Debates para

una reconstruccin de lo pblico en educacin

Del universalismo liberal a

"los particularismos" neoliberales

Nora Gluz y Jorge Arzate Salgado

(coordinadores)

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Lo peI-rco BN souccrN

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LIBERAL A

"Los pARTICULARISMos"

NEOLIBERALES

Nora Gluz yJorge Arzate Salgado

(coordinadores)

Debates para una reconstruccin de lo pblico en educacin

Del universalismo liberal a "los particularismos" neoliberales

Autores: Dalila Andrade oliveira, Iziido corra Leite, claudia Danani, Ana Ezcurra,

Myriam Feldeber, Nora Gluz, Jorge Arzate salgado, Eliza BartolozziFerreira,

Luis Javier Garcs, Paula Helena Mateos, Pablo Imen, Valeria Llobet, Xavier Rambla, Antoni Verge Sofia Thisted

Universidad Nacional de General Sarmiento

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Debates para una reconstruccin de 1o pblico en educacin : del universalismo liberal a los particularismos neoiiberales / Dalila Andrade Oliveira ... let.a1.l ; coordinado por Nora Gluz y Jorge Arzate Salgado. - la ed. - Los Polvorines : Universidad Nacional de General Sarmiento; Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Mxico, 2012.

312p.;15x21 cm. ISBN 978-987 -630-140-4

Polticas Educativas. L Andrade Oliveira, Salgado, Jorge, coord.
1.

Daiila II. Ghz, Nom, coord. III.

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Fecha de catalogacin: 0610912012

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O Universidad Nacional de General Sarmiento, 2012 J.M. Gutirrez 1150, Los Polvorines (B1613GSX) Prov. de Buenos Aires, Argentina Te1.: (54 rI) 4469-75'78 ediciones@ungs. edu. ar r',nirv. un gs. edu. arlediciones

Coneccin: Edit Marinozzi Diseo grfico de coleccin: Andrs Espinosa / Departamento de Publicaciones - INGS publicaciones - u{GS Diagramaiin: Danielyidable lDepartamento de Ilustracin de tapa: Tras la zanahoria - Selva Zabronski - 2008

Hecho el depsito que marca Derechos reservados

laLey 1I'723

Prohibida su reproduccin total o parcial

ndice

Presentacin
Universalismos y Particularismos en las Polticas Sociales y Educativas
en Amrica Latina

Jorge Arzate Salgado y Nora

G1u2............

..............9

Primera parte. Particularismos y universalismos. Ejes para el debate Captulo

Educcin y Justicia Social: entre el universalismo y los particularismos

DaIila Andrade Captulo 2

Oliveira..

.................19

Pobreza, cidadanias desiguais e novos desafios da poltica social na

contemporaneidade capitalista / Izildo Corra

Leite.........
/

.................33

Captulo 3 El espacio pblico en su laberinto: las polticas sociales y las confronraciones

del universalismo

Claudia

Danani.......
/
5

.......................59

Capnrlo 4 \{odelo neoliberal de poltica social y educacin. Focalizacin y Ensefianza

Superior

Ana Maa Capnrlo

Ezcurra
/

.......77

Folticas educativas en contextos de exclusin

C-apmlo 6 Reduccionismos en los diagnsticos, selectividad social en los resultados. L,os senddos de la exclusin en las polticas educativas argentinas /

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Segunda parte. Estudios de casos

Captulo 7 Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico. El caso de los programas de lucha contra la pobreza, 1'988-2011 I
Jorge Arzate

Salgado.......

..............f 47

Capulo

Reforma de la Educacin Bsica en Brasil y las Polticas Educativas en el gobierno Lula / ...........".181 Eliza BartolozziFerreira.. Captulo 9
El conflicto Nacin/Subnacin en la tensin focalizacinl universalismo de las polticas pblicas educativas / Luis Javier Garcs y Paula Helena

Captulo 10
Polticas Educativas y diversidad en Bolivia: las complejidades y tensiones entre la redistribucin y el reconocimiento / ...............219 Pablo

Imen.
11

Captulo

La reinterpretacin de los derechos en las nuevas polticas sociales: algunas reflexiones sobre el universalismo en tres casos de polticas sociales
para adolescentes /

Valeria
)

L1obet......... Verger

,..'.'.'.'....'.'.....245

Captulo 12
Los lmites de los programas escolares focalizados en Argentina Xavier Rambla y Antoni

y Chile I
....269

Captulo

13

"otros"? Interculturalidad para todos o para los Debates en educacin intercultural en la Argentina /
Sofa

Thisted

.............297

CAPTULO 7

Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico. El caso de los programas de lucha conrra la pobr eza, 1988-201 I I
Jorge

Arzate Salgado2

I. Introduccin

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presenre ardculo hace una evaluacin analticade los componenres educa-

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:= oportunidades educativas (Reimers, zoo),.r 1'", q*. ," pu.'a..r taentificar ripos de polticas: las que destinan recursos para mejorar las condiciones ::eriales y de_ trabajo de las escuelas rurales e indg.nr,, y 1", q,r. buscan :::iorar la calidad de la oferta educativa a rravs d. d. ir.h" .orr_

las ltimas dc"d". en el pas se han imprementad.o import"rrr., porcompensarorias educativas, es decir, aquelras que buscan rojrar -:s ra ig,raidad

impl'c'tos en los diseos de programas compensatorios de lucha contra implementador.n M*i.o enrre los aos de lggg-201r.

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irogr", -:: la pobreza exrrema. Este rtimo ripo de porticas ,oi 1", qu.-irr,.r.r"r,
- :: r'esin de este trabajo ha sido publicado enla Reuista Mexicana :,. -\\'I, no 51.
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Inaestigacin Ewcatiaa,

l::ieso e investigador de ra Facultad de ciencias polticas y sociales de la univesidad '.-: : roma del Estado de Mxico. arzatesalgado2qsmail. com

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(PARE) (CONEVAI,2010a).
para Abatir

r47

Joncr Anzarr, Srceoo

presente trabajo, sobre todo, en Ia medida que han sido las polticas pblicas sociales ms importantes en su extensin y cantidad de financiamiento durante
las ltimas dcadas en Mxico.

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Los programas de lucha contra la pobreza extrema han sido principalmenre dos: el Programa Nacional de Solidaridad o Solidaridad (en adelante PRONASOl-Solidaridad), del que derivan los sub Programas "Nios en Solidaridad" y "Escuela Digna', que trabajaron a nivel nacional desde 1988 hasta.1994, y el Programa de Educacin Salud y Educacin (Progresa), que desde 2006 fue denominado Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (en adelante Progresa-Oportunidades); dicho Programa -del que solo nos interesa aqu su componenre educativo- ha venido trabajando a nivel nacional de manera intensiva desde 1997 hasta la fecha (2012)' En trminos metodolgicos, este trabajo construye un modelo terico y normarivo sobre las formas que asumen las desigualdades educativas, que permite pensar en forma arquetpica los procesos de construccin/reproduccin de esas desigualdades, considera los contextos socio-econmicos de pobreza o carencia, y coloca a la escuela como institucin social con capacidad de cambio social; enseguida, dicho modeio es utilizado como

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marco evaluativo, herramienta analtica que permite dar un punto de vista cualitativo y crtico de los objetivos de cambio educativo y social en cada programa estudiado. Este tipo de acercamiento metodolgico ayuda a pensar las capacidades potenciales de intervencin de una poltica y sus
respectivos programas, es decir, se ponen a prueba las capacidades de cambio social y educativo implcitas en sus componentes de diseo, al tiempo que se convierten en un discurso normativo a favor de la equidad educativa y

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de la escuela como institucin social con capacidad de producir cambio socio-histrico.

La justificacin de este ejercicio se centra en aspectos normativos. As, al pensaf en la escuela como institucin social con capacidad de cambio' se supone que tiene capacidad para regular ias desigualdades sociaies, alavez que producir movilidad social. De esta forma se concibe a la escuela como institucin fundamental para combarir la exclusin sociai en un sentido amplio. Estas ideas han sido planteadas por la sociologa funcionalista, tanto en sus versiones clsicas .trrop.", (en paiticular, puede recordarse la obra de mile Durkheim) como en su versin norteamericana, que ha puesto el acento en la capacidad de la educacin para producir movilidad social (Davis y Moore, I97 5) .Por su parte, el liberalismo poltico comparte la idea de que es la educacin el pilar de una

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148

Evaluacin analtica de polticas educativas compensarorias en Mxico

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sociedad democrtica, donde el acceso a la educaci n garanza el acceso a las oportunidades (teora del desarrollo humano). como principio metodolgico entendemos a la insdtucin escolar como generadora de bienestar. Puede generar movilidad social, pero tambin tiene capacidad de producir cambio social en diferentes esferas de lo social y econmico, por lo que un discurso a favor de la democr atizain de las oportunidades educativas contribuye a construir una sociedad ms justa. Es una alternativa ideolgica y terico-metodolgica para abordar el problema de la vulnerabilidad educativa: ayuda a evaluar las polticas pblicas y a pensar nuevos diseos de polticas. un marco normativo, o sea, lo que esperamos de la educacin y la escuela desde un punto de vista ideolgico, comprometido con el bienestar social y econmico en un marco democrtico, es una herramienta para pensar en forma analtica y crtica los procesos sociales que produce la escuela y la educacin que imparte, as como las acciones en torno a la escuela y la educacin que desde el Estado se generan. Dicho conjunto de ideas son una reora
de la

institucin escolar, a,Iavez que una teora en acto de la justicia social. Un discurso en esre sentido, tambin, es una ideologa a favor de la democratizacin de la sociedad en un sentido amplio, que coloca a la institucin educativa en

una dedicada a exponer de manera breve elementos en torno a la vuinerabilidad educativa, en trminos tericos y estadsticos, para el caso mexicano; otra en la que se realiza una evaluacin analtica de los diseos de poltica pblica estudiados; v una tercera que, a manera de reflexin final, deriva propuestas a favor de la evaluacin anali.tica de polticas, y presenra una crtica a ias polticas mexicanas,
al resaltar sus limitaciones como estrategias de intervencin social y educativa.

el centro de las posibilidades de cambio. Este trabajo est dividido en rres partes fundamenrales.

2. Elementos en torno a la vulnerabilidad educativa

2.1. Educacin y desigualdades educativas
Trabajar la exclusin y el fracaso educativos como problema social implica 'combatir la desigualdad en el acceso al recuso clave de la esrructura sociafy de
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distribucin de las oportunidades de vida individuales" (Fernndez-Enguita,

pobreza son fenmenos complejos, que se encuentran determinados por

1010: 1B). La exclusin y el fracaso en conrextos de precariedad econmica

149

JoncE Anzaru S,A.r-ceoo

variables de desigualdades escolares y extraescolares, por lo que para asumir el problema es indispensable comprender la escuela articulada no solo al sistema educativo, sino a su contexto social y econmico inmediato (local y regional) y mayor (nacionai) (Arzate Salgado, 2005). En lo que sigue denominamos al problema de la exclusin y el fracaso educativos como "vulnerabilidad educativa'. La reduccin de la pobreza tiene que ver con el crecimiento econmico, mientras que la reduccin de la marginalidad, entendida como el acceso a las oportunidades, depende de acciones sociales para incrementar el poder y la influencia poltica de los pobres (La Belle, 1995); entonces, las acciones educativas de la escuela en contextos de vulnerabilidad social deberan, adems de trabajar las capacidades bsicas para que los individuos funcionen en el mercado, fortalecer e1 estatus social y poltico de los ms vulnerables. La escuela y su accin pedaggica no pueden resolver e1 problema de la pobreza en s misma, pero pueden y deberan, trabajar para generar capacidades productivas y capacidades ciudadanas en los individuos; en este caso, es relevante el sentido del currculum y de las esuategias pedaggicas que le acompaan (ibd.). Asimismo, la idea normativa de que la escuela debe contribuir a hacer sociedades ms justas es fundamentai para leer en forma crtica 1os discursos y polticas que han puesto el acento en la calidad y eficiencia de los sistemas educativos en Amrica Latina durante las ltimas dcadas, dejando en un segundo plano el asunto de Ia equidad (Reimers, 2002). La "igualdad de oportunidades educativas" existe cuando ias "probabilidades" de que cualquier persona pueda "matricularse" en una institucin educativa, y reciba all el apoyo adecuado para "aprender en profundidad a niveles de excelencia y proceder al siguiente nivei educativo", es independiente de caractersticas ascriptivas y de factores ajenos ai esfuerzo, la habilidad y las preferencias de la persona, y, en particular, "de la clase sociai de ortgen, raza,
gnero o lugar de residencia" (ibd.:
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1).

Reimers identifica cinco desaffos para lograr la igualdad de oportunidades: 1. Reduccin de las brechas en el acceso a la educacin inicial, secundaria y terciaria entre estudiantes de distinto origen social, 2. Atencin a la segregacin socioeconmica de estudiantes en instituciones educativas, 3. Fortalece las competencias profesionales de los docentes, 4. Insuficiencia de materiales y programas bien estructurados que hayan probado su efectividad en apoyar altos niveles de logro con estudiantes de grupos socialmente marginados, J. Currculum relevantes para cubrir las demandas del mundo moderno. Detrs de cada uno de estos retos existen importantes problemas estructurales en los

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150

Evaltracin analtica de poltlcas educativas compensarorias en Mxico

sistemas educativos de Amrica Latina, los cuales, a pesar de las iniciativas de polticas pblicas para corregirlas en ningn pas se han podido producir cambios significativos (Reimers, 2000); sobre rodo, porque igualar las oportunidades educativas "requiere mejorar los ambientes de aprendizaje de los pobres" (ibd.).

En el caso mexicano las desigualdades que enfrenran 1as escuelas estn ligadas con las enormes desigualdades enrre regiones y grupos sociales (grupos tnico-culturales y clases sociales); por ello, son las escuelas rurales 1", qrr. r. encuentran en peores condiciones. Con el cambio de paradigma de desarrollo hacia el neoliberalismo, iniciado a finales de la dcada de los 80, las desigualdades
educativas se han agudizado en lo general. sobre rodo, en un contexto en el que las polticas educativas se han cenrrado en los problemas de la expansin, descentralizacin y calidad del sistema, dejando en un segundo plano ,ru.rto "l de la equidad (ornelas, 2002). As, por ejemplo, se han ampliado las brechas en el acceso a la educacin inicial, secundaria y terciaria entre estudiantes de

distinto origen social, as como la segregacin socioeconmica de estudiantes en instituciones educativas, sobre todo, en la educacin superior, sector en el que la educacin privada ha ganado importantes cuoras de mercado (Arzate
y Romero, 2007). Los docentes, adems de sufrir un importante deterioro en su salario y estatus social, no han fortalecido sus competencias profesionaies (ornelas, op. cit.). un recorrido por las escuelas primarias y secundarias en
contextos rurales e indgenas basta para percatarse de que sus infraestructuras son precarias, las escuelas carecen de servicios bsicos como luz y agua porable, y las del sistema de telesecundarias son las ms precarizadas en cuanro a

infraestructura (Agudo Snchez, 2008; Arzate, op. cit.; Mancera et a/., 2010; ornelas, op. cit.). De igual forma, ia investigacin educativa ha documentad,o
la escasa capacidad del sistema para atender eI rezago de los estudianres menos

aventajados (Muoz Izquierdo y Lavn, 1 988).

2.2. Pobrezay exclusin educatiya en Mxico

El problema de la pobreza es una forma especfica de plantear las desigualdades, de acotar su contenido desde un punto de vista econmico. con el nlib.ralir-

no el concepto de pobreza se ha situado como un concepto y una herramienta ;la'e para las polticas pbiicas, por lo que el binomio pobreza-educacin :a ocupado un lugar privilegiado en el debate y estudio de las desigualdades -ducativas en Mxico durante las ltimas dcadas. para situar el prlema de
Y

15r

Joncr,

Anzerl SaI-coo

concepto la equidad en rrminos de la pobreza se ha introducido y utilizado el aquellos "pobres a todos educativos" d. "pobre"" educativa"; qrr. .fi.r. como que tiene que no cuenren con la educacin bsica concluida, y por lo tanto, ,r.. .on la distribucin de los aos de escolaridad en un pas (Martnez fuzo'

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1992 Bracho, L995). El concepto de pobreza educativa ha sido usado en casi todos los ndices resulta de medicin d. po6r.r" multidimensionales; a nuestro entender,

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pero PoI bueno pafa conocer el estado de la escolarizacin de una sociedad, la expresar para problemas su naruraleza no relacional, no sociolgica, tiene ha educativa causa y las formas de la exclusin educativa. La investigacin una relacin de causalidad entre situaciones de pobreza material

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las Naciones unidas y las posibilidades de escolarizacin; en este sentido, para se obrt.rrlo ms grande paralaeducacin es la pobreza:1a disminucin

fl

Je los ingresos medios por ocupado.(CE'PAL' 2007: explic por los ".t.n,o. 7i), I^ cual tiene un particula' "ftt'o negativo para la poblacin rural y el gnero (Naciones Unidas, 2010)' " L^pobreza en Mxico aparece en todos los espacios sociales ,v ha sido una Los niveles de situacin omnipresent" p"r" lo, grupos campesinos e indgenas' 1os datos de miran se si utilizado, pobreza varan iegn .l Ltodo e medicin Pobreza, de Lnea de ia CEpAI (tabla I), producidos utilizando un mtodo (un perodo de casi veinte a.os) se ha registrado renemos que de ,l1i ^2008 en pobreza' una disminucin de casi 13 p,,,tto' en los porcentajes de poblacin mayora de la donde 2008' en pasando deun47,7o/o.r, i9S9 aun34,8o/o frente al 44,60/o (para 2008 el esta poblacin se encuentfa en zonas rurales lapso temporal 29,2i/o de las reas urbanas). La pobreza extrema en ei mismo en 2008' 11'2o/o a 1989 en 18'7o/o de ha descendid o en 7'5 Puntos' pasando (1989-1994) Durante los aos d. op.r".i,1 del PRoNASol-Solidaridad se perdi con la la pobreza se redujo enZ,6 Puntos porcentuales' avance que (ao anterior a los efectos crisis d.e 1994. Mientr", q,r. .r-,rr. i99B h"st" 2008 de la crisis del capitalism

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hubo una disminucin de la pobreza de no Parece existir 12,1 puntos porcentuaies. Desde el punto de vista histrico su disminucin, ms una relacin enrre pfogfamas de lucha contra la pobrezay ciclos econmicos' los segn mueven bien parece qr'r" lo, dalos de pobrezase D. .it" forma, durante la crisis de 1994 y 1996 se nota 'n aumento de 7 '8 urbana' pero puntos porcentuales en ia pobreza total y de9,3 en-la pobreza ",r".rrado)

d,',"n,.1o,aosd'ecrecimientosostenidoquevande2006a2008senotan 1990 y 2005 constantes. Para la CE'PAL, en Amrica Latina' entre

descensos

Fuente: CEPAL (2009 .

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r52

Evaluacin analtica de polticas educativas compensarorias en Mxico

cada punro porcenrual de incremento del producro por habitante signific una disminucin de un 0,8%o de la tasa de pobreza y un r,5o/o de la d lndigencia (CEPAL, 2006: 61). De igual forma, entre 2002 y 2007 el efecto de las transferencias de los programas sociales a las familias fueron marginales en la disminucin de la pobreza, Ia disminucin se explic por los aumenros
de los ingresos medios por ocupado (CEPAL, 2007:74).Adems, habra que considerar los posibles efectos de las remesas en la disminucin de ia pobreza, sobre todo en el campo, las cuales han venido creciendo durante todo te lapso

temporal. Tomando en cuenra lo anterior se puede pensar que los ef..to. d. los programas compensatorios de lucha contia l^ pbrrt^han sido ms bien modestos en su disminucin.

Thbla

Poblacin bajo lnea de pobreza en Mxico

Total Ao (incluye pobreia
extrema)
989 47,7
45,1

Pobreza

oobreza

urbana (incluye pobreia

extrema)
42,1

Pobreza

(incluye pobreia

rural
Pobreza extrema

extrema)

56,7
56,5

18,7

r994
1996
i 998

36,8 46,1 38,9

r6,8 22
i 8,5

57

c)

62,8

46,9 4r,1
39,4

i8,5
54,7

2000

1'

1< )
12,6

2002 2004
2005

\))
32,6 28,5 26,8

i1,2
44,1 47,5

37 15

tt,7
1t,7
8.7
11,2

2006
2008

3t,7
34,8

40.r
44.6

)q)

Fuente: CEPAL (2009), Panormica Social para Amrica Latina 2009

r53

Jorcr Arzatr Srcoo

tema de bienestar

Elsistemaeducativopblicomexicanohasidounodelospilaresdelsis. de ,,'""'i ti 'igl" )C(' por lo que a travs de la Secretara que compleio y gigantesco.srstema' Educacin Pblica (SEP) se construy un Martnez Rizo (2002)' dt para 2010, atenda ;;t 33 miones "lumnos' " los aos de escolarizacin en Mxico' alanalizarl", t.r,d..,.J' distribt'tiv"s de el avances en la escolaridad no fueron enclrentra que entre 1970 y 2000' los inercial' donde la compensatorias' sino de un proceso
resultado de polticas
oferta sigue a la presin de la demanda' el sistema adolece de importantes A pesar del crecimiento de la matrcula' l".t-tiilt:it exPresan:n ur] lezago educativo problemas .n

5ll

5*,
4lllpr *tto

demsde33millonttdtpt"o""s(TablaII)'Durantelosltimosveintea'os ms de 31 millones a ms de 33 millones' la poblacin .n r"r gh" i"tido de

"ob.rr,rr*l.lt",

illhl,
iHt,

crecimientos repre.;; el gnero f.rie"it'o el que ha presentado mayores paru2010' sentando Le, d. 18 millones de personas

iiFr' rilh
rF

T[bla

II

Rezago educativo*

31,159

33,4t6

33,5t0

33,357

r4,510

t,t

1B

18,21

l 8.133

Ir*out".ru.t e

que con base en el Acuerdo para la fezagoeducativo es la de 15 aos y ms' las siguientes situaciose encuentra en cuaiquiera de Modernizacin Educativa Bsica de 1993 bsica incomPleta. de estudios tcnicos o con instruccin nes: sin instruccin, con algn grado
SEP (2010),IV inforrne de Gobierno 2010' segn datos de Fuente: Gobierno Federal de Mxico

escolar, as como po,

tt f'"t""o t"oL'' Segn datos del ciclo escolar en trminos porcentuales' (Tabla III) existen g,"Pot de poblacin pequeos a la escuela bsica; en ttli-tt* absolutos' que no asisten
pero significativos

El

rczagoes alimentado por los

prolso

d1 exclusin en el acceso al sistema

2008-2009

Evaluacin analtica de polticas educativas compensarorias en Mxico

tambin

es evidente que exisre

un serio problema de exclusin escolar en el

nivel medio superior y superior.

Tabla

III

Atencin a la demanda
Cobertura educativa
(o/o)

1980-

19851986

1990-

r9951996

20002001

r981

r99r

20052006

20082009

Educacin
bsica*

81,6

87,7

83,2

85,9

BB,9

94,3

98,4

Preescolar

16,8

36,4

40,7

46,2

50,5

66.9

83.9

Primaria

107,5

t03,3

c)(

c)

95.2

94,8

94,1

95.7

Secundaria

59,4

72,6

6B

74,9

8,.8

91,8

95,4

Educacin media superior**

)< a

35,9

j6
7q5

40,i

48,4

58,6

62,4

Bachilleraro

ZJ

)ol

34

42,4

52,8

56,6

Educacin superlor

r2,4

13,3

t7

13,7

21.6

)t

)7<

- Alumnos registrados en educacin bsica en un ciclo escolarX 10O/poblacin de 3 a 15 aos. "* Alumnos registrados en educacin media superior en un ciclo escolar X 100/Poblacin de
16 a 18 aos de edad.

'** Alumnos
Fuente :

registrados en educacin superior e n un ciclo escolar

X 1O0/Poblacin de 19 a 23

aos de edad (incluye no escolarizado).

Gobierno Federal de Mxico (2010),

informe de Gobierno 2010, segn datos de sEp

Las tendencias de exclusin se refuerzan al pasar de un nivel a orro, y si bien los ndices de absorcin de los niveles de secundaria y bachillerato han mejorado, en este

ltimo hay un

13,8o/o de poblacin escolar que ya no ingresa (Tbla

IV).
155

Jonce Aazern SI-caoo

Tabla

IV

Indicador de rendimiento escolar: ndice Absorcin*

ndice
de ab19801981 19851986 19901991

sorcin
(100o/o)

t995r996

20002001

2005-

2006

20082009

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Secunda-

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82

84,4

82,3

87

91,8

94,9

96,2

Bachillerto

68,B

64

61.

74,1

ui
a

84,9

86.2

* El ndice de absorcin

es

I" r.l".rn por..ntual entre el nuevo ingreso

primer grado de un nivel

educativo,enunciclo.,tol"td"do'yelegresodelltimogradodelniveleducativoinmediato
inferior del ciclo escolar pasado' (2010), IV inflrme tl Gobierno 2010, segin datos de sEP Fuente: Gobierno Federal de Mxico

con el fracaso escolar' presenEl indicador de eficiencia terminal' asociado en primaria hubo un ta datos importantes: para el ciclo escolar 2008-2009' secundaria fue un 20'7o/o' y el en 6,9o/o dematrcllia que sali del sistema' en

bachillerato un 37,1o/o (Tabla V)'

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TablaV Eficiencia terminalx

Eficiencia

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terminal e/.)
Primaria
Secundaria

19801981

19851986 63,9

19901991
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20002001 86,3 74,9

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3

t996
80

20052006
9

20082009
93,1

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75,5 68,9

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65,2

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60,1

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79.3
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Bachillefto

8,1

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*EslarelacinporcentualentrelosegresadosdeunniveleducativodadoyelnmerodeestudiantesdenuevoingresoqUe\eincorPorronaprimergradodeeseniveleducarivo..n..ao'antes. sEP' (2010), IV informe d.e Gobierno 2010, segin datos de Fuente: Gobierno Federal de Mxico

illmilth
r@uffiil",

]lmmffi}

t56

Evaluacin analtica de polticas educativas compensarorias en Mxico

tendencias de produccin de fracaso escolar se pueden apreciar en los ndices de desecin, parricularmente agudos .n r" eu."cin secundaria y media superio con 7-y 14,9o/o, r.rp..rii,"-.nre, para el ciclo escolar 200g2009 (Tabla \4).

TablaVI ndice de desercin

ndice de desercin
(o/o)

19801981

1985-

1990-

1986

l99r
4,6

r9951996

20002001

20052006
1,3

20082009

Primarie

6,9

).J

J,1

1,9

r.5

Secundaria

9,6

9,3

8,8

B,B

8,3

7,7

Media
superior

T4,B

20,1

18,8

1B.

1-7 <

t6,5

r4,9

Fuente: Gobierno Federal de Mxico (2010),IVinforme de Gobierno

2010, segndatos

de SEp

exclusin escolar convertidas en ezago educativo hay que sumarles la poblacin analfabeta, que represent"b", p"r"'.1 ao de 200, eITvo del.totalde la poblacin nacional, laayorason poblaciones con discapacidad y adultos mayores, muchos de los cules ,on inig.n"s que viven en reas rurales y mujeres (CEpAl, 2010).

estas formas de

3. Evaluacin analtica de los diseos de poltica pblica

3, 1. EI prograrna

PRONASOL-Solidaridad

El PRoNAsol-solidaridad fue la poltica social que puso por primera yez en gubernamental el problem" i. po.r", trabaj entre :1.^.:":-d..arencin 1988 y 1994 durante la presidencia de carlos salinas de ortari. Aparece en un contexto de importanres carencias sociales (ra crisis de ra deuda d. 19s2,
lastr la economa mexicana; en rggg el desempleo era del 20o/o dela pEA) y

qu.

157

Joncr AnzarE Src.qoo

hegemnico' Partido Revolucionario en una coyuntura poltica donde el partido

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legitimacin' Institucional (P), atraves una crisis de

,,,rumru,

jt idJolgico segn el cual el Estado se La poltica p",,i" ""-ptr""-itttto las p"'ii'"t de los programas estaban auto defina .o-o ,oii"'io, po' 1o que los principios

II
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pretenda retomar montadas sobre un cuerpo di"t"'iuo que es decir, trabajar con principio de un supuesto libera[so social mexicano, lo' ideales de la revolucin mexicana' De esta liberales, p.ro "d"p.^o' " pRoNASOl-solidaridad fue una poltica plataforma poli,i.o_ij;or.g'.", el organismos del a las fuerzas de la sociedad y los social que buscaba como "gi;;il, poniendo pero al mismo tiempo, Estado, descentrariza"" i"".t""es, fig,ri" presidencial. Tena como obietivo ge-

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l" rectora de todo .l .";;;;; " la"pobiacin ms desfavorecida' sobre todo' de uida t ,ti',tt neral mejora, .1 un E'l medio para lograrlo,era generar la dei campo y los ncleos st'b-t"b"no'' partiendo niveies de vida de las familias, sustenro prod"uctivo ;;;;.j;;los directa y el trabajo productivo se del supuesto de que ,llo .o la participacin mili"t' mejoraran los niveles de bienestar de podra incrementar tt "'g"'o p"'" t""dit"r la pobreza a mediano indgenas, .^r-tp.rirro, f t"ofc,""' populares plazo (Ortiz Ptez, 1995) descentralizap*y operativo de los progra-it EI mecanism " para o t*"1 se crearon oi't de |t'Ji Solidaridad en cada cin de las decisiones, t" poltica a seguir Ptt municipio, que vaiidaLan las acciones :l l:"^gi1l1. t:: tit'T:":^$t

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aprovech la infraestructura administrativa"y i::*t"-"t organiz gobier.nos (Barajas, 2002),y con.ello desarrollo regional d;;;;r., subprocon social' de accin: 1' bienestar trece subprogr"*"' t'-' to"to " t""t' inmediato de los niveles de vida
gramas asistenciales dirigidos al mejoramiento educacin, vivienda, servicios bsicos en aspectos .o-o ,"to,""ii-.rrr".irr,

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crear oportunidades de

que inclua ,,rUp'"g'"*;' lt" b*""ban prductivos mediante el apoyo como el desarrollo . ."p".ia"aes y recursos microempresas' y pisccolas;

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de actividad., "gr;*l'i"', "gtoittdustrialei' t:::: existan 3. impulso .'"'iolio "giot'i' donde """ que 1:-.::Ootott"-"' tuvieran impacto "t .o,,"t"tcinie obras de infraestructura dirigidos l" especificas. " especiales.de desarrollo en regiones a nivel regional , ;;;;;", por lo que ejerci' y el gue ms recursos Este ltimo .. f*. .i"*i'
el bienestar social fue entendido

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"ltu"tttt .o-o p"r,. de una poltica de incentivo

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productividad

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de la poltica a nivel nacio-

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I
158

Evaluacin analtica de po1ticas educativas compensatorias en Mxico

nal se destinaron al mejoramiento de la infraestructura bsica y la produccin (Zepeda Miramontes, f 9 9 4) . Los subprogramas dirigidos al problema de la educacin y Ia pobreza trabajaron en todo el territorio nacional. "Escuela Digna' rena como objetivo la

ehabilitacin y el mantenimiento de los planteles de educacin bsica, para lo

cual, siguiendo el principio de corresponsabilidad, se incorporaba el trabajo de autoridades, maestros, padres de famiiia, alumnos en trabajos de reparacin y

mantenimiento de instalaciones y mobiliario de las escuelas. Entre 1990 y 1994 "Escuela Digna" mejor 119.706 escuelas en todo el pas (Salinas de Gotari, 2000). Las acciones fueron heterogneas, pues ei apoyo consisti en construir v pintar bardas perimetrales , realizar limpieza de instalaciones, construir baos escolares o dotar de servicios bsicos a las escuelas, entre otras actividades. Mejoras pequeas en la mayora de los casos, pero significativas para un conjunto de
escuelas rurales que venan trabajando en situaciones de precariedad en cuanto a infraestructura, sobre rodo, en los medios rurales e indgenas.

"Nios en Solidaridad" pretenda conrrarresrar la limitacin econmica de las familias que impeda a los nios conrinuar sus estudios en la escuela primaria, era un subprograma de retencin escolar que otorgaba una compensacin econmica o beca para la familia, una despensa alimenticia mensual, asisrencia mdica y nutricional, promocin de actividades recrearivas y talleres de beneficio comunitario. Las becas eran otorgadas a los nios con menores reclLrsos, la seieccin estaba en manos del denominado Comit Escolar de Solidaridad, conformado por directivos, maestros, padres de familia, alumnos, autoridades municipales y ciudadanos, que validaba la solicitud de las becas de solidaridad. F,n 1994 el programa termin atendiendo a quince millones de nios en todo el pas (Rojas Gutirrez, 1992). El programa no fue evaluado de manera oficial, por lo que es imposible conocer su impacto o capacidad de cambio social. Estudios contemporneos presentan conclusiones ambivalentes. Por ejemplo, al evaluar el impacto del programa en el Estado de Mxico Sobrino y Garrocho Q995) destacan: 1. Una ineficiencia en la distribucin de los recursos a nivei de estados de Ia repblica, pero una eficiencia en la asignacin de recursos a nivel municipal, pues se dio una mayor cantidad de recursos a los municipios con mayor necesidad absoIuta; 2. Una asignacin exitosa en los recursos, ya que el 360/o de la poblacin destinataria real perciba familiarmenre menos de un salario mnimo y un 460/o adicional ganaba menos de dos salarios; y 3. La existencia de inconsistencias
entre los tipos de necesidades de cada regin y los recursos sectoriales asignados,

t59

Joncn Anzarr Sarceoo

es

decir, no se identificafon con claridad las necesidades ms apremiantes' Los autores mencionan que uno de los subprogramas que mayor impacto ruvieron en la erradicacin de la pobreza fue "Nios en Solidaridad", debido al apoyo econmico directo recibido por las familias. Otros trabajos consideran que no fue un programa de iucha frontal contra la pobreza extrema en estricto sentido, sino solo de alivio inmediato a ciertos de la carencia econmica, combinado con inversin para el desarrollo "rp..,o, ..giorr"i, por lo que a pesar de la fuerte inversin realizadapor la poltica en su conjunro, no tuvo capacidad para cambiar las desigualdades regionales exist"nt.. (Z.ped,a Miramon res' 0p. cit.). En otros casos' el programa es calificado
de alivio

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l" pob..r" ms que de lucha, y como una estrategia de legitimacin poltica q.r. irr. fundamental para reorganizar el Estado mexicano segn las
"

,r...rid"i.,

es decir' menos estado sociai (1999) consideran que, en vanegas Lomel (Baraias, op. cit.) . cordera campos y trminos g.r-r.r"1.., los componentes educativos del PRONASOl-Solidaridad funcionaron bien y califican su saldo como positivo. uno de los aspectos que y se mencionan como innovadores del programa fue su capacidad organizativa (Barajas cit.). op. Solidaridad de , parricipativa que logr a travs de los Comits

del modelo econmico neoliberal,

3.2. El pro grama Progresa-Oportunidades

Comenz a 6.nales de 1997 durante ei gobierno del presidente Ernesto Zedtllo Ponce de Len, y si bien aprovech algunas estructufas administrativas del PRONASOL-Solidaridad, como la estructura oPeratiYa de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), se plante como un programa de desarrollo

humano, es decir, con un entramado ideolgico tpicamente neoliberal, que pone en el centro de su atencin a la familia, en particular a los nios lactantes y er, .d"d escolar, as como a jefas de familia. Ei contexto de su aparicin es el de la crisis econmica de 1994-1995 (crisis que produjo la quiebra financiera del Estado, fuga de capirales, devaluacin de la moneda y la prdida de un

milln de empleos). Como p"it. d"rt"."ble del diseo

ficiarios,

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est Ia focalizacin tcnica de los benerealizamediante una encuesta nacional que mide umbrales de

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pobreza. De esta metodoioga de focalizacin deriva una administracin de donde los beneficiarios no son partcipes activos de la poltica, en io, "poyor, que ia gestin del programa se realiza en forma verticai, por lo que t"

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160

Evaluacin anaitica de polticas educativas compensatorias en Mxico

los gobiernos municipales solo son ejecutores de las acciones. En su inicio se defini como un programa de combate a Ia pobreza exrrema rural, pero en 2002 comenz a incorporar localidades urbanas. Durante su existencia esre programa ha sufrido pocos cambios en su diseo y se ha mantenido un ncleo duro en relacin a los componentes de educacin, salud, y alimentacin. Actualmente riene los siguientes componenres:

Educativo. Otorga becas educativas y un apoyo para la adquisicin de tiles escolares, atiende a nios a parrir de1 tercer ao de primaria, secundaria y preparatoria.
Salud. Opera bajo cuarro estrategias: proporciona de manera gratuita el Paquete Bsico de Servicios de Salud de acuerdo con la edad y sexo de cada persona, promueve 1a mejor nutricin de la poblacin bene-

ficiaria, en especial, previene y atiende la desnutricin de los nios

desde ia etapa de gestacin y de las mujeres embarazadas o en lactancia,

mediante la entrega de complementos alimenticios, la vigilancia y el monitoreo de la nuricin de los niios menores de cinco aos, de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, el control de los casos de desnutricin y la educacin a-limentario-nutricional; fomenta y mejorara el auto cuidado de la salud de las familias y de la comunidad mediante la comunicacin educativa en materia de salud, nutricin e higiene; refuerza la oferta de servicios de salud para sariscer la demanda adicional a travs de un sistema de clnicas de primer nivel
rurales y sub urbanas.

Alimentario. Otorga apoyos monerarios directos de manera bimestral a las familias beneficiarias para contribuir a que mejoren la cantidad,
calidad y diversidad de su alimentacin, buscando por esra va elevar su estado de nutricin. Asimismo, la entrega bimestral de comple-

mentos alimenticios y la educacin alimentario-nurricional refuerza Ia alimentacin infantil y de 1as mujeres embaazadas y en periodo
de lactancia.

En los ltimos aos, y como complemento a los anteriores componentes, se han agregado otros de menor calado, entre los que destacan: componenre Patrimonial "Jvenes con Oportunidades", que ororga becas a los jvenes que cursan la educacin media superior, componenre para Adultos Mayores, que otorga de manera bimestral un apoyo monetario mensual a los adultos mayores, con una edad de 70 aos o ms, y componente de apoyo energtico.

161

Joncl Anzeru Slc,loo

Para 2009 el programa funcionaba en 2.445 municipios y trabajaba en 97 .922localidades, donde atenda 5. 209.359 familias. Para el segundo semestre de 2010 el monro mximo de apoyos econmicos que reciba una familia con hijos en la escueia primaria y secundaria eta de r '525 '00 pesos al mes' mientras que una familia con hijos en la escuela primaria, secundaria y educacin media superior reciba un monto mximo de 2.440 pesos al mes.a La iiteratura en torno al Progresa-Oportunidades es contradictoria en sus evaluaciones, los estudios oficiales tienden a sobreestimar sus efectos positivos, mientras que algunas investigaciones no oficiales sostienen que el Programa ha tenido efectos ms bien modestos en la reduccin de la pobreza. Es el caso del trabajo de Corts (2007), donde al medir el efecto en Ia reduccin de la
pobreza por parre del Programa entre 2002 y 2005 concluye que, durante dicho periodo, el Programa tuvo efectos positivos en Ia reduccin de la pobreza rural, pero que dicha reduccin es ms bien poca: "su impacto a nivel nacionai ha sido

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..rn p.r.r,o porcentual para la pobreza alimentaria [...]. Los efectos sobre la pobreza rural han sido un poco ms marcados, alcanzando cifras de entre 2. 1 y 2.8 puntos porcentuales para la pobreza alimentaria" (Corts, op.cit.:33). Las evaluaciones exrernas al programa se han venido realizando desde 1999 hasta 20 1 0, con diseos de investigacin diversos, destacndose los cuantitativos, aunque tambin se han usado diseos cualitativos. A partir de 2007 la poltica ha sido evaluada por ei consejo Nacional de Evaluacin (col{EVAI), rgano desconcenrrado de la administracin pblica federal, que tiene como objeto ia evaluacin sistemtica y objetiva de toda la poltica social dei Estado mexicano. La evaluacin externa 2007 enfocada al diseo del Programa, realizada por encargo del CONEVAL, concluye que "el diseo del programa es consistente y adecuado para terminar con ia pobreza extrema en trminos de una teora del capital humano" (Soto Romero, 2008: 64). La misma evaluacin concluye
respecto al impacto del componente educativo: "aumento de la inscripcin para las transiciones de primaria a secundaria, y secundaria a media superior, parricularmente para las mujeres; disminucin de la reprobacin y la desercin escolar; aumenro del logro educativo; aumenro de la disposicin de los padres a promover ia continuidad educativa de sus hijos y el cumplimiento de sus obligaciones escolares" (ibd.: 1 19). En la evaluacin externa de 2008 (Arroyo Ortiz, 2008), al momento de analizar los impactos monerarios del programa, se encontr que el mayor impacto en el consumo se encuentra en el rubro de alimentos, con una media

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r Se trata de programas
162

federales que buscan mej orar la gestin escolar.

Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico

de poco ms de 520 pesos por persona aI ao;por s* parte, el gasro en saiud e higiene mejor en 1 15 pesos per cpita, mientias qu. .l ."r"o d.e educacin "r, el gasto de las familias ms pobres se haba incrementado en 60 pesos mensuales por cada miembro del hogar. De iguai forma, se reporra un" m.;o." en el gasto de las familias indgenas, donde el mayor g"r.o ,. realizaba en la compra de alimentos. si bien el aumenro en el gasto dedicado a la educacin puede considerarse significativo en contexto de extrema pobreza, el monto resulta ms bien bajo,_es dificil pensar que con esros recursos pueda mejorar en forma significativa la condicin econmica de los estudiantis menos fvorecidos. El mismo estudio hace una comparacin entre los grupos de personas incorporados al programa en 1999 con los incorporador .t-t zoo3, y si bien encuentra que entre ambos grupos la brecha en trminos de consumo se ha reducido, la pobreza de los grupos incorporados en 1999 sigue siendo ms elevada, es deci en diez aos no han salido de la pobreza. La evaluacin exrerna 2008 realiz un anlisis de los resultados de la prueba Enlace 2007 de los estudiantes beneficiarios por el programa, encontrando "brechas desfavorables a los becarios del programa .i toda, la, modaiidades tanto en primaria como en secundaria", .or.ro "resultados "r de aprendizaj. [...] exrremadamente bajos en las primarias indgenas y en los cursos comunirarios de primaria" (Mancera et-ar.,2008: tg)]gn dicha evaluacin ias escuelas atendidas por el programa resurraron con peor puntaje que las escueias con menor nmero de becarios. El reporte arr^.,r..r,." ,rrr" distribucin desigual de los recursos federales, porque ras escuelas con mayor nmero de becarios no acceden al programa Escuelas de calidad (pEC), ni al programa Red Escolar. En cuanro a ia eficiencia de ra educacin otorgad.a por escuelas con mayor nmero de becarios se encontr que: "poco ms del 30o/o de los beneficiarios del Programa, al concluir la prim"ri", no alcanza ias competencias bsicas de lenguaje que les permita conrinuar satisfactoriamente con sus estudios. Esta cifra se eleva a 56,60/o si los becarios asisten a escuelas indgenas. De igual manera, eI 54,9o/o de los becarios no alcanzan los aprendizajes mnimos en lenguaje y comprensin de lectura al concluir la

1as

becarios las caractersticas escolares tienen un peso muy grande, mayor que individuales [...]. Por eso es tan importanie fortal..Jr l" calidad de las

telesecundaria" (ibd.: i9).El informe de evaluacin concluye: "parece poco probable que la beca y los apoyos de salud y nutricin ,ean ,ufi.i.nres para cerrar las brechas de logro escolar entre becarios y no becarios", y,,entr. lo,

escueias"

(16d.:2l).

r63

Jor.ce

Anzarr Srceoo

que el programa Por su parte, Agudo Snchez (op' cit')' si bien identifica concluye: "E'l programa ha tenido u,n imPacto positivo ttt el gnero femenino' ni en la Oportunidad., .ro ir,.id. directamte en la calidad de la educacin de la prolongacin y capacidad de los becarios; el aumento de la asistencia escolar embargo' tr"y..to.i", educativas no significan que el alumno aprenda ms' Sin .oio ,..r1."d,o relativo de .ha proiongacin de trayectorias escolares, los ex (y titulacin de estudios) becarios salen con relativamente mayores capacidades (ibd': 76)' que posibilitan empleos bajo condiciones ligeramente.mejores" la calidad de los servicios La evaluacin .*t.rn" 2'010, dedicada al estudio de (Mancera et al''2010)' encuentra en localidades rurales
que ofrece el programas

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rendimiento escolar, qu!

{.r. ,., b..".io

.1 Progru-a no es una variable significativa para explicar el

s

lo son las asociadas

el CONEVAL' recoLa evaluacin extelna 2009-2010' encatgada por estrategias de atencin en mienda contintfa investigando en tofno a nuevas (CONEVAL' 20 10b) ' ya que encuenffa las escuelas rurales de eduJacin bsica educacin en las zonas indun marcado diferencial en los servicios de salud y 1o que rccomienda mejoras en infraestructuta genas y de Pobteza extema) pot zonas' .r-pcrsonal en estas
educativas: un modelo analtico 3.3. Formas de las desigualdades

(condiciones socioculturale), as hacia el logro de sus estudiantes'

caractersticas de la familia como las meiores expectativas delos docentes

a las

lltllu l!ffir*,
iiilllilur'*

rmiliM

sociedad'y' en este senfido' reproduce econmica .r."1" comunitaria y regional' l_. fomas de desigualdad social y " res dimensiones necesarias consideramos la existenc i^ r, por lo menos, a la institucin esco)ar pata logtat de inrewencin social y educativa

.4continuacinseelaboraunmode]oana]tico,denatura]ezaterico-notma. b desigualdad educava en totno a la dra. que plantea bt;;;;;;-";;-t insrirucinesco]ar,E]mode]oplanteaposibilidadesheurstjcasPaaconocer

maea en que

Ia escuelato""tt'yt

una mayor equidad educativa:

acciones dedicadas a

'

'o'no

l.Dimensindeintervencindecua]idad.Implicae]desarrol]ode de
mejorar los insumos humanos

matetiales

la

escuela.

B.

Supone el Dimensin de interuencin de accin social-econmica' accin de procesos los desarrollo de acciones dedicadas a meiorat

Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico

social que tejen los sujetos sociales que intervienen en la vida escolar en funcin a sus recursos econmicos organizativos y polticos, contextualizados regional y comunitariamenre.

C.

Dimensin de intervencin de sentido institucional. Implica el desarrollo de acciones dedicadas a mejorar el contenido propiamenre educativo de la escuela, y por lo ranto, su efecto potencial en lo individual y social.
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Las dimensiones de intervencin anteriormente descritas se deben pensar, a su vez, en dos niveles analtico-relacionales: escuela-sistema y escuela-contexto. cada una de estas dimensiones supone la existencia de una serie de formas de

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la desigualdad educativa.

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El nivel analtico-relacional escuela-sistema y sus formas de desigualdad

educativa asociadas se puede esquemarizar de la siguiente manera:

Esquema

I
B. Dimensin de cualidad del sistema
escuela

Escuela-sistema y formas de desigualdad educativas

A. Dimensin de
accin social- eco-

A..1. Oportunidades

formales de acceso

nmica

4.2. Oportunidades de
permanencia

Escuela como proceso educativo

C. Dimensin de sentido instirucional orientado al trabajo con sujetos escolarizados

Aqu aparece el sistema de relaciones socio-educativasi

A. Dimensin de accin social-econmica. supone

desigualdades en

las oportunidades formales de acceso a la escuela, que requieren acciones compensatorias dirigidas a los individuos y familias (A.1.), as como

165

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ii!ltil

JoncE

Arzare Srcaoo

desigualdades en las oportunidades de permanencia en la escuela' llue ,.q.ri.r.t acciones .o-p..tr",orias para individuos y familias (A:2')' B. Dimensin de.,r"lid"d del sistema escuela. Supone desiguaidades en la dotacin insumos humanos, sobre todo de calidad en el caso de profesorado y administrativos (B.1.), as como desigualdades en la dotacin de insumos compensatoria sustentables -"t.rialer, que implicaran acciones de dotacin de apoyo (B'2')' materiales servicios' en trminos de infraestructura' C. Dimensin de sentido institucional orientado hacia el trabajo con los sujetos escolarizados. Dimensin sustantiva de la escuela y su Proceso pedaggico. Supone ia carencia de un currculum adecuado al contexto ,o.io].Jor-i.o d. la escuela, por lo que sera necesario el desarrollo de un currculum adecuado a las necesidades del medio social, que tenga como objetivo dotar de capacidades ciudadanas y capacidad reflexiva para salir de la precariedad social yeconmicas (C.1.), as como el desarrollo de estrategias pedaggicas adecuadas para trabajar con estudiantes con menores recursos
econmicos y culturales (C.2.).
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'lllrrr
i...

"' ;li
4nil I

l[
l

] l,

El nivel analtico-relacional escuela-contexto y sus formas de desigualdad educativa asociadas se puede esquematizar de la siguiente manera:

iLLLIlr
ll

-llll

Esquema II Escuela-contexto y formas de desigualdad educativa

E. Dimensin de cualidad estructural

.;i

llll

ilf

E.l.

Sistema

t,tLl. I
il],,,

econmico

D, Dimensin
de accin

D.1.
Organizacin social a favor de la escuela Escuela
II

como proceso educativo

socio-poltica

llllll,"
i ililllllu llll11l!'rlr l]

'lLlllllll,ilu,lrrr

F,l. Currculum
F.

imfl$e'

il|rolr,
Dimensin de sentido institucional
crvrl
,]]IbwflNI

orientado al trabalo con la sociedad

Mllltfil{nft'
illllrrl$lilr

Fuente: Elaboracin proPia.

I r66

Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico

Aqu aparece el sistema de relaciones socio-educativas:

D. Dimensin de accin socio-poltica. Supone el desarrollo de formas de organizacin social a favor de Ia escuela, lo que requiere de acciones parrici-

ciudadana (D.1.). E. Dimensin de cualidad estructural. supone introducir cambios en el sis, tema econmico local y regional, lo que implica generar formas de intervencin a nivel de comunitario y regional para superar las desigualdades econmicas, sobre todo la generacin y distribucin de ingreso, bienes productivos ypatrimonio familia pero tambin en trminos de una mejora en las infraestrucuras regionales (E.1.), as como generar estrategias concretas para trabajar con las formas de precariedad social exisrenres, formas de intervencin a nivel de co-

y organizativas a favor de la escuela por parre de individuos, familias, comunidad, Estado, organizaciones de la Sociedad civil y organizaciones d,el mercado, mediante una participacin de natural.ezademocrtica por lo tanto,
pativas

munidad y regionales para superar las desigualdades sociales y econmicas del entorno escolar comunirario y regional, sobre todo, contra las principales formas de discriminacin, exclusin social y explotacin econmica que enfrentan las familias, y las principales formas de violencia asociadas a esras (E.2.). En este caso, no solo se fratara de estrategias de lucha contra lapobreza, sino de desarrollar estrategias a favor del gnero femenino, la niezy los adultos mayores, colectivos muy vulnerables en el campo y las zonas suburbanas. E Dimensin de sentido instirucional orientada al trabajo con la sociedad civil. Supone el desa'ollo de elementos en el currculum, quiz de manera
transversal, para generar ciudadana (El), as como esrrategias pedaggicas que trabajen valores democrticos, ciudadanos, y cultura de paz entre los estudiantes 1'padres de familia (82.).

El modelo normativo delineado parte de la idea fundamental de entender a la escuela como institucin estructuradora de 1o social. pensa a la escuela como productora de una accin pedaggica que desborda las aulas y produce un sistema de relaciones con la sociedad civil y el Esrado. Esta idea es de vital
importancia para comprender cmo funcionan y se reproducen las desigualdades e.ducativas, as como para pensar acciones de intervencin, es deci pensar las desiguaidades educativas como un proceso dinmico, en el que las acciones y polticas del Estado tienen sus efecros, pero tambin los tienen las acciones de la escuela en el aula y en su relacin directa con su comunidad. La intervencin en torno a las desigualdades educativas debe buscar la construccin sistemtica de una escuela que trabaje conrra las formas de exclusin educariva, al tiempo

167

joncE Anzere Sarcoo

econmico' soque genere una educacin con Potencialidad para el cambio sociales que "1 i polti.o, en esre ltimo caso, ciudadanizando a los sujetos particiPan con ia escuela. red compleja Como se ve, las desigualdades educativas aParecen como una conocimiento de dicha de problema. ,.roLr.r,"por lo que sera importante el " escolar r.iprobl.mtica no ,olo d. form" c',ralitativa (pruebas de rendimiento mediante es decir, o rrii.., de pobreza), sino tambin en trminos cualitativos'
que investigacin que ayude a comprender el sistema de relaciones
se

h"

teje entre

.r..r.1""-.o-rrrri"d y .r.,r.1"-E,tado, investigacin sociolgica que involucrados en identificar la calidad y la accin social de los sujetos sociales
a

ayude

el proceso.

3.4. Prueba analtica de los diseos Ahora

se

de desreroman los sistemas de relaciones socio-educativas y formas

igualdad(EsquemaIyII)comoherramientasanalticasParaponeraprueba
ls diseos de las polticas compensatoria estudiadas'

educatiaa 3.4,1. Prirnera Ttrueba: en relacin a lasformas de desigaaldad

En el esquema
capacidades de intervencin Ponen a prueba las supuestas d. lo. pgr"mas en funcin de las dimensiones de desigualdad escuela-sistema'

III

se

168

Evaluacin analtica de polticas educativas compensarorias en Mxico

Esquema III Capacidades de intervencin de los programas sobre educacin pobreza en las dimensiones de desigualdad escuela-sistema
Dimensiones de desigualdad escuela-sistema

Dimensiones de accin social- econmica

Programas

Dimensiones de cualidad del sistema escuela

Dimensiones de senrido institucional orientado al trabajo con sujetos

escolarizados

y
,4..1. Oportunidades

componentes educativos

4.2.
Oportunidades de per-

8.1.
]nsumos
en torno a

8.2.
acciones de

c.l.
Currcu-

c.2.
Estrategias

formales
de acceso/ acciones

lnsumos Humanos/ Materiales/ la calidad del profesorado

lum/ centrada en

pedaggics/ drflgldas a evitar el fracaso escolar

manencia/
acciones de

compensatonas para

compensatona para

individuos y
familias

dotacin compensatoria
sustentables

individuos v
tamrha

administrativos

dotar de capacidades bsicas para funclonar en

el mercado

PRONASOLSolidaridad "Escuela

No
interviene

No
interviene

No
interviene

Interviene

No
interviene

No
interviene

Digna" PRONASOLSolidaridad 1\lnos de Solidaridad"

Interviene

Interviene

No
interviene

No
intervien
e

No
interviene

No
interviene

Componente
Educativo
Progresa-

Interviene

Interviene

1\O

No
inteviene

No
interviene

No
interviene

interviene

Oportunidades
Fuen Le: Elaboracin propia.

Lo que aparece es que los componentes educativos presentan poca incidencia sobre el sistema desigualdades escuela-sistema. Thnto PRONASoL-Solidaridad

"Nios de Solidaridad" como Progresa-oportunidades intervienen en las dimensiones de apoyo a las oportunidades formales de acceso y permanencia, mediante acciones compensarorias dirigidas a estudiantes (otorgamiento de becas), pero no tienen incidencia sobre el resto de variables de la desigualdad escuela-sistema. En el caso del PRoNASol-solidaridad "Escuela Digna"

169

Joncr Arzarn Serceoo

rienen incidencia en la variabie de insumos materiales, en la medida que realizaba dotaciones de infraestructura en las escuelas, pero iuego de ello no tienen incidencia sobre el resto de variabies. En el esquema IV se ponen a prueba las supuestas capacidades de inrervencin de los programas en funcin de las dimensiones de desigualdad escuela-contexto.

EsquemafV
Capacidades de intervencin de los programas sobre educacin pobreza en las dimensiones desigualdad escuela-contexto
Dimensiones desigualdad escuela-contexto Dimensin
de accin

Dimensin de cualidad
estructural

Dimensin de sentido institucional orientdo al rrabaio con l sociedd clvll

F.2. F.1. Currculum/ generacin de ciu-

socio-poltica

Programas

y D.1. Organizcin social a lavor de la escuela

8.1.
Sisema

F..2. Precariedad social

componentes

econmico/
trabajo contra las desigualdades

/trabajo contfa Ias

desisuaLddes ociales del entorno

dadana entre
los estudiantes v padres de

econmicas

comunitaria comunitario y regionales v regional PRONASOLSolidaridad

"Escuela

escolar

familia

Estrategia pedaggica/ enfocada a trabajar valores democrticos, ciudadanos 1' cultura de paz entre los estudiantes y
padres de familia

Interviene

No
interviene

No
interviene

No interviene

No interviene

Digna" PRONASOLSolidaridad

No
interviene

No
interviene

No
inerviene

"Nios de
Solidaridad"

No interviene

No interviene

Otros
componentes sistmicos dei

No
interviene

Interviene

No
interviene

No interr.iene

No inerviene

PRONASOLSolidaridad

Componente
Educativo
Progresa-

No
interviene

No
interviene

No
interviene

No interviene

No interviene

Oporunidades
C)tros

componentes
sistmicos .lel Prosresa-

No
interviene

No
interviene

Interviene

No interviene

No interviene

o^^,.,L;.1,1."

Fuente: elaboracin propia.

170

Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico

El programa PROI\TASOL-solidaridad "Escuela Digna' intervena en la iimensin de accin socio-poltica, a rravs de generar organizacin social a -.'or de la escuela (Comits de Solidaridad), pero no rena incidencia sobre el :=sro de variables de la desigualdad escuela-conrexto. PRoNAsol-solidaridad

'\ios

de Solidaridad" no tena incidencia en ninguna de las variables. Los orros

:::lponentes sistmicos del PRONASOL-Solidaridad tenan incidencia en el

:,f -:ma econmico, ya que en esre senddo trabajaban una serie de subprogramas

.- -.:minos de dotacin de servicios e infraestructuras. El componente educativo :. ]:osresa-Oportunidades no tiene incidencia en ninguna de las variables de . :-.:eualdad escuela-contexto, mientras que otros componentes sistmicos del :-: =sa-Oportunidades tienen incidencia en la dimensin de precariedad social, . , -- ororgan acceso a servicios bsicos de salud y apoyos econmicos que me:. : alimentacin de las familias, pero no tienen incidencia en el resto de las
-,-

- -= mejoraban las desigualdades econmicas comunirarias y regionales, sobre

todo

-:

.:,-s de la desigualdad escuela-conexro. Es decir, la incidencia en las formas :::-laldad escuela-contextos de ambos programas es ms bien precaria.

: + ).
.,:,::e

Segmda prueba: en relacin a Ia construccin de la yelacin

d"ad-Estado

el marco analtico planteado, slrponemos que la institucin escolar - - -: -:ra relacin poltica entre actores, en este caso interesa conocer qu " : - :=-=in entre sociedad y Estado plantean los programas. Dicha relacin . - , . ,-::rprender la concepcin que los programas tienen de la escuela como -, : = .ocial y de los sujetos sociales que interactan con ella (Esquema V).

- :r.-:J

:.r,.1

:' '*:' de relacin Estado-sociedad :, : -::, en \fxico

--:ogTama

;a::l \-

de los programas de lucha contra la

I

Tipo de Focalizacin
A tavs de asamblea deliberativa, pero subordinada a la 6gura presidencial Tcnico- cientfica

Relacin Estado-sociedad
Neo-corporativa

lr

--Solidaridad

: :::unidades n DroulJ.

Vetical autoitaria

171

Joncl Anzeu' Slcoo

entre los programas construyen que En cuanto a la relacin que focalizacin de p'"tiita un mtodo Estado, el PRoNASi"i'^t"a Solidaridad' *"u' it los Comits de " tuvo stl eje en la "'"-;;;1'Jt*ti"" el problema es que las haber 'eflexiva' o;tt;;;" io que pudo 'oti"iid"d subordinadas a la figura final de cuentas',quedaban como eslructuras de comits' al
se

sociedad-

i' *ftt'u" sociedad-Estado presidencial. po' to "ntl una focalizacin n l'"gresa-Oportunidades prattita por lo que de tipo neo-corporat'""' pobreza)' "'ttott de de t'mb'ale' f" relacin tcnico-cientin." t-tiiltt una t'to lleva a pi""tt"t i" a favor es inexistentt *'-' dia['t.," '""ttdtd' bo'ot'tita; pt' " '* discurso *'Jt"r' t;fi"i;;; de sociedad-Estado
de la

puede calificar

corresp""'"bih;;' p"t*t **

bien de naturaleza autoritaria'

3,4.3. Tbrcera prueba:

de los programas d'e consistencia sistmica

Paraterminarconeleiercicio,interesaevaluarenformasistmicalosdise,os una serie de preguntas norPlantear ;il't' P;" progra*"'' los es posible de ^ttt'"'io to'rrpottt'"t' g" este sentido' a prueba que mativas Pongan "t' i; ;"" manera global' planteando
evaluar los diseos
siete

tXlrd'

dt ambo' Programas

t"tt""lt"" ttAttiu" terico-norm"t'"" dt";;;i;;;t:

pregunt"' dt

las dimensiones del modelo q*t ""'-t'l vI)' educativas (Esquema

#|slb"
dl[']

'{llllltffi

'l#lbl rn#8'

|tS'. rplB li$lffi*' ,,r#|fths

*"

llmilll[h"'

,illffin*' ,ffi*tu
fi*. lffi||" '\!lx-'

ffi***-

172

Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico

EsquemaVI Evaluacin global del diseo de los componentes y programas sobre

educacin

y pobreza
PRONASOL.
Solidaridad
Progresa-

Preguntas refexivas

Oportunidades

. -'os elementos del diseo cuenran con

.--r-idad porenciaJ par; mcjorar el acce'o

Jr:rnenci en Ia escuel b'ic.r de nios y

S/en lorma parcial

, ,
r

:icnls\ en condiciones de r ulnerbilidd

.':1.

S/en forma parcial

:::::idad

-cs elementos del diseo cuenran con

potencial para mejorara los insumos

-r::nos r. maeriales de la escuela bsica en :-::\ros de pobreza extrema.

S/en forma parcial

NO

' -:s :Lementos del diseo cuenran con :- :--:iad potencial para producir resultados : i: .:.:es que doten a los individuos de
:

::-

- :::nientos y capacidades para romper con el

de 1a pobreza.

NO

NO

. :iementos del diseo cuenran con

r:::ad potencial
-.:s
i-ar.or de

para trabajar con los sujetos la escueia.

S/en forma parcial

NO

:,ementos del diseo cuentan con potencial para trabajar con las .--ides econmicas sistmico-contextuales.

.::::d

::

SI/ en forma narciel

NO

r :-mentos del diseo cuentan con para trab:jar con la. - :. - ,de. sociles isremico-contexuler.
:

. ::: poren.ial

NO

S/en forma parcial

::j ' .

:.:menos dei diseo cuentan con potencial para producir ciudadana r-aboracin propia.
s

NO

NO

-:,:rentes para atender la problemtica de la vulnerabilidad educativa de --. -rtegral. En ambos casos, los diseos son precarios en sus posibilidades ' .::-.'encin, ya que ponen el acento de las oportunidades de escolarizacin
:-

programas,

pesar de su sentido de complemenrariedad, tienen pocos

--.rencia

a travs de de becas y transferencias monetarias, pero, en ningn .Dajan los aspectos de cualidad del sistema, lo cual implicara intervenir

173

Joncn Anzarr Src.qoo

enaspectosdecalidad,pore.iemplo'enelcasodedocentes'olascaractersticas Ambos Programas cafecen de los currculums, o i", .rar",.gias pedaggicas.

de capacidad

p"r"

que el positiva, aunque positlva' aunque de manera parcial' Progresa-Oportunidades tt'" t" forma q"Ld" p"ttnte una escasa capacidad de solo dos preguntas d. ;i;;;*" lo cual en el sistema de desigualdades Ios programas para producir cambios "t'i""tiuo' educativas en contextos de pobreza'

Como resuitado,

,. oU"tt'^ que PRONASL-solid"tidad cubre de siete' Mientras de manera p""i"l'^t""tro preguntas

g.,t.t""l"d"t"' t' Jtti'' para {eloclat.izat,lasociedad' en forma

como teora de las 4. Reflexin final: evaluaciones analticas posibilidades d-e intervencin de una Poltica
Losdiseosdepolticapblicasonensmismosteorasdelarealidadsocial,a lo que implican una definicin la vez que tcnicas . ii*ut""in sociai'.por normativa y poltica para hacerdel problema a intervenir' y una perspectiva po ."rii, ., poribl. evaluar los diseos de poltica pbiica
las efectivas. esta

a travs de pruebas ",-,"iittt"', potenciales o ,.r, ."p"t'd";;t'

io' 1"' cuaies se pueden conocer la realidad' ;"t" transformar en algn sentido

sus alcances

lLi

ll

ll

'f I
s
li

Estoesloquedenominamos..evaluacinterico-normativadelosdiseosde que una Propuesta metodoe politica pbiica". Este tipo de ejercicio no 3s puede dar luz Jittoc, de poitica pblica' qt" to-o tal' lgica para evaluar
a criterios

ri

il

lll

lllll;i

"y.td.n*" los diseos de polticas pblicas desde poltica. De esta f".-",i" t"it"acin de contribuye, sin grandes costos una metodologa t.ri.o-nofmativa o analtica como posibilidades de mejora de lo social'
econmicos, p.r-tr", L' polticas " Este tipo de propuesta ., dt

q.t.

""

t'tp"ttatt

una evaluacin emprica posterior de la

,I '
,i
l

lll ',lllil
Lllll[llllltlrr'''

llllllll'lr.

lll lli '

concePtossociolgicos.o*ot''.,,"-ientafund-amentalenlaconstruccinde
su discurso y parmerros normativos' to"'idt'"'''do los resultados de la prueba analtiEn ei caso 0". "";;t;;^, educativos de los Programas mexicanos ca, se encuen,r" q.r. lo' t-rtpotttntes presentan diseos precarios' .o-p..rr*orlor de l,r.h" to"tt" i" pobreza extrema intervienen en Pocos asP.ectos de Ia vulen el sentido de que sus componentes Los componentes educativos de los

"""""leza

sociolgica'

en.

la medida que usa los

lll

lli r, lll

rrl

llll
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rlllll11lrllfllil,illliii!lJlnt,

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llfllllltllrllih,
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Lilllll

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lllll

rr

ll'

nerabilidad ,o.i"t ..onl-iti y tdt""tiva' herramientas en las dotaciones monetarias como f.og."_", se han centrado paraescolarizar'pefonohantraba,iadoasPectoscualitativamentesignificativos,

ilx iiilfliilfllllllillfiirtl'

lii
ill

,.lt

dll'frllliHiis,

1""' l"1,icllllllrlilililrlrlrl,,

174

Evaluacin analtica de polticas educativas compensatorias en Mxico

sustantivos, intrnsecos a la escuela, con los cuales la institucin escolar pueda :lcanzar una accin pedaggica que evite la vulnerabilidad educativa con ma, or efectividad. Tmbin es nororio que sus componentes complementarios :ienen poca capacidad para intervenir de manera importante en las formas de .; precariedad social y econmica caractersticas de los enrornos comunitarios '. regionales en que las escuelas trabajan. Esto permite ver qLle los diseos han sido confeccionados con un pobre :onocimiento de 1a vulnerabilidad social econmica y educativa, es decir, de ..:s formas que asumen las desigualdades, y de las maneras en que producen :.rmas de violencia. En el caso de la educacin, al poner el acento en los aspec-s econmicos, olvidan que la educacin es un complejo sistema social tejido :r torno al binomio escuela-sociedad, en el que las dimensiones sustantivas ::.rir.as alaorganizacin escolar, el currculum o la calidad del docente son

-1--ndamentales.

En el caso del Programa Progresa-Oportunidades, el diseo plantea inter' -:rciones sin una participacin importante de la escuela sus actoes, o sea, ) :--nsa a la institucin escolar sin capacidad de accin social. Esra concepcin
a la institucin escolar aislada de la sociedad, desconectada de su medio al desideologizar la -,:ue1a, facilita su uso instrumenral; al obviar sus posibilidades de cambio y ..rsfbrmacin social, niega su capacidad para generar sujetos sociales reflexivos.

: ::undante; por lo que se trara de un pensamiento que,

Considerando el conjunto de datos presentados a 1o largo del trabajo :inerabilidad educativa de enormes dimensiones en el pas, y, sobre todo, los

-.ulados de las evaluaciones externas del Progresa-Oportunidades que muesdespus de diez aos de trabajo, que el Programa no ha generado mejoras rs.entivas en la disminucin de la pobreza econmica y educativa de los ms : - rres), podemos concluir que sera necesario repensar la poltica en trminos
i

:"r.

-- .oncebir

diseos que incidan en una mayor cantidad de dimensiones de las *:sigualdades educativas de manera consistente, alavez que trabaien con una

':..,'or coordinacin con orras polticas pblicas.

Considerando
e1

ejercicio de evaluacin analtica reahzado valen las pregun,

estrategias

ilegiadas de intervencin social y educativa? cules son sus objetivos en .:ninos de cambio social, educativo y poltico? Por nuesrra cuenta, al haber - - isiderado los datos estadsticos, los de investigacin educativa, vlos aportados : - : las evaluaciones externas de los programas, as como por los razonamientos --:ir-ados del ejercicio de evaluacin analtica de los diseos, podramos pensar

-,: ;Qu son esros diseos de polticas pblicas entendidas como

''

175

Jonct Anzaru S-coo

1' Los como nuevas hiptesis de trabajo: en dos resPuestas, que se constituyen con comPo*t"it"'lo' de lucha contra la pobreza ysustantiva programas .ornp.n'"tJo' las fot^" t" Jt"o"os Para eliminar nentes ed,ucativos, -"'';;; """' de educativa econmica sociai y vulnerabilidad condiciones d. l" p"t"'iedad recursos mnimos estn hechos-p"ia gt^stionar la poblacin menos f*;t;' precariedad por de r..,ic" d. t"l.r formas que colaboran a una J;"*;;n la reiacin que los diseos se plantean oarte del Estado, y

t' i';;"i;;;;"" i;J.*i ;;;;;' i" ;;t"'"' " il;;;;* vencin social que #fi

y el caractersticas del corporativismo produciendo ,.l"cion|' 'otio-pititas institucin la t esta forma' la capacidad de clientelismo poiitito,"""J""i' .;"t p".".o" el cambio social democrtico'

de inrerpueden convertir en disposirivos ; las sociedades menos favorecidas'

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