Burocraci a y pol ti cas pbl i cas:

una perspecti va desde Amri ca

Lati na
Vi vi ane Mrquez y Rai ner Godau
I N T RODU CCI N
C O N L A E X P A N S I N del capi tal i smo en E ur opa occi dental y Esta-
dos Uni dos, surgen formas nuevas de organizacin del trabajo
producti vo y de l a administracin del aparato burocrtico del
Estado. Ambos fenmenos sern interpretados i ni ci al mente como
reflejos y mecanismos profundos del sistema capi tal i sta. Si n em-
bargo, mi entras se reconocern diferencias profundas entre las
distintas fases y lugares de implantacin del capi tal i smo (Mandel ,
1975: F r ank, 1968; Wal l erstei n, 1979: Ami n, 1976: Evers, 1979)
en cambi o, los pri nci pi os de organizacin subyacentes, elaborados
por distintas tendencias de l a l l amada teora d e la organizacin
se aplicarn en pri nci pi o" a cual qui er sociedad y en cual qui er
momento histrico.
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Como consecuencia, son pocos los estudiosos de las sociedades
de desarrol l o capi tal i sta dependiente y tardo, que han perci bi do,
* Como explicaremos ms adelante, la nocin de "organizacin" rene en
un primer momento tanto la actividad productiva como la administrativa
(privada o pblica), y su estudio se enfoca al anlisis de las formas con-
cretas que asumen estas actividades. E l problema, como argumentaremos, es
en funcin de qu visin u objetivo se analizan estas formas concretas.
211
212 ESTUDI OS SOCI OL GI COS 1:2, 1983
o i ntentado acl arar, l a natural eza de las premisas tcitas que sub-
yacen a las diferentes corrientes de esta teora (Oszl ak, 1977).
E n l a prctica, se han apl i cado a las sociedades perifricas i ns-
trumentos tericos y metodolgicos creados para las sociedades
de capi tal i smo temprano y domi nante: estos instrumentos se han
tratado como aproxi maci ones modi fi cabl es segn las pruebas con-
trari as que se presenten en casos concretos. De esta manera, lejos
de transformarse en fuente de renovacin de l a teora, l a con-
frontacin con una real i dad social di sti nta a l a asumi da ori gi nal -
mente ha contri bui do solamente a caracteri zar a las burocraci as
de los pases del Tercer Mundo como copias imperfectas de mo-
delos unlversalizados y congelados en un eterno presente.
E n este trabajo, en vez de adoptar una postura meramente
crtica frente a esta situacin, intentamos asentar las bases de un
estudio de las organizaciones que fundamente su di vergenci a con
respecto a modelos ms ortodoxos en l a experi enci a l ati noameri -
cana. Nuestra pretensin en tan ambi ci oso propsito no es crear
algo pareci do a una teora "tr opi cal " de las organi zaci ones, sino
i ncorporar en un pl anteami ento terico general las diferencias ob-
servables en el comportami ento burocrtico de sociedades de
capi tal i smo temprano y de capi tal i smo tardo. L a crtica que pre-
sentamos a continuacin tiene, por l o tanto, una tri pl e fi nal i dad:
en pri mer l ugar, expl i car por qu esta teora proyecta una i magen
di storsi onada de l a real i dad l ati noameri cana; en segundo l ugar,
rescatar y redefi ni r algunos de sus elementos para i ncorporarl os en
una nueva sntesis; en tercer l ugar, sentar las bases de una visin
del fenmeno organi zaci onal ms arti cul ado a procesos societales
defi ni dos en un contexto histrico.
L a expresin teora d e la organizacin proyecta una i magen
de cohesin i nterna que est lejos de representar los logros en
este campo. Como sealaremos en el pri mer apartado se trata ms
bi en de un conjunto anrquico de trabajos que al di screpar sobre
los lmites que defi nen su objeto de estudio crean un campo
fragmentado por l a mul ti pl i ci dad de unidades de anlisis, defi ni -
ciones y agregaciones de datos. Si n embargo, entre las diferentes
tendenci as destacan algunos elementos comunes que son de espe-
ci al rel evanci a para anal i zar crticamente las extrapolaciones a
burocraci as del Tercer Mundo potenci al mente justi fi cabl es.
M R QU E Z/ GODA U : BU ROCRACI A Y POL TI CAS PBL I CAS 213
U na pri mera caracterstica que comentaremos podra resu-
mi rse como l a tendenci a a anal i zar las organizaciones excl usi va-
mente como instrumentos especficos para generar bienes y servi -
cios. Propondremos en su l ugar que las organizaciones deben
considerarse como mecanismos generalizados de reproduccin so-
ci al , redefinicin que no excluye, sino que hace rel ati va l a pri mera.
U n segundo rasgo sujeto a crtica es el ni vel analtico general -
mente muy bajo al que se ven relegadas las proposiciones pl an-
teadas en este campo. stas se convi erten en meras descripciones
de una real i dad estrechamente l i mi tada al contexto (implcito en
todos los casos) del capi tal i smo de pases centrales. Por otro l ado,
tales proposiciones operan una ruptura d e j a c t o con el contexto
soci etal , defi ni endo un terri tori o con lmites engaosamente bi en
definidos dentro del cual se expl ora un conjunto desarti cul ado
de generalizaciones empricas de bajo potenci al cumul ati vo o ex-
pl i cati vo.
Sostendremos en este trabajo que, lejos de contri bui r a un
enri queci mi ento en el conoci mi ento de las organizaciones, esta
ceguera vol untari a ha contri bui do a su empobreci mi ento y puede
si gni fi car, a medi ano o l argo pl azo, el rel ati vo abandono de este
ni vel analtico en favor de otros, ya sea "haci a abaj o", en el ni vel
de los actores i ndi vi dual es en interaccin, o "haci a ar r i ba" donde
se convertira en mero reflejo de mecanismos societales i ndepen-
dientes de l a accin organi zaci onal .
I . OR GA N I ZA C I N Y C A P I T A L I SM O: E XP L OT A CI N
Y DOMI N A CI N V E R S U S RACI ONAL I ZACI N
E l inters por estudiar el fenmeno de sistematizacin y for-
malizacin del trabaj o tanto producti vo como admi ni strati vo sur-
ge a medi ados del siglo pasado, cuando el proceso capi tal i sta ha
al canzado una gran ampl i tud en E ur opa occi dental . Es a parti r
de esta poca tambin que los aparatos estatales (parti cul armente
el prusi ano) empi ezan a demostrar un alto grado de efi ci enci a
ej empl i fi cada en vari as ocasiones en su capaci dad de represin
y de conqui sta mi l i tar. Dos tendencias en l a interpretacin de este
fenmeno se opondrn i ni ci al mente: l a pri mera, marxi sta, que
pronto se desinteresar de este fenmeno (exceptuando su aspecto
macroteri co), y l a segunda, weberi ana, que representar el punto
214 ESTUDI OS SOCI OL GI COS 1:2, 1983
de arranque de l a l l amada teora de l a organizacin. Es i ntere-
sante recordar este punto de parti da, porque es precisamente de
esta confrontacin i ni ci al que nace l a actual ruptura, no solamente
terica sino hasta cognosci ti va, que ha i mposi bi l i tado concebi r
a las organizaciones simultneamente como probl emas de inge
niera soci al y agentes clave en l a dinmica de una formacin
soci al .
E n el contexto del marxi smo, es l a teora econmica l a que
expl i ca l a acumulacin por medi o de l a extraccin de plusvala.
Por l o tanto, l a observacin detal l ada de las empresas industriales
no puede ser moti vo de l a averiguacin de este pri nci pi o, sino
que sirve para i l ustrar el surgi mi ento del prol etari ado como clase
"en s ", resultado de las relaciones sociales i mpl i cadas en el modo
de producci n capi tal i sta. Por consiguiente, l o que interesa a estos
observadores del trabajo fabri l es l a manifestacin concreta de
l a dislocacin de las relaciones sociales precapi tal i stas: a medi da
que l a mano de obra se concentra en fbricas, los artesanos y tr a-
bajadores independientes que haban l ogrado retener ci erta auto-
nom a con respecto a los dueos del capi tal se ven forzados a ven-
der su fuerza de trabajo directamente al capi tal y a someterse
a sus reglas (reglas que pronto llamaran l a teora de l a organi -
zaci n). E n otras pal abras, mientras que el anlisis marxi sta su-
pone l a dimensin i nstrumental de l a organizacin i ndustri al como
productora de plusvala, no se detiene en el l a, porque su inters
pr i nci pal radi ca en anal i zar esta organizacin como mecani smo
de explotacin a l a vez que i nstrumento de formacin del pro-
l etari ado (Braverman, 1974).
Por estas razones, las empresas industriales como tales que-
darn margi nadas en el discurso marxi sta; slo representan el punto
de articulacin, concebido en trminos abstractos, entre las fuer-
zas y las relaciones de produccin. Cual qui er, elaboracin detal l ada
de su funci onami ento se consi dera i rrel evante o como una si mpl e
manifestacin ideolgica destinada a l egi ti mar un sistema de ex-
plotacin.
A l abstraer los procesos de reproduccin capi tal i sta del fun-
ci onami ento coti di ano de las fbricas, l a tendenci a marxi sta opera
una r uptur a entre el capi tal i smo y las organi zaci ones, rel egando
estas ltimas a un papel de ejecutantes (en oposicin a agentes)
de l os procesos de acumulacin y dominacin capi tal i stas.
M R QU E Z/ GODA U : BU ROCRACI A Y POL TI CAS PBL I CAS 215
Paral el amente, l a tendenci a raci onal i sta encabezada por Weber
tambin llegar a separar l a concepcin i nstrumental de las or-
gani zaci ones de l a sociedad, haci endo abstraccin de l a segunda.
Segn esta tendenci a, se i nterpreta el surgi mi ento de l a organi -
zacin burocrtica como un proceso de "societalizacin" ( V er
g es el l s c h a f t u n g ) que requiere de formas compl ejas de interaccin,
cuyos criterios fundamental es se deri van del supuesto de una
raci onal i dad i nmanente (Cl egg y Dunkerl ey, 1980). E n tal con-
texto, las organizaciones burocrticas representan un nuevo orden
en el que se sistematizan las actividades econmicas con el fi n
de hacerlas cal cul abl es, y por consiguiente, controlables (We-
ber, 1947).
Este punto de parti da histrico es el que asienta el funda-
mento, a l a vez ideolgico y ontolgico, de una futura teora
de l a organizacin enfocada en una real i dad raci onal mente orde-
nabl e y conqui stabl e. Di cho en otras pal abras, l a raci onal i dad
de l a soci edad capi tal i sta se ve materi al i zada en una organi za-
cin raci onal de los medios para produci r, volvindose esta ltif
ma sinnimo de l a mi sma raci onal i dad capi tal i sta.
Dadas tales premisas, es l a forma que toman las relaciones
en las fbricas preci samente las que desdean los marxi stas
l a que interesa estudiar. Es tambin a parti r de este momento
que l a definicin mi sma de las organizaciones se i denti fi ca con
l a versin abstracta de una empresa fabr i l : con el uso de met-
foras mecnicas que representan a l a organizacin como una
"mqui na" (Mor gan, 1980), o una "her r ami enta" (Perrow,
1979). A l mi smo ti empo, se asi mi l a l a nocin de acumulacin
a l a de "metas" o sea, cual qui er resultado conscientemente
persegui do l o cual tiene l a gran ventaja de poder apl i carse
a toda clase de organizaciones. A pesar de l a gran vari edad en
las aportaciones posteriores a este perodo clsico, quedar i nque-
brantabl e este pri nci pi o de metas (Georgi ou, 1973), as como
l a relacin implcita de oferta y demanda de un "pr oducto" or-
gani zaci onal que se establece entre l a organizacin y l a sociedad
que l a rodea. E n este sentido, l a nocin de meta sirve como
pr i nci pi o organi zador de las diferentes actividades organi zaci o-
nales que en su conjunto se suponen orientadas haci a l a obten-
ci n de este producto.
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Se trata, por supuesto de una generalizacin burda. En el transcurso
216 ESTUDI OS SOCI OL GI COS 1:2, 1983
Weber fundar su interpretacin del fenmeno organi zaci o
nal en el ti po l egal -raci onal de dominacin ejercido por medi o
de un "cuadro admi ni strati vo" (Weber, 1947). E n este contexto,
l a natural eza de l a organizacin burocrtica est determi nada
tanto por su insercin en el contexto general de l a sociedad capi -
tal i sta como por su organizacin poltica. Esta ltima se funda-
menta en l a creenci a en l a l egi ti mi dad de un orden formal mente
establecido. L a relacin entre l egi ti mi dad y burocraci a est me-
di ati zada por el cri teri o de una doble raci onal i dad: l a raci ona-
l i dad medio-fines ( Z w e c k r a t i o n a l ) que ti pi fi ca l a empresa fabri l
y l a que se define dentro de un contexto val orati vo ( We r t r a
t i o n a l ) correspondiente a organizaciones de carcter normati vo
( v . g r . : iglesias, sectas religiosas, movi mi entos revol uci onari os, par-
tidos polticos, etc.).
L a burocraci a como estructura concreta se ori enta haci a los
fines que l a dominacin l egal -raci onal propi ci a, o sea, fines fun-
damental mente producti vos, en el contexto de una sociedad pl e-
namente capi tal i sta. Es a parti r de l a organizacin raci onal capi -
tal i sta del trabajo formal mente l i bre, l a estructuracin raci onal
de l a empresa, l a separacin entre casa y fbrica (o casa y ofi -
ci na), as como el desarrollo de una contabi l i dad raci onal , que
el capi tal i smo occi dental i mpri me su carcter fundamental de
cal cul abi l i dad ( K a l k u l i e r b a r k e i t ) . Se trata, por consiguiente,
de una raci onal i dad que consiste en perfecci onar los medios para
al canzar fines producti vos prestablecidos, y que se fundamenta
en pri nci pi os generales de organizacin "burocrti ca" aplicables
a diferentes contextos, desde sectas religiosas hasta oficinas de
gobi erno.
L as relaciones sociales estipuladas por l a dominacin l egal -
raci onal se consi deran a l a vez legtimas y racionales slo en l a
medi da que puedan reducirse a una accin i nstrumental cl ara-
mente del i mi tada. Par a l ograr tal propsito, se formal i zan y des-
personal i zan las relaciones laborales, y se despoja l a nocin de
de veinte aos, los trminos de la discusin del concepto de metas se van
transformando y hacindose complejos, hasta perder toda nocin de moti-
vacin y previsin, como en la nocin de "metas operativas". Para ms
detalles, vase Perrow, 1951; Gusfield, 1955; Messinger, 1955; Clark, 1956;
Selznick, 1957; Sills, 1957; Thompson y McEwen, 1958; Blau y Schenherr,
1971; Simpson y Gulley, 1962; Simen, 1964; Scott, 1964; Warner y Havens,
1968; Mohr 1973; J enkins, 1977 y Budde y Chi ld, 1982.
M R QU E Z/ GOD A U : BU ROCRACI A Y POL TI CAS PBL I CAS 217
poder de su conteni do coerci ti vo para redefi ni rl a como el derecho
al ejerci ci o de una autori dad tcnicamente fundamentada y l i mi -
tada. Esta frmula representa el i ni ci o del argumento tecno-
crtico basado en el pri nci pi o de separacin entre administracin
y poltica, el cual tendr grandes repercusiones posteriores, espe-
ci al mente en el estudio de los pases del Tercer Mundo. Como
consecuenci a, cual qui er manifestacin de poder o cual qui er pro-
ceso poltico que no tenga una funcin i nstrumental cl ara asumir
un carcter de patologa. Por tanto, mientras ms pol i ti zado es un
contexto soci al , ms "anor mal " aparecer el proceso organi zaci o-
nal que l e corresponde. E l elemento poltico ser vi sto, casi por
definicin, como parsito del producti vo.
3
Es en esta orientacin casi exclusivamente referi da a fines
producti vos que Weber deja una huel l a indeleble en l a socio-
loga de las organi zaci ones. Tanto los seguidores directos de esta
tradicin (Goul dner, 1954; Mer ton, 1951) como los que i nten-
tarn superarl a (Mer ton, 1964; H al l , 1963; Crozi er, 1964 y
1973) adoptarn esta perspectiva i nstrumental .
De hecho, el desencanto postweberiano con el model o de domi -
nacin l egal -raci onal no surge de un cuestionamiento de su visin
i nstrumental , si no, en pri mer l ugar, de sus pretensiones de efi -
ci enci a. De all surgen, por ejempl o, las largas discusiones sobre
las "di sfunci ones" de l a burocraci a (Mer ton), l a nocin de meta
y sus i mpl i caci ones o los deslizamientos de metas (Sel zni ck,
1957 y 1964; Zal d y Ash, 1966; Mer ton, 1964; Gusfi el d, 1955).
All tambin empi eza a consi derare patolgicamente el trmino
bur ocr aci a (Crozi er, 1964; Goul dner, 1964) tradicin que se ha
di fundi do ampl i amente en nuestro lenguaje para denotar cual -
qui er prctica objetabl e (de acuerdo a cual qui er cri teri o), desde
el formal i smo o l a jerarquizacin excesiva hasta el tortugui smo
y l a corrupci n.
E n un segundo momento, l a crtica a Weber cuestionar l a
val i dez uni versal del model o burocrtico tanto en trminos em-
pricos como i nstrumental es (Presthus, 1961; Pool , 1982; H al l ,
1963; L i t wak, 1961; U dy, 1959) y propondr otros tipos de
organizacin con caractersticas diferentes segn sus beneficiarios
3
Es evidente que Weber no es responsable de esta dicotoma sino prin-
cipalmente Woodrow Wilson quien la puso en boga. Pero Weber es el primero
en separar la administracin de su direccin poltica.
218 E STUDI OS SOCI OL GI COS 1:2, 1983
(Bl au y Scott, 1962), l a base de l a conformi dad exi gi da de sus
parti ci pantes (Etzi oni , 1961), el ti po de "ambi ente" con el que
se rel aci onan (Burns y Stal ker, 1962),
4
o su tecnologa (Wood
war d, 1965; Hi ckson et a l , 1969; Perrow, 1967). I ni ci al mente,
una gran parte del esfuerzo de investigacin consistir en eval uar
l a uti l i dad y el al cance de los modelos nuevos (Hal l , et a l , 1967;
L i twak y Meyer , 1966), pero pronto se abandonar cual qui er
pretensin de l ocal i zar clases de organizaciones cl aramente separa
bles que correspondan a los tipos postulados, y se conservarn
estas tipologas a ttulo meramente heurstico.
Entr e tales esfuerzos puede citarse l a muy vol umi nosa l i tera-
tura sobre l a estructura organi zaci onal (Al dr i ch, 1972; Bl au y
Schoenherr, 1971; Pugh et a l , 1968; Pugh et a l , 1969; Hage
y Ai ken, 1967). Este conjunto de trabajos parte, en pri mer l ugar,
de una preocupacin por revisar y ampl i ar l a l i sta weberi ana
i ni ci al de caractersticas estructurales en las organizaciones. E n
segundo l ugar, i ntenta atri bui r las vari aci ones estructurales obser-
vadas a diferentes i mperati vos, pri nci pal mente el de tamao y de
tecnologa (Woodwar d, 1965; Perrow, 1967; Hi ckson et a l ,
1969). E n otras pal abras, l a gran vari edad de arreglos estruc-
tural es descubierta por l a exploracin emprica se i nterpreta como
el reflejo de l a capaci dad de adaptacin de las organi zaci ones,
como si sus estructuras representaran l a i magen congel ada de adap-
taciones pasadas (y exi tosas). Adems, este postul ado permi te
atr i bui r l a supervi venci a de cual qui er uni dad organi zaci onal a
tales ajustes (y no, por ejempl o, a l a intervencin del Estado).
Si exami namos, por otro l ado, el aporte de ndole ms terica
de l a escuela funci onal i sta sobre el fenmeno organi zaci onal (Par -
sons, 1964; E tzi oni , 1961), observamos que lejos de restar i m-
portanci a al pri nci pi o i nstrumental , slo l o redefine dentro de un
contexto sistmico; por ejempl o, redefinir l a nocin de poder
como l a capaci dad sistemica de movi l i zar recursos para desem-
pear las diferentes funciones necesarias a l a conti nui dad del sis-
tema organi zaci onal . Si n embargo, cual qui er funcin que se
di sti nga de las metas producti vas propi amente dichas ( v . gr . i n-
4
E l trmino sociolgico "ambiente" es difcilmente definible, dado que
incluye todo lo que es externo a la organizacin. De ah la dificultad en
centrar la discusin sobre aspectos especficos de este concepto, y la gran
dispersin de definiciones operativas.
M R QU E Z/ GODA U : BU ROCRACI A Y POL TI CAS PBL I CAS 219
tegracin i nterna) se ve supedi tada a estas ltimas consideradas
cl ave en l a articulacin entre sistema organi zaci onal y sistema
soci al (Georgi ou, 1973). Qu cambi o representa esta postura
con respecto al pl anteami ento weberi ano i ni ci al ? L a di ferenci a ms
evidente es que se "si stemi za" l a noci n de raci onal i dad y se
vuel ve i nmanente l a organizacin mi sma. Graci as a esta capaci -
dad homeosttica, l a necesidad de hacer explcita l a vinculacin
organizacin-sociedad no tiene por qu i r ms all de l a esti pu-
lacin de ajustes coyuntural es y de l a oferta de un "pr oducto"
a otras entidades o actores en el ambi ente i nmedi ato. E n resu-
men, l a insercin societal implcita en tales planteamientos puede
asimilarse a nociones elementales de oferta y demanda.
Posteri ormente, cuando l a nocin de ambi ente se hace espe-
cfica en el enfoque l l amado "conti ngente" (K atz y K ahn, 1966;
Y ucht man y Seashore, 1967; L awrence y L orsch, 1967), seguir
i mperando el pri nci pi o i nstrumental en l a definicin de los par-
metros ambientales si gni fi cati vos: se vern seleccionados segn
las necesidades de l a funcin producti va ( v . gr . fi nanci ami ento,
tecnologa, recursos admi ni strati vos, etc.).
L a l i sta de ilustraciones del trasfondo i nstrumental i sta de las
diferentes corrientes presentes y pasadas en el anlisis organi za-
ci onal de los ltimos decenios podra, si n duda, alargarse. T am-
bin podr a hacerse considerablemente ms compl ej a si se i n-
cl uyeran todos sus matices, sus campos de luchas i nternas, sus
polmicas, sus caciques y sus rebeldes. Pero no pretendemos pre-
sentar una revisin panormica de las diferentes escuelas y tenden-
cias que han conformado el discurso organi zaci onal (tarea ya
cumpl i da en forma de panegrico en holands, 1982), sino sea-
l ar el vnculo que casi todas han conservado con una perspectiva
que defi ni mos como i nstrumental .
Tampoco queremos afi rmar que el discurso organi zaci onal se
haya desenvuelto en un vaco de crtica i nterna (Perrow, 1979;
Cl egg y Dunkerl ey, 1980; Benson, 1977; Col i gnon y Cr ay, 1980;
Si l ver man, 1971; Tsurrel y Mor gan, 1979; Schreyogg, 1980).
L o que observamos es que, hasta l a mi tad de los aos sesenta,
esta visin i nstrumental ha ejercido una hegemona i ndi scuti bl e
en Gr an Bretaa y Estados Uni dos, los dos pases que represen-
tan el peso mayor de l a creacin i ntel ectual en este campo,
220 ESTUDI OS SOCI OL GI COS 1:2, 1983
A l quebrarse esta hegemona a parti r de los aos setenta, se
desarti cul a y se atomi za el discurso organi zaci onal domi nante.
Esta ruptura permitir una reorientacin en dos direcciones opues-
tas: por un l ado, haci a enfoques mi croorgani zaci onal es (Si l ver-
man, 1971; Mar ch y Ol sen, 1976; Grozi er y Fri edberg, 1977), los
cuales cuestionarn los dogmas instrumentalistas y en algunos casos
denunciarn el concepto de organizacin como reificacin. Por
otro l ado, se empezarn a pl antear, por pri mera vez, problemti-
cas macroorgani zaci onal es tales como l a i dea de soci edad de or-
gani zaci ones (Perrow, Benson, 1982), que redefine l a accin
organi zaci onal dentro de un contexto societal compl ejo.
5
(Perrow,
1979; Cl egg y Dunkerl y, 1980; Bur r el l y Mor gan, 1979.)
Actual mente, el panorama puede describirse como un con-
j unto heterogneo en el cual coexisten si n di al ogar ni tampoco
pol emi zar una mul ti pl i ci dad de discursos contradi ctori os, entre
los cuales, si n embargo el ms ortodoxo sigue teni endo l a voz
ms fuerte (o por l o menos el ms al to vol umen de artculos
publ i cados, las revistas ms ledas y los nombres e instituciones
ms presti gi ados).
Si consideramos este conjunto desarti cul ado como i nstrumen-
tal par a el estudio del fenmeno burocrtico en los pases del
Tercer Mundo, se presentan dos opciones tericas: l a pri mera, l a
ms i nmedi ata, consiste en repl i car las concepciones i nstrumen-
talistas y eficientistas que hemos cri ti cado, traspl antadas en so-
ci edad es que se describen al ternati vamente como atrasadas, tr a-
di ci onal es, en "transicin", en proceso de modernizacin, y
fi nal mente, dependientes.
L a segunda opcin que se esboza a parti r de los aos sesenta,
parte del proceso histrico de las naciones del Tercer Mundo
e i ntenta construi r un discurso propi o. Veremos en l a segunda
parte de este trabaj o el desenvolvimiento y las posi bi l i dades que
ofrecen estas dos opciones para teori zar sobre el fenmeno buro-
crtico en Amrica L ati na.
s
E l primero en formular este concepto es Henri Lefevbre, en 1951, en
L a S u r v i e de l a soci t. Pero este libro pasa desapercibido hasta finales de
los setenta cuando se traduce al ingls.
M R QU E Z/ ' GODA U : BU ROCRACI A Y POL TI CAS PBL I CAS 221
I I . L A S BU ROCRACI AS L A T I N OA M E R I C A N A S : DE L A MODE RN I ZACI N
A L A U T ORI T A RI SMO
Ningn diagnstico de los trabajos relevantes al fenmeno
burocrtico en Amrica L at i na puede hacerse con ri gor acadmi-
co, porque no existen, al i gual que en los pases del Pri mer
Mundo, lneas paralelas y conti nuas de discursos cl aramente aso-
ciados con sus di sci pl i nas y subdi sci pl i nas respectivas, y l egi ti ma-
dos por los integrantes de estas agrupaciones organi zados en
centros univensitarios y asociaciones profesionales. L o que debe-
mos exami nar, cl asi fi car y eval uar representa, por una parte, l a
suma de l a produccin i ntel ectual procedente de diversos pases
con di sci pl i nas, i di omas y tradiciones intelectuales poco si mi l ares.
A stos se suma una ms pequea proporcin de aportaciones
autctonas pero i nspi radas por estas corrientes de ideas ori gi nadas
fuera de Amrica L ati na. Fi nal mente, se aade un tercer compo-
nente que por ser l ati noameri cano no es menos heterogneo, por-
que tambin procede de pases, di sci pl i nas y tradi ci ones distintos.
E n tales condiciones, cual qui er sntesis como l a que intentamos
aqu tendr que basarse en un ensamble i mperfectamente arti cu-
l ado de aportes que, en su mayora, nunca fueron concebidos
par a tal uso, y cuyos autores podran apel ar en contra de las
crticas que enunci amos a continuacin con l a faci l i dad que pr o-
porci ona un discurso cl aramente del i mi tado y lgicamente fun-
damentado.
Cuando retomamos, por ejempl o, l a tradicin sociolgica de
estudio de las organizaciones que hemos caracteri zado como i ns-
tr umental , sus representantes jams pretendi eron que sus concl u-
siones fueran apl i cabl es ms all de sus pases de ori gen. Si n
embargo, fuera de advertencias especficas que en algunos casos
se encuentran escondidas al fi nal de al guna nota al pi e de p-
gi na, este ti po de anlisis suele adoptar el discurso uni versal i sta
del posi ti vi smo lgico, otorgndose el sello l egi ti mador del m-
todo cientfico. Por l o tanto, no debe extraar que se hayan uti -
l i zado b o n a f i d e generalizaciones obtenidas en tales condiciones
como punto de parti da en contextos nuevos sobre todo consi -
derando el ahi stori ci smo que ha caracteri zado el desarrol l o de las
ciencias sociales desde l a posguerra.
222 E STUDI OS SOCI OL GI COS 1:2, 1983
Exi ste un acervo de estudios di stri bui do sobre un l argo perodo
que, en forma di recta (Ri ggs, 1964 y 1966; Greenberg, 1970;
Gr i ndl e, 1977 y 1981; Sti nchcombe, 1973; Cl eaves, 1975; Scur-
r ah, 1980) o i ndi recta (Hansen, 1971; Payne, 1968; J ohnson,
1971; Wei nstei n, 1975; Evans, 1979; L omni tz, 1977; Smi th,
1981; Purcel l , 1975; y Purcel l y K auf man, 1977) han formul ado
al gunas generalizaciones o diagnsticos sobre el funci onami ento
de componentes diversos de los sistemas burocrticos de diferentes
pases de Amrica L ati na. Esta l i teratura, por ajena que parezca
al campo de las organizaciones no por ello deja de ser relevante
a l a nocin i nstrumental de desempeo burocrtico que hemos
anal i zado crticamente. Esta es, precisamente, l a pri mera pregunta
que se haya formul ado sobre las burocraci as l ati noameri canas:
son, o no capaces de contri bui r al esfuerzo de modernizacin
de l a regin? O deben clasificarse entre las fuerzas de l a tr a-
di ci n y del atraso? Es i mpl acabl e el j ui ci o que i mpugna a estas
burocraci as. L os trabajos de Hansen (1971), Payne (1968), Sti nch-
combe (1973), J ohnson (1971), Wei nstei n (1975), contestan esta
pregunta afi rmati vamente: las burocraci as l ati noameri canas son
ineficientes, corruptas, derrochadoras, rgidas y antidemocrticas,
esto es, en comparacin con las burocraci as "normal es" que sirven
de model o implcito. As es como una gran parte de l a crtica
abi erta o vel ada a las burocraci as l ati noameri canas se sustenta
en su aparente i ncapaci dad de funci onar a parti r de pri nci pi os de
fi nal i dad, mi sma que a menudo se vi ncul a con su grado de
avance en el proceso de modernizacin.
E sta relacin poco explcita pero i nnegabl e entre moderni za-
cin y raci onal i dad i nstrumental se ejemplificar en vari os con-
textos, parti cul armente en l a tan comentada oposicin entre tc-
nicos y polticos, donde los primeros se asocian con l a nocin de
moderni dad y efecti vi dad, y los segundos implcitamente con for-
mas de dominacin poltica que supuestamente anteceden a l a
democratizacin que las sustituir.
Tal es planteamientos suponen una identificacin del proceso
soci al l ati noameri cano con l a lgica del desarrollo capi tal i sta tem-
prano y domi nante, mi sma que se ha denunci ado como fi cti ci a.
Por ejempl o, el mi smo movi mi ento de administracin para el de-
sarrol l o, corri ente de ideas cl aramente asoci ada con l a teora de
l a moderni zaci n, desecha pronto tales pri nci pi os meramente va-
M R QU E Z/ GODA U : BU ROCRACI A Y POL TI CAS PBL I CAS 223
l orati vos y busca rel aci onar el proceso admi ni strati vo con el con-
texto soci al y poltico de los pases de Amrica L ati na. Por otro
l ado, una nueva tendenci a en las ciencias sociales l ati noameri -
canas empi eza a conformarse a parti r de l a crtica de l a teora
de l a modernizacin. Este discurso i nci pi ente empezar por afi r-
marse al denunci ar como fal az l a dicotoma tradi ci onal -moderno
y sustituvndola por nociones de dual i smo econmi co y col oni a-
l i smo i nterno (Casanova, 1965; Stavenhagen, 1965; Cockcroft,
F r ank y J ohnson, 1972; F r ank, 1968). Segn esta perspecti va, es
l a modernizacin, o ms bi en l a penetracin del proceso capi -
tal i sta mundi al en los pases del Tercer Mundo, l a que profun-
di za enormemente las brechas econmicas y sociales heredadas de
las pocas coloniales y prol ongadas en las fases de economas
de exportacin.
Este repl anteami ento se ver transformado y compl ementado
posteriormente por el esquema de l a dependenci a (Gardoso y F a-
l etto, 1967; F r ank, 1968; Dos Santos, 1972; Sunkel , 1973),
pronto seguido por l a discusin sobre el autori tari smo (Mal l oy,
1977; Col l i er , 1979; Stepan, 1977; K auf man, 1977; O'Donnel l ,
1972; Reyna, 1977). E l pri mero redefine el dual i smo econmi co
y las estructuras polticas y sociales de Amrica L at i na dentro
de un contexto mundi al . E l segundo se concentrar en carac-
teri zar los regmenes polticos nacidos de esta situacin, tanto en
trminos de las configuraciones de clases que los sostienen, como
en funci n de su mo d u s d o m i n a n d i .
No pretendemos hacer l a hi stori a ni l a crtica de los trabajos
rel aci onados con estas diferentes corrientes, l o cual nos llevara
lejos de nuestro objetivo i ni ci al . L o que i mporta subrayar aqu
es que en esta visin del proceso de industrializacin de Amrica
L at i na, capi tal i smo y raci onal i dad ya no son sinnimos: donde
hay penetracin capi tal i sta, hay desarrollo desi gual , hay enri que-
ci mi ento de unos a expensas de otros, y hay mecanismos polticos
par a mantener estas desigualdades. Par a entender l a dinmica
de esta situacin, no bastara con enfocar las microeconomas y
mi crorraci onal i dades de cada organizacin frente a su mi ni am
bi ente; aqu se trata de entender las consecuencias societales del
comportami ento de conjunto de estructuras polticas, admi ni s-
trati vas y econmicas enmarcadas en formas i nsti tuci onal es que
se ubi can en un proceso histrico mundi al .
224 ESTUDI OS SOCI OL GI COS 1:2, 1983
E n vez de encaminarse haci a regmenes democrticos burgue-
ses, l a industrializacin de Amrica L at i na ha provocado un brote
de regmenes l l amados "autori tari os", comparabl es, en algunos
aspectos, a los que experiment E ur opa en los aos trei nta. L os
cientficos sociales se i nterrogan sobre sus orgenes (Serra, 1979;
Hi r schman, 1979), o sobre las vari aci ones que sufren en di feren-
tes contextos histricos y geogrficos (Cardoso, 1979; Perl mutter,
1981; O'Donnel l , 1972), comparando pases y situaciones.
Cual esqui era que sean las controversias que todava oponen
diferentes versiones y facciones de este discurso, ya no se cues-
ti ona su definicin del proceso histrico l ati noameri cano como
desarrol l o capi tal i sta dependiente en relacin con el surgi mi ento
de regmenes autori tari os, corporativistas o ambos; tales pl an-
teamientos quedaron constituidos como el discurso domi nante, to-
dava insuficientemente desarrol l ado, de una real i dad que ya no
reconoce ningn pareci do con las experiencias pasadas del Pr i mer
Mundo.
Cul sera el l ugar ocupado por una teora del fenmeno
burocrtico en este marco todava poco defi ni do? L a mayora de
los estudiosos de l a dependenci a y del autori tari smo concuerdan
en atri bui r una i mportanci a fundamental a las burocraci as esta-
tales como medios de accin para los regmenes que sostienen;
por un l ado, constituyen instrumentos para l l evar a cabo proyectos
gubernamental es, y por otro, si rven a l a vez de marco y de freno
a l a participacin poltica de las organizaciones que represen-
tan los sectores popul ares. Se seala tambin el papel de las buro-
craci as estatales como teatro de luchas entre los diferentes grupos
y facci ones que forman parte de las coaliciones domi nantes. Estas
l uchas se refl ejan en acciones estatales desarticuladas y contra-
di ctori as.
Tanto las di fi cul tades econmicas inseparables de l a situacin
de dependenci a como l a base represiva de l a dominacin autori -
tari a i mpr i men a los aparatos estatales l ati noameri canos una
curva ascendente, tanto en trminos del vol umen de estos aparatos
como en trminos del poder de sus integrantes. Por l o tanto, l a
gran mayora de los autores pronosti ca una expansin futura del
aparato estatal de los regmenes autori tari os (Oszl ak, 1978; E r i k-
son, 1977; Cardoso, 1979) que va enmarcando paul ati namente
las acti vi dades de los sectores pri vados en redes de control i nvi -
M R QU E Z/ GODA U : BU ROCRACI A Y POL TI CAS PBL I CAS 225
si bl e, al mi smo ti empo que mul ti pl i ca las fuentes de contra-
di cci ones internas en l a accin estatal.
Cmo surgen, histricamente, estos aparatos burocrticos?
Sobre qu bases burocrticas se sustentan, por ejempl o, los re-
gmenes populistas de los pri meros decenios del siglo? Cul fue
l a base organi zati va de los intentos abortados de las democraci as
representativas de l a posguerra? L os contados estudios de l a for-
maci n histrica de los estados l ati noameri canos (Uri coechea,
1980; Oszl ak, 1978) revel an que el l argo proceso de burocrati -
zacin central i zadora experi mentado por las colonias espaolas y
portuguesas de Amrica L ati na fue una base poco propi ci a para
el surgi mi ento de las democracias anunci adas por los tericos
de l a modernizacin. L a concentracin de poder que refl ejaban
estos arreglos burocrticos se expl i ca tanto por l a situacin co-
l oni al como por las necesidades de control de las masas popul ares
empobreci das que esta situacin i mpl i caba. Por l o tanto, el pro-
ceso de industrializacin acel erada de l a posguerra, lejos de co-
rresponder al vi gor de una burguesa naciente frente a un Estado
l i beral fue un proceso pl aneado y di ri gi do en conjuntos buro-
crticos al tamente centralizados y formal i zados, y todava poco
di ferenci ados (o sea, rel ati vamente monol ti cos). Tanto l a bur -
guesa manufacturera como el creci mi ento de l a producci n i n-
dustri al fueron frutos de l a intervencin estatal.
Exi sten vari antes de esta pauta. Cada Estado-nacin i nci pi ente
tendr su hi stori a parti cul ar de desarrollo del aparato estatal
a parti r de su pasado col oni al , y en funcin de interacciones
posteriores entre factores internos y las acciones de potencias capi -
talistas. E n el caso de Mxi co, por ejempl o, l a tendenci a general
al formal i smo y central i smo burocrticos se ver reforzada por l a
experi enci a con l a administracin francesa, por una parte, y por
otra parte, por las luchas polticas hegemnicas entre tendencias
regionalistas y centralistas que di vi di eron el pas desde l a I nde-
pendenci a hasta el perodo posrevol uci onari o, l l egando, en al gu-
nos casos, a l uchas separatistas. E l tri unfo de las fuerzas centra-
listas que cul mi na en el perodo posrevol uci onari o consagra un
Estado fuertemente central i zado, a pesar de l a forma l egal fe-
deral i sta que asume. E n otros casos, como el de Brasi l , el aspecto
for mal en apari enci a altamente raci onal i zado (en trminos we-
226 E STUDI OS SOCI OL GI COS 1:2, 1983
beri anos) del aparato burocrtico tendr poco que ver con su
funci onami ento real , como l o seala Er i kson (1977).
Exi sten dispensas en toda esta l i teratura anotaciones sobre l a
natural eza del aparato burocrtico de los diferentes regmenes
autori tari os anal i zados, pero salvo excepciones (Oszl ak, 1980),
pocos tratami entos sistemticos. Parecera que estas estructuras
dej an de verse como problemticas una vez adj udi cada su fun-
cin pr i nci pal : l a de control del acceso al poder. Como el mi smo
O'Donnel l escribe, todo l o dems es mero zumbi do burocrtico
i nsi gni fi cante que puede ignorarse. O ser, como l o afi rmaba
Sheri ff (1976) que puede considerarse invlida l a hiptesis de
una relacin entre rgimen poltico y burocraci a?
Todo parece i ndi car, por el contrari o, que l a relacin entre
rgimen e intervencin estatal, asentada en el marco analtico
de l a dependenci a, abre posibilidades de explicacin que no pue-
den compararse con los pri meros intentos de los tericos de l a
modernizacin, los pri meros en cl asi fi car los probl emas de esta
relacin en tipologas (Ri ggs, 1969). L a herrami enta de l a que
disponemos para l l evar a cabo este anlisis es, por una parte,
una serie di sconti nua de descripciones detalladas de unos cuantos
regmenes de l a regin, pri nci pal mente en trminos de las coal i -
ciones de fuerzas que representan y los intereses econmicos y
sociales que persiguen. L o que queda insuficientemente especifi-
cado es el cmo de estos programas econmicos y sociales, aspecto
que no se anal i za en l a mayora de los trabajos. Cmo reconci l i ar
una visin tan si mpl i sta con l a gran compl ej i dad adqui ri da en
los ltimos aos en l a conceptualizacin y el manejo tericos
de los diferentes rastros del autori tari smo? E n real i dad, este con-
traste es producto de las divisiones di sci pl i nari as. L a descripcin
poltica de los regmenes autori tari os se define dentro del mbito
de l a ci enci a poltica, mi entras que el funci onami ento de las
burocraci as correspondientes queda fuera de este mbito, reser-
vndose el l ugar a l a teora de l a organizacin, que como argu-
mentamos, no est preparada para esta tarea.
Si se admi te, ahora, que no hay una sola modal i dad del autori -
tari smo, sino casi tantas como experiencias histricas diferentes
(Cardoso, 1979), cmo se veran reflejadas tales diferencias en
las di sti ntas funciones del aparato burocrtico estatal y l a gestin
de sus polticas pblicas? Cmo se diferenciara, por ejempl o,
M R QU E Z/ GOD A U : BU ROCRACI A Y POL TI CAS PBL I CAS 227
un autori tari smo mati zado de popul i smo, como el mexi cano, de
uno de corte mi l i tar como el argenti no en cuanto a l a gestin
de polticas especficas? Cul sera el bal ance entre acciones
estatales de orientacin consensual y parti ci pati va y las de re-
presin y exclusin? Qu formas tomaran estas tendencias dentro
de distintos contextos? Qu ti po de .vinculacin se fomentara
entre organi zaci ones del sector popul ar e intervenciones estatales
de ti po soci al ( v . er . sal ud, vi vi enda, educaci n?) Cmo surgen
nuevas intervenciones estatales (en trminos de participacin, con-
sul ta y acceso a l a cspide de diferentes grupos)?
Estas preguntas son slo unas cuantas de las miles que mi den
el al cance de nuestra i gnoranci a, y refl ejan l a i ncapaci dad de
los discursos tericos generales para acl arar probl emas especficos
o prever desarrollos futuros (Godau, 1982). E l discurso del
autori tari smo fal l a en un elemento esencial del anlisis de un
sistema pol ti co: cmo se gestiona, esto es, en ltima i nstanci a,
cmo se manti ene y se perpeta. Aqu no se trata simplemente
de i l ustrar un model o teri co; se trata de captar un proceso.
Esto i mpl i ca anal i zar tanto las fuerzas que manti enen a un r-
gi men poltico como las que l o encami nan haci a contradicciones
Rupturas y transmutaci ones.
L a propuesta concreta conteni da en este trabajo es que este
anlisis debe hacerse a parti r de un seguimiento detal l ado de las
i ntervenci ones estatales de di versa ndole que representan el pro-
grama de un rgimen poltico. E n esto afi rmamos que el funcio^
nami ento burocrtico que subyace a estas intervenciones no es
mecni co, sino que revel a los probl emas, las fal l as, las l uchas
y las consecuencias no anti ci padas que, en su conjunto, permi ten
hacer un diagnstico gl obal sobre l a evolucin y transformacin
de una soci edad.
Ahor a bi en, todava no existe un guin bi en establecido para
emprender esta tarea. Como sealamos en l a pri mera parte del
trabaj o, l a concentracin casi excl usi va de las diferentes corri en-
tes de l a teora de l a organizacin en probl emas de produccin
y producti vi dad no ofrece una base apropi ada para anal i zar el
pri mer paso en esta direccin, deben sentarse las bases tericas
de una perspecti va sobre el proceso organi zaci onal que permi ta
este ti po de anlisis. E n l a ltima parte de este trabajo, tratamos
de establecer, en trminos generales, estas bases metodolgicas
228 ESTUDI OS SOCI OL GI COS 1:2, 1983
tomando en cuenta que slo el anlisis de polticas pblicas con-
cretas puede compl etar en el futuro el esbozo que proponemos.
I I I . E L P ROCE SO ORGANI ZACI ONAL DE L A I N T E R V E N C I N E S T A T A L
L a reorientacin terica que planteamos i mpl i ca una redefi -
nicin del proceso organi zaci onal como dinmica fundamental de
l a accin del Estado en l a soci edad.
Empezaremos por ampl i ar l a definicin del proceso organi -
zaci onal , hacindolo sinnimo del mecani smo para l a reproduc-
ci n del proceso capi tal i sta. E n esta perspecti va, las organi zaci ones
se defi nen como estructuras cuya hi stori ci dad se deri va de las for-
maci ones sociales dentro de las cuales producen y reproducen
las apari enci as y las contradicciones del proceso capi tal i sta de
acumulacin y de dominacin. E n otras pal abras, l a formacin
soci al que enmarca un conjunto de organizaciones constituye una
matr i z contextual de procesos cuyos aspectos materiales son deter-
mi nados por un modo de produccin histricamente defi ni do, y
cuyos aspectos ideolgicos son determinados por un modo corres-
pondi ente de reproduccin. Mi entras que l a articulacin del modo
de producci n se refiere a las condiciones econmicas de una
formaci n soci al , el de reproduccin se refiere a l a transformacin
de estas condiciones en expresiones de luchas por el poder.
Este esquema permi te defi ni r el proceso organi zaci onal como
el medi o concreto de realizacin de los procesos societales de
producci n y reproduccin. Por l o tanto, las organizaciones re-
presentan l a expresin concreta del proceso de acumulacin capi -
tal i sta, y como tales, son sujetas a los procesos de dominacin
que apoyan l a produccin del capi tal .
Al gunas organizaciones parti ci pan en l a producci n de capi tal
cuando producen directamente (empresas fabri l es) o i ndi recta-
mente ( v . gr . transferenci a de tecnologa, producci n de conoci -
mi entos tcnicos, etc.) las condiciones de extraccin de plusvala.
Como instrumentos del capi tal , estas estructuras son sometidas
a l a raci onal i dad capi tal i sta que gobi erna sus acti vi dades ex p r i n -
c i p i o . Por l o tanto, su existencia y durabi l i dad, sus puntos fuertes
y sus debilidades sern determinados por l a natural eza del pro-
ceso capi tal i sta de l a regin y del Estado-nacin parti cul ar donde
se ubi can.
M R QU E Z/ GODA U : BU ROCRACI A Y POL TI CAS PBL I CAS 229
E n el proceso organi zaci onal , esta dual i dad se mani fi esta por
una raci onal i dad de fi nal i dad producti va l i mi tada, por una par-
te, por l a posicin rel ati va de dominacin-dependencia de l a
formacin soci al donde sta se ubi ca con respecto al contexto
i nternaci onal , y por otra parte, por el rgimen poltico que le
corresponde. E n efecto, es en funcin del ti po de rgimen poltico
y de l a configuracin correspondiente de clases en el poder que
se determinar el uso de los recursos nacionales y l a orientacin
general de las intervenciones estatales en todos los sectores de acti -
vi dad naci onal .
E n tales condiciones por qu no l i mi tarse al anlisis de las
polticas econmicas emprendi das por cada rgimen poltico? P r i n-
ci pal mente porque los procesos de acumulacin no son ni aut-
nomos ni autosostenibles. Slo pueden desarrollarse en combi -
naci n con un conjunto de polticas sociales destinadas tanto a
sostener el proceso econmi co ( v . gr . sostener el poder de compra
de los sectores popul ares) como a encausar y l i mi tar las confron-
taciones sociales que i nevi tabl emente fl uyen del proceso de acumu-
lacin. E sta es l a "ot r a" raci onal i dad del capi tal que corresponde
a aspectos reproducti vos de una formacin soci al y contri buye
a sostener el orden i nsti tuci onal que corresponde a proyectos eco-
nmicos parti cul ares.
Si gui endo nuestro razonami ento anteri or, las organi zaci ones
no slo se guiarn por pri nci pi os de raci onal i dad producti va, sino
tambin tendrn que satisfacer los requerimientos de una raci o-
nal i dad reproducti va. Este aspecto no puede de ni nguna manera
reduci rse a las relaciones sociales en l a situacin l aboral ( v . gr . las
"rel aci ones humanas" de l a l i teratura admi ni strati va). Deben con-
templ arse en una perspectiva societal en donde cumpl en con una
funcin gl obal del sistema. E n esta perspecti va, el referente ms
i mportante para cual qui er proceso organi zaci onal es el Estado
que ori enta y control a acciones especficas a travs de un con-
j unto de burocraci as pblicas destinadas a asegurar las condi ci o-
nes de acumulacin y mantener el control ideolgico sobre este
proceso. P or l o tanto el Estado vi ene a ser el protagoni sta pr i n-
ci pal de l as acciones destinadas a contrarrestar las consecuencias
destructi vas de las l uchas y contradi cci ones inherentes en el pro-
ceso de acumul aci n.
230 ESTUDI OS SOCI OL GI COS 1:2, 1983
L a dobl e raci onal i dad del capi tal i smo se i ncorpora de esta
manera en una dual i dad de orientacin de l a accin en las orga-
nizaciones tanto pblicas como pri vadas. stas pueden describirse
como actores que interactan dentro de campos sociales defi ni -
dos y l i mi tados por las intervenciones repetidas de los diferentes
gobiernos que se suceden en un rgimen dado. Estas i nterven-
ciones representan a su vez una estructura de oportuni dad para
las uni dades organizacin ales portadoras y gestoras de diferentes
intereses. Es en tales l uchas por acaparar las oportuni dades abi er-
tas y cerradas por l a accin estatal que se reproduce el orden
i nsti tuci onal .
Este esquema terico define un marco de referencia que re-
presenta una ruptura con perspectivas anteriores sobre las orga-
ni zaci ones y ofrece una base di sti nta para acercarse al estudio
del proceso burocrtico l ati noameri cano. L o que i ntentamos es
redefi ni r a las organizaciones como un pri nci pi o operati vo por
medi o del cual se materi al i zan los dos procesos fundamentales
v contradi ctori os de acumulacin y dominacin que caracteri zan
el desarrol l o capi tal i sta.
C ON C L U S I ON E S
Hemos cri ti cado en este trabajo l a tendenci a a reduci r l a con-
cepci n de las organizaciones a su funcin i nstrumental en l a
soci edad, tendenci a que proyecta una i magen di storsi onada del
proceso organi zaci onal en sociedades de desarrollo capi tal i sta tar-
do y dependiente.
L o que proponemos es hacer una l ectura profunda del proceso
histrico de las sociedades del Tercer Mundo que defi na el pro-
ceso burocrtico como i nstrumento de gestin del proceso eco-
nmi co y de dominacin poltica a disposicin de los regmenes
que acceden al poder. Centrando l a discusin sobre los anlisis
de l a dependenci a y del autori tari smo l ati noameri canos, pl antea-
mos l a posi bi l i dad de enfocar el estudio de las organizaciones en
este contexto al examen de los "proyectos" estatales que estos
regmenes l l evan a cabo por medi o de intervenciones en l a so-
ci edad.
E l papel que asignamos a las organizaciones en tales proyec-
tos es dobl e: por una parte, aseguran las condiciones de l a acumu-
M R QU E Z/ ' GODA U : BU ROCRACI A Y POL TI CAS PBL I CAS 231
lacin, y por otra, contri buyen a contrarrestar las consecuencias
sociales y polticas confl i cti vas que conl l evan los proyectos eco-
nmicos de industrializacin acel erada. Estas dos funciones re-
presentan respectivamente los aspectos producti vos y reproduc-
tivos del proceso soci al en el cual los pri nci pal es actores son or-
gani zaci ones en interaccin con burocraci as estatales dentro de
campos de accin del i mi tados por l a natural eza, el al cance y l a
duracin de las intervenciones estatales emprendi das.
E n real i dad, este esquema no representa nada ms que una
propuesta de investigaciones futuras; como tal , no constituye ms
que una indicacin metodolgica con muchas l agunas por l l enar.
Si n embargo, permi te defi ni r una perspectiva sobre el proceso
organi zaci onal que no puede dejar de tener i mpl i caci ones para
el estudio de las organizaciones en cual qui er contexto, ya sea de
desarrol l o dependiente, o de capi tal i smo domi nante.
Esta i rreal i dad que proyecta l a teora de las organi zaci ones
no puede l i mi tarse a las sociedades perifricas. L a fal sedad de su
visin surge, en ltima i nstanci a, de su i ncapaci dad por i ncor-
porar el proceso histrico dentro del cual se desarrol l a el fen-
meno organi zaci onal , tanto en los pases centrales como en los
perifricos.
Esto nos l l eva a rechazar el argumento de l a val i daz "l ocal "
de l a teora de las organizaciones. Conceder esta vi genci a a mo-
delos con pretensiones universalistas, por tentador que sea, no
resul ta vi abl e, porque equivaldra a tratar el contexto histrico
de una teora como una si mpl e eti queta sealadora de fronteras
empricas.
E n real i dad, cuando enjui ci amos l a teora de las organi za-
ciones, no estamos recl amando otro espacio terico que corres-
ponda a las formaci ones sociales l ati noameri canas, sino buscando
i denti fi car las diferencias fundamental es entre sociedades i ndus-
tri al i zadas y de industrializacin i nci pi ente, y defi ni rl as en fun-
cin de un marco terico comn. sta sera l a contribucin que
podra tener el estudio de las sociedades del Tercer Mundo en l a
revisin de conceptos y modelos consagrados en otros contextos
sociales. L o que proponemos, en otras pal abras, es que volvamos,
a defi ni r l a congruenci a necesaria entre burocraci a y soci edad,
que Weber fundament en l a nocin de l egi ti mi dad, y Mar x en
232
E STUDI OS SOCI OL GI COS 1:2, 1983
l a de acumulacin y explotacin. Cuando se logre esta definicin,
las diferencias entre organizaciones de diferentes contextos so-
ciales tendrn que aparecer no como rasgos peculiares i nexpl i cabl es,
sino corno productos de procesos histricos diferentes aunque
procedentes de l a mi sma total i dad.
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