Fondos Regionales para La Descontaminacion Hidrica

FONDOS REGIONALES DE INVERSIN EN DESCONTAMINACIN HDRICA
BOGOT, MAYO DE 2001.
TABLA DE CONTENIDO
1. 2. ANTECENDENTES ......................................................................................................................................4 OBJETIVOS, ALCANCE Y METODOLOGIA..............................................................................................8 2.1. Objetivos. ..................................................................................................................................................8 2.2. Alcance del Documento. ............................................................................................................................9 2.3. Metodologa...............................................................................................................................................9 3. FUNDAMENTOS TEORICOS Y CONCEPTUALES. ...................................................................................9 3.1. Instrumentos Econmicos y Subsidios en el Marco de la Regulacin Ambiental....................................... 10 3.2. Ventajas de Destinar Tasas Retributivas a Fondos Regionales de Descontaminacin ................................ 11 3.3. Fondos Regionales de Inversin en Mercados Financieros Restringidos. .................................................. 12 3.4. Articulacin de Recursos. ........................................................................................................................ 13 3.5. Distorsiones Comunes en el Proceso de Inversin en Descontaminacin Hdrica...................................... 13 3.5.1. Tasas Financieras para Proyectos Seleccionados sin Criterios de Eficiencia ................................. 13 3.5.2. Bsqueda de Rentas. ....................................................................................................................... 14 3.5.3. Cruce de Cuentas............................................................................................................................ 14 4. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES: LA ASIGNACION DE RECURSOS A DESCONTAMINACION HIDRICA.............................................................................................................................................................. 15 4.1. El Sistema de Comando y Control Norteamericano en Pases en Va de Desarrollo. ................................. 15 4.2. Tasas por Contaminacin en Holanda. ..................................................................................................... 16 4.3. Logros y Fallas del Sistema Francs......................................................................................................... 16 5. LA FINANCIACION DE LOS PROYECTOS DE DESCONTAMINACION DE AGUAS RESIDUALES ... 18 5.1. Las Fuentes de Financiacin de las Aguas Residuales .............................................................................. 19 5.1.1. Sector Agua Potable y Saneamiento Bsico en cabeza de los Municipios......................................... 20 5.1.2. Sector Ambiental ............................................................................................................................ 22 5.2. Articulacin de Fuentes de Financiacin para Descontaminacin del Agua.............................................. 25 6. EFICIENCIA ECONOMICA E INVERSION .............................................................................................. 26 6.1. Minimizar el Costo de Alcanzar Metas Ambientales Predeterminadas. .................................................... 27 6.1.1. Eficiencia Econmica a Nivel Individual: ....................................................................................... 27 6.1.2. Eficiencia Econmica en Programas y Polticas: ............................................................................. 27 6.2. El papel de la Comunidad en el Proceso de Seleccin de Proyectos. ......................................................... 31 7. MODELO DE FONDOS REGIONALES DE INVERSION EN DESCONTAMINACION HIDRICA........... 33 7.1. Principios ................................................................................................................................................ 33 7.2. Modelo de Fondos Regionales.................................................................................................................. 34 7.2.1. Creacin del Fondo Regional y Tipo de Fondo:............................................................................... 35 7.2.2. Destino de los recaudos de Tasas Retributivas................................................................................. 35 7.2.3. Recursos que hacen parte del fondo................................................................................................. 36 7.2.4. Areas Financiables.......................................................................................................................... 36 7.2.5. Distribucin de los Recursos del Fondo........................................................................................... 37 7.2.6. Porcentajes de cofinanciacin. ........................................................................................................ 39 7.2.7. Requisitos y Criterios...................................................................................................................... 40 Requisitos de presentacin de proyectos ................................................................................................... 40 Criterios de Elegibilidad. ......................................................................................................................... 41 Criterios de Viabilidad Tcnica y Financiera: .......................................................................................... 42 Criterios de Priorizacin. ......................................................................................................................... 46 7.2.8. El Proceso de Evaluacin y Seleccin de Proyectos ......................................................................... 47 Composicin de la Junta del Fondo Regional. .......................................................................................... 47 7.3. Modelo de Acuerdo del Consejo Directivo................................................................................................ 50 7.4. Bases Legales del Modelo de Fondos Regionales...................................................................................... 57 8. ESTUDIO DE CASO: ADAPTACION DEL MODELO EN CORNARE. ..................................................... 58 9. ANEXO I: Eficiencia Administrativa: Ventajas de Utilizar el Servicio Fiduciario ........................................ 59 10. BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................................................... 61
INDICE DE TABLAS
TABLA 1. COBERTURAS ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO 1995-1.998 (%) .......................................... 19 TABLA 2: METAS DE TRATAMIENTO DE AGUAS 1993-2007 ....................................................................... 19 TABLA 3 FUENTES DE FINANCIACION PARA LOS PROYECTOS DE DESCONTAMINACION DE AGUAS EN LOS MUNICIPIOS ......................................................................................................................... 20 TABLA 4. PRINCIPALES FUENTES DE FINANCIACION EN AGUAS RESIDUALES PARA LAS ENTIDADES PUBLICAS AMBIENTALES ......................................................................................... 23 TABLA 5: ESTIMACION DEL RECAUDO DE TASAS RETRIBUTIVAS PARA DBO y SST, 1998-2007. ........ 24 TABLA 6: ALGUNAS FUENTES DE RECURSOS PARA EL PROGRAMA DE AGUAS RESIDUALES DOMESTICAS 1998-2007.................................................................................................................... 25
INDICE DE GRAFICOS
GRAFICO 1: PARTICIPACION DE LAS FUENTES DE INVERSION EN EL SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO 1994-1998 ............................................................................................ 22 GRAFICO 2. COMPOSICION DE LA FINANCIACION DE AGUAS RESIDUALES.......................................... 25 GRAFICO 3: DESTINACION DE LOS RECURSOS DEL FONDO...................................................................... 38
INDICE DE FIGURAS
FIGURA 1: COSTO MARGINAL DE REDUCCION DE EMISIONES EN MEJICO............................................ 29 FIGURA2: ORDENAMIENTO DE PROYECTOS CON BASE EN COSTO POR TONELADA I......................... 30 FIGURA3: ORDENAMIENTO DE PROYECTOS CON BASE EN COSTO POR TONELADA II. ...................... 31
FONDOS REGIONALES DE INVERSION PARA DESCONTAMINACION HIDRICA
0.
PREFACIO
Este documento recoge los avances conceptuales que han surgido de la experiencia con la implementacin del modelo de fondos regionales propuesto en Diciembre de 1998 por la entonces Oficina de Anlisis Econmico del Ministerio del Medio Ambiente. Las bases conceptuales y el marco terico desarrollado durante 1998 mantienen su vigencia y por lo tanto, se mantienen prcticamente sin modificaciones en el documento. Sin embargo, durante estos aos se ha visto la necesidad de incorporar profundos ajustes al modelo. Los cambios fundamentales se encuentran en el captulo siete donde se desarrolla paso a paso el modelo de Fondos mediante un Acuerdo Modelo del Consejo Directivo. Este documento es el resultado de un trabajo colectivo durante ms de cuatro aos. Por este motivo es necesario relacionar aqu los autores. Primera Versin (publicada en Diciembre de 1998) Es necesario notar que se hace referencia a los autores con los cargos que ocupaban en ese entonces. Thomas Black Arbelez - Jefe Oficina Anlisis Econmico Mary Gmez Torres - Jefe Grupo Estrategia Financiera Mara Claudia Garca - Oficina de Anlisis Econmico Andrs Jos Guerrero - Grupo Estrategia Financiera Mauricio Dvila - Subdirector Administrativo y Financiero CORNARE Carlos Mario Tamayo - Direccin Tcnica de Desarrollo Sostenible
Segunda Versin. (Mayo 2001) Mary Gmez Torres - Coordinadora Grupo de Anlisis Econmico y Financiero Mara Claudia Garca Asesora Grupo de Anlisis Econmico y Financiero Andrs Jos Guerrero Consultor Grupo de Anlisis Econmico y Financiero Giovanny Molina Consultor Grupo de Anlisis Econmico y Financiero Jos Severo Gonzlez Direccin Ambiental Sectorial. Dorian Muoz - Direccin Ambiental Sectorial. Tutores Cooperacin Horizontal para Fondos Regionales: Mauricio Dvila - Subdirector Administrativo y Financiero CORNARE Arturo Perdomo Secretario General CORTOLIMA Luis Francisco Villamil CORTOLIMA Jos Domingo Navarro Subdirector de Desarrollo Sostenible CORPURABA Adicionalmente se cont con los aportes de: Amparo Duque CVC Abelino Arias CARDER y de todos los participantes de las autoridades ambientales regionales en los talleres de fondos regionales
1.
ANTECENDENTES
Slo el 3% del agua de la tierra es dulce, sin embargo, de este porcentaje el 1% es superficial de fcil acceso y el 20% es subterrnea. Esto implica que en la medida en que crezca la poblacin y aumenten los usos habr menos agua por persona. Adems existen fenmenos que se encargan de acabarla y la poblacin no se prepara para ello, pues no protege los nacimientos ni usa el agua eficientemente. Existen diferentes factores que limitan el potencial de aprovechamiento del recurso para el ser humano y los ecosistemas. Si continan los actuales patrones de deterioro, en 20 aos el 25% de los municipios no tendr agua para el consumo humano y los niveles de contaminacin en el 70% de las cuencas sern iguales a los del ro Bogot. Uno de los programas prioritarios de la poltica ambiental del pas gira alrededor de la gestin integral del agua. Uno de los aspectos del plan de desarrollo ambiental "Proyecto Colectivo Ambiental" es manejar el recurso integralmente, incluyendo la prevencin de la contaminacin del recurso mediante la aplicacin de varias estrategias e instrumentos entre los cuales estn los Fondos Regionales de Cofinanciacin para la recuperacin del recurso hdrico. Estos fondos tienen como objetivo cofinanciar inversiones integrales para recuperar y garantizar la calidad y disponibilidad de agua en las cuencas. Dependiendo del origen de los recursos, el fondo tendr definidos unos ejes temticos, sin que se pierda el concepto de manejo integral del agua. As por ejemplo, si el origen de los recursos es la tasa retributiva por vertimientos puntuales, el eje temtico ser la descontaminacin. Si la fuente de recursos es la tasa por uso del agua, el eje temtico ser garantizar la disponibilidad del recurso. Este documento est enfocado hacia los fondos de descontaminacin, pues surge como un complemento al programa de Tasas Retributivas por Contaminacin Hdrica que se ha venido implementando en Colombia desde Abril de 1997. La contaminacin del agua es el resultado de decisiones explcitas de actores econmicos al seleccionar una alternativa de disposicin de desechos en el abanico de opciones existentes. Las empresas industriales, agrcolas y municipales pueden depositar sus desechos en su propio terreno, pagar por un servicio de transporte y disposicin, adoptar alternativas de produccin ms limpia, quemarlos o, la decisin mas comn, verter los desechos a las corrientes de agua para que los asimile y transporte lejos de su propiedad. Esta ltima ha sido tradicionalmente considerada como la alternativa sin costo1. Como las corrientes de agua son bienes pblicos, los contaminadores no perciben costo alguno por utilizarlas para recibir y transportar sus desechos. De esta manera, la poblacin y sectores productivos descargan flujos crecientes de residuos al agua, generando la contaminacin severa que actualmente sufren todas las regiones del pas.
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En realidad, la eleccin de esta alternativa impone costos a la sociedad que no son percibidos por el contaminador individual, por eso la considera como una opcin sin costo.
Sin embargo, el uso de las corrientes como receptor y transportador de desechos impone una serie de costos insostenibles a las familias, comunidades, productores, consumidores, y ecosistemas aguas abajo que dependen del agua limpia para su bienestar. Por ejemplo: Los costos de eliminar los desechos de las curtiembres del Ro Bogot en la planta de potabilizacin Tibitoc superan los $500 millones anuales. La pesca del Ro Magdalena ha cado en 79% desde 1960, con un costo enorme en trminos de empleos e ingresos perdidos en el Magdalena Medio. El impacto de la contaminacin hdrica sobre el sector turstico es millonario: el turismo Alemn e Ingls desapareci en San Andrs2, y los ingresos que Cartagena deja de percibir superan los US$ 10 millones anuales. Los impactos sobre la salud pblica y los daos en ecosistemas nicos, de verter el 95% de las aguas negras a los ros sin tratamiento alguno, son costos insostenibles para la sociedad colombiana. En todo el pas la contaminacin hdrica afecta el bienestar, reduce la productividad y restringe el crecimiento econmico de la sociedad. Considerando estas realidades econmicas, ambientales y sociales, la Ley 99 de 1993 establece la tasa retributiva por contaminacin. En el Artculo 42, el Estado ordena un cobro econmico por el servicio de usar los bienes pblicos ambientales como receptores y transportadores de desechos. Al percibir que usar las corrientes hdricas como basurero tiene un precio, el industrial, el agricultor y el municipio, reciben una seal econmica clara: el que contamina paga. Especficamente, el Articulo 42 manifiesta:
La utilizacin directa o indirecta de la atmsfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrcolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrpicas o propiciadas por el hombre, o actividades econmicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetar al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas.
Los instrumentos econmicos permiten alcanzar metas regionales de descontaminacin al menor costo posible, y el Decreto 901 de 1997 implement un sistema y mtodo diseado con ese fin, basado en la concertacin con la comunidad regional3. Hoy el resultado demuestra que las empresas prefieren descontaminar a pagar la tasa, precisamente la respuesta buscada por la poltica. En CORNARE, el caso piloto, se registr una reduccin del 27% del total de DBO y del 27% de la carga de SST vertidas a la cuenca ms importante de la jurisdiccin en un ao y medio de aplicacin, y en la cuenca de Ro Claro-Cocorn se super la meta de reduccin de SST (50%) con un 98% de reduccin de SST en el mismo periodo4. La Tasa Retributiva genera dos beneficios simultneos para la sociedad colombiana: la descontaminacin al mnimo costo en la fuente y la generacin de un flujo de ingresos para autofinanciar la gestin ambiental y cofinanciar la inversin.
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Asociacin de Hoteleros de San Andrs Para mayor informacin sobre el sistema de tasas ver MMA, Aguas Limpias al Menor Costo, Bogot, 1997. 4 CORNARE, Tasas Retributivas: II Informe de Avance de la Meta Regional. Octubre de 1998, El Santuario, Antioquia.
La ley 99 establece que los ingresos generados por las tasas son rentas propias de las Autoridades Ambientales Regionales y Urbanas. Como corresponde a su funcin de garantizar un medio ambiente ms sano, los directores de las corporaciones lderes se han comprometido pblicamente a destinar los ingresos de la tasa a la descontaminacin de sus cuencas. Especficamente, usarn el ingreso para mejorar su capacidad tcnica en el control de la contaminacin hdrica y establecer Fondos Regionales para cofinanciar proyectos de descontaminacin. Cumpliendo con este compromiso se han establecido Fondos Regionales de Inversin CORNARE, CRC, CORPOURABA, CAM, CORTOLIMA, CODECHOCO, CAR, CARDIQUE, AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA. Por su parte, la comunidad regulada insiste en el uso eficiente de los recursos recaudados por tasas retributivas. Mediante el proceso de concertacin con la comunidad, necesario para implementar tasas en cada regin, tanto los productores y municipios que pagan la tasa como las ONG, comunidades de base y el sector salud, han insistido que los recursos se destinen en forma transparente y eficiente a la reduccin efectiva de la carga contaminante. Al analizar la experiencia en pases que han utilizado tasas retributivas con xito, como Francia y Catalua, se concluye que la creacin de fondos regionales de inversin y su manejo concertado con la comunidad ha sido fundamental para su xito. La literatura, la experiencia internacional y los expertos indican que estos fondos regionales pueden promover una serie de objetivos de gran inters regional, incluyendo: la aceleracin de la inversin ambiental, la asignacin eficiente de los recursos a los proyectos que maximizan la reduccin de carga contaminante por peso invertido, la seleccin de proyectos que reflejan las preferencias ambientales de la comunidad regional afectada, la innovacin y la investigacin dirigida a procesos de produccin ms limpia y productiva, y la generacin de empleo, entre otros. Al implementar el mecanismo de fondos regionales con criterios de eficiencia econmica y eficacia ambiental, el Ministerio del Medio Ambiente y el SINA se acercan a su meta fundamental: descontaminar el medio ambiente al menor costo posible, promoviendo la innovacin y asignacin eficiente de los recursos. Aunque el uso de fondos regionales ligados a tasas ambientales genera varios beneficios, tambin existen numerosos riesgos que pueden afectar su eficiencia y eficacia. Su diseo y operacin deben prevenir el peligroso comportamiento de bsqueda de rentas observado en muchos fondos de fomento, que distorsiona la asignacin de los recursos. Este comportamiento resulta en el enriquecimiento de algunos actores, mediante la seleccin de proyectos demasiado costosos, que descontaminan relativamente poco por peso invertido. Se deben evitar demorados y complicados trmites burocrticos en la seleccin de proyectos a cofinanciar, como se ha visto en el banco de proyectos de DNP y en el Fondo Nacional de Regalas. As mismo, la asignacin de los recursos debe ser gil y transparente.
Este documento es el resultado de la investigacin del Ministerio del Medio Ambiente durante un ao y medio (1997-1998) y de la experiencia adquirida y aportada por la Corporaciones Autnomas Regionales y Desarrollo Sostenible durante los ltimos en el diseo, implementacin y operacin de fondos para la descontaminacin en sus regiones asociados al recaudo de tasas retributivas. 2. 2.1. OBJETIVOS, ALCANCE Y METODOLOGIA. Objetivos.
El objetivo de este documento es presentar a las autoridades ambientales un modelo para la creacin y operacin de fondos regionales de descontaminacin hdrica asociados al programa de tasas retributivas. El modelo de fondos regionales de descontaminacin hdrica tiene como objetivos especficos: 1. Minimizar el costo de alcanzar las metas regionales de descontaminacin, garantizando la mayor reduccin de carga contaminante por peso invertido. Acelerar la inversin y el mejoramiento ambiental a nivel de cada cuenca. Aportar criterios de seleccin de proyectos de descontaminacin basados en costo efectividad y participacin comunitaria. Identificar, negociar y articular fuentes financieras adicionales hacia los proyectos seleccionados. Promover la eficiencia, agilidad y transparencia administrativa en el manejo de recursos generados por tasas retributivas y las fuentes financieras adicionales. Cofinanciar la investigacin y el desarrollo regional en torno a la minimizacin del costo de la descontaminacin municipal y la produccin limpia. Incentivar la participacin de diferentes actores regionales que pueden contribuir a la estructuracin de proyectos para solucionar el problema de contaminacin de aguas residuales en los aspectos tcnicos, financieros y ambientales. Facilitar a la Autoridades Ambientales Regionales el desarrollo de programas de inversin para el mejoramiento de la calidad del agua a nivel regional. Lograr una adecuada estructuracin financiera para los proyectos de descontaminacin y reconversin desde varios aspectos: a) Recursos suficientes para apalancar los proyectos b) Fuentes financieras que complementen las tasas retributivas.
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9.
c)
Combinacin de fuentes de financiacin que minimiza el costo de capital y el riesgo financiero para los municipios y otras entidades con responsabilidades de inversin en la recuperacin de los recursos hdricos.
2.2.
Alcance del Documento.
Este documento es una gua detallada para el diseo, implementacin y operacin del modelo de fondos regionales. Las autoridades ambientales regionales, junto con la comunidad regulada y los sectores interesados en promover los objetivos de los fondos, tienen la flexibilidad de adoptar el modelo como aqu se presenta o adaptarlo a sus condiciones particulares. 2.3. Metodologa.
La metodologa utilizada para el desarrollo de este modelo incluy: Revisin de la literatura tcnica, econmica y financiera. Seminarios con expertos internacionales y nacionales donde participaron representantes de la comunidad regulada, acadmicos y autoridades ambientales regionales. Entrevistas con expertos nacionales y regionales de la academia, el sector regulado y autoridades ambientales interesados en el uso eficiente de los ingresos por tasas. Seminario de investigacin en la sede del Banco mundial en Washington con expertos en financiacin ambiental. Seminario en Resources for the Future (Washington D.C.) con expertos en economa y finanzas ambientales. Investigacin de campo con Agencias de Cuenca francesas y catalanas. Revisin de la evaluacin reciente sobre la eficiencia en la asignacin de recursos de las agencias de cuenca francesas con el Commissariat General du Plan Francs. Consulta de Bancos de Proyectos Nacionales: COLCIENCIAS y DNP. Revisin Jurdica: CORNARE, FEDECAFE y Ministerio del Medio Ambiente. Estudio de caso nacional: el Fondo Regional de CORNARE. Seminarios Regionales para la Implementacin de Fondos de Inversin en Descontaminacin Hdrica en el marco del Programa de Cooperacin Horizontal para la Implementacin de las Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales. Implementacin de Fondos Regionales en CAR y CORTOLIMA. Desarrollo de criterios y procedimientos para el Fondo Nacional de Regalas. 3. FUNDAMENTOS TEORICOS Y CONCEPTUALES.
Generalmente el uso de subsidios como poltica de desarrollo no es deseable porque los subsidios distorsionan la eficiencia en la asignacin de recursos, drenan valiosos recursos del fisco, crean ganadores y perdedores con enlaces polticos y frecuentemente son aprovechados por clases o sectores pudientes. Una excepcin es la canalizacin de capital de fomento mediante fondos regionales de inversin ambiental en pases con mercados de capitales y financieros restringidos, distorsionados y con altas tasas de inters. Segn los expertos, la condicin ideal es un fondo regional alimentado con tasas por contaminacin donde los dos mecanismos comparten el objetivo de descontaminar una cuenca
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al menor costo posible. El esquema debe tener en cuenta las preferencias de la comunidad regional para reducir los costos de informacin sobre los proyectos ambientales. Dados los altos costos de inversin y los importantes beneficios sociales del tratamiento de las aguas residuales municipales, la inversin en estos proyectos ha sido fuertemente subsidiada en todos los pases. Los fondos regionales pueden ser vehculos eficientes para canalizar los ingresos generados por tasas retributivas hacia estos proyectos y articular otras fuentes de financiacin de bajo costo hacia los proyectos que cumplan con criterios de seleccin preestablecidos en un panorama de crisis fiscal que limita la capacidad de financiarlos. 3.1. Instrumentos Econmicos y Subsidios en el Marco de la Regulacin Ambiental.
La poltica ambiental debe corregir fallas administrativas y de mercado que producen impactos negativos sobre el medio ambiente y desarrollar programas para alcanzar las metas ambientales de la sociedad a mediano y largo plazo. Idealmente, la poltica ambiental debera reducir la contaminacin hacia niveles ptimos a travs de la internalizacin de costos sociales y ambientales en las actividades que la causan, teniendo en cuenta los costos y beneficios que percibe la sociedad regional. El nivel ptimo de descontaminacin es el punto donde los costos marginales de descontaminacin de la sociedad igualan los beneficios marginales de descontaminar. En la prctica, obtener los niveles ptimos se dificulta por la falta de informacin precisa sobre los beneficios sociales, ecosistmicos y econmicos potenciales, y por las dificultades metodolgicas de definir sus valores monetarios en el margen. Igualmente difcil resulta la determinacin de los costos marginales de descontaminacin de las mltiples fuentes industriales, agrcolas y municipales. Como alternativa, el programa de tasas retributivas incorpora los actores de la comunidad regional interesados a un proceso de concertacin para revelar sus conocimientos y preferencias respecto al impacto de la contaminacin en su ecosistema, sociedad y aparato econmico regional, por un lado, y respecto a su habilidad de asumir los costos de descontaminacin, por el otro. La concertacin termina en una meta de vertimientos que los diferentes sectores estn dispuestos a aceptar. Si no se involucran las preferencias de los miembros interesados de la comunidad, se imponen regulaciones inalcanzables por su alto costo. Los pases en va de desarrollo tienen altos costos de oportunidad de capital, porque los sectores salud, infraestructura, educacin, defensa, etc., compiten por el capital escaso para obtener sus metas. Dados estos costos de oportunidad, las evaluaciones recientes indican que el costo de cumplimiento de las normas ambientales de comando y control puede ser demasiado alto para estas economas. Por consiguiente, varios pases han adoptado instrumentos econmicos (de mercado) que permiten reducir notablemente el costo individual y sectorial de la descontaminacin.5 An as, los costos totales suelen ser altos, lo cual requiere el uso de las alternativas ms costo-efectivas en todas las decisiones de poltica y de inversin.
Tietenberg, Tom. Environmental and Natural Resource Economics. Harper Collins Publishers, New York, 1992.
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Teniendo en cuenta que los costos de descontaminacin hdrica siguen siendo considerables, cada regin debe concertar y buscar metas de descontaminacin que reflejen un nivel de inversin sostenible para sus capacidades. Su implementacin debe ser gradual y ordenada con el fin de armonizar los recursos tcnicos, institucionales y financieros necesarios para enfrentar el proceso de descontaminacin racionalmente. Si el proceso de inversin no est orientado por criterios de costo-efectividad claramente definidos a priori, la asignacin de recursos ser subptima, llevando a la sociedad a gastar mucho ms de lo necesario. El conjunto de instrumentos de poltica ambiental determina el estilo y la costo efectividad del proceso de inversin en descontaminacin y crean un marco para los mecanismos de financiacin. Los instrumentos de mercado, como la tasa retributiva, crean estmulos en el sector productivo para la bsqueda dinmica de soluciones de mayor productividad y que reduzcan el flujo de residuos. Promueven la innovacin y la adopcin de medidas de prevencin como alternativas a la descontaminacin al final del tubo que generalmente es la solucin ms costosa. En el sector municipal, introducen el costo de utilizar las corrientes de agua como basurero, estimulando la inversin en tratamientos costo-efectivos. Como complemento a las tasas por contaminar, los ingresos generados por ellas pueden ser utilizados para incentivar procesos eficientes de descontaminacin, especficamente cuando existen fallas en los mercados de capitales y financieros que restringen el proceso de inversin. Por su cercana a la informacin y los intereses apropiados, los fondos regionales de descontaminacin son la alternativa ms eficiente para canalizar estos recursos y articular los intereses de la sociedad regional alrededor del proceso de seleccin de proyectos de descontaminacin. Si el proceso de asignacin de recursos entre proyectos de descontaminacin no premia la costoefectividad como criterio principal, el programa de subsidios puede generar una situacin subptima a largo plazo. Baumol y Oates demuestran que la existencia de subsidios puede incentivar la entrada de participantes adicionales al sector regulado, aumentando el nmero de empresas y el total de vertimientos en la cuenca respecto a la situacin sin subsidios. Un programa de subsidios correctamente diseado debe incentivar la prevencin de la polucin o la adopcin de medidas ms limpias y productivas, y la seleccin de tecnologas apropiadas y eficientes en el sector municipal, sin embargo, tradicionalmente su manejo ha favorecido las soluciones al final del tubo, por ejemplo en el caso Francs. 3.2. Ventajas de Destinar Tasas Retributivas a Fondos Regionales de Descontaminacin
La destinacin especfica de tasas retributivas a proyectos de descontaminacin en la misma cuenca puede asegurar un flujo constante de ingresos para cofinanciar proyectos de descontaminacin. Investigaciones relacionadas han demostrado que este mecanismo es polticamente atractivo porque puede causar descontaminacin eficiente en la fuente y generar ingresos en forma simultnea. Financieramente es atractivo porque brinda la capacidad de apalancar recursos adicionales.
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Smith6 concluye que el apoyo del pblico a programas de tasas por contaminar se deteriora cuando ste percibe que los ingresos se utilizarn en gastos burocrticos ineficientes. Las Agencias del Agua de Francia sostienen que la destinacin especifica de los ingresos de las tasas gener el apoyo pblico necesario para darle sostenibilidad al sistema7. McCleary8 ha encontrado que la destinacin especfica de recursos mediante un fondo regional, asegura un flujo bsico de ingresos para financiar proyectos de descontaminacin. En ausencia de este mecanismo, muchos de estos proyectos no seran financiados ya que no se perciben como importantes. Esto generalmente ocurre por la falta de conciencia sobre el alcance y el costo real de la contaminacin, y porque la tasa de retorno de las inversiones en descontaminacin no justifican pagar intereses de mercado. La creacin de un fondo regional con recursos generados por tasas enfoca la atencin de la comunidad hacia la problemtica ambiental y aporta un flujo de capital de inversin de bajo costo. 3.3. Fondos Regionales de Inversin en Mercados Financieros Restringidos.
Un proceso efectivo de descontaminacin en un pas requiere mercados de capitales desarrollados y eficientes. En los mercados de capital eficientes, existen varias opciones de financiacin para estas inversiones, incluyendo utilidades generadas internamente, la expedicin de acciones, emisin de bonos, o el crdito comercial. En mercados eficientes, las tasas de inters son bajas y la decisin frecuentemente est determinada por la estructura financiera y corporativa de la entidad especfica. En contraste, los mercados de capitales ineficientes y distorsionados restringen severamente el volumen de inversin en descontaminacin. La intervencin gubernamental en el sector financiero puede, bajo ciertas condiciones, incrementar las tasas de inters. Adems, las altas tasas de inflacin pueden crear incertidumbre en los sectores financieros y productivos, incrementando las tasas de inters y restringiendo el acceso al crdito disponible. Los crditos institucionales se canalizan con base en las especificaciones del gobierno, y tambin presentan acceso limitado. Estas condiciones son comunes en los pases en va de desarrollo. Las PYMES9 y los municipios medianos y pequeos, generalmente enfrentan dificultades para obtener recursos financieros destinados a inversin ambiental. Su generacin interna de recursos es muy limitada y su costo de oportunidad es alto; el acceso a los mercados de capitales est limitado por su tamao; su costo de formulacin y administracin de proyectos es relativamente alto; el riesgo de prestarle a la empresa y el municipio pequeo se percibe como alto por falta de garantas; y les falta informacin sobre fuentes financieras y procesos de aplicacin a las mismas. Dado que las empresas y municipios pequeos y medianos generan una cantidad significativa de contaminacin, el Estado frecuentemente interviene para crearles disponibilidad de recursos
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Smith, Stephen. Taxation and the Environment: a Survey. Journal of Fiscal Studies, vol. 13 No. 4: 21-57. 1992. 7 MMA, Informe sobre visita de campo a las Agence de Leau Seine Normandie y Loire Bretagne. Bogot, 1998. 8 McCleary, William: The Earmarking of Government Revenue: a Review of Some World Bank Experiences. En: The World Bank Research Observer, Vol. 6, No.1, pp. 94-100. Washington, DC, 1991. 9 Pequea y Mediana Empresa
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financieros necesarios para el proceso de descontaminacin. Estas intervenciones se manifiestan en lneas especiales de crdito canalizadas por la banca comercial; establecimiento de topes a las tasas de inters, y fondos que subsidian la inversin ambiental. Los subsidios requieren una fuente permanente de financiacin. Cuando no existen tasas por contaminar, los subsidios se alimentan del presupuesto del gobierno. La dependencia del aporte nacional los hace insostenibles en el largo plazo y muy sensibles a las crisis fiscales. 3.4. Articulacin de Recursos.
En un modelo de gestin ambiental descentralizado se requiere una alta labor de coordinacin para articular la gestin y los recursos de todas las entidades pblicas y empresas privadas que tienen que aportar recursos financieros y tcnicos para la solucin de los problemas ambientales. Una forma de articular las entidades y recursos alrededor de la solucin de un problema ambiental, es colocar un capital semilla que pueda atraer los esfuerzos locales de la regin. Un fondo regional donde se manifiestan los intereses de la comunidad, puede utilizar la tasa que se cobra por contaminacin como capital semilla. La colocacin de estos recursos en el fondo regional no ser suficiente si no se establecen criterios de seleccin que asignen los dineros a los proyectos ms costo-efectivos y si no se encuentran fuentes complementarias de financiacin que minimicen el riesgo financiero y el costo de capital que deben asumir los beneficiarios de proyectos. Se requiere por lo tanto un conocimiento especializado del mercado financiero y de las tecnologas disponibles para llevar a cabo los proyectos de descontaminacin de aguas, que debe ser parte de los parmetros con que se diseen los fondos. 3.5. Distorsiones Comunes en el Proceso de Inversin en Descontaminacin Hdrica.
La descontaminacin de aguas residuales municipales representa un proceso de inversin social que requiere mecanismos claros para incentivar la bsqueda de eficiencia econmica en la toma de decisiones sobre el diseo y la construccin de plantas de tratamiento municipales. Esta investigacin sobre la problemtica financiera indica que existen patrones y mecanismos que se deben evitar si el pas espera descontaminar sus aguas a un costo razonable, es decir, a un costo total que pueda asumir dado el costo de oportunidad del capital de inversin. En su expresin bsica, el sistema de tasas retributivas responsabiliza a los agentes econmicos por la utilizacin del medio ambiente como depsito de sus residuos y los incentiva a investigar, disear y construir la solucin de descontaminacin de mnimo costo como alternativa a pagar el flujo de tasas. Existen varios mecanismos de transferencia de los ingresos de las tasas a fondos regionales de inversin que pueden distorsionar la costo efectividad del sistema, llevando a una asignacin ineficiente de recursos. 3.5.1. Tasas Financieras para Proyectos Seleccionados sin Criterios de Eficiencia Este esquema establece el pago de una tasa correspondiente a los niveles de inversin requeridos para proyectos de descontaminacin aprobados a priori en sistemas donde la seleccin de proyectos sufre influencias polticas y comerciales. En lugar de una seal econmica para reducir la cantidad de contaminacin vertida en funcin de una meta preestablecida, la tasa se basa en el
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monto necesario para financiar la obra aprobada por el proceso poltico e institucional del municipio. Este proceso abre un espacio a la aprobacin de obras costosas que generan grandes rentas a entidades privadas y pblicas relacionadas con el negocio de la construccin y operacin de plantas de tratamiento. Dado que este mecanismo de seleccin de proyectos posibilita la generacin de grandes utilidades, tradicionalmente ha sido promovido por empresas multinacionales dedicadas a la construccin y operacin de proyectos de saneamiento bsico. Como las naciones en va de desarrollo tienen recursos limitados, este mecanismo tiene como resultado la construccin de pocas obras, muy costosas, que favorecen a pocos actores econmicos y producen escasos beneficios para el medio ambiente. 3.5.2. Bsqueda de Rentas. Cuando existen fondos de inversin de fomento, usualmente se desarrolla un trfico de influencias que busca que sus recursos beneficien a los actores econmicos y polticos de gran influencia regional. Este fenmeno lleva al uso ineficiente de los recursos, ya que se invierte en estudios y obras muy costosos que generan rentas altas para actores de influencia con poca efectividad ambiental. En ausencia de criterios claros de asignacin, vigilados por la comunidad, la bsqueda de rentas puede ser incontrolable. Los actores econmicos interesados en captar las rentas frecuentemente ejercen influencias polticas o jurdicas para asegurar que los dineros del fondo se destinen a sus propios proyectos, en lugar de permitir que se asignen con base en el costo por tonelada de contaminacin reducida.10 3.5.3. Cruce de Cuentas. El cruce de cuentas consiste en que el contaminador invierte directamente en procesos de descontaminacin el monto que debera pagar a la autoridad ambiental por concepto de tasas. No transfieren los pagos por contaminar a la autoridad ambiental durante la implementacin del proceso descontaminador, aunque estn contaminando. La autoridad ambiental debe verificar que el contaminador realice la inversin igual al monto y en la solucin de descontaminacin pactados. Bajo este esquema la autoridad ambiental asume funciones de auditor de los gastos e inversiones del municipio o la fuente industrial; pero no posee la informacin necesaria para determinar y garantizar la eficiencia de estas inversiones. Donde existe una tradicin de manipulacin de cuentas, la falta de informacin constituye un problema serio y los costos administrativos de la autoridad ambiental crecen rpidamente, especialmente cuando el nmero de fuentes contaminadoras que deben ser auditadas es alto. El cruce de cuentas no estimula la bsqueda de sistemas apropiados de mnimo costo, sino la adopcin de sistemas cuyo monto sea igual a lo que tendra que pagar por contaminar sin el sistema descontaminador durante la vida til de su empresa. Con este resultado, el total de la inversin de cada proyecto, y del pas en su conjunto, es significativamente mayor que cuando las fuentes son incentivadas a buscar soluciones de descontaminacin que minimicen los costos de alcanzar sus metas.
10
Seminario sobre fondos regionales de descontaminacin, Banco Mundial, Washington DC, Mayo 1998.
15
4.
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES: LA ASIGNACION DE RECURSOS A DESCONTAMINACION HIDRICA.
La gran mayora de la inversin ambiental de los pases industrializados se ha destinado a descontaminacin de aguas residuales. Lovei11 concluye que los EEUU y Finlandia asignaron el 70% del total de su inversin ambiental al sector, y los pases de la OECD el 60% en promedio. En las dcadas 70 y 80, estos programas incentivaron la construccin de grandes plantas de tratamiento municipales que trataban tanto los vertimientos industriales como los domsticos. Hoy estos pases reconocen que los sistemas de comando y control utilizados como motor de la inversin fueron muy ineficientes y demasiado costosos para la economa. Este esquema requiri transferencias billonarias de subsidios del gobierno central a las regiones. Los pases en va de desarrollo no pueden replicar este esquema ineficiente. 4.1. El Sistema de Comando y Control Norteamericano en Pases en Va de Desarrollo.
La Ley Federal de Contaminacin del Agua de 1972 estableci un sistema clsico de comando y control para regular los vertimientos municipales e industriales. Este programa impona tecnologas y estndares especficos que tenan que cumplir todas las fuentes de contaminacin hdrica, sin tener en cuenta los costos econmicos de hacerlo. La aplicacin de metas demasiado ambiciosas y estndares rgidos iguales para cada fuente impuso costos a la economa que frecuentemente sobrepasaban los beneficios para la sociedad y gener una fuerte oposicin del sector regulado. No considerar la costo-efectividad como fundamento de la poltica llev al despilfarro de recursos econmicos y a la inversin ambiental ms costosa del planeta12. En consecuencia, muchos pases de la OECD han modificado su regulacin ambiental, incorporando instrumentos de mercado para incrementar la eficiencia econmica de las soluciones de descontaminacin. Hoy se cobran tasas por contaminar en Alemania, Francia, Holanda y Catalua. Los mejores resultados se han producido cuando los ingresos de las tasas se dirigen a fondos en la misma regin para ser invertidos con similares intereses ambientales y econmicos13. Dada la magnitud de la inversin necesaria, la articulacin de mltiples fuentes ha sido fundamental para complementar los ingresos por estas tasas. Las tasas por contaminar han reducido los costos municipales de descontaminacin frente a lo esperado porque causaron reducciones significativas en los vertimientos de las fuentes industriales al alcantarillado. En los cuatro pases citados, la reduccin de vertimientos industriales ha permitido la construccin de plantas de tratamiento ms pequeas, menos costosas y ms eficientes. Los pases en desarrollo, con altos costos de oportunidad de capital, deben tener en cuenta esta experiencia porque los ahorros pueden ser muy grandes frente a un sistema de comando y control
11
Lovei, Magda: Financing Pollution Abatement: Theory and Practice. Environmental Economics Series paper No. 028, World Bank. Washington, 1995. 12 Freeman, A. Myrick III: Water Pollution Policy En: Public Policies for environmental Protection, ed Paul Portney. Resources for the Future, Washington, DC. 1990 13 Lovei, Magda, Financing Pollution Abatement: Theory and Practice. P. 16. Environmental Economics Series paper No. 028, World Bank. Washington, 1995.
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donde se construyen mega-proyectos municipales para descontaminar todos los flujos incluyendo los industriales. 4.2. Tasas por Contaminacin en Holanda.
Holanda estableci tasas por contaminacin hdrica para financiar la construccin de las plantas de tratamiento requeridas por la Ley de Contaminacin Hdrica de 1970. Adems de cumplir con su funcin financiera, las tasas han resultado muy efectivas para reducir el flujo de contaminacin industrial a los alcantarillados. En los aos siguientes a la imposicin de la tasa, se document una reduccin dramtica de vertimientos aun cuando la economa creca rpidamente. Bressers y Schuddeboom encontraron en su anlisis economtrico que las reducciones estuvieron directamente relacionadas con los incrementos graduales del nivel de la tasa por contaminacin.14 Como consecuencia, el costo de construccin de las plantas municipales fue significativamente menor que el anticipado en 1970. Aunque estos sistemas han reducido notablemente el costo econmico de descontaminacin, se han identificado algunas fallas de diseo y operacin que deben evitarse en pases en va de desarrollo. Como ejemplo, esta seccin termina con un anlisis del sistema francs de tasas y fondos regionales. 4.3. Logros y Fallas del Sistema Francs.15
El sistema Francs de Comits de Cuenca, o Agencias del Agua, est operando desde 1964. Es el programa de tasas por contaminacin con fondos regionales de inversin de mayor antiguedad, y con mayor reduccin de carga contaminante en el mundo. Muchos sistemas en otras naciones han sido modelados con base en su experiencia. Gracias a su labor, ms del 90% del agua residual de la poblacin urbana francesa est saneada, y la contaminacin industrial ha sido controlada en muchas zonas. La implementacin de Fondos Regionales de Inversin en las Agencias de Cuencas gener apoyo pblico al programa de tasas. Inicialmente, el sistema de tasas tuvo muchos opositores y algunos sectores se resistieron a pagarla por varios aos. Los oficiales de las agencias de cuenca entrevistados por el Ministerio del Medio Ambiente concluyen que la destinacin del 70% de los recaudos de las tasas a obras de saneamiento municipales y crditos blandos al sector industrial por medio de fondos regionales fue un factor fundamental para generar apoyo del pblico al programa de tasas. La participacin de la comunidad regulada en la toma de decisiones sobre proyectos financiables gener sostenibilidad poltica. El sistema francs cre los Parlamentos de Agua en sus fondos regionales, que incluyen numerosos representantes de los sectores industrial, agrcola, municipal, y
Bressers, Hans Th. A. y Schuddenboom, Jeanette: A Survey of Effluent Charges and Other Economic Instruments in Dutch Environmental Policy. En Workshop on the use of Economic Instruments in Environmental Policies, OECD, Paris. 1993 15 Informe de evaluacin de campo hecho por la Oficina de Anlisis Econmico del MMA, por invitacin del Instituto Francs del Medio Ambiente y el programa de cooperacin tcnica de la embajada de Francia, enero 1998.
14
17
poltico en la determinacin de un plan de inversiones. Los directores de las agencias de cuenca consideran que su representacin y voto es esencial para la legitimidad y sosteniblidad del sistema. Sin desconocer sus logros, hoy el sistema est siendo fuertemente criticado por el Commissariat General du Plan16, la Cour de Comptes17 y el diario Le Monde18 Las principales conclusiones de sus evaluaciones, recin publicadas, son: El sistema gasta demasiado dinero en gestin e inversin. El criterio de costo-efectividad no ha sido seriamente involucrado en la seleccin de proyectos y se estn financiando obras demasiado costosas. Por la falta de criterios de asignacin y reglas claras, el proceso de decisin sobre la asignacin de subsidios y crditos blandos est dominado por industrias y alcaldes polticamente poderosos. Esto no permite asignar los recursos a los proyectos que pueden reducir la mayor cantidad de contaminacin por franco invertido. Se construyen grandes proyectos de mucha visibilidad e impacto poltico, que generan muchas utilidades para algunos, pero con un costo muy alto para la sociedad. Debido a la ineficiencia econmica en la seleccin y financiacin de proyectos de descontaminacin, la sociedad francesa est pagando demasiado por las obras de saneamiento en sus facturas de servicios pblicos. El nivel de la tasa cobrada por contaminar es demasiado baja. No alcanza a causar reducciones en la fuente en las industrias, y la poltica de las agencias se ha enfocado hacia plantas de tratamiento al final del tubo. Por ende, no es una descontaminacin costo-efectiva. En algunos casos, la baja tasa se ha vuelto un peaje por contaminar. El sistema ha perdido la transparencia administrativa inicial, y las decisiones importantes son tomadas por las juntas directivas de las agencias, ignorando las consideraciones de los comits de cuenca. Segn Le Monde, la participacin comunitaria en el Parlamento Regional de Aguas se ha vuelto mnima. Esta falta de transparencia lleva a inversiones subptimas en trminos econmicos, ambientales y sociales. El sector agrcola fue incluido muy recientemente en el programa de tasas. Su exclusin permiti un creciente flujo de contaminacin proveniente del agro que ha afectado severamente la calidad de los ros. Las agencias no han mantenido datos sobre la calidad de los ros que protegen a travs del tiempo, y sin ello no son capaces de demostrar en forma clara la mejora relacionada con la gigantesca inversin que han hecho.
16
Comisariat General du Plan, Evaluacion du Dispoitif des Agences de LEau. Paris, 1997. Entidad equivalente a la Contralora General de la Repblica de Colombia 18 Las Agencias del Agua Bajo el Fuego de las Crticas Martin Orange, en Le Monde, Pars, 1998.
17
18
De los captulos precedentes es posible concluir que existen importantes razones para recurrir a un mecanismo como los fondos regionales de inversin para la descontaminacin hdrica: ayuda a que la comunidad regulada por la tasa retributiva por vertimientos puntuales acoja la medida y perciba los beneficios directos de cumplir con su pago; contribuye a solucionar el problema de escasez de capitales destinados a la solucin del problema contaminacin por aguas residuales; permite desarrollar un proceso de articulacin de las entidades y fuentes de financiacin que pueden aportar en la solucin de la contaminacin hdrica; y finalmente, en Colombia este mecanismo puede impulsar un plan de mediano y largo plazo en las autoridades ambientales regionales para recuperar la calidad de los recursos hdricos. Por otra parte, cualquier decisin de crear fondos para la descontaminacin del agua debe contemplar la solucin de los problemas inherentes al establecimiento de esta clase de subsidios a la inversin: es necesario establecer criterios econmicos y tcnicos de seleccin para evitar que se utilice el dinero en proyectos costosos y poco efectivos desde el punto de vista ambiental, es decir, establecer criterios de seleccin que aseguren la eficiencia econmica de la inversin. Por otro lado, es necesario evitar los incentivos a que las empresas busquen los recursos del fondo con el nico fin de tener acceso a recursos baratos, sin destinarlos a proyectos de mejoramiento de la calidad ambiental (bsqueda de rentas). 5. LA FINANCIACION DE LOS PROYECTOS DE DESCONTAMINACION DE AGUAS RESIDUALES19
Las inversiones en aguas residuales requieren montos sustanciales. En pases donde no hay mercados de capitales desarrollados y eficientes; las condiciones socioeconmicas de la poblacin son precarias y por lo tanto no es posible financiar mediante las tarifas de servicios pblicos los costos de amortizacin de la inversin, se requiere la participacin de varias instancias gubernamentales y privadas para emprender estos proyectos y subsidiar parte de la inversin. Es importante sealar que no es aconsejable subsidiar totalmente las inversiones, pues en estos casos no hay estmulo para ahorrar en el costo de las fuentes financieras que debe asumir el Estado central, y en el largo plazo se gastan grandes sumas en forma ineficiente. Hay tres aspectos claves en el diseo de los fondos de financiacin para el medio ambiente: 1. Garantizar los montos necesarios de inversin 2. Articular eficientemente los recursos provenientes de diferentes fuentes de financiacin del saneamiento bsico. 3. Aplicar criterios ambiental y econmicamente costo-efectivos en la asignacin de recursos Esta seccin se enfoca en los dos primeros aspectos y el tercero se desarrolla en el captulo siguiente.
19
Las cifras presentadas en esta seccin estn en proceso de actualizacin en el marco del contrato de consultora Diseo y Formulacin del Componente Ambiental del Plan Nacional de Gestin (a 10 aos) de Aguas Residuales Ministerio del Medio Ambiente - Universidad de Los Andes. 2001
19
5.1.
Las Fuentes de Financiacin de las Aguas Residuales
Los principales responsables de inversin en proyectos de descontaminacin de aguas residuales domsticas en Colombia son los municipios. Sin embargo ms del 95% de los municipios vierten sus aguas residuales sin tratarlas, probablemente porque la prioridad de saneamiento bsico hasta el momento ha sido lograr las coberturas adecuadas en las redes de acueducto y alcantarillado y no se ha desarrollado la conciencia de los daos externos que causa el vertimiento de aguas domsticas sin tratamiento. El Estado ha realizado un esfuerzo importante en los ltimos aos para cubrir un buen porcentaje de la poblacin con el servicio de acueducto y red conduccin de aguas negras. La tabla 1 muestra la evolucin en la cobertura de acueducto y alcantarillado para el periodo 1995-1998
TABLA 1. COBERTURAS ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO 1995-1.998 (%)
Rango Cuatro Grandes Ciudades Resto de Capitales y ciudades ms de 100.000 hab. Resto Zona Urbana Subtotal Poblacin Urbana Zona Rural TOTAL
1.995 1.996 Acue Alcan Acue Alcan 89.3 82 97.9 83.8 71.4 82.3 82.1 121 57.8 63.3 63.5 71 24 47.2 88 84.5 86.8 44 76.4 78 69 77.2 19 63.1
1.997 1.998 Acue Alcan Acue Alcan 97.8 90.4 98.6 95 94.7 89.4 94.3 38.9 78.3 82.1 67.2 80.9 13.6 61.4 96.4 94.7 96.7 69 89.1 87 78.5 87.6 45 75.8
Fuente : Censo de poblacin y vivienda plan de aguas 1.995-1998 .
Dados los problemas ambientales generados por el escaso tratamiento de las aguas residuales y garantizadas las coberturas en acueducto y alcantarillado se hace necesario dirigir recursos hacia saneamiento de las aguas vertidas. Para ello se requiere desarrollar un plan de inversiones en el que participen todos los responsables del manejo integral del agua canalizando recursos hacia los proyectos que remuevan la mayor contaminacin por peso invertido y que se puedan sostener financieramente en el mediano y largo plazo. Un Plan de Inversiones en este tipo debe tener en cuenta, la calidad ambiental esperada y la capacidad tcnica y financiera de desarrollo de los proyectos. Para valorar este plan es necesario definir unas metas de tratamiento en los prximos aos. El Ministerio del Medio Ambiente y el Ministerio de Desarrollo evaluaron varios escenarios y se concluy que el de mayor factibilidad era el siguiente20:
TABLA 2: METAS DE TRATAMIENTO DE AGUAS 1993-2007
Tipo de Tratamiento Primario Secundario
1993 5% 2%
1998 10% 2%
2000 25% 10%
2007 60% 40%
20
Slo se incluye el sector urbano ya que para el sector rural las coberturas de alcantarillado no superan el 30% promedio a nivel nacional.
20
Para lograr las metas planteadas se requiere una inversin de US$2.175 millones en diez aos. Este valor se obtuvo utilizando los costos actuales de sistemas de tratamiento primario y secundario en Colombia21. La inversin no contempla recursos para alcantarillado, interceptores y colectores ya que estos deben estar garantizados por los entes territoriales y las empresas de alcantarillado. Un Plan de esta magnitud debe tener en cuenta: Los municipios son los principales responsables de la inversin en aguas residuales. Apoyar desde el nivel regional y local la inversin en aguas residuales en los municipios Absorber gradualmente, por parte de la comunidad regulada, el costo de reducir los vertimientos o controlarlos Incentivos a la inversin en sistemas de tratamiento mediante rebajas en los impuestos para tecnologas limpias y acceso fcil a lneas de crdito Otras entidades de los niveles regional y nacional tambin tienen competencia en el tema. Las Corporaciones Autnomas Regionales son la autoridad ambiental, por lo tanto, ejercen funciones de control sobre las actividades contaminantes. Al mismo tiempo, la Ley 99 les asigna la funcin de emprender acciones de mejoramiento de la calidad del medio ambiente. En el nivel nacional el Ministerio del Medio Ambiente acta como mxima autoridad ambiental y formulador de la poltica ambiental. El Ministerio de Desarrollo tiene las funciones de dictar la poltica y regular el rea de saneamiento bsico. Existe una complementariedad de objetivos y funciones de estos diferentes sectores frente a la contaminacin hdrica. Por este motivo, cada uno ha previsto fuentes de financiacin para diferentes aspectos de las aguas residuales. 5.1.1. Sector Agua Potable y Saneamiento Bsico en cabeza de los Municipios El Sector de Agua Potable y saneamiento bsico est compuesto bsicamente por los municipios y el Ministerio de Desarrollo. Los municipios cuentan con diferentes fuentes de financiacin que se clasifican en general en: ingresos corrientes (tributarios y no tributarios), recursos de capital, transferencias y otros. Especficamente para el tema de descontaminacin de aguas residuales se presentan en siguiente tabla las opciones ms importantes para las autoridades locales.
TABLA 3 FUENTES DE FINANCIACION PARA LOS PROYECTOS DE DESCONTAMINACION DE AGUAS EN LOS MUNICIPIOS APLICACIN A LA GESTIN OBJETIVO EN AGUAS RESIDUALES FUENTES FINANCIERAS AMBIENTAL PARA LOS MUNICIPIOS 1. Transferencias del sector 1. Obras previstas en el plan de desarrollo Ingresos corrientes elctrico municipal, con prioridad hacia proyectos de saneamiento bsico y mejoramiento ambiental.
21
Costo habitante/ao tratamiento primario: US$20. Costo habitante/ao tratamiento secundario: 4 grandes ciudades US$85, ciudades con ms de 100 mil habitantes US$ 60, ciudades con menos de 100 mil habitantes US$ 40.
FONDOS REGIONALES DE INVERSION PARA DESCONTAMINACION HIDRICA FUENTES FINANCIERAS APLICACIN A LA GESTIN PARA LOS MUNICIPIOS AMBIENTAL 2. Participacin en las regalas (Ingresos no y compensaciones por tributarios) explotacin de recursos naturales no renovables OBJETIVO EN AGUAS RESIDUALES
21
3.
Recursos de capital
1.
2.
3.
2. Preservacin del medio ambiente y proyectos del Plan de Desarrollo Municipal con prioridad al saneamiento ambiental, construccin y ampliacin de la estructura de servicios de salud, educacin, electricidad, agua potable, alcantarillado y dems servicios pblicos bsicos esenciales Contribucin de valorizacin 3. Pueden utilizar este mecanismo para financiar la inversin en infraestructura de servicios ambientales, por ejemplo la construccin de sistemas de tratamiento de aguas residuales o la construccin de infraestructura para la disposicin, manejo y reciclaje de los residuos slidos en las reas urbanas y rurales Crdito interno: FINDETER 1. Construccin, ampliacin y reposicin de infraestructura en el sector agua potable y saneamiento bsico. Institutos Regionales (Valle, 2. Sistemas de mejoramiento de la calidad del medio Huila, Risaralda, Antioquia y ambiente a nivel municipal Crdoba) Crdito multilateral (BID, 3. Depende de la gestin individual de cada Banco Mundial, CAF) municipio para sus proyectos 4. Depende de la gestin individual de cada municipio para sus proyectos 5. Depende de la gestin individual de cada municipio para sus proyectos
Transferencias
4. Crdito Bilateral (Lnea FAD de Espaa, Japn, Francia, Canad) 5. Crdito de proveedores (EEUU Eximbank, Japn Eximbank, Holanda, Canad, Espaa) 6. Bonos emitidos en los mercados de capitales 1. Participacin en ingresos corrientes de la nacin
2. Sistema Nacional de
Cofinanciacin: FIU
6. Depende de la gestin individual de cada municipio para sus proyectos 1. Control y vigilancia del saneamiento ambiental y de los consumos que constituyan factor de riesgo para la salud. Preinversin en diseos y estudios, diseos e implantacin de estructuras institucionales para la administracin y operacin del servicio de agua potable y saneamiento bsico; construccin, ampliacin y remodelacin de acueductos y alcantarillados, potabilizacin del agua, o de soluciones alternas de agua potable y disposicin de excretas; saneamiento bsico rural, tratamiento y disposicin final de basuras; conservacin de microcuencas, proteccin de fuentes; reforestacin y tratamiento de residuos; y construccin, ampliacin y mantenimiento de jageyes, pozos letrinas, plantas de tratamiento y redes. 2. Saneamiento bsico: sistemas de tratamiento de aguas residuales, plantas de tratamiento de aguas residuales
FONDOS REGIONALES DE INVERSION PARA DESCONTAMINACION HIDRICA FUENTES FINANCIERAS APLICACIN A LA GESTIN PARA LOS MUNICIPIOS AMBIENTAL 1. FONADE Otras fuentes 2. Cooperacin tcnica y financiera internacional 3. Participacin del sector privado OBJETIVO EN AGUAS RESIDUALES
22
1. Infraestructura fsica: Agua potable, saneamiento bsico, vivienda y transporte. 2 Depende de la gestin individual de cada municipio para sus proyectos 3. En empresas de servicios pblicos de composicin de capital mixto
Las anteriores fuentes de financiacin representan la inversin del sector de agua potable y saneamiento bsico en cabeza del Ministerio de Desarrollo y los entes territoriales. Para el perodo 1.994-1.998 tenan presupuestado US$ 1.743 millones como se muestra en el grfico 122. Se debe tener claro que estos recursos no son de dedicacin exclusiva al tratamiento de aguas residuales, principalmente cubren acueducto y alcantarillado.
GRAFICO 1: PARTICIPACION DE LAS FUENTES DE INVERSION EN EL SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO 1994-1998
Crdito Externo para Grandes Ciudades 13% Empresas de Acueducto y Alcantarillado 23% Transferencias de la Ley 60 de 1993 20% Crdito FINDETER y FONADE 18% Aporte de la Nacin 26%
Si las inversiones se hicieron adecuadamente, al finalizar 1998 la zona urbana del pas contara con niveles de cobertura superiores al 90% en acueducto y cercanos al 80% en alcantarillado. Esta cobertura de alcantarillado justificara la destinacin de mayores montos para saneamiento y agua potable en el perodo 1998-2002 al tratamiento de las aguas residuales. 5.1.2. Sector Ambiental Al sector ambiental pertenece el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales Urbanas, los Institutos de Investigacin del Sistema Nacional Ambiental y los municipios y departamentos23. Se anota que las autoridades locales hacen parte del sector ambiental y del sector agua potable y saneamiento bsico, con lo cual se refuerza la responsabilidad de los municipios frente al tratamiento de las aguas residuales. Las Autoridades Ambientales regionales y locales tienen la responsabilidad de
El aporte de la nacin est distribuido en Recursos No Reembolsables de los Fondos de Cofinanciacin para Infraestructura Urbana, Recursos DRI y Aportes de la Nacin en cabeza del Ministerio de Desarrollo. 23 La definicin amplia de Sistema Nacional Ambiental incluye adems Universidades, otros instituciones de investigacin, Organizaciones no Gubernamentales, comunidades indgenas y negras y otras entidades del nivel central.
22
23
emprender acciones de mejoramiento de la calidad del medio ambiente, por lo cual deben invertir en la recuperacin de los recursos hdricos afectados por la contaminacin. Las fuentes de financiacin de la inversin de las entidades ambientales regionales, son los recursos de generacin propia y el aporte de la nacin. Para las Corporaciones Autnomas Regionales en cuya jurisdiccin se encuentran importantes zonas urbanas, la principal fuente de financiacin son los recursos propios. La situacin es diferente para las autoridades ambientales que se sitan en las zonas rurales, all el aporte nacional es de suma importancia. Los recursos de las autoridades ambientales pueden ser invertidos de acuerdo con las prioridades identificadas en los planes de accin ambiental, que a su vez deben guardar concordancia con los planes de desarrollo regional. La inversin en el tema de las aguas residuales depender de las prioridades que se hayan fijado en estos instrumentos de planeacin financiera. A continuacin se presentan las principales fuentes de financiacin de las entidades del sector ambiental. Se han omitido aquellas que por decisin expresa de la ley tengan destinacin especfica hacia temas diferentes al de la recuperacin de recursos hdricos afectados.
TABLA 4. PRINCIPALES FUENTES DE FINANCIACION EN AGUAS RESIDUALES PARA LAS ENTIDADES PUBLICAS AMBIENTALES
ENTIDAD FUENTE DE FINANCIACION
OBJETIVO EN AGUAS RESIDUALES

1. Depende de las prioridades fijadas en el Plan de Desarrollo Ambiental y el Plan de Accin del Ministerio. 2. Financia principalmente diseo y estudios previos al montaje de proyectos de descontaminacin de las aguas residuales 1. Recuperacin de recursos hdricos afectados por la contaminacin a travs de los Fondos Regionales de Descontaminacin Hdrica y convenios con autoridades municipales. 2. Pueden destinarse recursos que provienen de estas fuentes, siempre y cuando los proyectos estn contemplados dentro de los planes de accin ambiental.
Ministerio del Medio Ambiente, Institutos de Investigacin del SINA
1. Aporte Nacional
2. Cooperacin Tcnica Internacional
Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y Autoridades Ambientales Urbanas (AAU)
1. Tasas Retributivas por contaminacin hdrica
Predial (No aplica para AAU) Transferencias del sector elctrico Compensaciones por explotacin de minerales : hidrocarburos, nquel, materiales radioactivos y otros. (No aplica para AAU) Otras tasas: tasa por uso del agua, tasa de aprovechamiento forestal. Contribuciones de valorizacin Venta de bienes y servicios 3. Aporte Nacional 3. Se invierte de acuerdo con el Plan de Desarrollo Nacional. En el presente gobierno el agua es el tema central y el articulador de todo el Plan Ambiental.
2. Otros recursos propios:
24
ENTIDAD
FUENTE DE FINANCIACION
OBJETIVO EN AGUAS RESIDUALES
4. Fondo de Compensacin Ambiental (Ley 344 de 1996) (No aplica para AAU).
4. Este instrumento est por reglamentar, pero aplica para financiar necesidades de inversin de las Corporaciones Autnomas Regionales que poseen menos recursos. 5. Recursos de capital 5. Se pueden obtener prstamos de la banca internacional o nacional para financiar proyectos en aguas residuales. 6. Cooperacin Tcnica Internacional 6. Financia principalmente diseo y estudios previos al montaje de proyectos de descontaminacin de las aguas residuales. 7. Otras Fuentes: FONADE 7. Infraestructura fsica: Agua potable, saneamiento bsico
Dados los montos de inversin necesarios para garantizar las metas de descontaminacin en los prximos aos, las Corporaciones Autnomas Regionales lderes en el proceso de implementacin de la tasa retributiva estn destinando un porcentaje significativo de su recaudo hacia proyectos relacionados con la calidad del recurso mediante el esquema de Fondos Regionales. As, las Corporaciones no slo estn reduciendo las necesidades de inversin en los sistemas de tratamiento municipales al cobrar la tasa, tambin estn generando recursos significativos para la descontaminacin del agua. El recaudo ms probable de la tasa retributiva para los prximos diez aos es de US$502 millones que representan el 23% de los recursos necesarios para lograr las metas de descontaminacin planteadas24.
TABLA 5: ESTIMACION DEL RECAUDO DE TASAS RETRIBUTIVAS PARA DBO y SST, 1998-2007.
Sector Domstico Industrial Agropecuario TOTAL
Recaudo Total US$ 199,872,890 US$ 78,737,150 US$ 223,623,267 US$ 502,233,307
DOLARES CONSTANTES DE 1997
Aunque la tasa no cubra la totalidad de la inversin, se convierte en recurso articulador de las diferentes fuentes de financiacin en el pas, constituyendo montos de dinero significativos, que orientados bajo criterios de costo-efectividad pueden generar alto impacto ambiental en la calidad del recurso hdrico colombiano. Incluyendo un porcentaje de los recursos de las regalas que hacen parte de las fuentes de financiacin de los municipios, un escenario probable de dineros aportados por las entidades del sector ambiental en el perodo 1.998 - 2.007 se presenta en la tabla 6. No
24
Estimacin del Recaudo de las Tasas Retributivas. Oficina de Anlisis Econmico, Ministerio del Medio Ambiente, 1997. Documento de Trabajo.
25
incluye fuentes de recursos que aportaran los municipios en adicin a los proyectos que se realicen a travs de las regalas25
TABLA 6: ALGUNAS FUENTES DE RECURSOS PARA AGUAS RESIDUALES DOMESTICAS 1998-2007
Fuentes Presupuesto Nacional Tasa Retributiva Fondo Nacional de Regalas Cooperacin Tcnica Internacional Total
Millones de Dlares de 1997 US$ 50 US$ 502,2 US$ 343.1 US$ 20.2 US$ 915.5
La proyeccin se realiz teniendo en cuenta la tendencia y posibilidades de cada una de las fuentes en los prximos aos. Como se observa las fuentes proyectadas apenas cubren el 42% de los requerimientos estimados de inversin en los prximos aos (US$ 2.175 millones de dlares). En la siguiente figura se presenta la participacin de las fuentes requerida para lograr la meta de mejoramiento de la calidad de las aguas en Colombia en los prximos diez aos. No se debe descartar la posibilidad de utilizar fuentes de financiacin externa con cargo a la deuda de la nacin en los prximos aos, en el momento en que el panorama fiscal se haya estabilizado. El tema es una prioridad nacional y amerita este tipo de esfuerzos.
GRAFICO 2. COMPOSICION DE LA FINANCIACION DE AGUAS RESIDUALES.
Sector Agua Potable y Saneamiento Bsico. 58%
Entidades SINA 42%
5.2.
Articulacin de Fuentes de Financiacin para Descontaminacin del Agua.
La seccin anterior muestra que existen diversas fuentes de financiacin de diferentes instancias aplicables a la descontaminacin hdrica. Sin embargo, estas fuentes estn dispersas y desarticuladas disminuyendo la capacidad de invertir en proyectos costo efectivos de alto impacto ambiental. Dado que las entidades tienen objetivos y competencias en torno a un problema comn, en principio sus recursos financieros deben complementarse mutuamente alrededor de la inversin en descontaminacin hdrica. Para lograr una gestin financiera eficiente orientada a soportar las inversiones que requiere alcanzar las metas ambientales concertadas a escala regional es muy importante una gestin conjunta entre las autoridades regionales, locales y ambientales. Por lo tanto, es necesario articular
25
Las fuentes de financiacin en cabeza de los municipios para Aguas Residuales se presentaron en la Tabla 3.
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no slo las fuentes financieras sino tambin la gestin de las diferentes entidades en torno a la descontaminacin hdrica. Existen diferentes mecanismos para articular la gestin y recursos financieros alrededor del tema de la contaminacin hdrica. 1. Integrar los planes de desarrollo regional de los departamentos y municipios con los planes de gestin ambiental de las corporaciones regionales a travs de un programa comn de Fondos Regionales de Inversin para la Descontaminacin Hdrica. 2. Integrar los planes de desarrollo regional de los departamentos y municipios con los planes de gestin ambiental de las corporaciones regionales a travs de proyectos individuales de cuencas y realizar convenios. Esta opcin no garantiza la costo efectividad de la inversin. 3. Utilizar la Banca de Inversin para estructurar el proyecto del Municipio de tal forma que ste minimice el costo de capital. Una de las posibles fuentes son los Fondos Regionales que a su vez pueden canalizar los servicios financieros de la Banca de Inversin. 6. EFICIENCIA ECONOMICA E INVERSION .
El diseo y aplicacin sistemtica y gil de criterios de seleccin adecuados es una condicin necesaria para garantizar que un mecanismo financiero cumpla cuatro condiciones determinantes para su xito: evitar el comportamiento de bsqueda de Rentas, minimizar el costo de alcanzar las metas ambientales concertadas, minimizar los costos y tiempo de transaccin y acelerar la inversin ambiental. La bsqueda de rentas y los elevados costos de transaccin distorsionan la toma de decisiones en la seleccin de proyectos y la asignacin de recursos financieros llevando a la realizacin de proyectos que no cumplen con la eficiencia econmica. Los elevados costos de transaccin debilitan la capacidad de los fondos para acelerar la inversin. El proceso de seleccin de proyectos debe ser eficiente, es decir, debe involucrar la aplicacin sistemtica y gil de criterios de seleccin claramente definidos que garanticen que los recursos se asignan con eficiencia econmica y estn disponibles para los proyectos ganadores en el momento adecuado, mediante un proceso transparente, objetivo, y sobre todo gil. Lovei26 argumenta que las decisiones de asignacin de recursos en los fondos ambientales no son ptimas cuando no existen prioridades de inversin claramente definidas ni la capacidad institucional adecuada para evaluar las diferentes alternativas. El diseo y aplicacin de criterios sencillos proporciona un mecanismo para definir claramente estas prioridades y asegura la capacidad para evaluar las diferentes alternativas y tomar las decisiones que ms se aproximan al ptimo dadas las limitaciones de informacin.
26
Lovei, Magda: Financing Pollution Abatement: Theory and Practice. Environmental Economics Series paper no. 028, World Bank. Washington, 1995.
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6.1.
Minimizar el Costo de Alcanzar Metas Ambientales Predeterminadas.
Una vez concertada una meta ambiental es necesario encontrar la forma de alcanzarla al costo mnimo para el sector privado y para la sociedad en su conjunto; especialmente teniendo en cuenta el enorme costo de oportunidad en trminos de produccin e inversin social en educacin, salud e infraestructura que supone no buscar en cada momento las opciones de mnimo costo para cada situacin particular. Uno de los retos principales en la cofinanciacin de proyectos es encontrar criterios que dirijan los recursos a las opciones de descontaminacin ms costo efectivas con el fin de alcanzar las metas de calidad al mnimo costo, o de manera equivalente, lograr la mxima reduccin con unos recursos limitados. Desde el punto de vista de una evaluacin econmica y financiera, el costo por unidad de contaminante reducida es el criterio que permite comparar los proyectos en trminos de costo efectividad y asignar los recursos siguiendo el principio de eficiencia econmica. 6.1.1. Eficiencia Econmica a Nivel Individual: Uno de los objetivos fundamentales de los criterios de seleccin es crear conciencia en los municipios y la empresas contaminadoras que se premiar el diseo de proyectos eficientes. Dado que se financian los proyectos ms costo-efectivos, la competencia por los recursos del fondo incentivar la bsqueda de soluciones de descontaminacin cada vez menos costosas promoviendo la innovacin y la adopcin continua de tecnologas costo efectivas. A nivel individual, cuando una firma est compitiendo por recursos de cofinanciacin donde el criterio principal de asignacin es el costo por unidad reducida, siempre buscar en el mercado de opciones tecnolgicas aquellas que le garantizan el menor costo por unidad reducida para sus condiciones particulares. El requisito de garantizar la contrapartida constituye un estmulo adicional para buscar y presentar las opciones ms costo efectivas porque la firma tratar de minimizar el costo de inversin para minimizar su contrapartida. Los proyectos se ordenan de acuerdo con el costo por unidad de contaminante reducida y se asignan recursos al ms costo efectivo, siguiendo con el segundo con menor costo por unidad reducida y as sucesivamente hasta agotar los recursos del fondo para cada periodo. De esta manera, se garantiza que tanto en el corto como en el mediano y largo plazo se estn financiando los proyectos que reducen una mayor cantidad de contaminante por peso invertido, y por consiguiente, que se est logrando la mayor reduccin global posible con el mnimo de recursos necesarios para hacerlo. 6.1.2. Eficiencia Econmica en Programas y Polticas: La aplicacin del criterio de eficiencia tiene enormes implicaciones en la eleccin e implementacin de polticas y programas para el control de la contaminacin. La literatura de economa ambiental resea numerosos ejemplos que ilustran porqu el principio de eficiencia es fundamental en la poltica ambiental moderna.
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Uno de los grandes problemas de contaminacin en Chile son las partculas. Para controlarlo se ha implementado un sistema de burbujas que consiste en asignar una meta de emisin de partculas determinada por zona. Cuando una empresa nueva a entrar a operar en una zona de burbuja las dems deben reducir sus emisiones para mantener la meta. El sistema funciona a travs del control de chimeneas que tiene un costo de U$100/ton. Las partculas se depositan en las calles y cada vez que pasa un vehculo, se levantan y contaminan la atmsfera. Lavar las calles donde se depositan finalmente las partculas tiene un costo de U$20/ton y tambin reduce la contaminacin del aire. Como resultado de no aplicar el criterio de mnimo costo por unidad reducida en el programa de control de particulado, los chilenos estn pagando cinco veces ms de lo necesario para obtener una reduccin de la contaminacin determinada. La figura 1 muestra dos curvas de costo marginal de reduccin de emisiones atmosfricas por fuentes mviles calculadas para Ciudad de Mjico27. La curva inferior representa las diferentes opciones de mnimo costo resultantes de introducir un impuesto flexible a la gasolina; la curva ms alta supone que el regulador no puede usar un impuesto a la gasolina y debe disear otras alternativas de control. Un programa de control bien diseado para alcanzar el nivel de reduccin representado por la lnea vertical, es 23% ms costoso que utilizar el impuesto a la gasolina y permitir que los individuos busquen las opciones de costo mnimo. No utilizar el criterio de minimizacin de costos por unidad en la eleccin del programa de control de emisiones representa entonces un costo adicional de U$110 millones anuales para los habitantes de Ciudad de Mjico. (Eskeland, Gunnar y Devarajan Shantayanan; 1996)
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Eskeland, Gunnar y Devarajan Shantayanan. Taxing Bads by Taxing Goods: Pollution Control with Presumptive Charges. Word Bank, 1996. Pags. 20-21.
FONDOS REGIONALES DE INVERSION PARA DESCONTAMINACION HIDRICA FIGURA 1: COSTO MARGINAL DE REDUCCION DE EMISIONES EN MEJICO.
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Fuente: Eskeland, Gunnar S. Rationing Car Backfire: The Day without a Car Program in Mexico City. World Bank Policy Research Department, Washington, D.C., 1994.
En el marco de los Fondos Regionales de Descontaminacin hdrica, los proyectos se ordenan de acuerdo con el costo por unidad de contaminante reducida, de menor a mayor. La ordenacin tiene como resultado una grfica similar a la anterior. Ejemplo: La importancia de aplicar el principio de eficiencia puede ilustrarse con un ejemplo numrico: Se presentan los siguientes proyectos
Proyecto Proyecto A Proyecto B Proyecto C Proyecto D Proyecto E Proyecto F Proyecto G Costo Total U$ 100 500 350 190 600 2600 1800 Ton Reducidas 10 35 20 10 25 60 40 Costo por Ton. U$/ton 10 14 17 19 24 43 45
Se ordenan los proyectos con base en su costo por tonelada reducida comenzando con el de menor costo por tonelada. Estos costos son muy variables entre proyectos. Como los proponentes de proyectos saben que el criterio principal de asignacin es el menor costo por unidad reducida, presentan al fondo la opcin que representa el menor costo por unidad para sus
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condiciones particulares. El resultado del ordenamiento puede representarse en una grfica como la siguiente.
FIGURA2: ORDENAMIENTO DE PROYECTOS CON BASE EN COSTO POR TONELADA I.
COSTO TOTAL DE OBTENER META DE DESCONTAMINACION DE 100 TON
Costo por Ton. reducida U$
100 Ton Reducidas en Proyectos Elegidos con Criterios Polticos
Costo Total: $4,400

45 43 100 Ton Reducidas en Proyectos Elegidos Con Criterio de Eficiencia Econmica.
24 19 17 14 10
Costo Total: $1,740

25 t $600
60 t $2600
40t $1800
10 t $100
35 t $500 10
10 t 20 t $190 $350 45 65 75
100
Ton. de DBO Reducidas
160
200
Suponiendo que se ha concertado una meta de reduccin de carga de 100 toneladas de contaminante, la aplicacin del principio de eficiencia implica asignar recursos a los proyectos que presentan el menor costo por unidad reducida. Como resultado se financian los proyectos A, B, C, D, y E cuyo costo total asciende a U$1.740 y reducen 100 ton en total. Si no se aplica el principio de eficiencia y se financian los proyectos que presentan una mayor reduccin total, se eligen los proyectos F (60 ton reducidas) y G (40 ton. Reducidas) cuyo costo total es de U$4.400 y reducen en total las 100 toneladas requeridas. En conclusin, la aplicacin del principio de eficiencia tienen como resultado un ahorro de U$2.600; es decir, se logra la misma reduccin de 100 ton. con un 153% menos de recursos. El segundo caso se ilustra suponiendo que el fondo regional cuenta con un monto total disponible de U$2.000 para el periodo.
FONDOS REGIONALES DE INVERSION PARA DESCONTAMINACION HIDRICA FIGURA3: ORDENAMIENTO DE PROYECTOS CON BASE EN COSTO POR TONELADA II.
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REDUCCION OBTENIDA CON RECURSOS LIMITADOS DE U$2000
Costo por Ton. reducida U$
50 Ton Reducidas en Proyectos Elegidos con Criterios Polticos
Costo Total: $1,900

45 43 100 Ton Reducidas en Proyectos Elegidos Con Criterio de Eficiencia Econmica.
24 19 17 14 10
Costo Total: $1,740

10 t 20 t $190 $350 45 65 75 25 t $600
60 t $2600
40t $1800
10 t $100
35 t $500 10
100
Ton. de DBO Reducidas
160
200
Al aplicar el principio de eficiencia se asignan recursos al proyecto que presenta un menor costo por unidad reducida; siguiendo con el que presenta el segundo menor costo por unidad, y as sucesivamente hasta agotar los recursos. De esta manera se financian los proyectos A, B, C, D y E que reducen en conjunto 100 ton. y tienen un costo total de U$1.740. Si se aplica el criterio de financiar los proyectos que ofrecen una mayor reduccin total; se financia el proyecto G en primer lugar, pues es el que presenta una mayor reduccin y cuyo costo total est dentro del presupuesto disponible. A continuacin se busca el proyecto que presente la siguiente mayor reduccin y est dentro del presupuesto disponible. Como resultado se financian los proyectos G y A cuyo costo total es de U$1.900 y reducen en total 50 ton. La aplicacin del principio de eficiencia implica financiar los proyectos A, B, C, D y E; y, tiene como resultado una reduccin de 50 ton. adicionales con un costo de U$160 menos. Es decir, se logra un incremento en la reduccin del 100% con menos recursos respecto a la asignacin sin usar el principio de eficiencia. La aplicacin de criterios de costo por unidad de contaminante reducida para la asignacin de los recursos escasos del fondo regional en cada momento del tiempo garantiza que cada peso disponible se invierte en los proyectos ms costo efectivos. Esto tiene dos resultados espejo: se alcanza una reduccin dada al mnimo costo posible y se logra la mxima reduccin posible con unos recursos dados. 6.2. El papel de la Comunidad en el Proceso de Seleccin de Proyectos.
Dado que el dao derivado de la contaminacin orgnica se genera en la carga total ms que del incremento puntual, lo importante es reducir la carga total vertida. Por lo tanto, el mayor
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beneficio total para el pas se consigue reduciendo a la mayor velocidad posible la mayor cantidad de cargas vertidas con el dinero disponible. Dado que lo importante no es la fuente donde se reduce sino reducir donde es menos costoso hacerlo, el determinante en la seleccin de proyectos es la comparacin entre costos por unidad reducida. Esto garantiza la obtencin del mayor beneficio neto posible. La valoracin econmica de los beneficios generados por proyectos de descontaminacin es una tarea que requiere una gran cantidad de informacin y la aplicacin cautelosa de metodologas complejas, que por lo general no estn disponibles a un costo razonable. Las metodologas existentes de valoracin econmica de los beneficios ambientales y sociales presentan una serie de problemas tcnicos que invalidan sus resultados en un contexto de comparacin de proyectos para asignar los recursos escasos de los Fondos Regionales de Descontaminacin: Las Tcnicas de valoracin econmica tienen un componente subjetivo porque no hay un mtodo estndar aplicable a todos los beneficios ambientales de los proyectos de descontaminacin hdrica. Cada situacin particular requiere la aplicacin de una o varias metodologas que arrojan resultados muy diferentes en cada caso y en cada momento del tiempo y no son robustas ante la especificacin de supuestos. La ausencia de informacin sobre cada dao ambiental, y por lo tanto, sobre los beneficios potenciales de descontaminar, restringen la estimacin de estos beneficios. Cualquier tcnica de valoracin que se utilice slo arroja un valor parcial lo que impide garantizar que los proyectos financiados sean realmente aquellos con mayores beneficios. En la mayora de los casos, pero especialmente cuando los daos causados por la contaminacin no pueden determinarse en su totalidad, por ejemplo, dao sobre ecosistemas, las tcnicas de valoracin arrojan resultados subvalorados. Debido a los problemas de informacin y al gran nivel tcnico y econmetrico que requiere una valoracin bien aplicada, es muy difcil asumir los altos costos de realizarla para cada cuenca, tramo, proyecto y en cada momento del tiempo. La alternativa para asegurar la maximizacin de beneficios ambientales cuando es necesario elegir entre proyectos de caractersticas de costo efectividad y viabilidad tcnica y financiera muy similares es la participacin de la comunidad regional en el proceso de decisin. La comunidad regional, que sufre la contaminacin conoce los casos en el mbito regional, convive con el problema diariamente, y por lo tanto, posee la informacin para determinar dnde un proyecto de reduccin de contaminacin puede producir los mayores beneficios dados sus preferencias y conocimientos. Cuando la comunidad regional participa en la toma de decisiones del fondo regional, en el momento de asignar los recursos puede revelar en este espacio los beneficios potenciales percibidos a escala regional y local. Adems, su participacin activa en la toma de decisiones de inversin permite que ejerza un papel de veedura ciudadana en la aplicacin de criterios preestablecidos.
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Los beneficios potenciales percibidos se derivan de reducir los daos que impone la contaminacin. Para la toma de decisiones es necesario contar con informacin sobre los beneficios potenciales de reducir ese dao sobre las diferentes variables: Daos sobre la salud humana: hay o no incidencia de enfermedades derivadas del consumo humano de agua contaminada (diarrea, infecciones intestinales, problemas de piel) Sobrecostos impuestos a otras actividades productivas: hay o no bocatomas de acueductos en municipios aguas abajo del problema de contaminacin que busca reducir el proyecto; hay cultivos regados con aguas que se han contaminado, hay predios residenciales o recreativos; han diminuido el turismo, la pesca u otras actividades productivas en la regin Daos sobre ecosistemas valiosos: hay o no ecosistemas protegidos, o que la comunidad regional aprecie, afectados por el agua contaminada. Una vez identificados estos daos es posible describir con cierta precisin los beneficios potenciales de reducir la carga contaminante con el proyecto. 7. MODELO DE FONDOS REGIONALES DE INVERSION EN DESCONTAMINACION HIDRICA
Este captulo constituye el corazn del documento y desarrolla el modelo de Fondos Regionales para la Descontaminacin Hdrica propuesto por el Ministerio del Medio Ambiente y mejorado con base en los aportes y experiencias de las Autoridades Ambientales 7.1. Principios
El diseo del modelo de fondos de descontaminacin de aguas residuales debe seguir por lo menos los siguientes principios: Eficiencia econmica: El proceso de seleccin de proyectos a cofinanciar se realiza a travs de la aplicacin de criterios que garantiza que se obtenga la mayor reduccin posible de contaminante por peso invertido en la regin. Eficiencia administrativa: Se deben minimizar los costos administrativos en las diferentes fases de implementacin del modelo de tasa retributiva y fondos regionales para la descontaminacin. En primer lugar es necesario reducir al mximo el costo y la carga administrativa en las autoridades ambientales regionales en el momento de realizar cobros y facturar la tasa retributiva por vertimientos lquidos. En segundo lugar, cuando se entra a realizar procesos de seleccin de proyectos que sean objeto de la financiacin con cargo a los recursos del fondo, ser necesario administrar la recepcin, evaluacin y posterior realizacin de convenios. Por ltimo se requiere hacer una labor de seguimiento a los proyectos para verificar su cumplimiento. Eficacia en la articulacin de esfuerzos y fuentes de financiacin: De acuerdo con diagnsticos previos a la elaboracin del modelo de fondos regionales para la descontaminacin28, existe una gran dispersin de esfuerzos y recursos financieros dentro y fuera del Sistema Nacional Ambiental,
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Estrategia financiera de Financiacin de la Inversin Ambiental para Colombia, 1.998-2.007. Ministerio del Medio Ambiente, Febrero de 1.998.
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causando el desarrollo de proyectos de bajo impacto en la solucin de los problemas ambientales. El modelo trata de aglutinar a los principales actores en la solucin de los problemas de contaminacin hdrica, mediante la participacin en los procesos de decisin de la asignacin de los fondos y la posibilidad de aceptar la cofinanciacin de los proyectos con fuentes de recursos que estn fuera del fondo (por ejemplo las Regalas, lneas de crdito bilaterales, recursos propios de los municipios), o han ingresado al fondo por voluntad de la autoridad ambiental o aportes de terceros. Transparencia en el manejo y uso de los recursos recaudados mediante la tasa retributiva por vertimientos lquidos para facilitar su implementacin en la comunidad regulada. Facilitar a las autoridades ambientales regionales la aplicacin de programas de descontaminacin de aguas. Las autoridades ambientales deben articular los planes de gestin ambiental a los planes de desarrollo regional, lo cual implica hacer compatibles los planes de inversin respectivos. Participacin de la comunidad regulada en los procesos de decisin de las inversiones que son objeto de financiacin, como una estrategia de impulso a la implementacin del modelo de tasas retributivas por vertimientos puntuales y fondos regionales para la descontaminacin hdrica. La comunidad regional ejerce una veedura ciudadana que involucra un importante elemento de transparencia en la toma de decisiones. 7.2. Definicin.
Los Fondos Regionales de Inversin son mecanismos financieros para manejar la inversin de los recursos generados por tasas ambientales, en particular de la Tasa Retributiva por Vertimientos puntuales, de manera separada. Los Fondos se crean mediante un acuerdo del Consejo Directivo. Como son un sistema separado de cuentas pueden constituirse como un Fondo Cuenta o como un proyecto especial de inversin dentro del presupuesto de cada corporacin autnoma regional y de desarrollo sostenible o autoridad ambiental urbana. El Fondo Cuenta puede ser manejado directamente por la Corporacin, o a travs de una fiducia pblica o un encargo fiduciario. El esquema posibilita una amplia participacin de todos los sectores involucrados en la financiacin y gestin hacia la prevencin y reduccin de la contaminacin hdrica y busca direccionar los recursos hacia la inversin eficiente y de mnimo costo en prevencin y descontaminacin con base en criterios claros de eficiencia econmica, sostenibilidad financiera y prioridades regionales. 7.3. Modelo de Fondos Regionales.
Esta seccin desarrolla cada uno de los componentes y elementos de los Fondos Regionales. Est desarrollado de tal forma que cada uno de ellos se expone y a continuacin se propone la redaccin del artculo. La seccin final presenta un modelo de Acuerdo del Consejo Directivo que constituye una gua para las autoridades ambientales. Es necesario tener en cuenta que el modelo debe estudiarse cuidadosamente para adaptarlo a las condiciones particulares de cada una. El
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modelo contiene los elementos fundamentales que debe incluir un Acuerdo de Fondos Regionales. Algunos artculos deben variar de acuerdo con las condiciones particulares de cada autoridad ambiental, sin embargo, el Acuerdo definitivo para cada una debe incluir cada uno de los elementos del Acuerdo Modelo para cumplir sus objetivos. 7.3.1. Creacin del Fondo Regional y Tipo de Fondo: Teniendo en cuenta que los fondos regionales son sencillamente un mecanismo financiero para manejar la inversin de los recursos generados por la tasa retributiva por vertimientos puntuales de manera separada, el tipo de fondo que se cree depende en gran medida de las condiciones financieras y capacidad administrativa de la Corporacin y del monto esperado del Fondo. En trminos generales existen varias opciones. Fondo cuenta manejado separadamente del presupuesto de la Corporacin. Constituir una fiducia pblica o un encargo fiduciario este esquema es muy atractivo cuando se tiene proyectado manejar grande montos que justifiquen el costo de la fiducia ya que el sistema financiero es muy eficiente en las inversiones temporales y garantiza rendimientos financieros atractivos. En el Anexo 1 se presentan las ventajas potenciales de este esquema. Proyecto de Inversin. Si bien este mecanismo es una alternativa para manejar de manera separada los recursos, su desventaja frente al Fondo Cuenta es que est sujeto a las normas y regulaciones de los Recursos Propios de la Corporaciones Autnomas (por ejemplo, vigencia limitada) Es fundamental hacer explcito el objetivo del Fondo para delimitar su mbito de aplicacin y dar claridad sobre las actividades financiables, facilitar el apalancamiento de otras fuentes financieras con objetivos comunes, minimizar la bsqueda de rentas y optimizar los procedimientos de evaluacin.
ARTICULO 1: Crear el Fondo Regional de Inversin para la Descontaminacin Hdrica como fondo cuenta de gestin ambiental para articular eficientemente recursos de inversin de diferentes actores para proyectos ambientales relacionados con la prevencin y tratamiento de la contaminacin hdrica, siguiendo criterios de beneficio ambiental y eficiencia econmica.
7.3.2. Destino de los recaudos de Tasas Retributivas. Las Tasas Retributivas constituyen el capital semilla de los fondos regionales, por esto es recomendable que la mayor parte del recaudo se destine al Fondo. Sin embargo es necesario tener en cuenta que la administracin tanto del programa de tasas como del mismo fondo, as como el sistema de monitoreo y seguimiento incluyendo los laboratorios tienen costos, por lo tanto, es necesario evaluar cuidadosamente los requerimientos financieros para esas actividades y asegurar que un porcentaje del recaudo de tasas se destine a ello. En trminos generales este porcentaje de administracin, seguimiento y monitoreo est entre el 20% y el 30% del recaudo de tasas. Sin embargo, es importante evaluar cuidadosamente los requerimientos para estas actividades, pues son cruciales para el funcionamiento de las tasas. Es importante tener en cuenta que, como lo establece el artculo 24 de la Ley 344 de 1996 que crea el Fondo de Compensacin Ambiental, sern ingresos del Fondo el veinte por ciento 20% de
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los recursos percibidos por las Corporaciones Autnomas Regionales, con excepcin de las de Desarrollo Sostenible, por concepto de transferencias del sector elctrico y el diez por ciento 10% de las restantes rentas propias, con excepcin del porcentaje ambiental de los gravmenes a la propiedad inmueble percibidos por ellas y de aquellas que tengan como origen relaciones contractuales interadministrativas. El pargrafo incluido en el modelo de acuerdo de fondos regionales hace referencia a que los recursos de tasas que se destinan al Fondo regional son netos, es decir, una vez descontado el porcentaje destinado al Fondo de Compensacin. Es necesario determinar si la Corporacin debe o no transferir al Fondo de Compensacin para incluir o no el pargrafo segn el caso.
ARTICULO 2: Los recursos recaudados por concepto de Tasas Retributivas se distribuirn de la siguiente manera: El 80% para el Fondo Regional que trata el presente Acuerdo. El 20% restante, har parte del presupuesto de la Corporacin y ser invertido en la administracin y seguimiento del programa de tasas retributivas por vertimientos puntuales incluyendo los costos de laboratorios, equipos y apoyo logstico. Pargrafo: Los porcentajes de que trata el presente Artculo, se tomarn descontando la transferencia al Fondo de Compensacin Ambiental.
7.3.3. Recursos que hacen parte del fondo. Uno de los objetivos principales del modelo de fondos regionales es la articulacin de diferentes fuentes financieras hacia la prevencin y tratamiento costo efectivo de la contaminacin hdrica. Es necesario incluir en el acuerdo explcitamente qu otras fuentes pueden hacer parte del Fondo Regional, especialmente, determinar que los rendimientos financieros van a ser reinvertidos al fondo.
ARTICULO 3: Adems de los recursos que trata el artculo anterior, hacen parte de los recursos del Fondo: 1. Los recursos provenientes de entidades pblicas o privadas. 2. Los recursos provenientes de cooperacin nacional e internacional. 3. Los rendimientos financieros generados por los recursos del Fondo. 4. Los dems recursos que provengan de fuentes diferentes a las anteriores y que estn relacionados con los objetivos del Fondo.
7.3.4. Areas Financiables. Es fundamental determinar claramente las reas que pueden acceder a los recursos del Fondo para garantizar que los recursos se dirijan a los proyectos que inciden en la descontaminacin hdrica y que tienen un gran impacto a nivel regional as como, evitar el desgaste administrativo de evaluar numerosos proyectos de diferentes tipos y evitar la asignacin subptima de recursos de inversin. Los recursos de inversin tienen un alto costo de oportunidad, por consiguiente, es necesario asignarlos con la mayor eficiencia econmica y ambiental.
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En este orden de ideas, es tambin crtico dejar claramente establecido qu actividades no se van a financiar con los recursos del fondo para evitar la desviacin de recursos escasos hacia las actividades que son responsabilidad directa del sector de agua potable y alcantarillado. Este sector cuenta con otras fuentes de recursos. Ni la construccin de redes de acueducto y alcantarillado ni la operacin y mantenimiento de los sistemas de tratamiento de aguas residuales domsticas son competencia de las autoridades ambientales. Los municipios deben como mnimo poseer el terreno donde se construir la planta, y finalmente, las autoridades ambientales no pueden destinar recursos escasos y valiosos a la financiacin de las obligaciones impositivas, las inversiones financieras o a la compra de acciones de los entes territoriales. Uno de los factores crticos identificados por las autoridades ambientales regionales es la ausencia o inadecuada formulacin de los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado de los Municipios. Por este motivo estn incluidos en las actividades financiables siempre y cuando contemplen el tratamiento de aguas residuales municipales.
ARTICULO 4: Actividades Financiables: el Fondo cofinanciar proyectos ambientales relacionados con la prevencin, control y tratamiento de la contaminacin hdrica. 1. Actividades de Inversin y Preinversin (Factibilidad y Diseo) en sistemas de tratamiento de aguas residuales. Rehabilitacin, optimizacin y ampliacin de sistemas de tratamiento de aguas residuales. Factibilidad, diseo y construccin de sistemas de tratamiento de aguas residuales. Descontaminacin de aguas residuales en mataderos municipales pblicos. Formulacin de Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado municipales siempre y cuando contemplen el tratamiento de aguas residuales. 2. Actividades en proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos pilotos demostrativos relacionados. Incluyendo asistencia tcnica para el diagnstico y tratamiento de la contaminacin sectorial y para el diseo de procesos de produccin ms limpia. 3. Actividades en investigacin bsica y aplicada y de educacin ambiental de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso. Pargrafo: Con los recursos del Fondo no se cofinanciarn las siguientes actividades: Construccin de acueductos y alcantarillados (incluyendo colectores e interceptores), Pago de obligaciones financieras, obligaciones impositivas e inversiones en el mercado financiero. Adquisicin de terrenos. Gastos de administracin, operacin y mantenimiento de sistemas de tratamiento de aguas residuales. Compra de acciones en las empresas prestadoras de servicios. Reajustes, imprevistos o mayores valores de proyectos o programas
7.3.5. Distribucin de los Recursos del Fondo. Todas las entidades que paguen tasas retributivas podrn acceder a los recursos del fondo. La distribucin de los recursos del Fondo entre las reas financiables proveen una seal clara de las prioridades de la inversin dentro del objeto del fondo: inversin en proyectos ambientales
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relacionados con la prevencin y tratamiento de la contaminacin hdrica, siguiendo criterios de beneficio ambiental y eficiencia econmica. El diagnstico que antecedi al desarrollo de la propuesta de fondos regionales muestra que para contribuir a la solucin del problema de la contaminacin hdrica es necesario enfatizar en articular esfuerzos y recursos hacia la inversin costo efectiva en sistemas de tratamiento de aguas residuales en los municipios, especialmente pequeos y medianos. Por esta razn el mayor porcentaje de recursos del fondo se destina a estas actividades. La distribucin entre preinversin e inversin depende de las necesidades regionales, es decir, si el problema a nivel de tratamiento de aguas residuales municipales es la falta de diseos en la mayora de los municipios, debe destinarse un porcentaje mayor a preinversin, pero si varios estudios existen y el problema es la falta de recursos para adecuacin, optimizacin, ampliacin o construccin se destinar el mayor porcentaje a estas actividades. La distribucin propuesta es: 1. El 55% para cofinanciacin de proyectos de inversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales en los municipios. 2. El 15% para cofinanciacin de proyectos de preinversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales en los municipios. 3. El 22% para cofinanciar proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos piloto demostrativos relacionados. 4. El 5% para cofinanciar proyectos de investigacin bsica y aplicada y de educacin ambiental de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso. 5. El 3% para cubrir los costos de administracin del Fondo.
GRAFICO 3: DESTINACION DE LOS RECURSOS DEL FONDO
Investigacin bsica y aplicada y de educacin ambiental de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso. 5%
Investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos piloto demostrativos relacionados. 22%
Administracin del Fondo. 3% Inversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales en los municipios. 55%
Preinversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales en los municipios. 15%
FONDOS REGIONALES DE INVERSION PARA DESCONTAMINACION HIDRICA ARTICULO 5: Los recursos del Fondo se distribuirn de la siguiente manera:
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El XX% para cofinanciacin de proyectos de inversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales en los municipios. El XX% para cofinanciacin de proyectos de preinversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales en los municipios. El XX% para cofinanciar proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos piloto demostrativos relacionados. El XX% para cofinanciar proyectos de investigacin bsica y aplicada y de educacin ambiental de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso. El 3% para cubrir los costos administrativos del Fondo.
Pargrafo: Cuando en la vigencia no se presenten proyectos de investigacin o de educacin ambiental, los recursos asignados se destinarn a la cofinanciacin de los proyectos de que trata el numeral 1.
7.3.6. Porcentajes de cofinanciacin. Uno de los objetivos del modelo de fondos regionales es articular esfuerzos y recursos financieros hacia la inversin costo efectiva en proyectos de prevencin y tratamiento de la contaminacin hdrica. En este sentido es muy importante establecer claramente los porcentajes que se financiarn con los recursos del fondo. En la medida que los proyectos cuentan con contrapartida de otras fuentes se articulan los recursos. No es recomendable financiar el 100% del valor del proyecto. Los porcentajes a cofinanciar dependen principalmente de dos variables: el tamao del fondo y el nmero de proyectos potenciales. Cuando hay un gran nmero potencial de proyectos, los porcentajes de cofinanciacin no deben superar el 40% del valor del proyecto para asegurar que el fondo podr apalancar un nmero significativo de proyectos en la regin. Si el nmero de proyectos esperados es bajo relativo al tamao del fondo, los porcentajes de cofinanciacin pueden ser mayores. A continuacin se presentan los dos casos. Caso 1: Muchos proyectos potenciales un fondo relativamente pequeo. 1. Proyectos de inversin para sistemas de tratamiento de aguas residuales, se cofinanciar mximo un 40%. 2. Proyectos de preinversin para sistemas de tratamiento de aguas residuales, se cofinanciar mximo un 40%. 3. Proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos pilotos demostrativos relacionados, se cofinanciar mximo un 35%. 4. Proyectos de investigacin bsica y aplicada y de educacin ambiental de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso, se cofinanciar mximo un 35%. Caso 2: Pocos proyectos potenciales o un fondo relativamente grande. 1. Proyectos de inversin para sistemas de tratamiento de aguas residuales, se cofinanciar mximo un 60%.
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2. Proyectos de preinversin para sistemas de tratamiento de aguas residuales, se cofinanciar mximo un 80%. 3. Proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos pilotos demostrativos relacionados, se cofinanciar mximo un 40%. 4. Proyectos de investigacin bsica y aplicada y de educacin ambiental de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso, se cofinanciar mximo un 35%.
ARTICULO 6: Cofinanciacin. Se tendrn en cuenta los siguientes porcentajes de cofinanciacin para los proyectos: Proyectos de inversin para sistemas de tratamiento de aguas residuales, se cofinanciar mximo un XX%. Proyectos de preinversin para sistemas de tratamiento de aguas residuales, se cofinanciar mximo un XX%. Proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos pilotos demostrativos relacionados, se cofinanciar mximo un XX%. Proyectos de investigacin bsica y aplicada y de educacin ambiental de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso, se cofinanciar mximo un XX%.
7.3.7. Requisitos y Criterios. Uno de los aspectos ms importantes para el xito de los fondos es la definicin clara y precisa de los criterios. En el ciclo de proyectos se distinguen cuatro tipos de criterios: requisitos de presentacin de proyectos, criterios de elegibilidad, criterios de viabilidad tcnica y financiera y criterios de priorizacin. A continuacin se desarrollan estos cuatro tipos, contenidos en los artculos 7 al 10 del modelo de Acuerdo y se explican con detalle algunos de ellos. Requisitos de presentacin de proyectos En esta seccin deben establecerse claramente los documentos, formato e informacin que deben contener los proyectos para aceptados para revisin y evaluacin. Tienen como objetivo minimizar los costos de transaccin en la revisin de un proyecto, evitando en lo posible la recepcin y trmite de proyectos con informacin incompleta. As mismo, se incluye la condicin de estar a paz y salvo con la corporacin. Adicionalmente se establecen algunas condiciones mnimas que deben cumplir los proyectos como el cumplimiento con la normatividad ambiental (licencia ambiental, permisos, autorizaciones o concesiones para los proyectos de tratamiento de aguas residuales domsticas) y acreditar la propiedad del terreno. El objetivo de estas condiciones es asegurar que los proyectos presentados han surtido todos los trmites necesarios para ponerlo en marcha una vez se aprueben los recursos evitando la posibilidad de aprobar un proyecto que luego no se pueda construir.
ARTICULO 7: Requisitos de Presentacin de Proyectos. 1. Carta de presentacin del proyecto dirigida al Director General.
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2. Elaboracin del proyecto en la metodologa General, DNP BPIN No. 001, para los proyectos de medio ambiente, la No. 022 si son proyectos de tratamiento de aguas residuales domsticas o la No 026 si son proyectos de preinversin. 3. Ficha EBI totalmente diligenciada. 4. Cronograma de actividades y flujo de fondos del proyecto. 5. Plan financiero del proyecto por usos y fuentes. 6. Presupuesto detallado del proyecto. 7. Plano de localizacin del proyecto que indique la ubicacin geogrfica municipal y veredal. 8. Planos del proyecto en la escala apropiada cuando a ello hubiere lugar. 9. Anexar copia de los estudios, diseos y anlisis de costo mnimo para los proyectos de inversin en tratamiento de aguas residuales. Diseos hidrulicos, sanitarios y estructurales (memoria de clculo, planos generales y de detalles y perfil hidrulico a escala conocida y cantidades de obra.) 10.Certificado de disponibilidad presupuestal para el caso de entes territoriales o carta de compromiso donde conste que se cuenta con los recursos de contrapartida necesarios para la financiacin respectiva del proyecto, segn el caso. 11.Acreditar la propiedad del terreno (para proyectos de inversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales domsticas municipales) 12.Licencia Ambiental, permisos o autorizaciones correspondientes (para proyectos de inversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales domsticas municipales) 13.Que el solicitante se encuentre a paz y salvo con la Corporacin en el pago de derechos, tasas, multas y transferencias.
Criterios de Elegibilidad. Constituyen el primer filtro en el proceso de evaluacin y aprobacin de proyectos. Determinan las condiciones que deben cumplir los proyectos para que puedan ser elegidos para cofinanciacin. Los proyectos deben pertenecer a las reas financiables previamente definidas para evitar la desviacin de recursos de inversin escasos hacia proyectos que no se enmarquen dentro del objetivo de prevenir y tratar la contaminacin hdrica. Deben estar enmarcados o articulados con los Planes de Gestin Ambiental Regional, los Planes de Accin Trianuales de la Corporacin, el Plan Nacional de Desarrollo Ambiental, el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio aprobado por la autoridad ambiental o ser parte del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado del Municipio. Este criterio responde a la necesidad de articular no slo las fuentes financieras sino tambin la gestin de las diferentes entidades en torno a la descontaminacin hdrica, integrando los planes departamentales y municipales a los planes ambientales mediante los fondos regionales. As mismo, es necesario establecer criterios tcnicos que garanticen la viabilidad de los proyectos de aguas residuales como un porcentaje de caudal del rea aferente, la existencia o garanta de construccin de colectores e interceptores y las caractersticas de las aguas residuales domsticas (relacin DQO/DBO entre 1 y 2.2; concentracin de DBO entre 200 y 500 mg/l) ya que el proyecto de tratamiento est dirigido a este tipo de agua residual.
ARTICULO 8 Criterios de Elegibilidad. Para ser elegibles, los proyectos debern cumplir los siguientes requisitos. Pertenecer a las reas financiables.
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Estar enmarcados o articulados con los Planes de Gestin Ambiental Regional, los Planes de Accin Trianuales de la Corporacin, el Plan Nacional de Desarrollo Ambiental, el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio aprobado por la autoridad ambiental o ser parte del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado del Municipio.
Los proyectos de tratamiento de aguas residuales domsticas debern cumplir adems: Garantizar que el caudal a tratar corresponde como mnimo al 70% del caudal de aguas residuales del rea aferente. Los colectores e interceptores necesarios para transportar las aguas residuales al sistema de tratamiento debern estar construidos o garantizada su ejecucin antes de la puesta en marcha del proyecto de tratamiento. El agua residual a tratar debe tener una relacin DQO/DBO entre 1 y 2.2. El agua residual a tratar debe tener una concentracin de DBO entre 200 y 500 mg/l.
Criterios de Viabilidad Tcnica y Financiera: Establecen los requisitos tcnicos y financieros que deben cumplir los proyectos para garantizar su viabilidad. Su aplicacin garantiza que no se van a asignar recursos a un proyecto que no puede garantizar los objetivos o que no puede sostenerse financieramente. Para cada tipo de proyectos es necesario definir claramente los criterios de viabilidad tcnica y financiera.
1. Proyectos de Inversin y Preinversin en Tratamiento de Aguas Residuales Domsticas.
Los criterios de viabilidad tcnica para los sistemas de tratamiento de aguas residuales domsticas tanto a nivel de inversin como de preinversin estn contenidos en la Resolucin 1096 del 17 de Noviembre de 2.000 - Por la cual se adopta el Reglamento Tcnico para el sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico RAS. del Ministerio de Desarrollo Econmico en el Captulo XV del Ttulo II. El principal objetivo de los criterios de viabilidad financiera es garantizar que no se desarrollarn proyectos, en particular de infraestructura, que en el largo plazo generen problemas financieros a sus propietarios y/o ejecutores. La sostenibilidad financiera se analiza desde dos puntos de vista: en primer lugar se estudia si el apalancamiento es suficiente para realizar el proyecto; en segundo lugar, los municipios (o el operador de la planta) debern demostrar que poseen los recursos necesarios para asumir los costos de operacin y mantenimiento durante la vida til del proyecto, as como la amortizacin de las deudas contradas para el establecimiento de la infraestructura. En los planes maestros de acueducto y alcantarillado la viabilidad tcnica est ligada a que contengan todos los elementos y estudios tanto ambientales como tcnicos, econmicos e institucionales que permitan su adecuada formulacin e implementacin.
ARTICULO 9: Criterios de Viabilidad Tcnica y Financiera: Proyectos de Inversin y Preinversin en Tratamiento de Aguas Residuales Domsticas. Cumplimento con RAS 2000 del Ministerio de Desarrollo Econmico (Resolucin 1096 del 17 de Noviembre de 2.000 - Por la cual se adopta el Reglamento Tcnico para el sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico RAS.) Captulo XV del Ttulo II. Garantizar alternativas para cubrir los costos de Operacin y Mantenimiento durante la vida til del proyecto. Garantizar la contrapartida mnima.
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Proyectos de preinversin para la formulacin de Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado Municipales. Los proyectos deben contener los siguientes elementos: Informacin general del rea del proyecto Diagnstico del estado actual de los servicios Pronsticos de demanda y determinacin de caudales Anlisis de la capacidad limitante y necesidad de obras o acciones Estudio hidrolgico Planteamiento de alternativas Seleccin de alternativas Propiedades, derechos y servidumbres Obras complementarias Aspectos ambientales Estudios y diseos definitivos Estudio topogrfico Estudio de caracterizacin y tratabilidad de las aguas Estudio de suelos Evaluacin de lotes y otros estudios Documentacin tcnica para licitaciones Presentacin de planos y documentos Programa de accin institucional Plan de ejecucin y costos Garantizar la Contrapartida mnima.
2. Proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos piloto demostrativos relacionados.
Existen dos alternativas para manejar la cofinanciacin de proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos piloto demostrativos relacionados. que buscan identificar mtodos de reduccin costo efectiva con base en las condiciones regionales. Una de ellas son los convenios de produccin ms limpia y la otra la cofinanciacin de proyectos de investigacin aplicada que no necesariamente estn enmarcados en un convenio de produccin ms limpia. Convenios de Produccin Ms Limpia: El Ministerio del Medio Ambiente formul y concert la Poltica Nacional de Produccin ms Limpia29, aprobada por el Consejo Nacional Ambiental en agosto de 1997, que busca fundamentalmente prevenir la contaminacin en la fuente en lugar de tratarla una vez generada, con importantes resultados en la obtencin de las posibilidades de sostenibilidad y competitividad sectorial. La implementacin de una Produccin ms Limpia en el pas se ha realizado desde 1995, mediante los Convenios de Concertacin que se han firmado entre el Ministerio del Medio Ambiente y las autoridades ambientales locales con los principales sectores y enclaves productivos. En estos Convenios se busca prevenir la contaminacin y reducir las emisiones ms all de los estndares establecidos por la normatividad ambiental, y mejorar la competitividad empresarial.
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Ministerio del Medio Ambiente, 1997
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Los representantes de las partes identifican en forma concertada los compromisos a realizar, teniendo en cuenta la situacin ambiental y tecnolgica existente, las opciones de solucin, y los obstculos en su implementacin. Evaluando la experiencia en la implementacin de los Convenios, se ha encontrado entre las restricciones para la definicin de las acciones a implementar y su cronograma de ejecucin, las siguientes: En la mayora de los sectores y enclaves productivos del pas no se conoce la situacin tecnolgica y ambiental; Existe bajo conocimiento de las alternativas de produccin ms limpias, apropiadas a las estructuras productivas locales; Las actividades de investigacin y desarrollo en temas de produccin ms limpias, con excepcin de algunos casos sectoriales, son escasas. Para alcanzar los objetivos de la Poltica Nacional de Produccin ms Limpia y facilitar la implementacin de los compromisos de los Convenios, se defini la promocin de una Produccin ms Limpia como una de las estrategias prioritarias a implementar. Esta estrategia incluye entre sus acciones instrumentales el Fomento a la investigacin bsica y aplicada en temas de produccin ms limpia. Otras de las acciones instrumentales son: Facilitar el Acceso a Tecnologas ms Limpias, identificando las mejores alternativas de produccin ms limpia, y Realizar Proyectos Pilotos Demostrativos, para analizar la factibilidad tcnica, econmica y ambiental de las alternativas a implementar. Con el fin desarrollar estas acciones instrumentales, en marzo de 1998 se inici el Centro Nacional de Produccin ms Limpia y Tecnologas Ambientales (CNPMLTA)30, con cobertura nacional. El centro est dirigido a los sectores que constituyen un factor crtico en el proceso de deterioro ambiental y con limitaciones de acceso a tecnologas ms limpias. Los convenios de produccin ms limpia y el Centro Nacional establecen marco de inversin de los recursos del fondo destinados a la investigacin sectorial aplicada y a los proyectos piloto de reconversin a procesos ms limpios que aumentan la productividad y competitividad sectorial. As, cada peso se invierte en proyectos que cumplen tres caractersticas: la concertacin de los convenios rene los intereses de los sectores y las autoridades ambientales teniendo en cuenta las condiciones regionales; se financian proyectos de alto impacto en la reduccin costo efectiva de la contaminacin a nivel regional y; la investigacin aplicada permite ampliar el rango de opciones tecnolgicas costo efectivas e impulsa el desarrollo regional. Importancia del sector como contaminador en la regin: Este criterio permite que la inversin se enfoque hacia proyectos cuyos posibles resultados produzcan la mayor reduccin posible de contaminante vertido en la cuenca. Si el sector es un gran contaminador del agua en la cuenca o tramo, una opcin de reconversin y tratamiento desarrolladas a partir de la investigacin aplicada tendr mayor impacto que si el aporte de carga del sector es poco significativo con relacin al total de la cuenca o tramo. Uno de los parmetros
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Esta iniciativa ha sido reconocida como una de las estrategias ms efectivas a nivel mundial y fue promocionada por el Ministerio del Medio Ambiente, autoridades ambientales locales, gremios empresariales, empresas, universidades y cooperacin internacional.
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para medir este es la participacin porcentual de la carga sectorial en la carga total estimada para la cuenca o tramo.
Proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos piloto demostrativos relacionados. El proyecto debe estar dirigido a los sectores que tienen incidencia en la contaminacin hdrica en la regin. Que la participacin porcentual de la contaminacin generada por el sector en la cuenca o tramo sea de xx% del total de la contaminacin en la misma. El proyecto debe dirigirse al desarrollo de alternativas tecnolgicas aplicables para produccin ms limpia o descontaminacin de aguas. Debe garantizar la aplicabilidad de los resultados o la replicabilidad de los pilotos y prototipos. Incluir un Plan donde se definan muy claramente los resultados esperados. Garantizar la contrapartida mnima.
3. Proyectos de Investigacin bsica y aplicada de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso.
Colciencias ha desarrollado criterios y procedimientos de evaluacin de proyectos de investigacin que le ha permitido una seleccin de proyectos eficaz y relativamente rpida. Los criterios para este tipo de proyectos han sido desarrollados con base en el trabajo de esta entidad. Es fundamental que estos proyectos estn enfocados hacia la solucin de los problemas ambientales regionales, que aporten conocimiento que la regin realmente necesita y que sean pertinentes y aplicables.
Proyectos de Investigacin bsica y aplicada de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso. Presentar claramente una pregunta, describir un problema delimitado y concreto, o una situacin a cuya solucin, entendimiento o comprensin, se contribuir con la realizacin del proyecto de investigacin y argumentar su naturaleza y magnitud de tal manera que demuestre la importancia cientfica y tecnolgica del estudio en la produccin de conocimiento. Identificar claramente los efectos de la aplicacin de los resultados de la investigacin a nivel regional para el mejoramiento de la calidad del recurso hdrico o el entendimiento de los procesos e impactos de la contaminacin hdrica. Identificar las instituciones, gremios y comunidades que directa e indirectamente podrn utilizar los resultados de la investigacin. Los objetivos deben ser precisos y coherentes con el planteamiento del problema y, especficamente, con las preguntas y/o hiptesis que se quieren resolver y ser alcanzables con el enfoque terico y con la metodologa propuesta. La metodologa debe ser consistente con el marco terico y presentar en forma organizada y precisa, cmo se alcanzar cada uno de los objetivos propuestos. Detallar los procesos, las tcnicas, las actividades y dems estrategias metodolgicas requeridas para la investigacin. Igualmente, debe indicar, en forma lgica, el procedimiento a seguir en la recoleccin de la informacin, as como en la organizacin, sistematizacin y anlisis de los datos y mostrar coherencia entre todos los componentes del proyecto. Incluir un Plan donde se definan muy claramente los resultados esperados. Garantizar la contrapartida mnima.
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Proyectos de educacin ambiental de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso. Debe tener claramente identificada la poblacin beneficiada. Debe estar articulado a un programa o proyecto relacionado con la prevencin, control y tratamiento de la contaminacin hdrica. Incluir un Plan donde se definan muy claramente los resultados esperados. Garantizar la contrapartida mnima.
Criterios de Priorizacin. Permiten una ordenacin clara de los proyectos premiando aquellos que tienen mayor impacto positivo por peso invertido. Para los proyectos de tratamiento de aguas residuales la construccin y aplicacin sistemtica del criterio de costo efectividad ajustada por impacto ambiental es la herramienta que garantiza que la inversin se haga con eficiencia econmica y minimiza la susceptibilidad a las presiones polticas y econmicas en la asignacin de recursos. Los otros tipos de proyectos, donde no se puede establecer claramente el indicador de costo efectividad porque los beneficios no se pueden determinar de manera comparable deben ser priorizados por el comit del fondo para garantizar que se financiarn primero los ms importantes para la regin. El indicador de costo efectividad ajustada por impacto ambiental permite priorizar las inversiones en tratamiento de aguas residuales domsticas de tal forma que se financian primero aquellas que producen el mayor impacto por peso invertido.
ARTICULO 10: Criterios de Priorizacin. Para asignar los recursos del Fondo destinados a la inversin en proyectos de tratamiento de aguas residuales se aplicarn los siguientes criterios y procedimiento de priorizacin: Se construir el indicador de Costo efectividad ajustada por impacto ambiental de la siguiente manera 1. Calcular el valor presente de los costos totales Formato PE09 - BPIN O22 - dividido entre el total de toneladas a remover de DBO5 durante la vida til del proyecto que deben ser calculadas con las eficiencias tericas de remocin establecidas en la tabla 46 del RAS 2000). 2. Se calcular el ndice de impacto del efluente contaminante sobre la calidad del cuerpo receptor con la siguiente frmula: I (imp) = M x (Ce-Cr) Donde I (imp) = Indice de impacto del efluente contaminante sobre la calidad del cuerpo receptor (incremento proporcional de la concentracin de la sustancia contaminante en el cuerpo receptor). M= 1/ (Cr x (1 + Qr/Qe)) Ce=Concentracin de la sustancia contaminante en el efluente Cr=Concentracin de la sustancia contaminante en el cuerpo receptor Qe=Caudal del efluente Qr=Caudal del receptor
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3. El valor obtenido en 1 se dividir entre el valor obtenido en 2 para obtener el indicador de costo efectividad ajustada. 4. Los proyectos se ordenarn de menor a mayor y se asignarn los recursos comenzando por el que presente el menor valor del indicador de costo efectividad ajustada.
7.3.8. El Proceso de Evaluacin y Seleccin de Proyectos La evaluacin de los proyectos y la decisin de financiacin (seleccin) son dos pasos diferentes que se hacen en dos instancias distintas. La evaluacin la realizan evaluadores expertos que elaboran un informe sobre cada proyecto y la seleccin se realiza en el seno de un comit o junta del fondo donde participan los diferentes actores relevantes en la toma de decisiones. Este comit tiene un secretario tcnico que se encarga de recopilar los informes individuales de los evaluadores y presentar al comit el informe sobre los proyectos para que ste recomiende la financiacin. Es necesario anotar que la ordenacin del gasto sigue en cabeza del director de la Corporacin. Composicin de la Junta del Fondo Regional. La Junta Directiva del fondo es responsable de priorizar la inversin por cuencas o tramos, ordenar los proyectos que solicitan financiacin y asignar los recursos a los proyectos con base en los criterios de asignacin establecidos en el reglamento del Fondo. As mismo, la presencia de los actores regionales aporta el papel de veedura, esencial donde puede existir bsqueda de rentas, para asegurar que los criterios sean respetados y aplicados cabalmente. Al igual que en el proceso de concertacin de la meta de reduccin de la tasa retributiva, la participacin equitativa de los sectores que generan y sufren la contaminacin es lo que garantiza la revelacin de las prioridades de descontaminacin a nivel regional. As, la participacin de los actores comunitarios en la aplicacin del criterio ambiental mediante el mismo proceso de concertacin regional que ha fortalecido el sistema de tasas har ms efectiva la seleccin de proyectos. La Junta Directiva del Fondo Regional debe estar conformada por representantes similares a los que han concertado la meta de reduccin de la carga de vertimientos; esto permite que se alcancen los objetivos propuestos tan rpido como sea posible, antes de que el factor de ajuste regional de la tasa retributiva se incremente sustancialmente. Los representantes aprobarn los proyectos ms costo-efectivos que reduzcan la carga total en la cuenca hacia la meta con la mayor rapidez posible. En la junta la comunidad afectada y los contaminadores debern tener igual participacin para asegurar la representacin equitativa entre los diversos intereses respecto a la contaminacin de la zona. En la Junta debe participar el Director de la Autoridad Ambiental ya que es el responsable de coordinar la gestin e inversin ambiental a nivel regional y as mismo, es el ordenador del gasto de los recursos propios de la corporacin. Adems, si se adopta el esquema de fiducia, debe haber un representante de la Fiduciaria quien es el responsable del buen funcionamiento financiero del fondo, en su defecto debe participar o el Subdirector Financiero o el Subdirector de Planeacin de la Corporacin quienes son los responsables de la inversin de la entidad. Los miembros que representan los costos de descontaminacin y su impacto econmico son: Representante Elegido por el Sector privado pagador de la tasa
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Representante de las empresas de servicios pblicos de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. Representante de los muncipios. Ellos conocen y revelan en el espacio de concertacin los costos econmicos de descontaminar en cada condicin particular. Los miembros que representan a los que sufren los daos de la contaminacin, y por consiguiente perciben los beneficios de descontaminar son: Representante elegido por las ONG ambientales Representante de la autoridad ambiental. Su participacin permite ubicar los proyectos con mayor impacto potencial para cada zona. El Comit o Junta es fundamental para generar apoyo regional al programa, minimizar la bsqueda de rentas, ejercer veedura ciudadana sobre la asignacin de recursos y garantizar el espacio de participacin que permite la articulacin de esfuerzos en torno a la descontaminacin hdrica. En el Comit deben participar los contaminadores que pagan la tasa, los que sufren los daos de la contaminacin y la autoridad ambiental para asegurar que se revelen en este espacio las prioridades de descontaminacin regional y que se asuma la responsabilidad compartida sobre el recurso de los diferentes actores relevantes.
ARTICULO 11: La Direccin del Fondo y la seleccin de los proyectos para acceder a los recursos del mismo, estar a cargo de un Comit integrado por los siguientes miembros: Director General de la Corporacin o su delegado. Jefe de la Oficina de Planeacin de la Corporacin Un Alcalde en representacin de los municipios. Un representante del sector privado que paga la Tasa Retributiva. Un representante de las empresas de servicios pblicos de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. Un representante de las ONGs ambientalistas.
Es necesario dejar explcito quin ejercer la Secretara Tcnica del Comit y determinar tambin el mecanismo de eleccin de los participantes del mismo para garantizar reglas claras y transparencia en este proceso.
ARTICULO 12: Secretara Tcnica. El Jefe de la Subdireccin de Planeacin de la Corporacin ejercer la Secretara Tcnica del Comit y ser el encargado de elaborar, con base en la evaluacin, un informe de los diferentes proyectos que cumplen criterios y presentarlo al Comit para apoyar la toma de decisiones. ARTICULO 13: La designacin de los miembros del Comit del Fondo seguir las siguientes reglas: El delegado de los alcaldes y el representante de la ONGs ambientalistas deben ser elegidos por el Consejo Directivo entre sus mismos miembros mediante postulacin y votacin directa. Los delegados del sector privado y de las Empresas de servicios pblicos de alcantarillado y Tratamiento de aguas residuales deben ser designados por ellos mismos. La Corporacin convocar a travs de un diario regional, como mximo un mes despus de crear el fondo,
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a los gremios y empresas de servicios pblicos de su jurisdiccin a una reunin donde ellos mismos elegirn a sus representantes. Pargrafo Primero: Los miembros del Comit, exceptuando los representantes de la Corporacin, sern designados por el mismo periodo que permanezcan en el Consejo Directivo. Los miembros que trata el numeral 2 del presente artculo tendrn un periodo de 3 aos. Pargrafo Segundo: Dentro de los miembros elegidos al Comit no podrn existir delegados representantes de los municipios y de las Empresas de servicios pblicos de alcantarillado y Tratamiento de aguas residuales del mismo municipio.
La evaluacin de los proyectos permite determinar si cumplen los criterios establecidos. Esta evaluacin deber ser realizada por dos expertos en cada una de las reas financiables. Los expertos pueden pertenecer a la Corporacin. Si la Corporacin no cuenta con el personal requerido puede contratar la evaluacin, solicitar la participacin de un comit interinstitucional o realizar un convenio con otra Corporacin. Los recursos necesarios provendrn del rubro de gastos de administracin del Fondo. La evaluacin de los proyectos presentados a los Fondos Regionales ser realizada por profesionales con amplia experiencia en la materia. Para ello los expertos deben cumplir requisitos relativos a formacin acadmica y profesional, y poseer una reconocida trayectoria en temas como el tratamiento de aguas municipales, investigacin en descontaminacin, biotecnologa, reconversin industrial, entre otros. Los expertos no aprobarn los proyectos, slo verificarn el cumplimento de los criterios y calcularn la costo efectividad ajustada por impacto ambiental, y estarn impedidos en caso de poseer alguna relacin con el proyecto. La evaluacin por parte de los expertos es confidencial, es decir los proponentes del proyecto no conocern quienes son sus evaluadores con el fin de limitar posibles intervenciones en el proceso evaluador. Los expertos construirn el indicador de costo efectividad ajustada por impacto ambiental y enviarn sus resultados a la Secretara Tcnica de la Junta Directiva del Fondo Regional. A su vez, la Secretara tcnica presentar al Comit un informe sobre los proyectos que cumplen criterios para apoyar la toma de decisiones.
ARTICULO 14: Evaluacin de proyectos. Los proyectos sern evaluados para determinar si cumplen los criterios establecidos en los artculos 7, 8 y 9. La evaluacin de cada proyecto ser realizada por dos expertos en las diferentes reas financiables, segn el caso, quienes pueden ser funcionarios de la Corporacin, de otra Corporacin mediante convenio, de otra institucin (comit interinstitucional) o podrn ser contratados para realizar la evaluacin. Estos evaluadores deben construir el indicador de costo efectividad ajustada por impacto ambiental de que trata el artculo 10 e incluirlo en su informe.
Con base en el criterio de costo efectividad ajustada por impacto ambiental, el Comit ordena los proyectos y aprueba la asignacin de los recursos. El Director de la Corporacin, quien es el ordenador del gasto es quien tiene la competencia para ordenar la elaboracin de los convenios o contratos correspondientes para la ejecucin de los proyectos.
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ARTICULO 15: Competencia para la asignacin de recursos. Corresponde al Comit del que trata el artculo 11, con base en las recomendaciones de los evaluadores, seleccionar y priorizar los proyectos y aprobar la cofinanciacin. Luego de lo anterior, la Direccin General de la Corporacin ordenar la elaboracin de los convenios correspondientes. Pargrafo Primero: Los montos asignados no podrn superar los recursos existentes en el fondo. Pargrafo Segundo: No se podrn dar anticipos que superen el 50% del valor aprobado. ARTICULO 16. De los contratos o convenios de cofinanciacin: Una vez aprobados los recursos, se deber suscribir un contrato de cofinanciacin o un convenio, segn sea el caso, de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993 o las normas que la modifiquen o sustituyan. Este convenio deber contener los instrumentos para garantizar la ejecucin de las obligaciones de las partes. Para los proyectos de inversin en tratamiento de aguas residuales municipales deber garantizar que el municipio se comprometa a recibir y operar el sistema.
Finalmente, si la Corporacin, despus de analizar las ventajas y desventajas de utilizar el esquema fiduciario decide dejar abierta la posibilidad de utilizarlo, debe dejarlo explcito en el acuerdo.
ARTICULO 17: La administracin de los recursos del Fondo se har conforme a la ley y los reglamentos y se podr realizar mediante fiducia pblica o encargo fiduciario, con estricta sujecin a lo estipulado en el numeral quinto del artculo 32 de la Ley 80 de 1993 y dems normas que lo reglamente o sustituya.
7.4.
Modelo de Acuerdo del Consejo Directivo.
A continuacin se presenta el Acuerdo modelo.

Por medio del cual se crea y reglamenta ******* El consejo Directivo en uso de sus facultades legales y estatutarias, y en especial de las conferidas por la Ley 99 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1768 de 1994 y
CONSIDERANDO Que para garantizar el derecho constitucional de los ciudadanos a gozar de un ambiente sano y hacerlo efectivo en la misma carta se instituy como deber del estado la proteccin a la diversidad e integridad del ambiente, la conservacin restauracin, sustitucin y el aprovechamiento racional de los recursos naturales. Que el desarrollo legislativo de los anteriores preceptos se materializ con la expedicin de la ley 99 de 1993 y en ella se radic en cabeza de las Corporaciones Autnomas Regionales la ejecucin de polticas, planes y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables. Que la misma ley previ que la accin para la proteccin y recuperacin ambiental del pas es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. Que dentro de las funciones de los entes territoriales en materia ambiental se encuentra la de ejecutar obras y proyectos de descontaminacin de corrientes y depsitos de agua afectados por vertimientos del
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municipio, as como programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos lquidos y slidos y de control de las emisiones contaminantes del aire. Que el artculo 19 del decreto 1768 de 1994 establece que los miembros del Consejo Directivo para el ejercicio de sus atribuciones, aplicarn los criterios de manejo integral de los recursos naturales y orientarn las acciones de la Corporacin de acuerdo con la poltica ambiental nacional, las prioridades de la regin y el inters general. Que el artculo 42 de la Ley 99 de 1993 estableci las tasas retributivas y compensatorias por utilizar directa o indirectamente el agua para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrcolas, mineros, industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen y sustancias nocivas, que sea resultado de la actividad antrpica o propiciadas por el hombre o actividades econmicas o de servicios, sean o no lucrativas. Que el Decreto 901 de 1997 reglament las tasas retributivas por la utilizacin directa o indirecta del agua como receptor de vertimientos puntuales, estableciendo que las autoridades ambientales cobrarn una tarifa basada en los costos directos de remocin de las sustancias nocivas presentes en las descargas. Que el Ministerio del Medio Ambiente y la Asociacin de Corporaciones Regionales Autnomas y de Desarrollo Sostenible, suscribieron el 23 de agosto de 1999, el CONVENIO MARCO PARA LA CREACION DE FONDOS REGIONALES DE INVERSION PARA LA DESCONTAMINACION HIDRICA teniendo como propsito fundamental la creacin, reglamentacin y operacin de Fondos Regionales en cada regin del pas donde se cobre la tasa retributiva por vertimientos puntuales con el objetivo de consolidar un proceso unificado, estable y transparente de financiacin de la descontaminacin y reconociendo la autonoma financiera de las Autoridades Ambientales Regionales. A C U E R D A: ARTICULO 1: Crear el Fondo Regional de Inversin para la Descontaminacin Hdrica como fondo cuenta de gestin ambiental para articular eficientemente recursos de inversin de diferentes actores para proyectos ambientales relacionados con la prevencin y tratamiento de la contaminacin hdrica, siguiendo criterios de beneficio ambiental y eficiencia econmica. ARTICULO 2: Los recursos recaudados por concepto de Tasas Retributivas se distribuirn de la siguiente manera: El 80% para el Fondo Regional que trata el presente Acuerdo. El 20% restante, har parte del presupuesto de la Corporacin y ser invertido en la administracin y seguimiento del programa de tasas retributivas por vertimientos puntuales incluyendo los costos de laboratorios, equipos y apoyo logstico. Pargrafo: Los porcentajes de que trata el presente Artculo, se tomarn descontando la transferencia al Fondo de Compensacin Ambiental. ARTICULO 3: Adems de los recursos que trata el artculo anterior, hacen parte de los recursos del Fondo: 1. Los recursos provenientes de entidades pblicas o privadas. 2. Los recursos provenientes de cooperacin nacional e internacional. 3. Los rendimientos financieros generados por los recursos del Fondo. 4. Los dems recursos que provengan de fuentes diferentes a las anteriores y que estn relacionados con los objetivos del Fondo. ARTICULO 4: Actividades Financiables: el Fondo cofinanciar proyectos ambientales relacionados con la prevencin, control y tratamiento de la contaminacin hdrica.
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1. Actividades de Inversin y Preinversin (Factibilidad y Diseo) en sistemas de tratamiento de aguas residuales. Rehabilitacin, optimizacin y ampliacin de sistemas de tratamiento de aguas residuales. Factibilidad, diseo y construccin de sistemas de tratamiento de aguas residuales. Descontaminacin de aguas residuales en mataderos municipales pblicos. Formulacin de Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado municipales siempre y cuando contemplen el tratamiento de aguas residuales. 2. Actividades en proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos pilotos demostrativos relacionados. Incluyendo asistencia tcnica para el diagnstico y tratamiento de la contaminacin sectorial y para el diseo de procesos de produccin ms limpia. 3. Actividades en investigacin bsica y aplicada y de educacin ambiental de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso. Pargrafo: Con los recursos del Fondo no se cofinanciarn las siguientes actividades: Construccin de acueductos y alcantarillados (incluyendo colectores e interceptores), Pago de obligaciones financieras, obligaciones impositivas e inversiones en el mercado financiero. Adquisicin de terrenos. Gastos de administracin, operacin y mantenimiento de sistemas de tratamiento de aguas residuales. Compra de acciones en las empresas prestadoras de servicios. Reajustes, imprevistos o mayores valores de proyectos o programas ARTICULO 5: Los recursos del Fondo se distribuirn de la siguiente manera: 1. El XX% para cofinanciacin de proyectos de inversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales en los municipios. 2. El XX% para cofinanciacin de proyectos de preinversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales en los municipios. 3. El XX% para cofinanciar proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos piloto demostrativos relacionados. 4. El XX% para cofinanciar proyectos de investigacin bsica y aplicada y de educacin ambiental de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso. 5. El 3% para cubrir los costos administrativos del Fondo. Pargrafo: Cuando en la vigencia no se presenten proyectos de investigacin o de educacin ambiental, los recursos asignados se destinarn a la cofinanciacin de los proyectos de que trata el numeral 1. ARTICULO 6: Cofinanciacin. Se tendrn en cuenta los siguientes porcentajes de cofinanciacin para los proyectos: 1. Proyectos de inversin para sistemas de tratamiento de aguas residuales, se cofinanciar mximo un XX%. 2. Proyectos de preinversin para sistemas de tratamiento de aguas residuales, se cofinanciar mximo un XX%. 3. Proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos pilotos demostrativos relacionados, se cofinanciar mximo un XX%. 4. Proyectos de investigacin bsica y aplicada y de educacin ambiental de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso, se cofinanciar mximo un XX%.
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ARTICULO 7: Requisitos de Presentacin de Proyectos. 1. Carta de presentacin del proyecto dirigida al Director General. 2. Elaboracin del proyecto en la metodologa General, DNP BPIN No. 001, para los proyectos de medio ambiente, la No. 022 si son proyectos de tratamiento de aguas residuales domsticas o la No 026 si son proyectos de preinversin. 3. Ficha EBI totalmente diligenciada. 4. Cronograma de actividades y flujo de fondos del proyecto. 5. Plan financiero del proyecto por usos y fuentes. 6. Presupuesto detallado del proyecto. 7. Plano de localizacin del proyecto que indique la ubicacin geogrfica municipal y veredal. 8. Planos del proyecto en la escala apropiada cuando a ello hubiere lugar. 9. Anexar copia de los estudios, diseos y anlisis de costo mnimo para los proyectos de inversin en tratamiento de aguas residuales. Diseos hidrulicos, sanitarios y estructurales (memoria de clculo, planos generales y de detalles y perfil hidrulico a escala conocida y cantidades de obra.) 10. Certificado de disponibilidad presupuestal para el caso de entes territoriales o carta de compromiso donde conste que se cuenta con los recursos de contrapartida necesarios para la financiacin respectiva del proyecto, segn el caso. 11. Acreditar la propiedad del terreno (para proyectos de inversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales domsticas municipales) 12. Licencia Ambiental, permisos o autorizaciones correspondientes (para proyectos de inversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales domsticas municipales) 13. Que el solicitante se encuentre a paz y salvo con la Corporacin en el pago de derechos, tasas, multas y transferencias. ARTICULO 8 Criterios de Elegibilidad. Para ser elegibles, los proyectos debern cumplir los siguientes requisitos. Pertenecer a las reas financiables. Estar enmarcados o articulados con los Planes de Gestin Ambiental Regional, los Planes de Accin Trianuales de la Corporacin, el Plan Nacional de Desarrollo Ambiental, el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio aprobado por la autoridad ambiental o ser parte del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado del Municipio. Los proyectos de tratamiento de aguas residuales domsticas debern cumplir adems: Garantizar que el caudal a tratar corresponde como mnimo al 70% del caudal de aguas residuales del rea aferente. Los colectores e interceptores necesarios para transportar las aguas residuales al sistema de tratamiento debern estar construidos o garantizada su ejecucin antes de la puesta en marcha del proyecto de tratamiento. El agua residual a tratar debe tener una relacin DQO/DBO entre 1 y 2.2. El agua residual a tratar debe tener una concentracin de DBO entre 200 y 500 mg/l. ARTICULO 9: Criterios de Viabilidad Tcnica y Financiera: Proyectos de Inversin y Preinversin en Tratamiento de Aguas Residuales Domsticas. Cumplimento con RAS 2000 del Ministerio de Desarrollo Econmico (Resolucin 1096 del 17 de Noviembre de 2.000 - Por la cual se adopta el Reglamento Tcnico para el sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico RAS.) Captulo XV del Ttulo II. Garantizar alternativas para cubrir los costos de Operacin y Mantenimiento durante la vida til del proyecto. Garantizar la contrapartida mnima. Proyectos de preinversin para la formulacin de Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado Municipales. Los proyectos deben contener los siguientes elementos: Informacin general del rea del proyecto
FONDOS REGIONALES DE INVERSION PARA DESCONTAMINACION HIDRICA Diagnstico del estado actual de los servicios Pronsticos de demanda y determinacin de caudales Anlisis de la capacidad limitante y necesidad de obras o acciones Estudio hidrolgico Planteamiento de alternativas Seleccin de alternativas Propiedades, derechos y servidumbres Obras complementarias Aspectos ambientales Estudios y diseos definitivos Estudio topogrfico Estudio de caracterizacin y tratabilidad de las aguas Estudio de suelos Evaluacin de lotes y otros estudios Documentacin tcnica para licitaciones Presentacin de planos y documentos Programa de accin institucional Plan de ejecucin y costos Garantizar la Contrapartida mnima.
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Proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la contaminacin hdrica, descontaminacin de aguas y casos piloto demostrativos relacionados. El proyecto debe estar dirigido a los sectores que tienen incidencia en la contaminacin hdrica en la regin. Que la participacin porcentual de la contaminacin generada por el sector en la cuenca o tramo sea de xx% del total de la contaminacin en la misma. El proyecto debe dirigirse al desarrollo de alternativas tecnolgicas aplicables para produccin ms limpia o descontaminacin de aguas. Debe garantizar la aplicabilidad de los resultados o la replicabilidad de los pilotos y prototipos. Incluir un Plan donde se definan muy claramente los resultados esperados. Garantizar la contrapartida mnima.
Proyectos de Investigacin bsica y aplicada de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso. Presentar claramente una pregunta, describir un problema delimitado y concreto, o una situacin a cuya solucin, entendimiento o comprensin, se contribuir con la realizacin del proyecto de investigacin y argumentar su naturaleza y magnitud de tal manera que demuestre la importancia cientfica y tecnolgica del estudio en la produccin de conocimiento. Identificar claramente los efectos de la aplicacin de los resultados de la investigacin a nivel regional para el mejoramiento de la calidad del recurso hdrico o el entendimiento de los procesos e impactos de la contaminacin hdrica. Identificar las instituciones, gremios y comunidades que directa e indirectamente podrn utilizar los resultados de la investigacin. Los objetivos deben ser precisos y coherentes con el planteamiento del problema y, especficamente, con las preguntas y/o hiptesis que se quieren resolver y ser alcanzables con el enfoque terico y con la metodologa propuesta. La metodologa debe ser consistente con el marco terico y presentar en forma organizada y precisa, cmo se alcanzar cada uno de los objetivos propuestos.
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Detallar los procesos, las tcnicas, las actividades y dems estrategias metodolgicas requeridas para la investigacin. Igualmente, debe indicar, en forma lgica, el procedimiento a seguir en la recoleccin de la informacin, as como en la organizacin, sistematizacin y anlisis de los datos y mostrar coherencia entre todos los componentes del proyecto. Incluir un Plan donde se definan muy claramente los resultados esperados. Garantizar la contrapartida mnima.
Proyectos de educacin ambiental de inters regional sobre los impactos de la contaminacin hdrica y para el mejoramiento de la calidad del recurso. Debe tener claramente identificada la poblacin beneficiada. Debe estar articulado a un programa o proyecto relacionado con la prevencin, control y tratamiento de la contaminacin hdrica. Incluir un Plan donde se definan muy claramente los resultados esperados. Garantizar la contrapartida mnima.
ARTICULO 10: Criterios de Priorizacin. Para asignar los recursos del Fondo destinados a la inversin en proyectos de tratamiento de aguas residuales se aplicarn los siguientes criterios y procedimiento de priorizacin: Se construir el indicador de Costo efectividad ajustada por impacto ambiental de la siguiente manera 1. Calcular el valor presente de los costos totales Formato PE09 - BPIN O22 - dividido entre el total de toneladas a remover de DBO5 durante la vida til del proyecto que deben ser calculadas con las eficiencias tericas de remocin establecidas en la tabla 46 del RAS 2000). 2. Se calcular el ndice de impacto del efluente contaminante sobre la calidad del cuerpo receptor con la siguiente frmula: I (imp) = M x (Ce-Cr) Donde I (imp) = Indice de impacto del efluente contaminante sobre la calidad del cuerpo receptor (incremento proporcional de la concentracin de la sustancia contaminante en el cuerpo receptor). M= 1/ (Cr x (1 + Qr/Qe)) Ce=Concentracin de la sustancia contaminante en el efluente Cr=Concentracin de la sustancia contaminante en el cuerpo receptor Qe=Caudal del efluente Qr=Caudal del receptor 3. El valor obtenido en 1 se dividir entre el valor obtenido en 2 para obtener el indicador de costo efectividad ajustada. 4. Los proyectos se ordenarn de menor a mayor y se asignarn los recursos comenzando por el que presente el menor valor del indicador de costo efectividad ajustada. ARTICULO 11: La Direccin del Fondo y la seleccin de los proyectos para acceder a los recursos del mismo, estar a cargo de un Comit integrado por los siguientes miembros: Director General de la Corporacin o su delegado. Jefe de la Oficina de Planeacin de la Corporacin Un Alcalde en representacin de los municipios. Un representante del sector privado que paga la Tasa Retributiva. Un representante de las empresas de servicios pblicos de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. Un representante de las ONGs ambientalistas.
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ARTICULO 12: Secretara Tcnica. El Jefe de la Subdireccin de Planeacin de la Corporacin ejercer la Secretara Tcnica del Comit y ser el encargado de elaborar, con base en la evaluacin, un informe de los diferentes proyectos que cumplen criterios y presentarlo al Comit para apoyar la toma de decisiones. ARTICULO 13: La designacin de los miembros del Comit del Fondo seguir las siguientes reglas: 1. El delegado de los alcaldes y el representante de la ONGs ambientalistas deben ser elegidos por el Consejo Directivo entre sus mismos miembros mediante postulacin y votacin directa. 2. Los delegados del sector privado y de las Empresas de servicios pblicos de alcantarillado y Tratamiento de aguas residuales deben ser designados por ellos mismos. La Corporacin convocar a travs de un diario regional, como mximo un mes despus de crear el fondo, a los gremios y empresas de servicios pblicos de su jurisdiccin a una reunin donde ellos mismos elegirn a sus representantes. Pargrafo Primero: Los miembros del Comit, exceptuando los representantes de la Corporacin, sern designados por el mismo periodo que permanezcan en el Consejo Directivo. Los miembros que trata el numeral 2 del presente artculo tendrn un periodo de 3 aos. Pargrafo Segundo: Dentro de los miembros elegidos al Comit no podrn existir delegados representantes de los municipios y de las Empresas de servicios pblicos de alcantarillado y Tratamiento de aguas residuales del mismo municipio. ARTICULO 14: Evaluacin de proyectos. Los proyectos sern evaluados para determinar si cumplen los criterios establecidos en los artculos 7, 8 y 9. La evaluacin de cada proyecto ser realizada por dos expertos en las diferentes reas financiables, segn el caso, quienes pueden ser funcionarios de la Corporacin, de otra Corporacin mediante convenio, de otra institucin (comit interinstitucional) o podrn ser contratados para realizar la evaluacin. Estos evaluadores deben construir el indicador de costo efectividad ajustada por impacto ambiental de que trata el artculo 10 e incluirlo en su informe. ARTICULO 15: Competencia para la asignacin de recursos. Corresponde al Comit del que trata el artculo 11, con base en las recomendaciones de los evaluadores, seleccionar y priorizar los proyectos y aprobar la cofinanciacin. Luego de lo anterior, la Direccin General de la Corporacin ordenar la elaboracin de los convenios correspondientes. Pargrafo Primero: Los montos asignados no podrn superar los recursos existentes en el fondo. Pargrafo Segundo: No se podrn dar anticipos que superen el 50% del valor aprobado. ARTICULO 16. De los contratos o convenios de cofinanciacin: Una vez aprobados los recursos, se deber suscribir un contrato de cofinanciacin o un convenio, segn sea el caso, de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993 o las normas que la modifiquen o sustituyan. Este convenio deber contener los instrumentos para garantizar la ejecucin de las obligaciones de las partes. Para los proyectos de inversin en tratamiento de aguas residuales municipales deber garantizar que el municipio se comprometa a recibir y operar el sistema. ARTICULO 17: La administracin de los recursos del Fondo se har conforme a la ley y los reglamentos y se podr realizar mediante fiducia pblica o encargo fiduciario, con estricta sujecin a lo estipulado en el numeral quinto del artculo 32 de la Ley 80 de 1993 y dems normas que lo reglamente o sustituya. ARTICULO 18: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su promulgacin.
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7.5.
Bases Legales del Modelo de Fondos Regionales
La Carta Poltica de 1991 incluy la nocin de democracia participativa que permiti la creacin de nuevos espacios de interaccin entre el Estado y la sociedad civil. Fortaleci, adems, el proceso de descentralizacin, ampli los espacios de concertacin econmica y abri nuevas posibilidades de participacin del sector privado en la prestacin de servicios pblicos y sociales. Este es un cambio fundamental en la estructura del Estado Colombiano porque permite la apertura a la actividad privada de sectores tradicionalmente reservados al sector pblico. A raz del pronunciamiento de la Corte Constitucional (sentencia 275/ 98) las Corporaciones Autnomas Regionales recuperan la autonoma presupuestal perdida en 1996 como consecuencia del concepto No 814 emitido por el Consejo de Estado en abril de ese ao y aplicado rigurosamente por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Actualmente las Corporaciones Autnomas pueden no slo planificar y aprobar su propio presupuesto de inversiones, sino ajustarlo y ampliar sus alcances conforme evolucionen los convenios y acuerdos programticos que se hagan con otros actores y que respondan a las necesidades de inversin que requieran las regiones del pas. El contrato de Fiducia Pblica se define como aquel a travs del cual una persona jurdica de carcter pblico, llamada fideicomitente, entrega a una sociedad fiduciaria, uno o mas bienes o recursos estatales especificados, con el fin de que la fiduciaria cumpla determinada finalidad en provecho de un beneficiario. Este tipo de contratos estn expresamente autorizados por el numeral 5 del artculo 32 de la ley 80 de 1993 ( Estatuto General de Contratacin Pblica ). En este artculo se regulan el objeto y los plazos a que debe estar sujeto el contrato, proceso de seleccin de la entidad fiduciaria y deberes de control que debe ejercer la entidad pblica sobre aquella. Asimismo establece que La fiducia que se autoriza para el sector pblico en esta ley, nunca implicar transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales, ni constituir patrimonio autnomo del propio de la respectiva entidad oficial.. El primer inciso del numeral 5 del artculo 32 citado determin que Las entidades estatales solo podrn celebrar contratos de fiducia pblica, cuando as lo autorice la ley, la asamblea departamental o el concejo municipal, segn el caso. Se entendi esta norma como la exigencia de autorizacin expresa, especfica y previa para cada caso en particular cada vez que se fuera a contratar una fiducia. Demandada la norma, la Corte Constitucional declar inexequible este inciso mediante sentencia C-086 del 1 de marzo de 1995. Para el caso de las Corporaciones Autnomas Regionales, ser necesario que el Consejo Directivo faculte al Director General para celebrar el contrato de fiducia pblica en virtud del literal (d) del artculo 27 de la ley 99 de 1993 y que ste se sujete rigurosamente a desarrollar el proceso de licitacin o concurso previsto en la ley 80 de 1993 y aplicar las disposiciones fiscales, presupuestales, de interventora y control a las cuales est sujeta la entidad estatal. Otras disposiciones legales que sirven de sustento al modelo son el numeral 20 del artculo 25 de la ley 80 de 1993 y el decreto reglamentario 679 de 1994.
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8.
ESTUDIO DE CASO: ADAPTACION DEL MODELO EN CORNARE.
Durante el primer ao de implementacin del cobro de tasas retributivas en la regin del suroriente antioqueo en la cual realiza su gestin CORNARE, la reduccin de DBO fue del 19% y de slidos suspendidos el 28.9%, pero en la cuenca alta del Ro Negro, la ms importante y en donde est asentada la mitad de la poblacin regional y el 90% de las actividades industriales y agropecuarias, la reduccin en DBO fue del 27.6% y en SST el 27.5%. En la regin CORNARE, la celebracin de convenios de produccin ms limpia con los diferentes sectores de la produccin, han despejado el camino hacia la concertacin de acciones conjuntas que permitan reducir los actuales ndices de contaminacin. Efectivamente, los principios fundamentales de la poltica ambiental sealan que la proteccin y conservacin del medio ambiente es tarea conjunta entre el Estado, el sector privado, la comunidad y las organizaciones no gubernamentales, mediante la concertacin como instrumento de dilogo y coordinacin. Una vez agotado este proceso, pues se tienen convenios de produccin ms limpia con el sector industrial, porccola, floricultor, fiquero, entre otros, se ha visto reflejada la voluntad de sus participantes de realizar inversiones mancomunadas de alto impacto ambiental. Para lograr este fin,CORNARE propuso la creacin de un fondo regional al cual pudieran concurrir recursos de diferentes fuentes que estuviesen dirigidos a cumplir los mismos fines y que propiciara una misma instancia de coordinacin de proyectos a ejecutar en la regin. De esta forma no solo se promueve la participacin ciudadana y se invita a la sociedad civil a asumir su rol protagnico como fuente de iniciativas, sino que se garantiza el ejercicio del derecho a participar efectivamente en la formulacin, manejo y evaluacin de las tareas que en principio fueron confiadas al Estado. El Consejo Directivo de CORNARE mediante Acuerdo No 017 del 16 de Julio de 1998 facult al Director General para celebrar un contrato de fiducia pblica, previo el cumplimiento de los trmites y formalismos licitatorios establecidos en la ley 80 de 1993. Los alcances del contrato de fiducia tienen que ver con el recaudo, administracin y pago de obligaciones con cargo a los recursos de tasas retributivas y a operar el fondo conforme a los siguientes parmetros de inversin: 1. 50% ser destinado a saneamiento ambiental en los municipios que hacen parte de la jurisdiccin de CORNARE. 2. 30% ser destinado a apoyar programas de reconversin en los diferentes sectores de la produccin y convenios de produccin ms limpia. 3. 10% ser destinado a apoyar programas de investigacin cientfica y tecnolgica. 4. 10% ser destinado a desarrollar programas de educacin ambiental y asumir los costos de administracin de la fiducia. La junta del fondo o fideicomiso ser conformada por el Director General y el Subdirector Administrativo y financiero de CORNARE, un miembro del Consejo Directivo, un representante de los contribuyentes de la tasa retributiva y un alcalde de un municipio de la jurisdiccin de CORNARE. El reglamento de funcionamiento de la junta del fideicomiso y operacin del fondo ser expedido por el Director General.
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9.
ANEXO I: Eficiencia Administrativa: Ventajas de Utilizar el Servicio Fiduciario
Bajo los nuevos retos de modernizacin de las entidades del Estado y especficamente, cuando stas se deben trazar metas de fortalecimiento institucional en el corto plazo, es necesario que partan por aceptar que existen gestiones o procesos que pueden confiar a entidades de carcter privado, beneficindose de sus ventajas comparativas. En las postrimetras del siglo XX deben ser replanteados los postulados que fundamentan la concepcin de un Estado paternal e intervencionista segn el cual, ste debe saber y hacer todo. La historia administrativa de nuestro pas es clara en concluir que las entidades del Estado no son eficientes en el manejo de algunos asuntos de significativa importancia para los grandes intereses nacionales. Cuando se empieza a despertar conciencia en algunas regiones del pas hacia el logro de metas de descontaminacin del recurso hdrico, las entidades que pertenecen al SINA deben adoptar rpidamente mecanismos de gestin que garanticen, por lo menos, los siguientes objetivos: 1. Inversin en proyectos de alto impacto medioambiental, con cargo a los recursos originados en la tasa . 2. Minimizar los altos costos de operacin que los mtodos administrativos internos de las entidades del SINA generan en la inversin de recursos financieros. 3. Garantizar la transparencia y oportunidad en las inversiones. 4. Posibilitar la concurrencia de otros recursos que sean destinados por otras entidades hacia los mismos fines. 5. Permitir la articulacin de intereses en torno a la gestin de proyectos. Es as como surge la idea de elaborar un esquema fiduciario para administrar fondos regionales de descontaminacin que tendra dos instancias de ejecucin con diferentes niveles de responsabilidad: 1. Una sociedad fiduciaria debidamente constituida y autorizada y vigilada por la Superintendencia Bancaria, a la cual se le confiara en trminos generales el manejo financiero del fondo. 2. La junta del fideicomiso, el orientador e inspirador de las polticas de inversin que se realicen con cargo a los recursos del fondo y en la cual tienen asiento representantes de los ms importantes sectores pagadores de las tasas retributivas y beneficiarios de la descontaminacin. El esquema presenta una moderna figura contractual que le permitir a la administracin pblica mejorar sus ndices de eficiencia y eficacia. Adems incorpora un alto y benfico componente legitimador de los instrumentos de cobro e inversin de las tasas retributivas. El mecanismo contractual de fiducia pblica ofrece las siguientes ventajas: 1. Garantiza la eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos : La entidad fiduciaria se encargar de:
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Recaudo: recaudar la tasa retributiva con base en la informacin de usuarios y tarifas que suministre la Corporacin Autnoma Regional. Los alcances dados a los mecanismos de recaudo permiten mejorar el nivel de ingresos y combatir la evasin del pago de la tasa como hecho generador de corrupcin y que a su vez amenaza la eficiencia del instrumento econmico. Inversiones Temporales: administrar los recursos financieros realizando inversiones temporales de alta rentabilidad en el mercado financiero con los excedentes de liquidez que sean generados en determinados perodos de tiempo, garantizando adems, que se mantengan los niveles de efectivo suficientes para el cubrimiento de obligaciones inmediatas. Entrega de Recursos: realizar el pago de obligaciones contractuales originadas en la ejecucin de los proyectos de inversin que seleccione la junta del fondo. Adems de lo anterior, existen obligaciones complementarias como la revisin de los documentos que sirvan de soporte a los proyectos y contratos y rendicin de cuentas. Articulacin de Fuentes de Recursos Adicionales: articular otro tipo de recursos que persigan los mismos fines de inversin de diversas fuentes. Esta articulacin se realiza desde dos puntos de vista: apalancando recursos provenientes de la autoridad ambiental diferentes a los recaudos por tasas retributivas, y apalancar fuentes diferentes a la autoridad ambiental mediante contrapartidas provenientes de las regalas y recursos propios de los municipios y recursos de capital tales como prstamos bilaterales y multilaterales entre otras. 2. Racionaliza la infraestructura administrativa interna y reduce costos de funcionamiento. La Corporacin suprime innumerables procedimientos operativos en el manejo financiero de sus recursos; obtiene mayores niveles de rentabilidad a los que lograra con sus estructuras de personal y permitira preparar su planta de cargos en el cumplimiento de funciones ms especializadas relacionadas directamente con el objeto y misin de la entidad. 3. Incrementa la Eficiencia en el Manejo de Recursos Financieros: El contrato de fiducia pblica solo puede ser celebrado con una sociedad fiduciaria debidamente autorizada por la Superintendencia Bancaria y dado el alto grado de profesionalizacin financiera de estas entidades, es posible predecir una mayor productividad, eficiencia y oportunidad en el manejo de los recursos generados por concepto de tasas retributivas. 4. Incrementa los Mecanismos de Control para generar confianza, credibilidad y transparencia en el manejo de los recursos: No slo opera el control fiscal, de gestin y resultados de la Contralora General de la Repblica, sino que cuenta con la supervisin y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Lo anterior sin perjuicio del control contractual que ejerce la entidad pblica sobre la sociedad fiduciaria conforme lo prescribe la ley 80 de 1993.
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10.
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Fondos Regionales para La Descontaminacion Hidrica

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Fondos Regionales para La Descontaminacion Hidrica

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FONDOS REGIONALES DE INVERSIN EN DESCONTAMINACIN HDRICA

BOGOT, MAYO DE 2001.

FONDOS REGIONALES DE INVERSION PARA DESCONTAMINACION HIDRICA

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EXPERIENCIAS INTERNACIONALES: LA ASIGNACION DE RECURSOS A DESCONTAMINACION HIDRICA.

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Las Fuentes de Financiacin de las Aguas Residuales

Fuente : Censo de poblacin y vivienda plan de aguas 1.995-1998 .

Tipo de Tratamiento Primario Secundario

2000 25% 10%

2007 60% 40%

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OBJETIVO EN AGUAS RESIDUALES

Ministerio del Medio Ambiente, Institutos de Investigacin del SINA

2. Cooperacin Tcnica Internacional

Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y Autoridades Ambientales Urbanas (AAU)

1. Tasas Retributivas por contaminacin hdrica

2. Otros recursos propios:

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OBJETIVO EN AGUAS RESIDUALES

Sector Domstico Industrial Agropecuario TOTAL

DOLARES CONSTANTES DE 1997

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Sector Agua Potable y Saneamiento Bsico. 58%

Entidades SINA 42%

Articulacin de Fuentes de Financiacin para Descontaminacin del Agua.

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Minimizar el Costo de Alcanzar Metas Ambientales Predeterminadas.

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Costo por Ton. reducida U$

100 Ton Reducidas en Proyectos Elegidos con Criterios Polticos

Costo Total: $4,400

Costo Total: $1,740

Ton. de DBO Reducidas

REDUCCION OBTENIDA CON RECURSOS LIMITADOS DE U$2000

Costo por Ton. reducida U$

50 Ton Reducidas en Proyectos Elegidos con Criterios Polticos

Costo Total: $1,900

Costo Total: $1,740

Ton. de DBO Reducidas

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