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LA CIENCIA DEL DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho

TOMO III

JURISDICCIÓN Y CONTROL CONSTITUCIONAL

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie DOCTRINA JURÍDICA, Núm. 438

Coordinadora académica: Elvia Lucía Flores Ávalos Coordinadora editorial: Karla Beatriz Templos Núñez Edición: Doris Adriana Torres Rodríguez Formación en computadora: José Antonio Bautista Sánchez Diseño de portada: Laura Ivonne Sánchez Zúñiga

LA CIENCIA DEL DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR

ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA

Coordinadores

TOMO III

JURISDICCIÓN Y CONTROL CONSTITUCIONAL

TOMO III J URISDICCIÓN Y CONTROL CONSTITUCIONAL UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO INSTITUTO MEXICANO
TOMO III J URISDICCIÓN Y CONTROL CONSTITUCIONAL UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO INSTITUTO MEXICANO
TOMO III J URISDICCIÓN Y CONTROL CONSTITUCIONAL UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO INSTITUTO MEXICANO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO INSTITUTO MEXICANO DE DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL MARCIAL PONS

MÉXICO, 2008

Primera edición: 2008

DR © 2008. Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigación en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.

Impreso y hecho en México

ISBN 978-970-32-5375-3 (obra completa)

CONTENIDO

Prólogo. Héctor Fix-Zamudio y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Héctor FIX-FIERRO

XIII

Prefacio

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XXV

Eduardo FERRER MAC-GREGOR Arturo ZALDÍVAR LELO DE LARREA

 

Semblanza del maestro Héctor Fix-Zamudio

 

XXXV

Eduardo FERRER MAC-GREGOR

CAPÍTULO V

JUSTICIA Y CONTROL CONSTITUCIONAL

Argüição de descumprimento de preceito fundamental (Sua dou- trina em face de uma situação concreta) José Afonso DA SILVA

3

Aspectos de la justicia constitucional en Guatemala

 

23

Mario AGUIRRE GODOY

 

Del control político al control constitucional: el principio de lega-

 

lidad penal

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Gilbert ARMIJO

 

Breves consideraciones jurídicas y filosóficas sobre la justicia

 

constitucional en México al iniciar el siglo XXI . Juan Federico ARRIOLA

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VII

VIII

CONTENIDO

La justicia constitucional en México: algunas ideas en torno a su

consolidación .

. Manlio Fabio CASARÍN LEÓN

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Eguaglianza e ragionevolezza nella giurisprudenza costituzionale

italiana

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Alfonso CELOTTO

 

Justicia constitucional y derechos humanos . Roberto CUÉLLAR M.

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Nuevas variaciones sobre el tema cultural de la justicia constitu-

cional en México .

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Rafael ESTRADA MICHEL

 

La justicia constitucional en Guatemala

 

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Jorge Mario GARCÍA LAGUARDIA

 

La protección del orden constitucional

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Mara GÓMEZ PÉREZ

 

Titularidad y legitimación ante la jurisdicción constitucional. Una

 

perspectiva comparada . Tania GROPPI

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Una consolidada apertura en el control judicial de constitucionali-

dad argentino . Ricardo HARO

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La jurisdicción constitucional. Estudio de macrocomparación María del Pilar HERNÁNDEZ

 

273

La aceptación de un moderno sistema de protección de derechos humanos por la justicia constitucional en Eslovenia Arne Marjan MAV I

307

CONTENIDO

IX

La justicia constitucional chilena después de la reforma de 2005

(notas sobre la inaplicabilidad de las leyes y el recurso de pro-

tección) .

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Enrique NAVARRO BELTRÁN

 

Figuras emblemáticas de la justicia constitucional en Venezuela

 

351

Mariolga QUINTERO TIRADO Alberto BLANCO-URIBE QUINTERO

 

La jurisdicción constitucional en Chile (después de la reforma de

 

2005 de la ley fundamental) Lautaro RÍOS ÁLVAREZ

 

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La jurisdicción constitucional en la República de Panamá (necesi- dad de un Código Procesal Constitucional)

423

Sebastián RODRÍGUEZ ROBLES

 

El control de constitucionalidad en el arbitraje . Jorge A. ROJAS

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441

Control jurisdiccional y discrecionalidad administrativa. Por qué

juzgar no es administrar

 

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José ROLDÁN XOPA

 

La giustizia costituzionale italiana tra finzione e realtà, ovverosia tra esibizione della “diffusione” e vocazione all “accentra-

 

mento”

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Antonio RUGGERI

 

La indefensión jurisdiccional del Poder Constituyente y la des-

 

trucción de la Constitución . Carlos RUIZ MIGUEL

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El proceso integrador del control de constitucionalidad en Colom-

bia (fragmentos)

. Luis Carlos SÁCHICA APONTE

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X

CONTENIDO

Justicia constitucional y amparo en Paraguay .

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Jorge SILVERO SALGUEIRO

 

Sobre la jurisdicción constitucional en Argentina .

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591

Gustavo A. SZARANGOWICZ

 

Sebastián D. TOLEDO

 

El control constitucional de los reglamentos parlamentarios

 

637

Francisco TORTOLERO CERVANTES

 

La justicia constitucional en el Uruguay. Coordinación de los principios de separación de poderes y sometimiento de toda la

 

normativa a la Leslie VAN ROMPAEY

 

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La jurisdicción constitucional en el Perú Fernando VIDAL RAMÍREZ

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CAPÍTULO VI

 

CONTROL DIFUSO

 

Lo confuso del control difuso de la Constitución. Propuesta de in- terpretación del artículo 133 constitucional José de Jesús GUDIÑO PELAYO

699

El control difuso de la constitucionalidad en Venezuela: el estado

actual de la cuestión

. José Vicente HARO GARCÍA

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El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como instrumento de interpretación constitucional de jueces de legalidad (posible aproximación a un control difu- so de la constitucionalidad de carácter legítimo en México)

765

Olga SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS

CONTENIDO

XI

CAPÍTULO VII

CONTROL CONSTITUCIONAL LOCAL

Articulación de los medios de control de la constitucionalidad na-

cionales y locales .

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Rafael COELLO CETINA

 

La garantía jurisdiccional del municipio en España y México.

 

Estudio comparado .

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Pedro TORRES ESTRADA

 

Michael NÚÑEZ TORRES

La autonomía del municipio y su defensa constitucional en Méxi-

 

co y España .

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Salvador VALENCIA CARMONA

 

Sumario general .

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PRÓLOGO

HÉCTOR FIX-ZAMUDIO Y EL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LA UNAM *

Apenas hay palabras para expresar el orgullo que significa para mí —co- mo hijo, como discípulo, como jurista mexicano, y como sucesor del ho- menajeado en la dirección del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM— escribir unas palabras de presentación para esta obra que debe considerarse excepcional por muchos motivos, lo que el lector descubrirá fácilmente. Tampoco las hay para describir la gran dificultad que signifi- ca este empeño, que fácilmente puede fracasar en mi caso, por exceso o por defecto, en la ponderación de los méritos académicos y personales de Héctor Fix-Zamudio y de todo lo que le debe nuestro Instituto. Ésa es una tarea que otros habrán de realizar con mejor fortuna. Por ello, deseo intentar una reflexión distinta, que estoy seguro que él mismo aprobaría, pues siempre ha insistido en que sus méritos son compartidos. Me pre- gunto entonces lo siguiente: ¿cuáles son los factores “estructurales” y “culturales”, y no solamente personales o circunstanciales, que ayudan a explicar por qué Héctor Fix-Zamudio representa mejor que nadie los va- lores académicos y éticos que cultiva el Instituto de Investigaciones Jurí- dicas? Y ¿por qué su figura y el Instituto han llegado a tener la influencia y el prestigio del que gozan actualmente en el mundo jurídico-político de México e Iberoamérica, principalmente? En un interesante y provocador ensayo sobre la profesión jurídica me- xicana y lo que llaman sus “estrategias internacionales”, dos sociólogos del derecho, Yves Dezalay y Byrant Garth, identifican al Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM (IIJ) como una institución forma-

* Agradezco los benevolentes y útiles comentarios de Jacqueline Martínez, Sergio López-Ayllón y Juan Vega.

XIII

XIV

FIX-ZAMUDIO Y EL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

da por académicos que, por carecer de capital político y social, decidie- ron invertir en el “derecho puro”, es decir, en la revaloración del derecho como elemento autónomo del Estado, a partir de una concepción más técnica, abierta e internacional de los estudios jurídicos. 1 Dezalay y Garth señalan que Héctor Fix-Zamudio es la “figura clave” en el Institu- to, y dicen de él lo siguiente:

Durante su periodo como director, el IIJ pasó de ser un pequeño centro a la sombra de la Facultad de Derecho de la UNAM a convertirse en una institución académica independiente y con más prestigio… Fix-Zamudio no provenía de una familia rica o bien relacionada; en cambio, decidió in- vertir plenamente en las ideas de la investigación jurídica de tiempo com- pleto, la selección meritocrática y la apertura hacia los enfoques del exte- rior. Todavía activo en el IIJ, Fix-Zamudio mismo dio el tono y guió con el ejemplo, logrando considerable reconocimiento por su obra académica, especialmente en el campo del amparo. 2

Más adelante, Dezalay y Garth señalan que varios miembros del IIJ, pertenecientes a una nueva generación, se incorporaron al gobierno en distintos momentos:

…el Instituto de Investigaciones Jurídicas había utilizado su producción académica para incrementar su prestigio relativo, y su estatus de elite con- tribuyó a atraer a algunos de los más talentosos y ambiciosos estudiantes de derecho, e incluso a algunos de los mejor relacionados… Sin embargo, en contraste con Héctor Fix-Zamudio, una nueva generación se ha aprove- chado de los fenómenos internacionales y sus inversiones en el derecho para desarrollar una nueva política del derecho dentro de la elite gober- nante del Estado. 3

Con independencia de que se comparta o no la visión que tienen De- zalay y Garth de las “estrategias” de los académicos del Instituto para in-

1 Dezalay, Yves y Bryant G. Garth, “De elite dividida a profesión cosmopolita. Los

abogados y las estrategias internacionales en la construcción de la autonomía del derecho en México”, en Fix-Fierro, Héctor (ed.), Del gobierno de los abogados al imperio de las leyes. Estudios sociojurídicos sobre educación y profesión jurídicas en el México con- temporáneo, México, UNAM, 2006, pp. 206 y ss. (la versión original de este ensayo se

publicó en 1995 como documento de trabajo de la American Bar Foundation).

2 Ibidem, p. 207.

3 Ibidem, p. 228.

PRÓLOGO

XV

fluir en la política del derecho, subsiste el hecho de que muchos de sus miembros, antiguos y actuales, han participado en la construcción y la reforma de algunas de las más importantes instituciones jurídicas del Estado mexicano a partir de la década de los ochenta. Resulta evidente que este hecho no se puede explicar únicamente por los méritos persona- les de los participantes, así como tampoco por las relaciones personales o políticas que hayan tenido con el grupo gobernante respectivo. Sin em- bargo, Dezalay y Garth sí apuntan a la interrelación de algunos de los factores explicativos, y sobre ellos conviene hacer una reflexión más amplia.

Dezalay y Garth sitúan en la gestión de Héctor Fix-Zamudio como di- rector del IIJ (1966-1978) el inicio de la profesionalización de la investi- gación jurídica. En efecto, hasta mediados de la década de los sesenta no existía en nuestro país una carrera académica institucionalizada en el campo del derecho. Había muy pocos profesores de tiempo completo en las escuelas y facultades de derecho, por lo que los autores de los libros

y manuales jurídicos más conocidos o prestigiados eran casi siempre

profesores que tenían despacho propio o laboraban en alguna institución del sector público. Por tanto, no existía propiamente una carrera acadé- mica con dedicación exclusiva, porque la inversión que requería el “de- recho puro” era de muy largo plazo y muy incierta, mucho más que aho- ra, en que las condiciones que la hacen posible han mejorado notablemente. Varios factores institucionales y circunstanciales contribuyeron a la

profesionalización de la investigación jurídica en el IIJ. En primer lugar,

la autonomía del IIJ respecto de la Facultad de Derecho, que se recono-

ció en 1948, fue un elemento crucial. Hasta el día de hoy la investigación

jurídica no ha logrado institucionalizarse ni profesionalizarse plenamente en nuestro país. En las escuelas de derecho, tanto públicas como priva- das, la investigación es escasa, ya sea porque en general no se considera una actividad “rentable” y útil, o bien, porque los profesores de tiempo completo (los “profesores-investigadores”) son absorbidos casi totalmen-

te por las actividades docentes.

En segundo lugar, durante el rectorado del doctor Ignacio Chávez (1961-1966) se inició en la Universidad Nacional un programa de forma- ción del personal académico, programa que continuó bajo el rectorado del ingeniero Javier Barrios Sierra (1966-1970). Este programa permitió

XVI

FIX-ZAMUDIO Y EL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

el ingreso al IIJ de varios jóvenes becarios, muchos de los cuales realiza- ron posteriormente estudios de posgrado en el extranjero. Para todos ellos, Héctor Fix-Zamudio es, y sigue siendo, “El Maestro Fix”, con in- dependencia de que hayan sido sus discípulos directos. A la distancia, re- sulta claro que esos jóvenes investigadores no conformaron simplemente un grupo de edades próximas, sino una verdadera generación —la pri- mera generación como tal del Instituto— que compartía, y en mucho comparte todavía, una misma idea de la investigación y de las tareas de la política jurídica, en gran medida bajo el ejemplo y guía del Maestro Fix. 4 Y si bien muchos de ellos desempeñaron importantes funciones pú- blicas en las décadas siguientes, varios han regresado a la vida académi- ca en el IIJ. No hay duda de que debemos al Maestro Fix y a esa genera- ción la creación del fuerte sentido de comunidad y pertenencia que caracteriza al Instituto y que comparten las nuevas generaciones, a pesar del considerable crecimiento de la planta académica en estos años. 5 En tercer lugar, una clave del éxito del Instituto radica en la continui- dad. En un país donde la vida de las instituciones es todavía bastante precaria, en parte porque existe escasa continuidad en los programas y las políticas institucionales, el Instituto destaca por haber mantenido una

4 En una perspectiva sociológica, el concepto de “generación” tiene varios significa- dos. Uno de ellos, que se remonta a Wilhelm Dilthey y Karl Mannheim, designa a un grupo que comparte una “posición” socio-histórica similar, lo que trae consigo una cierta identidad del pensamiento, la acción y el sentimiento. Así, las generaciones, o grupos dentro de ellas, pueden conformar en cierto modo actores colectivos en el acontecer so- ciohistórico. Véase Majce, Gerhard, voz “Generation” en Endruweit, Günter y Gisela Trommmsdorff (eds.), Wörterbuch der Soziologie, Stuttgart, Enke-dtv, 1989, vol. 1, pp. 233 y 234. En el caso de esta primera generación del IIJ que nos ocupa, quedaría por ex- plorar si sus integrantes pretendían lograr objetivos de cambio jurídico-institucional, y las razones por las que pensaban que podrían lograrlo a través de la labor académica.

5 Así lo revela una encuesta realizada en febrero de 2007 entre los investigadores

del Instituto. A la pregunta “¿Qué tanto se siente usted parte de la comunidad del Institu- to de Investigaciones Jurídicas?”, 79.9% contestó que “mucho” y 16.3% que “algo”. Cu- riosamente, fue más elevado el porcentaje de quienes dijeron sentirse “parte de la UNAM” (95.1%), pero eso quizá pueda explicarse por el hecho de que es más fácil iden-

tificarse con un ente abstracto, y sobre todo, porque la pregunta no se refería a la “comu-

nidad” de la Universidad.

Respecto al crecimiento de la planta académica, en 1966 había solamente cuatro in- vestigadores de tiempo completo. En 1980 ya eran 26; en 2000, el número se había

elevado a 71, y en la actualidad son más de 90. Véase XL aniversario del Instituto de

Investigaciones Jurídicas, México, UNAM, 1980 e Instituto de Investigaciones Jurídi- cas. Sexagésimo aniversario, México, UNAM, 2000.

PRÓLOGO

XVII

misma orientación general de su quehacer. La continuidad no se refleja exclusiva, ni siquiera primordialmente, en el crecimiento constante de la planta académica, del número de eventos académicos y de títulos publi- cados. Sin duda esto ha ocurrido y de manera muy notable, 6 pero ello se debe, en parte al menos, a los procesos naturales de crecimiento de la so- ciedad y, por tanto, de los recursos dedicados a la educación superior. El valor más profundo de la continuidad radica sobre todo en la posibilidad de realizar proyectos de largo aliento, así como en la de innovar y cons- truir sobre la base de lo existente. 7 La continuidad y el creciente prestigio de una carrera en la investiga- ción jurídica han sido, en cuarto término, un elemento que favorece la re- novación generacional. Después de esa primera generación, entre media- dos de la década de los ochenta y mediados de los noventa ingresó en el Instituto una nueva generación, y en estos momentos está incorporándo- se otra más. Cada una de estas generaciones se ha caracterizado por una formación cada vez más sólida y amplia, con estudios en distintos países del extranjero (España, Italia, Francia, Alemania, principalmente), lo que ha permitido la considerable ampliación de las redes y los contactos aca- démicos del Instituto, dentro y fuera del país. 8

6 Véanse los informes anuales de labores del director del IIJ, publicados a partir de 1980 en el Boletín Mexicano de Derecho Comparado (consultables en www.bibliojuridi- ca.org).

7 Menciono como ejemplos de tales proyectos, entre otros, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada (1985, con 19 ediciones hasta 2006), el Diccionario Jurídico Mexicano (1982, dos ediciones y numerosas reimpresiones), la Enciclopedia Jurídica Mexicana (2002) y la Latinoamericana (2006), y los Derechos del pueblo mexicano (obra patrocinada por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, también con varias ediciones).

8 Esta actividad de expansión se ha manifestado, sobre todo, en la celebración de numerosos convenios de colaboración con instituciones nacionales y extranjeras, median- te los cuales se acuerdan diversas formas de cooperación académica, como la realización de congresos y otros eventos, la publicación de revistas y libros en coedición, la elabora- ción de estudios y análisis jurídicos, la impartición de diplomados y cursos de maestría y doctorado, etcétera. En relación con lo anterior, resulta indispensable mencionar que la fundación del Insti- tuto Iberoamericano de Derecho Constitucional en México en 1975, así como el hecho de que la presidencia la han ocupado dos juristas mexicanos —Héctor Fix-Zamudio y Jorge Carpizo— y de que su sede se encuentra en el propio IIJ, ha resultado crucial para cimen- tar el prestigio académico del IIJ en el continente americano y en Europa occidental.

XVIII

FIX-ZAMUDIO Y EL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Hemos dicho que Dezalay y Garth insisten en la importancia de que en el Instituto se haya cultivado lo que ellos llaman el “derecho puro”, o “autónomo”, a partir de una visión más abierta e internacional de los estudios jurídicos. En realidad, ésta ha sido la vocación explícita del Instituto —que nació en 1940 con el nombre de Instituto de Derecho Comparado de México—, pues sus fundadores pretendían contribuir al perfeccionamiento del orden jurídico nacional a través del método com- parativo. Esta visión, que puede parecer evidente en la actualidad, no lo era de ningún modo entonces en aquel tiempo, no sólo por las considera- bles dificultades de acceso al derecho extranjero, sino porque en el me- dio jurídico mexicano se iba introduciendo un creciente nacionalismo —reflejo del clima nacionalista imperante en el país— que propiciaba su aislamiento frente al exterior. Quizá no sea casualidad que haya sido un distinguido profesor español, don Felipe Sánchez Román, a quien se de- be la iniciativa directa de fundar el Instituto, pero las autoridades de la entonces Escuela Nacional de Jurisprudencia sabían de la importancia que tenía contar con un instituto de estudios jurídicos de esta naturaleza y, sobre todo, estaban conscientes del avance del “nacionalismo jurídico” y sus peligros. En su discurso con motivo de la inauguración del Instituto el 7 de mayo de 1940, don Manuel Gual Vidal, director de la Escuela, se- ñaló que la fundación del Instituto estaba referida “a la situación de Mé- xico en el continente, a nuestras relaciones de espíritu, de idioma y de tradiciones jurídicas, y por otra parte, al hecho, también comprobado y doloroso, de que México se haya venido apartando cada vez más de las corrientes de ese derecho”. 9 Y continuó diciendo:

México, sin concurrir a los congresos que en Sudamérica se han celebra- do; México, sin hacer estudios de derecho comparado, como no sea por el esfuerzo individual y personal de algunos estudiosos de la materia; Méxi- co, que a pesar de tener el mérito de ser cabeza en este movimiento, ha abandonado hoy el movimiento mismo. Y lo encontramos totalmente ais- lado, sin conocer la legislación de otros países con los que nos liga la tra- dición jurídica, desorientado por las diversas influencias que han sufrido esos países. Es, pues, propósito definido y concreto del Instituto de Dere- cho Comparado de México, hacer una revisión de esos problemas, estudiar

9 Véase “Discurso del Lic. Manuel Gual Vidal, Director de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, en la inauguración del Instituto de Derecho Comparado de México el 7 de mayo de 1940”, en Alcalá-Zamora y Castillo, Niceto (ed.), XXV Aniversario del Insti- tuto de Derecho Comparado de México (1940-1965), México, UNAM, 1965, p. 140.

PRÓLOGO

XIX

el derecho de otros países, pero especialmente del continente americano, con la tendencia, nada más la tendencia… de llegar a la unificación, en ca- da una de sus materias, del derecho americano. 10

Puede decirse que, entre los investigadores del Instituto, fue Héctor Fix-Zamudio quien mejor recibió, de manos de su maestro más cercano y querido, don Niceto Alcalá-Zamora y Castillo (1906-1985), y quien más profundizó, desde sus primeros trabajos, esta herencia fundacional, mis- ma que muy pronto lo puso en contradicción con los juristas que recha- zaban las “teorías jurídicas extranjerizantes” que se cultivaban en el Instituto. Entre ellos destaca don Ignacio Burgoa Orihuela, quien era un reconocido profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM y autor de un prestigioso manual sobre el juicio de amparo mexicano. 11 No se trata- ba de una mera diferencia de criterio jurídico, de la dilucidación de teo- rías jurídicas “correctas” o “falsas”, sino de una visión particular sobre el derecho y los estudios jurídicos mismos, y quizá en ello haya influido la mayor o menor distancia de los participantes frente al establishment jurí- dico-gubernamental de entonces. En todo caso, los comparatistas del Instituto no creían estar haciendo nada extraordinario, pues simplemente consideraban que había que tomar en cuenta los avances generales de la ciencia jurídica para entender mejor el derecho nacional. Después de to- do, los creadores de las instituciones jurídicas nacionales más importan- tes habían sido juristas profundamente interesados en las experiencias de otras latitudes, y ellos mismos estaban conscientes de estar adaptando lo que creían mejor de esas experiencias para la solución de los problemas nacionales. Se entiende, por ello, que los representantes del nacionalismo jurídico hayan percibido como muy incómoda una actitud intelectual que, por ser meramente académica y no ideológica, constituía una crítica demoledora de los mitos y prejuicios que sostenían.

10 Idem. El licenciado Gual Vidal insistió en su discurso en que la fundación del

Instituto pretendía contribuir también a la unificación del derecho nacional, igualmente a través de los estudios comparados.

11 La reacción del profesor Burgoa, expresada, sin decir nombres, en el prólogo a su obra más conocida, resulta tanto más explicable, por cuanto Héctor Fix-Zamudio propo- nía —desde su tesis de licenciatura (1955), intitulada La garantía jurisdiccional de la Constitución mexicana. Ensayo de una estructuración procesal del amparo, y recogida más tarde en su libro El juicio de amparo, México, Porrúa, 1964— utilizar los conceptos de la teoría general del proceso —elaborada principalmente por juristas alemanes, italia- nos y españoles— para abordar la más nacional de las instituciones jurídicas mexicanas.

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FIX-ZAMUDIO Y EL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Irónicamente, ha sido esa herencia “extranjerizante” la que ha contri- buido, con el tiempo, a hacer de Héctor Fix-Zamudio el estudioso de las instituciones jurídicas mexicanas, como el juicio de amparo, más conocido en el extranjero, y del Instituto de Investigaciones Jurídicas, un participante relevante en los procesos de reforma jurídica nacional. Fue en el Instituto donde se empezaron a estudiar, y de manera principal por el propio Maestro Fix, algunas de las instituciones que estaban te- niendo gran desarrollo en el extranjero durante la segunda posguerra, co- mo el ombudsman, el consejo de la judicatura, y los tribunales constitu- cionales, 12 las que más tarde se incorporarían en el derecho mexicano cuando se advirtió que resultaban imprescindibles para la renovación de la vida pública del país. Todos los elementos anteriores, como ya se dijo, no son suficientes para entender por qué varios miembros del Instituto tuvieron un destaca- do papel en la preparación y elaboración de algunas de las reformas más importantes de las décadas de los ochenta y noventa. Además de las ca- pacidades individuales y las relaciones personales que pudieron haber in- fluido, se requiere un contexto social y político que explique la necesi- dad del cambio jurídico e institucional. En efecto, a partir de 1982 y con más fuerza en la década de los noventa, se produce una profunda trans- formación de las normas e instituciones del derecho mexicano, como consecuencia de la necesidad de encauzar, acompañar y consolidar jurí- dicamente la liberalización y la apertura de la economía mexicana, así como el proceso de democratización política. 13 Pero no se trataba de dar simplemente “forma jurídica” a los cambios políticos y económicos, sino que en este proceso el derecho empezó a asumir nuevas funciones de re- gulación y legitimación, hasta el punto en que puede hablarse del surgi- miento de un nuevo modelo o paradigma de derecho, y de una verdadera

12 En todos estos temas tiene Héctor Fix-Zamudio importantes obras precursoras en la doctrina mexicana, que se remontan a la década de los sesenta.

13 De la amplia bibliografía que existe sobre los cambios jurídicos de estos años véa- se, desde una perspectiva más sociojurídica, López-Ayllón, Sergio, Las transformaciones del sistema jurídico mexicano. La encrucijada entre tradición y modernidad, México, UNAM, 1997; López-Ayllón, Sergio y Fix-Fierro, Héctor “«¡Tan cerca, tan lejos!» Esta- do de derecho y cambio jurídico en México (1970-2000)”, en Fix-Fierro, Héctor et al. (eds.), Culturas jurídicas latinas de Europa y América en tiempos de globalización, Mé- xico, UNAM, 2003, pp. 503-603. Véase también Cossío Díaz, José Ramón, Cambio so- cial y cambio jurídico, México, ITAM-Miguel Ángel Porrúa, 2001.

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“transición jurídica”, para calificar al proceso que le da origen y al con- texto en el que se desarrolla. 14 Cabe preguntarse ahora si la intervención de Héctor Fix-Zamudio y de otros miembros del Instituto en el proceso de cambio jurídico han tenido alguna orientación en particular, o si carece de un claro hilo conductor. Considérese, en este sentido, que los integrantes del Instituto participa- ron en la creación, reforma o desarrollo, entre otras, de las siguientes ins- tituciones: la Defensoría de los Derechos Universitarios de la UNAM (1985); la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (1990); el Tri- bunal Federal Electoral (1990, ahora Tribunal Electoral del Poder Judi- cial de la Federación); el Tribunal Superior Agrario (1992); la Suprema Corte de Justicia de la Nación (1987 y 1994) y el Consejo de la Judicatu- ra Federal (1994); el Instituto Federal Electoral (1990); el Instituto Fede- ral de Acceso a la Información (2002); el Consejo Nacional para Preve- nir la Discriminación (2004). Además, varios miembros (o ex miembros) del Instituto han intervenido en otros importantes proyectos de reformas constitucionales y legales (incluyendo los más recientes), tanto federales como de algunas entidades federativas, entre las que destacan varias en materia de procuración e impartición de justicia (como la introducción de los “juicios orales”). La mayoría de las instituciones y reformas mencionadas tienen un ele- mento en común: los derechos humanos en un sentido amplio. 15 Inde-

14 Sobre el concepto de transición en el campo del derecho, véase Fix-Fierro, Héctor

y López-Ayllón, Sergio, “Legitimidad contra legalidad. Los dilemas de la transición jurí- dica y el Estado de derecho en México”, Política y Gobierno, México, vol. VIII, núm. 2, segundo semestre de 2001, pp. 347-393, y “Cambio jurídico y autonomía del derecho: un modelo de la transición jurídica en México”, en Caballero Juárez, José Antonio y Serna de la Garza, José María (eds.), Transición y Estado de derecho en México, México, UNAM, 2002, pp. 95-137. Véanse también los demás ensayos reunidos en este último volumen, así como en González, María del Refugio y López-Ayllón, Sergio (coords.), Transiciones y diseños institucionales, México, UNAM, 1999.

15 En un sentido general, quizá habría que agregar aquí la democracia, pero se trata de un concepto menos unívoco, respecto del cual seguramente habría menos consenso entre los miembros del Instituto en cuanto a sus modalidades y alcances concretos. Por ello, me concentro en el eje de los derechos humanos, considerando que su defensa inclu- ye la promoción de la democracia. En cuanto a otros campos distintos de los derechos humanos, conviene mencionar que dos antiguos miembros del Instituto ejercieron importantes responsabilidades como ase- sores jurídicos en las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Nor- te, entre México, los Estados Unidos y Canadá (1991-1993), pero en general el IIJ ha te-

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pendientemente de la necesidad “objetiva” de estudiar y promover estos derechos en el mundo contemporáneo, ante la naturaleza del régimen po- lítico entonces imperante, pero también debido a los ancestrales rezagos del país en la materia, en la elección de los derechos humanos, como ins- trumento de la política jurídica, radica una decisión estratégica (cons- ciente o no) de gran fuerza y legitimidad, no sólo porque ese discurso es capaz de desarmar preventivamente cualquier resistencia política directa (¿quién puede estar abiertamente en contra de los derechos humanos?), sino también porque se trata de figuras que naturalmente están insertas en un contexto más amplio que el del Estado-nación. 16 Como ya se ha señalado, tanto desde la perspectiva de los derechos humanos como desde el punto de vista del proceso más amplio de transi- ción jurídica en México, el derecho acrecienta su relevancia no sólo co- mo instrumento de la regulación social (en particular de la económica), sino también como factor de la legitimidad política. Ante el desgaste de los viejos modelos políticos (el presidencialismo), el sistema jurídico pa- rece ofrecer una nueva legitimidad, caracterizada por la despolitización y la racionalización de los conflictos, así como por la imparcialidad de sus decisiones. En términos weberianos, se trata de la legitimidad que genera la legalidad (aunque deba ser una legalidad no puramente formal). Esto permite entender por qué la justicia en general, y los jueces y tribunales en particular, asumen una nueva relevancia en el nuevo modelo de dere- cho. 17 Lo anterior requiere todavía un elemento más de explicación. Puesto que la transición jurídica mexicana no se produjo mediante ruptura, hay necesidad de legitimar internamente al nuevo derecho, sobre todo ante los antiguos operadores jurídicos, que tienen que entenderlo y aplicarlo en un contexto social más exigente. Es por ello que se recurre a la doctri- na, cuya función es la de explorar y vincular al orden jurídico positivo con modelos filosóficos y teóricos más amplios, pero también a las capa-

nido una orientación menos fuerte hacia los temas económicos y, en general, del derecho privado.

16 Esta es una de las razones por las que Dezalay y Garth hablan de “estrategias in- ternacionales”.

17 Sobre la legitimidad que ofrece el derecho en un contexto de transición, veáse Fix-Fierro, Héctor y López-Ayllón, Sergio, “Legitimidad contra legalidad. Los dilemas de la transición jurídica y el Estado de derecho en México”, Política y Gobierno, cit., no- ta 14.

PRÓLOGO

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cidades operativas de los juristas académicos, pues ellos no sólo se han apropiado de esos nuevos modelos, sino que ofrecen la ventaja —la legi- timidad, en una palabra— de estar desvinculados de los intereses creados y las prácticas habituales del viejo sistema. Es en este contexto que se re- vela, en todas sus dimensiones, la importancia de la profesionalización y la institucionalización de la investigación jurídica que se ha logrado en el IIJ. En su lenguaje, tomado fundamentalmente de la sociología de Pierre Bourdieu (1930-2002), Dezalay y Garth dirían que, en el marco de los imperativos económicos y políticos que impone la globalización, el capi- tal académico se transforma en capital jurídico-político, el que otorga tanta mayor influencia a sus detentadores cuanto más deseado es por una elite que desespera por recuperar, a través del derecho, parte de la legi- timidad perdida. Quiero terminar estas líneas en un tono más personal, que sólo puede ser de gratitud hacia Héctor Fix-Zamudio. Lo que el Instituto, la ciencia jurídica mexicana y la vida institucional del país le deben, se refleja, aunque pálidamente, en los párrafos anteriores. Él ha sido ejemplo cons- tante y guía certera para todos nosotros; ha sido, en suma, el ancla de las generaciones del Instituto. La lista particular de lo que yo debo agrade- cerle, en cambio, es mucho más larga, pero para ello me faltan, y me so- bran nuevamente, las palabras. Porque en mi vida yo he cosechado mu- cho de lo que no he sembrado, le pido ahora, con emoción, que reciba este homenaje como parte de la cosecha de lo que ha sembrado durante más de cincuenta años, y que todos deseamos que sean muchos más.

Héctor FIX-FIERRO*

* Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

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En el año de 1956 aparecen los primeros trabajos de Héctor Fix-Zamu- dio: “Derecho procesal constitucional”, 1 “La garantía jurisdiccional de la Constitución mexicana”, 2 “El proceso constitucional”, 3 “Estructura pro- cesal del amparo” 4 y “La aportación de Piero Calamandrei al derecho procesal constitucional”. 5 En octubre de ese mismo año ingresó al enton- ces Instituto de Derecho Comparado (hoy de Investigaciones Jurídicas) de la Universidad Nacional Autónoma de México. A cincuenta años de distancia se advierte la trascendencia de aquellas primeras publicaciones que representan el inicio de una brillante carrera académica. Y es por ello que en el año de 2006 comentamos con el doc- tor Diego Valadés, en aquel momento director del Instituto de Investiga- ciones Jurídicas de la UNAM, la conveniencia de conmemorar las bodas de oro académicas del maestro Fix-Zamudio. El doctor Valadés no sólo acogió con beneplácito la idea sino que nos encomendó la delicada labor de la coordinación del proyecto, que luego respaldó con entusiasmo el actual director de ese Instituto, el doctor Héctor Fix-Fierro. Se decidió que la obra homenaje tuviera como eje temático al derecho procesal constitucional, debido a que esa disciplina ha constituido una de sus preocupaciones fundamentales desde sus primeros ensayos y por representar su principal forjador en los últimos cincuenta años. Así, la presente obra se suma a los dos homenajes anteriores. El primero, publi- cado por el propio Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM en 1988, conmemorando sus treinta años de investigación en las ciencias ju-

1 La Justicia, t. XXVII, núms. 309 y 310, enero y febrero de 1956, pp. 12300-12313 y 12361-12364.

2 Foro de México, núm. XXXV, febrero de 1956, pp. 3-12.

3 La Justicia, núm. 317, t. XXVII, septiembre de 1956, pp. 12625-12636.

4 La Justicia, núm. 318, t. XXVII, octubre de 1956, pp. 12706-12712.

5 Revista de la Facultad de Derecho de México, t. VI, núm. 24, octubre-diciembre de 1956, pp. 191-211.

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rídicas; 6 y el segundo, publicado una década después, en 1998, por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en reconocimiento a su des- tacada trayectoria en esa jurisdicción internacional. 7 La labor de convocatoria y de recepción de los trabajos no fue senci- lla. En principio se tuvo en consideración una lista inicial de los juristas más cercanos al doctor Fix-Zamudio, que nos proporcionó gentilmente la señora Evangelina Suárez, su eficiente secretaria de hace casi veinte años. Posteriormente la lista fue creciendo de manera importante debido a los muchos juristas que deseaban participar y que se enteraron del proyecto. El resultado es el que el lector tiene en sus manos; la participación de más de cuatrocientos juristas a nivel mundial, en la que se unen académi- cos, profesores, jueces, servidores públicos, discípulos y condiscípulos de varias generaciones, lo que permite un enfoque plural y amplio de la materia central de la obra y también de otras disciplinas jurídicas. Para mayor claridad sistemática, la obra se divide en doce tomos, dis- tribuidos en cuarenta y seis capítulos, referidos en su mayoría a las temá- ticas de estudio de la Ciencia del Derecho Procesal Constitucional en su concepción amplia. De esta forma, la obra se compone de los siguientes tomos y capítulos:

TOMO I: TEORÍA GENERAL DEL DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

Capítulo I: Teoría general del derecho procesal constitucional

TOMO II: TRIBUNALES CONSTITUCIONALES Y DEMOCRACIA

Capítulo II: Tribunales, cortes y salas constitucionales Capítulo III: Tribunal Constitucional y jurisdicción ordinaria Capítulo IV: Tribunales constitucionales y democracia

TOMO III: JURISDICCIÓN Y CONTROL CONSTITUCIONAL

Capítulo V: Justicia y control constitucional

6 Estudios en homenaje al doctor Héctor Fix-Zamudio, en sus treinta años como in- vestigador de las ciencias jurídicas, México, UNAM, III ts., 1988.

7 Liber amicorum: Héctor Fix Zamudio, San José, Corte Interamericana de Dere- chos Humanos, II ts., 1998.

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Capítulo VI: Control difuso Capítulo VII: Control constitucional local

TOMO IV: DERECHOS FUNDAMENTALES Y TUTELA CONSTITUCIONAL

Capítulo VIII: Derechos fundamentales y jurisdicción constitucional Capítulo IX: Protección horizontal de los derechos fundamentales Capítulo X: Protección jurisdiccional de los derechos sociales Capítulo XI: Bloque de constitucionalidad

TOMO V: JUEZ Y SENTENCIA CONSTITUCIONAL

Capítulo XII: Juez constitucional Capítulo XIII: Sentencia constitucional Capítulo XIV: Jurisprudencia y precedente constitucional

TOMO VI: INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y JURISDICCIÓN ELECTORAL

Capítulo XV: Interpretación y argumentación constitucional Capítulo XVI: Interpretación constitucional y derecho internacional Capítulo XVII: Jurisdicción constitucional electoral

TOMO VII: PROCESOS CONSTITUCIONALES DE LA LIBERTAD

Capítulo XVIII: Hábeas corpus Capítulo XIX: Amparo Capítulo XX: Hábeas data y protección de datos personales Capítulo XXI: Ombudsman y procedimiento de investigación de la Su- prema Corte

TOMO VIII: PROCESOS CONSTITUCIONALES ORGÁNICOS

Capítulo XXII: Control constitucional de leyes Capítulo XXIII: Conflictos entre poderes y órganos del Estado Capítulo XXIV: Inconstitucionalidad por omisión legislativa Capítulo XXV: Juicio político y fuero parlamentario Capítulo XXVI: Control jurisdiccional de la reforma constitucional Capítulo XXVII: Responsabilidad patrimonial del Estado

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TOMO IX: DERECHOS HUMANOS Y TRIBUNALES INTERNACIONALES

Capítulo XXVIII: Derecho internacional y jurisdicción constitucional transnacional Capítulo XXIX: Corte Interamericana de Derechos Humanos Capítulo XXX: Tribunal Europeo de Derechos Humanos Capítulo XXXI: Corte Penal Internacional Capítulo XXXII: Corte Internacional de Justicia

TOMO X: TUTELA JUDICIAL Y DERECHO PROCESAL

Capítulo XXXIII: Debido proceso y tutela judicial Capítulo XXXIV: Actualidad procesal Capítulo XXXV: Prueba Capítulo XXXVI: Derecho procesal civil internacional

TOMO XI: JUSTICIA, FEDERALISMO Y DERECHO CONSTITUCIONAL

Capítulo XXXVII: Administración y procuración de justicia Capítulo XXXVIII: Estado federal y autonómico Capítulo XXXIX: Actualidad constitucional

TOMO XII: MINISTERIO PÚBLICO, CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y ACTUALIDAD JURÍDICA

Capítulo XL: Ministerio Público y derecho penal Capítulo XLI: Derecho (contencioso) administrativo Capítulo XLII: Derecho de la información Capítulo XLIII: Derecho fiscal Capítulo XLIV: Derecho indígena Capítulo XLV: Derecho laboral Capítulo XLVI: Derecho privado, informática y telecomunicaciones

Previamente a estos cuarenta y seis capítulos, en el tomo I aparece una breve semblanza y el curriculum vitae del doctor Fix-Zamudio. Asimis- mo, se incorpora un capítulo denominado Epistolario, que contiene se- tenta y cuatro “cartas” que escribieron para esta emotiva ocasión los ju- ristas y discípulos cercanos al Maestro.

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A continuación señalamos los cuatrocientos treinta y tres juristas, de treinta y siete nacionalidades que participan en la obra, por orden alfabé- tico de países y autores:

ALEMANIA: Rainer Grote, Peter Häberle, Mathias Herdegen, Norbert Lösing, Dieter Nohlen, Nicolas Nohlen y Hans-Peter Schneider. ANDORRA: Antoni López Montanya. ARGENTINA: Víctor Abramovich, Alberto Alvarado Velloso, Karina Ansolabehere, Roland Arazi, Víctor Bazán, Roberto Omar Berizonce, Pedro J. Bertolino, Mario Cámpora, Walter F. Carnota, Juan Cian- ciardo, Christian Courtis, Alberto Ricardo Dalla Vía, Diego A. Do- labjian, Edgardo Alberto Donna, Enrique Falcón, Gustavo Ferreyra, Lucas Giardelli, Osvaldo Alfredo Gozaíni, Ricardo Haro, Juan Carlos Hitters, Adelina Loianno, Gualberto Lucas Sosa, Pablo Manili, Anto- nio María Hernández, Augusto M. Morello, Eduardo Oteiza, Jorge Walter Peyrano, Oscar Puccinelli, Humberto Quiroga Lavié, Guido Risso, Adolfo Armando Rivas, Jorge A. Rojas, Néstor Pedro Sagüés, María Sofía Sagüés, Gustavo Szarangowicz, Sebastián Diego Toledo, Fernando Toller, Carlos Vallefín, Jorge Reinaldo Vanossi, Alejandro C. Verdaguer, Rodolfo L. Vigo, Eugenio Raúl Zaffaroni y Alberto Zuppi. BÉLGICA: Marcel Storme. BOLIVIA: Jorge Asbun, René Baldivieso Guzmán y José Antonio Rivera Santivañez. BRASIL: José Afonso da Silva, José Carlos Barbosa Moreira, Paulo Bo- navides, Antônio Augusto Cançado Trindade, Ivo Dantas, Paulo Ro- berto de Gouvêa Medina, Ada Pellegrini Grinover y André Ramos Tavares. CABO VERDE: Jorge Carlos Fonseca. COLOMBIA: Jaime Araujo Rentería, Ramiro Bejarano Guzmán, Mario Cajas Sarria, Jaime Córdoba Triviño, Juan Carlos Esguerra Portoca- rrero, Ana Giacomette Ferrer, Diana Guarnizo, José Gregorio Her- nández Galindo, Alexei Julio Estrada, Diego López Medina, Hernán Alejandro Olano García, Julio César Ortiz Gutiérrez, Néstor Osuna Patiño, Jairo Parra Quijano, Carlos Restrepo Piedrahita, Ernesto Rey

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Cantor, Luis Carlos Sáchica Aponte, Ma. Auxiliadora Solano Monge, Juan Carlos Upegui Mejía y Rodrigo Uprimny. COSTA RICA: Gilbert Armijo, Sergio Artavia B., Rubén Hernández Va- lle, Ernesto Jinesta L., Luis Paulino Mora Mora, Luis Fernando Sola- no Carrera y Manuel E. Ventura Robles. CUBA: Beatriz Bernal Gómez y Andry Matilla Correa. CHILE: Andrés Bordalí Salamanca, José Luis Cea Egaña, Juan Colombo Campbell, Cecilia Medina Quiroga, Enrique Navarro Beltrán, Hum- berto Nogueira Alcalá, Miguel Otero Lathrop, Diego Palomo, Mari- sol Peña Torres, Hugo Pereira Anabalón, Lautaro Ríos Álvarez y Francisco Zúñiga. ECUADOR: Hernán Salgado Pesantes y Santiago Efraín Velázquez Coello. EL SALVADOR: Enrique Anaya, Roberto Cuéllar M., Florentín Meléndez y Manuel Montecinos. ESPAÑA: Eliseo Ajá, Miguel Ángel Alegre Martínez, José Almagro Nose- te, Manuel Aragón Reyes, Pedro Aragoneses Alonso, Rafael de Asís Roig, Manuel Atienza, Lorena Bachmaier Winter, Mónica Beltrán Gaos, Juan María Bilbao Ubillos, José Bonet Navarro, Joaquín Brage Camazano, Lorenzo M. Bujosa Vadell, Rafael Bustos Gisbert, Raúl Canosa Usera, Marc Carrillo, José Luis Cascajo Castro, Faustino Cordón Moreno, Luis M. Cruz, Pedro Cruz Villalón, Isabel Davara F. de Marcos, Miguel Ángel Davara Rodríguez, Francisco Javier Díaz Revorio, José Julio Fernández Rodríguez, Francisco Fernández Sega- do, Víctor Ferreres Comella, Ángela Figueruelo Burrieza, Eduardo García de Enterría, Marina Gascón Abellán, Vicente Gimeno Sendra, Jesús María González García, Jesús González Pérez, Pablo Gutiérrez de Cabiedes Hidalgo de Caviedes, Jorge Lozano Miralles, Rafael Márquez Piñero, Augusto Martín de la Vega, Fernando Martín Díz, José Martín Ostos, Juan Montero Aroca, Pablo Morenilla, Víctor Mo- reno Catena, Julio Muerza Esparza, Andrés de la Oliva Santos, Andrés Ollero, Emilio Pajares Montolío, Luciano Parejo Alfonso, Antonio-Enrique Pérez Luño, Javier Pérez Royo, Pablo Pérez Tremps, Joan Picó I Junoy, Luis Prieto Sanchís, Francisco Ramos Méndez, Fernando Rey Martínez, Juan Luis Requejo Pagés, Miguel Revenga Sánchez, Pedro Rivas, Sonia Rodríguez Jiménez, Patricia Rodrí-

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guez-Patrón, Fdo. Francisco Rubio Llorente, Carlos Ruiz Miguel, Pe- dro Serna, Javier Tajadura Tejada, Isabel Tapia Fernández, Antonio Torres del Moral, José Luis Vázquez Sotelo, Pedro de Vega y Carlos Vidal Prado.

ESLOVENIA: Arne Marjan Mav i è . ESTADOS UNIDOS : Martín Shapiro y Robert F. Williams. FRANCIA: Jean-Claude Colliard. GRECIA: Konstantinos D. Kerameus. GUATEMALA: Mario Aguirre Godoy, Larry Andrade-Abularach, Mauro Chacón Dorado y Jorge Mario García Laguardia. HONDURAS: Francisco Daniel Gómez Bueso. INGLATERRA: John Anthony Jolowicz. ISRAEL: Stephen Goldstein. ITALIA: Italo Augusto Andolina, Paolo Biavati, Michelangelo Bovero, Federico Carpi, Alfonso Celotto, Sergio Chiarloni, Giuseppe de Ver- gottini, Luigi Ferrajoli, Tania Groppi, Paolo Grossi, Pierfrancesco Grossi, Ricardo Guastini, Luca Mezzetti, Marco Olivetti, Lucio Pego- raro, Alessandro Pizzorusso, Giancarlo Rolla, Roberto Romboli, Antonio Ruggeri, Michele Taruffo, Vincenzo Vigoritti y Gustavo Za- grebelsky.

LITUANIA: Egidijus Jarašiûnas y Stasys Sta iokas è . MACAU: Paulo Cardinal. MÉXICO: Juan Manuel Acuña, Jorge Adame Goddard, Horacio Aguilar Álvarez de Alba, Miguel de Jesús Alvarado Esquivel, Emilio Álvarez Icaza Longoria, Walter Arellano Hobelsberger, Gonzalo Armienta Calderón, Juan Federico Arriola, Elisur Arteaga Nava, César Astudi- llo, Carlos Báez Silva, Daniel A. Barceló Rojas, Arturo Bárcena Zu- bieta, Manuel Barquín Á., José Barragán Barragán, Luis de la Barre- da Solórzano, Manuel Becerra Ramírez, Adriana Berrueco García, Ingrid Brena Sesma, Luis Broderman Ferrer, Rodolfo Bucio Estrada, Néstor de Buen Lozano, José Antonio Caballero, José Luis Caballero Ochoa, Enrique Cáceres Nieto, Miguel Carbonell, Jaime Cárdenas, Jorge Ulises Carmona Tinoco, Jorge Carpizo, Constancio Carrasco Daza, Manlio Fabio Casarín León, Milton Emilio Castellanos Goût,

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Juventino V. Castro y Castro, Cynthia Chanut Esperón, David Cien- fuegos, Germán Cisneros Farías, Rafael Coello Cetina, Víctor Ma- nuel Collí Ek, Lorenzo Córdova Vianello, Edgar Corzo Sosa, José Ra- món Cossío Díaz, José de Jesús Covarrubias Dueñas, Óscar Cruz Barney, Osmar Armando Cruz Quiroz, Francisco José De Andrea S., Enrique Díaz Aranda, José Hugo Augusto Díaz-Estúa Avelino, Luis Díaz Müller, Juan Díaz Romero, Javier Dondé Matute, Ma. Macarita Elizondo Gasperín, Miguel Eraña Sánchez, Rafael Estrada Michel, Jorge Fernández Ruiz, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, Héctor Fix-Fie- rro, Imer B. Flores, José Fernando Franco González Salas, Flavio Galván Rivera, José Gamas Torruco, Máximo Gámiz Parral, Marco César García Bueno, Gumesindo García Morelos, Sergio García Ra- mírez, José Alfredo García Solís, Paula María García-Villegas Sán- chez-Cordero, Raymundo Gil Rendón, Mara Gómez Pérez, Alonso Gómez Robledo, Genaro David Góngora Pimentel, Juan Luis Gonzá- lez Alcántara y Carrancá, Carlos González Blanco, Héctor González Chévez, Jorge Alberto González Galván, Nuria González Martín, Ma- nuel González Oropeza, Raúl González Schmal, José de Jesús Gudiño Pelayo, Juan Carlos Gutiérrez, Rodrigo Gutiérrez, Juan de Dios Gu- tiérrez Baylón, Iván Carlo Gutiérrez Zapata, Manuel L. Hallivis Pela- yo, Ma. del Pilar Hernández, María Amparo Hernández Chong Cuy, Alfonso Herrera García, Carla Huerta, Francisco Ibarra Palafox, Olga Islas de González Mariscal, Alfredo Islas Colín, Patricia Kurczyn Villalobos, Mauricio Lara Guadarrama, Leoncio Lara Sáenz, José Manuel Lastra Lastra, Gerardo Laveaga, Andrés Lira González, Sergio López-Ayllón, Miguel Alejandro López Olvera, Mar- garita Beatriz Luna Ramos, Ana Laura Magaloni Kerpel, Daniel Már- quez, Raúl Márquez Romero, Fabiola Martínez Ramírez, Edgardo Martínez Rojas, Mario Melgar Adalid, Ricardo Méndez Silva, Jorge Meza Pérez, Javier Mijangos y González, Gonzalo Moctezuma Barra- gán, César de Jesús Molina, Cecilia Mora-Donatto, Carlos A. Mora- les-Paulín, Jorge Nader Kuri, José Ramón Narváez, Carlos F. Nata- rén, César Nava Escudero, Salvador Olimpo Nava Gomar, Santiago Nieto Castillo, Alfonso Oñate, Jorge R. Ordóñez E., José Emilio Ro- lando Ordóñez Cifuentes, Lina Ornelas Núñez, J. Jesús Orozco Hen- ríquez, José Ovalle Favela, Ruperto Patiño Manffer, Raúl Pérez Johnston, Valeriano Pérez Maldonado, Carlos Pérez Vázquez, Raúl

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Plascencia Villanueva, José Luis Prado Maillard, Elvia Arcelia Quin- tana Adriano, Alejandro Quijano Álvarez, Karla I. Quintana Osuna, Emilio Rabasa Gamboa, Laura M. Rangel Hernández, Gabriela Ríos Granados, José Roldán Xopa, Alberto Saíd, Pedro Salazar Ugarte, Ja- vier Saldaña, Luis Gerardo Samaniego Santamaría, Alfredo Sánchez Castañeda, Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Rubén Sán- chez Gil, Ulises Schmill, Ricardo J. Sepúlveda I., José Ma. Serna de la Garza, Fernando Serrano Migallón, Dora María Sierra Madero, Juan Carlos Silva Adaya, Fernando Silva García, José Luis Soberanes Fer- nández, Humberto Suárez Camacho, Evangelina Suárez Estrada, Julio Téllez Valdés, Karla Beatriz Templos Núñez, Rodolfo Terrazas Salga- do, Pedro Torres Estrada, Francisco Tortolero Cervantes, José Juan Trejo Orduña, Jean Claude Tron Petit, Gonzalo Uribarri Carpintero, Diego Valadés, Clemente Valdés, Salvador Valencia Carmona, Sergio Armando Valls Hernández, Francisco Vázquez-Gómez Bisogno, Ro- dolfo Vázquez, Juan Vega Gómez, Ernesto Villanueva, Jorge Witker y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. NICARAGUA: Iván Escobar Fornos y Francisco Rosales Arguello. PANAMÁ: Arturo Hoyos y Sebastián Rodríguez Robles. PARAGUAY: Jorge Silvero Salgueiro. PERÚ: Samuel B. Abad Yupanqui, Ernesto Blume Fortini, Edgar Carpio Marcos, Susana Ynes Castañeda Otsu, Luis Castillo Córdova, Jorge Danós Ordóñez, Francisco Eguiguren Praeli, Eloy Espinosa-Saldaña Barrera, Gerardo Eto Cruz, Domingo García Belaunde, Diego García Sayán, Víctor García Toma, Carlos Hakansson Nieto, César Landa, Juan Monroy Gálvez, José F. Palomino Manchego, Carlos Parodi Re- món, Elvito A. Rodríguez Domínguez y Fernando Vidal Ramírez. POLONIA: Krystian Complak. PORTUGAL: Jorge Miranda.

REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO: Jean Cadet Odimba.

REPÚBLICA DOMINICANA: Eduardo Jorge Prats y Olivo A. Rodríguez Huertas. SUDÁFRICA: Wouter L. de Vos.

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URUGUAY: Augusto Durán Martínez, Eduardo G. Esteva Gallicchio, Jai- me Greif, Héctor Gros Espiell, Ángel Landoni Sosa y Leslie Van Rompaey. VENEZUELA: Alirio Abreu Burelli, Carlos Ayala Corao, Alberto Bau- meister Toledo, Alberto Blanco-Uribe Quintero, Allan R. Brewer Ca- rías, Jesús M. Casal H., José Vicente Haro García, Ricardo Henrí- quez La Roche, Michael Núñez Torres y Mariolga Quintero Tirado.

Como podrá advertir el lector, se trata de un esfuerzo colectivo a nivel mundial. La calidad y cantidad de los trabajos sólo pudo haberse logrado por la autoridad moral e intelectual del convocante, que tanto ha contri- buido al desarrollo del derecho público de nuestro tiempo y especialmen- te a la consolidación de la Ciencia del Derecho Procesal Constitucional. A nombre del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, de la editorial Marcial Pons y del Insti- tuto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, agradecemos a cada autor su entusiasta colaboración. Con profunda admiración y cariño la comunidad jurídica internacional se une para honrar a uno de los juristas de habla hispana más querido, respetado y reconocido en el mundo, con motivo de sus cincuenta años (1956-2006) de continua y fructífera labor intelectual.

¡Enhorabuena Maestro Héctor Fix-Zamudio!

Eduardo FERRER MAC-GREGOR Arturo ZALDÍVAR LELO DE LARREA

Ciudad de México, Primavera de 2008

SEMBLANZA DEL MAESTRO HÉCTOR FIX-ZAMUDIO

Eduardo FERRER MAC-GREGOR

Héctor Fix-Zamudio nació en el centro histórico de la ciudad de México el 4 de septiembre de 1924. Su abuelo paterno, Lucien Fix, llegó de Francia en el siglo XIX. Es el primer hijo del matrimonio de don Felipe Fix y Ruiz de Velasco originario de Cuernavaca, Morelos, y doña Ana María Zamudio Cantú, que procedía de Ciudad Victoria, Tamaulipas. Sus hermanos menores se llamaron Graciela, Jorge y René. Le sobrevive su hermana Margarita, con quien mantiene una estrecha relación. Estudió principalmente en escuelas públicas. La primaria la realizó en dos instituciones: una anexa a la Normal de Maestros y otra denominada República de Brasil. La secundaria en la Escuela Secundaria número 4:

Moisés Sáenz, ubicada en Santa María la Ribera, en pleno centro de la ciudad de México. En esa época tuvo como maestros a José Calvo (lite- ratura española), Ofelia Garza de del Castillo (español) y Carlos Pellicer (historia universal), que influyeron en su formación humanista. El bachillerato lo cursó en la Escuela Nacional Preparatoria en el Antiguo Colegio de San Ildefonso, también en el centro histórico de la ciudad de México (1940-1942). Fue en esa época donde definió su clara vocación por la historia y el derecho, al optar por el bachillerato en el área de “Humanidades”. Influyeron sensiblemente en su formación Eras- mo Castellanos Quinto (literatura universal), Joaquín Ramírez Cabañas (historia), Hilario Medina (historia universal), Agustín Yáñez (literatura), Adolfo Menéndez Samará (introducción a la filosofía) y Juan Sánchez Navarro (introducción a la historia del derecho). Estudió derecho en la Escuela Nacional de Jurisprudencia (hoy Facul- tad de Derecho) de la UNAM (1942-1949). Entre sus maestros figuran juristas de la talla de Juan Sánchez Navarro y Peón (introducción al estu- dio del derecho), Javier de Cervantes (derecho romano), José Castillo

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XXXVI

SEMBLANZA

Larrañaga (derecho procesal), Mario de la Cueva (teoría del Estado), Manuel Marván (derecho del trabajo), José Campillo Sáinz (derecho del trabajo), José Castro Estrada (derecho administrativo), Leopoldo Aguilar (derecho civil), Salvador Azuela (derecho constitucional), Antonio Mar- tínez Báez (derecho constitucional), Antonio Carrillo Flores (derecho ad- ministrativo) y Vicente Peniche López (juicio de amparo). Desde estu- diante afloró su predilección por el estudio del juicio de amparo, asistiendo como oyente a las clases impartidas por Alfonso Noriega Cantú. Se tituló con mención honorífica el 18 de enero de 1956, con la tesis denominada La garantía jurisdiccional de la Constitución mexicana. Ensayo de una estructuración procesal del amparo, que había concluido en 1955. El jurado del examen estuvo integrado por Lucio Cabrera Ace- vedo, José Castillo Larrañaga, Mariano Azuela Rivera y Niceto Alca- lá-Zamora y Castillo. Dedicó cinco años a la elaboración de este trabajo, que fue dirigido por los procesalistas José Castillo Larrañaga y Niceto Alcalá-Zamora y Castillo. Este último jurista español, radicado por más de treinta años en México (1946-1976), influyó en su dedicación a la in- vestigación y docencia. Fix-Zamudio se convirtió en uno de sus principa- les discípulos dentro de la honda escuela que forjó. Su inicial trabajo tuvo una gran repercusión en los años siguientes. Lo publicó parcialmente en diversas revistas en ese mismo año (1956) y lue- go de manera íntegra como parte de su primer libro: El juicio de amparo (México, Porrúa, 1964). Constituye, por una parte, el primer estudio sis- temático sobre la ciencia del derecho procesal constitucional como disci- plina jurídico procesal. Por la otra, inicia la etapa que él mismo denomi- na como de “reivindicación procesal del amparo”, entendiendo que la máxima institución procesal mexicana debía estudiarse fundamentalmen- te como proceso constitucional y no sólo como institución política. En 1960 casó con María Cristina Fierro González, originaria de la ciu- dad de México. Compañera inseparable que durante cuarenta y tres años apoyó su trayectoria en funciones judiciales y como investigador jurídico. Tuvieron cuatro hijos: Héctor Felipe, María Cristina, Carlos Enrique e Imelda; y seis nietos: Valentina, Fabián, Markel, Verena, Adrián y Héctor Daniel. Su familia ha representado un estímulo permanente de aliento en sus labores académicas. Su primogénito, Héctor Fix- Fierro, siguiendo los

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pasos de su padre, es un reconocido investigador y actualmente director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Realizó sus estudios de posgrado en la División de Estudios Superio- res de la Facultad de Derecho de la propia UNAM (1964-1965), obte- niendo el grado de doctor el 1o. de marzo de 1972, con la mención Mag- na Cum Laude. El jurado estuvo integrado por Niceto Alcalá-Zamora y Castillo, en calidad de director, Luis Recaséns Siches, Alfonso Noriega Cantú, Antonio Carrillo Flores y Antonio Martínez Báez. Su tesis de gra- do fue ampliada en los años siguientes y publicada en España con el nombre de La protección procesal de los derechos humanos ante las ju- risdicciones nacionales (Madrid, Civitas, 1982). Su actividad profesional se ha bifurcado en dos senderos: la función judicial y la actividad académica. Han sido sus dos “vocaciones”, como él mismo lo ha señalado. Siendo estudiante laboró durante breve tiempo en una notaría e ingresó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 8 de junio de 1945, como auxiliar en la Secretaría de Acuerdos de la Se- gunda Sala. Durante diecinueve años laboró en el Poder Judicial de la Federación, ocupando diversos cargos judiciales: actuario con funciones de secretario de Juzgado de Distrito (1957), secretario de Tribunal Cole- giado de Circuito (1956-1957), hasta secretario de Estudio y Cuenta ads- crito al Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (1958-1964). Renunció el 30 de julio de 1964 para dedicarse de tiempo completo a la enseñanza e investigación jurídicas. Esa decisión vocacio- nal marcó su futuro académico, que ha mantenido a pesar de ofrecimien- tos en varias ocasiones para ocupar el cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ingresó como investigador por contrato al Instituto de Derecho Com- parado (hoy de Investigaciones Jurídicas) en octubre de 1956 y de tiem- po completo en agosto de 1964. Fue director de ese Instituto por doce años (1966-1978) y designado investigador emérito del mismo por el Consejo Universitario en 1987. Ha sido miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) desde su creación en 1984, e investigador eméri- to del mismo sistema desde 1996. Como universitario ha tenido una destacada participación en momen- tos difíciles de la UNAM, al redactar las bases jurídicas que llevaron a superar el conflicto laboral de 1972. Contribuyó a los festejos de la auto- nomía universitaria en 1979 y a la creación de la Defensoría de los Dere-

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chos Universitarios en 1985. Formó parte de la Junta de Gobierno de la UNAM (1981-1988). Ha sido profesor de la asignatura Juicio de Amparo en su alma mater, la Facultad de Derecho de la UNAM, durante treinta y dos años ininte- rrumpidos (1964-1996). Además de impartir cátedra en la División de Estudios de Posgrado de la misma Facultad (1966-1994), ha impartido cursos y participado en numerosos congresos y seminarios en universida- des nacionales y del extranjero. Es miembro de un importante número de asociaciones científicas na- cionales e internacionales, destacando la Academia Mexicana de Cien- cias; El Colegio Nacional; la Academia Internacional de Derecho Com- parado; la Asociación Internacional de Derecho Procesal; la Unión de Profesores para el Estudio del Derecho Procesal Internacional; la Acade- mia Nacional de Ciencias Morales y Políticas de Argentina; el Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal; el Instituto Iberoamericano de De- recho Procesal Constitucional (presidente honorario desde 2003) y el Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, del cual fue Presi- dente titular (1975-1992) y actualmente presidente honorario vitalicio (desde 1992). Entre sus principales premios y distinciones destacan: el Premio de la Academia de la Investigación Científica (1963); el Premio Nacional de Historia, Ciencias Sociales y Filosofía (1982); el Premio Internacional conferido por la UNESCO sobre la enseñanza de los derechos humanos (1986); la Medalla al Mérito Universitario en el campo de la investiga- ción (1990); el Premio Universidad Nacional en Investigación en Cien- cias Sociales (1992); el Premio Nacional de Jurisprudencia, otorgado por la Barra Mexicana, Colegio de Abogados (1994); la Medalla Belisario Domínguez, otorgada por el Senado de la República (2002), y el Premio Internacional “Justicia en el Mundo” otorgado por la Unión Internacional de Magistrados (Madrid, 2004). Ha recibido el doctorado Honoris Causa por la Universidad de Sevi- lla, España (1984); la Universidad de Colima, México (1992); la Univer- sidad Externado de Colombia (1998); la Pontificia Universidad Católica de Perú (2001); la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (2002); la Universidad Complutense de Madrid (2003); la Universidad Los Andes en Huancayo, Perú (2007), y el Centro de Investigación y Desarrollo del Estado de Michoacán (2007).

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Durante más de cincuenta años sus investigaciones, siempre caracteri- zadas por la utilización del método histórico comparativo, se han centra- do en tres ejes fundamentales: el derecho procesal, el derecho constitu- cional y los derechos humanos. De manera particular, representa el principal forjador de una nueva disciplina jurídica que se encuentra en la actualidad en pleno desarrollo: la ciencia del derecho procesal constitu- cional, que da nombre precisamente a la presente obra colectiva en su honor y en la que participan más de cuatrocientos juristas de treinta y siete nacionalidades. Tiene más de cuatrocientas publicaciones, entre las que figuran libros, artículos, ensayos monográficos, traducciones, prólogos y presentacio- nes, en el ámbito nacional como internacional. Autor de más de veinte li- bros: Tres estudios sobre el mandato de seguridad brasileño (et al., 1963); El juicio de amparo (1964); Veinticinco años de evolución de la justicia constitucional. 1940-1965 (1968); Constitución y proceso civil en Latinoamérica (1974); Los tribunales constitucionales y los derechos humanos (1980, 2a. ed., 1985); Metodología, docencia e investigación jurídicas (1981, 13a. ed., 2006); La protección jurídica y procesal de los derechos humanos ante las jurisdicciones nacionales (1982); Introduc- ción a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano (1983); Latinoamérica: Constitución, proceso y derechos humanos (1988); Pro- tección jurídica de los derechos humanos. Estudios comparativos (1991, 2a. ed., 1999); Derecho procesal (con José Ovalle Favela, 1991, 2a. ed., 1993); Ensayos sobre el derecho de amparo (1993, 3a. ed., 2003); Justi- cia constitucional, ombudsman y derechos humanos (1993, 2a. ed., 2001); Comentarios a la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (1995); El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano (con José Ramón Cossío, 1996, 3a. reimp., 2003); El consejo de la judi- catura (con Héctor Fix-Fierro, 1996); México y la declaración de dere- chos humanos (coord., 1999); México y la Corte Interamericana de De- rechos Humanos (2a. ed., 1999); Derecho constitucional mexicano y comparado (con Salvador Valencia Carmona, 1999, 5a. ed., 2007); Introducción al derecho procesal constitucional (2002); Función consti- tucional del Ministerio Público. Tres ensayos y un epílogo (2004); Estu- dio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano (1994, 3a. ed., 2005); y El derecho de amparo en el mundo (coord. con Eduardo Ferrer Mac-Gregor, 2006).

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En el ámbito internacional destacó como juez de la Corte Interameri- cana de Derechos Humanos (1986-1998), siendo su presidente durante dos periodos consecutivos (1990-93 y 1995-97); y miembro de la Subco- misión para la Prevención de Discriminaciones y la Protección de Mino- rías de la ONU (suplente desde 1988 y titular 1998-2001), en Ginebra, Suiza. El maestro Héctor Fix-Zamudio tiene innumerables discípulos entre los cuales se encuentran los principales juristas de nuestro país. Su es- cuela se ha extendido allende las fronteras y su pensamiento está presen- te en los cambios legislativos, jurisprudenciales e institucionales de Lati- noamérica. Es considerado en la actualidad el jurista mexicano más reconocido en el mundo y uno de los humanistas iberoamericanos de mayor influencia, querido y respetado, en el derecho público de nuestro tiempo.

ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (SUA DOUTRINA EM FACE DE UMA SITUAÇÃO CONCRETA)

José AFONSO DA SILVA *

SUMARIO: I. Relevância do tema. II. Descumprimento de pre- ceitos fundamentais. Cabimento da ação. III. Dispositivos ar- güidos e razões da argüição. IV. Função legislativa e o prin- cípio da razoabilidade da lei. V. Conclusão.

I. RELEVÂNCIA DO TEMA 1

1. A sede constitucional do tema está no art. 102, § 1, da Constituição de 1988, que assim dispõe: “A argüição de descumprimento de preceito fun- damental decorrente desta Constituição será apreciado pelo Supremo Tri- bunal Federal, na forma da lei”. Ver-se-á que estamos diante de um caso especial de ação constitucional que, uma vez proposta, gera um tipo de processo constitucional. Significa isso que se trata de um instituto de direito processual constitucional. O texto fará considerações teóricas sobre a argüição de descumpri- mento de preceito fundamental decorrente da Constituição, como meio adequado de apreciar a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de dispositivos legas, ilustrando essas considerações com a análise de arti- gos questionados da Lei complementar 101, de 4.5.2000. Só depois desse estudo prévio é que estaremos aptos a responder sinteticamente aos que- sitos apresentados.

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Profesor de Derecho constitucional, Brasil. Texto organizado em homenagem para figurar num livro em homenagem ao Dr. Héctor Fix-Zamudio, em comemoração ao seus 50 anos de investigar jurídico e porque foi ele um sistematizador do direito processual constitucional.

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II. DESCUMPRIMENTO DE PRECEITOS FUNDAMENTAIS. CABIMENTO DA AÇÃO

2. Preceitos fundamentais são aqueles que conformam a essência de um conjunto normativo constitucional. São aqueles que conferem identi- dade à Constituição. Diferenciam dos demais preceitos constitucionais por sua importância, o que se dá em virtude dos valores que encampam e de sua relevância para o desenvolvimento ulterior de todo o Direito. 2 Co- mo anota Celso Bastos e Alexis Vargas, tem-se que “[a] Constituição, ao referir-se a preceitos fundamentais, demonstra o papel que o veículo pro- cessual visa cumprir, que é o de proteger a Nação das situações que vio- lentam aquilo que lhe é mais sagrado, e que há de mais valoroso no seu sistema jurídico. Não é a lesão a qualquer norma formalmente constitu- cional que poderá ensejar a argüição. Haverão de ser levados em conta os preceitos maiores da Carta Política, que, por não estarem definidos na le- gislação em comento, demandarão um trabalho doutrinário e jurispru- dencial”. 3

3. O descumprimento de preceito fundamental pode dar-se de diversas

maneiras. Certamente que a inconstitucionalidade de leis e atos normati- vos constitui uma forma de descumprimento da Constituição ou de qual- quer de seus princípios ou preceitos. Cármen Lúcia Antunes Rocha o afirmou com todas as letras:

Consiste a inconstitucionalidade no descumprimento da Constituição, vale dizer, no cometimento de um ato contrário a ela. Pode este ato vir do po- der público, manifestando-se em qualquer de suas funções e o agravo tem, então, um tratamento específico, e pode vir do particular, hipótese em que a senda para a sua impugnação será definida em situação diversa daquela primeira. Entretanto, ambas são reprimíveis, pois em qualquer delas terá havido descompasso jurídico no acatamento obrigatório à Constituição. 4

4. Mas o descumprimento não se confunde com a pura inconstitucio-

nalidade. Se o constituinte utilizou termos diversos é porque devem refe-

2 Cfr. Ramos Tavares, André, Tratado da argüição de preceito fundamental, pp. 121, 123, 124 e 134.

3 “Argüição de descumprimento de preceito fundamental”, Revista de Direito Consti- tucional e Internacional, p. 69, apud Ramos Tavares, André, op. cit., nota anterior, p. 123.

4 Cfr. Constituição e constitucionalidade, pp. 99 e 100.

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rir-se a fenômenos também diferentes. Primeiro, porque o descumpri- mento, para o fim da argüição prevista no § 1 do art. 102 da Cons- tituição e na Lei 9.882, de 3.12.1999, se refere à violação de preceitos fundamentais decorrentes da Constituição, enquanto a inconstitucionali- dade constitui uma forma de violação de qualquer preceito ou princípio constitucional. A lei só admite o descumprimento de preceito fundamen- tal por atos do poder público (art. 1). Atos do poder público podem ser

normativos ou simplesmente materiais. Ora, é importante observar esse aspecto, porque a ação direta de inconstitucionalidade só é cabível contra lei ou ato normativo federal ou estadual (CF, art. 101, I, “a”). O Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente decidido que não cabe ação direta de inconstitucionalidade contra lei de efeito concreto, entendendo que só é cabível contra lei normativa.

5. Pois bem, a argüição de descumprimento de preceito fundamental

não está subordinada a essa orientação. Se um ato concreto, como uma lei de efeito concreto, descumpre preceito fundamental decorrente da Constituição, aí se compõe o pressuposto essencial de cabimento da ar- güição. A respeito disso, lembra André Ramos Tavares: ficam superados os empecilhos levantados até agora pelo Supremo Tribunal com a intro- dução da argüição de descumprimento. “Não mais será preciso forçar construções jurídicas, realizar verdadeiros ‘malabarismos mentais’, para fins de considerar legislativos certos atos de cunho material, só para que possam ser objeto de apreciação concentrada pelo Supremo sem que- brantar os princípios por este adotados”. 5

6. Como se vai ver adiante, os dispositivos impugnados, nesta oportu-

nidade, têm nítido caráter material, nada mais concreto do que uma regra que reparte verba orçamentária entre órgãos estatais, ainda que estejam dispondo também para o futuro. Desmostrar-se-á em seguida que es- ses dispositivos (art. 18 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal) ofendem preceitos fundamentais da Constituição: o princípio federalista com des- respeito à autonomia dos Estados e Municípios (arts. 1, 18, 25, 29, 29A e 30), o princípios de divisão de poderes com desrespeito à autonomia dos Poderes Judiciário e Legislativo (arts. 2, 51, IV, 52, XIII, e 99), o princí- pio do devido processo legal no que concerne ao princípio da razoabili- dade que nele se contém (art. 5, LIV), indiretamente o princípio da não vinculação da receita, e ainda desrespeita o preceito do art. 169, com re-

5 Op. cit., p. 195.

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percussão no princípio da acessibilidade à Jurisdição (art. 5, XXXV), co- mo se está sentindo em São Paulo.

7. Ora, se tais preceitos fundamentais são vulnerados por dispositivos

concretos de uma lei, nada mais apropriado para impugnar a sua validade do que a argüição de descuprimento de preceito fundamental, mais do que a própria ação direta de inconstitucionalidade que pode esbarrar no

entendimento de que não é ela meio adequado para aferir de inconstitu- cionalidade de regras concreta. Significa isso que estão presentes os pres- supostos do cabimento da ação, segundo a lei (art. 1) : a) para evitar les- ão a preceito fundamental, resultante de ato do poder público; b) para reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do poder públi- co; c) quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional; d) inexistência de outro meio eficaz para sanar a lesividade.

8. Este último requisito merece atenção. O art. 4, § 1, da Lei 9 882/99,

é que o exige ao declarar que não será admitida argüição de descumpri-

mento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio efi- caz de sanar a lesividade. Tem-se chamado a isso de princípio da subsi-

diariedade. É preciso interpretar essa regra conforme a Constituição, sob pena de se anular uma ação constitucional por via de um requisito sim- plesmente legal. Isso porque as leis processuais sempre oferecem meios para a invocação do Poder Judiciário em qualquer hipótese. Por isso, não

é feliz a idéia de que se trata de subsidiariedade. A Constituição não po-

de ter querido estabelecer um mecanismo apenas subsidiário para uma missão tão relevante qual seja proteger seus preceitos fundamentais. Ao contrário, a Constituição entendeu necessário preordenar um instituto próprio e adequado para o fim de argüir descumprimento de preceito fun- damental. Para tal fim, essa é a ação apropriada e não outra, pouco im- porta se encontrem no sistema outras ações que possam gerar o mesmo resultado. Nesse sentido, a argüição é via principal, não podendo estar sujeita a princípio da subsidiariedade. A exigência legal, para não se anu- lar o mandamento constitucional, tem que ser entendida em face do siste- ma da Constituição e da própria lei. E pode até ser que, antes de ser sub- sidiária, a argüição seja o remédio adequado e que, por isso, afasta os demais. Mais do que isso, porque se trata de meio autônomo para alcan- çar o fim posto a ele pela Constituição. É preciso ter em mente que o § 1 do art. 102 da Constituição só autorizou a lei a dar a forma. É isso que quer dizer “na forma da lei”. A lei, portanto, não está autorizada a ingres- sar no conteúdo do dispositivo constitucional, menos ainda para impor li-

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mites que a própria Constituição não admitiu. Já escrevi a respeitos dos limites das leis integrativas da Constituição em texto que vem a calhar:

“convém não olvidar que essas leis são puramente complementares das normas constitucionais. Não podem, portanto, distorcer o sentido do pre- ceito complementado, mudando o sentido da constituição. Isso desborda- ria de sua competência, e implicaria verdadeira mutação constitucional por via indireta. A doutrina não tem dúvida em declarar que absoluta- mente não é lícito à lei complementar, seja de que tipo for, procurar fixar o sentido ou o alcance duvidoso do texto constitucional, dando-lhe deter- minada interpretação. Não existe interpretação autêntica da constituição. Lei que o pretendesse efetivamente estaria emendando o estatuto políti- co, e isso só é possível atendendo-se às regras expressas para tanto.” 6 Em suma, lei integrativa não pode inovar a norma integrada, criando empe- cilho à sua eficácia. 9. Em verdade, o Supremo Tribunal Federal vem tentando ajustar a compreensão da norma a uma interpretação conforme a Constituição. Con- tudo, ainda se apega ao princípio da subsidiariedade, dando a este certo re- levo. Merece, no entanto, referir ao seguinte entendimento expendido pelo Min. Celso de Mello, em despacho preliminar na ADPF 17-AP:

É claro que a mera possibilidade de utilização de outros meios processuais

não basta, só por si, para justificar a invocação do princípio da subsidiarie- dade, pois, para que esse postulado possa legitimamente incidir, reve- lar-se-á essencial que os instrumentos disponíveis mostrem-se aptos a sa- nar, de modo eficaz, a situação de lesividade. Isso significa, portanto, que o princípio da subsidiariedade não pode – e não deve – ser invocado para impedir o exercício da ação constitucional de argüição de descumprimento de preceito fundamental, eis que esse instru- mento está vocacionado a viabilizar, numa dimensão estritamente objetiva,

a realização jurisdicional de direitos básicos, de valores essenciais e de pre- ceitos fundamentais contemplados no texto da Constituição da República.

Se assim não se entendesse, a indevida aplicação do princípio da subsi- diariedade poderia afetar a utilização dessa relevantíssima ação de índole constitucional, o que representaria, em última análise, a inaceitável frus- tração do sistema de proteção, instituído na carta política, de valores es- senciais, de preceitos fundamentais e de direitos básicos, com grave com- prometimento da própria efetividade da Constituição.

6 Minha Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 230, citando sob nota 7, Mei- relles Teixeira, J. H., Curso de direito constitucional, p. 362.

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Perfeito. Falou o constitucionalista sensível aos valores essenciais da Constituição. Pena que ainda insista tanto no princípio da subsidiarieda- de, que, no fundo, não se compadece com a doutrina sustentada na decis- ão. O Eminente Magistrado não poderia, de ofício, reconhecer a inconsti- tucionalidade do § 1 do art. 4 da Lei 9.882/1999; vislumbra-se, contudo, data venia, no seu despacho, certa inconformidade com a regra limitado- ra. O apego ao princípio da subsidiariedade, no caso, tem, além do mais, o inconveniente de oferecer uma visão abstrata, a dizer: você entrou com a argüição; não há nenhuma outra ação proposta; mas isso não importa, porque existe a ação popular ou a ação direta de inconstitucionalidade que você poderia ter utilizado; por isso, indefiro a argüição. Esse é um efeito danoso dessa doutrina da subsidiariedade, que afasta o conheci- mento de uma ação apropriada porque, em abstrato, existe outra que po- deria ter sido usada. Nem se sabe ainda se a outra é, de verdade, eficaz, porque, a priori, não se pode admitir uma eficácia real de uma medida ainda não proposta, e, mesmo que esteja proposta, cumpre verificar se ocorre ou não tal eficácia. Assim já decidiu, ao que entendi, o Min. Mau- rício Corrêa, Rel. da ADPF-10/Al, na qual ele concedeu a medida limi- nar, apesar de existir a ADI n. 2.231-9/DF, afirmando:

idente, contudo, o risco de dano irreparável ou de difícil reparação e o fun- dado receio de que, anates do julgamento deste processo, ocorra grave les- ão ao direito do requerente, em virtude das ordens de pagamento e de se- qüestro de verbas públicas, desestabilizando-se as finanças do Estado de Alagoas.

Se o texto do § 1 do art. 4 teve mesmo a intenção de transpor para o sistema brasileiro o princípio da subsidiariedade do sistema alemão e do espanhol, 7 o intento é frustrado porque esbarra com outro tipo de previs- ão constitucional. O direito constitucional alemão tem norma autorizativa para tanto. De fato, o recurso constitucional está previsto no art. 93, 1, 4a, mas o art. 94, 2, declara que a lei de organização do Tribunal Consti- tucional e do processo perante ele poderá “impor como condição para os processos constitucionais que previamente se tenha esgotado as vias le- gais e prever um processo especial de aceitação do processo”. Isso não

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Parece que assim entende Gilmar Mendes, conforme referência de André Ramos Tavares, se bem entendi, op. cit., nota 2, pp. 241 e 242, e nota 485.

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existe na Constituição brasileira em relação à argüição de descumpri-

mento de preceito fundamental. O recurso de amparo do direito espanhol

é bem diferente da argüição, porque se aproxima do mandado de segu-

rança. Demais, a Constituição espanhola admite o amparo nos casos e formas que a lei estabeleça. Vale dizer, a lei está autorizada a indicar não só a forma (processo) mas também os casos de seu cabimento. O nosso

art. 102, § 1, só autoriza a lei a dispor sobre a forma da argüição, não so- bre casos de seu cabimento. Isso tudo está a mostrar que o princípio da subsidiariedade não foi acolhido pelo nosso direito constitucional em relação à argüição de que me ocupo aqui. Logo, se não se der ao art. 4, § 1o., uma interpretação conforme a Constituição, consoante se indicará abaixo, não há como fugir da sua inconstitucionalidade. 10. A interpretação conforme a Constituição, ao contrário de entender

a disposição legal como restritiva, a concebe como ampliativa e abran- gente de situações outras para as quais não existe remédio constitucional algum (infringência de preceito fundamental, p. ex., por particulares). É

o que parece entender também André Ramos Tavares, quando escreve:

“A interpretação válida da Lei só pode ser encontrada no sentido de con- siderar ter o legislador pretendido propiciar o cabimento da argüição também em todos os demais casos em que o descumprimento de preceito constitucional fundamental não possa ser sanado por não encontrar via adequada”. 8 Mais adiante, considera o art. 4, § 1, em causa, não como uma regra de limitação, mas de abertura de outras vias possíveis. É o que se extrai da seguinte passagem de seu magistério:

1o. do art. 4o. deve ser compreendido dentro da sistemática da Lei, o certo será, partindo das hipóteses já traçadas pelo art. 1, absorver outras hipóte- ses por via da incidência da regra de abertura do § 1 do art. 4 9 Não se deve considerar, pois, o referido parágrafo como uma regra de exceção à regra do art. 1 Se assim fosse o § 1 do art. 4 deveria estar inserido no próprio art. 1 De concluir, pois, que o dispositivo controvertido traz uma regra de abertura e não uma limitação. Assim, reconhecendo a autonomia da ar-

8 Op. cit., p. 242.

9 No original, há uma inversão por erro de digitação por certo. Lá está “§ 4 do art. 1”. Ora, é nítido que a referência é ao § 1º do art. 4, até porque o art. 1 da lei não tem § 4o. Apenas parágrafo único. Por isso, me pareceu lícito corrigir, na citação, o equívoco.

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güição, por força do art. 1o. da Lei e, acima de tudo, por força das normas constitucionais aplicáveis à hipótese, infere-se que o art. 4º ainda possibi- lita o cabimento da argüição em hipóteses diversas, quando não houver outro meio eficaz de sanar a lesividade. 10

11. Enfim, como se vê, em certas situações, como se disse acima, o re-

médio apropriado é ação de argüição de descumprimento de preceito fundamental, ainda que outro, como a ação direta de inconstitucionalida- de, possa eventualmente ser cabível, ou mesmo já ter sido proposta. No caso, em apreço, pela natureza concreta dos dispositivos atacados, sem dúvida nenhuma o meio adequado é a argüição, pois a ação direta de in- constitucionalidade corre o risco de ser afastada por entender o Tribunal que não se trata de ato normativo. Por isso, mesmo que haja, como no ca- so há, ações direta de inconstitucionalidade (ADIs. 2365-9, 2241-5, 2238) visando a declaração de inconstitucionalidade de alguns dos dispo- sitivos argüidos, sua eficácia se revela duvidosa, E se há dúvida sobre a eficácia de remédio utilizado, isso é suficiente para demonstrar que o dis- posto no § 1 do art. 4 da lei não pode ser obstáculo ao conhecimento e julgamento da argüição, com a devida vênia (independentemente de ser ele declarado inconstitucional, ou não), até porque a interposição daque- las ações não tiveram força para impedir os efeitos concretos da violação contida nos dispositivos impugnados. Além do mais, ao que me consta, o objeto daquelas ações eram mais restritos do que o objeto desta argüição, que abrange parte do art. 18 e o art. 20, incs. I, a , b e d; II, a, b, c e d, e III, a e b, e § 1o., enquanto outras impugnações, ao que me consta, se restringiram ao art. 20, II, b.

III. DISPOSITIVOS ARGÜIDOS E RAZÕES DA ARGÜIÇÃO

12. A matriz constitucional dos dispositivos impugnados é o art. 169

da Constituição, que estatui: “A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá ex-

ceder os limites estabelecidos em lei complementar”. Essa foi especialmente a razão por que a Lei de Responsabilidade Fis- cal veio em forma de lei complementar: Lei complementar 101, de 4.5.2000, porque boa parte de seus dispositivos não contém a matéria

10 Op. cit., p. 244.

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que requeresse lei com essa qualificação, mas lei ordinária de normas ge-

Os arts. 21 a 23 da

referida lei tratam de matéria de lei complementar, de acordo com o transcrito art. 169. Interessa aqui apenas os arts. 18 e 20, embora seja o art. 19 que mais de perto contém a definição dos limites da despesa com pessoal que o dispositivo constitucional determina sejam estabelecidos por lei complementar. Esse art. 19 está, de fato, afinado com o manda- mento constitucional, quando declara que para os fins do disposto no ca- put do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada pe-

ríodo de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os

percentuais da receita corrente líquida que vêm discriminados nos seus incisos e parágrafos.

13. Leis complementares são leis infraconstitucionais, por isso “sua

validade afere-se segundo o princípio da compatibilidade vertical, como qualquer outra lei. Por isso estão sujeitas ao controle de constitucionali- dade, como outra lei qualquer. Sua função é de mera complementarieda- de, disso não podem desbordar. Nem se há de servir delas para interpre- tar a Constituição ou qualquer de suas normas”. 11 Pontes de Miranda foi

rais de direito financeiro com base no art. 24, I e II

claro quanto a esse ponto, concluindo:

Se, ao redigir alguma lei complementar, o Congresso Nacional invadiu a esfera jurídica da Constituição de 1967, ou de alguma das emendas consti- tucionais, a regra jurídica é nula, ou o elemento da regra jurídica, que ofendeu o sistema, é nulo, por ofensa à Constituição – o que tem grande relevância no tocante ao recurso extraordinário, à decretação de inconsti- tucionalidade e outras legitimações ativas. 12

Os arts. 18, em parte, e algumas disposições do art. 20 da citada lei complementar foi além das balizas do art. 169 da Constituição.

14. Vejamos, primeiramente, o art. 18. Diz ele no caput: “Para os efei-

tos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal:

o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandato eletivos, cargos, funções ou empre- gos, civis, militares e de membros de Poder

11 Cfr. Silva, José Afonso da, Aplicabilidade das normas constitucionais, 5a. ed., p. 245.

12 Cfr. Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, t. III/140.

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Não é necessário transcrever mais, porque o que se quer questionar é a introdução das despesas com pensionistas. Lembra bem Diogo de Fi- gueiredo Moreira Neto:

Como se pode observar, ao acrescentar a categoria de pensionistas, esse conceito infraconstitucional se ampliou em relação à sua matriz constitu- cional, pois que esta se refere, acertadamente, apenas a pessoa ativo e ina- tivo Como os pensionistas [adita o autor] não estão a serviço de entidades públicas nem nele se aposentaram, as pensões referidas no art. 18, caput, não podem ser computadas para efeito de estabelecimento de limites de gastos com pessoal. 13

De fato, pensionistas não integram o conceito de pessoal da Adminis- tração pública, por isso as despesas com pensões não são despesas com pessoal, tanto que na classificação orçamentária da despesa os dois tipos estão codificados diferentemente, embora sejam ambos despesas corren- tes. As despesas de pessoal (código 3.1.1.0.00) são classificadas como Despesas de Custeio, incluindo pessoal civil, militar e obrigações patro- nais, enquanto as despesas com pensionistas são classificas como Trans- ferências Correntes a pessoas (código 3.2.5.0.00). 14 Essa é aparentemente uma violação constitucional de menor signifi- cação. Quando, porém, a questão é imposta por lei federal aos Estados e Municípios a violação tem repercussão não muito pequena. Possivelmen- te o grave problema que vem ocorrendo no Poder Judiciário de São Pau- lo não tivesse a amplitude que está tendo se a enorme despesa com os pensionistas da Instituição não estivesse onerando seu orçamento e, espe- cialmente, os 6% que a lei lhe destina. 15. A questão cresce de importância com as determinações do art. 20 da lei em tela. Diz ele:

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

I – na esfera federal; a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, in- cluído o Tribunal de Contas

13 Cfr. Considerações sobre a lei de responsabilidade fiscal, p. 169.

14 Cfr. Lei 4.320/64, art. 13.

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b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executi-

vo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal deco- rrentes do que dispõe os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percen- tual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;

d) 0,6% ( seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;

I – na esfera estadual;

a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas;

b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 49 (quarenta e nove por cento) para o Executivo;

d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;

III – na esfera municipal:

a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas

do Município, quando houver;

b) 54 % (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo.

§ 1º Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites ser- ão repartidos ente seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar.

16. O art. 169 da Constituição não autoriza a lei complementar a fazer

a repartição que foi feita pelo art. 20 citado. Nesse sentido, só por aí, a lei já desborda da matriz constitucional que a fundamenta. Se o dispositi-

vo constitucional autorizasse essa interferência na esfera de outros Pode-

res ou em outras esferas governamentais da Federação, nada haveria a objetar. A lei, no art. 20, I, a e b e d, quebra a autonomia dos Poderes Le- gislativo e Judiciário da União. Isso vale também em relação ao Ministé- rio Público Federal a que também se reconhece autonomia administrativa e financeira limitada apenas à observação da lei de diretrizes orçamentá- rias (art. 127, §§ 2 e 3, da CF).

17. Assim é que o art. 51, IV, dá autonomia à Câmara dos Deputados

para a administração de seu pessoal, inclusive a fixação de remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentá- rias, não em outra lei; igual disposição existe para o Senado Federal (art. 52, XIII). Essas regras são fundamentais ao sistema constitucional, por-

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que definem regras da autonomia do Poder Legislativo, como desdobra- mento do princípio da divisão de Poderes (art. 2), que tem, na inde- pendência e harmonia dos Poderes, seu núcleo conceitual. Esses dispositivos, sem sombra de dúvida, albergam preceitos fundamentais cujo descumprimento, por lei ou por qualquer outra forma, dá ensejo ao

cabimento da ação de argüição prevista no § 1 do art. 102 da Constituiç- ão, segundo seu processo estatuído na Lei 9.882/1999.

18. Igual ofensa se contém no art. 20, I, b, em relação ao Judiciário, a

que o art. 96 da Constituição atribui autonomia para a administração de seu pessoal, com a única determinação de obediência ao art. 169, parágra- fo único, na redação originária da Constituição e § 1 da redação dada pela EC-19/98. Reforça essa autonomia de fixação da despesa de seu pessoal a

previsão de autonomia orçamentária constante do art. 99, §§ 1 e 2, tudo is- so com o objetivo de conferir eficácia real à independência que lhe confere

o princípio da divisão de Poderes (art. 2). Assim também em relação ao Ministério Público estadual (art. 127 da CF)

19. O art. 20, II e III, é ainda mais agressivo a preceitos fundamentais

decorrentes da Constituição, porque, com ele, a lei penetra no íntimo da organização das Unidades Federadas e dos Municípios, violando, no pri- meiro momento, o princípio federativo pelo desrespeito à autonomia des- sas entidades da Federação e, num segundo passo, penetrando na intimida- de dos Poderes estaduais, decidindo sobre assuntos que integram, por

inteiro, a autonomia constitucional que lhes garantem o art. 25, que confe- re aos Estados a sua capacidade auto-organizativa mediante a Constituição

e leis que adotarem, enquanto o art. 29, 29A e 30 firmam a autonomia dos

Municípios, no que interessa aqui, especialmente o inc. III do art. 30, ao conferir-lhe poder autônomo para aplicar suas rendas. Todos esses precei- tos encontram sua base no princípio federativo insculpido no art. 1 e na or- ganização político-administrativa da República prevista no art. 18 que em- basam a autonomia dessas entidades, nos termos da Constituição. Ora, os termos da Constituição não admite a invasão dessas autonomias a título de determinar o que cada Poder da organização dos Estados e dos Muni- cípios pode gastar, porque essa é uma questão de estrita competência da capacidade financeira dessas entidades. O art. 169, como se disse antes, não autoriza essa invasão. Apenas previu que lei complementar fixasse os limites da despesa com pessoal ativo e inativo. Isso foi feito, correta- mente, pelo art. 19 da lei questionada. O que o art. 20, inc. II e III e seu § 1o. acrescentaram, é demasia que ultrapassa a autorização constitucional,

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com ofensa não só ao princípio federativo mas também ao princípio da divisão dos Poderes estaduais e municipais. Acrescente-se que o art. 99 da Constituição confere autonomia administrativa e financeira ao Poder Judiciário, especificando, no § 1o., que “os tribunais elaborarão suas pro- postas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias” e, no seu § 2o., que “o encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete: II - “no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territó- rios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos res- pectivos tribunais”. Estatui-se que a proposta orçamentária dos Tribunais estaduais só fica sujeita aos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. Como pode uma lei fe- deral, ainda que lei complementar, descumprir um tal mandamento cons- titucional? A ilegitimidade é evidente. São preceitos estruturais do siste- ma adotado pela Constituição, portanto, preceitos fundamentais que devem ser protegidos e defendidos pela interposição da argüição de des- cumprimento de preceito fundamental. 20. Agrava ainda mais essas ofensas a adoção do regime de competê- ncia na apuração da despesa do pessoal. Dir-se-á que a Constituição não optou nem pelo regime de caixa nem pelo regime de competência. Regi- me de caixa se dá quando a apuração da despesa pública em consonância com o exercício financeiro que coincide com o ano civil; quer dizer, no regime de caixa as despesas empenhadas pertencem ao exercício finan- ceiro, que a Lei 4.320/64, art. 34, define como sendo coincidente com o ano civil. No regime de competência, a apuração da despesa não coincide com o exercício financeiro. Pois bem, para a apuração da despesa total de pessoal, a Lei complementar 101/2000, no art. 18, § 2, adotou expres- samente o regime de competência, ao declarar que a despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores. A Constituição não escolheu diretamente o regime da despesa, mas estatuiu no art. 165, § 9, que cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de dire- trizes orçamentária e da lei orçamentária anual. Essa matéria já é regula- da pela Lei 4.320/64, que agora só pode ser modificada pela lei comple- mentar prevista naquele dispositivo constitucional. Isso significa que ela foi recebida pela Constituição, porque harmonizada com suas normas e princípios, e recebida com a qualidade de lei complementar, a que os

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Estados e Municípios são obrigados a respeitar. Aí é que está o complica- dor, porque as regras técnico-burocráticas de repartição dos percentuais constantes no art. 20, II e III, que são proporcionais aos percentuais da despesa total estabelecida no art. 19, não coincidem com o exercício finan- ceiro (ano civil) a que a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária estadual e municipal são obrigadas a atender. Se isso não é inconstitucional, certamente agrava a inconstitucionalidade do art. 20, II e III.

21. Finalmente, para concluir esse aspecto da questão, é de lembrar o

princípio orçamentário da não vinculação de receitas, bem expresso no art. 167, IV, da Constituição, segundo o qual é vedada a vinculação de receita de impostos a órgãos, fundo ou despesas. Não se há de impressio- nar a indicação de que só se veda a vinculação de impostos, porque, em verdade, quando a Lei complementar 101/2000, no art. 20, reparte, entre órgãos, percentuais da despesas global previstos no art. 19, na verdade está vinculando parte da receita corrente, que é receita de tributos, basi- camente de impostos, à despesa desses órgãos com o pessoal. Mas essa é uma inconstitucionalidade implícita, mas, assim mesmo, é uma forma de descumprimento de princípio constitucional.

IV. FUNÇÃO LEGISLATIVA E O PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE DA LEI

22. A esse propósito limitar-me-ei a sintetizar texto que produzi em

outro parecer sobre as preocupações doutrinárias modernas a respeito dos limites da lei em face do princípio da razoabilidade, porque tem pertinê-

ncia aqui o que foi dito naquela oportunidade.

23. A função legislativa consiste na edição de regras gerais, abstratas,

impessoais e inovadoras da ordem jurídica, denominas leis, e cabe ao Po- der Legislativo em cada órbita de governo da estrutura federativa, na conformidade da distribuição constitucional de competências. Decorre ela do princípio da especialização funcional, que, juntamente com a in- dependência orgânica, fundamenta a divisão de poderes que foi sempre um princípio fundamental do ordenamento constitucional brasileiro. O que se extrai dessas breves considerações é que não há função de poder ilimitada. A função legislativa, como a executiva e a jurisdicional, está sujeita a limites. E quando o ato respectivo é produzido sem observância desses limites, torna-se arbitrário e inválido. Os limites são formais ou

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substanciais. Formais quando o órgão criador do ato legislativo, executi- vo/administrativo ou judicial/jurisdicional não observa as regras de com- petência e, assim, invade campo de outro órgão. Substanciais quando o conteúdo do ato se contrapõe ao conteúdo de princípio ou norma consti- tucional.

Significa isso que a lei, embora seja o ato oficial de maior realce na vida política e ato discricionário por excelência (porque de conformação políti- ca), está também sujeita a limites. Já Carlos Esposito, pelos anos de 1934, no seu clássico livro sobre a validade das leis, doutrinou amplamente so- bre os limites da lei, dizendo mesmo que não há lei que, por natureza, se subtraia a limites, ou, por natureza, seja a eles submetida, mas qualquer lei pode ser subordinada a limites; e o determinar, em concreto, se isso ocorre, e em que medida, depende do exame das disposições de direito positivo que regulam a espécie fática, e não da inclusão do ato na categoria das leis for- mais ou materiais. 15 E aqui não se quer tratar da tradicional forma de in-

constitucionalidade das leis, questão sobejamente conhecida

Quer-se aqui

demonstrar que a lei pode ser ilegítima e inválida porque desviou dos fins postos à função legislativa em casos específicos. 16

É de lembrar que o Poder Legislativo, excepcionalmente, produz lei não geral e não abstrata, mas individual e de efeito concreto, como é o caso que me ocupa neste parecer.

É nesse âmbito que mais fácil se verifica o desvio do Poder Legislativo. Primeiro, porque já é, em certo sentido, um desvio da função legislativa a produção de leis concretas [no todo ou em parte, acrescente-se agora]; se- gundo, porque é, nesse caso, que o legislador mais habitualmente comete abusos e proteção individual, que requerem correção pelo Poder Judiciá- rio, especialmente porque fere o princípio da razoabilidade que encontra seu fundamento no princípio constitucional do devido processo legal, co- mo veremos mais adiante. 17

24. Quer-se aqui, em verdade, mostrar que a lei pode ser ilegítima e inválida por ofensa ao princípio da razoabilidade. Implícito na Consti-

15 Cfr. La validità delle legge, 1934, p. 154.

16 Cfr. “O princípio da razoabilidade da lei. Limites da função legislativa”, parecer, RDP 220/345.

17 Ibidem, p. 347.

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tuição Federal, deduzido especialmente dos princípios da moralidade, da

igualdade e do devido processo legal

vezes, também chamado de princípio da proporcionalidade) ganha, dia-a-dia, força de relevância no estudo do direito público em geral

que hoje não se concebe apenas como uma regra de contenção e de vali- dade só do ato administrativo. Pois existem preceitos constitucionais em que a razoabilidade se converte no parâmetro por excelência do exame da constitucionalidade ou inconstitucionalidade de atos e normas. 18 San Thiago Danas explorou o tema exatamente em relação ao problema das leis arbitrárias: “O problema da lei arbitrária, que reúne formalmente to- dos os elementos da lei, mas fere a consciência jurídica pelo tratamento absurdo ou caprichoso que impõe a certos casos, determinados em gêne- ro ou espécie, tem constituído, em todos os sistemas de direito constitu- cional, um problema de grande dificuldade teórica e de relevante interes- se prático”. 19 Como se vê, situa ele o problema no âmbito do direito constitucional. Observa ele que o problema se apresenta especialmente em relação às leis especiais, leis pelas quais o Poder Legislativo resolve criar para um gênero de casos, ou mesmo para casos concretos determinados, uma nor- ma especial, diferente da que rege os casos gerais, diferenciação que, não raro, se sente ser arbitrária, e que os princípios do direito