CAMBIOS EN EL PARADIGMA DE POLÍTICA DE MEDIOS. Hacia un nuevo paradig a de po!"#ica$ de co unicaci%n& 'an van Cui!en(urg ) Deni$ Mc*uai!

ABSTRACT Este artículo trata sobre los paradigmas de políticas de comunicación y medios. En Estados Unidos y Europa Occidental, se pueden distinguir tres fases paradigmáticas de políticas de comunicación y medios: el paradigma que marca la emergencia de políticas de la industria de la comunicación (hasta la ! "uerra #undial$, el paradigma de política de ser%icio p&blico de medios ('()*+'(,-.(-$/ y la fase actual (de '(,-.(en adelante$ en la cual se busca un nue%o paradigma de políticas. En la fase 0, las políticas de medios y comunicación se referían, en primer lugar, a las tecnologías emergentes del tel1grafo, la telefonía e inalámbricas. 2a política de comunicación en esa era se regía, principalmente, por ra3ones de inter1s estatal y beneficios financieros corporati%os. 2uego de la da. "uerra #undial, las políticas de medios estaban dominadas por un criterio sociopolítico más que por preocupaciones económicas o de estrategias nacionales. En esta fase paradigmática, que dura hasta '(,-.(-, notablemente en Europa occidental, el ideal de ser%icio p&blico de radiodifusión estaba en su má4imo esplendor. 5e '(,- en adelante, sin embargo, las tendencias tecnológicas, económicas y sociales fundamentalmente cambian el conte4to de las políticas de medios. En muchos países, los gobiernos optan por políticas que apuntan a destruir los monopolios en medios y comunicaciones y pri%ati3ar tanto como sea posible. 2as %ie6as normati%as en políticas de medios se han %isto desafiadas y quienes se encargan de dise7ar políticas están buscando un nue%o paradigma en políticas de comunicación. En este nue%o paradigma, parece haber cambios en el equilibrio de los componentes político, social y %alores económicos que dieron forma a la definición del inter1s p&blico al que los medios y la comunicación supuestamente sir%en. 2os autores concluyen bosque6ando los principios centrales del nue%o paradigma de política de comunicación que actualmente parece estar emergiendo. 8alabras 9la%e: acceso, política de comunicación, di%ersidad, libertad de comunicación, política de medios.
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:raducción a cargo del equipo conformado por #ariela ;aladrón, <na ;i3berge, #arianela 5el "i&dice, 9ecilia =ari7a, >orgelina ?o6o, #agdalena ?esto%ich, ;ernadette 9alifano y "uillermo #astrini @d:: ?emite a la idea de inter1s general que comporta todo ser%icio p&blico y no al modo en que entendemos en <rgentina el inter1s p&blico. El te4to de :remblay, A2a noción de ser%icio p&blicoB puede ayudarnos a comprender de qu1 se trata este concepto. Cl manifiesta que las nociones de ser%icio p&blico franc1s y de Dpublic utilitiesD norteamericano coinciden en que no sólo la escase3 de frecuencias constituye un argumento de peso para e4plicar el carácter de ser%icio p&blico de la radiodifusión, sino que tambi1n debe pensarse en 6ustificaciones sociales y culturales, en la medida en que la colecti%idad les reconoce un inter1s general. 5icha acti%idad de inter1s general no puede abandonarse a la iniciati%a pri%ada y al puro 6uego de las leyes de mercado, y por lo tanto el Estado asume directamente su responsabilidad y su control, someti1ndola, si fuera necesario, a un r1gimen 6urídico especial. ". Tre (!a), D2a noci%n de $ervicio p+(!icoD, en :elos, n&m. '), 6unio, #adrid, '(,,.

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La e ergencia de !a po!"#ica de

edio$ ) co unicaci%n

2os orígenes de las políticas de comunicación descansan en la interacción entre la b&squeda por reali3ar los intereses nacionales por parte de los estados y las operaciones de las empresas comerciales.industriales. :anto los gobiernos como la industria han buscado %enta6as mutuas por la %ía de los pri%ilegios, regulaciones y restricciones. 2as políticas en general se refieren a proyectos (p&blicos$ conscientes para alcan3ar alguna meta 6unto con los medios propuestos y el cronograma para lle%arla a cabo. El contenido específico de las políticas de gobierno refle6an el trato hecho en un momento y lugar particular y el equilibrio de poder y %enta6as entre el gobierno y la industria. En este ni%el de generalidad, no ha cambiado mucho, a pesar de la transición general durante el Eiglo FF hacia formas de gobierno más democráticas y las crecientes tendencias hacia la globali3ación. <&n así, en el campo de la política de medios han e4istido desarrollos significati%os, especialmente aquellos que refle6an los cambios en las tecnologías de la comunicación y la creciente importancia de las comunicaciones en las sociedades Apost industrialesB, que son conocidas com&nmente como Asociedades de la informaciónB. <unque por siglos hubo inter%enciones estatales y regulaciones relati%as a los transportes y %ia6es por propósitos de control, finan3as o ra3ones estrat1gicas, sería anacrónico hablar de políticas de comunicación antes de que comen3ara la serie de in%enciones electrónicas a mediados del Eiglo F0F con el tel1grafo el1ctrico. En este artículo, nosotros identificamos tres fases principales de políticas de comunicación. 8odemos clasificar estas fases consecuti%as como (0$ la fase de políticas de la industria de la comunicación emergente, (00$ la fase de política de ser%icio p&blico de medios, y (000$ la fase de un nue%o paradigma en políticas de comunicación. 2a formación de políticas en este campo, como en otros, está generalmente guiada por la noción de Ainter1s p&blicoB, el cual se espera que sea perseguido por los estados democráticos en nombre de sus ciudadanos. En general, una cuestión de Ainter1s p&blicoB es aquella que afecta a la sociedad en su con6unto (o a porciones de ella$ más que a los indi%iduos inmediatamente in%olucrados o directamente afectados. < pesar de las

tendencias a la liberali3ación e indi%iduali3ación, características de las sociedades capitalistas, hay un n&mero creciente de asuntos en los que el desarrollo material da lugar a mayores preocupaciones y demandas para regular. Estas preocupaciones se relacionan tanto con amena3as (en campos como salud, medio ambiente, seguridad y bienestar económico$ como tambi1n con potenciales beneficios compartidos que pueden esperarse como resultado de desarrollos económicos, sociales y tecnológicos. 2as acciones de los gobiernos en nombre del Ainter1s p&blicoB en materia de comunicación han sido largamente complicadas por la ambigua relación del Estado con sus ciudadanos en lo que se refiere a la libertad de comunicación. Gistóricamente, el Estado ha sido percibido como el principal enemigo de la libertad de e4presión indi%idual, mientras que al mismo tiempo, a tra%1s de constituciones y sistemas legales, tambi1n se lo ha %isto como el efecti%o garante de la libertad en asuntos importantes. 2a inmediata rele%ancia de estas obser%aciones reside en la necesidad de subrayar la dificultad que cualquier AhacedorB de políticas de comunicación tiene para definir el inter1s p&blico y, de este modo, en establecer metas para las políticas. :ambi1n nos recuerda que cualquier política de comunicación y cualquier regulación que pro%enga de la política, probablemente sea estrechamente escrutada y frecuentemente resistida por causa de las potenciales limitaciones a la libertad de los ciudadanos o sospechada de abrogar poder comunicati%o para el Estado. Estos comentarios introductorios tambi1n dirigen la atención una %e3 más a la centralidad de la comunicación en sociedades de la información y, por ende, al poder asociado a los medios de comunicación, sin embargo, difícil de establecer con precisión. En las sociedades contemporáneas es, cuando menos, ampliamente asumido que el acceso diferencial a los medios de comunicación o a los beneficios de la comunicación (información, canales de contacto$ están estrechamente %inculados al e6ercicio del poder político y económico. 9on el tiempo, los temas de políticas de comunicación se han %uelto más sensibles desde esta perspecti%a, a pesar de la enorme e4pansión y proliferación de los medios de comunicación.

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La ,or a genera! de !a$ po!"#ica$ de co unicaci%n
Principales elementos de la política de medios

2os

principales

elementos

o factores

de

política

de

medios

y política

de

telecomunicaciones, de6ando a un lado la pregunta por los cambios en el tiempo y las diferencias de conte4tos, consisten en: las metas u ob6eti%os que se persiguen/ los %alores y criterios a tra%1s de los que las metas son definidas o reconocidas/ los %ariados contenidos y ser%icios de comunicación a los que las políticas se aplican/ la diferente distribución de los ser%icios (principalmente publicaciones impresas, cable, diseminación del cable y radiodifusión y telecomunicaciones$/ y por &ltimo, las medidas políticas apropiadas y los medios de implementación (centralmente, inclusión en la ley, regulación, auto+ regulación o prácticas del mercado$. 2a relación entre estos elementos en un determinado ambiente nacional se puede %er en la =igura ', que ha sido adaptada de %an 9uilenburg y Elaa ('((H,'(()$. Es un modelo de política formulado por gobiernos más que por las corporaciones de medios, aunque debemos admitir la creciente tendencia hacia políticas incorporadas en las estrategias de negocios de las corporaciones. 5ado que la influencia de las estrategias de negocios deben ser representadas en un modelo de política de este tipo, se puede se7alar que principalmente concierne a tres aspectos: la interpretación que se le otorga al bienestar económico nacional/ el equilibrio entre los ser%icios pro%istos con fines de lucro pri%ados u otros propósitos sociales/ la propiedad de los sistemas de distribución e infraestructura.

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Interés Público General
Ob6eti%os

;ienestar 8olítico
Ialores . 9riterios

;ienestar Eocial ;eneficios Eociales y 9ulturales

;ienestar Económico 0nno%ación, Empleos, "anancias . 0ngresos

5emocracia, 2ibertad de 9omunicación

El Sistema de Comunicación Social
9ontenidos y Eer%icios de 9omunicación

@oticias e 0nformación Eer%icio de 5istribución
Eer%icio de 5istribución

9ultura y Entretenimiento

0ntercambio

8ublicaciones

9able y ?adiodifusión

:elecomunicaciones

8olítica de #edios

8olítica de 9omunicación 8olítica de :elecomunicaciones

-igura & Elementos de la política nacional de comunicación. Interés Público El ob6eti%o general indicado en la cabe3a de la figura es el logro del inter1s p&blico. Cste está abierto a innumerables interpretaciones, pero es &til clasificar sub+ob6eti%os en relación a si tienen que %er con el bienestar político, social o económico. Esta di%isión tripartita tambi1n diferencia entre %alores y criterios rele%antes. 2os %alores más importantes asociados con el bienestar político son aquellos que apoyan o son promo%idos por las instituciones políticas democráticas. El %alor principal en esta relación es el de libertad de e4presión y publicación. 5ependiendo del conte4to nacional y de la rele%ancia de la cultura política, casi el mismo peso puede ser otorgado a los %alores de igualdad y participación. En esta relación, la igualdad requiere una amplia disponibilidad p&blica de acceso a los medios y a los contenidos de la comunicación. El ob6eti%o de la política de pro%isión uni%ersal está muy %inculado a la igualdad. 2a participación en la %ida

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cí%ica además presume accesos adecuados y compartidos a la información, a las ideas y a los medios para transmitir e intercambiar estos bienes. En relación al bienestar social, e4isten más ob6eti%os y estándares di%ergentes, de acuerdo al conte4to nacional. 8ero en cierto modo nosotros encontramos en casi todos los casos un beneficio fundado en el orden y la cohesión social, calculado no sólo de acuerdo a criterios nacionales sino tambi1n en categorías subnacionales, regionales, 1tnicas o lingJísticas. @o podemos distinguir fácilmente entre los ob6eti%os de las políticas culturales y sociales o definir precisamente el criterio de calidad que debería promo%er el sistema de comunicación. El subtítulo cubre no solo la promoción de ob6eti%os positi%os sociales y culturales, sino tambi1n la pre%ención del da7o y la ofensa de parte de la comunicación p&blica. El ob6eti%o del bienestar económico ha sido materia de cambiantes definiciones en lo que se refiere a la comunicación. E4isten requerimientos mínimos para la pro%isión de infraestructura que permita a la economía nacional funcionar eficientemente en t1rminos de producción y mercado. 9ada %e3 más, en el marco de una Eociedad de la 0nformación el sistema de comunicación es parte integral de la economía y constituye un mercado importante y elaborado en sí mismo. 2os %alores rele%antes además de los generales de eficiencia, empleo y beneficio, incluyen los de inno%ación e intercone4ión. Po!"#ica de edio$ v$. Po!"#ica de #e!eco unicacione$

:radicionalmente, a lo que nos referimos como Apolíticas de mediosB sigue estando %inculado con los ob6eti%os del bienestar político y en general a todo el lado i3quierdo del modelo que se describe en la figura '. Ee centra básicamente en diarios, tele%isión, cable y otros medios importantes de distribución p&blica. Eus principales preocupaciones son la libertad, di%ersidad, calidad del contenido y responsabilidad (accountability$ p&blica. 8or el contrario, los temas del lado derecho del modelo tienen que %er con las políticas de telecomunicaciones en general. Esto implica prestar más atención a la infraestructura y la arquitectura, las condiciones del mercado, la regulación del monopolio, etc.

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En lo que refiere a los medios para implementar las políticas ha e4istido una gradual con%ergencia y coincidencia con las mismas tendencias, afectando a cada una de las tres AramasB de las metas de inter1s p&blico. Estas tendencias serán discutidas luego. Ein embargo, podemos obser%ar que los temas que interesan al lado i3quierdo del modelo han sido tradicionalmente direccionados por las leyes y regulaciones específicas de los medios, mientras que el bienestar económico ha quedado (y sigue estando$ más dentro de la esfera de los instrumentos de economía general y de la regulación comercial. Este modelo general del sistema de comunicación social %isto de acuerdo a la perspecti%a de quienes definen las políticas (policy maLers$ es un compuesto artificial de elementos que no se aplicará correctamente a todos los casos nacionales. Es además anacrónico, al combinar e4periencias nacionales durante un largo período de tiempo en el que la sociedad y la tecnología de la comunicación han cambiando considerablemente. 9on el fin de generar mayor sentido en la información y las interpretaciones, necesitamos hacer un bosque6o de las sucesi%as fases de definición de políticas, en las que cada una ha de6ado sus marcas en los sistemas de comunicación, y toda%ía e4tienden su influencia sobre la forma en que los desafíos de hoy son mane6ados. En la siguiente descripción reali3aremos una distinción de un escenario inicial de emergencia de las políticas para los medios y las comunicaciones que duró apro4imadamente hasta la Eegunda "uerra #undial, que abrió el camino para el cambio en muchos aspectos y tambi1n coincidió con el surgimiento de la tele%isión como el principal medio de masas. -a$e I. Po!"#ica$ para una indu$#ria de co unicaci%n e ergen#e /0a$#a !a Segunda Guerra Mundia!1 2a primera fase aborda la transición desde el tiempo de la Ano+políticaB y consiste en una colección de medidas ad hoc designadas para regular y facilitar la introducción de una serie de inno%aciones, desde mediados del siglo F0F hasta apro4imadamente el inicio de la Eegunda "uerra #undial. Esta etapa está caracteri3ada por un proceso gradual de acumulación de medidas, con diferentes intenciones, medios y amplitud (scope$. @o e4istió un ob6eti%o coherente, más allá de proteger o me6orar los intereses del gobierno y la nación,

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y promo%er el desarrollo del sistema de comunicaciones, ya sea desde el estado o la in%ersión de capital pri%ado. 5urante la =ase 0, se tendieron los lineamientos para las posteriores políticas y leyes de tel1grafo, radio, cine, tele%isión, transmisión por cable, discografía y %arios medios relacionados. Una característica principal, remarcada desde entonces, fue la separación de regímenes para diferentes tecnologías, con particular referencia a los medios de distribución (%er más adelante$. Esta separación fue mucho más un accidente de la historia que un dise7o. < pesar de las relaciones conflicti%as entre los "randes 8oderes de aquel momento, e4istió una considerable cooperación internacional en relación al correo, el cable, el tel1fono y el tel1grafo para facilitar el desarrollo de un sistema global de comunicaciones. En los comien3os de esta etapa de emergencia de las políticas de comunicación, especialmente en Estados Unidos, Europa y en los dominios británicos, las funciones políticas de las comunicaciones fueron fuertemente desapercibidas y desreguladas. 2a suposición general era que el t1rmino medio de las políticas de comunicación debían ser las aplicadas a la prensa escrita, para la cual no e4istían políticas e4cepto la libertad frente a la censura y el obser%ar las leyes del país en el que operaba. En la =ase 0, las políticas se refieren principalmente a la emergente tecnología del tel1grafo, tel1fono y el tel1grafo inalámbrico, aunque el cine fue tambi1n rápidamente regulado cuando surgió en el cambio de siglo.
Telecomunicaciones en Estados Unidos

E4iste una clara e%idencia de políticas en relación al tel1grafo el1ctrico y el tel1fono. En los Estados Unidos, el tel1grafo se con%irtió rápidamente en un monopolio pri%ado, cuyo propietario fue por mucho tiempo Nestern Union. El tel1fono, cuando llegó, tambi1n fue %irtualmente monopoli3ado, aparte de las operadoras locales, por otra corporación enorme, <:O:. 9uando Nestern Union y <:O: se fusionaron en '('H llegaron a un acuerdo con el gobierno, aceptando cierta separación de los ser%icios y la regulación a cambio de un efecti%o monopolio sobre las comunicaciones telefónicas y telegráficas de larga distancia (Eussman, '((M:MM$. <parte de algunos bre%es inter%alos durante la guerra, este modelo de regulación gubernamental y monopolio pri%ado fue el n&cleo de la primera política de ,

comunicación en los Estados Unidos. 5e todas formas, el 1nfasis estaba en los pri%ados y la regulación fue incitada más por un sentimiento anti+trust y de apoyo a la competencia que por una %isión de ser%icio al inter1s p&blico. 2o que era bueno para el capitalismo era bueno para <m1rica: esto es, la industria pri%ada operando en un ambiente competiti%o anti trust era considerado el mecanismo más importante para ser%icios de comunicaciones de alta calidad y preocupados por inno%ar. Ein embargo, el ser%icio postal de los Estados Unidos permaneció en la esfera gubernamental, al menos como recordatorio de estructuras alternati%as.
Acercamiento europeo

2as principales alternati%as eran e%identes en Europa. En "ran ;reta7a, la ley reser%aba todos los ser%icios de tel1grafo para la Oficina de 9orreos ya desde ',K,, y el mismo patrón fue seguido en <lemania, =rancia, Golanda y Euecia. =uera de e4perimentos menores y des%iaciones, casi lo mismo puede ser dicho del tel1fono. 2a política europea fue constituir monopolios p&blicos, y en tanto eran ser%icios de utilidad p&blica, fueron efecti%amente una rama del gobierno, el tel1fono y el tel1grafo, 6unto con los ser%icios postales. 2a comunicación inalámbrica siguió el mismo paso a comien3os del siglo FF. <&n en países firmemente capitalistas, el monopolio del estado fue obser%ado como la me6or manera de ser%ir al inter1s nacional (y por lo tanto del p&blico$. El inter1s nacional fue definido por el propio Estado. 2os medios electrónicos fueron %istos como demasiado estrat1gicamente esenciales, desde el punto de %ista de la ingeniería y de la infraestructura para el estado y la industria como para de6arlos en manos de las incertidumbres del libre mercado. =ueron apenas considerados como bienes y ser%icios de consumo. <demás fueron generalmente considerados como Ano políticosB o fuera del panorama de debate democrático político, una percepción apoyada en su status de ser%icio ci%il. 8resumiblemente, las tradiciones imperiales(istas$ de los principales poderes Europeos contribuyeron a producir y proteger este modelo general de política.

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Características Comunes

@o resulta sencillo poder acceder a la historia cercana de la definición de políticas (policy+ maLing$ por americanos y europeos situándonos dentro del mismo marco, ya que desde el significado de política, en t1rminos de propiedad y de control, ambas parecen muy di%ergentes. El modelo <mericano condu6o a una rápida e4pansión en el uso popular de los nue%os medios (neP media$ de la 1poca (el tel1fono en particular$. :anto el modelo de ser%icio p&blico (public utility$, de los 8::H de los Europeos como el modelo capitalista de los americanos garanti3aban un principio de acceso uni%ersal, aunque en el caso americano esto fue más real. Ein embargo, ambos modelos comparten algunas amplias características, a saber: + 9onsiderar a los medios de comunicación como ramas de la industria con importancia estrat1gica. + Eeparar los di%ersos sectores para aplicar una la regulación específica dependiendo del medio (regímenes diferentes basados en la tecnología$. + Eubordinar la comunicación al imperati%o del inter1s nacional (económico y militar$. Estos rasgos están lógicamente relacionados ya que cada uno de ello trata al campo de la comunicación como un problema esencialmente t1cnico que debe ser resuelto más por t1cnicos, abogados y funcionarios que por una elección política democrática. Gay muy poca referencia al contenido de políticas o regulación en materia de comunicación (de6ando de lado el caso de la radiofonía desde '( - hacia adelante$. En la mayor parte de los países, las comunicaciones se mantienen efecti%amente por fuera de la esfera del debate p&blico y la contienda política e incluso en aquellos países que se habían abocado a la radio en sus primeros a7os. Esto refle6a una política general de parte de los empresarios y el gobierno de mantener un control estrecho sobre estas cuestiones de importancia estrat1gica, y tambi1n da lugar a una carencia de contenido social+cultural en la política para los nue%os medios de entonces. Esto no significa que no hubiera conciencia respecto del crecimiento de la
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@d:: A8ost, :elephone and :elegraphB: 9orreo, tel1fono y tel1grafo. En general en Europa estos ser%icios funcionaron en r1gimen de monopolio p&blico administrados por una misma oficina del Estado, hasta la desregulación de la telefonía a partir de la d1cada del ,-.

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significación social y política de los nue%os medios masi%os de comunicación, pero sí condu6o a que el terreno de la política fuese efecti%amente despoliti3ado.
Radio

El caso de la radio proporciona un puente a la segunda fase de la política, tal como se describirá más adelante. <unque la radio p&blica (broadcasting$ era percibida inicialmente como un aparato industrial y comercial, con una regulación designada inicialmente para establecer orden en el mercado, fi6ar estándares t1cnicos y asegurar usos oficiales de las ondas radioel1ctricas, el ob6eti%o de la política pronto cambió. 5urante las d1cadas de'( y '(H-, tu%o lugar mucha legislación y regulación en Estados Unidos (E6. UE ?adio <ct de '( M y 9ommunications <cts de '(H)$ y en Europa (la mayoría estableciendo diferentes formas de propiedad p&blica y control gubernamental$. Estas medidas gobernaron los t1rminos de acceso, propósitos y estándares t1cnicos de funcionamiento de acuerdo a las primeras nociones del inter1s p&blico (public interest$. 5icho t1rmino es utili3ado en la primera legislación norteamericana pero no aparece claramente definido (@apoli, --'$. El control del contenido era más estricto donde la propiedad p&blica era elegida por encima de la e4plotación comercial de los nue%os medios y al comien3o, la radiodifusión no go3ó completamente de las garantías constitucionales de libertad de prensa.
Características principales de la Fase I

2as características principales de la racionalidad política en la =ase 0 pueden presentarse resumidamente mediante la =igura . 2a política de medios está basada en el inter1s p&blico (public interest$ que es restricti%amente definido como un ser%icio p&blico (public ser%ice$ eficiente, que forma parte del sistema de comunicación, ba6o el control o la cercana super%isión del estado, acompa7ado por el desarrollo económico y tecnológico de las redes infraestructura y distribución.

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Meta Final / Interés Público
Eer%icio 8&blico Eficiente Eistema 5esarrollado

Metas Intermedias
0nter1s del Estado 9ontrol Económico ;ienestarista 0nter1s de las 9orporaciones 9ompetencia ?entabilidad

Emergencia de la 0ndustria de las 8olíticas de 9omunicaciones

-igura 2 =ase 0 (hasta la Eegunda "uerra #undial$: el paradigma de la emergencia de la política de medios y comunicación <nte ello, el criterio principal para la política de medios es el inter1s p&blico tal como lo define el estado y el beneficio financiero de las corporaciones tal como lo definen ellas mismas. 5ichos criterios son 6u3gados en t1rminos de control y bienestar económico por un lado, y mediante la competencia y la rentabilidad por el otro. Ellos son generalmente debatidos en p&blico por los ciudadanos o en grupos de inter1s. Divergencia de !o$ 3reg" ene$4 de po!"#ica$ de co unicaci%n 2a separación de diferentes campos de los medios en t1rminos de r1gimen regulatorio en tres distinti%as y principales esferas definidas principalmente por la tecnología, datan de los &ltimos a7os de la =ase 0 y sigue gran parte del mismo modelo en %arios países. 2as tres esferas (siguiendo a 8ool, '(,H$ son las siguientes: '. 2a de los medios gráficos, sometidos a la ley y regidos por las garantías de libertad de discurso y de e4presión (ausencia de censura$. Este sector está caracteri3ado por el %oluntarismo y la iniciati%a pri%ada, con el gobierno en un rol limitado a cuestiones marginales. En la primera fase de la política ni la estructura de la prensa ni su calidad quedaron consideradas dentro de las atribuciones del gobierno.

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. 2a de los transportadores comunes (common carriers$, principalmente la telegrafía y la telefonía, con una fuerte regulación respecto de la propiedad y la infraestructura pero no de los contenidos, acompa7ado por derechos de acceso p&blico general y pri%acidad. El ser%icio p&blico postal pro%eyó el marco básico. Eficiencia, buena administración y un claro concepto de Qser%icio p&blicoR eran las garantías. H. 2a de la radiodifusión (broadcasting$, al comien3o la radiofonía y más tarde la tele%isión, siguieron las mimas líneas. < pesar de las diferencias entre Europa y Estados Unidos en patrones de propiedad y formas de financiamiento, fueron emergiendo gradualmente (hacia fines de '( -s$ algunas características comunes. Esto incluía una fuerte regulación del acceso y el contenido, restricción de la libertad de e4presión, de ciertas formas de monopolio u oligopolio, una noción de ser%icio p&blico (en t1rminos sociopolíticos$ y presión para garanti3ar un ser%icio uni%ersal. El posterior desarrollo de este modo de control nos conduce hacia la segunda fase de la política que hemos identificado. 9omo NinsecL ('((,$ ha sostenido la separación de regímenes, aunque parecieran seguir las líneas de demarcación tra3adas por la tecnología, no es necesariamente consecuencia de la tecnología en si misma. @o e4iste una ra3ón intrínseca para las %ariaciones en el grado de libertad o para la estricta asignación de diferentes medios de distribución a diferentes formas de control. 2a estructura regulatoria que emergió en el final de la =ase 0 no fue planificada con anticipación, aunque e4istiera cierta lógica precedente (e6emplo, usando el correo como modelo para el tel1grafo y el tel1fono$. ?ealmente fue el resultado de la b&squeda del propio inter1s, a %eces disidente y a %eces con%ergente, de parte de los intereses de las grandes industrias y el Estado. 8or ello, circunstancias accidentales e históricas parecen haber tenido más peso que una política consciente en la separación de los tres regímenes. -a$e II. Po!"#ica de edio$ de $ervicio p+(!ico /&5678&59:;5:1

2a segunda fase de la política de medios se desarrolla desde el final de la Eegunda "uerra #undial hasta apro4imadamente '(,-, cuando los nue%os medios se estaban desarrollando

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sobre las bases de la me6ora en lo que respecta a distribución e informati3ación. Este período estu%o más caracteri3ado por consideraciones normati%as y políticas que tecnológicas y por la b&squeda de una coherencia y estabilidad nacional. 8ese al clima de la "uerra =ría, el espíritu de la democracia y el deseo de solidaridad internacional tu%ieron capacidad para influenciar la política de medios. @i las lecciones sobre malos usos de los medios masi%os en sentido propagandístico, ni los peligros del control monopólico de los medios de prensa fueron ol%idadas. 2a fase de posguerra (Eegunda "uerra #undial$ de políticas de medios estu%o más dominada por moti%os de estrategia sociopolítica que económicos o nacionales. El impulso hacia un tipo de política de medios más auto+consciente (en comparación con la =ase 0$ tiene orígenes di%ersos, pero en general refle6a un espíritu colecti%ista y una maduración de las políticas democráticas, que se habían desarrollado sólo luego de la llegada del Eiglo FF en muchos países industriali3ados. El proceso de maduración incluye una e%aluación más adecuada respecto del significado de los medios masi%os para la política y para la %ida social en la Ademocracia de masasB. 2a e4periencia de comien3os del siglo - de6ó lecciones sobre el poder de la propaganda no sólo en las sociedades totalitarias sino tambi1n en sociedades capitalistas dominadas por enormes compa7ías de Amagnates de la prensaB y sus aliados. En algunos países, notablemente en "ran ;reta7a y Estados Unidos, hacia mediados del siglo, la prensa parecía menos un componente saludable de la %ida democrática que un instrumento del poder político in6ustamente utili3ado contra el traba6o y la reforma progresi%a. 9on respecto a la radiodifusión, el espíritu de la reforma social, alentado por el QreconstruccionismoR de posguerra, enfati3aba los beneficios sociales positi%os de la radiodifusión guiada por ob6eti%os de ser%icio p&blico, así como tambi1n compensando el in6usto equilibrio político de la prensa escrita capitalista. En el continente Europeo, el fin de la Eegunda "uerra #undial otorgó la posibilidad y en ciertos casos la necesidad de reconstruir íntegramente el sistema de medios sobre líneas más democráticas luego de la guerra, la ocupación o la dictadura. 0ncluso la sagrada prensa gráfica pudo legítimamente ser conducida dentro del alcance de la política. El espíritu general de 1poca estaba

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fa%orablemente predispuesto al cambio progresi%o y al planeamiento social en todas las esferas de la %ida.
La experiencia de Estados Unidos

El mayor soporte para una política p&blica de medios fue pro%isto ba6o la influencia de la 9omisión <mericana sobre 2ibertad de 8rensa de '()M (<merican 9ommission On =reedom of the 8ress + Gutchins, '()M/ ;lanchard, '(MM$. Csta reali3ó un claro %ínculo por primera %e3 entre la libertad de prensa y la Aresponsabilidad socialB, en el sentido de la obligación de proporcionar información y noticias fidedignas y rele%antes, así como tambi1n oportunidades para hacer posible que di%ersas %oces puedan ser oídas en la arena p&blica. El informe de la 9omisión alentaba incluso la mirada que entendía que la inter%ención del gobierno podría ser necesitada para asegurar la esencial calidad de las noticias y la información, debido a la falla de la prensa en esta tarea (Eiebert et al., '(*K$. @o sorpresi%amente, los propietarios de los periódicos opusieron la %isión que entendía que la libertad de e4presión traía apare6adas obligaciones y recha3aba todas las formas de inter%ención. <&n así, el informe refle6ó una línea de opinión influyente y tu%o efecto en el clima de opinión a largo pla3o, promo%iendo la auto+regulación y el me6oramiento de los estándares. En los Estados Unidos las políticas del @eP 5eal, y su e4tensión de la regulación a muchas áreas de la %ida nacional en apoyo al esfuer3o reali3ado durante la guerra, facilitaron la adopción de políticas p&blicas más estrictas para la radio y, posteriormente, la tele%isión. 8or e6emplo, el órgano de control de la radiodifusión, la =99 ), fue habilitado para imponer nue%os requerimientos de imparcialidad y di%ersidad (e6emplo, en '()K con el A2ibro <3ulB de la =99 +;lue ;ooL+, %er Srugman and ?eid, '(,-$. 2a promoción de las %irtudes de la QlibertadR en el conte4to de la "uerra =ría y la batalla global por los cora3ones y las mentes tambi1n hicieron que la noción de política democrática y animada en lo p&blico fuese más compatible con una ideología de libre empresa (;lanchard, '(,K$.
El acercamiento europeo
)

@d:: =ederal 9ommunications 9ommission: 9omisión =ederal de 9omunicaciones

'*

En Europa, el sesgo político tradicional de los periódicos (sean de i3quierda o derecha$ 6unto con las tendencias que apuntaban a una creciente concentración económica en el período de posguerra, proporcionó el incenti%o para escrutar a la prensa. (por e6emplo, la ?eal 9omisión de 8rensa '()M.( en "ran ;reta7a o las 9omisiones de 8rensa de Euecia de '(K-, GultTn, '(,)$. En %arios países se e6erció presión (de %arias maneras, incluso a tra%1s de la legislación$ para que se promo%iera la di%ersidad de propietarios y de contenidos, se limitase el monopolio, y se diera tratamiento más efecti%o a las que6as contra la prensa. Enfati3ar la libertad positi%a más que en la libertad negati%a de la prensa fue un elemento importante en lo que 8icard ('(,*$ describió como una Ateoría socialista democrática de la prensaB. En general, las medidas tomadas para mantener la di%ersidad de prensa incluían el espíritu de una prensa Alibre y responsableB como directri3 de la política. 8ero tambi1n in%olucraban numerosos tipos de apoyos económicos, incluyendo subsidios directos para periódicos, ba6o ciertas condiciones y limites en la propiedad (Emith, '(MM$. 2as tradiciones generalmente más corporati%as del gobierno europeo permitían a la política de medios ir más le6os que en Estados Unidos. Esto fue particularmente e%idente en radiodifusión. 5espu1s de la guerra, durante tres d1cadas la mayoría de los países europeos operaron en un r1gimen de monopolio p&blico de radiodifusión, siendo "ran ;reta7a la &nica significati%a (y parcial$ e4cepción. 2as decisiones sobre la e4pansión de la radiodifusión (tanto pri%ada como p&blica$ fueron políticas, mientras que la responsabilidad (accountable$ acerca de la naturale3a y la calidad de sus ser%icios recayó en representantes electos por el pueblo, a pesar que a menudo los medios contaban con una independencia editorial considerable. Un elemento importante de financiación pro%ino de los recursos p&blicos. 2as obligaciones impuestas sobre el ser%icio p&blico de radiodifusión en Europa %arían significati%amente de un país a otro. :ípicamente incluyen obligaciones sobre: ser%icio uni%ersal, di%ersidad de contenidos en t1rminos políticos, sociales y culturales/ metas no lucrati%as de ser%icio para el p&blico en general y para grupos especiales y minorías.

'K

5urante la mayor parte del período posterior a la Eegunda "uerra #undial, la =ase 00 de política de medios de Europa coincidió ampliamente con la política para la radiodifusión p&blica (a pesar de las consideraciones acerca de la prensa gráfica se7aladas pre%iamente, que no fueron fáciles de con%ertir en una política efecti%a$. El carácter de esta política comen3ó a cambiar a partir de mediados de la d1cada del setenta. Ee preocupó crecientemente por la financiación y %iabilidad de la radiodifusión p&blica, por la preser%ación o eliminación de su status monopólico, y por los problemas de la incorporación de nue%os desarrollos mediáticos dentro del sistema de regulación e4istente. Este &ltimo comentario se aplica en particular a la transmisión por cable, la emisión transfrontera %ía sat1lite y los nue%os medios AtelemáticosB de %ideote4to y telete4to. 2os principales contornos de lógica de la política de medios en la =ase 00 son desplegados en la =igura H. 8odemos resumir las principales características del paradigma de la política de medios de ser%icio p&blico en los siguientes puntos: + Estar principalmente delineada por consideraciones normati%as que deri%an de las necesidades de políticas democráticas (por lo tanto representati%as y participati%as$/ + Estar fundamentalmente limitada por las fronteras del territorio nacional y enfocada en los Aintereses nacionalesB/ + legitimar la inter%ención gubernamental en el mercado comunicacional para fines sociales/ + requerir generalmente una acti%a y continua elaboración y re%isión de políticas. Meta Final / Interés Público
5emocracia

Metas Intermedias
0ndependencia
del gobierno y de los monopolios pri%ados

?esponsabilidad
hacia la sociedad y a la audiencia . usuarios

5i%ersidad
di%ersidad política di%ersidad social

8olítica de #edios de Eer%icio 8&blico

-igura < =ase 00 ('()* +'(,-.(-$ el paradigma de la política de medios de ser%icio p&blico 'M

#ientras que cada una de estas características es importante, qui3ás la principal haya sido la que remite a los compromisos normati%os similares encontrados en diferentes sistemas nacionales, generalmente e4presados en leyes y regulaciones concernientes, directa o indirectamente, a los contenidos de los medios. De$a,"o$ a! ode!o de po!"#ica de !a -a$e II

Especialmente durante los a7os ochenta, pudimos obser%ar una disputa entre los defensores del modelo dominante en t1rminos legales y sociopolíticos, y quienes abogaban por una nue%a propuesta. En Estados Unidos se produ6o una agitación más que un conflicto, que se puso de manifiesto en '(,) con la desregulación que promo%ió el desarrollo del sistema de cable, y la di%ersificación que rompió el monopolio telefónico de ;ell y la separó de <:O:, con el inter1s de promo%er la competencia y la e4pansión de las telecomunicaciones (Eussman, '((M:M*+K$. En Europa, hubo más de un debate político genuino, aunque el rumbo fue el mismo y dirigido por las mismas causas (#cUuail y Eiune, '(,K/ Eiune y :ruet3schler, '(( $. El aspecto político principalmente se destacó en la dirección adoptada por países con tendencias económicas liberales, especialmente en "ran ;reta7a y <lemania, para introducir la competencia en tele%isión abierta a tra%1s de los sistemas de cable de propiedad pri%ada. "ran ;reta7a estu%o un paso más adelante que otros países al pri%ati3ar y abrir a la competencia el monopolio de ;ritish :elecom. 8ero =rancia tu%o una ambigua política bipartidista de pri%ati3ación y de e4pansión de nue%os (y algunos %ie6os$ medios auspiciada por el Estado desde '(, en adelante. Esto refle6ó una %isión acerca de que, de un modo u otro, la nue%a tecnología traería profundos cambios e incluso beneficios económicos nacionales para =rancia, que no podía ser de6ada atrás o ignorada (8almer y Eorbets, '((M$. Do$ #endencia$ po!"#ica$ opue$#a$ <l principio de esta era de dificultades con los desafíos de la inno%ación tecnológica y la e4pansión de los medios, pudieron ser obser%adas dos tendencias políticas principales. Una fue simplemente romper los monopolios y pri%ati3ar todo lo que fuera posible, ba6o el

',

estandarte de la desregulación, a tra%1s de los lineamientos americanos, y armoni3ando los mercados, al estilo europeo. 2a segunda fue continuar operando en el espíritu de la teoría normati%a y tratar de desarrollar el potencial de los nue%os medios a tra%1s de la in%ersión y proteccionismo p&blico, con el propósito de aplicar el modelo del ser%icio p&blico al nue%o territorio. Esto requería de un salto imaginati%o, ya que el beneficio democrático ofrecido por los nue%os medios fue de alguna manera incierto (principalmente basado en la noción de una %ida política y social más informada, interacti%a y participati%a$. 2os beneficios especulati%os fueron compensados por las más predecibles p1rdidas que deri%an de la declinación de la radiodifusión p&blica y el crecimiento de los nue%os magnates de medios. <sí, resultó que ambas estrategias fueron contenidas por el carácter e3qui3oide del emprendimiento. Gubo un limitado deseo o %oluntad política, incluso en el derecho político y escasa presión popular, para descartar al e4altado sector p&blico (de radiodifusión$ o para da7ar a los %ariados intereses sociales y culturales. El sacrificio de los monopolios llegó tan le6os como los gobernantes quisieran ir para crear espacio a los nue%os competidores del mercado de medios. 2os emprendimientos auspiciados por el gobierno y por la 9omunidad Europea en el campo de las nue%as tecnologías en los a7os ochenta no fueron de gran 14ito desde ning&n concepto, pero las causas del fracaso radican en su inmadure3 y en el e4tendido tibio inter1s del consumidor en la promesa de abundancia de información y entretenimiento. Estos factores tambi1n operaron para restringir y demorar el proyecto de crecimiento del sector pri%ado de medios. <ctualmente, las políticas de comunicaciones en la Unión Europea se encuentran a&n bastante di%ididas: por un lado, una firme presión para abrir los mercados y para incrementar la competencia. V por el otro, para pro%eer alguna legitimidad a la radiodifusión de ser%icio p&blico por medio del 8rotocolo de Wmsterdam de '((M (8rotocolo @X H , ane4o al :rato Establecedor de la 9omunidad Europea$ pero sin ofrecer ninguna claridad acerca de los legítimos propósitos y límites de las comunicaciones de ser%icio p&blico (Garrison y Noods, --'$. < pesar del largo apla3amiento en el cumplimiento (a&n suspendido$, el paradigma de política normati%a de la posguerra ha declinado en autoridad y alcance y cambió respecto de los principales medios para alcan3ar

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sus ob6eti%os, a&n cuando toda%ía retiene alguna legitimidad y popularidad. 2as causas del decli%e son demasiado bien conocidas para precisar mucha discusión aquí. 2a palanca del cambio ha sido la tecnología, ya que tornó imposiblemente simple preser%ar el statu+ quo, pero tambi1n que e4istieran otras fuer3as. En este a%an3ado ni%el, el reinado de las políticas de medios de ser%icio p&blico estaba marcado por el predominio de una radiodifusión y de una prensa masi%a centrali3ada, que sumadas alcan3aban completamente a las poblaciones nacionales. Esta situación, de forma lenta pero segura, está abriendo camino a la di%ersidad y fragmentación de la audiencia masi%a. Un entorno sociopolítico nue%o (más difícil de fi6ar$ ha posibilitado escapar del contenido ideológico de las tempranas ideas normati%as que causaron efectos a tra%1s del sistema político. 2a naturale3a esencialmente híbrida e interacti%a de las nue%as tecnologías de comunicación ha e4puesto más agudamente que nunca la falta de lógica en la di%isión regulatoria tradicional de los tres sectores principales (%er más arriba$, y se encuentra bastante ale6ada del problema de escase3 del espectro, que constituyó la 6ustificación oficial para el monopolio p&blico. 2a con%ergencia de las infraestructuras y ser%icios comunicacionales ha sido citada con frecuencia como la principal causa del cambio de paradigma, pero las causas más influyentes del cambio son probablemente las ambiciones de las corporaciones de medios y los gobiernos para beneficiarse de las oportunidades económicas que ofrecen las tecnologías comunicacionales. Esta es una ra3ón adicional para sugerir que la fase en la que estamos ingresando cuenta con más que unas pocas repeticiones de la descuidada historia reciente. -a$e III. A !a (+$=ueda de un nuevo paradig a de po!"#ica$ de co unicaci%n. 2a con%ergencia se con%irtió en un tema de agenda cuando la antigua UE Office of :echnology <ssessment (Oficina del "ra%amen de la :ecnología$ publicó su estudio pionero A9one4iones 9ríticasB (O:< '((-$. Entrada la d1cada, la Unión Europea adoptó el mismo tema para su nue%o acercamiento a una política de comunicación (9E9, '((M$. 2a

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con%ergencia tecnológica significa, entre otras cosas, que las fronteras entre las tecnologías de información y las redes de comunicación están siendo borradas tecnológicamente: computadoras y telecomunicaciones está con%ergiendo en la telemática/ las computadoras personales y la tele%isión se %uel%en más similares/ y redes que antiguamente estaban separadas cada %e3 más quedan interconectadas para prestar el mismo tipo de ser%icios. El multimedia, integrando te4to, audio y %ideo, es tambi1n un e6emplo de con%ergencia tecnológica. >unto con dicha con%ergencia, %emos actualmente con%ergencia económica en los sectores de medios y comunicación, que es la fusión de las ramas de computación, comunicaciones y contenido (publicación$. Es a causa de la con%ergencia tecnológica y económica que la idea de Apolíticas de comunicaciónB nació y tomó forma clara en el final del siglo FF. Ee crearon #inisterios de comunicación y se promulgaron nue%as leyes de medios. 2a regulación de los medios masi%os se conectó cada %e3 más con la regulación en telecomunicaciones. <demás de los cambios tecnológicos, los cambios socio+culturales tambi1n son centrales para nuestro tiempo. El Adecli%e de la ideologíaB que se refle6ó en la caída del comunismo, la creciente amplitud y respetabilidad del libre mercado y el giro a la derecha en la política europea, son notables características de los desarrollos recientes. El pragmatismo y el populismo crecientemente guían las políticas. 2a globali3ación de la comunicación y la permeabilidad de las fronteras nacionales por los medios multinacionales son tambi1n nue%as en la escala de su impacto. <unque toda%ía no ha emergido un nue%o modelo de política, no es tan temprano para hablar del modelo de política de ser%icio p&blico de posguerra como un Aparadigma %ie6oB, dado que ha retrocedido en muchos frentes y ha sido ampliamente adaptado. En algunos aspectos, la historia de la =ase 0 fue repetida, pero con fondo completamente diferente, con nue%as ideas políticas y %alores sociales. Una %e3 más hay nue%as y poderosas tecnologías con un potencial incierto para el desarrollo, %astos intereses comerciales e industriales en 6uego y los gobiernos luchando para mantenerse al tanto del cambio. <ctualmente, los gobiernos tienen un inter1s (nacional$ en la e4plotación de los beneficios del empleo y las ganancias de la e4pansión de los mercados del softPare y el hardPare. 2a globali3ación está ayudando a conducir la e4pansión pero no ha reducido

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significati%amente el rol de las políticas nacionales de comunicación, ya que los gobiernos nacionales, 6unto con las corporaciones nacionales e internacionales, son a&n los principales actores de la arena política. 2as corporaciones buscan desarrollar nue%os mercados internacionales, y tambi1n e4pandir y fusionarse cru3ando las %ie6as fronteras regulatorias. 2os gobiernos están retrocediendo en la regulación donde interfiere con el desarrollo del mercado y dándole relati%amente mayor prioridad a la economía sobre el bienestar sociocultural cuando las prioridades deben ser establecidas. El debilitamiento y la transformación del mandato normati%o puede ir sólo tan le6os como el sistema político lo permita, pero hay suficiente e%idencia que muestra que el pragmatismo económico y la ree%aluación de costos y beneficios por parte de los actores políticos, han dado mucho espacio para el cambio. El paradigma emergente de política de medios y comunicaciones está principalmente dirigido por una lógica económica y tecnológica, aunque conser%a ciertos elementos normati%os. Estos &ltimos cubren un rango más amplio de %alores y son menos e4clusi%amente apoyados por la normati%a que sustenta la teoría democrática. 2as normas rele%antes son de hecho en su espíritu perceptiblemente más Acomunicati%asB y menos ApolíticasB o AculturalesB. Esta obser%ación depende, por supuesto, del significado con%encional de esos t1rminos, en el cual AculturalB refiere al arte tradicional y al legua6e de una nación o un grupo, mientras que ApolíticoB es definido en t1rminos de las instituciones políticamente establecidas (especialmente apoyo p&blico comunicacional en las elecciones, producción legislati%a y la práctica del gobierno$. Eería algo incorrecto decir que la política (policy en sí misma está muerta, porque al menos a&n el desmantelamiento de la %ie6a política es en sí mismo un acto de política. En algunos aspectos está e4traordinariamente acti%a en la b&squeda de nue%as soluciones para cuestiones de larga data en circunstancias cambiantes, con un temor en el fondo de que los medios y la comunicación pueden ser de hecho, en &ltima instancia, incontrolables. En Estados Unidos, el <cta de 9omunicaciones de '((K, a pesar de sus carencias, buscó aportar algo de coherencia en la regulación de las diferentes esferas de las comunicaciones electrónicas. :ambi1n se han hecho esfuer3os (por e6emplo a tra%1s del <cta de 8rotección

para los @i7os Online, '((,$ para introducir a 0nternet en el alcance de algunos de los requerimientos del inter1s p&blico (public interest que ya están incorporados en licencias de cable y radiodifusión. Gay mucha acti%idad en los círculos legislati%os y 6udiciales sobre importantes características de la 0nternet, la cual no está centralmente organi3ada nacional o internacionalmente en un sentido que la ubique en una 6urisdicción clara. 0nternet fue desarrollada en un espíritu de libertad y en ausencia de una estructura regulatoria, lo cual conduce a creer en su AingobernabilidadB (2essig, '((($. Ein embargo, crecientemente los requerimientos del comercio, la confidencialidad y la seguridad nacional han desafiado su libertad, y la %ulnerabilidad de 0nternet al control ha sido demostrada (2essig '(((, 9astells --'$. En los países europeos se desarrollaron muchos de los mismos debates de cualquier lugar del mundo, aunque la 9omisión Europea está en la posición inusual de liderar las políticas en numerosos estados. <ctualmente se está buscando for6ar un cuerpo consistente de principios y prácticas para una directi%a que regulará los medios electrónicos, además de la tele%isión. 5ocumentos de consulta reciente (por e6emplo, 9E9, siguientes directrices de política generales: '. 2as reglas de competencia deben ser el %ehículo principal para regular el mercado de la comunicación electrónica. . 5eben continuar e4istiendo regulaciones específicas por sector, aunque la infraestructura deba ser tratada en con6unto. H. 2as obligaciones deberán ser mantenidas al mínimo. ). El ser%icio uni%ersal debe ser mantenido o e4tendido. *. 2as regulaciones entre los estados miembros deben ser armoni3adas. K. 5eberá haber autoridades regulatorias nacionales independientes e imparciales.
Cambio de valores en las políticas de comunicaci n

---$ indican las

En general, la filosofía de las políticas de comunicación europeas se adaptó a la idea de que un mercado grande y dinámico, con fronteras abiertas, deberá con un claro y consensuado

H

marco ser capa3 de aportar a las actuales y e4pansi%as necesidades comunicacionales de la sociedad. Esto implica que el campo de la comunicación ya no es más primariamente %isto como un área apropiada para las políticas de bienestar colecti%o. Ein embargo, la UE está tambi1n obligada a mantener los derechos humanos (como incorporadao en E9G? *$, lo cual tiene implicaciones significati%as para el funcionamiento de los medios en algunos aspectos. 2os %alores predominantes en el direccionamiento de las políticas en muchos países europeos durante el inicio de la fase 00, eran deri%ados de las ideas de libertad, igualdad y solidaridad, y de las políticas se esperaba que crearan la e4presión institucional de esos y otros %alores relacionados. <lgunos de estos son tambi1n incorporados en las políticas sociales europeas. ;a6o las condiciones emergentes actuales, las políticas generalmente tienen que seguir la lógica del mercado, la tecnología y los deseos de los consumidores (y ciudadanos$ antes que imponer sus ob6eti%os. Este acercamiento general fue en principio incitado por la e4periencia bastante negati%a de las políticas inter%encionistas de los escenarios iniciales de Ala re%olución de las nue%as comunicacionesB, y fue fuertemente refor3ado desde entonces por signos claros de la impredictibilidad de 14ito (en t1rminos de mercado y consumidores$ para cualquier tecnología o aplicación de comunicación dada. 9omo las directrices europeas antes enumeradas lo indican, hay una consistencia superior de las condiciones a tra%1s de sectores y a tra%1s de las arenas nacionales, a&n cuando la completa con%ergencia y uniformidad de políticas no ha sido alcan3ada. >unto con la redirección de las políticas tambi1n hay cambios en las prioridades atenientes a los %alores subyacentes y algunos %ie6os %alores están perdiendo su fuer3a. El área donde esto ocurre principalmente es en la de los requerimientos de responsabilidad social, el ser%icio p&blico y el altruismo (ob6eti%os no lucrati%os$. El Ainter1s p&blicoB (public interest está siendo significati%amente redefinido para abarcar %alores económicos y consumistas (%er tambi1n el modelo de la figura '$. <demás hay menos 1nfasis en las
*

@d:: European 9hart for Guman ?ights: 9arta Europea de los 5erechos Gumanos

)

políticas de igualdad, a pesar de la retórica de los políticos que han acompa7ado el crecimiento de 0nternet y la reiteración del principio de Eer%icio Uni%ersal en la discusión de las políticas, las prescripciones regulatorias y cierta legislación (por e6emplo, <cta de :elecomunicaciones de Estados Unidos de '((K/ @ápoli, --':',)+*$. E4iste efecti%amente un deseo político de incorporar la mayor proporción de la población como fuera posible al alcance de los nue%os ser%icios de comunicación, pero las ra3ones tienen más que %er con el comercio y el control que con la Aigualdad socialB como un fin %alorado en sí mismo, lo cual ha sido un elemento esencial (ostensiblemente al menos$ en la filosofía del bienestar social. 2os conceptos de Adi%isión digitalB y de Abrechas informati%as (ensanchadas$B a&n figuran en el discurso como fondo para las políticas, pero en la práctica la política en este aspecto principalmente busca ma4imi3ar oportunidades para los consumidores de acceder a los nue%os medios. 9on respecto a esto, una prolongación significati%a de los esfuer3os políticos ha sido hecha en dirección a promo%er el acceso institucionali3ado (en escuelas, bibliotecas, la administración p&blica, ser%icios sociales y de salud, etc.$, antes que haber focali3ado la misma en hogares e indi%iduos (@apoli --': ',M+,$. =inalmente, es importante resaltar que la política de medios está a&n abierta a la influencia de la opinión p&blica nacional, especialmente aquella que ata7e a las cuestiones de moral, gusto, derechos humanos, y da7o potencial para la gente 6o%en y la sociedad. 2a e4pansión de los medios de distribución y la multiplicación de formas ha aumentado la ansiedad p&blica por estos temas. @o solo la opinión p&blica, sino tambi1n las fuer3as nacionales de orden y seguridad (policía, inteligencia, ser%icios militares$ están ner%iosas por el crimen internacional y los nue%os delitos que son posibles por los nue%os medios (especialmente despu1s de los hechos del '' de septiembre de --', y la declaración de guerra contra el terrorismo$. < pesar del giro liberal en las preocupaciones de los responsables de las políticas (policy ma!ers y la relati%a p1rdida de control sobre el ambiente comunicacional nacional, la realidad política en la mayoría de los países requiere que estas cuestiones duraderas sean tratadas.

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Un nuevo paradi!ma de política

@o es fácil representar el Dnue%o paradigma de la política de comunicaciónD en una sola estructura, como se intentó pre%iamente en el artículo para las anteriores %ersiones de política nacional de comunicación. Esto no sólo se debe a que el modelo de desarrollo de la comunicación es a&n incierto, sino tambi1n a raí3 de las continuas contradicciones y dilemas irresueltos a los que se enfrenta el dise7o de políticas, paro no mencionar la incertidumbre general sobre la %iabilidad de alguna política nacional de comunicación coherente en las actuales condiciones. En suma, cualquier nue%o paradigma debe reconocer el hecho de la creciente con%ergencia y tiene que abarcar el dominio de las acti%idades que ocupan las telecomunicaciones, así como la radiodifusión y la prensa escrita. <sí, la política de medios y la de telecomunicaciones toda%ía están en curso hacia una política de comunicaciones integrada. El recuadro ofrecido en la =igura ) asume, como antes, la meta general de la política de ser%ir al interés público (public interest$, pero lo que ha cambiado principalmente es el balance de los %alores asignados a los componentes que modelan la definición de Ainter1s p&blicoB. En general, el bienestar económico se ha sobredimensionado en comparación con el bienestar político, y el bienestar social ha sido redefinido con mayor referencia a los %alores de la comunicación mencionados anteriormente. El nue%o paradigma tal como fue bosque6ado es equi%ocadamente estricto en sus indicaciones y es in%erosímil para refle6ar la realidad de cualquier política nacional actual. Está pensado principalmente para subrayar la distancia y la bifurcación (entre las metas económicas y no+económicas$ del campo actual de la política. Uuedan numerosos dilemas y preguntas sin contestar para quienes definen las políticas. Eeg&n las circunstancias nacionales, se trata principalmente de: definir el alcance y los propósitos de cualquier sector p&blico en los medios/ la elección de las herramientas de las políticas entre medidas económicas, de regulación y autorregulación/ la necesidad de buscar un sistema de principios coherente y una estructura de regulación para todos los sectores/ como definir y

K

perseguir cualquier política cultural de medios nacional/ como equilibrar la libertad de comunicación con las necesidades de la sociedad. Meta Final / Interés Público
;ienestar 8olítico ;ienestar Eocial ;ienestar Económico

Es"eras y #alores / Criterios
2ibertad <cceso 5i%ersidad 0nformación 9ontrol . ?esponsabilidad (<ccountability$

Elección 0dentidad 0nteracción 9alidad 9ohesión

Eocio Y 9ultural

9ompetición 5esarrollo Empleo 9onsumismo 0nno%ación

@ue%a 8olítica de 9omunicación -igura 6 =ase 000 ('(,-.(-$: un nue%o paradigma emergente de la política de comunicación
"Política Conver!ente#

El asunto de si la política con%ergerá, siguiendo la lógica de la tecnología, eligiendo las mismas metas y aplicando los mismos principios y significados, dentro de alguna clase de mecanismo unificado de aplicación que ha sido completamente defendido (por e6emplo, por 9ollins y #urroni, '((K$ e implementado (como en "ran ;reta7a con la 2ey de 9omunicaciones de $%%$& Communications 'ill$, probablemente no pueda ser contestado con un simple sí o no. Gay ra3ones para redise7ar límites, pero no hay necesidad de tener un &nico r1gimen para diferentes clases de ser%icios. 2a tendencia actual en Europa, alentada por el con6unto del pensamiento sobre políticas a ni%el medio en Europa, es desarrollar autoridades reguladoras nacionales independientes los medios que operan en la esfera p&blica. E4isten tambi1n ra3ones para tener un con6unto de principios coherentes

M

Económica

8olítica

(especialmente en lo relacionado a libertad y di%ersidad$, pero esto no significa que todas las clases de contenido tengan que tratarse de la misma forma (publicidad, arte, noticias, pornografía, etc.$. 2as distinciones de contenido y de audiencia permanecen. :ambi1n es posible, incluso necesario, usar diferentes instrumentos regulatorios para diferentes propósitos. Es importante para sal%aguardar la libertad el no concentrar demasiado poder sobre comunicación en un organismo &nico y debe haber siempre e4cepciones y caminos alternati%os a seguir. 0gualmente importante es qui3ás conser%ar un ámbito para efecti%i3ar %alores políticos y socio+culturales en beneficio de aquellos afectados por la comunicación: las audiencias y los ciudadanos. Conc!u)endo !o$ co en#ario$. principio$ cen#ra!e$ para un nuevo paradig a de po!"#ica$ de co unicaci%n. <unque muchas cosas permanecen inciertas, e4isten posibilidades de hacer un 6uicio pro%isorio concerniente a los principios centrales del paradigma emergente. Este puede basarse en tendencias firmes y claras en tecnología, política y economía, 6unto al reconocimiento de demandas y restricciones sociales y políticas. < pesar de que el ser%icio p&blico de radiodifusión y el ser%icio uni%ersal de telecomunicaciones difícilmente desapare3can de la agenda política, la con%ergencia tecnológica, la liberali3ación de los mercados de comunicación y la abundancia de información y comunicación demandan una conceptuali3ación diferente de política de comunicación. Ei nuestra estimación del futuro es correcta, tres conceptos serán centrales para cualquier nue%o modelo de política de comunicación, a saber: libertad de comunicación, acceso y control.responsabilidad (accountability$ (%an 9uilenburg y Ierhoest, '((,$.
Libertad de comunicaci n

2a libertad de comunicación debe permanecer como el principal ob6eti%o de cualquier política de comunicación a dise7arse. 2a libertad puede e4presarse tanto negati%amente como positi%amente (2ichtenberg, '((-$. En el primer caso esto refiere a la independencia de los participantes de la comunicación del gobierno (la no censura$, de las fuer3as

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económicas y de otro tipo que impiden el intercambio de mensa6es (por e6emplo los monopolios económicos y otras posiciones dominantes en el mercado$ así como de grupos de presión sociales y políticos. En su aspecto positi%o, la libertad se refiere a todas aquellas acti%idades que a la gente en sociedad se le permite hacer con su libertad, como por e6emplo contribuir al debate cí%ico sobre política o e4presar su creati%idad artística. 5eben asegurarse ambos aspectos en las metas de la política. 2a regulación de la comunicación relaciona diferentes dimensiones del sistema de comunicación, como la estructura del mercado de comunicación, la conducta de mercado de los participantes de la comunicación o el contenido de la comunicación (%er #cUuail, '(( : ,M+(K$. 2a libertad negati%a de comunicación se relaciona principalmente con la estructura de mercado y la conducta de mercado, mientras que la libertad positi%a se relaciona en primera instancia al contenido y tambi1n requiere atención a nuestro segundo principio, que es el acceso.
Acceso

El concepto de Aacceso a la comunicaciónB se aplica a la estructura, el contenido y las audiencias y puede ser definido en general como la posibilidad para los indi%iduos, los grupos de indi%iduos, organi3aciones e instituciones de compartir los recursos de comunicación de la sociedad/ esto es, participar en el mercado y en la distribución de ser%icios (infraestructura y difusión de comunicación$ y en el mercado del contenido y los ser%icios de comunicación, tanto como emisores y receptores. 2a libertad de comunicación y el libre e igualitario acceso están relacionados a la pregunta acerca de quien detenta el control del proceso de comunicación real. Están tambi1n legitimados por ob6eti%os y normas que emanan del espíritu de la democracia y de ideas de ciudadanía. 5e acuerdo con =eintucL ('(((: '(($ Alo fundamental, el principio democrático que 6ustifica o legitima la regulación de los medios (es$ el ob6eti%o de asegurar que una oferta de medios di%ersa, de alta calidad, sea puesta en disponibilidad para todos los ciudadanos con el inter1s de e%itar la e4clusión socialB. El acceso tiene que ser entendido tanto en t1rminos de capacidad de recepción como de emisión. (

Control$responsabilidad /Accountabilit%& Esto nos lle%a al tercer concepto cla%e para un nue%o paradigma en la política de comunicación: control.responsabilidad. Este concepto dual puede ser definido como control sobre el acceso asociado con responsabilidad por el uso hecho del mismo. El elemento de control en la futura política requiere 6ustificación a tra%1s de una apropiada definición tanto de Ainter1s p&blicoB como tambi1n de los derechos personales y pri%ados (tanto indi%iduales como colecti%os$. :ambi1n tiene que ser consecuente con la definición y realidad de la libertad de comunicación. En esta área las siguientes definiciones pueden ser%ir. 9ontrol sobre el acceso a la comunicación es control sobre la decisión de quien accede a qu1 recursos comunicacionales, cuándo, dónde, cómo y en qu1 condiciones. ?esponsabilidad significa la posibilidad de asegurar desde aquellos que controlan y hacen uso del acceso, alg&n tipo de 6ustificación y respuesta de sus acciones e intenciones de alcan3ar o respetar las necesidades de comunicación de otros (como la sociedad, grupos o indi%iduos$ y por las consecuencias de su publicación.
Las principales metas$ob'etivos en el nuevo paradi!ma de la política de comunicaci n

2a política de comunicación no puede asegurarse por sí misma ninguno de los principios esbo3ados. 9ada uno de ellos depende de otros factores numerosos, especialmente la actuación del mercado de los medios y los desarrollos profesionales e institucionales en los medios mismos. 2a misión para la política es la de reconocer que necesita hacerse y puede hacerse, reconociendo y respetando otras fuer3as dinámicas que traba6an para (pero tambi1n en contra de$ los ob6eti%os elegidos. En contraste con los fundamentos de estas obser%aciones, el principal ob6eti%o de cualquier política de comunicación puede describirse como el de asegurar la libertad e igualdad en el acceso al sistema social de comunicación que di%ersamente pro%ee las necesidades de información y comunicación de la sociedad. En el conte4to de con%ergencia tecnológica y creciente competencia del mercado, las medidas del gobierno (policies$ en el área de comunicación son posiblemente la principal política (policy$ para el acceso. H-

En lo que respecta a 0nternet, las implicaciones para la política son lo suficientemente claras por lo que se refiere a dos de los tres principios básicos defendidos, es decir, libertad y acceso. 0nternet comen3ó en libertad, aunque no podría haberse desarrollado tanto sin el respaldo original del gobierno. El acceso a 0nternet ha sido ampliamente adoptado como una meta con%eniente de la política, por %arias ra3ones. 2a historia de la política emergente para 0nternet toda%ía no puede ser contada, aunque hay algunos paralelismos con la historia de la política de comunicación como fue relatada en este artículo. 2a primera etapa fue de estímulo en ra3ones de desarrollo económico e industrial y estamos entrando en una segunda etapa donde los moti%os para el control en el terreno del inter1s p&blico están comen3ando a afirmarse. Ein embargo, importantes preguntas quedan por responderse acerca de qu1 forma de control puede o debe ser aplicada para conducir o contener (en el Ainter1s p&blicoB$ y acerca de qu1 clase y grado de responsabilidad, si cabe alguno, es apropiado. 9ualquier nue%o paradigma de política de comunicación tendrá que indicar algunas respuestas.

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