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Federico Musto 4.539.588.

1) Introduccin La aplicacin de las reformas neoliberales del Estado han sido impulsadas por los organismos financieros internacionales tales como Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y el Tesoro de los Estados Unidos. ont con el apoyo del onsenso de !ashington en "##$, siendo una reafirmacin en el con%encimiento del modelo neoliberal. &un'ue durante los primeros a(os de la d)cada del #$ tu%ieron resultados esperan*adores, hacia el final del milenio y tras la aparicin de nue%as crisis financieras se puso en duda su funcionamiento. Esto permiti la implantacin de +reformas de segunda generacin, 'ue intentaron me-orar las primeras. Est.s reformas tu%ieron trayectorias diferentes en cada realidad y Uruguay no 'ued por fuera de esta situacin. 2) El neoliberalismo y las promesas incumplidas Tras la fallida e/periencia de la epal 0criticada tanto desde la i*'uierda por la escasa radicalidad y desde el neoliberalismo por el intervencionismo excesivo, el estrangulamiento de la iniciativa privada y la asignacin irracional de recursos (Bodemer1 2$$34"25. 6e presentaron una serie de factores negati%os 'ue hicieron cesar el 7eynesianismo. 8laus Bodemer" destaca la presencia de crisis energ)ticas, un estancamiento en la econom9a y %alores inflacionarios altos 0stagflation), un angustiante endeudamiento 'ue cuestionaron el accionar del estado en materia administrati%a y econmica. :or ende, el propsito del neoliberalismo fue la transformacin del funcionamiento econmico2 de su )poca, criticando el papel 'ue desarrollaba el Estado, establecieron ciertos lineamientos generales 'ue se deb9an implementar con el fin de sanear la econom9a y ;de manera concomitante< los problemas 'ue a'ue-aban a las sociedades se subsanar9an. Enri'ue Iglesias= resume estas medidas como +la adopcin de las reglas de juego del mercado, la vigencia del sistema de precios como principal mecanismo de asignacin de recursos, la aplicacin de fuertes programas de estabilizacin, la apertura al comercio internacional, el ingreso de recursos financieros y de la inversin privada extranjera, y una poltica generalizada de privatizaciones (Iglesias1 2$$>4""5 B.sicamente se podr9a sinteti*ar las pol9ticas aplicadas por el neoliberalismo como +la estabilizacin (de los precios como de las cuentas nacionales), la privatizacin (de los medios de produccin y de las empresas estatales), la liberalizacin (de los flujos comerciales y de capital), la desregulacin (de la actividad privada) y la austeridad fiscal (restriccin del gasto p!blico) 0:etras1 "##?4"25. &dem.s %e9a como gran culpable del aumento desmesurado del Estado al periodo de sustitucin de importaciones, lo cual deb9a de ser superado para,
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Bodemer, Klaus (2008), Del viejo Cepalismo a la crtica de la globalizacin. Cambio y continuidad en el debate sobre las estrategias de desarrollo de Amrica Latina. Revista o! "ere#cia, $ol. 5, %&m. 8, e#ero!'u#io, 2008, ((. 1!30, )#iversidad *+F,-, olom.ia. 2 /( y! en su "orma m#s e$trema! la "orma en %ue est#n organizadas la sociedad y las instituciones polticas&. +le'a#dro Fo0le1 e# /'$perimentos neoliberales en Amrica Latina& ! Fo#do de ultura *co#2mica, M30ico 4F, 1988. 3 *# /'l papel del 'stado y los paradigmas econmicos en Amrica Latina&! Revista de la *5+6, %7 90, 2008.

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de esta manera, luchar por +la defensa del principio de igualdad de oportunidades frente al objetivo (ilusorio) de la igualdad econmica y social "ue amenazaba la libertad 0Bodemer12$$34"$5. La e/plicacin 'ue daban los neoliberales como fundamentos para la implementacin de las pol9ticas fue la cr9tica abierta a la heterodo/ia estatal. Era ampliamente cuestionada por su ineficiencia, por su pesada participacin en la econom9a, la ba-a capacidad de implementacin, asedio de la corrupcin, la e/cesi%a burocrati*acin, tratamiento preferencial a ciertos estratos y un %asto clientelismo. 6e conceb9a al Estado como un impedimento fundamental para el efecti%o desarrollo de las sociedades latinoamericanas@. 6e propon9a una %isin abiertamente antiestatista, el neoliberalismo bregaba por la reforma general del Estado 'ue con%ergiera en la ortodo/ia en sus funciones, esto es, conformar un Estado m9nimo, lo 'ue represent un recorte en el inter%encionismo estatal, pri%ati*aciones por do'uier y un +p#rdida de visin a largo plazo 0Iglesias12$$>4""5. 6iguiendo a 6onia FleuryA, se puede afirmar 'ue los impactos y consecuencias 'ue tu%ieron las reformas, denominadas de primera generacin, no fueron los esperados. 6e mostraron incapaces de crear condiciones de desarrollo, disminuir la pobre*a y la desigualdad. Tras la constante contraposicin de posturas> 0pro Estado y a fa%or del mercado5 se ha concluido 'ue las concepciones abiertamente unilaterales son insuficientes para generar los resultados esperables por parte de la econom9a y la pol9tica. +$l desarrollo re"uiere la conjuncin del mercado, un $stado eficaz y redes de cooperacin% es decir, la coexistencia de un $stado fuerte con una sociedad fuerte "ue se complementen mutuamente 0Bodemer1 2$$34=5.El desaf9o estaba en enfrentar estas funestas consecuencias econmicas y sociales, 'ue afectaron a Latinoam)rica1 lo 'ue lle% a denominar a los a(os 3$, +la d)cada perdida,. &m)rica Latina e/periment un crecimiento menor 0cercano al A$B5 al %i%ido en los a(os C>$ y D?$ 0d)cadas 'ue estu%ieron ba-o la )gida de la tan %ilipendiada sustitucin de importaciones? y el ingreso per c.pita disminuy. 6tiglit* sostiene 'ue el fracaso de las pol9ticas fue consecuencia en las estrategias de las reformas3. on esto la situacin de la e'uidad en la sociedad fue postergada durante este proceso, puesto 'ue se cre9a 'ue los economistas 0y la econom9a en general5 se deb9a preocupar por la eficiencia y el crecimiento econmico. on estas
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Bodemer, Klaus (2008), Del viejo Cepalismo a la crtica de la globalizacin. Cambio y continuidad en el debate sobre las estrategias de desarrollo de Amrica Latina. Revista o! "ere#cia, $ol. 5, %&m. 8, e#ero!'u#io, 2008, ((. 1!30, )#iversidad *+F,-, olom.ia 5 :o#ia Fleur1, (e"orma del 'stado en Amrica Latina! %ueva :ociedad %;180, aracas. 8 /'n la pr#ctica! sin embargo! se produjeron en muc)os casos contradicciones "lagrantes entre el discurso neoliberal y medidas e"ectivas claramente intervencionistas& (*odemer+ ,--./00 < =ose(" :ti>lit? (2004), 'l consenso post1Consenso de 2as)ington, revisi2# de u# tra.a'o (rese#tado e# la co#@ere#cia /4el o#se#so de Aas"i#>to# a u#a #ueva Bo.er#a#?a Blo.alC, aus(iciada (or la Fu#daci2# ,4DB 1 la ,#itiative @or 5olic1 4ialo>ue, Barcelo#a, e# se(tiem.re de 2004. 8 3( por ejemplo! la apertura de los mercados e$puso a los pases a la volatilidad de los mercados internacionales de capitales! lo cual tuvo consecuencias sumamente negativas durante la crisis "inanciera global de 04451044..& (:ti>lit?E2004F8).

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dos caracter9sticas todos podr9an %er incrementado su capital, promet9an di%idendos fa%orables para todos. &un'ue en ciertos momentos hubo un :BI creciente, esto no repercuti en todos los sectores, la sociedad se empobrec9a cada %e* m.s#. 6e sostiene 'ue no pudo frenar la %ulnerabilidad de las econom9as contra la especulacin financiera ni alterar el perfil regresi%o 6iguiendo a Bodemer, a esto se le debe de sumar un empeoramiento en los t)rminos de intercambio, aumento desmesurado tanto de la deuda interna como la e/terna, disminucin de las importaciones y las in%ersiones e/tran-eras. 6e comien*a a destacar la +deuda social, 'ue se transforma en un nue%o escollo para el desarrollo de la regin. Esta deuda emerge como consecuencia del agra%amiento de la marginali*acin y la informali*acin 'ue padece Latinoam)rica. M.s all. del acatamiento de las reformas neoliberales, las condiciones econmicas fa%orables no aparecieron"$. +&a brec'a entre los pocos ricos (muc'os de ellos nuevos ricos) y la mayora de la poblacin "ue viva en la pobreza se profundiz en forma dram*tica con el retroceso de los salarios reales, el aumento de la desocupacin y la subocupacin y el colapso de los sistemas de seguridad social(Bodemer1 2$$34"25 El mismo autor concluye diciendo 'ue result debilitado tanto el Estado, como la sociedad, la econom9a, sal%o los sectores e/portadores y el sector financiero. &un'ue, como aspectos positi%os, hubo una reduccin de la inflacin, incremento de las tasas de crecimiento, pero la llamada +crisis de los mercados emrgentes, pone en duda la sustentabilidad de las reformas. En definiti%a, dados los lineamientos esgrimidos por el onsenso de !ashington los resultados del sector producti%o y el desarrollo social fueron tan noci%os como esperados. 3) La experiencia uruguaya en la Reforma del Estado en 1990 &l escribir sobre reforma de Estado, se debe de tener en cuenta 'ue cada e/periencia nacional tomar. una forma particular 0m.s all. de la globali*acin y de ideolog9as imperantes5 dadas sus propias capacidades institucionales y las trayectorias 'ue han tenido a lo largo de su historia. Ee esta manera, onrado Famos"", plantea 'ue la reforma de Estado 'ue se ha lle%ado adelante en Uruguay ha sido de forma gradualista, se enmarca en un conte/to de una democracia pluralista, con un fuerte sistema de partidos y una gran cultura estatista. 6e puede establecer 'ue es a partir de la d)cada del "#3$ 'ue se comien*a a hablar de reforma de estado. Famos enuncia 'ue en &m)rica Latina se habla de reformas de primera generacin 0reduccin del Estado5 y de segunda generacin 0reforma institucional5, aun'ue en Uruguay mucho no se diferencian, concluir..
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3( incluso en economas como la c)ilena! donde el crecimiento econmico se mantiene por un perodo m#s prolongado! y tambin se aplican polticas de "ocalizacin como estrategias de combate a la pobreza! el grado de desigualdad sigue siendo alto! revelando la persistencia de una gran brec)a en la distribucin del ingreso (C)ile presenta un coe"iciente de 6ini de -!78! mientras %ue 'spa9a! de -!,7 & (Fleur1E 58!59) 10 -omado de Bodemer (2008) 11 o#rado Ramos, La trayectoria del 'stado uruguayo. Algunas virtudes! viejos vicios! nuevos ropajes y muc)as incertidumbres! e# 6a reco#strucci2# >ere#cial del *stado, *dicio#es de la Ba#da Drie#tal, Mo#tevideo.

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Ee todas formas, siguiendo a onstan*a Moreira se puede establecer 'ue Uruguay arriba a las segundas generacin de reformas en el regreso a la democracia y con un crecimiento econmico, una reduccin de la inflacin 0problemas 'ue a'ue-aban el 'uehacer nacional desde finales de la d)cada de "#A$5. 6e siguieron los lineamientos econmicos 'ue se constataban en la regin, aun'ue no fue sencilla su implementacin. El sector pGblico comien*a a reducir su tama(o, descentrali*acin de su estructura, se le incorpora lgicas de mercado. 6e buscaba contener el gasto pGblico, reducir tanto el nGmero de funcionarios como regulaciones hacia el mercado"2. El Estado comen*ar. a retirarse de ciertos sectores productores de bienes para de-arlo en las manos del mercado o bien, compartiendo la acti%idad con pri%ados. Famos sostiene 'ue, dado la caracter9stica del sistema de partidos nacional, las negociaciones entre ellos para darle curso a las reformas, estu%ieron inspiradas en la modificacin 'ue pod9an sufrir sus cuotas de poder en el Estado, m.s all. de 'ue incidi, tambi)n, las directrices de la moderni*acin de la gestin. Tambi)n hubo una marcada influencia de los organismos multilaterales, a tra%)s de su asistencia financiera, condicionaban e impulsaban los nue%os paradigmas de gestin del Estado. 6onia Fleury"= sostiene 'ue tras el fracaso de las pol9ticas denominadas de primera generacin se plante una serie de reformas estatales, donde era primordial establecer de manera fehaciente el tipo de Estado 'ue se procuraba fundar y las relaciones 'ue iban a tener los distintos grupos sociales. Las cr9ticas y modificaciones 'ue se plantearon del onsenso de !ashington dieron +origen a la actual discusin sobre el rol del capital social y 'umano en el proceso de desarrollo econmico 0Fleury4A#5 Eesde esta corriente, +los pases latinoamericanos deben incrementar significativamente la capacidad de las instituciones p!blicas para alcanzar el objetivo para el cual 'an sido creados con el fin de reducir la pobreza y la desigualdad y tornarse m*s competitivos (Moreira425. Estas inno%aciones institucionales 0'ue permitir.n reducir la corrupcin, garanti*ar los acuerdos contractuales, regulacin en el marco del a produccin, entre otros5 estar.n acompa(adas, segGn 6onia Fleury, de reformas en la administracin pGblica, -usticia, en materia laboral, tributaria, buscando una me-ora econmica y haciendo posible pol9ticas sociales tanto eficaces como eficientes. & lo largo de la democrati*acin se puso en tela de -uicio las relaciones de poder y el punto central la descentrali*acin, crear la manera mediante la cual el gobierno local sean receptores de transferencias de recursos humanos y financieros con el fin de cambiar las planificacin centrali*ada por planes de desarrollo local. +0H5 la capacidad de movilizacin de recursos, creacin de consensos y articulacin de redes polticas demandan un cambio de las formas tradicionales de ejercicio de la autoridad p!blica (+leury,-.)
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o#rado Ramos, La trayectoria del 'stado uruguayo :o#ia Fleur1, (e"orma del 'stado en Amrica Latina! %ueva :ociedad %;180, aracas

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E/iste una discusin sobre el tema de la dif9cil gobernabilidad en &m)rica, se habla de la gobernabilidad democr.tica, esto es, la bGs'ueda de mayor inclusin social y mayor igualdad. Esta estabilidad se encuentra cuando se alcan*a la uni%ersali*acin de la ciudadan9a 0ci%il, pol9tica y social5. El acceso al poder pol9tico est. restringido a una elite de propietarios y burcratas. Esto lle%a a ineficiencia en las instituciones, lo 'ue hace imposible el desarrollo econmico. El sistema pol9tico en Latinoam)rica es de car.cter corporati%o estati*ante, el Estado tiene un creciente grado de control sobre una sociedad incapa* de autoorgani*arse. Esto dificulta la construccin de actores autnomos. Toda la pol9tica para por el Estado, pero esto establece 'ue todos los conflictos se politicen y sean dirigidos por la cGspide estatal. Estas reformas toman del neoinstitucionalismo la importancia 'ue tiene las instituciones 0sus ob-eti%os pasan por crear orden o reducir incertidumbre5 en el acti%idad econmica, lo 'ue no puedo regular el mercado ellas deben corregirlo. Estructuran las interacciones humanas, inducen a cooperacin, disminuyen costos"@. Tambi)n se basa en el neoutilitarismo. Este mantiene los postulados del utilitarismo cl.sico 0ma/imi*acin de intereses5 lo no%edoso es 'ue actGan en un mercado imperfecto, donde hay una distribucin desigual en el acceso a la informacin. Entonces las instituciones podr9an incitar a algunos a tener una actitud ben)fica en detrimento del resto. Las reformas tienden a cuidar la modalidad de los contratos, a +separar con claridad las funciones de los principales de la de los agentes 0Fleury4?@5. :ara %er el caso uruguayo y su ne/o con lo descrito por Fleury 0donde se e%idencia similitudes y disensos en lo e/puesto por la autora5, tenemos 'ue remontarnos al a(o "##$, en el marco del gobierno de Luis &lberto Lacalle, para %er el discurso m.s confrontante con la inter%encin estatal y abogando por la Feforma del Estado. Este gobierno carg todas sus tintas a la pri%ati*acin de las empresas pGblicas 0Ley de empresa pGblicas, "##"5. Esta ley en particular gener un intenso debate, por lo 'ue el Frente &mplio 0apoyado por sectores sociales como el :IT, recha*aban la tendencia neoliberal5 propuso un refer)ndum. & tra%)s de esta consulta, la ley fue derogada en "##2"A. Esta derrota muestra 'ue la cultura estatista de larga data pesa a la hora de implementar medidas 'ue reformen esta situacin. Iubo un intento de introducir reformas a la 6eguridad 6ocial pero fue dos %eces interceptadas, una en el :arlamento y otra %9a refer)ndum 0"##@5. Ee todas maneras, el gobierno de Lacalle marc hacia donde se 'uer9a ir, aun'ue las reformas m.s radicales no las pudo introducir. Ee todas maneras, tu%o la oportunidad de hacer otras, no menos importantes4 +apertura del mercado de las telecomunicacin mviles% la concesin a empresa privada de importantes servicios en la /dministracin de 0uertos% la privatizacin de la 1ompa2a del 3as% y la concesin a privados de los servicios de asistencia en tierra y terminal de cargas en el /eropuerto 4nternacional de
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:o#ia Fleur1, (e"orma del 'stado -omado de Be#'amG# %a"um (2011), et al, :istoria ;ruguaya. La restauracin democr#tica. 04.71,--7. <omo 0,.*dicio#es de la Ba#da Drie#tal. Mo#tevideo.

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1arrasco 0Famos4"2?<"235. Todo esto conlle% a la reduccin de los funcionarios pGblicos en "$.$$$ 0por distintas %9as5 ya 'ue la mayor9a fueron e/funcionarios de empresas pGblicas. &dem.s se le%ant como lema la desburocrati*acin 0creacin del :FJK&EE5 se 'uer9a llegar hasta un cambio cultural en este sentido. 6e creaba el TJ &F y se dicta un nue%o procedimiento administrati%o. 6e debe destacar, adem.s, 'ue se pueden obser%ar resultados positi%os en el plano fiscal, financiero 0aun'ue hubo complicaciones con respecto a los bancos ; omercial y :an de &*Gcar<5, en el comercio e/terior, la integracin 0con la creacin del MEF J6UF5. :or Gltimo hubo un intento de generar un 'uasi<mercado social 'ue no tu%o )/ito, se intent poner t)cnicos como encargados de esta iniciati%a, pero 'uienes decidieron fueron los cuerpos pol9ticos de las unidades e-ecutoras. "> El gobierno de coalicin 'ue encabe* Lulio Mar9a 6anguinetti a partir de "##A continu con ciertos lineamientos anteriores e inno% en otros, aun'ue sin de-ar de lado el gradualismo. 6e intentaron plasmar t9picas reformas de segunda generacin, con lo cual intentaban +una consolidacin institucional en *reas estrat#gicas del $stado 0Famos4"==5. El mismo autor destaca como e-emplo de reformas la de la &dministracin entral, la Feforma Educati%a y de la 6eguridad 6ocial, sin embargo estas reformas no rompen de manera ta-ante con el Estado, les reser%an un lugar de accin pri%ilegiado en estas .reas. La creacin del omit) e-ecuti%o para la Feforma del Estado 0 E:FE5 fue una oficina 'ue mediante sus mandatos e%idenciaba las caracter9sticas t)cnicas 'ue se deb9a seguir para lle%ar adelante las reestructuras. & tra%)s de medidas concretas se logr reducir la cantidad de unidades estatales y por ende de funcionarios. !) "onclusiones Las reformas de neoliberales, o de primera generacin, si bien subsan algunas situaciones puntuales y hasta estableci ciertos beneficios econmicos fracas en la distribucin e'uitati%a de estos di%idendos. Mener una gran deuda social, ya 'ue no pudo solucionar la pobre*a, el desempleo, la desigualdad 0en di%ersos lugares los indicadores de estas dimensiones empeoraron5. En definiti%a, este tipo de reforma fracas en su intento de me-orar la econom9a y de manera an.loga, la sociedad. Es por esta ra*n 'ue se debi de establecer una serie de reformas de segunda generacin, las cuales trataron lle%ar a cabo reformas en el plano institucional. Uruguay %i%i estos procesos de reforma de Estado, de manera particular. 6egGn sostiene Moreira, la e/periencia nacional se caracteri*a por el gradualismo, la heterodo/ia 0aun'ue tambi)n destaca la capacidad de %eto del partido de i*'uierda ;Frente &mplio< y de los sectores sociales a tra%)s de los pronunciamientos electorales de democracia directa5. Famos destaca la matri* histrica del estatismo uruguayo y el sistema de partidos fuertes 'ue hicieron, de la reforma nacional, una muy peculiar.
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5ara el estudio del desarrollo del >o.ier#o de 6acalle se utili?2 del 'stado uruguayo

o#rado Ramos, La trayectoria

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