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EL NEOLIBERALISMO EN LAS REFORMAS ECONMICAS DE AMRICA LATINA


(Paper to be presented at LASA2000 Congress, Hyatt Regency Miami, March 18-19, 2000)

Autor: Afiliacin:

Giovanni Prez Santiago Centro de Investigaciones de Economa Internacional (CIEI), Universidad de La Habana, CUBA

INTRODUCCIN La dcada de los 80 fue testigo de un viraje sin precedentes al menos desde los aos 30, en la estrategia de desarrollo de Amrica Latina. El catalizador fue la crisis de la deuda que estall en Mxico en 1982 para extenderse luego por toda el rea. Este proceso tom verdadero auge en los 90 cuando cristalizaron los programas de transformaciones ms profundos, y comenzaron a observarse algunos resultados positivos. Los cambios experimentados abarcaron tanto el contenido de las polticas econmicas como los propios sistemas productivos y su insercin en la economa global y las instituciones estatales.

La puesta en marcha del nuevo modelo de desarrollo se debi a la conjuncin de una serie de factores: i) los fuertes desequilibrios macroeconmicos provocados por la crisis misma y el posterior estancamiento que ella trajo; ii) la evidencia, ya desde mediados de los 70, del agotamiento de la estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones, que se reflejaba en el estancamiento de la productividad total de los factores; iii) el surgimiento, fundamentalmente en EUA, de una fuerte crtica terica y emprica al intervencionismo estatal en la economa, encarnada en el monetarismo, la nueva macroeconoma clsica y la escuela de la economa del lado de la oferta; y iv) las nuevas circunstancias externas caracterizadas por el cambio tecnolgico acelerado y la globalizacin. Los principios que inspiraron las reformas la fe en las virtudes del mercado y el protagonismo del sector privado, se concretaron en medidas como la liberalizacin de precios, la desregulacin, la eliminacin de subsidios, la bsqueda del equilibrio fiscal, la reduccin de las barreras al comercio y la privatizacin tanto de empresas pblicas como de funciones hasta el momento consideradas patrimonio del Estado (la salud, la educacin y la seguridad social, entre otras). Si bien las transformaciones fundamentales que han experimentado las polticas econmicas en Amrica Latina distan mucho de ser similares en lo que a la aplicacin en cada pas se refiere se pueden apreciar diferencias notables en cuanto a oportunidad, secuencia, intensidad y velocidad de las reformas, etc., el hecho de que innegablemente existan semejanzas (sobre todo en el espritu de los cambios que apuntan en direccin al fortalecimiento de los mecanismos de mercado en la asignacin de recursos y al aumento de la confianza en la capacidad del sector privado para proveer bienes y servicios), ha llevado a muchos autores, lderes de opinin y pblico en general a hablar de un "modelo neoliberal" de reformas. Hay algunas reas como la comercial, cambiaria, tributaria y financiera, en las que evidentemente se han realizado reformas amplias por el nmero de pases que abarcaron y profundas en un sentido liberalizador: en la regin en su conjunto, los promedios arancelarios han pasado de niveles de 44.6% a mediados de los 80 al 13.1% a mediados de los 90; las restricciones no arancelarias que afectaban al 33.8% de las importaciones a mediados de los 80 cubran solo el 11.4% a mediados de los 90; al finalizar 1995, la unificacin y desregulacin cambiarias haban reducido a 2% el diferencial promedio entre los tipos de cambio de mercado y oficial, en comparacin con el 72% en 1989; se ha generalizado la utilizacin del IVA en sustitucin de otros impuestos ms distorsionantes; las tasas de tributacin a las empresas se han reducido a los niveles internacionales;

se han eliminado los controles a las tasas de inters, en la mayora de los pases se han reducido los encajes por debajo del 20% y se han modernizado los mecanismos de regulacin y supervisin de los sistemas financieros. En otras reas, en cambio, los avances han sido mixtos: aunque la regin fue la lder mundial en privatizaciones en la primera mitad de los 90, el proceso ha estado muy concentrado y solo en unos pocos pases el valor de las ventas de activos pblicos sobrepas el 1% del PIB anual en promedio en esos aos; las reformas laborales han sido escasas y poco profundas, con el resultado paradjico de que los mercados de trabajo son poco flexibles y, a pesar de ello, no protegen adecuadamente a los trabajadores; con la excepcin de Chile, en materia de seguridad social solo en los 90 y en menos de 10 pases se comenzaron a corregir las deficiencias de los sistemas tradicionales de pensiones introduciendo esquemas de capitalizacin individual (BID, 1996, pp.71, 72). Sin embargo, a mi juicio, las especificidades impiden que este proceso pueda ser concebido como el trnsito hacia un modelo homogneo y de aplicacin generalizada, sin retrocesos y de acuerdo con un esquema preconcebido ampliamente aceptado. No obstante, si asumiramos que las similitudes de los procesos de estabilizacin y reforma estructural llevados a cabo son lo suficientemente significativas como para no invalidar el trmino "modelo neoliberal", quedara todava la difcil tarea de definir de forma precisa qu se entiende por ello, pues la palabra neoliberal es un adjetivo de un sesgo bsicamente poltico y que no utilizan aquellos autores fundamentalmente de origen anglosajn que pertenecen a lo que se denomina mainstream economics y que pueden ser considerados como los creadores y principales continuadores del sustento terico de esta nueva visin para Amrica Latina, de las polticas y estrategias econmicas, en otras palabras, del proceso de desarrollo regional. En lo que resta del trabajo pasar a definir qu es un modelo liberal puro y revisar cmo se ajusta la realidad de la regin a ese paradigma utilizando para ello los ejemplos de cuatro pases, con el objetivo de demostrar que la aplicacin prctica de las nuevas polticas no ha sido uniforme y que en ningn caso se ha estado cerca siquiera de lo que el modelo terico prescribira. Despus har algunos comentarios crticos de las reformas, sealando algunas deficiencias que las mismas han tenido, y posteriormente intentar situarlas en el contexto de la globalizacin. Por ltimo intentar extraer algunas conclusiones. EL MODELO TERICO NEOLIBERAL La definicin extrema de cmo sera en trminos econmicos un pas liberal, podra ser la siguiente: un lugar donde el Estado se circunscribiera a actuar en el pequeo nmero de reas donde solo l es capaz de hacerlo, dejando el resto del terreno libre a los agentes privados que interactuaran, principalmente, a travs del mercado.

En un pas como ese, todos los precios estaran liberados incluyendo las tasas de inters, el tipo de cambio y los salarios, la tasa de inflacin debera estar bajo control (si fuera posible igual a cero o negativa), el gobierno no poseera ni administrara empresas, habra un rgimen de libre comercio no existiran aranceles ni otras restricciones administrativas a las exportaciones y las importaciones, el peso del sector pblico medido por la proporcin que representara la carga tributaria o el gasto del gobierno en el PIB sera pequea, el presupuesto estara equilibrado, el sistema impositivo tendra una amplia base con alcuotas de niveles reducidos y sera simple y neutral, los mercados laborales estaran libres de interferencia no habra sindicatos ni otras cargas que encarecieran la mano de obra, y, por ltimo, debera asegurarse la existencia de un marco de libre competencia y all donde esto no fuera posible por la presencia de monopolios naturales, por ejemplo, el Estado intervendra en defensa de los consumidores. La combinacin de lo anterior, segn este modelo, garantizara el crecimiento econmico y el aumento y difusin del bienestar que sera una consecuencia lgica del incremento del producto previamente alcanzado. En resumen, no habra espacio para la poltica industrial o comercial o anticclica o redistributiva, en otras palabras, no existira la poltica econmica. Una sociedad as no existe ni ha existido en el mundo, pero cuando se analizan las crticas antineoliberales ms fuertes tal parecera que esa es la situacin de Amrica Latina o que al menos se encamina hacia ella rpida e irreversiblemente. Sin embargo, cuando se revisan las propuestas originalmente contenidas en lo que John Williamson denomin "Consenso de Washington",1 que es considerado por muchos como el paquete neoliberal por antonomasia, se puede apreciar que las mismas estn muy lejos de proponer unas prescripciones tan radicales como esas. Por ejemplo, en ellas se reconoca que el presupuesto poda ser utilizado para moderar el ciclo econmico y que el dficit fiscal poda alcanzar el 2% del PIB sin que fuera considerado un fallo de poltica; que el gasto pblico destinado a las inversiones en infraestructura, en salud y en educacin, y los subsidios cuidadosamente dirigidos a la proteccin de grupos vulnerables deba aumentarse; que los impuestos deban mejorar la equidad horizontal sin disminuir la progresividad ya alcanzada; que la liberalizacin financiera se interpretaba como aplicable al sistema financiero local y no necesariamente implicaba la abolicin de los controles de cambio; que el tipo de cambio deba ser manejado de modo que se mantuviera competitivo; que los aranceles deban ser reducidos hasta un nivel del 10% aproximadamente; que estaban justificadas las regulaciones que se establecan siguiendo criterios de seguridad para el consumidor, de proteccin ambiental o de supervisin prudente de las instituciones financieras, y que este ltimo punto no solo era compatible con la desregulacin, sino que esta haca que dicha supervisin fuera algo esencial (Williamson, 1990). Una vez planteados los puntos anteriores me parece oportuno resaltar que, aunque John Williamson en su presentacin original o en otras subsecuentes no puso nfasis en el vasto campo que ese Consenso dejaba libre para el disenso, implcitamente qued un amplio

espacio para diferentes visiones y, consecuentemente, para diferentes polticas econmicas sobre cuestiones tan importantes como: la deseabilidad de la mantencin de controles a los movimientos de capitales; la necesidad de tener un objetivo numrico con respecto a la cuenta corriente; cun rpidamente y hasta dnde deba reducirse la inflacin; lo aconsejable de intentar estabilizar el ciclo econmico; la inutilidad de las polticas de rentas y de los congelamientos de precios y salarios; la necesidad de eliminar la indizacin; la conveniencia de intentar corregir los fallos de mercado mediante tcnicas como la tributacin compensatoria; la proporcin del PIB que deba ser recaudada en forma de impuestos y gastada por el sector pblico; si, y hasta qu punto, el ingreso deba ser deliberadamente redistribuido en inters de la equidad; si haba un papel para la poltica industrial; el modelo de economa de mercado que se buscaba (el anglosajn, el europeo o el japons); la prioridad que se le deba otorgar al control de la natalidad y a la preservacin medioambiental. Los tpicos anteriores, que eran y son de la mayor importancia y para los que no haba prescripciones de poltica, no fueron incluidos en el Consenso porque Williamson no percibi que ningn punto de vista particular poda acercarse siquiera a generar algo parecido a un consenso en Washington (Williamson, 1994). Esta situacin favoreci o al menos no impidi la adopcin de sendas diferentes, por parte de las distintas naciones de la regin, a la hora de abordar tales cuestiones, y esas decisiones fueron tomadas esencialmente a partir de consideraciones de la situacin interna especfica de cada pas. LAS REFORMAS EN LA PRCTICA A continuacin utilizar algunas facetas de la aplicacin prctica de las reformas en cuatro naciones del rea cuyas economas son de las ms importantes y que son mostrados como alumnos ejemplares en la aplicacin de programas neoliberales, para demostrar que,
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afortunadamente, el Estado en esta regin conserva un papel importante y que el "desvo" de tales recetas es ms frecuente de lo que muchas veces se supone, incluso en estos pases. Argentina A raz de la crisis de la deuda de principios de los 80 y como respuesta a ella, se revirtieron las reformas liberales de la dcada anterior y, como consecuencia, al finalizar ese decenio, Argentina posea una economa cerrada y muy regulada, y adems atravesaba una profunda crisis. No es hasta la asuncin de la presidencia de Carlos Sal Menem en 1989 que empieza la verdadera aplicacin de un programa abarcador de transformaciones. Ese propio ao se comienza la liberalizacin comercial, seguida en 1990 por una reforma tributaria y el inicio de las privatizaciones. Entonces, en 1991, se pone en prctica un plan de estabilizacin para abatir la hiperinflacin y se lleva a cabo la reforma laboral. Posteriormente se efectan las reformas financiera y pensional, en 1992 y 1994, respectivamente. Lo anterior no debera llevarnos a la errnea conclusin de que la Argentina de Menem era un paraso neoliberal sin intervenciones gubernamentales. Al finalizar 1995 el sistema arancelario no era neutral (haba diferentes tasas de proteccin segn se tratara de bienes de consumo, de capital e intermedios), el arancel promedio que aplicaba el pas era de un 13.9%, y el 3.1% de las importaciones (medidas por su valor) todava estaba sujeta a diversas restricciones administrativas; eso sin tener en cuenta el uso reiterado de sobretasas de importacin como respuesta a aumentos repentinos de compras en el exterior, incluso ante Brasil que es un socio del MERCOSUR. No me parece que pueda defenderse el criterio de que el pas tena entonces un rgimen de libre cambio y las cosas no se han modificado mucho hasta la fecha. Por otra parte, el sistema impositivo tampoco era neutral y las tasas de impuesto a la renta de sociedades y de personas fsicas eran de 30% y 11%-30%, respectivamente, y el IVA ascenda al 21%, aunque existan casos especiales en que llegaba al 27%; es decir, la carga tributaria tena un nivel medio alto (BID, 1996, pp.92, 135). Posteriormente, en 1998, esa carga se increment cuando se introdujeron modificaciones al sistema impositivo que incluan aumentos en las tasas de impuestos a las ganancias, la extensin del IVA a actividades antes exentas, la aplicacin de gravmenes a las rentas de fuentes externas y a los intereses pagados por las empresas, el establecimiento de un impuesto a la renta mnima presunta, definida como proporcin de los activos, y el control de los precios de transferencia. En 1999 continu el aumento del conjunto de impuestos a las ganancias y al patrimonio y el nuevo gobierno de Fernando de la Ra ha propuesto un paquete de ajuste fiscal que incluye incrementos adicionales en la tributacin. Es interesante sealar que entre 1982 y 1999 el presupuesto estatal casi nunca ha mostrado supervit, a pesar de que las cuentas pblicas han incluido los voluminosos ingresos provenientes de las privatizaciones. Asimismo, al concluir 1995 an existan controles sobre algunas tasas de inters activas y los encajes sobre depsitos bancarios llegaban hasta la nada despreciable cifra del 15%, y

subsistan todava crditos dirigidos (solo haba sido privatizado el 15% de los prstamos que antes de las reformas concedan los bancos estatales). En cuanto al mercado laboral, los costos de despido eran de nivel medio alto (3 sueldos al cabo de un ao de trabajo y 12 al cabo de diez);2 las contribuciones a la seguridad social eran muy elevadas (33.2%), solo superadas por las de Uruguay (39%); existan lmites a la jornada laboral, y una legislacin de salario mnimo y de recargo por horas extras y por trabajo en das feriados; y las frmulas de contratacin tenan un nivel intermedio de flexibilidad. Todo esto denotaba rigideces importantes en dicho mercado (BID, 1996, pp.92, 149, 194, 208). Ha habido muchos otros ejemplos de "incumplimientos" con el paradigma liberal. Por ejemplo, a menudo la privatizacin de grandes empresas de servicios pblicos del gobierno no ha estado precedida por una adecuada regulacin y proteccin de la competencia y lo que en la prctica ha ocurrido muchas veces ha sido el simple traspaso a propiedad privada de un monopolio estatal, lo que ha tenido un costo elevado para el bienestar del consumidor en trminos de la calidad de los servicios que ha recibido y de los precios que ha tenido que pagar. Los sectores elctrico y de telecomunicaciones son una muestra aleccionadora en este sentido. Hay que destacar aqu que todava a fines de los 90 no haba sido privatizada una gran parte del enorme sector bancario estatal, sobre todo de aquellas instituciones que pertenecan a jurisdicciones provinciales. Pero quizs la interferencia ms notable en la libre determinacin de un precio haya sido en el mercado cambiario, donde por ley se fij desde abril de 1991 el valor de la moneda local, con una paridad de 1 a 1 respecto del dlar de EUA. Desde ese momento y a pesar de las grandes fluctuaciones que ha experimentado la economa, la tasa de cambio ha permanecido inamovible y la sobrevaluacin que ha estado sufriendo la moneda desde hace tiempo es una de las causas fundamentales de los dficits en cuenta corriente del pas, que incluso en un ao de fuerte recesin como 1995 casi lleg a los US$ 5000 millones. Me parece importante apuntar que a partir de que la propagacin del "efecto tequila" revelara las grandes debilidades en la regulacin, supervisin y fiscalizacin del sistema bancario-financiero, el gobierno ha emprendido un proceso continuo de reforzamiento de los marcos reguladores para fortalecer este sector y en 1995 llev a cabo un programa agresivo de otorgamiento de garantas a los depsitos y de apoyo a los bancos con el objetivo de menguar el impacto negativo de la crisis mexicana. Ese activismo est bastante lejos de la visin liberal de que ello solo crea riesgo moral y que los agentes privados deben ser responsables de sus decisiones y enfrentar las consecuencias que de ellas se deriven. Mxico Este pas tambin llev a cabo durante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari (1988-94) un amplio programa de privatizaciones y reformas comerciales, tributarias y financieras muy bien acogidas por la comunidad financiera internacional, y que fueron continuadas posteriormente por el gobierno de Ernesto Zedillo.

No obstante, igual que en Argentina, pueden verificarse lmites, a veces muy importantes, a la libertad de los mercados. Al finalizar 1995 el arancel externo promedio era del 14.2%, el 19% de las importaciones an estaba sometido a restricciones administrativas, y el sistema arancelario no era neutral (las tarifas que enfrentaban los bienes de consumo eran casi el doble de las que tenan que soportar los bienes intermedios y de capital), por lo que sera difcilmente justificable la afirmacin de que el pas llevaba a cabo una poltica de libre comercio como preconizara cualquier liberal. En cuanto al sistema tributario, hay que decir que las tasas de impuesto a la renta de sociedades y a las personas fsicas eran del 34% y de 3%-35%, respectivamente, y que el IVA era del 15%;o sea, la carga tributaria era de nivel medio. Por otra parte, a fines de 1995 todava no haban sido liberalizadas todas las tasas de inters activas y permanecan en vigor programas de crdito dirigido; y en lo que al mercado laboral se refiere, hay que decir que los costos de despido (4.2 meses de salario despus de un ao de trabajo y 10.7 despus de diez) y las contribuciones a la seguridad social (30% del sueldo) eran de nivel medio alto; que existan legislaciones de salario mnimo y sobre lmites a la jornada laboral, y de recargo por horas extras y por trabajo en das feriados; y que las frmulas de contratacin eran rgidas. Lo anterior le confera un grado de inflexibilidad bastante alto al mercado laboral (BID, 1996, pp.93, 194, 150, 208). Adems, un rasgo muy notable en Mxico es el hecho de que, a pesar de haber llevado a cabo un programa de privatizaciones a gran escala, haba sectores muy importantes que an permanecan en manos del Estado a fines de los 90: el elctrico, el de los ferrocarriles y el del petrleo. Aunque recientemente se ha discutido en el Congreso sin xito la posibilidad de privatizar el primero de ellos y se ha enajenado parte del segundo, el tercero no pasar a manos privadas en un futuro previsible. Ni siquiera ante las enormes presiones de los organizadores del paquete de rescate financiero de 1995, el Presidente Zedillo pudo vencer la oposicin de diversos sectores de la sociedad a la venta de Petrleos Mexicanos. Tomando en cuenta el peso tan importante que tiene PEMEX en los ingresos por exportaciones del pas y que representa un tercio de los ingresos del fisco, y el papel vital que tambin desempean las ramas elctrica y de transporte ferroviario, es evidente que el gobierno an retiene herramientas muy poderosas de manejo de la economa. Es curioso tambin que en el proceso de privatizacin de la banca de principios de los 90 haba un objetivo declarado de impedir, o al menos obstaculizar, la entrada de capital forneo en esta rama. No fue hasta 1999 que se eliminaron las restricciones a la inversin extranjera en el sector bancariofinanciero. Por ltimo, otras muestras del desvo de lo que seran prescripciones liberales son la persistencia de tasas de inflacin de dos dgitos y de dficits fiscales durante la mayor parte de los 90, cuando ms drsticamente neoliberal ha sido la poltica econmica; la decisin del gobierno de implementar un programa de rescate bancario y de apoyo a deudores de gran escala a raz de la crisis que se desat con la devaluacin del peso mexicano a fines de 1994,

cuyo costo fiscal se calcula en un valor equivalente al 21.7% del PIB de Mxico en 1999 (CEPAL, 1999b, p.61); la poltica fuertemente intervencionista de manejo del tipo de cambio que precedi al colapso del peso en 1994; y, al igual que en Argentina, un movimiento decidido en direccin a la mejora del marco regulador y de supervisin del sistema bancaro-financiero. Per A partir de la toma del poder por el ingeniero Alberto Fujimori en 1990 se implementa un programa de transformaciones econmicas profundas, que incluy una liberalizacin financiera, comercial y de precios, una reforma tributaria, un programa de privatizaciones de amplio alcance y una reduccin arancelaria notable. Una vez ms, incurriramos en un error al creer que el Per pas a ser un tpico pas liberal. Al concluir 1995 el arancel externo promedio tena un nivel medio (16.3%) y no era neutral, adems de que existan sobretasas de importacin. Por otro lado, el impuesto a la renta de sociedades y de las personas fsicas era de 30% y 15%-30%, respectivamente, y el IVA de un 16%, aunque con excepciones en que era del 18%.3 Es decir, la carga tributaria tena tambin nivel medio, y los ingresos al presupuesto provenientes de impuestos al comercio exterior constituan casi un 15% del total. Asimismo, los costos de despido eran de 2 salarios al cabo de un ao de trabajo y de 20 despus de diez, y las contribuciones a la seguridad social ascendan al 25% del sueldo. Adems estaba en vigor una legislacin que estableca salario mnimo que fue incrementado en 1999, recargos por horas extras y por trabajo en das feriados, y las frmulas de contratacin posean una flexibilidad intermedia. O sea, el mercado de trabajo presentaba rigideces importantes. En lo que se refiere al sistema financiero, al concluir 1995 existan requisitos de reserva del 9% sobre los depsitos en moneda local y un encaje sobre los depsitos a plazo en moneda extranjera del 43.5% mayor an que el de Chile;4 haba programas de crdito dirigido, y solamente se haba privatizado el 25% del mercado de prstamos estatales existente al comenzar las reformas (BID, 1996, pp.93, 130, 135, 149, 163, 194). Por ltimo, de una parte, en 1998 la Superintendencia de Banca y Seguros intervino el Banco Repblica y se determin un rgimen de vigilancia para el Banco Latino del que la estatal Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE) termin convirtindose en el principal accionista, y en 1999 se dise un paquete de rescate que traslad parte de la cartera pesada a instituciones pblicas, con un costo cuasifiscal estimado en un 1% del PIB; por otra, el presupuesto pblico solo ha estado en supervit en un ao durante los 90 y la inflacin alcanz niveles de un dgito recin en 1997; y el programa de privatizaciones, que perdi impulso en 1998, no haba sido completado an y el Estado todava posea importantes activos en sus manos como son yacimientos gasferos. El programa de enajenaciones y concesiones por valor de US$ 800 millones de 1999, tuvo un grado de

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cumplimiento ligeramente superior al 50% (CEPAL, 1999b, p.44). Todas las caractersticas anteriores no encajan bien en un modelo liberal como el definido previamente. Chile Este es sin dudas el ejemplo clsico en la aplicacin del modelo neoliberal, por ser el pionero en la introduccin de reformas de apertura y liberalizacin de los mercados. Tales transformaciones fueron introducidas desde mediados de los 70 y abarcaron las reas comercial, cambiaria, tributaria, laboral, pensional y las privatizaciones. No obstante, las desviaciones del modelo neoliberal puro han sido significativas y abundantes y en este caso me extender un poco ms. Al trmino de 1995 Chile contaba con una poltica comercial bastante liberal: el sistema arancelario era prcticamente neutral pues tena un arancel casi uniforme del 11%,5 y solo el 0.4% de las importaciones estaba sometido a restricciones administrativas (BID, 1996, p.92). Y en cuanto al sistema impositivo, despus de la profunda reforma de 1975, el mismo fue significativamente simplificado, uniformado y racionalizado. Sera un error, sin embargo, asumir que el gobierno haba renunciado a las polticas comercial y fiscal como herramientas para alcanzar objetivos trazados porque en la realidad las ha utilizado activamente. Llama la atencin que, tras una contraccin del 15% en 1982-83, la economa chilena haya repuntado 6% en 1984 despus que se elevaran los aranceles transitoriamente a un 35%, y que ese repunte se haya consolidado posteriormente cuando: i) entre 1984 y 1989, y para amortiguar los efectos negativos de la crisis de la deuda, se crearon las bandas de precios de sustentacin (para los productores agrcolas con tierras ociosas por su alto nivel de endeudamiento), que aunque mviles, fijaban un precio mnimo por encima del internacional cuando este ltimo cayera por debajo del precio interno; y ii) se promovieron las exportaciones no tradicionales nuevas por medio del reintegro simplificado, que fue una forma elegante de disfrazar un subsidio: se le devolva al exportador el 10% del valor bruto de su produccin, lo que sobrecompensaba los costos arancelarios de los insumos importados (Ramos, 1997, pp.18, 20). Considero que vale la pena insistir en la poltica de promocin de exportaciones de Chile, ilustrndola con el caso del salmn, pues la misma ha sido mucho ms que el simple esquema de reintegro ya mencionado. En 1980 la cra de ese pez era casi insignificante. Con la puesta en prctica de esta poltica, el salmn pas a ser uno de los productos de exportacin ms importantes, convirtiendo al pas en uno de los principales exportadores del mundo. Las exportaciones de salmn chileno se multiplicaron por 58 entre 1986 y 1993, pasando de US$ 5 millones a US$ 291 millones. Al mismo tiempo se diversificaron las especies y los mercados de destino. Esta actividad tuvo xito a partir de las incursiones de la Fundacin Chile, una institucin de investigacin y transferencia de tecnologa de carcter mixto pblico-privado, y del apoyo de Pro Chile, la entidad pblica de promocin de

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exportaciones, en la comercializacin del producto. Asimismo fueron importantes las gestiones de Pro Chile en Estados Unidos para desactivar las amenazas contra el salmn chileno por supuesto dumping (BID, 1996, p.110). Otra forma de intervencin muy en el decenio de los 80, y en medio de la crisis, fue la decisin del gobierno de "socializar" la deuda de la banca, es decir, hacerse cargo de la misma. El Banco Central intervino librando a los bancos de su cartera mala, pagndosela con dinero fresco, contra el compromiso de que se lo devolviera de sus utilidades futuras, pero sin fijar un plazo definitivo. Todava a fines de los 90 este proceso de devolucin de los prstamos al Banco Central no haba concluido. Las desviaciones del modelo neoliberal se hicieron an mayores a partir de 1990 con el advenimiento de la democracia: la estrategia de desarrollo, aunque mantuvo las bases sentadas en los aos de la dictadura, se modific para concederle al Estado un papel an ms activo en la persecucin del crecimiento y la equidad en forma simultnea y no secuencial como planteara una visin liberal. En este perodo de 1990-95, gracias al aumento de la productividad, al fortalecimiento sindical, al aumento agresivo pero concertado de los muy rezagados salarios mnimos y al importante incremento en la tributacin (algo ms del 2% del PIB), los salarios reales se elevaron casi un 4.5% por ao y se pudieron aumentar significativamente las inversiones en capital humano (salud, educacin, vivienda) que haban quedado a la zaga, as como las pensiones mnimas y las asignaciones familiares. Con esto el porcentaje de pobres disminuy notablemente a menos del 30% de la poblacin y se mejor la distribucin del ingreso (Ramos, 1997, p.19). Otros elementos importantes a tener en cuenta son que en 1989 Chile tena la carga tributaria sobre el sector privado ms elevada de la regin (en torno al 20% del PIB) y esta fue aumentada a cerca del 22% con las alzas de impuestos de 1990 (Ramos, 1997, p.19). As, tenemos que para 1996 la carga tributaria, aunque en el caso de las empresas era baja (solo un 15%), tena un nivel medio alto en el caso de los impuestos a la renta de las personas fsicas y del IVA, 5%-45% y 18%, respectivamente (BID, 1996, p.92). A su vez, en lo que respecta al mercado laboral, al trmino de 1995 los costos de despido despus de un ao y despus de diez aos de trabajo eran de dos y once salarios, respectivamente, y las contribuciones a la Seguridad Social ascendan un 22% del sueldo; estaba en vigor una legislacin de salario mnimo, de lmite a la jornada laboral y de recargo por horas extras; y las frmulas de contratacin tenan una flexibilidad intermedia. Como se puede apreciar, existan rigideces importantes en este mercado (BID, 1996, pp.92, 151, 194, 208). En lo tocante a las privatizaciones, es bueno notar que a pesar de que durante los aos de la dictadura se vendi una parte considerable de la propiedad pblica, a fines de los 90 el Estado todava conservaba en su poder activos muy importantes: los puertos, la empresa ENAP el monopolio a cargo de la comercializacin del petrleo, y, ms significativo an, la compaa CODELCO, la enorme productora de cobre, el principal rubro de exportacin del pas y una de las fuentes de ingresos ms importantes del fisco. En este ltimo sector, el gobierno ha establecido un fondo de estabilizacin mediante el cual se ahorra una parte del valor de las ventas del mineral cuando su precio es muy elevado en los mercados mundiales

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que se utiliza despus para apoyar a los productores cuando ese mismo precio se deprime y cae por debajo de un lmite establecido. Esta es una forma muy importante de intervencin estatal para otorgarle estabilidad a la economa porque tiende a moderar el ciclo econmico que, en el caso chileno, est fuertemente asociado a las oscilaciones del precio del cobre en los mercados internacionales. Como muestras adicionales del activismo de la poltica econmica tenemos que en 1998 se cre un Fondo de Infraestructura, con un aporte inicial de 150 millones de dlares, orientado a dar estabilidad y coherencia intertemporal a los flujos de fondos y compromisos derivados de las obras pblicas ejecutadas conforme al mecanismo de concesiones (CEPAL, 1999a, p.177), y en 1999 se llev a cabo una poltica de reactivacin concertada entre el Banco Central y la autoridad fiscal que incluy la ampliacin de los programas de inversin pblica intensivos en empleo, el adelanto de inversiones de empresas pblicas y de la minera del cobre; un incentivo tributario a la compra de viviendas; la reprogramacin de los compromisos de los deudores del Banco del Estado y del sector pblico, incluida la condonacin de ciertos intereses y multas de deudas. Por ltimo, quiero referirme con cierto detalle a las sofisticadas polticas que las autoridades monetarias han utilizado para regular los flujos de capital y manejar el tipo de cambio durante los 90, lo que ha convertido al pas en un caso paradigmtico en ese sentido.6 Por una parte el Banco Central ha intentado desalentar los influjos de capital especulativo a la vez que ha mantenido abierto el acceso a la Inversin Extranjera Directa (IED). Por otra, ha buscado aislar parcialmente la economa interna de los impactos de los influjos de capital interviniendo en los mercados de divisas y esterilizando casi completamente los efectos de la rpida acumulacin de reservas internacionales. Dos factores que han contribuido al xito alcanzado han sido una poltica fiscal muy responsable (el pas ha exhibido supervits presupuestarios de entre 1% y 2% del PIB en los 90) y la presencia de una regulacin bancaria muy prudente introducida como resultado de la crisis bancaria de 1982-83 y perfeccionada con el tiempo. La consideracin principal que est detrs de las polticas de manejo de los flujos de capital y del tipo de cambio, ha sido la proteccin del modelo de crecimiento basado en la expansin y diversificacin de las exportaciones definido por el gobierno. Para que las exportaciones pudieran y puedan seguir siendo la locomotora del crecimiento de la economa chilena, el nivel y la estabilidad de la tasa de cambio real eran elementos cruciales y este objetivo pudo haber estado en peligro si los influjos de capital hubieran provocado una apreciacin excesiva del tipo de cambio y una mayor volatilidad futura cuando el sentido de los flujos netos se revirtiera. Por ello se opt por intervenir en el mercado de divisas para evitar grandes desequilibrios del tipo de cambio real con respecto a la tendencia de largo plazo. Esta opcin de hacer prevalecer los factores de largo plazo asuma que haba informacin asimtrica entre el mercado y las autoridades monetarias puesto que estas ltimas tenan un mejor conocimiento de los factores subyacentes a la balanza de pagos y un horizonte de planificacin ms largo que los agentes que operan guiados fundamentalmente por criterios de corto plazo.

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Desde mediados de los 90 comenz un creciente influjo de capitales y, en junio de 1991, se estableci un encaje (que no generaba intereses) del 20% sobre toda la gama de crditos externos. Esas reservas tenan que ser mantenidas en el Banco Central por un mnimo de 90 das y un mximo de un ao. Al mismo tiempo se extendi a los prstamos forneos un impuesto del 1.2% anual sobre el crdito interno. En julio comenz a aceptarse una alternativa al encaje para los crditos a medio plazo: el pago al Banco Central de un monto equivalente al costo financiero de la reserva. Este costo se calculaba aplicando la LIBOR ms un 2.5% (a tasa anual) al monto del encaje. El requisito de reserva, la opcin de pagarle al Banco Central su costo financiero y el impuesto al crdito externo tenan un costo marginal igual a cero para prstamos que excedieran el ao, pero los dos primeros eran particularmente onerosos para prstamos de muy corto plazo. Con el paso del tiempo, y a medida que aumentaban los influjos de capital, los requisitos de reserva se hicieron ms estrictos y fueron extendidos a la mayora de las transacciones financieras internacionales: desde mayo de 1992 el encaje fue incrementado al 30% y extendido a los depsitos a plazo en moneda extranjera y a la compra de acciones chilenas por parte de extranjeros. El perodo durante el cual el depsito deba ser mantenido se elev a un ao independientemente de la duracin del prstamo, y el margen sobre la LIBOR en el caso de pagar el costo financiero del encaje se aument al 4%. Tambin se desplegaron esfuerzos para eliminar la evasin de estos tributos mediante el monitoreo de las solicitudes de IED: se comenz a negar el permiso de entrar al pas como IED (exenta del cumplimiento con el requisito de reserva) cuando se determinaba que el influjo era realmente capital financiero disfrazado, en cuyo caso se obligaba a registrar los fondos en el Banco Central y a efectuar el depsito correspondiente. Posteriormente, con la aguda escasez de influjos financieros a raz de la crisis asitica, el encaje fue reducido a un 10% en junio de 1998 y subsecuentemente a cero en el mes de septiembre. No obstante, las autoridades anunciaron que la herramienta de poltica segua susceptible de ser utilizada en el futuro en caso de ser necesario. Simultneamente con la restriccin a la entrada de flujos de capital de corto plazo se comenz, desde 1991, el relajamiento de los controles a la salida de capitales como una forma de aliviar las presiones apreciativas sobre el peso. En particular se le permiti a las administradoras de fondos de pensin invertir en el exterior hasta un 12% de sus activos. Por su parte, la poltica cambiaria ha experimentado grandes variaciones en el tiempo. El uso de un tipo de cambio nominal fijo en 1979-82 con devaluaciones preestablecidas, en el contexto de una liberalizacin de la cuenta de capital virtualmente completa, fue abandonado tras la recesin que le sigui a la crisis de la deuda. De 1983 a 1989 se estableci una fijacin reptante, con una banda de flotacin de un 2% (ampliada a 3% en 1988 y a 5% en 1989). La tasa "oficial" era devaluada diariamente, en lnea con el diferencial entre la inflacin interna y un estimado de la inflacin externa. En varias ocasiones se aadieron devaluaciones nominales discretas, ayudando a alcanzar una notable depreciacin real entre 1981 y 1988.

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A comienzos de 1992 la banda de fluctuacin fue ampliada gradualmente hasta un 12.5% a mediados de 1998, y la tasa oficial fue revaluada discretamente varias veces. En junio de ese ao la banda fue reducida a un piso de 3.5% por debajo del valor de referencia del dlar y un techo de 2% por encima de este, y en septiembre del propio ao se restaur la simetra de la banda cambiaria, elevando el lmite superior al 3.5%, y esta se ampli progresivamente hasta un 5% a fines de ao. A inicios de septiembre de 1999 se instaur la libre flotacin cambiaria.7 A su vez, una canasta remplaz al dlar a la hora de establecer un tipo de cambio de referencia para introducir una mayor incertidumbre, con respecto al tipo de cambio, a los flujos de capital especulativo que estn denominados mayormente en dlares y de ese modo hacer menos rentable el arbitraje de tasas de inters entre el dlar y el peso. No obstante, la modificacin arbitraria de los factores de ponderacin asignados a las monedas de dicha canasta con el objetivo de disminuir el piso de la banda le han restado credibilidad a la misma como valor de referencia para determinar el tipo de cambio. Adems, se ha aadido un 2% de apreciacin anual en los clculos de la tasa central para tener en cuenta que el crecimiento de la productividad en Chile es mayor que el de sus principales socios comerciales. Algunos detalles adicionales del caso chileno que creo interesante apuntar son que a mediados de los 90 todava existan controles sobre ciertas tasas de inters activas, se mantenan programas de crdito dirigido, se aplicaban encajes sobre los depsitos en moneda nacional, y que el pas no disfrut de una tasa de inflacin de un dgito hasta 1994 y que esta no cay por debajo del 5% hasta 1998, a pesar de que el equipo econmico que introdujo las reformas de mercado a partir de mediados de los 70 haba estudiado en la Universidad de Chicago se le conoca como los Chicago Boys y estaban muy influidos, se dice, por la escuela monetarista de Milton Friedman que senta una particular aversin por la inflacin. Despus de todo parece que aqu, como en casi todos los dems aspectos de la formulacin de la poltica econmica, tambin lo que prim fue una buena dosis de pragmatismo y no precisamente una aplicacin ciega y rigurosa del "librito" por motivos ideolgicos. COMENTARIOS A LAS REFORMAS Hay varios aspectos que llaman la atencin en las reformas de mercado latinoamericanas. En primer lugar, el grado de liberalizacin y de apertura alcanzado por los pases de la regin, puede ser catalogado de muy notable solo si le compara con el punto del que partieron, pero no si se toma en cuenta la realidad de los pases desarrollados, que han cultivado por aos una trayectoria orientada al mercado y relativamente abierta; es decir, lo significativo es la ruptura con el pasado dirigista, estatista, mercantilista y cerrado, que generaron las polticas populistas, y no el punto al que se ha llegado. Los niveles de proteccin arancelaria, simplificacin tributaria, y de desregulacin y privatizacin no son algo sin precedentes en la historia de la humanidad, otras partes del mundo Europa Occidental, Norteamrica e incluso Asia Oriental han avanzado ms en ese sentido y no por ello se les considera paradigmas neoliberales. Me gustara ms pensar en las reformas como un intento de

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imprimirle un poco de racionalidad econmica a unos sistemas productivos que evidentemente estaban plagados de problemas estructurales y de ineficiencias. En este sentido, hasta el keynesiano ms ortodoxo estara de acuerdo con que se requera una mayor dosis de mercado. En segundo lugar, las diferencias han estado ampliamente presentes, tanto entre pases como al interior de los mismos en diversos momentos. Unos pocos ejemplos bastaran para probarlo. El esquema argentino de tipo de cambio fijo no podra estar ms alejado del brasileo o el mexicano de libre flotacin. Y a su vez, los regmenes de tipo de cambio flexibles actuales de Brasil y Mxico distan bastante de los cuasifijos que esos pases utilizaron previamente hasta enero de 1999 y diciembre de 1994, respectivamente. Asimismo, el tratamiento restrictivo que Chile y Colombia dieron al capital forneo de corto plazo en los 90 fue muy distinto del que estuvo presente en Argentina y Mxico, donde este era bienvenido. Tambin, pueden observarse tres modelos diferentes de sistemas de pensiones en la regin: totalmente privado, pblico y privado en competencia paralela, y privado como complemento del pblico. Adems, el ancla nominal que utilizaron Argentina y Brasil en sus programas de estabilizacin fue el tipo de cambio mientras que en Per y Repblica Dominicana fue la oferta monetaria. Por ltimo, aunque esto no agota la lista, ha habido grandes divergencias en la posicin fiscal de las naciones de la regin en cuanto a acumulacin de deuda pblica y magnitud de los dficits presupuestarios. En tercer lugar, uno de los rasgos ms desalentadores de los programas implementados ha sido el limitado nmero de casos con un xito sustentable y el altsimo costo social de los mismos, por lo que no se debe buscar en los escasos beneficios tangibles la explicacin a la continuidad de las reformas, que han sobrevivido aun en perodos de crisis agudas como las de 1995 y 1998. Con excepcin de la transformacin chilena, la experiencia del rea puede ser caracterizada como un ciclo de auge-depresin asociado con un comportamiento de corto plazo encaminado a asegurar prstamos de organismos multilaterales como el FMI, el Banco Mundial y el BID. La condicionalidad de tales prstamos a menudo ha profundizado las recesiones mediante paquetes de ajuste fiscal, la devaluacin y liberalizacin comercial. Sin embargo, una vez que se ha vislumbrado alguna recuperacin econmica, esta se ha visto restringida por un aumento endmico del dficit presupuestario debido a presiones polticas y por un dficit en cuenta corriente que se ha originado en las crecientes demandas de importacin del sector privado. El resultado: el regreso a unas condiciones econmicas maduras para otra crisis. Los casos de Argentina, Mxico y Per son muestras elocuentes. Ricardo Hausmann ha descrito muy bien la anatoma de estas crisis: Primero, la fase de adopcin de las reformas: se ponen en marcha un conjunto de transformaciones para reducir la inflacin, se abre la economa mediante un recorte arancelario, se eliminan controles de precios y sobre las tasas de inters, y se privatizan empresas pblicas;

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Segundo, la fase de auge: el optimismo por las perspectivas de baja inflacin y crecimiento futuro provoca una repatriacin de capitales fugados y el ingreso de dinero de extranjeros entusiastas. Caen las tasas de inters y los bancos tienen recursos en abundancia para expandir el crdito. Las familias incrementan las compras de bienes de consumo duradero que antes no estaban disponibles, utilizando crdito barato. Aumentan las importaciones, empeora la balanza comercial, y la moneda se sobrevala en trminos reales. Los impuestos sobre el gasto y las importaciones le permiten al gobierno elevar su gasto y mantener bajo el dficit pblico. La economa se recupera; Tercero, la fase de stress: despus de unos tres aos, las familias comienzan a gastar menos pues ya tienen los bienes que necesitaban y estn altamente endeudadas. Los mercados se ponen nerviosos por el gran dficit comercial y la moneda fuerte. Caen los flujos de capital causando un aumento de las tasas de inters y presionando sobre la moneda que es defendida por el Banco Central vendiendo reservas. La economa se estanca, provocando una declinacin en los ingresos fiscales y un gran dficit presupuestario; Cuarto, la fase de crisis: los residentes y los extranjeros, temiendo por la moneda, los grandes dficits externo y fiscal, y un debilitado sistema bancario, comienzan a sacar su dinero del pas. La moneda se deprecia, los bancos colapsan y el gobierno se ve forzado a rescatar a los depositantes a un costo fiscal enorme. La economa entra en recesin. Con los ingresos fiscales cayendo, los costos del rescate creciendo, y la disposicin de aceptar deuda pblica disminuyendo, el gobierno debe aumentar los impuestos y recortar los gastos, profundizando as la recesin. Sin la posibilidad de obtener crditos frescos y las ventas cayendo, las firmas van a la bancarrota y arrastran a los bancos con ellas; Quinto, la fase de rescate: el gobierno llama al FMI y lo que sigue son una devaluacin y un ajuste fiscal (Hausmann, 1997, p.63). Algo que ha reforzado el ciclo antes descrito, es que los programas de ajuste fiscal que han formado parte de los esfuerzos de estabilizacin no le han puesto suficiente atencin a algunas caractersticas cclicas del comportamiento de las finanzas gubernamentales que se derivan de tres componentes endgenos que han estado presentes de un modo u otro en diversos pases: i) el efecto Olivera-Tanzi la prdida de ingresos tributarios reales por el hecho de que muchos de los impuestos no son inmediatamente recaudados; ii) la incapacidad de los precios del sector pblico de ajustarse a la inflacin; y iii) la devaluacin para estimular las exportaciones que ha sido una fuente del incremento en el servicio de la deuda. En cuarto lugar, indudablemente las reformas pueden mostrar xitos notables en algunos terrenos. Las hiperinflaciones fueron eliminadas y la tasa de inflacin promedio de la regin actualmente es de un solo dgito; las exportaciones manufactureras (en buena medida no tradicionales) han duplicado su participacin en las exportaciones totales; la productividad del sector manufacturero ha crecido notablemente; se han modernizado sectores importantes de la economa y se han integrado a los mercados internacionales; las polticas fiscales y monetarias se han hecho ms prudentes, etc.

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No obstante, hay dos campos en los que las reformas han sido muy costosas y su xito tampoco ha sido evidente. Lo sorprendente es que no se previera que esto fuera as: las polticas de ajuste fiscal en el marco de los programas de estabilizacin y las liberalizaciones financieras. Las primeras provocaron severas recesiones por creerse en la capacidad de los precios de ajustarse rpidamente sin afectar los volmenes de produccin, an en casos de serios desequilibrios estructurales. Aqu se privilegiaron los recortes del gasto en lugar de los aumentos de impuestos y ello tuvo una incidencia negativa en los niveles, deprimidos histricamente, de inversin en recursos humanos (salud, educacin, vivienda) y en infraestructura fsica y cientfica. Sin embargo, el equilibrio presupuestario ha sido raras veces alcanzado, a pesar de incluir como ingresos el valor de las ventas de empresas estatales. Falt una lucha ms decidida contra la evasin fiscal y quizs el percatarse de que era posible aumentar la presin fiscal sin que ello constituyera un desincentivo importante al ahorro y el crecimiento. La experiencia chilena en los 90 es clara en ese sentido. Es justo, sin embargo, reconocer que el endemismo de los desequilibrios fiscales en Amrica Latina no se debe solo a fallas en la poltica econmica, hay factores poltico-institucionales que contribuyen a explicar, quizs mejor que factores puramente econmicos, la persistencia de dficits del sector pblico en la regin. Concretamente, la presencia de leyes que limiten el tamao permisible del dficit, procedimientos de votacin verticalistas, y la transparencia presupuestaria y el control son muy importantes para promover la disciplina fiscal y estos elementos casi nunca han estado presentes en el rea. Pero el mero reconocimiento de la relevancia de tales factores no implica que puedan ser abordados fcilmente porque ello implicara modificaciones en la forma de funcionamiento del sistema poltico y ello entraa dificultades obvias. En cuanto a las liberalizaciones financieras, hay que decir que los esperados efectos positivos sobre el ahorro no se han visto en la mayora de los casos y estas reformas han resultado ser una de las experiencias ms desastrosas. Una revisin leve de la vasta literatura sobre los mercados financieros sera suficiente para comprender que no poda ser de otro modo pues estos son mercados muy diferentes a los de bienes, y donde son esenciales la estabilidad y la confianza. Es por ello que se producen ajustes de precios (va tasas de inters) y tambin de cantidades (va racionamiento del crdito). Por lo anterior es que llama la atencin la ingenuidad con que los responsables de poltica efectuaron las liberalizaciones financieras, comenzando por las del Cono Sur en los 70. Los mercados financieros pueden ser caracterizados como el cerebro de la economa. Captan el ahorro de los agentes que disponen de excesos de recursos y lo canalizan a los que le puedan dar el mejor uso. Pero aqu no concluye su trabajo. Deben continuar monitoreando la utilizacin de los fondos, asegurndose de que sean invertidos productivamente. En este proceso, los mercados financieros cumplen muchas otras funciones, incluyendo la reduccin del riesgo, el incremento de la liquidez y la transmisin de informacin. Sin embargo, librados a su propia suerte no realizarn un buen trabajo pues

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los problemas de informacin incompleta, mercados incompletos y contratos incompletos son particularmente agudos en este sector. Los mercados de capital, en particular, requieren de estndares de auditora acompaados de sistemas legales que desincentiven el fraude, provean a los inversores de informacin adecuada sobre los activos y pasivos de las empresas y protejan a los accionistas minoritarios. Pero esta transparencia por s misma no es suficiente, en parte porque la informacin es imperfecta. Un buen marco legal combinado con regulacin y supervisin resulta necesario para mitigar estos problemas de informacin y fomentar las condiciones para que existan mercados financieros eficientes (Stiglitz, 1998). Ms an, por ser estos unos mercados en los que los ajustes se producen rpidamente, tienden a absorber y reflejar desequilibrios en otros mercados, de modo que es muy peligroso efectuar la liberalizacin financiera en presencia de grandes desequilibrios macroeconmicos. Eso pareca desconocido a los formuladores de poltica pues no lo tuvieron en cuenta, apesar de que en innumerables documentos del Banco Mundial y del FMI llamaban la atencin sobre ello. Por tanto, no es de extraar la recurrencia de los colapsos bancarios en una regin con una carencia tan marcada de los resguardos que impidieran a la banca asumir riesgos exagerados. Un signo alentador es el hecho de que desde los 90 se observa un tendencia generalizada en el subcontinente a abordar estas cuestiones apremiantes. Quiero sealar por ltimo que es muchas de las dificultades para producir resultados positivos que han enfrentado las reformas latinoamericanas, o ms bien sus sistemas econmicos, encuentran explicacin en la manera en que el Estado funciona y en ese contexto cualquier otra reforma, an de signo contrario a las que se implementaron, hubiera podido fracasar tambin. Elementos esenciales para el buen funcionamiento de la economa son el imperio de la ley, el respeto de los derechos de propiedad, la existencia de una estructura institucional formal e informal adecuado, de tribunales imparciales y la ausencia de corrupcin generalizada; es decir, un marco de estabilidad y confianza. Todo ello hara el entorno en el que se toman decisiones a nivel microeconmico como las de ahorro-inversin y trabajo-ocio ms propenso a generar resultados beneficiosos. Es difcil imaginarse que en una regin donde han abundado los golpes de estado, las guerras civiles y los presidentes destituidos por corrupcin sea precisamente un lugar en el que florezcan las virtudes econmicas. REFORMAS Y GLOBALIZACIN Para finalizar voy a referirme brevemente al contexto en el que se han llevado a cabo los procesos de reforma en el rea. Muchas veces estas se presentan como algo acabado que se le impone desde fuera lase desde Washington, segn se defini anteriormente como parte del proceso de globalizacin a los pases de la regin y ante las que no es posible hacer nada. Sin embargo, aunque la globalizacin es indudablemente intensa, es tambin parcial y heterognea: ha avanzado rpidamente en algunos campos, pero lo ha hecho de manera ms lenta en otros.

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Mientras que en ciertos mercados prevalece una elevada movilidad e integracin (como en el sector financiero), en otros mbitos (como la infraestructura) las races nacionales an subsisten como rasgos dominantes. Desde otro punto de vista, si bien el comercio, los flujos de capitales y la tecnologa han aumentado su movilidad en las ltimas dcadas, la capacidad para aprovechar tales cambios positivamente contina siendo un atributo esencialmente nacional. A pesar del fuerte crecimiento del comercio internacional en comparacin con la expansin del PIB, el grueso de las economas nacionales contina orientado al mercado interno. En promedio, aunque hay muchas diferencias entre pases, el mundo exporta entre el 15% y el 20% de lo que produce anualmente. El resultado, entonces, es que entre un 80% y un 85% del PIB que se genera en el mundo en la actualidad no se comercia internacionalmente. Del mismo modo, aunque la IED tambin ha crecido ms rpidamente que la produccin, contina siendo una porcin pequea de la inversin total. En 1996 la IED alcanz un monto equivalente al 1.2% del PIB mundial y a solo un 6% de la inversin total. Si se agregan los flujos de financiamiento asociados a proyectos de IED, esta participacin podra aumentar hasta el 10%. En consecuencia, alrededor del 90% de la inversin mundial corresponde a fuentes nacionales (Bouzas y French-Davis, 1998, p.127) Es evidentemente, entonces, que las polticas pblicas continan teniendo una base eminentemente nacional. Poniendo las cosas en perspectiva, hay que sealar que como tendencia general, la globalizacin tiene poco de nuevo: desde sus orgenes la historia del sistema capitalista ha estado asociada a la gradual integracin de los mercados locales primero, y nacionales y mundiales despus. El impulso bsico se encuentra en el progreso tcnico y, particularmente, en la capacidad del mismo para reducir el costo de desplazar bienes, servicios y factores de produccin. En la etapa actual, el proceso se caracteriza por un notable incremento de la capacidad de las empresas para fragmentar geogrficamente los procesos productivos, lo que ha contribuido a un crecimiento sostenido del comercio y la inversin internacionales. No obstante, a pesar de las tendencias a la homogeneizacin en las formas de organizacin de la produccin que ello trae como consecuencia, las economas nacionales continan mostrando fuertes rasgos distintivos en la forma particular en que se organizan los mercados, y la manera especfica en que se articulan las relaciones entre estos, el Estado y la sociedad civil. Por ejemplo, a pesar de la creciente movilidad del factor tecnologa, subsisten fuertes disparidades en la capacidad de aprovecharla y traducirla en aumentos de productividad, debido a los diferentes niveles de aptitudes de las personas que utilizan las maquinarias y equipos en los que est incorporada esa tecnologa. Por tanto, la capacidad de aprovechar los beneficios de los flujos comerciales, de inversin y tecnolgicos depende mucho de la disponibilidad de recursos fsicos y humanos, y el pragmatismo se refleja precisamente en el diseo de polticas econmicas adecuadas para hacer efectivas las oportunidades que se ofrecen. Son obvios los lmites a la capacidad de los gobiernos para desarrollar polticas independientes, pero un examen ms detenido muestra que existen todava mrgenes de accin considerables. La cuestin relevante no es, por consiguiente, si el proceso de

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globalizacin plantea restricciones a las polticas pblicas nacionales sobre lo cual no caben dudas sino cul es el carcter preciso de dichas restricciones. En un numeroso grupo de esferas vitales como el estilo de las reformas comercial, financiera y tributaria, la poltica cambiaria, la forma de alcanzar el equilibrio fiscal y el tipo de regulaciones a los movimientos de capitales, existen diferencias esenciales en la gama de opciones al alcance de las autoridades nacionales y locales, y esta diversidad se traduce en diferencias significativas en trminos de resultados. La capacidad de elegir una opcin u otra no ha desaparecido en la prctica, las experiencias latinoamericana y asitica lo demuestran. Aqu quiero resaltar que el logro del equilibrio macroeconmico es una condicin indispensable, pero no suficiente para el desarrollo. Tambin es importante la forma en que este se consigue, y su sustentabilidad. Por ejemplo, en varios pases de Amrica Latina se ha restablecido el balance fiscal, pero esto ha sido empaado por la manera en que ha sido alcanzado, generalmente a expensas de la inversin y de ciertos componentes del gasto social salud, educacin, capacitacin laboral que, a la larga, comprometen la capacidad sistmica de competir. La inversin pblica es por lo general complementaria de la privada, por lo que su reduccin acaba afectando negativamente el proceso de acumulacin. Un caso claro es la reduccin de los salarios pblicos que puede llevar al Estado a perder sus mejores cuadros, haciendo ms improbable la aplicacin eficiente de las polticas. Asimismo hay espacio y necesidad para la intervencin del gobierno en el desarrollo de mercados incompletos, en el fortalecimiento de los mercados de capitales a largo plazo, mejorando el acceso a los mismo de las pequeas y medianas empresas, en la promocin de la competencia y otras muchas reas que se saldran del restringido marco en el que Adam Smith la circunscribira. Por supuesto, el mundo ha cambiado mucho en dos siglos y es casi seguro que hasta l hubiera cambiado de parecer. CONCLUSIONES Las naciones de Amrica Latina se han embarcado a partir de los 80 en una redefinicin de su estrategia de desarrollo. Para ello han llevado a cabo profundos programas de reformas econmicas. No obstante, las experiencias particulares muestran una gran heterogeneidad tanto en las medidas especficas como en los resultados obtenidos, y que los Estados han seguido (y no poda ser de otro modo) desempeando un papel muy importante, reflejado en las innumerables formas en las que han intervenido, para bien y para mal, en los procesos econmicos. Por ello sera desacertado pensar en un modelo nico de reformas y que estas han logrado convertir a la regin en un "paraso" liberal homogneo donde el Estado ha quedado reducido a la nada. Valdra la pena preguntarse, si esto fuera realmente as, por qu las instituciones financieras internacionales continan negociando y prestndole a unos gobiernos que han perdido toda capacidad de accin, y cmo es posible que esos mismos gobiernos sigan siendo capaces de convencer a los inversionistas de que compren la deuda soberana que emiten.

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El que los programas de reforma hayan tomado "colores" nacionales y que hayan podido ser modificados en medio de un proceso de globalizacin econmica que gana terreno por da me lleva a pensar que todava la mayor parte de las decisiones de poltica se desenvuelven dentro de las fronteras nacionales y que los Estados no estn irremediablemente condenados a la impotencia o a la adaptacin pasiva frente a los efectos de la apertura e integracin a la economa mundial. El hecho de que un "modelo neoliberal" como el chileno mostrara un pragmatismo tan grande para adaptarse a diferentes circunstancias, es ms, que le concediera un mayor peso a la actuacin del Estado despus del retorno a la democracia, demuestra que los gobiernos de la regin han conservado al menos en un grado considerable la capacidad de dirigir a sus naciones, y que lo que ha determinado el sendero a seguir han sido los valores y las prioridades de los responsables de poltica. Por supuesto que es ms fcil buscar culpables en otra parte que hacer un examen crtico de las deficiencias propias, o argumentar que en el mundo ya no hay opciones y que para complacer a los mercados financieros internacionales hay que aceptar que la miseria es algo natural en la sociedad. Eso no solo significa una defensa velada de intereses creados (nacionales la mayora de las veces) que s medran con situaciones como esas, es tambin una pobre comprensin de los fenmenos econmicos globales y una subestimacin de lo que la mal llamada ciencia triste puede hacer por el progreso humano.

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La palabra Washington se refera tanto a la parte poltica (el Congreso y las diferentes secretaras de la administracin) como a la tecnocrtica (agencias econmicas especializadas del gobierno, la Junta de la Reserva Federal y las instituciones financieras internacionales que tenan su sede en esa ciudad). 2 Las reformas del mercado laboral introducidas en 1998 incluan reducciones ligeras de las indemnizaciones por despido. 3 En el segundo semestre de 1999 se incrementaron los impuestos selectivos al consumo de combustibles y tabaco. 4 En diciembre de 1998 el encaje sobre depsitos en moneda extranjera fue reducido al 38.3% (CEPAL, 1999a, p.293). 5 En 1998 se aprob una rebaja arancelaria para reducir gradualmente en un plazo de 5 aos el arancel externo uniforme del 11% al 6% (CEPAL, 1999a, p.177). 6 Para ello me voy a basar, fundamentalmente, en Ffrench-Davis y Agosin (1999). 7 Dado que el tipo de cambio de mercado haba permanecido durante varios aos cerca del piso de la banda, con muy poca variacin en la tasa nominal dlar/peso, la poltica de ir ampliando progresivamente la banda fue perdiendo efectividad en desalentar la entrada de flujos de capital especulativo. De hecho los especuladores observaban que cuando apostaban por la apreciacin del peso, las autoridades terminaban frecuentemente disminuyendo la banda.

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