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xarxa de municipis

rea de Cooperaci Oficina de la Xarxa Barcelona Municipis de Qualitat

E l e m e n ts de debat t err itor ial


Nm. 13 - gener del 2001

De la planificacin a la gestin estratgica de las ciudades


Josep Maria Pascual Esteve Estratgies de Qualitat Urbana

Elements de debat territorial

De la planificacin a la gestin estratgica de las ciudades

Estratgies de Qualitat Urbana Josep Maria Pascual Esteve

Gener de 2001 nm. 13

rea de Cooperaci Local


Diputat president: Jordi Labria Martorell Coordinador: Carles Anglada Casas Oficina de la Xarxa Barcelona Municipis de Qualitat Cap de lOficina: M. Eugnia Andreu Vendrell

Srie Elements de debat territorial. Supervisi de lestudi Responsable de la srie Coordinaci de ledici Maquetaci Impressi bibelot disseny Unitat d'Impressi i Reprografia Alexandre Tarroja i Coscuela Cap de la Unitat Berta Baquer Molas M. Eugnia Andreu Vendrell

Diputaci de Barcelona Oficina de la Xarxa Barcelona Municipis de Qualitat Rambla de Catalunya, nm. 126, 9a planta 08008 Barcelona Telfon: 93 402 22 16 a/e: o.xarxabmq@diba.es

Presentaci

Aquest nmero de la srie Elements de debat territorial vol recollir una reflexi al voltant de la qesti: i desprs dels plans estratgics qu? o com cal gestionar les ciutats en el marc del paradigma teric de la "societat xarxa" plantejat per Manuel Castells i desprs dun temps que ens permet avaluar els procesos de planificaci estratgica desenvolupats. Els trets principals de la gesti estratgica de les ciutats, avui, sn desenvolupar la gesti relacional, articular-se en un sistema urb, potenciar les xarxes de ciutats, enfortir lautonomia i el poder local i treballar per desenvolupar xarxes dinfraestructures i serveis de qualitat per aconseguir un desenvolupament sostenible del territori tot i reforar la cohesi econmica i social. Esperem sigui del vostre inters i ens encoratgi a tots a potenciar una gesti innovadora en les nostres ciutats.

Juan Echniz Sans Cap del Gabinet de Presidncia

III

Elements de debat territorial. nm.13 - gener de 2001

De la planificacin a la gestin estratgica de las ciudades

Estratgies de Qualitat Urbana Josep Maria Pascual Esteve

Aquest text s una reproducci ntegra del treball lliurat per lautor labril de 2000

ndice

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1. La evaluacin de planes estratgicos. Planes estratgicos para qu? . . . . . . . . . . . . 7 2. Las crticas a los planes estratgicos: el fin de los 100 das . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Crticas a la globalidad de la planificacin estratgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Las autocrticas a la planificacin estratgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3. Los retos de la gobernabilidad de las ciudades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Definir una estrategia urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Articularse en un sistema urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Desarrollar la gestin relacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 4. Los componentes de la gestin estratgica urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 La estructura de una estrategia urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 El modelo de gestin de redes entre los actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 El desarrollo de una poltica exterior para la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Catalizadores de la gestin estratgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Comentario final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

5. Capacidad de los gobiernos locales y gestin estratgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Los instrumentos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Nuevas capacitaciones tcnicas para el gobierno de las ciudades . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 El papel de las redes o asociaciones de ciudades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Bibliografa recomendada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

De la planificacin a la gestin estratgica de las ciudades

Introduccin
Al efectuar el trabajo, encargado por el Servicio de Cooperacin Local de la Diputacin de Barcelona, sobre la evaluacin de los planes estratgicos de la Provincia de Barcelona, surgi con fuerza la hiptesis de que lo fundamental en los planes estratgicos que haban tenido xito no era tanto el plan en s mismo, sino la dinmica de relacin y colaboracin entre los actores urbanos, que permita, entre otros temas, que los ayuntamientos lideraran la gestin global de su ciudad, ms all de sus competencia y recursos, y lo que es ms importante, sin implicar a stos. La evaluacin del Plan Estratgico de la ciudad de Valencia, en la que particip, tambin puso de relieve que su ms importante contribucin al desarrollo de la ciudad fue transformar el disenso en consenso entre los principales actores urbanos, en la identificacin y puesta en marcha de los principales proyectos estructurantes del futuro de la ciudad, y en establecer una relacin continuada entre ellos. Los seminarios tcnicos organizados por el CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano) entre los coordinadores de planes estratgicos de las principales ciudades de Iberoamrica pusieron de manifiesto que efectivamente se estaba iniciando una nueva forma de gestin urbana, que reclamaba un mayor protagonismo poltico de los Ayuntamientos que en no pocos pases entraba en contradiccin con la estructura poltica del Estado y en especial con el papel de gestor de competencias y recursos que se atribuye a los gobiernos locales. El trabajo que se presenta consiste en mostrar como efectivamente un plan estratgico debe entenderse como la etapa de planificacin de una nueva gestin urbana, y seala las principales vas para que los gobiernos locales puedan conseguir una transicin eficaz desde el plan, a la gestin estratgica. En la revisin crtica que se hace en este trabajo de los planes estratgicos, se aportan los criterios para poder distinguir entre la "buena" y la "mala" planificacin estratgica, y as poder contribuir a la adecuacin y mejora de la utilidad de este importante instrumento de gestin urbana. Demasiado a menudo, en el mbito de gestin pblica y privada se ponen de moda conceptos, mtodos y tcnicas que aparecen como smbolos de modernidad y eficacia, que se desarrollan extensa y poco crticamente y luego caen en desuso, cuando no vuelven a renacer aos ms adelante y todo ello sin mediar un anlisis crtico, como es el caso de los "proyectos integrales de desarrollo de barrios", o el caso del "presupuesto en base 0" de los 70 que ha visto revitalizados sus criterios de formulacin, en lo que se denomina la "reingeniera de procesos". El Plan Estratgico es un instrumento lo suficientemente adecuado y til para los retos de las ciudades y de los gobiernos locales en la era de la globalizacin y de la sociedad de la informacin para que nos podamos permitir dejarlo en manos de la frivolidad de los creadores de modas.

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"De la planificacin a la gestin estratgica" no es, en definitiva, un ensayo de substituir un concepto por otro, sino que trata de subrayar los aspectos ms tiles de los planes estratgicos y dotarlos de la perspectiva en la que manifiestan una mayor eficacia, que es el inicio de una nueva gestin de las ciudades que hemos denominado gestin estratgica. Los contenidos del concepto de gestin estratgica que se desarrollan posteriormente, se inscriben en el marco del paradigma terico abierto por Manuel Castells 1 en su triloga sobre la era de la informacin y que se denomina "sociedad red". Segn esta conceptualizacin, la estructura social, en las sociedades contemporneas, se basa en un conjunto de actores econmicos, sociales e institucionales (nodos) interconectados, en el que nadie tiene ni la legitimidad ni la exclusividad sobre su desarrollo, puesto que las responsabilidades son cada vez ms descentralizadas y compartidas. La sociedad basada en redes es una sociedad dinmica, abierta, capaz de extenderse sin lmites, integrando nuevos nodos mientras puedan comunicarse entre s; permanentemente innovadora al reconstruir de manera incesante las relaciones entre los actores sin necesidad de amenazar su equilibrio . Este concepto incorpora en una perspectiva global y propia de la sociedad de la informacin, los anlisis sobre gobernabilidad desarrollados por Salvador Giner 2, segn los cuales, los objetivos de eficacia y legitimidad de las polticas pblicas se planteaban en un marco social basado en la interaccin de organizaciones que asumen la representacin de intereses colectivos y de los sectores sociales. Por otra parte, la perspectiva aqu presentada es deudora de las formulaciones propositivas de Jordi Borja 3 sobre las ciudades entendidas como actores polticos y, en especial, sobre el papel de los ayuntamientos como promotores de un proyecto de gobierno de la ciudad capaz de dar respuestas globales a los retos que hoy tienen planteadas las ciudades. La gestin estratgica, entendida como la gestin relacional de un proyecto de ciudad, y aunque no se haya formulado de esta manera, es una realidad prctica, protagonizada por gobiernos locales innovadores, independientemente de su signo partidario. As encontramos dos referencias paradigmticas: la transformacin de la ciudad de Barcelona protagonizada por el Alcalde Pasqual Maragall y continuada por Joan Clos; y el proyecto de desarrollo y liderazgo de la ciudad de Valencia promovido por la Alcaldesa Rita Barber. Quisiera agradecer, por ltimo, las ideas y argumentaciones proporcionadas por los analistas de polticas pblicas Marta Tarragona y Juan Eduardo Santn en las largas conversaciones y discusiones habitualmente mantenidas al respecto; as como las ayudas y comentarios crticos al primer borrador de este trabajo efectuados por M Eugenia Andreu.

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Ver Castells, M. La sociedad red en la era de la informacin, Vol. I, pg. 505 y siguientes. Ver Giner, S. y Arbs, X., La gobernabilidad. Siglo XXI. Madrid, 1996. Ver Borja, J. y Castells, M. Local y global. Taurus. Madrid, 1998.

De la planificacin a la gestin estratgica de las ciudades

1. La evaluacin de planes estratgicos. Planes estratgicos Para qu?


En este apartado se recogen las principales conclusiones del trabajo de evaluacin sobre "los procesos de planificacin estratgica territorial en la Provincia de Barcelona", realizado por la empresa de profesionales Estrategias de Calidad Urbana para el Servicio de Cooperacin Local de la Diputacin de Barcelona 4. Estas conclusiones tienen un inters aadido, pueden ser proyectables a la realidad espaola e incluso iberoamericana de la planificacin estratgica territorial 5.

El principal promotor de los planes estratgicos han sido los ayuntamientos Catorce de los planes son municipales y cinco tienen mbito comarcal: Alt Peneds, Bages, Baix Llobregat y Osona; aunque dos de ellos fueron promovidos en primera instancia por el Ayuntamiento Capital de Comarca. En concreto, el Ayuntamiento de Vilafranca del Peneds promovi el Plan del Alt Peneds; y el de Vic, el de la Comarca de Osona.

La decisin principal para elaborar un plan estratgico fue la de buscar una mayor capacidad de relacin entre los actores urbanos y, por tanto, de colaboracin de la sociedad civil con la administracin local Ya sea de los principales actores, de las entidades de la ciudad o de la ciudadana en general. Este ltimo caso es propio de los ayuntamientos ms pequeos. En el estudio se recogieron cuatro decisiones tipo que llevaron a la Administracin Local a iniciar un proceso de planificacin estratgica. stas fueron: - Crear un consenso en torno al modelo de futuro de ciudad Este es el caso de los ayuntamientos que ya disponen, para gestionar sus competencias, de un modelo o de una visin de ciudad, y desean legitimarlo, consensuarlo o compartirlo con la mayora de los actores y entidades sociales de su territorio.

El documento, finalizado en marzo de 1999, se elabor a partir del anlisis de 19 entrevistas en profundidad efectuadas con los coordinadores de los planes estratgicos territoriales de la Provincia de Barcelona de ms de 20.000 habitantes, as como de los planes de las ciudades capitales provinciales de Catalunya. Los planes estratgicos analizados fueron: Alt Peneds, Bages, Baix Llobregat, Barcelona, Bergued, Esplugues, Granollers, Igualada i la Conca ddena, Lleida, Matar, Molins de Rei, Mollet, Osona, Rub, Sant Boi, Santa Coloma, Tarragona, Terrassa, Viladecans. 5 El trmino planificacin estratgica territorial se refiere a la planificacin estratgica desarrollada por los ayuntamientos y las comunidades autnomas, debido a que lo esencial de estos planes son las medidas referidas a infraestructuras, servicios, medioambiente, hbitat, calidad y bienestar social de las personas. Es decir, aquellas medidas ms directamente relacionadas con la adecuacin y gestin del territorio.

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- Definir un modelo de ciudad dada la percepcin de los cambios que se producen en el entorno Esta es la situacin que encuentran los municipios de la Regin Metropolitana de Barcelona, que observan la transformacin de la ciudad central a partir de la realizacin del proyecto olmpico y buscan mejorar su calidad de vida interna y su posicionamiento en la red de municipios de la aglomeracin metropolitana. Por otra parte, los ayuntamientos son conscientes del nuevo papel de las ciudades y reas metropolitanas en una economa cada vez ms global, y del cambio urbano que significa la adaptacin a la denominada sociedad de la informacin y el conocimiento. La mirada al futuro, a los cambios, es una buena ocasin para abrir los procesos de dilogo y colaboracin en el territorio entre la Administracin Pblica y la sociedad civil municipal. - Dar una respuesta a una situacin de crisis, de recesin de los sectores bsicos de la economa territorial Esta posicin, si bien podra considerarse un subapartado de la anterior, tiene unas caractersticas propias que aconsejan su diferenciacin. Se busca encontrar una nueva va de desarrollo, porque las tradicionales ya no sirven. Se intenta descubrir una nueva identidad productiva para la ciudad. Para ello, se persigue crear unas expectativas compartidas sobre las posibilidades de futuro a partir de las cuales crear una confianza de los actores en el desarrollo del territorio y as poder tomar las decisiones ms adecuadas en trminos de proyectos de desarrollo. - Se persigue una mayor cohesin e integracin territorial Este es el caso de los planes estratgicos supramunicipales, en que se pretende -a partir de un consenso bsico sobre el futuro del territorio- lograr una mayor complicidad de los ayuntamientos y de los principales actores. Los autores del informe 6 destacamos que en todos los planes estratgicos se ponan de manifiesto dos pretensiones claras: - El anlisis y la reflexin objetiva y rigurosa sobre el territorio, y - La promocin de nuevos mbitos de participacin ciudadana. En este aspecto se seala que, hasta la llegada de los planes estratgicos, la participacin ciudadana en un municipio se centraba en solicitar, asesorar o intervenir en los programas y servicios que desarrollaba o gestionaba la administracin local. Con el plan estratgico, la participacin se centra en el desarrollo de la ciudad, y la implicacin en ella no es slo del Ayuntamiento, sino tambin de los comerciantes, la comunidad escolar, las asociaciones de vecinos, , es decir, atae a todos.

Los autores son Marta Tarragona i Gorgori, Ramon Sanahuja i Vlez, Magdalena Pallej Rosich y el que suscribe este trabajo.

De la planificacin a la gestin estratgica de las ciudades

- El comn denominador de todos los planes es la definicin de un modelo de futuro del territorio en base al consenso y la colaboracin con la sociedad civil.

El plan estratgico se entiende como un proceso El estado de los 20 planes estratgicos considerados en el momento de recoger la informacin era el siguiente: - Diez estaban en ejecucin. Es decir, en fase de impulso y seguimiento de los objetivos y medidas sealadas como prioritarias en su etapa de elaboracin. - Cinco estaban ejecutados. Esto significa que, a juicio de los coordinadores, se haban realizado la mayora de los objetivos y medidas de las lneas estratgicas sealadas. Tres planes estaban en proceso de reprogramacin de sus objetivos. - Tres planes estaban en fase de elaboracin de sus objetivos y propuestas. - Dos planes se encontraban parados. Es decir, una vez elaborados no se haba propuesto ninguna frmula operativa de impulso o seguimiento de las propuestas del plan. En ambos casos se haba producido un importante cambio poltico en la ltima fase de elaboracin del plan. En un 50% (5) de los planes en ejecucin, se mantiene su estructura organizativa inicial y en un 40% (2) de los ejecutados tambin se mantiene, para continuar con el proceso de participacin y colaboracin ciudadana. Este es un dato importante que indica que, para muchos ayuntamientos, el plan estratgico se entiende como un proceso de profundizacin y actualizacin de la estrategia de futuro del municipio, y como un proceso de construccin de unas relaciones ms estables con las entidades ciudadanas. En el resto de los planes, es un departamento de la administracin el que se ocupa de su seguimiento. En estos casos, ms que hablar de planes estratgicos de ciudad, es ms propio hablar de planes municipales a desarrollar por la Administracin, que se han elaborado a travs de un proceso de participacin y consenso ciudadano que les ha dado legitimidad.

La organizacin del plan se ha caracterizado por dos mbitos de participacin: el de la participacin de los actores y el de la participacin ciudadana Todos los planes estratgicos de la Provincia han dispuesto de dos niveles de participacin. Un primer nivel, denominado indistintamente comit ejecutivo, comisin directiva, comisin permanente, etc., del que forman parte las entidades e instituciones ms representativas del territorio. En general tiene unos objetivos generalistas, no secto-

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riales, de desarrollo econmico, social o cultural. ste ha sido el rgano que ha coordinado todo el proceso. Un segundo nivel organizativo, denominado consejo general, asamblea del plan, consejo de participacin, etc., y formado por todas las entidades y personalidades del territorio que desean participar en la elaboracin o en el impulso del plan. Este nivel organizativo tiene como finalidad canalizar la participacin ciudadana, as como lograr la legitimacin del plan. A partir de esta estructura permanente de participacin, la mayora de los planes, en base a las entidades y empresas del consejo general o plenario, han creado una estructura variable. As, se han formado comisiones o grupos de trabajo para el debate del Diagnstico o la elaboracin de propuestas de objetivos y medidas para el plan. Estos grupos acostumbran a ser variables porque se forman y disuelven en las distintas fases del proceso de planificacin. En la estructura organizativa de los planes se han diferenciado dos modos de participacin. Uno para las entidades ms representativas y con mayor capacidad de actuacin, que son las que coordinan el proceso de planificacin por su incidencia en los procesos de cambio urbano, y las entidades y empresas que colaboran en su elaboracin pero tienen un bajo nivel de impacto en la transformacin econmica y social del territorio. Es decir, en el primer nivel nos encontramos a los actores urbanos, y el segundo es el mbito de participacin ciudadana de generacin de ideas y proyectos e identificacin de intereses. No es de extraar que en municipios en que no existen actores propiamente dichos, es decir, con capacidad de transformacin del territorio -ya sea por sus recursos econmicos o por su liderazgo social o intelectual- distintos del Ayuntamiento, sea ste el que asuma directamente el protagonismo en la etapa de impulso y seguimiento de los proyectos del plan.

La planificacin estratgica ha sido considerada un buen instrumento para la gestin de las relaciones entre entidades, empresas y administracin local Todas las personas entrevistadas han considerado el proceso de planificacin estratgica como un buen instrumento para la gestin de las relaciones entre organizaciones en el territorio. De manera especial, han sealado que "ha contribuido de manera importante a establecer o mejorar la relacin entre el sector pblico y el sector privado". Las caractersticas que ms han destacado del plan estratgico como instrumento de gestin relacional han sido las siguientes: - "Es un mtodo participativo, abierto y transparente". - "Facilita la reflexin compartida, integra una visin global y transversal". - "Permite identificar potencialidades y establecer prioridades, concentrndose en aspectos clave, sobre la base del consenso".

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- "Promueve la concertacin entre los agentes sociales y econmicos". - "Facilita la anticipacin y la formulacin de nuevos proyectos". Los principales factores de xito de un plan estratgico, puestos de manifiesto por los entrevistados, son: - Identificar correctamente todos los actores que inciden en el territorio y garantizar su participacin e implicacin en el proceso de elaboracin del plan estratgico. - Asegurar la existencia de voluntad poltica clara por parte de la institucin promotora para llevar a cabo la fase de impulso y ejecucin del plan: Compromiso poltico. - Partir de planteamientos posibilistas en la redaccin de objetivos y criterios, as como de lo que cabe esperar de un plan estratgico. - Incorporar una estrategia de comunicacin en el momento del planteamiento inicial del plan. - Asegurar la existencia de una mnima estructura institucional independiente del Ayuntamiento, que sea garanta de un trabajo riguroso e independiente con las organizaciones econmicas y sociales ms importantes.

Se ha creado una nueva cultura sobre el entorno territorial y una nueva imagen de la ciudad y la comarca El trabajo de evaluacin de los planes estratgicos municipales ha descartado uno de los peligros que "a priori" se sealaban en el proceso de planeacin estratgica: Su localismo. El plan no ha servido para cerrar el municipio en s mismo, ni para incrementar la competencia intermunicipal, sino para descubrirle las posibilidades del entorno. Las personas entrevistadas han considerado que la exigencia metodolgica para analizar en entorno, y as deducir las oportunidades y peligros que se le plantean, ha servido para "ser ms conscientes de los entornos que le rodean y de la complementariedad de nuestros intereses con los municipios vecinos". Un anlisis objetivo pone de manifiesto que las relaciones de complementariedad son ms importantes, desde el punto de vista estructural, y beneficiosas que las relaciones de competencia que se circunscriben en no pocas veces a temas secundarios, que son magnificados en el imaginario colectivo. El anlisis de evaluacin tambin ha puesto de relieve que "la imagen que la ciudad o la comarca tena sobre s misma, ha mejorado".

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Este es un hecho muy positivo, pues tiene el efecto de crear una ilusin colectiva sobre las posibilidades de la ciudad. El que el proceso de planificacin estratgica produzca este hecho se debe a que la mayora de los agentes sociales comparan la situacin de su municipio o comarca con un "ideal", con lo que resulta un juicio negativo. Los elementos comparativos que introduce la metodologa del plan, en especial el anlisis DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades), sin duda mejoran la percepcin sobre la realidad del municipio.

Se ha priorizado conseguir el consenso por encima de la concrecin de la estrategia Algunos responsables de los planes, concretamente cinco, destacan que entre los principales aspectos negativos del plan se encuentra la ausencia de concrecin de la estrategia a seguir o, lo que es lo mismo, la falta de identificacin de proyectos motores o estructurantes para la ciudad al finalizar el proceso de elaboracin. Esta indefinicin de la estrategia comporta, en no pocos casos, que no se pueda concretar la colaboracin y el compromiso entre los principales actores.

La amplitud de la participacin ciudadana se ha priorizado por encima de la colaboracin pblico-privada Si bien, como ya se ha comentado, el nivel de colaboracin pblica y privada ha sido considerado alto. Mucho ms elevada ha sido la satisfaccin por la participacin ciudadana conseguida. En concreto se valora que en el proceso del plan estuvieran "todos", es decir, las entidades representativas de todos los sectores econmicos, polticos y de opinin. Hecho que se ha priorizado en detrimento de establecer acuerdos concretos de colaboracin entre los actores, que son justamente los que tienen la capacidad de transformar el territorio.

El Plan Estratgico de Barcelona ha servido de gua de los procesos de planificacin La mayora de los responsables de planes estratgicos de la Provincia sealan que el I Plan Estratgico de Barcelona (1988-1992) ha sido un modelo referencial para ellos. Esto ha tenido sin duda una ventaja: contar con un mtodo exitoso de elaboracin de planes estratgicos urbanos en base a la participacin y colaboracin ciudadana, en especial las instituciones econmicas y sociales, las entidades cvicas y las empresas. Pero el Plan Estratgico de Barcelona -si bien lanz propuestas nuevas como Barcelona Centro Logstico o la poltica de viviendas metropolitanas, etc.- no se caracteriz por la definicin de una estrategia de Barcelona o por la elaboracin de un proyecto de transformacin urbana. La ciudad ya dispona de una estrategia urbana y un proyecto de transformacin en base al proyecto olmpico y a las infraestructuras no realizadas del Plan General Metropolitano.

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De la planificacin a la gestin estratgica de las ciudades

El Plan Estratgico fue uno de los proyectos que naci del lema del Alcalde de la ciudad, Sr. Pasqual Maragall, de "hacer unos juegos para la ciudad y no una ciudad para los juegos". Su xito radic en hacer partcipe a las principales entidades cvicas y empresas de la estrategia de la ciudad, en generar consenso y colaboracin en el proceso de cambio urbano, de "cambio de escala" de la ciudad, y crear la consciencia entre los actores de la ciudad de que haba que prepararse para que Barcelona continuara modernizndose y proyectndose internacionalmente ms all del 92. La utilizacin por buena parte de los planes estratgicos del "mtodo Barcelona" sirvi para profundizar los temas de participacin y colaboracin ciudadana, pero ayud poco a definir una estrategia a los municipios y en concreto a los ayuntamientos que no la posean. A juicio de las publicacin de no pocos planes estratgicos (pero no de todos y ni siquiera la mayora de ellos), su objetivo central o, incluso, su modelo de ciudad consiste slo en unos criterios generales de calidad de vida urbana.

La priorizacin de los temas de participacin y colaboracin ciudadana De los tres objetivos diferenciados que debe plantearse un Plan Estratgico Territorial (la definicin de una estrategia de ciudad, la cooperacin pblica y privada entre los principales actores urbanos para llevar a cabo dicha estrategia y la participacin y colaboracin ciudadana en el proyecto de futuro), los planes estratgicos han priorizado la colaboracin y participacin ciudadana. El hecho de escoger el "modelo Barcelona" tambin refuerza que esta era la necesidad principal a cubrir.

La elaboracin de planes como inicio de una nueva gestin urbana Como se ha sealado en la introduccin, el enunciado precedente fue una hiptesis de trabajo que fue confirmada posteriormente. En las pginas que siguen se propone orientar definitivamente la etapa de elaboracin o reprogramacin de los planes estratgicos para poder asumir a fondo su papel de catalizador de una gestin relacional y generar una estrategia concreta de desarrollo del territorio, que es lo que denominaremos gestin estratgica.

Gestin relacional + Estrategia territorial = Gestin estratgica

La gestin estratgica de una ciudad es la que promueve y canaliza la cooperacin entre los actores urbanos, es decir, de los que tienen capacidad de transformar la ciudad, para definir una estrategia compartida y sobre todo sinrgica, de la ciudad; impulsar la realizacin de los principales proyectos motores o estructurantes de la estrategia urbana; y lo que es ms importante, que se compartan unos criterios de actuacin y el conocimiento sobre sus principales oportunidades.

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A mi juicio, la conclusin que debe subrayarse del anlisis de los planes estratgicos promovidos por la Administracin Local es que, de una manera no del todo consciente, era un instrumento para que los gobiernos desarrollaran un nuevo tipo de gestin pblica, un nuevo enfoque a las polticas urbanas, que ha sido definida como gestin relacional o gestin de redes y que, al iniciarse en el marco de un Plan Estratgico tiene la oportunidad de desarrollarse en la gestin estratgica. Los planes estratgicos han sido -y continan siendo, puesto que su prctica se est extendiendo a todos los niveles de la Administracin local, no slo a nivel territorial sino tambin sectorial (educacin, servicios sociales, cultura, etc.)- expresin de la necesidad de los gobiernos locales de establecer unas relaciones adecuadas y sinrgicas entre los agentes pblicos, sociales, empresariales y vecinales para dinamizar econmica y socialmente el territorio.
La creacin de una cultura de confianza y cooperacin entre los actores urbanos es hoy una condicin necesaria; en unas economas basadas en la especializacin flexible y en una poltica social basada en las redes de solidaridad social; para conseguir el desarrollo econmico y social de las ciudades.

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2. Las crticas a los planes estratgicos: el fin de los 100 das


Para adecuar la elaboracin de Planes Estratgicos como primera etapa de la gestin estratgica urbana, es interesante conocer las crticas que sobre ellos se han formulado, lo que nos permitir pulir mejor este nuevo instrumento de gestin urbana. En la actualidad han aumentado las crticas a la planificacin estratgica urbana, en consonancia con la mayor extensin de los planes estratgicos, no slo en el mapa cataln y espaol, sino tambin en el europeo e iberoamericano. Son muchas las ciudades que disponen de plan estratgico y son muchas ms las que estn iniciando su proceso de planificacin. Los planes estratgicos no slo no han sido una moda como pronosticaban los partidarios de una planificacin ms elitista, sino que han dejado de ser un tema de minoras y se han convertido en un instrumento regular de las polticas urbanas y municipales. Esta consolidacin ha significado que, al igual que los 100 das de tregua que se da a los gobiernos democrticos por parte de la oposicin, hayan aparecido las crticas. Entre las crticas de los planes estratgicos encontramos dos grandes grupos 7: aquellas que se dirigen a identificar insuficiencias, a descubrir desviaciones o malas prcticas; y las que constituyen una crtica global a la opcin metodolgica de encontrar una estrategia en base a la colaboracin entre los actores urbanos y la participacin ciudadana.

Crticas a la globalidad de la planificacin estratgica


Las crticas a la globalidad, todo hay que decirlo, proceden fundamentalmente de urbanistas cuya prctica profesional se aleja de los procesos de participacin y colaboracin ciudadana en la identificacin de proyectos urbanos. La procedencia de la crtica ayuda a comprenderla pero no exime de evaluar su validez, o mejor dicho de especificar las circunstancias en que las crticas pueden ser ciertas. Consideramos dos tipos de crtica: las que rechazan la posibilidad de que una estrategia se elabore en base a la participacin social; y las que rechazan su colaboracin pblico-privada, al considerarla un factor de conservadurismo social.

En este captulo, a parte de los debates entre urbanistas en los que ha participado el autor, se tiene especial consideracin el debate organizado en la Conferencia Anual del CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano) en marzo de 1999, en que bajo el ttulo "Plan Estratgico es til?" reuni en una mesa redonda a Jos A. Acebillo, Flix Arias, Jordi Borja, Rafael Ludauro, Eduardo Mangada y Jorge Wilheim. Agradezco a Josep Centelles, asesor del CIDEU, la sntesis del debate que me proporcion, por su gran utilidad.

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Crticas a la opcin de una estrategia participativa Una de las crticas a la "totalidad" de los planes estratgicos se sustenta en la idea de que la estrategia, o mejor, los proyectos estructurantes no pueden surgir nunca de la participacin social y de un proceso que busca la complicidad ciudadana, los proyectos, siempre sern fruto o de la audacia poltica o de las lites intelectuales y culturales. Consideran8 que la prioridad de los planes estratgicos en el acuerdo mayoritario y el consenso, les lleva necesariamente a la mediocridad y a desideologizar los proyectos y, un proyecto sin carga ideolgica pierde fuerza. Tambin opinan que un plan estratgico disolver responsabilidades puesto que ms que un compromiso compartido, lo que resultar es un menor compromiso, al no asumir nadie, de manera especfica, el compromiso concreto. Y finalmente que la planificacin no puede ser fruto del consenso o, del acuerdo mayoritario entre actores urbanos, puesto que la planificacin significa optar, es decir, dejar opciones en el proceso, y el consenso, debe contentar a todos. El modelo de planificacin y de gestin urbana que se considera adecuado para esta opcin, se basa en tres premisas bsicas: - Apoyar y dar la mxima autonoma a las vanguardias intelectuales y culturales. - Relacin fcil y directa de stas con el vrtice ejecutivo de la organizacin poltica. - Autoridad y capacidad de gestin de la autoridad poltica y ejecutiva para hacer valer sus proyectos. Las crticas al conservadurismo social de los planes estratgicos En Amrica Latina, ms que en la pennsula Ibrica, se han producido crticas a la globalidad de la planificacin estratgica. sta tambin ha sido criticada por su conservadurismo, pero las crticas tienen otro origen. En este caso se trata de urbanistas comprometidos en un cambio radical de las estructuras sociales y econmicas que, opinan, debe ser protagonizado por la accin de las clases ms populares. Estos pensadores y pensadoras urbanos crticos9 se fijan en que los planes estratgicos tienen una comisin ejecutiva o directiva formada por las principales instituciones econmicas y sociales, y opinan que si las instituciones dominantes dirigen un proceso de planeacin, ste significar la consolidacin de su dominio al conjunto de la

Ver, a este respecto, las intervenciones de Jos A. Acebillo y Eduardo Mangada en la transcripcin del debate organizado en la Conferencia del CIDEU de Marzo de 1999, con el ttulo "Plan Estratgico, es til?". (www.cideu.org). Ver, por ejemplo, Otilia B., Fiori Arantes A cultura nas novas estrategias. Sao Paulo, 1998.

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ciudad y la sociedad. Para ellos, una participacin ciudadana como la que en su opinin se produce en los planes estratgicos, no puede cambiar la direccin del proceso por las grandes instituciones, nunca ser capaz de transformar el territorio. Para demostrar que los planes estratgicos son un instrumento de dominacin de los grupos en el poder, sealan la prioridad, en los planes estratgicos, de la generacin de valor aadido en la ciudad, la proyeccin internacional, el city marketing, Todos estos temas, en su opinin, son expresin de la ideologa del nuevo liberalismo propio de la etapa de la mundializacin de la economa. Para ellos, los procesos de cambio urbano slo pueden llevarse a cabo a travs de un amplio proceso de participacin ciudadana en el que se cree una fuerte vinculacin de los urbanistas con los movimientos sociales. Es obvio que estos criterios, al referirse a un proceso de transformacin urbana, tienen como referencia un cambio revolucionario, capaz de transformar los procesos de globalizacin, la economa informacional y las relaciones internacionales no slo entre ciudades, sino entre pases. Desde este punto de vista, el que la organizacin de cooperacin y participacin ciudadana aparezcan como conservadoras es lo ms evidente. Ahora bien, existen importantes procesos de cambio en una ciudad que pueden considerarse, a parte del cambio revolucionario. Es ms, la situacin de cualquier ciudad est sometida a importantes influencias del entorno: globalizacin econmica, mundializacin cultural y social, sociedad de la informacin, posibilidades energticas, conservacin del medioambiente y su evolucin o desarrollo no est predeterminado, sino que siempre tiene una pluralidad de alternativas. El resultado de las polticas pblicas depende de las interacciones que se produzcan entre los agentes del territorio, los cambios que se produzcan en las relaciones entre ellos y, en especial, la intensidad y la calidad de las redes de colaboracin pblicas y privadas son en s mismas un factor de transformacin urbana, porque la ciudad es una organizacin territorial de relaciones sociales. Las crticas a la globalidad de la planificacin estratgica resaltan sus relaciones con los actores urbanos. Las crticas globales, que hasta hoy han efectuado a la planificacin estratgica, son muy contradictorias entre s, pero en ambas existe un componente comn: entienden la planificacin estratgica efectivamente como una relacin social entre los agentes urbanos.

Las autocrticas a la planificacin estratgica


Entre las crticas a las insuficiencias de los planes estratgicos formuladas de modo autocrtico - en el sentido de que los autores que las formulan consideran necesario dotar a la ciudad de un proyecto global, basado en la cooperacin pblica-privada y pblica-pblica y sustentado en la participacin ciudadana, pero que consideran

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necesario superar determinadas deficiencias detectadas en los procesos de planificacin estratgica, para constituirse en un eficaz instrumento de transformacin urbana 10 - las principales crticas consideradas son: a) El consenso como encubridor de conflictos. b) La debilidad en las formulaciones de las estrategias. c) La similitud de objetivos en los planes estratgicos. El consenso como encubridor del conflicto: la confusin entre el inicio y el final del plan Una de las crticas de J. Borja, que ha asesorado diferentes planes estratgicos en ciudades de Amrica Latina, es que encuentra que no pocos planes estratgicos, en su bsqueda del consenso entre los actores, buscan en sus formulaciones "el promedio del promedio del promedio", con lo que se llega a formulaciones generalistas, huecas, que carecen de sentido estratgico o transformador. Es ms, este defecto observado lleva a que el mismo plan estratgico no sirva como instrumento de gestin relacional, puesto que de este modo no servir para regular el conflicto sino para esconderlo. En el mismo sentido me pronunciaba crticamente con respecto a los planes estratgicos que no contienen un anlisis de los actores en presencia 11. Sin l no podemos fijar los objetivos concretos para avanzar hacia un mayor acuerdo y colaboracin entre los actores urbanos y una ms eficiente gestin de las redes sociales. Con lo que aparece el peligro de que el resultado del proceso sea el mismo del que se dispona antes de iniciarse. La planificacin estratgica, entendida como gestin relacional en la ciudad, no debe intentar, como se hace en algunas ocasiones, "pasar de puntillas" por los intereses de los actores urbanos en un momento dado. Al contrario, debe identificar con la mayor claridad posible no slo los intereses de cada uno de los actores, sino la percepcin de los intereses de los otros. As, como afirmaba J. M. Keynes, a partir de los intereses de unos y otros se puede llegar a acuerdos substanciales. Los intereses no siempre son contradictorios, sino que pueden ser complementarios e incluso sinrgicos. Incluso en los contradictorios hay que especificar con claridad las circunstancias en que efectivamente son contradictorios para estudiar la posibilidad de encontrar una situacin o un proyecto con las dimensiones adecuadas para adecuar los diferentes intereses.

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Destacamos las efectuadas por J. Borja en el mismo Seminario del CIDEU: las insuficiencias detectadas por los coordinadores de planes estratgicos en el estudio de evaluacin encargado por el Servicio de Cooperacin Local de la Diputacin y las crticas formuladas por el autor de estas pginas en el libro La estrategia de las ciudades (Barcelona, Diputacin de Barcelona, 1999). Josep M. Pascual Esteve. Ob. cit. pag. 157-162

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Es cierto que en situaciones conflictivas es necesario encontrar frmulas para sentar a los diferentes actores. De nada nos sirve encontrar proyectos audaces si no es posible un acuerdo para implantarlos. Por ello, es lgico que en las primeras fases de los planes encontremos declaraciones de principios y formulaciones generales para lograr iniciar un dilogo sereno entre los actores. Pero lo fundamentar es que esto se considere el inicio del proceso de planificacin para poder avanzar en los proyectos concretos sin cuya realizacin no existe estrategia urbana que valga. Un ejemplo extrado del Plan Estratgico de Valencia nos ayudar a entender lo que estamos diciendo. En Valencia era histrico el desencuentro entre la Feria de Valencia y el gobierno regional con respecto al acceso a la Feria en transporte colectivo. Para Feria de Valencia era necesario un metro, al igual que disponen no pocas ferias internacionales en ciudades europeas. Para el gobierno regional la organizacin de autobuses lanzaderas en los certmenes ms concurridos era la mejor frmula para no comprometer inversiones en transporte pblico ms necesarias en otras zonas de la ciudad. El plan opt por un objetivo: "Acceso en transporte pblico a la Feria". Era lo suficientemente general para que las dos partes pudieran sentarse a dialogar en una mesa de trabajo del plan. En el clima de dilogo de la mesa, los responsables de la Feria conocieron con exactitud las inversiones del metro, as como las condiciones de su rentabilidad y las necesidades de transporte de la ciudad. Por otra parte, el gobierno regional conoci el impacto econmico, turstico y de proyeccin para la ciudad de Feria Valencia, as como la competencia de otras ferias europeas. Pronto se lleg a un acuerdo: "Metro ligero o tranva", con compromisos inversores por ambas partes. En menos de un ao el proyecto se ejecut en su totalidad. Si el plan estratgico se hubiera dado por satisfecho con el objetivo de acceso en transporte pblico por el consenso logrado no hubiera servido de nada. Si hubiera formulado un proyecto concreto, habra sido rechazado por una de las partes, o por las dos. La formulacin general debe siempre entenderse como el inicio, en situaciones conflictivas, de la elaboracin de un proyecto concreto. Un plan estratgico, como veremos ms adelante, no puede compararse ni con un plan de urbanismo ni con un plan econmico. Es el inicio de una nueva forma de gestin urbana, por tanto, los parmetros de la evaluacin deben configurarse a partir de indicadores sobre el avance de este nuevo tipo de gestin que denominamos gestin estratgica. La debilidad en la formulacin de la estrategia urbana El defecto sealado con anterioridad lleva sin duda a la incapacidad de definir una estrategia urbana en un horizonte temporal preciso. Este hecho ha sido destacado por los coordinadores de los planes estratgicos elaborados en la provincia de Barcelona, cuando sealan que se ha priorizado el consenso a la elaboracin de una estrategia basada en proyectos motores compartidos.

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Asimismo, los coordinadores de los planes han sealado otro elemento que explica, a mi juicio, otra de las razones de la insuficiente identificacin de la estrategia urbana en algunos planes: la prioridad dada a la participacin ciudadana por encima de la cooperacin entre los actores territoriales. Hay planes estratgicos que han querido basar todo su proceso en la participacin ciudadana, con lo que la definicin estratgica ha sido dbil. Digmoslo con claridad, una estrategia urbana, en la actualidad, debe cumplir los siguientes requisitos: 1. Respecto al contenido, debe ser consistente y coherente con un buen anlisis DAFO de la ciudad (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades). Debe identificar los principales proyectos motores o estructurantes del cambio urbano. 2. Respecto a la viabilidad, sta debe ser asumida por los principales actores urbanos, tanto pblicos como privados. Es decir, los que tienen capacidad para incidir en los procesos de cambio. Por lo que es necesario un consenso o un amplio acuerdo entre ellos para que la estrategia sea posible. 3. Respecto a la legitimidad, es preciso promover un amplio proceso de participacin ciudadana con tres finalidades: - Incorporar a la estrategia las principales aspiraciones de la sociedad civil, - Ilusionar y poner en marcha a la ciudad hacia los objetivos estratgicos, y - Legitimar social y democrticamente la estrategia urbana. As como el desarrollo estratgico urbano necesita del acuerdo entre los actores urbanos implicados, no es necesario obtener el consenso social de todas las organizaciones sociales; intentar lograrlo significara llevar al plan estratgico a la inocuidad. Los tres aspectos deben asegurarse al mximo a partir de su autonoma, pero sin perder de vista su interrelacin. Los profesionales, las vanguardias intelectuales y culturales, deben interactuar con los actores urbanos para llevar a cabo una estrategia transformadora viable, y stos con las organizaciones ciudadanas puesto que los procesos de cambio slo son posibles si tienen un apoyo mayoritario y se asientan en una amplia base ciudadana. Por ello, los procesos de planificacin que basan toda la elaboracin estratgica slo en la participacin ciudadana y en los que los profesionales y los actores urbanos slo tienen un papel de acompaamiento, y no aseguran los contenidos estratgicos, suelen caer en propuestas generalistas y en la incapacidad de identificar los proyectos motores o estructurantes. La similitud entre planes estratgicos Es cierto que hay una coincidencia entre redactados en algunos planes estratgicos. Ello es debido a los errores sealados anteriormente de consenso prematuro y de ausencia de contenidos especficos.

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Si bien los factores de desarrollo econmico y cohesin social son comunes a las ciudades, stos se concretan en situaciones muy diferentes dependiendo de la dinmica de cada ciudad. De ah que sea un motivo de preocupacin la similitud entre los redactados de planes estratgicos. Dicha similitud es, sin duda, fruto de los errores anteriormente sealados de consenso prematuro y de ausencia de contenidos especficos. Pero debemos aadir dos ms: Una mala comunicacin de los planes estratgicos y la adopcin de modelos de planificacin inadecuados. Con respecto al primero, los planes estratgicos acostumbran a divulgar masivamente un libro del plan. Este acostumbra a ser un resumen de los anlisis y conclusiones. Este resumen, si bien acostumbra a estar basado en importantes anlisis que no se publican, difcilmente expresa los contenidos concretos en los que se basa y apenas si desarrolla sus proposiciones. Con lo que aparece una similitud ficticia entre planes. Pero existe otro motivo, tambin puesto de manifiesto por los coordinadores de planes estratgicos, la adopcin del modelo de planificacin estratgica del Plan Estratgico de Barcelona. El adoptar como modelo propio un mtodo originado en situaciones econmicas, sociales e institucionales tan diferentes como es el caso de las ciudades de Amrica Latina, ha ayudado poco a definir una estrategia propia. Por ello, la planificacin estratgica debe entenderse no como un modelo a seguir, sino como un conjunto de mtodos y teoras, cuya aplicabilidad depender de las condiciones urbanas especficas de cada ciudad para alcanzar los objetivos de dotarse de una estrategia urbana basada en la cooperacin pblica y privada, y legitimada en base a la participacin ciudadana. En conclusin, las crticas a la planificacin estratgica tienen su base en debilidades detectadas en algunos planes estratgicos, pero una alternativa viable est en mejorar la conceptualizacin y renovar los instrumentos de planificacin, porque el plan incide en tres aspectos cruciales de la gobernabilidad de las ciudades: 1. la elaboracin de una estrategia especfica, 2. la gestin relacional entre los actores urbanos, 3. y el establecimiento de alianzas entre las ciudades a nivel nacional e internacional para fortalecer los sistemas urbanos.

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3. Los retos de la gobernabilidad de las ciudades


Las ciudades en la poca de la globalizacin econmica y la mundializacin social y cultural propia de la era de la informacin, se ven en la necesidad de: - Definir una estrategia urbana. - Articularse en los sistemas urbanos. - Desarrollar la gestin relacional.

Definir una estrategia urbana


Las ciudades constituyen los puntos nodales en que se organiza la red que caracteriza la economa mundial contempornea. La globalizacin econmica se caracteriza por los flujos de informacin, capitales, mercancas y personas, que recorren todo el planeta. Las ciudades constituyen los nudos de infraestructuras y servicios avanzados de esta red de flujos. Constituyen los elementos organizadores y de soporte de la economa mundial. Las ciudades que no logran articularse en este sistema de flujos mundial, continental o regional, quedan marginadas de los procesos de desarrollo. Las ciudades, en definitiva, se ven en la exigencia de definir una estrategia de cualificacin de sus recursos humanos, infraestructurales y de servicios, para adquirir la suficiente singularidad y notoriedad en los diferentes subsistemas de ciudades a los que pertenecen o se inscriben, y conseguir la suficiente competitividad y capacidad de proyeccin para atraer nuevos flujos o/y aumentar su capacidad de direccin y organizacin de los mismos. La estrategia no slo la deben definir las reas metropolitanas o las ciudades centrales o direccionales de las mismas, sino que la experiencia de la planificacin estratgica enfatiza la importancia que, incluso para los municipios metropolitanos, tiene el hecho que stos definan su estrategia. No slo por los efectos en la competitividad del rea metropolitana, sino sobre todo a nivel interno para cualificar la vida del municipio y sus ciudadanos. En las circunstancias de cambio urbano tan profundas que provoca el impacto del uso de las tecnologas de la informacin y comunicacin, las ciudades necesitan orientar sus procesos y reorganizar sus funciones urbanas para poder producir conocimiento en la era de la informacin. Las ciudades apuestan por el desarrollo de los servicios avanzados, y por convertirse en centros de produccin o/y difusin de ciencia y tecnologa, y buscar un nuevo modelo de desarrollo en que la creatividad y capacidad de innovacin de las personas, empresas e instituciones, sean cada vez una fuente ms importante de valor aadido urbano.

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Este nuevo modelo de desarrollo implica al conjunto de la ciudad, puesto que este mismo desarrollo debe regirse por criterios de sostenibilidad. La educacin y la cultura se convierten en los principales factores de competitividad de la ciudad y de calidad de vida de los ciudadanos. La poltica social no slo debe hacer frente a nuevas formas de desigualdad y pobreza, para las que no es suficiente garantizar prestaciones y servicios, sino que debe promover una accin social capaz de organizar la comunidad hacia fines solidarios y reducir las desigualdades en el acceso al capital cultural. Las polticas pblicas deben gestionarse con calidad y ser capaces de articular la cooperacin de todos los actores implicados, y encontrar las frmulas para organizarse en funcin de los intereses y demandas de las ciudadanas y los ciudadanos. Las ciudades deben observar permanentemente los cambios en el entorno urbano que comporta la revolucin tecnolgica y la globalizacin son continuos y las variaciones de su posicin en el sistema de ciudades, para poder identificar los procesos ms adecuados de adaptacin y ajuste de la estrategia urbana. En conclusin, la identificacin de una estrategia de desarrollo urbano no slo es del todo necesaria, sino que debe ser revisada de manera continuada.

Articularse en un sistema urbano


A travs de los intercambios de flujos entre ciudades se constituye el sistema mundial de ciudades, que es un sistema jerrquico, asimtrico, pero dotado de alta flexibilidad o variabilidad, puesto que la posicin jerrquica de cada ciudad no es fija, sino altamente cambiante. Las ciudades, en la red de flujos e intercambios entre s, establecen relaciones de competencia para atraer inversiones, sedes de empresa e instituciones, para consolidarse como centros logsticos, para atraer eventos culturales y dispositivos que le den proyeccin exterior, pero tambin establecen -esto es mucho ms importante- relaciones de complementariedad para constituir subsistemas urbanos cualificados. De este modo, las ciudades europeas portuarias del Mediterrneo se alan para hacer frente a la competencia de los puertos Atlnticos, pero entre ellas tambin establecen competencia para poder atraer mercancas y pasajeros tursticos que entran en Europa por el mar Mediterrneo. Si las ciudades son los puntos nodales de la estructura del mundo contemporneo, los subsistemas urbanos constituyen sus ejes. Una ciudad puede pertenecer a diferentes subsistemas urbanos en funcin de sus opciones estratgicas, ya sean de desarrollo econmico sectorial, portuaria, turstica, cultural, tecnolgica o de seguridad policial frente a la delincuencia internacional. Las ciudades se ven en la necesidad de establecer alianzas estratgicas entre ellas, para mejorar su cuota de mercado y su notoriedad a nivel macrorregional o internacional. La constitucin de redes o asociaciones de ciudades constituye los primeros inicios de estas alianzas urbanas para cualificar sus subsistemas de ciudades.

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Los estados, en una perspectiva a medio y largo plazo, apoyarn la cualificacin de los sistemas urbanos a los que pertenezcan sus principales ciudades como garanta de desarrollo y competitividad en su territorio.

Desarrollar la gestin relacional


Desde el ao 1979, ao de las primeras elecciones de los gobiernos locales democrticos, en las ciudades podemos distinguir tres etapas tipo, cuyo calendario es diferente por ciudad y no necesariamente todos los ayuntamientos han pasado por estas etapas 12. La primera etapa la denominamos de provisin de equipamientos y servicios pblicos. Los ayuntamientos incrementaron el gasto pblico para superar los dficits de las ciudades en relacin a sus homlogas europeas; son la referencia de la gestin municipal. Los movimientos ciudadanos se dirigen a los ayuntamientos, en tanto gobierno de proximidad, para reclamar sus derechos sociales. Es una etapa en que los ayuntamientos obtuvieron un mayor prestigio ante los ciudadanos, y en ellos predomin una orientacin poltica asistencial, combinada con el impulso de procesos de descentralizacin y participacin ciudadana en las decisiones sobre poltica municipal de servicios. Una segunda etapa, en la que se encuentran la mayora de ayuntamientos espaoles, centrada en la gestin y la eficiencia. Es una etapa de predominio de las funciones gerenciales por encima de las polticas. Los ayuntamientos tienen importantes, e incluso insuperables, restricciones para aumentar las inversiones, y su preocupacin est en dar mximo rendimiento a los equipamientos y servicios municipales existentes. Es una etapa caracterizada por la imitacin de la gestin empresarial, reingeniera de procesos, gestin y control de calidad, tcnicas de organizacin de los espacios productivos, estructuras flexibles de organizacin y retribucin del personal, , en la que la poltica se subordina a la gestin. Una tercera etapa, la de la gestin relacional, se encuentra en sus inicios en aquellos ayuntamientos que han promovido planes o proyectos sectoriales estratgicos con xito, y que ha consolidado una cultura de colaboracin entre los diferentes agentes econmicos, sociales e institucionales que actan en la ciudad. En esta etapa, los gobiernos locales son conscientes no slo de las limitaciones del gasto pblico, sino tambin de las mejoras de gestin en relacin a su impacto ciudadano; y ello en una poca, como hemos analizado, caracterizada por la emergencia de lo local, que exige un mayor protagonismo poltico de los ayuntamientos, que ha llevado a considerar que el papel fundamental de las administraciones pblicas, y muy especialmente los gobiernos locales y regionales, es el de impulsar el desarrollo econmico y social a partir del reconocimiento de todos los actores urbanos,

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Estas etapas han sido elaboradas a partir de la informacin sobre "20 aos de Ayuntamientos democrticos", contenida en el Informe Espaa 1997 de la Fundacin Encuentro (1999).

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de su interdependencia y de su capacidad de incidir en el desarrollo del territorio. Gestionar un territorio significa cada vez menos centrarse en la economa, eficacia y eficiencia de los recursos pblicos, para priorizar el establecimiento de unas relaciones de calidad entre los actores urbanos porque produzcan efectos sinrgicos. De lo que se trata es de la capacidad de orientar en una direccin de futuro, o a travs de un proyecto concreto, la accin coordinada de los diferentes actores urbanos. Los gobiernos locales se ven en la necesidad de asumir el liderazgo para construir redes de actores y coordinar sus esfuerzos para poder desarrollar, bajo la responsabilidad democrtica municipal y la participacin y responsabilizacin ciudadana, el buen gobierno de la ciudad. La gestin pblica hoy, como seala Les Metcalfe 13, debe pasar de la imitacin de las tcnicas de gestin empresarial, a la innovacin, puesto que de lo que se trata es de desarrollar nuevas tcnicas y habilidades para realizar de forma apropiada la difcil y solicitada tarea de dirigir cambios estratgicos a partir de dar una orientacin interorganizativa a la gestin del territorio.
Dos perspectivas de gestin
Perspectivas: Dimensiones: Forma organizativa Finalidad Perspectiva clsica Estructura de autoridad nica Actividades guiadas por objetivos claros y problemas bien definidos Controlador del sistema Perspectiva de redes Estructura de autoridad dividida Problemas y finalidades: varias y cambiantes Mediador, gestor del proceso, creador de redes Guiar interacciones y proveer oportunidades Seleccionar actores y recursos, influir en las condiciones de la red, y manejar la complejidad estratgica

Funcin del gestor

Tareas de gestin

Planificar y guiar procesos organizacionales

Actividades de gestin Planificar, disear y liderar

Fuente: Walter J.M. Kickert, Erik-Hans Klijn y Joop F.M. Koppenjan, Managing Complex Networks (London, Sage, 1997)

Gestionar una estrategia territorial significa, sin ninguna duda, sobrepasar la capacidad de la Administracin como gestora de competencias y de recursos. Hoy, lo fundamental de un gobierno democrtico, representante de los intereses generales, es encontrar su papel especfico como catalizador de las relaciones de cooperacin pblicas, privadas e interinstitucionales, en funcin de objetivos y proyectos que respondan a los intereses generales y a las necesidades ms sentidas de los ciu-

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Metcalfe, L. "Public Management: From Imitation to Innovation" in Modern Governance (Londres, Sage,1993).

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dadanos y ciudadanas. La tarea principal para una administracin es asumir las responsabilidades pblicas para el buen funcionamiento de las relaciones interorganizativas en el territorio. El resultado de las polticas pblicas depende de la intensidad, la calidad y la estabilidad de las interacciones que se produzcan entre los actores. La accin de gobernar de las administraciones pblicas, en definitiva debe entenderse como poltica de construccin y gestin de redes. La gestin de redes entre los actores es la mejor manera de conectar las polticas pblicas con su contexto institucional y estratgico.
Enfoques de la gestin pblica
Teora de la Organizacin racional (1900-; Fayol; Taylor; Weber) Teora de la Contingencia (1960-; Burns and Stalker; Lawrence and Lorsch, Mintzberg) Organizaciones entendidas como sistemas abiertos que consisten en subsistemas interrelacionados. Anticipacin estratgica a los cambios del entorno. Ajuste de los subsistemas y de sus interacciones. Teora de la Interorganizacin (1970-; Levine and White; Aldrich; Pfeffer; Benson; Croizier) Organizaciones entendidas como parte de una red de organizaciones.

Perspectivas: Dimensiones:

Actores

Organizaciones entendidas como unidades coherentes con un propsito claro.

Procesos

Racional, estructurada desde arriba y orientada hacia objetivos de maximizacin de produccin. Planificacin, organizacin y control. Las decisiones son el resultado de las acciones estratgicas de la autoridad central. Su finalidad es alcanzar los objetivos formulados.

Interaccin interorganizacional donde se intercambian los recursos. Guiada por nodos entre organizaciones.

Decisiones

Son el resultados de las interacciones entre los subsistemas. Tienen que ser las ms adecuadas a la estructura de la organizacin y el entorno. Estructura de autoridad ambigua (depende de la configuracin del subsistema).

Resultado de la negociacin entre organizaciones. Estn orientadas a mantener el flujo de recursos necesario para su supervivencia.

Poder

Estructura de autoridad centralizadas claramente definida (en el vrtice de la organizacin). Recopilacin cientfica de la informacin disponible. Objetivos y valores claros.

Ausencia de estructura centralizada. El poder se entiende como capacidad de influenciar en la red interorganizacional. La informacin es fuente de poder y est poseda por actores diversos. Valores en contraposicin.

Informacin/ valores

Recopilacin estratgica de la informacin (en funcin de las caractersticas del entorno). Ambigedad de los valores.

Fuente: Walter J.M. Kickert, Erik-Hans Klijn y Joop F.M. Koppenjan, Managing Complex Networks (op.cit.).

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La gestin relacional, si bien es una realidad que deben asumir todas las administraciones, para los gobiernos locales constituye su mbito especfico de gestin. Dado que la gestin de redes es ms eficaz desde la proximidad a los actores que garantiza los gobiernos locales. La articulacin entre sociedad y economa, tecnologa y cultura, en la nueva era de la globalizacin y de la sociedad de la informacin, se realiza con mayor eficacia y tambin con mayor equidad, a partir de la gestin relacional, lo que significa una emergencia de lo local y de las instituciones que lo sustentan: los ayuntamientos. Esta emergencia se basa en: - El desarrollo del nuevo modelo de produccin, que recibe la denominacin de especializacin flexible. Las empresas, ante los cambios tecnolgicos constantes y las exigencias cambiantes de los consumidores, se especializan en lo que les es propio, en lo que mejor saben hacer, para poder innovar y ser competitivos. En este proceso de especializacin flexible, las empresas externalizan muchas de sus actividades y servicios, de tal modo que pierden su autonoma y se hacen ms dependientes del entorno productivo. Lo fundamental para las empresas es constituir, a nivel local, redes de proveedores y compradores a nivel local competitivos. - Las nuevas relaciones entre estado y sociedad propias de la reconversin de las polticas sociales del estado del bienestar. Las redes de empresas, que son una de las principales caractersticas de la economa contempornea, tienen un gran reto que es la coordinacin, por ello demandan una gestin relacional y de proximidad para poder actuar competitivamente; con la flexibilidad y capacidad de adaptacin que les es propia; en su entorno productivo. Por ello, no es extrao que una variable obligada para identificar el atractivo de una ciudad por parte de los asesores en inversiones sea el "clima de colaboracin empresarial creado por las autoridades locales". La gestin de proximidad es bsica para generar las relaciones de confianza e intercomplementariedad que se necesitan para crear redes productivas. Nuestra sociedad es cada vez ms una sociedad de la informacin, en la que lo fundamental es la conversin de la informacin en conocimiento; en la que la formacin permanente y durante toda la vida se convierte en el factor fundamental de innovacin y creatividad en todos los mbitos sociales. De tal modo que las responsabilidades educativas deben ser asumidas colectivamente y desde todos los sectores sociales, y no slo por los profesionales de la educacin y los centros de enseanza. Unos de los principales retos que se nos plantean es dar una intencionalidad tica y formativa al conjunto de los procesos de socializacin (familiares, laborales, deportivos, culturales, asociativos, administrativos, etc.). Esta implicacin de todo con todos slo puede ser llevada a cabo con xito desde la gestin relacional y de proximidad que ya estn desarrollando no pocos gobiernos locales, que estn haciendo de sus ciudades unas ciudades educadoras.

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Es una realidad plenamente compartida por todos los analistas que el objetivo de justicia social no puede asociarse con niveles cada vez ms altos de gasto pblico. Es preciso poner el acento en la eficacia de estos recursos pblicos y lograr la creacin de slidas redes de solidaridad entre la gente. Los gobiernos locales, por su proximidad, son los que identifican con mayor claridad las necesidades sociales y adecuan con ms eficiencia los recursos a dichas necesidades. Por otro lado, las corporaciones locales son las que pueden establecer una mejor colaboracin entre las entidades pblicas y sociales, promover el voluntariado e implicar a que las personas y grupos sociales sean capaces de ayudarse a s mismos. Una decidida promocin de la participacin ciudadana desde el mbito local, permitir fortalecer el espritu comunitario, la responsabilidad solidaria de los ciudadanos y generar una cultura del dilogo y la convivencia.

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4. Los componentes de la gestin estratgica urbana


En este apartado nos disponemos a analizar cada uno de los componentes de la gestin estratgica con el objetivo de explicitar los requisitos bsicos que deben contemplar cada uno de los componentes, para que se produzca una adecuada interrelacin entre ellos y conseguir de este modo una eficaz gestin estratgica de la ciudad. Los componentes de la gestin estratgica son: - La finalidad y la estructura de la estrategia urbana. - El modelo de gestin de redes de actores. - El desarrollo de una poltica exterior. La gestin estratgica deber acompaarse de una serie de tcnicas y elementos de gestin pblica catalizadores o facilitadores para lograr su desarrollo en el mbito de la ciudad.

La estructura de una estrategia urbana 14


En muchas ocasiones se habla de estrategia y de cmo elaborarla, pero en pocas ocasiones se describen los requisitos mnimos que debe contener una estrategia urbana contempornea. Una estrategia se define por tres elementos bsicos: - La opcin de ciudad o modelo de futuro, - la identificacin de las reas estratgicas de intervencin, y - el desarrollo de los proyectos clave o estructurantes. La opcin estratgica La opcin estratgica se construye a partir de los siguientes contenidos mnimos: - Una estrategia urbana debe definir el posicionamiento de la ciudad en el sistema de relaciones funcionales con otras ciudades y los entornos territoriales ms prximos. As, por ejemplo, llegar a ser una rea de centralidad econmica, logstica, cultural o turstica, en relacin a los sistemas urbanos en los que se ubique; llegar a ser una alternativa residencial ante reas demogrficas y urbanas congestionadas; o minimizar y contrarrestar los procesos de prdida de identidad y autonoma funcional producidos por el desarrollo de las reas urbanas de nueva centralidad en su entorno metropolitano. Existen infinidad de posibilidades de posicionamiento externo, pero lo fundamental es que la ciudad pueda aumentar,
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Este apartado ha sido elaborado con la colaboracin de Marta Tarragona i Gorgori.

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de manera realista, su especificidad y su notoriedad con respecto a las tendencias de desarrollo actual, en relacin a los entornos y sistemas urbanos en los que se ubique. Para ello es imprescindible la justificacin del posicionamiento en base al anlisis DAFO. Un integrante del posicionamiento de la ciudad en su entorno territorial es la definicin de los criterios de actuacin en materia de accesibilidad externa, tanto en lo que se refiere al acceso a nuevos mercados, como a la ordenacin del despliegue del sistema de comunicaciones con el exterior. - Una definicin de la estructura y la dinmica urbana interna del territorio. Se trata de establecer, como mnimo, su opcin sobre el crecimiento urbano o no; el carcter unicntrico o policntrico de su territorio; los criterios para la creacin y utilizacin del espacio pblico y zonas verdes; la ordenacin de densidades urbanas; la vertebracin entre barrios y centro(s) de ciudad; la funcin del centro histrico: patrimonio e identidad, centro direccional, atractivo turstico, espacio pblico Un aspecto fundamental de los criterios de ordenacin interna es la movilidad interna. Los criterios sobre la intermodalidad en el transporte, los nodos de acceso al centro, la conexin entre barrios y municipios metropolitanos, la poltica de aparcamientos. Este es un tema fundamental tanto para garantizar el derecho a la movilidad, como desde el punto de vista del desarrollo sostenible. - Una opcin por el desarrollo econmico. Este es un aspecto bsico de un plan estratgico, pero no, sin lugar a dudas, el nico. Los temas de sostenibilidad y cohesin social forman el trpode principal en el que se asienta una estrategia urbana. Con respecto al desarrollo econmico, una estrategia debe pronunciarse sobre: los sectores a potenciar para crear un mayor valor aadido en el futuro; los sectores que proporcionan una mayor competitividad externa; los criterios de una poltica de innovacin y difusin tecnolgica y productiva; la formacin de los recursos humanos; la relacin ciencia-tecnologa-empresas en la ciudad; los criterios diferenciales de competitividad urbana. - Un posicionamiento sobre el desarrollo social. En este aspecto es indudable que una estrategia debe tener claro una opcin sobre la estructura social de la ciudad con respecto a los entornos prximos, y en especial el rea metropolitana; la estructuracin social y cultural del espacio urbano; los principales criterios de actuacin de las polticas educativas, culturales, deportivas y de servicios sociales -en especial con respecto a las ofertas de servicios y las polticas de desarrollo de la comunidad. La definicin de los criterios de una poltica de seguridad urbana, en particular con respecto a los temas de prevencin, proteccin y promocin o integracin social.

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- Una opcin por la calidad del medio ambiente. Si bien este es un tema claramente transversal, la estrategia de una ciudad no puede dejar de contemplar el medio ambiente y pronunciarse sobre la prioridad del mismo en el modelo de desarrollo urbano. Una estrategia urbana debe contener un pronunciamiento sobre criterios de actuacin sobre los niveles de contaminacin atmosfrica y acsticas; adecuacin de espacios verdes y pblicos; recogida y tratamiento de residuos slidos; provisin y calidad del ciclo del agua; y educacin ambiental. - Un pronunciamiento sobre los intangibles de la consciencia colectiva. Un aspecto que diferencia radicalmente un plan estratgico de un plan urbanstico o un plan econmico o de infraestructuras, es que contempla los aspectos intangibles que promueven o sustentan el desarrollo econmico y social urbano. Es decir, los aspectos culturales o de consciencia ciudadana necesarios para participar y colaborar con el dinamismo de la ciudad. Un aspecto relevante para una ciudad, en la era de la globalizacin, es sin duda el nivel de identificacin con la ciudad o el sentido de pertenencia ciudadana, que es bsico para desarrollar una ilusin y una voluntad de accin colectiva. Una estrategia urbana debe pronunciarse sobre el tipo de sentimiento de pertenencia y la capacidad integradora o segregadora respecto a un entorno social, cultural y territorial ms amplio. Una estrategia debe pronunciarse sobre los signos y smbolos de pertenencia e identidad urbana as como de su distribucin social y espacial. Estos son los principales mbitos de contenido de una opcin estratgica, pero dicha estrategia no ser completa si no dispone de una identificacin de sus reas de intervencin y de unos proyectos clave o estructurantes.

Areas estratgicas de intervencin Las estrategias urbanas, ms all de establecer una opcin de futuro para la ciudad -a modo de marco de referencia para la accin concertada entre los actores-, deben identificar medidas o proyectos concretos que se considera necesario implantar para desarrollar la ciudad. Para poder establecer una visin de conjunto, reproducimos las reas estratgicas definidas por el Plan Estratgico de Huelva 15 que, por su claridad y por estar centrado en los temas bsicos que generan un desarrollo econmico y social, tienen un inters generalizado Aunque es evidente que cada ciudad debe tener los propios.

15

La formulacin de estas reas se debe a los consultores Mara Garca y Ramon Sanahuja.

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Las reas de actuacin, que son susceptibles de ser agrupadas en lneas estratgicas, se concretan en un conjunto de medidas y proyectos.
reas estratgicas de accin

Territorio Accesibilidad externa (vas de comunicacin de alta capacidad). Conectividad interna e integracin territorial. Recuperacin / renovacin de centros histricos. Nuevas reas urbanas residenciales. Establecimiento de reas de nueva centralidad. Recuperacin / valorizacin de espacios naturales. Acciones correctoras del impacto medio ambiental. Acciones de proyeccin externa. Recuperacin valoracin del patrimonio cultural e histrico.

Personas (Cohesin social) Nuevas oportunidades a la reduccin de las desigualdades sociales. Promocin del asociacionismo y la participacin. Adecuacin / ampliacin de la red de equipamientos y servicios culturales, deportivos y sanitarios. Fomento de la educacin media y superior adaptada a la realidad socioeconmica.

Gobierno de la ciudad Establecimiento de mecanismos de cooperacin social y participacin ciudadana. Mejora de la colaboracin interinstitucional. Adecuacin y mejora de la gestin municipal. Creacin o formalizacin de redes de relacin con otros territorios.

Actividades econmicas Promocin de determinados sectores econmicos o productivos (desarrollo endgeno). Mejora eficacia procesos productivos o la competitividad de los productos. Proporcionar una base material atractiva para la implantacin de nuevas actividades. Estimular la creacin de nuevas empresas en el territorio. Mejora de la ocupabilidad (programas formacin ocupacional, etc.). Crear centralidades en determinados mbitos funcionales. Otros.

Los proyectos clave Es fundamental para el xito de una estrategia, la identificacin de proyectos denominados clave, motores o estructurantes. Es decir, proyectos importantes que impactan positivamente y de manera significativa en diferentes objetivos y mbitos de la estrategia urbana y que, por tanto, actan de motores del desarrollo econmico y social, constituyndose en ejes de la Universitat de Girona en el casco antiguo de la ciudad, que ha reforzado su papel de capital de las comarcas gerundenses, ha revitalizado y rehabilitado el centro histrico, ha rejuvenecido y cualificado la base

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demogrfica de la ciudad, ha desarrollado un importante sector econmico-cultural y ha ayudado a su proyeccin cultural nacional e internacional. Los proyectos clave a menudo son generalizadores de diferentes subproyectos concretos, que por s mismos no tendran el suficiente impacto o porque se quiere poner el nfasis en los objetivos de ciudad ms que en los parciales de cada subproyecto. As, por ejemplo, el proyecto "Abrir Valencia al mar" agrupaba cinco nuevas vas de acceso al mar, la construccin de un paseo martimo, la conexin del Jardn del Turia con el mar, la regeneracin de las playas y la recuperacin de la primera drsena portuaria para la ciudad.

El modelo de gestin de redes entre los actores


El modelo se articula en torno a: - Una finalidad: su corresponsabilidad. - Los objetivos de la creacin de redes. - La definicin de las etapas de gestin. Finalidad: la corresponsabilidad La estrategia urbana exige el compromiso de accin por parte de los principales actores urbanos para desarrollarla. Pero desde una posicin de actores entendidos como organizaciones coherentes en s mismas, con relaciones entre ellas a menudo conflictivas, hasta llegar a compromisos de accin concretos se necesita un proceso de construccin de las redes, desde una situacin de partida diferente en cada ciudad, hasta situar las relaciones entre los mbitos pblico y privado, entre Administracin y sociedad en el terreno de la corresponsabilidad que conlleva: - La existencia de unos objetivos comunes, en que la creacin de una opcin de ciudad compartida entorno a orientaciones y prioridades es fundamental. - Asumir responsabilidades concretas, que se lleve a cabo el desarrollo estratgico urbano y, en especial, sus proyectos clave. - Articular de manera efectiva las responsabilidades asumidas, con el objetivo de conseguir la mxima sinergia entre recursos, conocimientos y capacidades del sector pblico con los del sector privado. Este proceso de mejora relacional 16 debe tener un tratamiento coordinado pero, lgicamente, diferenciado del proceso de definicin de la estrategia urbana. El resulta-

Ver al respecto, Mendoza, X. "Las transformaciones del sector pblico en las sociedades avanzadas: Del Estado del Bienestar al Estado Relacional". Papeles de Formacin de la Diputacin de Barcelona (1996) y Vernis, A. "La relacin pblico-privada en la provisin de servicios sociales". Papeles de Formacin ob. cit. (1995).

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do del proceso es conseguir la identificacin de una estrategia concreta con un compromiso claro de accin. Los objetivos del proceso de creacin de la red de actores urbanos Existe un amplio abanico de los mtodos y tcnicas para desarrollar la gestin relacional que debern ser aplicados de manera diferencial segn las ciudades. Pero esta aplicacin debe estar orientada por los siguientes objetivos, ordenados de menos a ms: - Mejorar la identificacin de los propios intereses de cada uno de los actores y de los proyectos para realizarlos. - Aumentar el nivel de conocimiento y comprensin mutuos de los intereses. - Establecer el consenso, o acuerdo mayoritario, entre los agentes acerca de los objetivos estratgicos sobre los principales proyectos y el despliegue de la estrategia urbana. - Incrementar el grado de confianza en la actuacin de los otros actores y en especial en las sinergias de la cooperacin a partir de los propios intereses. - Alcanzar o aumentar el compromiso y la cooperacin para impulsar el desarrollo de los proyectos. - Mejorar la autoestima de los participantes en la red en su papel y capacidad de contribuir al desarrollo urbano. Se trata de compartir el liderazgo y el xito en el proceso de gestin del cambio urbano. Alcanzar estos objetivos significa que se ha establecido la configuracin de las relaciones de actores en una ciudad, puesto que se han modificado sus relaciones a partir de influir sobre los valores y percepciones de los actores que intervienen en la red. Las etapas de la gestin de redes El proceso de gestin relacional entre los actores, lo podemos subdividir17 en: - Identificacin de los actores. Esta es la primera etapa, identificar los principales actores urbanos y conocer sus relaciones y percepciones antes de activar la red. Es decir, es bsico que el convocante de la red -el gobierno local- disponga de un anlisis de los actores en presencia y de su capacidad real de gestionar un cambio urbano.

A efectos de exposicin he adoptado la descripcin del modelo propuesto por el equipo de anlisis poltico de la Universitat Autnoma de Barcelona en Governar en un entorn complex: relacions, xarxes i contractes, publicado por la Diputacin de Barcelona en su coleccin Elements de debat territorial, Barcelona, Noviembre 1999.

17

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- Activar la red. La red se activa a partir de que el ayuntamiento, como representante de los ciudadanos y ciudadanas, convoca a los principales actores de la ciudad, y los convoca a elaborar conjuntamente la estrategia urbana. En esta fase, precedida en no pocos casos por el desconocimiento mutuo, comienza un ritual que se inicia con la aprobacin de formulaciones generales y buenos deseos sobre el desarrollo urbano. - Promocin de la interaccin. En esta fase de diseo variable y diferenciado para cada ciudad se desarrollarn las distintas fases de la elaboracin de una estrategia que debe servir de catalizador para la intensificacin, consolidacin y mejora de las interacciones entre los actores. En esta fase es bsica la figura del gestor de redes, que es un intermediario en base a los objetivos sealados del proceso, que utiliza las ideas y tcnicas, y gestiona las percepciones para facilitar la comunicacin, el consenso y la cooperacin. - Asumir la corresponsabilidad. Esta es la fase decisiva de la gestin de redes entre organizaciones de la ciudad. En ella se establece el compromiso mutuo para impulsar la estrategia general de la ciudad, se impulsan colectivamente, en funcin de competencias, recursos y capacidad de influencia, los proyectos clave para el desarrollo urbano. La corresponsabilidad es imposible sin una estrategia clara y unos proyectos concretos. A partir de la corresponsabilidad, la red de actores puede plantearse nuevos objetivos o bien movilizar nuevas coaliciones o redes.

El desarrollo de una poltica exterior para la ciudad


La poltica exterior de las ciudades es otro componente de la gestin estratgica. Los retos contemporneos para las ciudades implican, como he sealado, que stas desarrollen unas relaciones con otras ciudades tanto a nivel de mbito nacional como, sobre todo, internacional. Esta poltica es condicin necesaria para que las ciudades puedan ubicarse con xito en los diferentes sistemas de ciudades. Dos son los principales instrumentos de la poltica exterior de las ciudades: - El city marketing, para proyectarse en el exterior y en las instituciones no propiamente urbanas, con el objetivo de impulsar el desarrollo econmico y su competitividad y cualificacin para la atraccin de inversiones, redes de empresas e instituciones, eventos internacionales y turismo urbano.

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- La participacin en las redes o asociaciones internacionales de ciudades. Los objetivos que persiguen las ciudades en las asociaciones internacionales son 18: - Establecer un sistema de lobby ante terceros. - Consolidar un espacio para la obtencin de una "masa crtica" de personas y territorios para el desarrollo de infraestructuras y economas de escala. - Integrar de los gobiernos locales en mbitos territoriales de muy amplio abasto. - Acceder y utilizar a una ms importante oferta de intercambio de experiencias y proyectos.

Catalizadores de la gestin estratgica


Si bien lo fundamental, y lo que singulariza la gestin estratgica urbana, es la gestin relacional de una estrategia urbana, sta ser ms eficaz si se dota de un sistema de catalizadores constituido por: - la participacin, - el compromiso con la calidad y - la gestin del conocimiento urbano. La participacin ciudadana De los tres ejes citados, el ms importante es la participacin ciudadana, que ya se ha considerado, desde estas pginas, esencial para elaborar una estrategia con capacidad de movilizacin ciudadana. En este apartado no vamos a sealar ni las finalidades ni la metodologa de la participacin ciudadana, que es un tema del que se ha hablado mucho y bien en otras publicaciones 19, aqu solo cita aquellas finalidades del proceso de participacin ciudadana ms relacionadas con la gestin estratgica y que, por tanto, se deben intentar conseguir: - Incorporar en la estrategia urbana no todas, sino las principales aspiraciones de la sociedad civil slidamente contrastadas en el proceso de participacin. - Ayudar a la generacin de confianza y la colaboracin ciudadana en el impulso de la estrategia y sus principales proyectos. - Legitimar socialmente los objetivos y proyectos de la gestin relacional. - Contribuir a crear una cultura de identificacin, y un sentimiento de pertenencia, con la ciudad y en especial de sus posibilidades futuras.

18 19

Ver: Borja, J. Castells, M. Local y global. Editorial Taurus, Madrid, 1998. Ver, por ejemplo, Font, N. Democracia y participacin ciudadana. Editorial Mediterrnea. Barcelona, 1998.

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El compromiso con la calidad La participacin ciudadana se complementa de manera sinrgica con la perspectiva de la gestin de la calidad que debe ser asumida por el gobierno local impulsor de la red, y debe ser compartida por las instituciones que forman parte de la misma. El compromiso con la calidad significa dar el protagonismo a los ciudadanos. Considerarlos como efectivamente son, es decir, depositarios de derechos polticos y sociales que la Administracin debe proteger, sustentadores de la Administracin pblica en su papel de contribuyentes, electores del gobierno local. En este sentido, los gobiernos locales deben asumir el papel de representantes de los ciudadanos y gestionar para satisfacer sus expectativas y necesidades. Esta es la perspectiva de la calidad y su compromiso no es otro que servir al ciudadano, es decir, dotarle de mayor poder de decisin como usuario, y gestionar y controlar los resultados teniendo como referencias sus demandas. La gestin de conocimientos La generacin de nuevos conocimientos sobre la ciudad, su difusin entre los actores urbanos y su incorporacin a la red constituyen un elementos fundamental para la consolidacin y la cohesin de la misma. Por ello, la gestin de conocimientos se constituye en un instrumento bsico de la gestin relacional. Los principales contenidos de una gestin de conocimientos en una red, para desarrollar una estrategia urbana, son: - Compartir el conocimiento entre los actores Se trata fundamentalmente de compartir el conocimiento sobre los principales retos que tiene planteados la ciudad, en especial, sus oportunidades y peligros. Asimismo, los actores tienen que conocer los intereses y principales proyectos de los otros en una perspectiva de desarrollo futuro. - Generar conocimiento sobre la ciudad Es preciso conseguir para la red nuevos conocimientos que se dispongan para aprovechar las oportunidades y reducir los peligros. Conocimientos innovadores que permitan desarrollar una gestin relacional adaptada a las condiciones de la ciudad y que proporcionen notoriedad con respecto a otras ciudades. Un aspecto importante de la generacin de conocimientos es la metodologa y las tcnicas para mejorar las interacciones en la red, que promuevan la confianza y el compromiso de accin coordinado. - Incorporar conocimientos del exterior. El desarrollo de una estrategia urbana necesita ser alimentada por nuevos enfoques y proyectos que efectan otras ciudades con xito en relacin a los temas

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planteados por la estrategia urbana. Asimismo, la identificacin de nuevos temas que se plantean las ciudades desde la perspectiva de la cohesin social, el city-marketing o la competitividad econmica. El benchmarking, el estudio de las buenas prcticas, constituye uno de los mejores instrumentos para incorporar nuevas perspectivas. - Adaptar los conocimientos y las buenas prcticas. Un conocimiento es, en buena parte aunque no exclusivamente, fruto de las condiciones urbanas en las que se gener. Las buenas prcticas de otras ciudades deben ser sometidas a un anlisis crtico con respecto a las caractersticas econmicas, sociales e institucionales propias de las ciudades en que han sido exitosas. No pueden trasladarse mecnicamente ni proyectos ni mtodos ni tcnicas de intervencin urbana, es preciso un proceso de adaptacin a las caractersticas de la ciudad receptora. - Difusin interna de conocimientos. Los conocimientos adaptados deben ser difundidos en el seno de la red y, en no pocas ocasiones, en el conjunto de la sociedad civil, para que puedan ser utilizados de manera positiva en la ciudad. La gestin de conocimientos contribuye a la gestin estratgica en dos aspectos esenciales: - Posibilita la actualizacin de la estrategia urbana en funcin de lo que efecten otras ciudades con respecto a las cuales se tienen relaciones de complementariedad o competencia, as como el desarrollo interno de la propia estrategia urbana. - Por otra parte, favorece la consolidacin de la red de actores al incrementar la madurez de la red valorando el posicionamiento de los actores en la gestin urbana, al fomentar el trabajo en equipo de los miembros de la red y el facilitar que se comparta el liderazgo y el xito.

Comentario final
Una vez analizados los componentes de la nueva gestin urbana, aparece con mayor claridad la tesis anunciada al principio de este trabajo:

El plan estratgico urbano debe entenderse como la etapa inicial de planificacin de la gestin estratgica de las ciudades

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En el seno de no pocos planes estratgicos, o bien de manera coordinada con ellos, se han desarrollado planes de tipo sectorial 20 - de servicios sociales, educacin, deportes, cultura y medioambiente, e incluso planes de barrios - basados en la cooperacin pblica y privada de los actores implicados en el sector, y teniendo como referencia el marco de la estrategia general de la ciudad. Este hecho muestra, efectivamente, cmo se desarrolla un nuevo tipo de gestin de redes que inscribe las polticas sectoriales en el marco del desarrollo general de la ciudad. El Plan Estratgico, por tanto, no substituye ni complementa los planes urbansticos, ni los grandes proyectos urbanos ni cualquier otro plan econmico o social que tenga por objetivo ordenar, priorizar en el tiempo y el espacio la actuacin de la Administracin Pblica, por la sencilla razn de que un plan estratgico urbano no trata de gestionar mejor y con mayor impacto social los recursos pblicos, sino de dinamizar la ciudad implicando los recursos de todos los actores pblicos y privados, y creando sinergias entre ellos a partir de compartir unos criterios de actuacin.

Eullia Vintr, en su etapa de Teniente de Alcalde del Ayuntamiento de Barcelona, capt las potencialidades de la metodologa de la planificacin estratgica y fue pionera en el inicio de la gestin estratgica de los servicios personales, en concreto en el sector de los servicios sociales (Plan Integral de Servicios Sociales) y la educacin (Proyecto Educativo de Ciudad).

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5. Capacidad de los gobiernos locales y gestin estratgica


Llegados a este punto, podemos preguntarnos tienen capacidad para formular una estrategia?, disponen de capacidad de convocatoria efectiva a los principales actores?, disponen del poder para impulsar proyectos estructurantes y complejos que superan las competencias que tienen asignadas?. Implantar y consolidar una estrategia urbana requiere que, efectivamente, la administracin local obtenga la capacidad de gobierno necesaria. Para lo que se precisa tanto de instrumentos polticos como tcnicos. Estos ltimos adquieren una relevancia especial puesto que se trata de una gestin innovadora y muy especfica de la administracin y para la que resulta de poca ayuda la imitacin de tcnicas de gestin empresarial. En este sentido es concluyente la tesis de Yhezkel Dror 21 en su informe al Club de Roma, en que seala que el problema de la gobernabilidad no slo se deriva de actuar con paradigmas polticos obsoletos, sino tambin debido a la carencia de habilidades gubernamentales para enfrentar las transformaciones econmicas, sociales e institucionales para las que no estn suficientemente bien preparados.

Los instrumentos polticos


Los ayuntamientos en Europa y Latinoamrica han estado tratados como una administracin inferior, sin capacidad para incidir en el contenido de las polticas, con pocas competencias y recursos y con una relacin subordinada con respecto a los otros niveles de la administracin. En el caso de la administracin de tradicin francesa, por parte del Estado central o de los gobiernos regionales como en el caso de Mxico y de otros grandes estados de Latinoamrica. Existe otro caso, como es la tradicin anglosajona, en los que los gobiernos locales tienen una alta capacidad de gestin, pero por delegacin y a las rdenes de niveles supramunicipales de administracin 22. En conclusin, y siguiendo al Equipo de Anlisis Poltico de la Universitat Autnoma de Barcelona 23, nos encontramos con dos situaciones de subordinacin: la de "nacionalizacin", en la que los gobiernos locales son polticamente irrelevantes porque dependen de instancias de nivel territorial superior para definir prioridades y lneas de actuacin; y la de "gerencializacin", en la que los gobiernos locales no son polticamente relevantes porque concentran todos sus esfuerzos en tareas gestoras.

21 22 23

Dror, Y. La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma. (Barcelona, Crculo de Lectores, 1994). Ver Brugu, J. Y Goma, R. Gobiernos locales y polticas pblicas. Ed. Ariel. Barcelona, 1998. Ver Equip dAnlisi Poltica Poltiques pbliques locals. Diputaci de Barcelona. Barcelona, 2000.

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En el caso de Espaa, los ayuntamientos disponen de una alta capacidad de incidencia poltica para definir prioridades y desarrollar polticas pblicas, pero disponen de un bajo nivel de recursos econmicos y de unas haciendas locales poco estables. Conseguir la autonoma poltica de los ayuntamientos espaoles y la capacidad ejecutiva de los gobiernos locales britnicos es la va que sin duda deben emprender los gobiernos locales a nivel mundial. En definitiva, para capacitar polticamente a la administracin local para que pueda asumir con eficacia la gestin estratgica se requiere: - Fortalecer la autonoma local, es decir, conseguir el reconocimiento constitucional de la Administracin local como pilar bsico de la organizacin territorial del Estado, y con las mismas garantas jurdicas que los otros niveles de administracin para acceder al poder judicial en defensa de sus derechos y responsabilidades. De este modo, ser posible su autonoma en la definicin de polticas urbanas y en la organizacin poltica administrativa del territorio municipal. La Constitucin Espaola de 1978 y el Pacto Local de 1998 consolidan esta autonoma local, pero este no es el caso de buena parte de los Estados europeos y de Amrica Latina. - Fortalecer el gobierno local. Es decir, dotar de mayores poderes ejecutivos a los gobiernos locales y ampliar sus niveles competenciales y su incidencia en el gasto pblico total. De todos modos, hay que subrayar que, desde el punto de vista de la gestin estratgica, es mucho ms importante la capacidad de gestin poltica que el disponer de mayores recursos econmico-financieros, puesto que de lo que se trata es de catalizar la accin concertada de los agentes econmicos y sociales de la ciudad. En este sentido, resulta especialmente clara la tesis de Michel Crozier 24, para quien la administracin contempornea es una administracin modesta y "lo ms importante para el xito colectivo es, cada vez ms, la interiorizacin del inters general por parte de los actores privados, de objetivos y medios, y no la obediencia a una idea de racionalidad externa definida por una autoridad superior". La gestin relacional se distingue claramente, no slo de la gestin pblica centralizada, sino tambin de la descentralizada, de la que constituye un eslabn superior.

Crozier, M. La posicin del Estado ante los otros actores, en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, n 2. 1995.

24

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Las caractersticas diferenciales de la gestin de redes las podemos observar en el siguiente cuadro25:
Tres perspectivas en polticas pblicas y gobernabilidad
Perspectiva del Estado del Bienestar (central) 1 Relacin entre autoridad central y grupos objetivo. Autoridad central. Perspectiva de la gestin descentralizada 2 Relacin entre autoridad central y actores locales. Actores locales. Perspectiva de la gestin relacional 3 Red de actores.

Perspectivas: Dimensiones:

Objeto de los anlisis

Perspectiva

Interacciones entre actores. Interdependiente.

Caracterizacinde las relaciones Caracterizacin de los procesos polticos

Autoritario.

Conflicto entre las Administraciones: Central versus descentralizada. Procesos polticos de representacin de intereses y uso poco reglado de directrices y recursos. Poder local discrecional y obtencin de recursos en favor de los actores locales. Polticas rgidas; falta de recursos; no participacin de los actores locales. Disminucin del papel del poder central a favor de los actores locales.

Implantacin reglada para las polticas formuladas ex ante.

Procesos de interaccin, en los que la informacin, retos y recursos se intercambian.

Criterio de xito

Adecuacin de los objetivos a la poltica formulada.

Desarrollo, modernizacin y calidad de vida en el territorio local.

Causas de fracaso

Objetivos ambiguos; demasiados actores; falta de informacin y control. Coordinacin y centralizacin.

Falta de incentivos para la accin colectiva o existencia de bloqueos.

Recomendaciones para la gobernabilidad

Mejora de condiciones bajo las que interactan los actores a travs de la gestin de redes.

Nos encontramos ante la emergencia del protagonismo poltico de los gobiernos locales, en que la gestin del mismo exige una nueva lgica de actuacin poltica.

Cuadro elaborado bajo responsabilidad del autor en base a la tabla realizada por J.M. Kickert y otros (ob.cit.)

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De la planificacin a la gestin estratgica de las ciudades

Nuevas capacitaciones tcnicas para el gobierno de las ciudades


Esta nueva lgica poltica exigen, como se ha afirmado anteriormente, nuevas tcnicas de gobernabilidad de las ciudades. Estas tcnicas y habilidades deben referirse fundamentalmente al manejo de los componentes sealados de la gestin estratgica urbana, y en especial a los siguientes temas: - Elaboracin (planificacin estratgica) y ejecucin de estrategias urbanas. - Anlisis de los actores urbanos. - Gestin de redes de actores. - Procesos de legitimacin, consenso y liderazgo urbano. - Frmulas de participacin ciudadana y conocimiento de la opinin ciudadana. - Gestin de proyectos complejos. - Observatorio de cambios urbanos y su gestin a nivel mundial en los mbitos econmicos, sociales, culturales, medioambientales e institucionales. - Conocimiento de prcticas de proyectos urbanos y estructurantes. - Tcnicas de city marketing. - Gestin de calidad y gestin del conocimiento en las redes de actores. - Polticas internacionales de las ciudades.

El papel de las redes o asociaciones de ciudades


Las redes de ciudades tienen un importante papel a jugar en la mejora de la gobernabilidad de las ciudades. Las asociaciones de gobiernos locales de un mismo Estado son, sin duda, el ms importante grupo de presin para fortalecer la autonoma poltica de los gobiernos locales, pero su accin puede y debe ser apoyada por movimientos internacionales de ciudades. Las redes de ciudades, en especial a nivel internacional, tambin deben proporcionar la ayuda mutua a nivel tcnico de planificacin y ejecucin de las polticas urbanas, para que las ciudades a travs de los gobiernos locales puedan asumir los nuevos retos de gestin. Esto es ms importante si tomamos en consideracin la tesis de Les Metcalfe, de que para asumir estos retos la gestin pblica tiene que innovar y no imitar a la gestin privada, puesto que sta no est interesada en el cambio de funcionamiento de un sistema global en base a un territorio.

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El caso CIDEU El CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano) es una red o asociacin de 52 ciudades de Amrica Latina y Espaa, cuya finalidad es "impulsar los planes estratgicos urbanos para clarificar el futuro de las ciudades". En la actualidad esta red se est reorganizando 26 para conseguir unos nuevos objetivos, que se adecuan, de manera vanguardista, al papel de las redes definidas en estas pginas. Los objetivos son: - Ofrecer la legitimidad del movimiento de ciudades y de las experiencias concretas en su caso, como apoyo al protagonismo poltico de los gobiernos locales adheridos. - Proporcionar los instrumentos tcnicos y metodolgicos y las buenas prcticas para que los gobiernos locales puedan asumir las tareas de gestin estratgica, en la que los planes estratgicos objeto originario de la red seran un instrumento ms, el principal o catalizador, pero uno ms. - Crear un muestrario de buenas prcticas sobre proyectos urbanos susceptible de facilitar el progreso de las ciudades miembro. - Proporcionar la confianza, la colaboracin y los anlisis del entorno mundial para consolidar el sistema de ciudades Amrica Latina y Espaa y contribuir a que sea uno de los principales ejes de la economa y la cohesin social mundia.

26

Este proceso es impulsado por Tona Mascareas, Secretaria General del CIDEU, bajo la Presidencia de Alberto Andrade, Alcalde de Lima (Per).

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Bibliografa recomendada

Borja, J. y Castells, M. Pascual Esteve, J.M.

Local y global (Madrid, Taurus, 1997) La estrategia de las ciudades (Barcelona, Diputaci de Barcelona - CIDEU, 1999) Informe Espaa 1997 (1999) Gobiernos Locales y polticas pblicas (Barcelona, Ariel, 1998) Governar en un entorn complex: Relacions, xarxes i contractes (Barcelona, Diputaci de Barcelona, 1999) Clase, poder y ciudadana (Madrid, Siglo XXI, 1994) Managing Complex Networks (London, Sage, 1997) The new localism (London, Sage, 1995) Public Management: "From imitation to innovation" in modern governance (London, Sage, 1993)

Fundacin Encuentro Brugu, J. y Gom, R. Equip dAnlisi Poltica. UAB.

Alabart, A., Garca, S. y Giner, S. Kickert Walter, J.M. y otros Clarke, S. (ed.) Metcalfe, L.

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Elements de debat territorial Nmeros publicats

(1) Factores estratgicos del desarrollo. Enfoques y polticas pblicas locales. Maria Callejn. Universitat de Barcelona, Dept. Poltica Econmica i EEM Desembre 1998. 45 pp. + resum. Castell. (2) Descentralizacin y calidad de las polticas locales. Universitat de Barcelona, Dept. Poltica Econmica i EEM. Anton Costas. Desembre 1998. 32 pp. + resum. Castell. (3) Nous reptes de les poltiques locals. La millora de la qualitat i la gesti dels serveis i les infraestructures bsiques municipals. FMQ Projectes i Estudis. Montserrat Mercad (coord.) Anna Fust i Francesc Quintana. Abril 1999. 105 pp. Catal. (4) El mapa dels plans estratgics locals. Estratgies de Qualitat Urbana. JosepM. Pascual i Marta Tarragona. Desembre 1998. 152 pp. Catal. (5) Perspectiva europea dordenaci del territori. Per un desenvolupament equilibrat i sostenible del territori de la Uni Europea. (Resum del document aprovat a la Conferncia de Ministres dOrdenaci del Territori de la Uni Europea. Postdam, maig 1999). Diputaci de Barcelona, Servei de Cooperaci Local. Carles Rivera. Setembre 1999. 22 pp. Catal. (6) Govern multinivell i gesti de xarxes. Projecci Mecenatge Social. Octubre 1999. 17 pp. Catal. (7) Governar en un entorn complex: relacions, xarxes i contractes. Universitat Autnoma de Barcelona, Equip dAnlisi Poltica. Quim Brugu, Joan Subirats, Ricard Gom, Moiss Amors, Ada Daz, Imma Quintana, Natlia Rosetti. Novembre 1999. 25 pp. Catal. (8) Poltiques pbliques locals. Necessitats i plantejaments emergents. Universitat Autnoma de Barcelona, Equip dAnlisi Poltica. Quim Brugu, Joan Subirats, Ricard Gom, Moiss Amors, Ada Daz, Imma Quintana, Natlia Rosetti. Febrer 2000. 34 pp. Catal. (9) Les xarxes emergents de mobilitat al nostre territori Anlisi de la mobilitat obligada dels municipis de la provncia de Barcelona, 1986-1996. Institut dEstudis Metropolitans de Barcelona. Oriol Nello (director), Joan Lpez i Joan Miquel Piqu. Febrer 2000. 31 pp + resum. Catal. (10) Mobilitat sostenible. Innovacions conceptuals i estat de la qesti. Universitat Autnoma de Barcelona, Dept. de Geografia. Carme Miralles, Antoni Tulla (directors), ngel Cebollada i Rafael Requena (tcnics) Febrer 2000. 52 pp + resum. Catal.

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(11) Per un discurs socioambiental en les estratgies de desenvolupament del territori. Oficina de la Xarxa Barcelona Municipis de Qualitat. Alexandre Tarroja Abril 2000. 57 pp. Catal. (12) Les administracions locals a Europa i el seu nou rol en la recuperaci del poder local. Projecci Mecenatge Social, S.L: i Equip dnalisi Poltica, Universitat Autnoma de Barcelona. Ricard Valls, Moiss Amoros, Ada Daz, Natlia Rosetti i Ricard Gom. Octubre 2000. 54 pp.+ sntesi. Catal.

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