experiencia inicial de distribuir el 10% de las regalas dedicadas a ciencia, tecnologa e innovacin (CTI) pone de manifiesto algunas de las dificultades con respecto a la coordinacin a nivel regional y nacional. Las propuestas de proyectos se desarrollan y priorizan a nivel regional antes de pasar a Colciencias, donde se evalan para determinar su conformidad con las normas, su calidad y su viabilidad. Finalmente, un ente de gestin colectiva y toma de decisiones, integrado por representantes nacionales, regionales y municipales, da la aprobacin final de estas propuestas a nivel nacional. Sin embargo, actualmente la capacidad de utilizar las regalas para actividades de CTI se encuentra restringida. En la primera ronda, no hubo suficientes proyectos de CTI para absorber todo el dinero (la experiencia de los Fondos Estructurales Europeos puede resultar ilustrativa en este sentido). Es necesario aumentar la capacidad de absorcin. Aunque las regalas tienen el potencial de contribuir enormemente a mejorar la capacidad el sistema de CTI, no son suficientes por s solas para permitir que Colombia se ponga al da con respecto al nivel de inversin en pases ms desarrollados, incluidos sus pases vecinos (por ejemplo, Brasil). Con el tiempo, se necesitarn inversiones adicionales en CTI del presupuesto "normal" y, paralelamente, expandir la capacidad de absorcin. La capacidad regional para elaborar e implementar planes de desarrollo vara considerablemente (de modo que parte del presupuesto de Colciencias se destina a la creacin de capacidades regionales). Las regiones con capacidad limitada para CTI experimentan dificultades en la formulacin de proyectos de CTI y, con frecuencia, proponen inversiones y otros proyectos que caen fuera de la misin del fondo de regalas para CTI. Aunque el fondo fomenta la cooperacin interregional, hay pocas propuestas. Las regiones optimizan a nivel local, con el objetivo de gastar todas las regalas disponibles dentro de sus fronteras. Como resultado, se pierden oportunidades de desarrollar capacidades entre regiones, los proyectos se fragmentan y se tiende a perder oportunidades de generar masa crtica y recursos que sigan los lmites de los recursos naturales o los grupos industriales y no los lmites administrativos. En general, la combinacin de polticas de innovacin pone en riesgo la coherencia, especialmente cuando no se expanden otros tipos de financiacin junto con la financiacin proveniente de las regalas. Adems de manejar su propio presupuesto, Colciencias hace uso de sus habilidades y experiencia en la financiacin de investigacin para evaluar los proyectos de investigacin e innovacin financiados por otras fuentes, en particular un fondo para la investigacin mdica y las regalas. Proporciona un lugar natural para la coordinacin en el sistema de gobierno, ya que, en menor o mayor medida, maneja una proporcin sustancial de la financiacin estatal para la innovacin y la investigacin. Las reformas recientes requieren que los ministerios gasten al menos el 1% de su presupuesto en I+D. La experiencia en otros lugares sugiere que esto los animar a desarrollar estrategias ms claras y priorizar la investigacin y la innovacin, sobre todo si el gasto se evala de manera vigorosa. Sin embargo, en ausencia de evaluaciones, los objetivos con base en el gasto pueden conducir a un uso ineficiente de mayores recursos.
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40 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES Colciencias desempea un papel clave de coordinacin, al proporcionar secretaras a diversos comits de alto nivel en una estructura de gobierno que est parcialmente duplicada y parece demasiado compleja. En efecto, la innovacin tiene dos sistemas de gobierno paralelo: uno, desde la ptica de la investigacin y otro, desde la de la competitividad. Al parecer, muchas personas asisten a comits en ambas estructuras, lo cual reduce la posibilidad de que surjan polticas contradictorias. A pesar de que los ministerios sectoriales participan en la Comisin Nacional de Competitividad e Innovacin, tambin mantienen estrategias individuales e independientes. El proceso de coordinacin horizontal a travs de Colciencias y los ministerios sectoriales para abordar cuestiones ms amplias como el cambio climtico y otros problemas que, cada vez ms, se tratan como "grandes desafos" parece estar en una fase relativamente temprana. Hay indicios de que ciertos aspectos de la planeacin regional y sectorial se podran mejorar para facilitar la coherencia nacional. Hasta el momento, existe una coordinacin limitada entre las regiones y no slo en cuanto a sus proyectos de regalas. El Consejo Privado de Competitividad recientemente analiz la innovacin regional y las prioridades de la industria y encontr un total de 80. Tambin a nivel nacional proliferan las prioridades estratgicas. El PND establece cinco "locomotoras" prioritarias. El Programa de Transformacin Productiva del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo defini gradualmente 16 sectores prioritarios. En la prctica, por ende, no es claro hasta qu punto existen prioridades temticas nacionales fuertes. El DNP propuso una estrategia nacional de innovacin. Esta considera inadecuado el desempeo nacional, en trminos de innovacin, e identifica una necesidad de intervenir para mejorar el desempeo en materia de innovacin de las empresas, as como la produccin de capital humano para ciencia y tecnologa. Asigna responsabilidades de implementar las mejoras necesarias a determinados ministerios y agencias, incluidas las regiones. Sin embargo, la cuestin de las prioridades temticas debe abordarse a nivel nacional, respetando las necesidades y la autonoma de las regiones. Considerar la integracin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin (CTI) dentro del cuerpo del prximo Plan Nacional de Desarrollo. La CTI debe ser parte integral de una poltica ms amplia y los diversos ministerios sectoriales la han de entender como tal. El proporcionar una lgica fuerte para el rol de la CTI en el desempeo macroeconmico y el cambio estructural y social a largo plazo puede ayudar a mejorar su reconocimiento en el gobierno. Al desarrollar estrategias nacionales y pertinentes de CTI que aborden los principales retos para la sociedad, proporcionar un alcance de subconjuntos (geometra variable) de ministerios, a fin de alinear sus esfuerzos y enfrentar estos desafos a travs de estrategias multi-ministeriales especficas, en lugar de esperar que Colciencias las programe centralmente y por completo. Esto ya ocurre hasta cierto punto, pero se debe hacer un esfuerzo por mejorar la definicin de problemas y la capacidad de ejecucin, mientras se apoya la funcin general de coordinacin de Colciencias. Idear acuerdos de planeacin ms colectivos, para que se pueda dar una discusin de "muchos a muchos" entre regiones, acerca de los posibles polos de cooperacin, plataformas, grupos o tecnologas, en lugar de que solo haya negociaciones de "muchos a uno" entre las regiones y el Estado. La inspiracin para posibles mecanismos de coordinacin se puede buscar en los enfoques de especializacin inteligente de la poltica regional de CTI, populares en Europa. Esto es fundamental para el uso efectivo del ingreso por concepto de regalas,
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puesto que muchas inversiones relacionadas con CTI seran ms eficientes a escala suprarregional. La dimensin espacial es especialmente importante en Colombia, puesto que la multiplicidad de regiones con diferentes dotaciones naturales de recursos y en diferentes etapas del desarrollo tienden a fragmentar el esfuerzo nacional de innovacin. Integrar los "sistemas" de innovacin y competitividad e incorporar mejor los intereses de otros ministerios sectoriales en la formulacin y ejecucin de la estrategia nacional. En general, la estructura actual de gobernanza de CTI tiende hacia la complejidad y la duplicidad. Se debe fomentar la alineacin a travs de una mayor interaccin y el establecimiento de una visin comn. Pensar en la posibilidad la programar conjuntamente la intervencin de polticas. Colciencias demostr su capacidad de manejar mltiples fuentes de financiacin, realizar evaluaciones y gestionar programas. Aunque los acuerdos resultantes de mltiples mandatarios implican ciertos riesgos (en particular, de lock-in (dependencia) de los mandatarios o directores), los ejemplos del Consejo de Investigacin de Noruega (RCN) y la Agencia de Promocin de la Investigacin FFG en Austria demuestran que la programacin conjunta o co-programacin de las intervenciones puede generar sinergias tiles. En un pas donde la capacidad de desarrollar e implementar programas CTI puede ser escasa, existe un mayor incentivo para que una organizacin comn se encargue de realizar estas tareas. Integrar los diferentes concursos pblicos en una plataforma digital. Para promover y financiar la innovacin, muchas partes del gobierno abren licitaciones pblicas ("convocatorias"). Puesto que stas se reparten entre agencias pblicas como Colciencias, Innpulsa o Fonade, puede ser difcil que las empresas, especialmente las ms pequeas, y otros empresarios estn al corriente de tales licitaciones, que generalmente slo permanecen abiertas durante un tiempo corto. El gobierno debe crear una plataforma digital nacional para enumerar todas las licitaciones; esta debe permitir una bsqueda fcil al usuario. Adems, se debe implementar un canal de comunicacin, fuera de lnea, para aquellas entidades sin conexin a Internet.

Desarrollar el rol de Colciencias


Colciencias realiza funciones de ministerio de ciencia, consejo de investigacin y agencia de innovacin; adems coordina la innovacin y la poltica de investigacin de todo el gobierno. Por tanto, su desempeo es muy importante para el xito del sistema de investigacin e innovacin. Esta institucin opera una amplia gama de instrumentos de financiacin de innovacin e investigacin, algunos de ellos bien establecidos, y parece ejercer una fuerte influencia sobre las comunidades de innovacin e investigacin. Como se seal anteriormente, Colciencias (junto con otros actores del sistema de financiacin de la innovacin) parece prestar mucha atencin a la imitacin de aspectos de lo que se podra denominar un modelo tipo "MIT / Stanford" de generacin de spin-offs y derechos de propiedad intelectual, impulsado por la investigacin y que no necesariamente se encuentra bien adaptado a una economa emergente que, para "ponerse al da", necesitara estar construyendo capacidades tecnolgicas y fortalezas de innovacin dentro de las industrias existentes. En cambio, se deben recalcar las funciones ms habituales de las agencias de innovacin, como el apoyo al desarrollo de capacidades de innovacin dentro de las empresas y la financiacin directa para la innovacin, lo que resultara atractivo para una proporcin mucho mayor del sector empresarial colombiano.
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42 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES Las comunidades beneficiarias, como en otros lugares, preferiran ver menos burocracia y papeleo y procesos de evaluacin ms cortos. La tasa de xito de las propuestas de investigacin de las universidades es muy baja (alrededor del 7-8%), ya que el presupuesto de Colciencias no ha crecido: el crecimiento real -y significativo- de la financiacin proviene del sistema de regalas. Colciencias debe: Desenredar la mezcla de funciones de formulacin de polticas y su implementacin dentro de Colciencias. Estas funciones se deben, al menos, separar internamente de modo que haya, por una parte, una funcin de formulacin de polticas y de coordinacin para abordar las necesidades nacionales y poder llegar a los departamentos ministeriales y, por otra parte, una relacin mandante-mandatario explcita y transparente en la implementacin de polticas. Equilibrar la creciente atencin sobre actividades relacionadas con la innovacin (para el desarrollo) con su misin de utilizar la competencia para preservar la calidad de la ciencia colombiana. Cierto grado de financiacin tradicional ascendente ("bottom-up") de la investigacin "bsica" iniciada por investigadores sigue siendo importante para la salud de todo el sistema y Colciencias debe contar con los recursos para financiarla ms generosamente de lo que parece posible hoy en da. Superar su renuencia a apoyar el desarrollo de capacidades de innovacin en el sector empresarial. La misin de una agencia de innovacin va ms all del apoyo a la ciencia y la generacin de mecanismos conectivos en la periferia de las instituciones pblicas. El apoyo al sector empresarial para la inmensa mayora de empresas colombianas debe ser ms directo, tomar diferentes formas y -sin comprometer la calidad-, preocuparse ms por la innovacin que sea nueva para la empresa y para el mercado que por desplazar la frontera del conocimiento global. Se deben apoyar tambin la creacin y la circulacin de habilidades y los cambios permanentes en las capacidades en el interior de las empresas colombianas. Entre otras formas de apoyo se pueden encontrar la financiacin directa de la innovacin, nueva tambin para la empresa y para el mercado, y el respaldo de vnculos entre empresas (adems de los esfuerzos actuales de generar vnculos entre universidades y empresas), para aprovechar el desarrollo de capacidades. Si Colciencias no puede asumir las funciones de una agencia de innovacin hasta tal extremo, entonces se debe considerar el establecimiento de una agencia independiente que opere a distancia, con un mandato explcito alrededor del apoyo a la innovacin. Del mismo modo, crear incentivos que conecten la investigacin con las prioridades temticas nacionales y las agrupaciones industriales, en lugar de enfocar todos los esfuerzos en las spin-offs, las OTT (oficinas de transferencia de tecnologa) o las compaas start-up. Colciencias debe ser renuente a apostarle a empresas individuales y no a agrupaciones o redes, a menos que realmente se trate de "locomotoras"; es decir, que halen redes de otras empresas y faciliten el cambio estructural. Reequilibrar el enfoque actual de la educacin a nivel doctoral para prestar suficiente atencin a las competencias profesionales de nivel medio. Aunque la formacin doctoral es un elemento importante del portafolio de intervenciones, sta se enfatiza en exceso. Existe una necesidad de complementar polticas actuales con medidas, segn el principio rector de equilibrio enunciado anteriormente. El lnea
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con este principio, el desarrollo de los recursos humanos no debe surgir a expensas del apoyo a la I+D y los programas y proyectos de innovacin. Fortalecer el desarrollo de la innovacin social como un componente cada vez ms explcito y bien definido de todo el sistema de innovacin. Colciencias debe establecer una unidad distinta para asumir la responsabilidad de enfatizar la innovacin social dentro del Plan Nacional de Desarrollo y seguir los pasos iniciales adoptados en asociacin con el DNP y la Agencia Nacional para la Superacin de la Pobreza Extrema (ANSPE). Las actividades iniciales de esta unidad podran incluir: En consulta con los ministerios sectoriales a nivel nacional y con organismos similares a nivel departamental y municipal, identificar los programas de innovacin social y los proyectos que se incorporan en los diversos planes sectoriales asociados con los motores del PND, y examinar el equilibrio relativo entre las iniciativas bottom-up (ascendentes) y top-down (descendentes). Asegurar, en la medida de lo posible, que estas y otras actividades de innovacin social no queden marginadas durante la implementacin de estos programas de desarrollo. Asegurar que, en su inicio, las actividades de innovacin social incorporen dimensiones significativas de habilitacin y empoderamiento y que stas se sostengan con el tiempo para que, en el futuro, los grupos menos favorecidos puedan estar en capacidad de hacer exigencias frente al sistema de innovacin y participar en proyectos asociados. Desarrollar un programa de encuestas para inspeccionar las actividades de innovacin social, a fin de reunir indicadores de innovacin social para complementar las compilaciones existentes de indicadores de CTI. Los primeros pasos en esta direccin se podran centrar en la recopilacin de datos sobre los canales por los que la demanda social incide en el sistema de innovacin. Fortalecer el desarrollo de otras reas de conocimiento para apoyar las polticas, en particular: Apoyar el desarrollo del trabajo que, con base en indicadores, realiza el OCyT sobre CTI y alentarlo para producir ms anlisis comparable a nivel internacional dentro de sus compilaciones principales de indicadores y considerar la realizacin de estudios complementarios que mejoren el valor de los datos relacionados con polticas, derivados de las encuestas de desarrollo e innovacin tecnolgica (EDIT). Desarrollar un programa de apoyo financiero para estudios en reas importantes de la ciencia, la tecnologa y la innovacin -CTI- , sobre las cuales no hay mucha informacin disponible. Esto incluira estudios para identificar los roles relacionados con innovacin y desarrollo de: i) proveedores de servicios con un alto componente de conocimiento, especialmente aquellos vinculados con las TIC y varias formas de diseo, ingeniera y consultora; ii) los grandes y crecientes sectores de las industrias extractivas, la energa y los servicios pblicos; la industria de la construccin y la agricultura, y iii) evaluaciones en el campo cientfico para complementar los estudios bibliomtricos de desempeo, puesto que pueden generar recomendaciones matizadas y especficas para el desarrollo.
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44 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES Desarrollar un programa de estudios sobre innovacin social que complemente las iniciativas generales relacionadas con los indicadores sealados anteriormente, al monitorear y analizar las caractersticas organizacionales y de proceso que influyen en los resultados de la innovacin social. Buscar la forma de agilizar la evaluacin de propuestas de proyectos para reducir los retrasos y mejorar la comunicacin y la satisfaccin de las partes interesadas.

Seguir mejorando la base de conocimientos para apoyar las polticas Con el fin de intervenir de manera inteligente, selectiva y eficaz, es importante contar con una amplia base de conocimientos que apoye la formulacin y aplicacin de polticas. Aunque existe una superposicin de categoras, es posible distinguir por lo menos tres tipos de conocimientos: Estadsticas e indicadores que describen el sistema de innovacin e investigacin. Evaluaciones y estudios de evaluacin que utilizan la experiencia en la intervencin, de manera sistemtica: Para la rendicin de cuentas, al comprobar si las intervenciones marcan la diferencia. Con el fin de aprender cmo desarrollar y mejorar las polticas y las intervenciones individuales. Estudios prospectivos o de visin a futuro que exploren oportunidades y polticas.

El primero de ellos consta de compilaciones y anlisis de indicadores estadsticos comparables a escala internacional, referentes a las caractersticas esenciales de los sistemas de CTI. Pueden ayudar a identificar al menos las lneas generales de los problemas que se deben abordar en la agenda poltica y a establecer benchmarks (puntos de referencia) para algunos aspectos del desarrollo del sistema, frente a los objetivos determinados a nivel local y la experiencia internacional en contextos comparativos. Al parecer, Colombia se puede dar por bien servida en cuanto a la produccin de informacin sobre el sistema nacional, pero slo hay una cantidad limitada de datos comparables a nivel internacional. El OCyT recopila una amplia gama de estadsticas relacionadas con CTI y proporciona sntesis mediante un conjunto integral de indicadores, disponible a travs de diversos medios. Ha desempeado un papel primordial en el desarrollo de las estadsticas de CTI en la regin y participa activamente en la Red Iberoamericana e Interamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa (RICyT). Adems, el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) realiza encuestas peridicas de innovacin que cubren la industria manufacturera; dicha institucin tambin compila conjuntos de datos a los cuales se puede tener acceso. Estos los utilizan el OCyT, investigadores colombianos y algunos organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en estudios internacionales. Un rea que requiere desarrollo es el muy corto alcance de la informacin disponible en I+D e innovacin, centrada en la innovacin en el sector manufacturero, y el trabajo analtico que se apoya en dicha informacin para profundizar el entendimiento sobre innovacin manufacturera. Aparte de algunos datos y anlisis referentes a la innovacin agrcola, parece que actualmente hay muy poca informacin sobre la innovacin en otras reas de la economa, aunque se estn haciendo esfuerzos en esa direccin que requerirn mejores registros estadsticos.

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En cuanto a la brecha en la comprensin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin, ms all del sector manufacturero y agrcola, hay dos dominios que parecen de suma relevancia. Uno es el de los servicios relacionados con innovacin y aquellos con un alto contenido de conocimiento, actividades que son cada vez ms importantes. El segundo dominio (y mucho ms grande) es la ciencia, la tecnologa y la innovacin en los componentes no manufactureros de la industria, que representan aproximadamente una cuarta parte de la economa -las industrias extractivas, el sector energtico y el de servicios pblicos y la industria de la construccin-, que crecieron vertiginosamente en las ltimas dcadas. Las brechas en el entendimiento alrededor de las polticas en estas reas no son exclusivas de Colombia, ya que en otros pases tambin prolifera un bajo nivel de entendimiento. Sin embargo, la informacin disponible muestra que existen diferencias sustanciales en las caractersticas claves de la innovacin en estos sectores y en la fabricacin. Es probable que en el escaso entendimiento de aspectos importantes de la ciencia, la tecnologa y la innovacin en Colombia, se encuentre otro tipo de restriccin en el mbito de la innovacin social. En particular, a pesar de que por muchos aos y en muchos pases se adoptaron una gran variedad de enfoques participativos para la innovacin, especialmente en el rea de la agricultura, ha existido muy poco seguimiento sistemtico de procesos y resultados asociados a nuevas iniciativas en esta rea. Este tambin parece ser el caso en Colombia. En consecuencia, hay un entendimiento apenas bsico sobre cmo conseguir diferentes resultados, en diferentes contextos. Dada la importancia otorgada actualmente a estos modos de innovacin, sera muy importante obtener una mejor comprensin de sus caractersticas organizacionales y en trminos de procesos. La segunda categora los estudios evaluativos- est menos desarrollada en Colombia. Existe una tradicin de anlisis cuantitativos de las intervenciones que afectan a las empresas, normalmente a partir de encuestas y tcnicas economtricas. Generalmente los realizan organismos financieros internacionales, especialmente el BID, y son valiosos a efectos de rendicin de cuentas. Sin embargo, no estn diseados en la actualidad para generar la comprensin necesaria de los mecanismos de intervencin, los medios alternativos para alcanzar las metas deseadas, ni la identificacin de nuevas necesidades de intervencin. Se deben complementar con enfoques ms cualitativos y "blandos" que faciliten el aprendizaje. La evaluacin se debe incorporar mejor a la prctica nacional. La tercera categora los estudios prospectivos- se abord en la ltima dcada a travs de una serie de estudios de futuro, incluyendo un programa nacional de prospectiva o visin a futuro. Al parecer, esto no qued bien integrado en los procesos de planeacin nacional de aos recientes. Sin embargo, se est haciendo un esfuerzo en esta direccin. Se requerirn esfuerzos renovados para desarrollar una visin comn e integrarla de manera adecuada dentro de las polticas de CTI. Invitar al OCyT y a la agencia nacional de estadstica (DANE) a ampliar la recoleccin, difusin y anlisis de datos e informacin relevantes para la ciencia, la tecnologa y la innovacin, y proporcionar los recursos necesarios. En particular, la base de indicadores y anlisis que aportan conocimientos relevantes para la poltica debera extenderse ms all del sector manufacturero. Esto implicara preferiblemente ms datos comparables internacionalmente e indicadores en el marco de la OCDE de manuales estadsticos de CTI. La adopcin de normas internacionales tambin puede mejorar la capacidad de OCyT para servir a intereses de poltica nacional, por ejemplo para el desarrollo de polticas de innovacin en los servicios.

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46 EVALUACIN Y RECOMENDACIONES GENERALES Desarrollar y ampliar las prcticas actuales de evaluacin ex post (de Colciencias y otros actores de polticas) para involucrar elementos que faciliten la rendicin de cuentas y permitan adquirir aprendizaje en torno a las polticas.
Tabla 0.1. Anlisis DOFA
FORTALEZAS OPORTUNIDADES

Alto rendimiento econmico en la mayor parte de la ltima


dcada.

Ms seguridad y mejores condiciones marco para la innovacin


y el compromiso de seguir integrando a Colombia en la economa global. impulsor del sistema de innovacin.

Un fuerte compromiso poltico con la educacin y tasas


crecientes de participacin.

Enfocar las polticas en hacer del sector empresarial el principal La perspectiva de un aumento en los niveles de financiacin,
derivados de las regalas, para actividades de CTI. La inclusin de un espectro ms amplio de partes interesadas en la asignacin de recursos y el desarrollo de capacidades en todas las regiones.

Un fuerte compromiso con el fortalecimiento de la


innovacin, como motor sostenible e incluyente del desarrollo. capacidades de investigacin y vnculos internacionales.

Algunas instituciones de investigacin tienen grandes Confianza, entusiasmo y voluntad de innovar entre los
lderes de la poltica nacional de CTI. Caractersticas similares a nivel departamental y municipal en algunas zonas. digital colombiana y el despliegue de una red troncal de fibra en todo el pas.

Proporcionar incentivos a las empresas para mejorar el

desarrollo local de las competencias operativas y las capacidades innovadoras. organizaciones de investigacin y tecnologa y universidades que interacten cada vez ms con la empresa.

Un fuerte compromiso poltico para hacer crecer la economa

Establecer una infraestructura de laboratorios estatales, Iniciativas recientes de elevar la calidad y la capacidad del

DEBILIDADES empresarial y una larga "cola" de empresas dbiles.

sistema colombiano de propiedad intelectual, para fomentar la innovacin. AMENAZAS valor, para aprovechar las oportunidades upstream (ascendentes) y downstream (descendentes) del auge de los minerales. empresas y en el tejido social.

Bajos niveles de productividad y capacidad de innovacin La falta de diversificacin e incursin en segmentos de mayor Una creciente dependencia de commodities o materias
primas minerales y la lenta diversificacin hacia nuevas actividades econmicas. particular en lo que se refiere al acceso a la educacin superior. organizado y su concentracin en una "isla" de instituciones acadmicas y de investigacin. organizaciones de investigacin que resultan en un nivel bajo (aunque est creciendo) de resultados de investigacin, de calidad variable. tecnolgico y tcnico en las empresas de produccin.

El no incorporar la innovacin de manera global en las El no reorientar las polticas de CTI para que aborden una Procesos engorrosos de solicitud de proyectos y
amplia gama de empresas con diferentes necesidades y proporcionen un apoyo ms directo. procedimientos extensos de toma de decisiones que debilitan la movilizacin de recursos y los impactos del proyecto. capacidades para explotar la ventana de oportunidades que ofrece el fondo de regalas para CTI.

Altos niveles de desigualdad de ingresos y oportunidades, en La pequea escala del sistema de innovacin formalmente Limitaciones de capital humano y recursos en las

Insuficiencias en trminos de movilizacin de capital humano y Incapacidad para actualizar suficientemente los conocimientos

Deficiencias en cuanto a capacitacin y aprendizaje Una gran necesidad social de innovacin, que no est lo
suficientemente articulada en trminos de demanda, ni vinculada con la oferta de innovacin.

y la calidad, a fin de apoyar las necesidades generales del sistema de innovacin, en materia de capital humano y conocimiento. ms generales de la sociedad y la economa.

El no llevar a cabo programas que atienden las necesidades

Una combinacin de polticas de CTI desequilibrada,

sesgada hacia el fomento de una estrecha gama de modos de innovacin de poca relevancia para la mayora de las empresas y la innovacin social. en las regiones.

Una coordinacin limitada de polticas entre los ministerios y

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Bibliografa
OCDE (2014), National Intellectual Property Systems, Innovation and Economic Development with Perspectives on Colombia and Indonesia (Sistemas nacionales de propiedad intelectual, innovacin y desarrollo econmico con perspectivas en Colombia e Indonesia), OECD Publishing. doi: 10.1787/9789264204485-en.

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