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Superar el rezago histrico de las corpo-

raciones policiales requera no slo


construir instituciones con nuevas capa-
cidades tecnolgicas y tcnicas para
hacer frente al fenmeno delictivo, sino
sobre todo, desarrollar las capacidades
humanas para operar y explotar dicha
tecnologa e informacin.
La creacin e implementacin del
Sistema Integral de Desarrollo Policial
(Sidepol) es la respuesta institucional a
la necesidad de fortalecer el capital
humano de las corporaciones policiales
en Mxico, ya que dene la implementa-
cin de un Servicio Profesional de Carre-
ra Policial, el desarrollo de un Programa
Rector de Profesionalizacin, as como el
establecimiento de un rgimen discipli-
nario, todos ellos permeados por valores,
principios y una doctrina policial.
A lo largo de las pginas de este libro,
los autores hacen un anlisis de los
componentes del Sistema Integral de
Desarrollo Policial, el cual es un factor
fundamental del proceso de consolida-
cin de la Polica Federal y representa
una aportacin signicativa a la evolu-
cin institucional del pas en materia de
seguridad.
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Carlos Miguel Carsolio Larrea
Eric L. Olson
Francisco Javier Rivas Rodrguez
Daniel Sabet
Miguel Szkely Pardo
Giovanna Valenti Nigrini
COORDINADOR: MIGUEL SZKELY PARDO
Prlogo de Genaro Garca Luna
Mxico Institute
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PortadasCIES3-JUNIO.ai 1 7/31/12 10:13 AM
El Centro de Investigacin y Estudios en Seguridad (CIES),
es un rgano desconcentrado de la Secretara de Seguridad Pblica Federal, que tiene
como objetivo central promover la investigacin acadmica en materia de seguridad.
El CIES fomenta la generacin de conocimiento y de nuevas propuestas
de poltica pblica en el tema de la seguridad, con el n de apoyar la construccin
de una visin nacional, tanto del comportamiento de la actividad delictiva
como de las respuestas institucionales a este fenmeno. Asimismo, a travs de la
produccin y difusin de estudios e investigacin, promueve la generacin de un debate
pblico cada vez ms informado en materia de seguridad.
SISTEMA INTEGRAL DE DESARROLLO POLICIAL:
La construccin de una polica profesional en Mxico
Las opiniones expresadas en esta obra
son responsabilidad de los autores
Sistema Integral de Desarrollo Policial:
La construccin de una polica profesional en Mxico
Primera edicin: septiembre de 2012
DR Secretara de Seguridad Pblica Federal
DR Carlos Miguel Carsolio Larrea
DR Eric L. Olson
DR Francisco Javier Rivas Rodrguez
DR Daniel Sabet
DR Miguel Szkely Pardo
DR Giovanna Valenti Nigrini
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN 978-607-95867-3-7
Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa
o indirecta, del contenido de la presente obra, sin
contar previamente con la autorizacin expresa y por
escrito del editor o titular de los derechos, en trminos
de lo as previsto por la Ley Federal del Derecho de
Autor y, en su caso, por los tratados internacionales
aplicables.
Impreso en Mxico
Printed in Mexico
SISTEMA INTEGRAL DE DESARROLLO POLICIAL:
La construccin de una polica profesional en Mxico
UNA V I S I N A C A D MI C A
SEGURIDAD
PBLICA
El Nuevo Modelo de
para Mxico
SISTEMA INTEGRAL DE DESARROLLO POLICIAL:
La construccin de una polica profesional en Mxico
MIGUEL SZKELY PARDO
COORDINADOR
Carlos Miguel Carsolio larrea eriC l. olson FranCisCo Javier rivas rodrguez
daniel sabet Miguel szkely Pardo giovanna valenti nigrini
SISTEMA INTEGRAL DE DESARROLLO POLICIAL:
La construccin de una polica profesional en Mxico
MIGUEL SZKELY PARDO
COORDINADOR
Carlos Miguel Carsolio larrea eriC l. olson FranCisCo Javier rivas rodrguez
daniel sabet Miguel szkely Pardo giovanna valenti nigrini
Mxico Institute
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PRLOGO
La profesionalizacin de los cuerpos policiales es un requisito indispensable
para que el Estado pueda cumplir con una de sus principales responsabilidades:
garantizar la seguridad de los ciudadanos. En este sentido, el Nuevo Modelo de
Polica para Mxico tiene como n sentar las bases para construir instituciones
de seguridad pblica profesionales y conables.
El rezago en esta materia es evidente. La falta de preparacin del personal
y salarios poco dignos, aunados a la ausencia de una carrera policial y de
un rgimen disciplinario, han sido la causa estructural del deterioro de esta
funcin, as como de la desconanza de la sociedad.
En este contexto, la Secretara de Seguridad Pblica Federal (SSP) implement
el Sistema Integral de Desarrollo Policial (Sidepol) que, de ser aplicado a escala
nacional, garantizara la profesionalizacin de los cuerpos de seguridad, la
estabilidad laboral y la igualdad de oportunidades, al tiempo que fomentara
la vocacin de servicio, el sentido de pertenencia y la dignicacin de la tarea
policial. Ms an, fortalecera una poltica de Estado para poner n a diseos
parciales que histricamente hicieron a la funcin policial particularmente
susceptible a la corrupcin, llegando incluso a ser subsidiada por ella.
Dicha poltica de profesionalizacin, que ya forma parte integral de la
Polica Federal, est sustentada en la implementacin de mecanismos de control
de conanza y de vigilancia de los policas con estndares internacionales. As,
este Sistema meritocrtico garantiza que, quienes ingresen y permanezcan en
las instituciones de seguridad, sean slo aquellos avalados por sus mritos, sus
capacidades, su honestidad y sus resultados.
A lo largo de esta obra, investigadores de importantes instituciones de
educacin superior del pas presentan los resultados de un ejercicio que analiza,
con una perspectiva acadmica, el diseo, funcionamiento, alcances y retos
del Sistema Integral de Desarrollo Policial, el cual ha permitido un cambio
cualitativo representado por la Polica Federal, y que ofrece ya un referente
para el fortalecimiento de las corporaciones policiacas estatales y municipales
del pas.
As, gracias a Sidepol, la carrera policial se constituye como una alterna-
tiva de desarrollo personal y como un elemento fundamental para transformar,
desde los cimientos, la capacidad de las instituciones encargadas de velar por la
seguridad de los mexicanos.
GENARO GARCA LUNA
Secretario de Seguridad Pblica Federal
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INTRODUCCIN
En la sociedad del siglo XXI, uno de los factores ms importantes para promover
el desarrollo de los pases es su capacidad para garantizar un Estado de derecho
en el que se aseguren las libertades y la proteccin ciudadana. Las instituciones
de seguridad pblica son determinantes para lograr estos propsitos, y dentro
de ellas, los recursos humanos son el factor central del cual dependen sus ca-
pacidades y calidad.
Este libro documenta y analiza los esfuerzos en materia de profesionaliza-
cin realizados en Mxico para fortalecer los recursos humanos de las institu-
ciones de seguridad pblica durante la primera dcada del siglo XXI. El punto de
inexin ocurri el mes de marzo de 2009, cuando la Conferencia Nacional de
Secretarios de Seguridad Pblica aprob el contenido y la estrategia de imple-
mentacin del Sistema Integral de Desarrollo Policial, Sidepol.
Dicha aprobacin marc un cambio de paradigma al institucionalizar o-
cialmente a Sidepol, estableciendo cuatro pilares de ejecucin: la creacin del
Programa Rector de Profesionalizacin de los cuerpos policiales; el estableci-
miento de la Carrera Policial; la denicin de un Rgimen Disciplinario, y la
creacin de un Sistema Complementario de Seguridad Social.
Estas modicaciones han detonado profundas transformaciones al incidir
en el perl, la calidad y las oportunidades de desarrollo profesional de la polica
en Mxico. De continuarse su consolidacin en los aos por venir, los avances
lograrn una transformacin permanente hacia la profesionalizacin y ecacia
de los cuerpos policiales en el pas.
Este libro consta de cuatro captulos que abordan los ejes sobre los cuales
se establece el Sistema Integral de Desarrollo Policial en Mxico. El primero es
de autora de quien suscribe estas lneas y establece que el Programa Rector de
Profesionalizacin representa avances considerables en trminos de institucio-
nalizacin y sistematizacin de los procesos de formacin de recursos humanos
y de profesionalizacin en el sector de seguridad pblica de Mxico.
A partir de un anlisis de la experiencia de diez pases de Amrica Latina, se
muestra que Mxico es uno de los pocos pases en la regin que ha instrumentado
una visin integral en donde la formacin es un componente estratgico del pro-
ceso de mejora de la poltica de seguridad. Incluso, al compararlo con los procesos
de profesionalizacin de los cuerpos policiales en Chile, Colombia y Ecuador (en
donde se han emprendido iniciativas de alcance similar), el caso mexicano destaca
por introducir un esquema exible: si bien propone perles, normas y criterios ho-
mogneos en el mbito nacional, lo hace con un modelo operativo que permite la
participacin de estados y municipios, tanto en la formacin de su personal como
10
en las reas de evaluacin y certicacin. Estas innovaciones pueden convertirlo
en referente para otros pases de Amrica Latina en los siguientes aos.
Adems del comparativo internacional, el captulo ofrece un anlisis his-
trico. Se argumenta que el pas contaba con cuerpos policiales con perles
heterogneos y poco estructurados debido a un historial de dcadas de limitada
institucionalidad en el sector de seguridad pblica. Lo anterior, aunado a la
organizacin federalista en la que existen ms de 2 000 cuerpos policiales mu-
nicipales, estatales y federales, provoc limitaciones signicativas en los niveles
de profesionalizacin y calidad del personal.
El anlisis muestra que la implementacin, en 2009, del Sistema Integral de
Desarrollo Policial, permiti por primera vez el establecimiento de un sistema de
desarrollo profesional para los cuerpos de seguridad que propicia su formacin
continua y sistemtica. Adems, tiene la ventaja de permitir la movilidad entre
instancias de distintos rdenes de gobierno y ubicaciones geogrcas.
Este captulo muestra que los principales componentes innovadores del
Programa Rector de Profesionalizacin son:
1. El cambio de enfoque y la estructuracin de los procesos en formacin inicial y
continua.
2. La incorporacin de un nuevo modelo de formacin y capacitacin, ya que da
la oportunidad de lograr la certicacin de las competencias y habilidades en el
sector.
3. La articulacin con el sector educativo, lo cual permite aprovechar la capacidad
instalada en el nivel de Educacin Superior para mejorar la calidad y reducir los
costos de la profesionalizacin policial.
Finalmente, concluye presentando cinco retos para la consolidacin del
Sistema:
1. La participacin de las instituciones estatales y municipales en el nuevo esquema
de profesionalizacin.
2. El nanciamiento de los procesos de formacin, evaluacin y certicacin de
competencias y habilidades.
3. La formacin y actualizacin de docentes para ofrecer la capacitacin requerida.
4. La actualizacin continua del Registro Nacional de Personal de Seguridad Pblica.
(Krdex Policial)
5. La vinculacin del proceso de profesionalizacin con los esquemas de ascenso en
la jerarqua.
En el segundo captulo, Giovanna Valenti analiza el nuevo esquema de
carrera policial. Despus de examinar de manera general los procesos de ins-
trumentacin de servicio civil en las instituciones pblicas, la autora destaca
las ventajas de implementar un servicio de carrera en la administracin p-
blica, tales como: el aumento de los niveles educativos del personal; un perl
11
profesional ms slido; la creacin de incentivos a la capacitacin continua, y
reducciones en la discrecionalidad en la promocin y seleccin del personal.
El captulo presenta un anlisis comparativo en cuanto a las funciones
y escala jerrquica, los procedimientos de ingreso, el sistema de evaluacin
y mritos, los esquemas de ascenso, as como la formacin y capacitacin en
el mbito policial. Chile, Colombia, Espaa, Canad y Estados Unidos son los
pases que la autora toma como referencia, y concluye que los avances recientes
en el pas estn alineados a las experiencias exitosas en el mbito internacional.
Adems, la autora destaca, como principales avances del nuevo Servicio
Profesional de Carrera Policial, los siguientes: reorientacin hacia el desarrollo
de competencias, habilidades y valores propios; la estructuracin de jerarquas y
funciones precisas, lo que permite una mejor supervisin, coordinacin, desem-
peo y especializacin en las tareas policiales; la especicacin de perles de
puesto claros y diferenciados; la aplicacin de controles de conanza; los proce-
dimientos de ingreso al servicio profesional a partir de concursos de oposicin;
y el rgimen disciplinario. Estos elementos, de acuerdo con la autora, garantiza-
rn la identicacin de los mejores recursos humanos para los cuerpos policia-
les, as como su permanencia y promocin a lo largo de su servicio.
Un elemento a destacar es la institucionalidad de los procesos de carrera
policial en la Secretara de Seguridad Pblica Federal. A partir del ao 2009, las
facultades para otorgar movimientos en el escalafn corresponden al Consejo
Federal de Desarrollo Policial de la Polica Federal. Dicho rgano colegiado
aprueba los procedimientos relativos al servicio de carrera incluyendo los pro-
cesos de ingreso, permanencia, promocin y conclusin del servicio. Adicional-
mente, el Consejo establece los procedimientos del Servicio Profesional, formula
las normas en materia de Previsin Social y elabora planes y programas de
profesionalizacin. Entre otras ventajas, esta organizacin institucional reduce
signicativamente los mrgenes de discrecionalidad en la carrera policial y es-
timula la mejora continua de los recursos humanos.
La autora arma que con el nuevo esquema de carrera policial, Mxico
avanza en el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones de seguri-
dad pblica. Un sistema estructurado de reglas de evaluacin del desempeo,
seleccin y promocin de los cuerpos policiales era indispensable para hacer
ms conables las instituciones de seguridad. Aunque seala que es prematuro
hacer una evaluacin completa del Sistema Integral de Desarrollo Policial, se
espera que los cambios introducidos incidan de manera positiva en la calidad y
efectividad de los servicios de seguridad.
Por ltimo, se mencionan algunos retos que enfrenta el modelo implemen-
tado, tales como: la participacin de la comunidad en labores de seguridad;
la coordinacin entre las corporaciones policiales de los distintos rdenes de
gobierno y el sector privado; y la necesidad de consolidar la implementacin
del modelo en los siguientes aos. La experiencia latinoamericana muestra que,
si no se mantiene la continuidad de este tipo de transformaciones, su fortaleci-
miento y asimilacin futura estarn en entredicho.
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El tercer captulo, a cargo de Daniel Sabet y Eric Olson, se enfoca en el
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal. De acuerdo con los autores, todo
sistema policial efectivo cuenta con mecanismos para incentivar las buenas
prcticas y el xito profesional, as como con sanciones a las violaciones legales
y a conductas indebidas. En este sentido, una de las principales virtudes del
Sistema Integral de Desarrollo Policial implementado en el pas es que logra
alinear ambos mecanismos.
El captulo presenta una discusin terica sobre la responsabilidad policial
y los desafos de los regmenes disciplinarios para luego examinar a detalle el
diseo e instrumentacin del nuevo modelo mexicano. Adems de recurrir a
informacin documental, la investigacin incorpora entrevistas con funciona-
rios de la Secretara de Seguridad Pblica Federal, de la Polica Federal y de la
sociedad civil, as como las conclusiones de grupos de enfoque con miembros
de la Polica Federal de distintas jerarquas.
Los autores arman que los tres factores de xito de cualquier rgimen
disciplinario son el diseo, la implementacin y la institucionalizacin del mis-
mo. El diseo debe considerar aspectos como la ubicacin de las instancias
disciplinarias, su grado de independencia de los departamentos operativos, sus
sistemas y procedimientos para hacer frente a conductas indebidas incluyendo
las medidas preventivas, proactivas y reactivas, los mecanismos de denuncia,
as como los mbitos de investigacin de la conducta del personal policial.
Como aspecto crtico de implementacin, los autores identican que es
necesario aumentar los recursos humanos que trabajan en dichas labores, as
como publicar manuales que contribuyan a la comprensin de las normas y
procedimientos establecidos en el rgimen. En cuanto a la institucionalizacin,
destacan el riesgo que puede suponer el cambio de administracin en el ao
2012 para la consolidacin de las reformas.
Sobre la evolucin del rgimen disciplinario en Mxico, el captulo utiliza
los tres factores anteriores para identicar sus fortalezas y reas de oportunidad.
Por ejemplo, destacan que, entre los aspectos de diseo que limitaron signica-
tivamente el rgimen disciplinario hasta el ao 2008, se encontraban la falta de
independencia de los mecanismos internos de vericacin, la existencia de in-
centivos a la corrupcin, la inecacia y el abuso, as como el nfasis en las acti-
vidades reactivas sobre las preventivas. Estas deciencias de diseo afectaron la
implementacin e institucionalizacin de un sistema efectivo durante dcadas.
Segn la valoracin de los autores, los elementos ms importantes del nue-
vo rgimen introducido a partir del ao 2009 son los siguientes:
1. Los cambios constitucionales que impiden a los tribunales ordenar la reincorpora-
cin de agentes despedidos.
2. Los cambios legales que facilitan el despido de agentes.
3. El remplazo de la Comisin de Honor y Justica por el Consejo Federal de Desarrollo
Policial.
4. La creacin de la Unidad de Asuntos Internos con mayor autoridad de investiga-
cin y autonoma. Aunados a los mecanismos de control de conanza, los autores
13
identican los cambios recientes como un paso necesario en la mejora de la con-
abilidad y ecacia de los cuerpos policiales en la Polica Federal.
Por ltimo, Sabet y Olson identican una serie de retos para la consolida-
cin del nuevo rgimen en Mxico en el siglo XXI. En primer lugar, sealan la
acumulacin de casos para procesar por parte de las instancias disciplinarias,
derivado de los cambios en el diseo institucional de las actividades de seguri-
dad pblica en Mxico. El procesamiento de estos casos requiere de una inver-
sin importante de recursos y tiempo que es necesario garantizar. Un segundo
reto es el desfase en los tiempos de produccin y denicin de nuevos manuales
de procedimientos que establecen las infracciones disciplinarias, as como las
sanciones aplicables bajo el nuevo esquema.
Un tercer desafo es el que los autores denominan como los efectos no espe-
rados de las reformas al rgimen disciplinario. En este apartado establecen que
la denicin de nuevos procedimientos y sanciones puede rebasar la capacidad
operativa de las autoridades durante el proceso de ajuste. El cuarto reto tiene
que ver con aspectos de denicin entre lo que se consideran faltas mayores y
menores. Los autores subrayan la necesidad de priorizar y jerarquizar los distin-
tos tipos de faltas para identicar las maneras ms ecientes de procesarlas. Por
ltimo, identican la necesidad de garantizar los recursos humanos y nancie-
ros requeridos para la operacin eciente del nuevo rgimen disciplinario, as
como el de garantizar la institucionalizacin del nuevo esquema para facilitar
su transicin entre ciclos polticos.
Finalmente, el cuarto captulo, a cargo de Francisco Rivas y Carlos Carso-
lio, se enfoca en la importancia del desarrollo de la tica y doctrina policial en
las corporaciones. Sealan la relevancia de incluirlo como elemento transversal
en cada uno de los componentes del Sistema Integral de Desarrollo Policial a n
de procurar que en todo esfuerzo de construccin institucional se incorporen los
principios y valores de la Institucin.
Los autores destacan la importancia de la tica y deontologa policial para
orientar el comportamiento profesional de los policas y garantizar su desempe-
o en el marco del respeto a las leyes y libertades de los ciudadanos. Posterior-
mente, los autores examinan cada uno de los elementos de la doctrina policial:
principios fundamentales; misin, visin y valores; emblemas y smbolos que
generan identidad. Esta seccin es completada con la exposicin de los es-
fuerzos realizados en Chile, Colombia y Mxico para integrar la doctrina y los
principios fundamentales en sus corporaciones policiales.
De acuerdo con los autores, los agentes de la polica, como autoridad, tie-
nen la responsabilidad de fomentar y garantizar el respeto a las leyes. De ah la
importancia de que el proceso de consolidacin institucional de la Polica Fede-
ral considere no slo el fortalecimiento de las capacidades operativas y tcnicas,
sino tambin la inclusin de programas de formacin enfocados en el respeto al
Estado de derecho y la cultura de la legalidad. Con el objetivo de establecer una
referencia de casos de xito, los autores presentan un anlisis de los resultados
conseguidos en Italia y en Colombia a partir del fomento generalizado, por parte
14
MIGUEL SZKELY PARDO
CAPTULO 1
de las autoridades, de la Cultura de la legalidad en sus respectivas regiones. El
captulo concluye con una revisin de las medidas adoptadas por el gobierno de
Mxico con el n de garantizar la preservacin del Estado de derecho.
Los anlisis de este libro han tenido como n presentar un enfoque obje-
tivo sobre los cambios realizados en Mxico en materia de profesionalizacin
policial en los ltimos aos. Las dos grandes coincidencias entre los autores son,
por un lado, que las modicaciones e instrumentacin de la Ley del Sistema Na-
cional de Seguridad Pblica del ao 2009 constituyen un avance signicativo.
Cada captulo documenta distintos procesos que propician la mejora continua
de los recursos humanos con el potencial de incrementar la ecacia y los niveles
de conabilidad de las instituciones de seguridad en el pas.
Por otra parte, como es el caso en toda transformacin estructural, tambin
se identican retos hacia el futuro y, probablemente, el ms importante sea la
institucionalizacin de los avances y las transformaciones. Dado que el Nuevo
Modelo de Polica es an joven, se requiere fortalecer y acelerar su ejecucin
para garantizar su continuidad en el futuro. De hacerlo, los autores de este
volumen coinciden en que las posibilidades de contar con personal policial y,
por tanto, con instituciones policiales ms slidas, conables, profesionales y
ecaces en el futuro, son amplias y alentadoras.
MIGUEL SZKELY PARDO
POLTICAS DE PROFESIONALIZACIN POLICIAL EN MXICO:
AVANCES Y PERSPECTIVAS
MIGUEL SZKELY PARDO
CAPTULO 1
17
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances
y perspectivas
La capacidad del Estado para garantizar la seguridad de sus ciudadanos depende
de una serie de factores y, sin duda, la calidad, el perl y el profesionalismo de
los recursos humanos dedicados a este propsito es indispensable. La ecacia
y eciencia de la labor policial est determinada, en gran medida, por las ca-
pacidades humanas de las instituciones de seguridad. Su adecuado desarrollo
es de suma importancia para hacer frente al creciente reto de la inseguridad, el
crimen y la violencia que se observa en los ltimos aos en Amrica Latina y,
en particular, en Mxico.
Sin embargo, como parte de la estrategia de seguridad en un sentido ms
amplio, fue hasta 2006 que en el pas se dieron los primeros pasos para siste-
matizar e institucionalizar los esfuerzos de formacin y profesionalizacin de
los cuerpos policiales.
En Mxico, la limitada institucionalidad del sector de seguridad pblica
heredada del siglo XX ha tenido como consecuencia un perl altamente hetero-
gneo y de bajo nivel profesional de los cuerpos policiales. Cada uno de los
rdenes de gobierno contaba con recursos, enfoques y estrategias distintos para
seleccionar y formar a sus cuerpos policiales sin que existieran lineamientos y
parmetros de referencia en el mbito nacional. Adems de la heterogeneidad,
los arreglos institucionales del siglo pasado se reejaron en recursos humanos
que no siempre contaban con las aptitudes, capacidades, competencias y habili-
dades para desarrollar su actividad satisfactoriamente y con mnimos estndares
de calidad.
Durante el mes de marzo de 2009, la Conferencia Nacional de Secretarios
de Seguridad Pblica aprob el contenido y la estrategia de implementacin
de Sidepol, as como el Programa Rector de Profesionalizacin. Esta estrate-
gia marc transformaciones signicativas en varios sentidos. En primer lugar,
en dichos documentos se establecieron los componentes y la institucionalidad
de Sidepol en un esquema innovador e integral que va desde la creacin del
Programa Rector de Profesionalizacin de los cuerpos policacos y el estableci-
miento de la Carrera Policial, hasta la creacin de un Sistema Complementario
de Seguridad Social y la denicin de un Rgimen Disciplinario. En segundo
lugar, se ofreci una base jurdica y normativa para el desarrollo de un amplio
sistema de formacin inicial, actualizacin, especializacin y ascenso, en el cual
se denen los procesos de desarrollo profesional dentro del sector de seguridad
18
pblica. Finalmente, se estableci la posibilidad de contar, por primera vez, con
un esquema nacional homogneo que respeta las atribuciones y responsabilida-
des de la federacin, las entidades federativas y los municipios.
La creacin de Sidepol y del Programa Rector de Profesionalizacin es el
punto de partida para establecer un sistema de desarrollo profesional para los
cuerpos policiacos. El resultado es que permite la formacin continua y la po-
sible movilidad entre instancias de distintos rdenes de gobierno y ubicaciones
geogrcas. En los ltimos aos se han registrado avances importantes en el
diseo y en la puesta en marcha del sistema. Su operacin, durante 2011 y 2012,
ser crtica para garantizar su consolidacin en el futuro cercano.
El presente captulo describe y analiza esta nueva estrategia de generacin
de recursos humanos y profesionalizacin para los cuerpos policiales en Mxico
y apunta hacia los retos ms importantes para asegurar su impacto en el futuro.
El documento se divide en cinco secciones.
En la primera se comenta el esfuerzo mexicano, de manera comparativa, al
incluir un anlisis sobre los procesos de profesionalizacin de los cuerpos poli-
ciales en Amrica Latina. Se destacan los casos de Chile, Colombia y Ecuador,
pases que han emprendido iniciativas semejantes. Adems, se analizan ele-
mentos interesantes en cuanto a la innovacin y alcance del modelo mexicano.
En la segunda, se exponen los antecedentes histricos de las reformas in-
troducidas en Mxico y se examina la estrategia actual a nivel general. En la
seccin tercera se destacan los principales componentes innovadores del Pro-
grama Rector de Profesionalizacin y se discute la importancia de los tres cam-
bios estructurales que introduce esta nueva iniciativa: el cambio de enfoque
en los procesos de formacin; la propuesta del nuevo modelo de formacin y
capacitacin; y los nuevos procesos operativos y de interaccin con el sector
educativo. En la cuarta seccin se revisan los avances en la instrumentacin del
Programa Rector de Profesionalizacin y se sealan los principales retos para
su consolidacin. Denida y acordada la estrategia a seguir, el impacto positivo
slo ser posible si se garantiza una ejecucin adecuada de sus componentes y
se sistematizan sus procesos. En la ltima seccin se presentan algunas obser-
vaciones nales.
La profesionalizacin de los cuerpos policiales en Amrica
Latina
Desde hace algunas dcadas, se observan esfuerzos, en Amrica Latina, por
promover reformas en los sistemas de seguridad pblica, incluyendo la de-
nicin de procesos de formacin inicial y continua, cambios en los asuntos
de desarrollo de recursos humanos, la denicin de perles de actividades, la
organizacin institucional de la formacin y las trayectorias de formacin poli-
cial, entre otros. Sin embargo, destaca el hecho de que son pocos los casos que
han incluido expresamente una estrategia integral de profesionalizacin de sus
recursos humanos.
Miguel Szkely Pardo
19
Para el desarrollo de este documento se realiz una amplia revisin docu-
mental de los pases de la regin. En el caso de Argentina, Brasil, Guatemala,
Per y Venezuela, se detect que el tema de la profesionalizacin policial se ha
abordado de manera marginal. Tambin se identic que en Chile, Colombia y
Ecuador se realizaron esfuerzos dedicados a mejorar el perl, la formacin y
la preparacin de los mandos policiales, con algunos elementos similares a las
recientes reformas introducidas en Mxico y analizadas ms adelante.
Antes de discutir estos casos, vale la pena destacar que el acceso a la infor-
macin para documentar las polticas de mejoramiento de los recursos humanos
del sector de seguridad pblica en Amrica Latina es especialmente complicado.
En algunos casos, el motivo es la condencialidad con la que se trata el tema,
pero en la mayora de ellos, la ausencia de informacin es resultado del inci-
piente desarrollo de polticas de profesionalizacin en la regin.
En el cuadro 1.1 se sintetiza el alcance de las diversas reformas para los
diez pases de los que se obtuvo informacin. Se identic a la institucin
especca pertinente en cada uno, su alcance geogrco (local o nacional), las
principales razones que motivaron las reformas de acuerdo con la documen-
tacin disponible, el periodo de inicio y, nalmente, las reas para las que se
promovieron las modicaciones. Se clasicaron dichas reas en cuatro rubros:
cambios en la estructura organizacional; cambios en el ambiente cultural y
de reconocimiento a la labor policial; depuraciones policiales motivadas por
antecedentes o denuncias de hechos de corrupcin; y, nalmente, esquemas de
profesionalizacin para el personal que labora en el sector.
Como se puede observar en dicho cuadro, los tres nicos casos para los que
se identicaron reformas o modicaciones integrales en el rea de profesiona-
lizacin son Chile, Colombia y Ecuador, los cuales se discuten con detalle en el
cuadro 1.1.
Reformas en Chile, Colombia y Ecuador
Sin duda, Chile es el pas de Amrica Latina que mejor ha estructurado sus pro-
cesos de formacin profesional en seguridad pblica. Como lo indica Miranda,
1

el caso de Chile y su Plan Estratgico Institucional puede presentarse como una
referencia para mejorar la organizacin, estructuracin y administracin de los
cuerpos policiales. El enfoque seguido en Chile radica en la priorizacin de la
prevencin y el control del delito, as como en otorgar un papel relevante a la
comunidad como promotora de la seguridad pblica.
2
1
C. Miranda Chingindo, Los retos de la reforma policial y la capacitacin en el marco del
Estado de derecho y democracia en Mxico.
2
Las fuentes de informacin para documentar el caso de Chile son: C. Miranda Chingindo,
op. cit.; A. Herrera Verdugo, Experiencia de accountability en la Polica de Investigaciones de Chile
(20042007), en Lecciones y reto; la Ley Orgnica de la Polica de Investigaciones de Chile; C. Preller,
Informe del Primer Seminario Reforma Policial en Mxico y Amrica Latina: principios de un proceso
exitoso; Polica de Investigacin de Chile <http://www.investigaciones.cl/>, y Theodor G. Gonzlez,
Informe del 1er. Seminario Reforma Policial en Mxico y Amrica Latina: principios de un proceso
exitoso.
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
20
Pas Institucin Policial
Impacto
Geogrfco de
la Reforma
Razones principales que motivaron la
Reforma
Periodo o ao de inicio de
Reforma policial
Relevancia de la Reforma
Cambio de
estructura
Modifcacin de
ambiente cultural
Depuracin policial
Esquema de
profesionalizacin
Argentina Polica de Buenos Aires Local
Crisis de seguridad: baja ecacia
y alta corrupcin policial
Finales de 1997 y
20042007

Bolivia Polica Nacional de Bolivia Nacional
Excesos policiales y carencia de
legislacin judicial y policial adecuadas
Inicio dcada de 1990

Chile
Polica de Investigaciones y
Carabineros
Nacional Transicin chilena hacia la democracia Dcada de 1990

Colombia Polica Nacional Nacional
Corrupcin, narcotrco y combate de
la guerrilla
Mediados dcada de 1990

Guatemala Polica Nacional Civil Nacional
Necesidad de erradicar politizacin;
alto grado de militarizacin; niveles
importantes de impunidad
Dcada de 1990

Honduras
Fuerza de la Seguridad
Pblica
Nacional
Excesiva politizacin policial y altos
niveles de impunidad y corrupcin
1993

Ecuador Polica Nacional del Ecuador Nacional


Separacin de las fuerzas armadas
y la funcin policial; corrupcin e
ineciencia policial
Inicio dcada de 1990

El Salvador Polica Nacional Nacional
Separacin de las fuerzas armadas y
polica; politizacin excesiva
1992

Per Polica Nacional Nacional Terrorismo y narcotrco


Finales dcada 1980 y
principios dcada 1990

Venezuela Polica Nacional Nacional
Descentralizacin; aumentar poder
policial para enfrentar guerrillas y
falta de desarrollo legal de regulacin
profesional; uso inadecuado de la fuerza
Dcada 1990

Reformas policiales en Amrica Latina


CUADRO 1.1
Fuente: elaborado por Miguel Szkely Pardo a partir de las siguientes fuentes Bibliogrfcas: Frhling, Hugo. Luces y Sombras en la Reforma
Policial Latinoamericana. Revista Anlisis Poltico, ao 3, No. 2 Fundacin Konrad Adenauer, Septiembre diciembre 2009, Guatemala,
Guatemala Pp. 2344, San Fabin Marcelo, La Reforma Policial en Amrica Latina. Una mirada crtica desde el progresismo. Nueva Sociedad,
Buenos Aires Argentina, mayo 2009. pp. 168, El Achkar, Soraya, Reforma Policial en Venezuela: Una Experiencia en Curso. Artculo Red
Latinoamericana de Policas y Sociedad Civil, Ro de Janeiro, 2007. pp. 181218, Revista Ciudad Segura, Programa Estudios de la Ciudad,
FLACSOEcuador, Ao 4, Abril 2006, Dammert Luca, Reforma Policial en Amrica Latina. Qurum. Revista de pensamiento iberoamericano,
otoo, nmero 012. Universidad de Alcal. Madrid, Espaa, 2005. Pp. 5364, Fruhling Hugo, Polica Comunitaria y Reforma Policial en
21
Pas Institucin Policial
Impacto
Geogrfco de
la Reforma
Razones principales que motivaron la
Reforma
Periodo o ao de inicio de
Reforma policial
Relevancia de la Reforma
Cambio de
estructura
Modifcacin de
ambiente cultural
Depuracin policial
Esquema de
profesionalizacin
Argentina Polica de Buenos Aires Local
Crisis de seguridad: baja ecacia
y alta corrupcin policial
Finales de 1997 y
20042007

Bolivia Polica Nacional de Bolivia Nacional
Excesos policiales y carencia de
legislacin judicial y policial adecuadas
Inicio dcada de 1990

Chile
Polica de Investigaciones y
Carabineros
Nacional Transicin chilena hacia la democracia Dcada de 1990

Colombia Polica Nacional Nacional
Corrupcin, narcotrco y combate de
la guerrilla
Mediados dcada de 1990

Guatemala Polica Nacional Civil Nacional
Necesidad de erradicar politizacin;
alto grado de militarizacin; niveles
importantes de impunidad
Dcada de 1990

Honduras
Fuerza de la Seguridad
Pblica
Nacional
Excesiva politizacin policial y altos
niveles de impunidad y corrupcin
1993

Ecuador Polica Nacional del Ecuador Nacional


Separacin de las fuerzas armadas
y la funcin policial; corrupcin e
ineciencia policial
Inicio dcada de 1990

El Salvador Polica Nacional Nacional
Separacin de las fuerzas armadas y
polica; politizacin excesiva
1992

Per Polica Nacional Nacional Terrorismo y narcotrco


Finales dcada 1980 y
principios dcada 1990

Venezuela Polica Nacional Nacional
Descentralizacin; aumentar poder
policial para enfrentar guerrillas y
falta de desarrollo legal de regulacin
profesional; uso inadecuado de la fuerza
Dcada 1990

Amrica Latina Cul es el Impacto?. Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Universidad de Chile, Instituto de Asuntos Pblicos. Chile,
2003, San Fabin Marcelo, Seguridad, democracia y reforma de la organizacin policial en la Argentina. Condiciones institucionales,
problemtica delictiva y dilemas polticos. Ponencia del Seminario Internacional: Polticas de Prevencin del crimen y la violencia en
mbitos urbanos, organizado por la Alcalda de Bogot y la Universidad de los Andes. Colombia, mayo 2003, Police Community Relations
in Latin America: The Challenge of Reform Amidst Crisis, International Police Executive Symposium, 10
th
Annual Meeting, Bahrain, October
2003, Neild, Rachel, Sosteniendo la Reforma: Polica Democrtica en Amrica Central. Serie de Boletines Informativos WOLA, Washington,
D.C. Octubre 2002.
22
Como se observa en el cuadro 1.1 la reforma emprendida en Chile desde los
aos noventas es una de las ms amplias a lo largo de la regin: incluye cambios
de estructura organizacional, un cambio cultural y de orientacin, sobre todo de
una interaccin positiva con la comunidad y esquemas de profesionalizacin.
En 2003 se introdujeron una serie de modicaciones directamente dirigidas
a transformar el perl del personal de seguridad, que se divide en el grupo de
Carabineros y en la Polica de Investigacin (PDI). El cambio consisti en la de-
nicin de perles profesionales para el desempeo institucional dentro de las
Unidades Policiales Territoriales, incluyendo aspectos como: la calidad de los
recursos humanos, la conducta personal, el desempeo profesional y la sensibi-
lidad hacia la comunidad y la sociedad en un sentido ms amplio.
El Plan incorpor la denicin de una carrera policial de duracin mxima
de 30 a 35 aos; un periodo inicial de formacin de tres aos en un internado;
una especializacin de un ao adicional, y un ao de prcticas en unidades de
seguridad a lo largo del pas. Adems, estableci trayectorias y procedimientos
para la promocin de nivel jerrquico y deni modalidades de capacitacin,
formacin, perfeccionamiento de la actividad y de especializacin, con la ven-
taja de ser equivalente a las opciones de educacin superior. As, el proceso
da lugar a la titulacin en niveles tcnicos, profesionales y de otros grados
acadmicos. El sistema permite cursar dos carreras funcionarias (de ociales y
subociales) y obtener la formacin y grado de carabinero. Los programas son
coordinados por la Academia Superior, institucin reconocida y facultada para
otorgar ttulos profesionales y ofrecer procesos de formacin ligados a grados
acadmicos.
3
En el caso de la Polica de Investigacin, la Ley Orgnica de la Polica de
Investigaciones de Chile en su art. 1o. seala que dicha institucin es de carcter
profesional, tcnico y cientco, integrante de las fuerzas de orden y depen-
diente del Ministerio de Defensa Nacional. En su art. 2o. establece que, para
la formacin y perfeccionamiento profesional de su personal, contar con una
Escuela de Investigaciones Policiales, un Centro de Capacitacin Profesional y
un Instituto Superior, planteles adscritos al Ministerio que otorgarn los ttu-
los correspondientes. En el art. 3o. se dene que la Escuela de Investigaciones
Policiales es el plantel destinado a la formacin profesional bsica de los fun-
cionarios policiales; en el Centro de Capacitacin Profesional se desarrollan los
cursos de especializacin, y en la Academia Superior de Estudios Policiales de la
PDI se imparten los cursos de perfeccionamiento de ociales y de formacin de
los jefes de la institucin.
En 1998, tras una modicacin a la Ley Orgnica Constitucional de Ense-
anza, se reconocieron como planteles de educacin superior con equivalencia
3
Un dato interesante relacionado con el proceso de profesionalizacin en el sector de seguridad
pblica es que el ndice sobre Percepcin de Corrupcin en las instituciones Pblicas, que realiza
el Instituto Libertad y Desarrollo, sita a la Polica de Investigaciones de Chile, en 2007, como la
institucin con menor percepcin de corrupcin en los ltimos cuatro aos, posicionndola como la
segunda en nivel de honestidad, tras la Contralora General de la Repblica de Chile, principal rgano
de control del pas andino.
Miguel Szkely Pardo
23
universitaria a la Academia Superior de Estudios Policiales y a la Escuela de In-
vestigaciones Policiales. Un elemento interesante que ha incorporado la Polica
de Investigaciones de Chile es la formacin de Ocial Policial Profesional. Esta
modalidad convoca a aquellos que posean un ttulo universitario a integrarse
(tras un periodo de formacin de diez meses y una prctica profesional) a la
Brigada de Investigacin Criminal en la Polica de Investigaciones de Chile. De
esta forma, al servicio activo se incorporan profesionales altamente calicados
en diversas disciplinas que han recibido una formacin especca en materia de
investigacin criminal. Con esto aumenta la calidad del polica en un plazo muy
breve, con la consecuente reduccin de costos en la formacin que ello implica.
4
En lo que respecta a la Polica de Carabineros, su formacin se estructura
en cuatro reas de aprendizaje: aprender a conocer; aprender a hacer; aprender
a convivir, y aprender a ser. Dichas reas pueden desarrollarse en las siguientes
modalidades educativas:
Formacin. Incluye el desarrollo de competencias bsicas, alineadas a las destrezas
necesarias para el desempeo de la gestin policial operativa.
Perfeccionamiento. Dedicada a la ampliacin, profundizacin, actualizacin, enri-
quecimiento y complemento de la formacin recibida, con nfasis en su aplicacin.
Especializacin. Permite incorporar el desarrollo de capacidades asociadas a un rea
especca del conocimiento, privilegiando aquellas de carcter prctico.
La formacin del ocial de carabineros es de cuatro aos. Al concluir el
sexto semestre, el alumno es nombrado subteniente de carabineros. Durante su
ltimo ao, desarrolla la prctica profesional y su trabajo para titularse, con
permanencia en la Unidad Policial y dependiendo de la Escuela de Carabineros.
Al aprobar estos procesos, obtiene el ttulo profesional de administrador de
Seguridad Pblica o administrador de Contabilidad Pblica. Dicha acreditacin
representa el requisito de desarrollo educativo que lo prepara para el ascenso en
el escalafn al grado jerrquico inmediato, el de teniente de carabineros. Para
acceder al nivel de ocial graduado, la Academia de Ciencias Policiales ha de-
nido un diseo curricular basado en 13 competencias genricas y 17 competen-
cias especcas. El contenido de dichas competencias se presenta en el anexo 1.
Otro aspecto interesante del caso de Chile es la creacin del Centro de
Investigacin y Desarrollo Policial (Cidepol) en 2002. Su objetivo central es la
generacin de conocimientos y capacidades en reas sustantivas en el mbito
de la investigacin, formacin, difusin y perfeccionamiento de la gestin so-
ciopolicial. Entre sus actividades destaca el desarrollo de investigaciones, de
docencia y de prestacin de servicios y asesoras; la recopilacin y anlisis
4
La duracin de la Carrera de Investigador Policial es de cuatro aos: tres de estudio y uno
dedicado a la prctica profesional. Con un total de 600 horas lectivas, de las cuales 60 % es terico
y 40 % prctico. Consta de cinco ejes fundamentales de estudio: policial, conocimientos generales,
conocimientos complementarios (donde hay la opcin de estudiar otros idiomas), integracin policial
(que incluye induccin, ceremonias, visita de estudios, pasanta, prctica policial, exposiciones) y ti-
co profesional (que incorpora rol aspirante, valores institucionales, rol profesional y rol comunitario).
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
24
de informacin sobre seguridad y funcin policial; la planeacin y ejecucin
de acciones de capacitacin, focalizadas o masivas, orientadas a procesos de
desarrollo organizacional de la polica, y la edicin y difusin de publicaciones
impresas y virtuales sobre temas relacionados con las reas mencionadas. El
Cidepol coordina acciones con la Academia Superior de Estudios Policiales, as
como con la Universidad de Chile, la Universidad Central de Chile, la Univer-
sidad Alberto Hurtado y la Universidad de la Repblica, para la promocin de
investigacin, apoyo docente e imparticin de cursos especcos.
Dos instituciones adicionales mencionadas en la Ley Orgnica de Chile son
relevantes para la promocin de la profesionalizacin policial: la Escuela de
Investigacin Policial y el Centro de Capacitacin Profesional. La Escuela forma
a personal especializado en investigacin y es una institucin reconocida como
de alta calidad acadmica. Por su parte, el Centro forma personal de nivel tc-
nico y tiene entre sus responsabilidades planicar, dirigir, ejecutar, coordinar,
orientar supervisar y evaluar en el mbito nacional, regional y local, todos los
cursos, tanto institucionales como extra institucionales que se realicen.
Otro caso de inters es Colombia.
5
Como se muestra en el cuadro 1.1, este
pas, al igual que Chile, ha introducido reformas de mayor alcance. En este
caso, las transformaciones iniciadas a mediados de los aos noventas incluye-
ron cambios en la estructura organizacional, nuevos procesos de seleccin y un
esquema de profesionalizacin para los participantes en el sector de seguridad.
El caso de Colombia es relevante por ser un sistema que se desarroll en un
entorno complejo y de presin sobre el sistema de seguridad nacional del pas.
La profesionalizacin fue, sin duda, una de las piedras angulares en la consoli-
dacin de las reformas al sistema.
El proceso de transformacin que se deton a mediados de los aos noven-
tas prioriz la modernizacin de los sistemas de reclutamiento y formacin. Ac-
tualmente, se cuenta con una Direccin de Incorporacin, orientada a desarro-
llar y administrar dichos procesos de profesionalizacin en el mbito nacional y
con una visin actualizada de la formacin. La estructura le permite contar con
presencia en todo el pas y con cobertura en 36 departamentos.
El art. 218 de la Constitucin de Colombia da sustento a la profesionaliza-
cin de la institucin policial. En dicho ordenamiento se seala que el legislador
denir el rgimen de la Carrera Policial. Sus elementos deben recibir una for-
macin acadmica integral, de tal forma que les permita una promocin profe-
sional, cultural y social, con nfasis en los derechos humanos en la instruccin
tica, ecolgica, de liderazgo y de servicio comunitario. Todo miembro de la
Polica Nacional, de acuerdo con su rango, debe ser capacitado integralmente
en academias y centros de formacin especializada. Su formacin tcnica y
acadmica abarca, entre otras, nociones de derecho y entrenamiento en tareas
de salvamento y ayuda ciudadana.
5
La principal fuente bibliogrca para Colombia es el Protocolo de Seleccin e Incorporacin
para la Polica Nacional de Colombia, Resolucin 01071 del Ministerio de Defensa Nacional, 2007.
Miguel Szkely Pardo
25
La Polica Nacional comprende 19 especialidades. Los integrantes de los
cuerpos policiales de primer ingreso, una vez formados, pasan por etapas de
ubicacin laboral, evaluacin de desempeo, acreditacin de perles de com-
petencias por cargos, sistemas de estmulos y sanciones, e induccin y reinduc-
cin. El modelo de gestin humana con base en competencias se dene como:
una herramienta gerencial para la Polica Nacional que se constituye en el eje
articulador de los diferentes procesos que implican y dan sentido a la gerencia
del talento humano a travs de la planeacin, la gestin y el desarrollo orien-
tados al mejoramiento de la calidad de vida laboral y la efectividad del servicio
policial.
6
El tercer pas que introdujo reformas directamente dirigidas a generar una
mayor profesionalizacin de los recursos humanos del sector de seguridad p-
blica fue Ecuador. En el cuadro 1.1 se muestra que las transformaciones em-
prendidas en dicha nacin son de menor alcance que las de Chile y Colombia.
Para efectos del presente anlisis, el elemento ms relevante es el priorizar la
profesionalizacin de la actividad de seguridad dentro de su agenda.
En el caso de Ecuador, el elemento ms relevante es que los procesos de
formacin, promocin y capacitacin dentro de los cuerpos policiales se imple-
mentan mediante un sistema basado en la denicin de competencias y de re-
sultados en el desempeo laboral. Al igual que en Chile y Colombia, se propuso
una nueva Ley Orgnica de la Polica Nacional, que incluye un plan de carrera
del personal policial, una reforma al rgimen salarial, al reglamento de ingreso
a aspirantes a policas y ociales, as como a la Ley de Seguridad Privada. Esta
iniciativa, adems, introduce la normatividad y procesos para contar con un
sistema de informacin georreferenciado.
Ecuador cuenta con la Escuela de Especializacin y Perfeccionamiento de
ociales para mandos policiales, cuyo objetivo es formar y capacitar de forma
continua a los integrantes de la Polica Nacional. La Escuela planica y ejecuta
los cursos de especializacin y perfeccionamiento para el ascenso de grados a lo
largo de toda la escala jerrquica. De forma complementaria, la Escuela Superior
de Polica se centra en la formacin de ociales de mayor rango y la Escuela del
6
Las competencias genricas se denen como relaciones interpersonales (capacidad para esta-
blecer fcilmente vnculos e interacciones apropiadas con diferentes personas o grupos, en distintas
situaciones); adaptabilidad (capacidad para asimilar adecuadamente situaciones de cambio); orienta-
cin del servicio a la comunidad (capacidad de mostrar disposicin y compromiso permanente para
atender en forma efectiva las necesidades, expectativas y requerimientos de la comunidad); liderazgo
(capacidad para orientar y dirigir acertadamente equipos de trabajo y/o grupos sociales, para lograr
objetivos comunes); trabajo en equipo (capacidad de trabajar colectivamente para alcanzar los obje-
tivos institucionales o sociales propuestos); aprendizaje continuo (capacidad para adquirir y asimilar
conocimientos, habilidades y valores, que conjugados con la prctica y la experiencia optimizan su
desempeo laboral y/o acadmico); resolucin de conictos (capacidad para persuadir, disuadir e in-
tervenir en situaciones que involucran posiciones e intereses diferentes); condicin fsica (capacidad
para generar y mantener hbitos de cuidado fsico, que le permitan responder a las exigencias del
servicio); y efectividad en el servicio (capacidad para cumplir las metas asignadas en su labor, apli-
cando permanentemente la normatividad vigente en la ejecucin de los procedimientos, cuidando y
utilizando de manera eciente los recursos de la Institucin).
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
26
Estado Mayor realiza actividades de capacitacin y educacin con mayor grado
de especializacin.
Otras reformas en Amrica Latina
Como se observa en el cuadro 1.1, otros pases de Amrica Latina tambin
reformularon su poltica y estrategia de seguridad y combate a actividades cri-
minales. Destacan los casos de Argentina, Bolivia, Guatemala, Honduras, El
Salvador, Per y Venezuela.
Miranda
7
explica que el caso de la reforma en la provincia de Buenos Ai-
res, Argentina, fue motivada por la percepcin de incidentes de corrupcin y
de violacin a los derechos humanos. Las modicaciones, que no alcanzaron
a ser una poltica estructurada, incluyen cambios al escalafn y a algunos de
los programas de capacitacin del personal. Adems, se establece el objetivo
de lograr que los policas se prepararan con mayor eciencia ante la creciente
criminalidad; se establecen cambios al currculo y se incorporaron docentes
universitarios en la preparacin policial. Debido al dcit de personal, se intro-
dujo tambin un nuevo proceso de reclutamiento, a la vez que se ofreci una
serie de carreras diferenciadas y diversas alternativas de especializacin durante
el ciclo de formacin.
Un cambio importante en Argentina fue la introduccin de un ciclo de for-
macin inicial de un ao, que incluye un periodo de pasanta y otorga el ttulo
de Educacin Terciaria nouniversitaria. Despus del reclutamiento, se establece
un periodo de una semana de capacitacin y actualizacin cada dos aos.
En Per y Venezuela se iniciaron proyectos de transformacin que contem-
plan temas de profesionalizacin, aunque no se han consolidado e instrumen-
tado lo suciente como para realizar una valoracin completa de su impacto.
En el caso de Venezuela se cre la Comisin Nacional para la Reforma Poli-
cial (Conarepol), motivada por temas de corrupcin en los cuerpos policiales, y
como consecuencia de una percepcin de escasa formacin, de ineciencia para
resguardar el derecho a la seguridad de la ciudadana y del uso arbitrario de la
fuerza. La Conarepol realiz un amplio diagnstico a partir del cual se deni
un modelo de polica que contempl aspectos de carrera policial, formacin,
organizacin, eciencia, uso de la fuerza y regulacin tica.
Por otra parte, en Per se inici, en 2002, un proceso de seleccin y capaci-
tacin a nivel de comisarios, incorporando una oferta de formacin policial por
medio de convenios con instituciones de educacin superior, lo cual permiti
la combinacin de una formacin acadmica con el proceso de capacitacin
policial.
Finalmente, para Bolivia, Guatemala, Honduras y El Salvador, la documen-
tacin disponible indica que se realizaron transformaciones en las estructuras
policiales, pero sin existir una poltica de formacin de recursos humanos es-
7
C. Miranda Chingindo, op. cit.
Miguel Szkely Pardo
27
tructurada ni la creacin de una carrera policial que ofrezca alternativas de
desarrollo profesional a los cuerpos de Seguridad Pblica.
De acuerdo con Dammert,
8
los motivos de la escasez de informacin sobre
experiencias exitosas de profesionalizacin de recursos humanos para el sector
de seguridad pblica a excepcin de los casos de Chile, Colombia y Ecua-
dor es debido a que las reformas introducidas en la regin latinoamericana
respondieron a crisis estructurales organizacionales, percepciones de corrupcin
y crecimiento del crimen organizado en el corto plazo. Esta situacin fue lo que
llev a privilegiar la creacin de nuevas instituciones policiales, la depuracin
de policas y las modicaciones a la estructura, aspectos considerados urgentes
por atender. Los procesos de profesionalizacin y formacin quedaron en se-
gundo plano, pues requieren tiempo e inversiones cuantiosas, y sus resultados
son generalmente de mediano y largo plazo.
Como tambin seala Dammert,
9
una caracterstica que distingui estos
procesos de transformacin fue su falta de consolidacin. Incluso, autores como
Frhling
10
adjudican esto a la precariedad de las instituciones de seguridad p-
blica a lo largo de la regin. Esto se observa en la inexistencia, en varios pases,
de instrumentos y conocimientos de supervisin policial adecuada, de direccin
estratgica, de la escasa relevancia dada a la carrera profesional y al privilegio
que se otorga a una mayor efectividad operativa de corto plazo en vez de la
formacin de largo plazo. Tambin inuye la falta de reglas que permite mayor
discrecionalidad y la ausencia de mecanismos de rendicin de cuentas.
Formacin policial en Mxico: antecedentes
Hasta hace pocos aos, Mxico no se diferenciaba signicativamente del prome-
dio de Amrica Latina. La organizacin descentralizada de la seguridad pblica
dio lugar durante aos a que el gobierno federal, los estados y los municipios
contaran con mandos policiales independientes entre s, con perles altamente
heterogneos y con un precario nivel de profesionalizacin. Esta organizacin
responda a la estructura federalista del sistema poltico mexicano plasmada en
el art. 40 de la Constitucin.
En los noventas, se llevaron a cabo algunas reformas que modicaron los
procesos de formacin y capacitacin de los recursos humanos del sector de
seguridad. Una de las ms importantes fue la reforma constitucional de 1994,
en donde se introdujo el concepto actual de seguridad pblica para el pas. En
dicha reforma, en el art. 21, se estableci la creacin del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica (SNSP), la Coordinacin de Seguridad Pblica de la Nacin
(CSPN), y se determin que la seguridad pblica sera una responsabilidad com-
partida y explcita del Estado en sus tres rdenes de gobierno.
8
L. Dammert, Reforma policial en Amrica Latina, en op. cit.
9
Idem.
10
H. Frhling, Luces y sombras en la reforma policial latinoamericana, Revista de Anlisis
Poltico.
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
28
Como lo argumenta Miranda,
11
las reformas de 1994 marcaron un cambio
importante en trminos de la prioridad otorgada a la seguridad pblica en la
agenda nacional. Esto se ve plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo de
19952000 y en la expedicin de la Ley que Establece las Bases de Coordinacin
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
Un hecho sobresaliente del Plan es que realiza un diagnstico a partir del
cual se reconoce expresamente que la creciente inseguridad pblica que vive
el pas se debe, entre otros factores, a que existe un nmero signicativo de
personal policial con escasa capacitacin y carencias signicativas. En contra
de la tradicin de anlisis previos, el Plan, como documento rector de la poltica
nacional, por primera vez destaca los aspectos de capacitacin de las fuerzas
policiales como una de las acciones estratgicas para mejorar el funcionamien-
to de las instituciones. De hecho, es hasta ese momento que se mencionan las
necesidades de introducir un Servicio Civil de Carrera que implica: el estableci-
miento de mecanismos permanentes de promocin, fortalecimiento y educacin
del personal; la sistematizacin de los procesos de capacitacin; la profesionali-
zacin de los elementos policiales e incluso el mejoramiento en las condiciones
laborales de los mismos.
Otro aspecto relevante de dicho Plan es que se identica, como prioridad, el
depurar y dignicar a los cuerpos policiales a travs de mecanismos efectivos de
reclutamiento y de controles de conanza. El objetivo rector nmero ocho del
multicitado Plan especica, como estrategia, la profesionalizacin del personal
sustantivo con el propsito de promover la unidad de doctrina.
Adems, establece los criterios de actuacin para la planeacin y super-
visin de las actividades. Finalmente, se mencionan como pilares del Nuevo
Modelo de Polica, los procesos de prevencin del delito, la procuracin e im-
particin de justicia y la readaptacin social y, con ellos, las necesidades de
procesos de formacin especcos para cada uno.
Otro cambio trascendental se observ en 1999 con la creacin de la Polica
Federal Preventiva como brazo operativo para hacer frente a la delincuencia
organizada. En ese momento se volvi a destacar la necesidad de profesionali-
zar los recursos humanos del sector, especialmente en lo referente a las tareas
de prevencin del delito. Adems, se seal la alta movilidad geogrca de los
mandos medios y superiores como una de las restricciones a seguir en los pro-
cesos de formacin de mediano y largo plazo.
Si bien estas modicaciones pusieron en la agenda, por primera vez, los
temas de profesionalizacin policial como prioritarios, el avance en trminos de
instrumentacin de las acciones previstas fue modesto. El impacto sobre el perl
y las posibilidades de desarrollo de las fuerzas policiales tambin fue incipiente,
ya que no se introdujo un marco legal completo y estructurado, con objetivos
claros y medibles.
Con el marco normativo vigente, hasta mediados de la primera dcada del
siglo XXI existan 1 661 corporaciones policiales en los tres rdenes de gobierno,
11
C. Miranda Chingindo, op. cit.
Miguel Szkely Pardo
29
cada una de ellas con fundamentos jurdicos, metodologas, procedimientos e
incluso protocolos bsicos distintos. No se contaba con mecanismos adecuados
de coordinacin, por lo que promover la homologacin de procesos en ese en-
torno implicaba una reforma profunda y estructural.
En el cuadro 1.2 se muestra la enorme heterogeneidad y bajo nivel de
profesionalizacin de las fuerzas policiales del pas que prevaleci durante es-
tos aos. Slo 28 % de la fuerza policial haba culminado la educacin media
superior. De acuerdo con estas cifras, nicamente 6 % haba completado la edu-
cacin primaria y 55 % contaba con estudios de secundaria. Por otra parte, las
diferencias entre rdenes de gobierno son signicativas. Mientras que en la
Polica Federal slo 11 % del personal estaba por debajo de la educacin media
superior completa, ms de la mitad del personal de las policas municipales no
contaba con ella. Asimismo, sobresala el cambio en el perl de los elementos
de la Polica Federal: ms de 50 % contaba con una carrera universitaria o una
carrera tcnica.
Niveles de educacin en cuerpos policiales
CUADRO 1.2
Nivel educativo de las policas municipales Porcentaje
Universidad 5 %
Carrera tcnica 5 %
Preparatoria 28 %
Secundaria 55 %
Primaria 6 %
Sin estudios 1 %
Fuente: Niveles de escolaridad de las policas municipales, noviembre 2008.
Datos de la Secretara de Seguridad Pblica.
Nivel educativo de la Polica Federal** Porcentaje
Posgrado 4 %
Universidad 46 %
Carrera tcnica 8 %
Preparatoria 31 %
Secundaria 11 %
Fuente: Niveles de escolaridad de la Polica Federal, julio 2011.
Datos de la Secretara de Seguridad Pblica.
**Nota: Los porcentajes que se presentan agrupan las categoras de grado completo e incompleto.
A partir de 2009 tuvo lugar un nuevo paquete de modicaciones jurdicas
con tres aspectos relevantes: 1) el otorgamiento de facultades de investigacin a
las policas, 2) la creacin de la Polica Federal y 3) la integracin de un Sistema
de Desarrollo Policial que incluira un Servicio Profesional de Carrera. La lgica
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
30
de introducir elementos concernientes a la formacin de recursos humanos res-
pondi al objetivo de evolucionar de un modelo netamente reactivo a uno que
privilegiara la prevencin.
Un aspecto central que plantearon estas modicaciones fue la necesidad de
homologacin de protocolos y procesos de seleccin (lo que inclua, por ejem-
plo, un mnimo de aos de escolaridad para integrarse a la funcin policial),
ascenso, promocin y separacin de los diversos mandos. Adicionalmente, se
hizo evidente la necesidad de mejorar las condiciones laborales, tanto en mate-
ria de salarios como de prestaciones, para elevar los incentivos de participar en
las corporaciones de los distintos rdenes de gobierno.
El Plan Nacional de Desarrollo 20072012 retoma esta preocupacin pre-
sentando un diagnstico sobre la falta de coherencia en el desarrollo profesional
de los mandos policiales del pas. Este Plan destac la necesidad de unicar la
actuacin de la diversidad de policas a lo largo del territorio nacional y, espe-
ccamente la necesidad de profesionalizar a los cuerpos de seguridad pblica
[...] mejorando el diseo curricular de la funcin policial, con sistemas efecti-
vos de capacitacin y entrenamiento promoviendo la revalorizacin social del
trabajo de los cuerpos de seguridad pblica. Incluso, la estrategia 2.1 del Plan
especica que se trabajar en la profesionalizacin de los servidores pblicos
encargados de prestar este servicio y en la actualizacin del marco jurdico que
regula su funcin.
Estos preceptos se desarrollaron con mayor detalle en el Programa Sectorial
de Seguridad Pblica (PSSP), que integra las siguientes lneas de accin especcas:
Lnea de accin 1. Consolidacin del perl de la Polica Federal, basado en el mtodo
de investigacin policial como eje de la formacin para la prevencin del delito y
combate a la delincuencia.
Lnea de accin 2. Homologacin de protocolos de evaluacin, procesos y los pro-
cedimientos de operacin de los centros de control de conanza en los tres rdenes
de gobierno, en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, para lograr
la incorporacin de los mejores hombres y mujeres del pas a la funcin policial y
prevenir inltraciones de personas que desven la actuacin policial.
Lnea de accin 3. Modernizar y homologar los sistemas de carrera de los elementos
de las corporaciones policiales para combatir la corrupcin y recuperar la conanza
de los ciudadanos en las instituciones de seguridad pblica.
En 2008 se introdujeron reformas que pusieron en el centro de la estrategia
de mejoramiento de la seguridad pblica al perl de los recursos humanos. En
el mes de junio de ese ao, se modic el art. 21 constitucional referente al
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, otorgando facultades de investigacin
a los policas del pas y especicando la necesidad de profesionalizar a scales,
policas y peritos; regular la seleccin, ingreso, formacin y permanencia del
personal, y certicar competencias.
12
12
La reforma modica 10 artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
Miguel Szkely Pardo
31
En enero de 2009 se promulg la Ley General del Sistema Nacional de Se-
guridad Pblica, en la cual se estipula que cada entidad federativa podra emitir
su propia ley en el mbito local con elementos comunes con dicha Ley, a n
de compatibilizar responsabilidades y atribuciones. El avance ms importante
que introdujo esta Ley, en trminos de la profesionalizacin del sector, fue el de
establecer reglas compartidas por los tres rdenes de gobierno para la seleccin,
ingreso, formacin, permanencia, evaluacin, reconocimiento y certicacin de
los integrantes de todas las instituciones de seguridad pblica del pas, inclu-
yendo a las policas, el Ministerio Pblico y los peritos. Se estableci, incluso,
la certicacin obligatoria como mecanismo para establecer requisitos mnimos
de capacitacin y calidad para ingresar a los cuerpos policiales, periciales y
Ministerios Pblicos. Finalmente, la Ley especic un mecanismo central para
incrementar la ecacia de los servicios y para proveer mejores perspectivas pro-
fesionales: el Servicio Profesional de Carrera Policial.
Por otra parte, en su art. 7 dene que, con base en lo establecido en el art.
21 constitucional, las instituciones de seguridad pblica de la Federacin, el
Distrito Federal, los estados y los municipios, debern coordinarse para regu-
lar los procedimientos de seleccin, ingreso, formacin, actualizacin, capaci-
tacin, permanencia, evaluacin, reconocimiento, certicacin, y registro de
los servidores pblicos. El art. 29 establece como funciones de la Conferencia
Nacional de Secretarios de Seguridad Pblica promover la capacitacin, ac-
tualizacin, y especializacin de los miembros de las instituciones policiales
conforme al Programa Rector de Profesionalizacin. El cap. IX distribuye las
competencias en cuanto a estas actividades, estableciendo mbitos de concu-
rrencia y coordinacin entre rdenes de gobierno.
En cuanto a la carrera policial, se asign a la autoridad federal la facultad
de proponer al Consejo Nacional las polticas relativas a la seleccin, ingreso,
permanencia, estmulos, promocin, reconocimiento y terminacin del servicio
de los integrantes de las instituciones policiales. Lo anterior se rige de acuerdo
al Nuevo Modelo de Polica, as como a los lineamientos para los procedimien-
tos de la carrera policial que aplicaran las autoridades competentes.
En materia de profesionalizacin, se faculta al gobierno federal para que
proponga el Programa Rector que contendra los aspectos de formacin, capa-
citacin, adiestramiento, actualizacin e investigacin acadmica, los procedi-
mientos aplicables a la profesionalizacin, los criterios para el establecimiento
de las academias e institutos y el desarrollo de programas de investigacin y
formacin acadmica. Adicionalmente, se le responsabiliza de integrar las pro-
puestas que formulen las instancias del sistema.
De acuerdo con el nuevo orden normativo, corresponde a la federacin,
al Distrito Federal, a los estados y a los municipios, aplicar y supervisar los
procedimientos relativos a la carrera policial, la profesionalizacin y el Rgi-
men Disciplinario, as como constituir y operar las comisiones y las academias
incluyendo 7 en materia penal (arts. 16 al 22), uno sobre las facultades del Congreso de la Unin (art.
73), uno sobre desarrollo municipal (art. 115) y uno en materia laboral (art. 123).
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
32
que se requieran para instrumentar el precepto de la Ley.
13
Por su parte, el art.
48 estipula que la SSP tendr la facultad de proponer los planes y programas
de profesionalizacin, as como las instancias de coordinacin, incluyendo los
contenidos bsicos de los programas para la formacin, capacitacin y pro-
fesionalizacin de los mandos de las instituciones policiales. Adems, deber
proponer los aspectos que contendr el Programa Rector y las normas a las que
los integrantes de las instituciones policiales estarn sujetos en los programas
correspondientes de las academias y estudios superiores policiales.
Meses despus de promulgada la LGSNSP, se estableci el compromiso de
establecer un Sistema Nacional de Desarrollo Policial. La Secretara de Seguri-
dad Pblica Federal, en coordinacin con las entidades federativas, se compro-
meti a perfeccionar los mecanismos de reclutamiento, seleccin, capacitacin,
promocin y retiro de los elementos de las instituciones policiales del pas. Las
organizaciones representativas de alcaldes se obligaron a desarrollar mecanis-
mos de seleccin y capacitacin de los elementos de la polica municipal y de
sus propios mandos.
Asimismo, con el apoyo estatal, la SSP se comprometi a instaurar un sis-
tema de profesionalizacin y Servicio Civil de Carrera para regular la seleccin,
ingreso, formacin, permanencia, evaluacin, reconocimiento, certicacin y
retiro de policas. Por ltimo, la SSP, el Ejecutivo Federal y los municipios se
comprometieron a desarrollar e instrumentar protocolos de operacin homolo-
gados.
De los acuerdos enunciados emana Sidepol y su componente estratgico, el
Programa Rector de Profesionalizacin. stos son los documentos rectores de la
nueva estrategia de profesionalizacin, formacin, educacin y capacitacin de
los recursos humanos dedicados a la seguridad pblica en Mxico.
La propuesta aprobada de Sidepol establece, como sus objetivos centrales,
el garantizar el desarrollo institucional, la estabilidad laboral, la seguridad y la
igualdad de oportunidades, elevar el nivel de profesionalizacin de las policas
13
Sus actividades incluyen capacitar en materia de investigacin cientca y tcnica a los
servidores pblicos, proponer las etapas, niveles de escolaridad y grados acadmicos de la profe-
sionalizacin, aplicar las estrategias para la profesionalizacin de los aspirantes y servidores pbli-
cos a que se reere el Programa Rector, revalidar equivalencias de estudios de profesionalizacin,
colaborar en el diseo y actualizacin de polticas y normas para el reclutamiento y seleccin de
aspirantes y vigilar su aplicacin, realizar los estudios para detectar las necesidades de capacitacin
de los servidores pblicos y proponer los cursos correspondientes; proponer y, en su caso, publicar
las convocatorias para el ingreso a las academias e institutos, tramitar los registros, autorizaciones
y reconocimiento de los planes y programa de estudio ante las autoridades competentes, expedir
constancias de las actividades para la profesionalizacin que impartan, proponer la celebracin de
convenios con instituciones educativas nacionales y extranjeras, pblicas y privadas, con objeto de
brindar formacin acadmica de excelencia a los servidores pblicos, supervisar que los aspirantes e
integrantes de las instituciones policiales se sujeten a los manuales de las academias e institutos, el
diseo y la actualizacin de polticas y normas para el reclutamiento y seleccin de candidatos a las
instituciones policiales y vigilar su aplicacin, estrategias y polticas de desarrollo de formacin de
los integrantes de las instituciones policiales, los programas de investigacin acadmica en materia
policial, el diseo y actualizacin de polticas y normas para reclutamiento y seleccin de candidatos
a las instituciones policiales, y la revalidacin de equivalencias de estudios de la profesionalizacin
en el mbito de su competencia.
Miguel Szkely Pardo
33
del pas y fomentar la vocacin de servicio y sentido de pertenencia. Se plantea
que la consecucin de dichos objetivos se lograr mediante la instrumentacin
de cuatro componentes:
Establecimiento de la Carrera Policial.
Instrumentacin del Programa Rector de Profesionalizacin.
Instrumentacin del Rgimen Disciplinario.
Creacin del Sistema Complementario de Seguridad Social.
La Carrera Policial dene los procesos de reclutamiento, seleccin y pro-
fesionalizacin (entendida como el proceso de formacin inicial y continua,
la certicacin, los procedimientos de ingreso, asimilacin, permanencia y re-
conocimiento, as como la conclusin del servicio) del personal de seguridad
pblica. Un elemento central de la carrera policial, que determina en buena
medida la estructura de formacin al implementar en el Programa Rector, es la
denicin de trece niveles jerrquicos para las funciones de reaccin y preven-
cin. Adicionalmente, se crearon once niveles para las funciones de investiga-
cin, presentados en el cuadro 1.3. En ste, se observa que los cuatro grandes
tipos de funciones direccin y toma de decisiones; planeacin y coordinacin;
supervisin/enlace y vinculacin; operacin y ejecucin corresponden con las
cuatro escalas: comisario, inspector, ociales y policas.
Fuente: elaborado por Miguel Szkely Pardo con informacin Sidepol, 2010.
Funciones
Direccin y
toma de
decisiones
Planeacin y
coordinacin
Supervisin, enlace
y vinculacin

Operacin y
ejecucin
Escala
Comisarios

Inspectores
Ofciales

Bsica
Reaccin
1. Comisario General
2. Comisario Jefe
3. Comisario
4. Inspector General
5. Inspector Jefe
6. Inspector
7. Subinspector
8. Subofcial
9. Subofcial
10. Polica Primero
11. Polica Segundo
12. Polica Tercero
13. Polica
Prevencin
1. Comisario General
2. Comisario Jefe
3. Comisario
4. Inspector General
5. Inspector Jefe
6. Inspector
7. Subinspector
8. Ofcial
9. Subofcial
10. Polica Primero
10. Polica Segundo
11. Polica Tercero
12. Polica
Investigacin
1. Comisario General
2. Comisario Jefe
3. Comisario
4. Inspector General
5. Inspector Jefe
6. Inspector
7. Subinspector
8. Ofcial
9. Subofcial
Niveles jerrquicos por funcin de la Policial Federal
CUADRO 1.3
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
34
El Programa Rector de Profesionalizacin, por su parte, se dene como el
conjunto de planes y programas de estudio para la formacin de servidores p-
blicos de las instituciones policiales en los tres rdenes de gobierno.
El Rgimen Disciplinario comprende las acciones correctivas, las sanciones
y los procedimientos que habrn de aplicarse en caso de deteccin de cualquier
desviacin o accin incorrecta de algn elemento de las instituciones policiales.
Finalmente, el Sistema Complementario de Seguridad Social se enfoca en la
prestacin de servicios de proteccin de riesgos de salud, sociales y laborales de
los cuerpos policiales.
Los documentos rectores se circunscriben en la estrategia general de la
SSP denominada Nuevo Modelo de Polica.
14
Este Modelo incluye los siguientes
ocho componentes: coordinacin; desarrollo policial; evaluacin y control de
conanza; tecnologas de la informacin y telecomunicaciones; participacin
ciudadana; prevencin del delito; operacin policial y transparencia y evalua-
cin de la actuacin policial.
Un hecho interesante es que el tema del desarrollo policial, segundo ele-
mento del Modelo, se circunscribe en una estrategia de amplio alcance, en don-
de la poltica de profesionalizacin y formacin es una de las piezas clave para
lograr una poltica de seguridad ms efectiva. Cabe destacar que en el contexto
latinoamericano, este tipo de estrategia presenta la innovacin de abarcar un
conjunto de elementos mayor que cualquiera de los 10 pases analizados, en
donde el desarrollo policial se concibe como uno de los engranajes centrales en
la mejora de la funcin institucional.
El documento que presenta el Nuevo Modelo de Polica establece como sus
objetivos:
1. Contar con un modelo policial que prevenga y combata el delito a partir de la
generacin de inteligencia.
2. Operar con sistemas, mtodos y procedimientos homologados de operacin poli-
cial a nivel nacional.
3. Implementar un Servicio Profesional de Carrera Policial y un Programa Rector
de Profesionalizacin que fortalezca las capacidades de los elementos policiales.
4. Desarrollar un enfoque de prevencin del delito en la actuacin policial.
5. Aumentar la participacin de la ciudadana con la polica como parte de la estra-
tegia de prevencin del delito.
6. Modernizar los sistemas de operacin y vigilancia en los centros penitenciarios de
los tres rdenes de gobierno.
Destaca el hecho de que el tercer objetivo se centra en mejorar el perl y
los horizontes de profesionalizacin de los elementos policiales. Al respecto, tal
documento dene el componente de desarrollo policial de la siguiente manera:
Considera la implementacin de un Sistema Integral de Desarrollo Policial
14
Secretara de Seguridad Pblica, Nuevo Modelo Policial.
Miguel Szkely Pardo
35
compuesto por un Servicio Profesional de Carrera Policial que d certeza a los
miembros de los Cuerpos Policiales y de seguridad penitenciaria en el pas. Un
Programa Rector de Profesionalizacin para todos los policas federales, esta-
tales, municipales y elementos de los cuerpos de seguridad penitenciaria, en el
que se establezca la formacin inicial y continua obligatoria. La homologacin
de protocolos, metodologas y procedimientos para las labores cotidianas de
vigilancia, as como la utilizacin de la informacin criminal de manera uni-
forme, con mecanismos de control y lneas de responsabilidad que delimiten
y especiquen claramente las reas de operacin y acceso a la informacin
sustantiva, para evitar el uso inadecuado de la misma.
Dentro de sus objetivos especcos, el Modelo dene dos que tienen que ver
directamente con la materia que nos ocupa: el implementar sistemas homologa-
dos de profesionalizacin, capacitacin y carrera policial en las corporaciones
de seguridad pblica; y la certicacin bajo estndares nacionales e interna-
cionales de los integrantes de las instituciones de seguridad pblica. Asimismo,
traza lineamientos generales para la conformacin de Sidepol y del Programa
Rector de Profesionalizacin. Adicionalmente, se denieron cuatro grandes es-
calas jerrquicas de distinto nivel de mando y responsabilidad: la escala bsi-
ca con funciones de operacin y ejecucin; ociales con funcin de enlace y
vinculacin; inspectores con funciones bsicas de planeacin y coordinacin,
y, por ltimo, comisarios con funciones de direccin y toma de decisiones. Con
esta organizacin, el Nuevo Modelo de Polica propone la estandarizacin sala-
rial para todas las fuerzas policiales del pas.
Cabe resaltar que una de sus concepciones innovadoras radica en que el
Programa Rector de Profesionalizacin debe establecer la formacin necesaria
para cada nivel jerrquico en las tres funciones esenciales de: investigacin,
prevencin y reaccin. Adems, especica que dentro del Programa Rector se
debern desarrollar los Procedimientos Sistemticos de Operacin (PSO) con el
objetivo de unicar la actuacin policial a travs de metodologas y enfoques
comunes.
En resumen, la formacin de recursos humanos para el sector de seguridad
pblica en Mxico se ha construido dentro de una estrategia de amplio alcan-
ce en donde la profesionalizacin y formacin se reconocen como elementos
centrales. Esto, en s mismo, es un paso importante con respecto de enfoques y
esfuerzos realizados anteriormente en Latinoamrica. En la siguiente seccin se
describe con mayor detalle el Programa Rector de Profesionalizacin.
Programa Rector de Profesionalizacin
El Programa Rector de Profesionalizacin dene los cursos que debe aprobar
cada elemento de acuerdo con el grado, perl y funcin, y especica la manera
en que stos se vinculan con la carrera policial. El objetivo central del Progra-
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
36
ma es homologar la formacin inicial y la continua mediante la actualizacin,
promocin, especializacin y alta direccin, denidos de la siguiente manera:
Formacin inicial. Es el proceso de preparacin tcnicoprctica para garantizar
que el personal de nuevo ingreso cuente con un conjunto bsico de conocimientos,
habilidades y destrezas necesarias para cumplir con sus funciones.
Formacin continua. Se reere al proceso para desarrollar de manera permanente
los conocimientos, habilidades y actitudes de los integrantes de las instituciones
policiales mediante la actualizacin, especializacin, promocin, capacitacin y
alta direccin, esto ltimo orientado al desarrollo de competencias de planeacin,
direccin, ejecucin, administracin y evaluacin de los recursos necesarios para
desarrollar cada actividad.
El Programa enfatiza tambin el propsito de garantizar que los elementos
policiales cuenten con los conocimientos bsicos para el desempeo de sus fun-
ciones. El Programa prev, adicionalmente, distintas rutas de capacitacin que
se pueden seguir para profesionalizar a los cuerpos policiales. Uno de los pro-
psitos de homologar los procesos es que los tres rdenes de gobierno puedan
utilizar los mismos protocolos y procedimientos de operacin, garantizando,
con esto, un proceso permanente de profesionalizacin a lo largo de la carrera.
En lo que resta de esta seccin se analiza el enfoque conceptual del Programa
Rector de Profesionalizacin, as como su diseo operativo.
Elementos del Programa Rector de Profesionalizacin
En la actualidad, los procesos de formacin profesional siguen comnmente
dos tipos de esquemas, el que otorga niveles acadmicos (escolarizado) y el de
competencias. El primero consiste en estructurar la capacitacin y la adquisi-
cin de conocimientos alrededor de niveles educativos denidos con base en la
complejidad de la informacin y conocimientos que se transmiten.
Este esquema se compone de la educacin bsica, la media superior y la
superior. Su operacin consta de cuatro elementos centrales:
1. Los planes y programas de estudio que especican los conocimientos, informacin
y destrezas que deben transmitirse a los alumnos.
2. Los insumos utilizados para instrumentar el plan de estudios.
3. El sistema de evaluacin reconocido ocialmente para determinar si un estudian-
te ha logrado el nivel esperado de adquisicin de conocimientos, informacin y
destrezas.
4. El reconocimiento de la acreditacin satisfactoria, por parte del alumno, de las
evaluaciones correspondientes al plan de estudios, lo cual se avala con un certi-
cado ocial. Si se aplicara este esquema en la carrera policial, los policas podran
acceder a dichos niveles educativos a lo largo de su trayectoria, independiente-
mente del grado policial.
Miguel Szkely Pardo
37
Por otra parte, el enfoque de competencias establece, como objetivo central
de los procesos de profesionalizacin, el desarrollo de las competencias y habi-
lidades requeridas para realizar una funcin especca en lugar de privilegiar el
cumplimiento de un plan de estudios tradicional. Es decir, el nfasis del modelo
de competencias est en garantizar que los recursos humanos pueden realizar
una funcin determinada, en lugar de centrarse en la transmisin de conoci-
mientos e informacin sobre la actividad.
15
Colombia es uno de los pases que
ha optado por la implementacin de este esquema en su sistema de formacin
policial.
A diferencia del modelo escolarizado, la ventaja de este esquema es que al
identicar claramente las competencias y habilidades especcas, el aprendizaje
se centra directamente en el desarrollo de stas. As, la formacin cuenta con la
exibilidad necesaria para adaptarse a circunstancias individuales. Desde este
enfoque, la prioridad est en el desarrollo de la competencia en s y no necesa-
riamente en el cumplimiento puntual de un plan de estudios.
En este caso, el desarrollo de los recursos humanos se da a partir de cuatro
componentes:
1. La especicacin o denicin de los estndares de competencia a desarrollar, es
decir, lo que una persona debe saber hacer. En este caso, los estndares son ge-
neralmente desarrollados por quienes demandan o requieren un perl especco
de recursos humanos.
2. Los procesos de formacin para desarrollar las habilidades y competencias reque-
ridas en tanto se pueda realizar la actividad especicada en el estndar.
3. Los instrumentos de evaluacin que veriquen hasta dnde un individuo ha desa-
rrollado las competencias y habilidades respectivas y que puede ejecutar determi-
nada funcin o actividad.
4. El reconocimiento de la acreditacin positiva de la evaluacin del desarrollo de
competencias y habilidades de una persona, lo cual se concreta ocialmente en el
otorgamiento de una certicacin.
15
El concepto de competencias considera que los conocimientos por s mismos no son ms
importantes sino el uso que se hace de ellos en situaciones especicas de la vida personal, social
y profesional. De este modo, las competencias requiere una base slida de conocimientos y ciertas
habilidades, los cuales se integran para un mismo propsito en un determinado contexto. Las estra-
tegias que adoptan el enfoque en competencias no implican el dejar de enfatizar la adquisicin de
conocimientos, sino que se enfocan en su importancia como un recurso fundamental en la formacin
y en su uso prctico para desarrollarse en el entorno. P. Perrenoud (Diez nuevas competencias para
ensear. Invitacin al viaje) dene competencias como la capacidad de movilizar recursos cognitivos
para hacer frente a diversas situaciones. Considera que las competencias no son en s mismas co-
nocimientos, habilidades o actitudes, aunque movilizan, integran, y orquestan tales recursos, y que
el ejercicio de la competencia pasa por operaciones mentales complejas, sostenidas por esquemas de
pensamiento, las cuales permiten determinar (de una manera consciente y rpida) y realizar de un
modo ecaz una accin relativamente adoptada a la situacin. Para una discusin y resumen sobre
las tendencias histricas en los enfoques educativos, y para poner en contexto la discusin sobre los
modelos educativos basados en competencias, vid. UNESCO (2003).
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
38
El Programa Rector de Profesionalizacin de la Polica Federal est basado
en el esquema de competencias para obtener benecios, al menos, de cinco
caractersticas. La primera se enfoca en la exibilidad para denir o modicar
los estndares de competencia, tomando en cuenta las necesidades del sistema
de seguridad. La segunda se reere a la focalizacin de procesos de certicacin
para incidir directamente en el desarrollo de las competencias y habilidades
especcas que se requieren para ejecutar la funcin. La tercera es la posibili-
dad de acreditar y reconocer las competencias y habilidades adquiridas por el
personal durante el ejercicio de sus funciones, lo cual no es acreditable en un
modelo tradicional. Esta ventaja es particularmente importante para el personal
en servicio y que ha acumulado experiencia a lo largo de los aos. La cuarta
es que el modelo de desarrollo de competencias permite al personal concretar
procesos de formacin de corto plazo y acumulativos en el tiempo mediante
mltiples certicaciones sin la necesidad de dedicar un nmero de aos conti-
nuo a acreditar una carrera del modelo tradicional. La quinta es que los costos
de la profesionalizacin policial se reducen considerablemente al tener validez
nacional, ya que los tres rdenes de gobierno pueden utilizar los mismos conte-
nidos, procesos y estructuras de formacin y certicacin.
En este sentido, el Programa Rector considera materias de estudio de acuer-
do al grado policial y a la funcin que desempea cada elemento, lo que permite
el desarrollo de un sistema de certicacin profesional que reconoce las habili-
dades y competencias.
Para instrumentar un sistema de formacin de recursos humanos basado en
este esquema se requiere de la ejecucin de las siguientes cinco acciones para
su construccin:
1. Manuales. Desglosar y denir, en manuales ociales, los procesos que se requieren
para llevar a cabo una funcin determinada. A stos se les denomina Procedimien-
tos Sistemticos de Operacin, los cuales establecen los parmetros de la actuacin
policial en actividades especcas. Estipulan una serie de pasos que deben seguirse
para realizar una actividad o funcin, independientemente del lugar en el que se
realice o del orden de gobierno en el que se colabore. Su importancia radica en la
homologacin de criterios y procedimientos, lo cual incrementa la eciencia en la
ejecucin de las tareas policiales.
2. Perles. Especicar las habilidades y competencias para cada uno de los 37 perles
establecidos en el Servicio Profesional de Carrera Policial.
3. Estndares de competencia. Describir con precisin las actividades y funciones
(denominados tambin desempeos terminales) para los 13 grados jerrquicos en
los que se dividen las funciones principales de la actividad policial. El instrumento
para denir ocialmente el conjunto de dichas actividades se denomina Estndar
de Competencia (EC), y se documenta en el Registro Nacional actualmente coordi-
nado por el Consejo Nacional de Normalizacin y Certicacin (Conocer).
16
16
El Conocer opera de manera ocial un modelo de registro de competencias de sistemas de
formacin y evaluacin, que lleva a la certicacin correspondiente. El modelo Conocer, iniciado en
Miguel Szkely Pardo
39
4. Desarrollo de contenidos de formacin. Establecer los objetivos, contenidos, mto-
dos y procesos que han de cumplir los procesos de formacin de recursos humanos.
5. Evaluacincerticacin. Precisar los procedimientos con los que se vericar que
cada persona haya desarrollado los estndares o perles correspondientes para ser
susceptible de certicacin.
El establecimiento de perles y estndares para cada escala jerrquica per-
mite denir competencias y habilidades que deben de desplegar los recursos
humanos. Bajo este esquema, la consecucin de dichos perles constituye un
objetivo central del Programa e incluso, puede ser tomado como una medida de
xito de la iniciativa.
La construccin del Programa Rector de Profesionalizacin
El desarrollo del Programa Rector de Profesionalizacin en la Polica Federal
considera la denicin de nuevos perles, Estndares de Competencia y Proce-
dimientos Sistemticos de Operacin. El anlisis realizado sobre el proceso de
construccin de la Carrera Policial muestra avances considerables, los cuales se
abordan a continuacin.
Procesos de formacin
El Programa Rector de Profesionalizacin establece que ascender en la carrera
policial depende de la capacidad para ejercer las funciones descritas en los per-
les de grado y del despliegue de los conocimientos, competencias, capacidades
y habilidades requeridos. La formacin puede darse a travs de la actualizacin,
especializacin o formacin en alta direccin. Existen dos tipos de procesos de
formacin dentro de este modelo. El primero, corresponde al desarrollo de las
competencias y habilidades para satisfacer los requerimientos de cada uno de
los 37 perles. El segundo se reere a los estndares de competencias.
La Carrera Policial est conformada por los cursos y programas que se
denen como contenidos de los procesos de formacin. As, todo el personal,
independientemente de su antigedad, puede asegurar su crecimiento profesio-
nal y de grado en la institucin.
Los cursos y programas, junto con los procesos de evaluacin y certi-
cacin que se describen ms adelante, permiten ofrecer alternativas a todos y
acceder a la certicacin de estndares. Se contemplan tres posibles casos:
1. En el caso del personal de nuevo ingreso, se espera que incursione en trayectorias
formadas a partir de distintos cursos para garantizar una formacin inicial adecua-
da. Posteriormente, cada individuo podr cursar una trayectoria de acuerdo con
el ao 2009, prev que despus de denir un Estndar de Competencia (EC) por parte de la instancia
que requiere los recursos humanos, las instituciones que cumplan con ciertos requisitos prestable-
cidos, pueden constituirse como organismos formadores, evaluadores o certicadores de dicho EC.
Incluso, una misma institucin puede ser simultneamente formador, evaluador, y certicador de
un EC determinado, o centrarse solamente en alguno de los tres procesos de manera independiente.
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
40
que marca el Programa Rector de Profesionalizacin. Al pasar por los procesos de
formacin correspondientes, tendr la posibilidad de irse certicando.
2. Para aquellos elementos que cuenten con algunos de los conocimientos, habili-
dades y competencias para certicarse, pero que requieran reforzar o desarrollar
algunas otras reas para aspirar a su certicacin, podrn optar por acceder a un
nmero limitado de cursos que le permita desarrollar los elementos faltantes.
3. En los Estndares de Competencia, se requiere un procedimiento adicional deno-
minado Paquete Didctico de Certicacin, el cual contiene los elementos, cono-
cimientos, informacin y procedimientos necesarios para que una persona con
experiencia en el puesto, y que desea obtener un certicado de competencias que
lo acredite, pueda certicarse y continuar con su proceso de profesionalizacin.
Los paquetes didcticos comprenden: una evaluacin diagnstica para determinar
si el candidato est listo para tomar la capacitacin con nes de certicacin, los
materiales para el docente (temarios, plan de sesin), los materiales para el alumno
(antologas y ejercicios sugeridos) y los instrumentos de evaluacin nal (simula-
cro del examen de certicacin).
Para el personal de nuevo ingreso, dada la carencia de experiencia, es nece-
sario acreditar previamente los cursos que se denan para su trayectoria profe-
sional. Por su parte, quienes por contar con la experiencia requerida aspiren al
proceso de certicacin directa, tendrn que acreditar antes un curso incluido
en el paquete didctico correspondiente.
Este proceso ofrece al menos tres ventajas considerables. La primera es
que para aquellos que ya cuentan con la experiencia requerida, el acceso a un
proceso de formacincapacitacin bsico asegurar que al presentarse a la
evaluacin para la certicacin ya hayan desarrollado los conocimientos, com-
petencias y habilidades necesarios. La segunda es que permite asegurar que todo
aquel que se presente a la evaluacin para la certicacin cuente con una base
de conocimientos, habilidades y competencias que garanticen a la institucin
un control de calidad de los recursos humanos. La tercera es que, para nes de
promocin profesional, la acreditacin garantiza que todos los candidatos han
participado en un proceso de actualizacin profesional.
Perles
Sidepol ha desarrollado 37 perles que contienen las funciones y responsabili-
dades de cada uno de los 13 grados jerrquicos para las funciones generales de
investigacin, prevencin y reaccin clasicadas en el cuadro 1.3. Estos perles
cumplen con el objetivo de homologar tanto la formacin inicial como la for-
macin continua (actualizacin, promocin, especializacin y alta direccin) del
personal policial. Adems, garantiza que quienes los cubren han desarrollado
los conocimientos y habilidades necesarios para el desempeo de sus funciones.
Los perles incluyen:

Miguel Szkely Pardo
41
Informacin para la seleccin de personal, que permite elaborar convocatorias para
personal de nuevo ingreso. Un elemento importante es que en los perles se identi-
can los rasgos de personalidad, de organizacin y motivacionales que se requieren
para la funcin especca a realizar.
Informacin para promocin, que incorpora datos sobre la antigedad necesaria
en cada puesto, las habilidades directivas requeridas, los aspectos motivacionales
necesarios y las competencias a alcanzar en el ejercicio de la funcin. Estos aspectos
son necesarios para elaborar convocatorias para promociones y para seleccionar a
los candidatos a las mismas.
Denicin de las funciones de grado, que permiten especicar las competencias con
que debe de contar cada persona para el adecuado desempeo de sus funciones y
para hacer frente a las exigencias del grado descritas en el perl correspondiente.
Informacin para capacitacin y formacin, que incluye la denicin de los proce-
sos de aprendizaje y desarrollo a los que tendr acceso el personal policial. Mediante
la capacitacin y formacin el personal puede denir su permanencia en el cargo y
la posibilidad de acceso a otro grado dentro de la carrera policial.
En los anexos 2, 3 y 4 se presenta la relacin de los 37 perles del Pro-
grama Rector de Profesionalizacin,
17
con referencia al marco organizacional y
17
Cada uno de los perles incluye 16 secciones que explican los siguientes elementos: ubi-
cacin orgnica del personal dentro de la estructura organizacional; el grado; la razn de ser del
mismo; las principales funciones y actividades del grado; requerimientos del grado incluyendo as-
pectos generales como la edad mnima y mxima requerida; estado civil; gnero; estatura mnima;
aspectos organizativos como la informacin sobre disponibilidad (si se requiere un candidato con
especial dedicacin al trabajo durante largas jornadas de trabajo sin importar das festivos y condi-
ciones climatolgicas, cambio de residencia y disponibilidad para viajar); sueldo aproximado bruto
por mes (que se reere a la banda retributiva estimada como idnea para el grado indicando todos
los niveles de sueldo que se podrn tener en este grado); procesos de formacin para los grados aca-
dmicos necesarios para acceder a un encargo; formacin bsica requerida (naturaleza y alcance de
los conocimientos generales requeridos para el correcto desempeo del grado, el tipo de formacin
general que se precisa como base para que el ocupante sea capaz de dar un rendimiento completo);
formacin tcnica requerida (la naturaleza y alcance de los conocimientos tcnicos requeridos por
el grado, los conocimientos concretos de tipo profesional que deben ser del dominio del ocupante y
sin los cuales es imposible el rendimiento ecaz); idiomas requeridos (aquellos imprescindibles para
el correcto desempeo del grado); experiencia requerida para el grado, lo cual incluye informacin
sobre el aprendizaje cuantitativo y cualitativo adquirido por la prctica profesional que garantizan la
resolucin de situaciones especiales que pueden presentarse en el ejercicio del grado, y asimismo se
considera tambin la informacin sobre el tipo de posiciones que debe haber ocupado previamente
el candidato para que resulte idneo para el grado, as como informacin sobre la experiencia previa
no aceptable, que identica el tipo y el nivel de experiencias previas adquiridas por el candidato que
le invalidarn para el desempeo del grado; descripcin de las responsabilidades que ha de adquirir,
entre las que se encuentran el tipo, la frecuencia y el alcance de las relaciones interpersonales que
el candidato debe haber desarrollado o debe tener aptitudes para desarrollar; informacin sobre el
ambiente, condiciones de higiene y seguridad laboral; determinantes fsicos del estado general de
salud para el eciente y ecaz desempeo de las funciones; rasgos de personalidad en el desempeo
del grado incluyendo la estabilidad emocional, el control de impulsos, las relaciones interpersonales,
y la adaptacin o adaptabilidad; habilidades que se requieren para el grado: cognitivas, motoras y
de comunicacin; competencias gerenciales necesarias para el grado; perl motivacional y patrn de
conducta de la persona en distintas circunstancias; valores que son parte de la identidad del indivi-
duo con la institucin, incluyendo aspectos como el apego a la legalidad y una actuacin proba en
el desempeo de sus funciones; estndares de competencia y unidades de competencias inherentes
al cargo, que especican el saber, el saber hacer, el saber ser y el saber estar, que debe de tener la
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
42
jerrquico actual. En los cuadros se incluye informacin sobre las principales
competencias denidas en cada perl, los estndares del mapa funcional y las
unidades de competencias asociadas a cada caso.
Estndares de competencia
En el caso de los estndares de competencia tambin se observan avances en su
implementacin. A la fecha se han desarrollado 12 estndares de competencia,
que se derivan de las funciones y responsabilidades denidas en los 37 per-
les. Todos ellos fueron elaborados con base en la metodologa especicada por
Conocer, por lo que son susceptibles de ser registrados de forma ocial.
Los estndares describen lo que se debe saber hacer (las funciones prcti-
cas); lo que se debe saber (la teora de cmo realizar las funciones); el saber ser
(como debe ser la personalidad de cada individuo en su vida laboral y personal),
y el saber estar (la manera en cmo se comporta una persona dentro de un gru-
po de individuos o dentro de una institucin). El estndar homologa y unica
conocimientos, habilidades y acciones. Se convierte en el referente para evaluar
y certicar la competencia laboral ya que describe, en trminos de resultados, el
conjunto de conocimientos, habilidades, destrezas y comportamientos que debe
tener una persona para realizar una funcin adecuadamente.
Los 12 estndares de competencia especicados hasta el momento son:
18
Para las funciones de prevencin:
1. Polica preventivo de escala bsica.
2. Polica preventivo de escala de ociales.
3. Polica preventivo de escala de inspectores.
4. Polica preventivo de escala de comisarios.
Para las funciones de reaccin:
1. Polica de reaccin de escala bsica.
2. Polica de reaccin de escala de ociales.
3. Polica de reaccin de escala de inspectores.
4. Polica de reaccin de escala de comisarios.
Para las funciones de investigacin:
1. Polica de investigacin de escala bsica.
2. Polica de investigacin de escala de ociales.
3. Polica de investigacin de escala de inspectores.
4. Polica de investigacin de escala de comisarios.
persona; as como los cursos de capacitacin y formacin que le permitirn mejorar continuamente
su desempeo.
18
Con el n de avanzar en los procesos de certicacin, se han publicado los siguientes estn-
dares de competencia: 1) operacin de las funciones bsicas en la actuacin policial, 2) realizacin
de investigacin de campo en el actuar policial, 3) realizacin de la vigilancia policial, 4) realizacin
de la intervencin con tcticas policiales, 5) realizacin de la investigacin policial de gabinete, 6)
proporcionar servicios de proteccin a personas, 7) implementacin de medidas de seguridad fsica
en instalaciones estratgicas. (Diario Ocial de la Federacin, acuerdo SO/IV-11/07.01, S., publicado
el 16 de febrero de 2012).
Miguel Szkely Pardo
43
Certicacin
La emisin del certicado implica que se han vericado el desempeo, produc-
tos y el conocimiento deseado para cada funcin. A partir de dicha vericacin
se reconocen formalmente las competencias de una persona, independiente-
mente de la forma y lugar en que stas fueron adquiridas. A cada estndar de
competencia corresponde un instrumento de evaluacin. Las evaluaciones que
se realizan incluyen, por lo general, la observacin del desempeo, la genera-
cin de un producto o el desempeo de un conjunto de actividades, as como la
aplicacin de cuestionarios especcos.
Una ventaja de los instrumentos de evaluacin en el marco del Programa
es que permiten homologar criterios y, con ello, asegurar la validez y cona-
bilidad del procedimiento para el personal que labora en cualquiera de los tres
rdenes de gobierno o entidad de la Repblica. En ellos se establece qu es lo
que se debe de evaluar, cmo evaluarlo y qu resultados se pueden esperar en
todos los casos.
El proceso de certicacin con base en los estndares de competencia con-
lleva una serie de benecios para los participantes, entre los que se encuen-
tran: fortalecer la movilidad y crecimiento laboral del personal del sector de
seguridad pblica en el territorio nacional e incluso en el mbito internacional;
contribuir a una planeacin pertinente en la profesionalizacin policial, a travs
de rutas de formacin, por escala institucional y por la naturaleza de su desem-
peo; ofrecer una visin amplia del conjunto estructurado de las funciones
requeridas para alcanzar los resultados previstos, de acuerdo con las polticas
de Estado y marco normativo vigente.
Diseo operativo del Programa Rector de Profesionalizacin
Existen varias alternativas operativas para formar recursos humanos en el con-
texto del Programa y del modelo por competencias descrito anteriormente. La
alternativa tradicional consiste en centralizar los servicios de formacin, eva-
luacin y certicacin desde Sidepol y concentrarse en invertir en la capacidad
instalada y en los recursos humanos. Sin embargo, esta estrategia requerira
de periodos de tiempo signicativos, adems de una inversin considerable de
recursos econmicos.
Otra alternativa, que ha probado su ecacia y eciencia en el sector educa-
tivo de Mxico, consiste en aprovechar la capacidad instalada con que cuenta
el pas en materia de educacin superior, educacin tecnolgica, posgrado, y
la propia iniciativa de otras instancias pblicas y privadas. En este esquema,
se parte de la denicin previa de los perles, competencias y habilidades que
requiere cada nivel jerrquico, de la denicin de estndares de competencia,
as como de la especicacin de procedimientos de formacin, instrumentos de
evaluacin, y de mecanismos de certicacin que han sido descritos anterior-
mente.
Con esta alternativa, Sidepol puede distinguir aquellos procesos de forma-
cin especcos o estndares de competencias que, por cuestiones de seguridad,
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
44
condencialidad u otros, tendran que ser desarrollados por la misma SSP. En los
casos en que no exista un elemento de condencialidad sustantivo, es posible
abrir la participacin a instancias externas, bajo un modelo de seguimiento,
monitoreo, supervisin y evaluacin constante que garantice la calidad en la
formacin de los recursos humanos.
De esta manera, en lugar de tener que desarrollar la inversin completa en
recursos fsicos, nancieros y humanos, Sidepol puede concentrar sus esfuer-
zos en las reas estratgicas de monitoreo y supervisin. Adems de necesitar
menos recursos nancieros, fsicos y humanos, se aprovecha la capacidad ins-
talada en el pas en instituciones de educacin superior, tecnolgica y tcnica.
Otra ventaja signicativa es que este modelo da cabida a que las academias de
policas federales, estatales y municipales que deseen participar en alguno o en
varios procesos del modelo, puedan hacerlo.
Finalmente, para administrar y coordinar los procesos de formacin, es
necesario contar con un sistema de control escolar unicado. De esta forma, se
garantizar que el Programa Rector tenga una operatividad eciente y permita
la participacin de los tres rdenes de gobierno, de distintas instancias forma-
doras y en distintas reas geogrcas.
Dicho sistema se encuentra ya desarrollado e incluye un proceso de ins-
cripcin y registro de personal que mantiene un archivo histrico individual, as
como un manual para el seguimiento y monitoreo del sistema de formacin por
parte de Sidepol. Este sistema puede utilizarse a lo largo de todo el proceso de
inscripcin y registro, y es un elemento central para que Sidepol pueda realizar
las actividades de evaluacin y certicacin que le son exclusivas.
Primeros resultados del Programa Rector de Profesionalizacin
El Programa Rector de Profesionalizacin ya ofrece algunos resultados impor-
tantes con respecto a la profesionalizacin del personal policial del pas. Por
ejemplo, en 2009, la SSP inici un programa de reclutamiento de policas fede-
rales con perl investigador cientco, para el cual se abri una convocatoria
a Instituciones de Educacin Superior del pas, (IES). El perl requerido fue de
profesionistas egresados con buen desempeo acadmico. A esta primera con-
vocatoria acudieron 23 078 egresados, algunos incluso con posgrado, de los
cuales 7 515 cumplieron con el perl profesional requerido, 5 198 iniciaron los
cursos de induccin, y 4 464 egresaron satisfactoriamente de la primera etapa
de capacitacin. Un proceso similar de convocatoria se realiz para identicar a
docentes de IES que contaran con las aptitudes y el perl para participar en los
programas de formacin.
Otra accin importante para la formacin de profesionales ha sido el de-
sarrollo de especialidades como parte de la carrera policial, incluyendo las de
narcotrco, artefactos explosivos, terrorismo y operaciones con recursos de
procedencia ilcita.
Miguel Szkely Pardo
45
Adicionalmente, se han llevado a cabo cursos de formacin inicial para
policas con perl investigador, los cuales se imparten a aquellos profesionistas
que ingresan a la Polica Federal y desempean actividades de investigacin e
inteligencia. Dicho curso ofrece conocimientos tericos y prcticos contenidos
en 29 asignaturas, distribuidas en los mdulos siguientes: Doctrina y tica po-
licial, Tcnica policial, y Principios bsicos del anlisis e investigacin policial.
La duracin de la formacin es de seis meses y se ha impartido en diversas
instituciones de educacin superior, en la Academia Superior de Seguridad P-
blica de San Luis Potos y en la Academia Estatal de la misma entidad, con la
participacin de instructores nacionales y extranjeros.
Un aspecto que caracteriza a este tipo de formacin es que se adeca a las
caractersticas de las actividades a desempear. Por ejemplo, en el caso del per-
sonal policial que se integra a las reas de investigacin, se ofrece una mayor
carga en este tipo de asignaturas, mientras que para los que se centran en acti-
vidades de reaccin, el nfasis se da en el rubro de tcnicas y tcticas policiales.
Por otra parte, se han puesto en marcha cursos de formacin continua que
han atendido tanto a personal federal como a miembros de las corporaciones
policiales estatales y municipales, en temas relacionados con la persecucin de
delitos de trco de droga, lavado de dinero, derechos humanos, y prevencin
y diagnstico de la tortura.
19
Este tipo de cursos pueden ser de actualizacin,
especialidades y alta direccin.
En cuanto al programa de actualizacin, los contenidos se integran en los
siguientes cuatro mdulos: institucional; desarrollo de habilidades directivas,
desarrollo del mando, y colaboracin internacional. Al igual que en el caso
de los programas de formacin inicial, en su oferta participan instituciones de
educacin superior y expertos nacionales e internacionales.
De forma adicional, en la Secretara de Educacin Pblica se registraron
las siguientes especialidades: Operaciones con recursos de procedencia ilcita,
Investigacin policial, Terrorismo, Narcotrco, y Artefactos explosivos. Por
ltimo, se encuentran en proceso de desarrollo otros programas sobre Crimina-
lstica de campo y de identicacin, Metrologa forense, Atencin de incidentes
cibernticos, e Investigacin electrnica y forense, entre otros.
En lo referente a los programas de alta direccin, stos se cursan en un
periodo aproximado de tres meses e incluyen los siguientes mdulos: Rgimen
jurdico aplicado a la funcin policial, Estrategia nacional de prevencin, Habi-
lidades gerenciales, Seguridad ciudadana, Derechos Humanos, Doctrina y tica
policial, Inteligencia y tcnicas de investigacin, y Manejo de crisis, entre otras.
Estos mdulos se han impartido en colaboracin con las policas de Estados
Unidos, Colombia y Canad.
19
Entre 2007 y 2011 se realizaron cursos de capacitacin y actualizacin para ms de 110 000
integrantes de los cuerpos policiales, en estos procesos participan instituciones de educacin superior,
pblicas y privadas.
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
46
En materia de ascensos en la Carrera Policial, destaca como un avance la
promocin de 7 809 personas a una jerarqua superior, con base en criterios de
desempeo y progreso acadmico a marzo de 2012.
En lo relativo a la infraestructura para la formacin, destacan, como avan-
ces, la ampliacin y remodelacin de la Academia Superior de Seguridad P-
blica en San Luis Potos, con capacidad para albergar a ms de 1 000 personas
en proceso de formacin. Dicha reestructura permiti la capacitacin de ms de
19 000 policas entre 2007 y abril de 2012. Cabe destacar que la Academia se ha
orientado a especialidades como Alta Direccin Policial (con 1 352 egresados a
la fecha), Criminalstica e Investigacin Policial.
Tales avances han contribuido a materializar algunos de los objetivos origi-
nales del Programa Rector de Profesionalizacin. Sin embargo, para poder con-
solidarlo y asegurar una ecaz instrumentacin de sus acciones se identicaron
algunos desafos que se comentan en la siguiente seccin.
Conclusiones y retos
El Sistema Integral de Desarrollo Policial y, en particular, el Programa Rector
de Profesionalizacin, representan avances considerables en trminos de ins-
titucionalizacin y sistematizacin de los procesos de formacin de recursos
humanos y de profesionalizacin en el sector de seguridad pblica de Mxico.
Sus innovaciones y alcance pueden convertirlo en referente para otros pases
de Amrica Latina.
En este captulo se realiz un anlisis de esta nueva poltica pblica, la cual
cuenta con el potencial para transformar a fondo los procesos de reclutamiento
y promocin, as como para mejorar el perl de todos los participantes en las
instituciones policiales del pas. Visto a la luz de la experiencia de 10 pases
de Amrica Latina, el Programa Rector de Profesionalizacin instrumenta, por
primera vez, una visin integral en donde la formacin es un componente es-
tratgico del proceso de mejora de la poltica de seguridad. Lo anterior le otorga
la capacidad de generar un impacto positivo y permanente sobre la calidad del
personal en el sector.
El Programa Rector cuenta con la ventaja de ser un esquema exible que,
si bien propone perles, normas y criterios homogneos en el mbito nacional,
lo hace en un modelo operativo que permite la participacin de estados y mu-
nicipios, tanto en la formacin de su personal, como en las reas de evaluacin
y certicacin.
A pesar de los avances en la implementacin del Programa, los siguientes
aos sern decisivos para garantizar su consolidacin y permanencia. En parti-
cular, existen cinco retos a abordar en el corto plazo. El primero tiene que ver
con la participacin de las instituciones estatales y municipales. Si bien dichas
instancias han manifestado su acuerdo con respecto al diseo y caractersticas
del Programa Rector, la participacin de sus integrantes en estrategias de forma-
cin es el paso esencial para homologar los procesos de formacin, capacitacin
Miguel Szkely Pardo
47
y profesionalizacin de las policas del pas. Esto requiere que aquellos estados
y municipios que cuentan con programas y procesos de formacin propios, los
hagan compatibles con dicho Programa. Es decir, debern homologar sus reglas,
normatividad y formas de ejecucin. Esto no implica una prdida de soberana,
sino la participacin en una poltica de amplio alcance con benecios para los
tres rdenes de gobierno.
Un segundo reto es el nanciamiento. De no contar con recursos sucientes
para la formacin inicial y continua, incluso con la voluntad de todas las partes,
el Programa no podr generar los resultados que se esperan de l. Establecer cla-
ramente una partida presupuestal para garantizar el funcionamiento del Sistema
es, sin duda, un elemento determinante para hacerlo realidad.
El tercer reto es la formacin de docentes. La instrumentacin del Programa
implica un aumento considerable del volumen de acciones de formacin en el
pas. An con los avances recientes, es evidente que las instituciones policiales
pblicas no siempre cuentan con la capacidad instalada para ofrecer estos servi-
cios. Este punto es especialmente cierto en el mbito municipal. De igual forma,
es necesario realizar amplios procesos de formacin y capacitacin para los
docentes que formarn a los recursos humanos del sector. Adems de requerir
nanciamiento, estos procesos requieren planeacin y tiempo para atraer a los
mejores profesionales a esta prctica. La decisin de convocar a las Intituciones
de Educacin Superior del pas a ofrecer algunos de los servicios de profesiona-
lizacin es un elemento estratgico que hace viable la ampliacin de servicios
educativos en el corto plazo para las policas de Mxico.
El cuarto reto es la actualizacin continua del Registro Nacional de Per-
sonal de Seguridad Pblica, en el cual se incluye el historial acadmico y for-
mativo de cada integrante. Una ventaja de la actualizacin puntual de dicho
registro es que permitir dar seguimiento a los procesos de formacin y evaluar
el desempeo de los elementos policiales.
Para nalizar, el quinto reto es el de vincular de forma sistemtica los
procesos de formacin con los procesos de ascenso en la jerarqua. Tiene poco
tiempo que la formacin comenz a utilizarse como criterio para la promocin
dentro de la carrera policial y su institucionalizacin requiere an de un cam-
bio cultural que seguramente ir aparejado a la instrumentacin del Programa
Rector de Profesionalizacin.
El perl y el grado de profesionalizacin de los recursos humanos de una
institucin determinan en gran medida su desempeo y calidad. Por esto, el
Programa Rector cuenta con el potencial para incidir de manera contundente en
la calidad e impacto de las instituciones de seguridad pblica en Mxico durante
los siguientes aos. Ahora que se encuentra en su etapa de implementacin, se
podr vericar si sus cimientos son lo sucientemente slidos para detonar un
acelerado e intenso proceso de profesionalizacin de las fuerzas policiales en
el pas.
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances y perspectivas
EL SERVICIO DE CARRERA POLICIAL EN MXICO
GIOVANNA VALENTI NIGRINI
CAPTULO 2
51
El espacio prioritario que el tema de la seguridad ha ocupado en la agenda
pblica durante la ltima dcada, as como el incremento en la exigencia a las
instituciones policiales para atender con ecacia, eciencia y sentido tico las
situaciones de inseguridad y violencia, llevaron al Estado mexicano a realizar
cambios sustantivos en la organizacin y funcionamiento del Sistema de Segu-
ridad Pblica. Entre las recientes transformaciones destacan el diseo y puesta
en operacin de un nuevo Servicio de Carrera Policial.
El presente captulo describe y analiza el Servicio Profesional de Carrera
de la Polica Federal a partir de los cambios recientes en su estructura y ca-
ractersticas generales. Este nuevo esquema plantea diferencias en materia de
funciones, perles de los elementos policiales, as como de requisitos de los
procesos de reclutamiento, formacin y desarrollo en el marco del Nuevo Mo-
delo de Polica.
Las preguntas en torno a las cuales se desarrolla la estructura de este ca-
ptulo son las siguientes: cules son las caractersticas ms relevantes del Ser-
vicio Civil en general y las del nuevo esquema de Servicio de Carrera Policial?,
qu implicaciones tiene el nuevo Servicio de Carrera Policial en el funciona-
miento de la Secretara de Seguridad Pblica Federal y en la implementacin de
polticas de seguridad pblica?, cul ha sido la experiencia en contextos inter-
nacionales y qu podemos aprender de ellos para fortalecer la implementacin
del Servicio de Carrera Policial en Mxico en los prximos aos?
En el primer apartado de este captulo se presentan los conceptos generales
sobre el Servicio Civil de Carrera, as como sus ventajas y limitaciones para el
funcionamiento de las administraciones pblicas. En el segundo, se realiza un
anlisis comparativo de los mecanismos de profesionalizacin de las institucio-
nes de seguridad de cinco pases (Chile, Colombia, Espaa, Canad y Estados
Unidos) a n de identicar las particularidades de sus servicios de carrera. Sus
cinco elementos principales son:
1. Funciones y escala jerrquica.
2. Reclutamiento, seleccin e ingreso.
3. Mecanismos de evaluacin y otorgamiento de mritos.
4. Criterios y protocolos de ascensos
5. Procesos de formacin.
En la tercera seccin se subrayan las caractersticas del nuevo Servicio Pro-
fesional de Carrera de la Polica Federal. Asimismo, se describen sus procesos
52
Giovanna Valenti Nigrini
utilizando el mismo marco terico de la experiencia internacional. Finalmente,
en el ltimo apartado se recuperan elementos considerados como fortalezas y
debilidades de los servicios civiles de carrera, con objeto de plantear algunas
sugerencias para la consolidacin del Servicio Profesional de Carrera de la Po-
lica Federal.
Importancia del Servicio Civil de Carrera
La idea bsica del Servicio Civil de Carrera es contar con un conjunto de reglas
y procedimientos administrativos que regulen el trabajo y su divisin en una
unidad administrativa.
1
El objetivo primordial es garantizar la existencia de
administraciones pblicas profesionales, cuyos ejes centrales sean las reglas y
normas que regulen el ingreso, ascenso y permanencia, as como su vinculacin
con el entorno para promover la formacin de identidades y lealtades institu-
cionales.
2
De esta manera, se busca acercar lo ms posible la misin y visin
institucionales con el desempeo y los intereses individuales de quienes laboran
dentro de las organizaciones de la administracin pblica.
Un aspecto central radica en que los servicios civiles de carrera son ms que
estructuras fras compuestas por profesionales sujetos a reglas de ingreso, as-
censo y permanencia. Ms all de la existencia de normas que ordenan y dan un
sentido racional y objetivo al desempeo de funcionarios pblicos, se encuentra
la formacin de una identidad institucional, la reduccin de la incertidumbre en
los procesos de seleccin, ascenso y evaluacin a lo largo de la carrera profesio-
nal, as como la capacidad de discernir entre los mejores elementos.
3
Se ha demostrado que la falta de profesionalizacin en los actores de la
administracin pblica genera que decisiones sencillas sean tomadas por fun-
cionarios poco capaces. En consecuencia, asuntos comunes y fciles de resolver
se complican.
4
De ah que no contar con el personal adecuado y competitivo
repercuta en la ecacia y eciencia institucional y, por ende, en el desempeo
de las instituciones.
Por lo anterior, resulta esencial para cualquier institucin contar con un
sistema claro de reglas para la seleccin, promocin y remocin de sus funcio-
narios. Ms an, es necesario establecer mecanismos que garanticen la imple-
mentacin de estos procesos con base en principios democrticos tales como
transparencia, igualdad de oportunidades y legalidad y en criterios merito-
crticos que permitan la permanencia, profesionalizacin y desarrollo de los
funcionarios.
1
Juan Pablo Guerrero Amparn, Consideraciones sobre la instauracin del servicio civil en
Mxico, p. 2.
2
F. Longo, La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mrito con exibili-
dad. Documento de trabajo presentado en la primera reunin del Dilogo Regional de Poltica de
Gestin Pblica y Transparencia, Washington, 26 y 27 de abril, 2001, p. 6.
3
Woldenberg, apud J. L. Mndez Martnez, Evaluacin del desempeo y servicio civil de carrera
en administracin pblica y los organismos electorales.
4
Uvalle, apud J. Salinas Narvez, Servicio Civil de Carrera en Mxico.
53
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
Con el objetivo de fortalecer los procesos de ingreso, permanencia y desa-
rrollo profesional de los funcionarios, existe consenso acadmico en que todo
Servicio Civil de Carrera debe regular, al menos, los siguientes elementos:
5
Reclutamiento. Tiene el objetivo de establecer mecanismos ecientes de clasicacin
de personal que permitan igualdad en la competencia y seleccin rigurosa en fun-
cin de perles especcos.
Evaluacin. Contempla los procesos de medicin de capacidades, a travs de ex-
menes rigurosos y mltiples evaluadores, mismos que permiten dar un panorama
general de las capacidades de los individuos. De esta forma, se pueden asociar al
desempeo de actividades denidas para un puesto.
Formacincapacitacin. Se reere a la etapa de homologacin de conocimientos
y desarrollo de competencias especcas a los puestos. Aqu se desarrollan las ha-
bilidades necesarias para los ascensos en los escalafones de la estructura organi-
zacional, tanto de forma horizontal como vertical. En la actualidad, la formacin
continua se hace necesaria debido a los avances en el conocimiento y la tecnologa,
por lo que se tiende a modicar la tradicional movilidad centrada en la antigedad.
Como resultado, se otorga cabida a nuevas formas de ascenso basadas en mritos
propios o procesos de evaluacin.
Derechos y deberes de los funcionarios. De acuerdo con Juan Pablo Guerrero,
6
la
manifestacin ms clara de los derechos es la existencia de contratos que garanticen
el empleo, mientras que lo relativo a los deberes se vincula de manera directa con
la lealtad de los funcionarios a la institucin por encima de intereses particulares
o partidistas. Lo anterior se traduce en una conducta eminentemente imparcial y
circunscrita al servicio en el inters pblico. Aunado a ello, en el Servicio Civil de
Carrera operan mecanismos de incentivos y sanciones que promueven la ecacia en
el desempeo, as como la correccin del comportamiento inadecuado de los miem-
bros del sistema profesional con base en reglas claras.
A nivel terico, la idea de contar con cuerpos profesionales que renan
ciertas cualidades se remonta a autores como Max Weber, quien destacaba las
caractersticas de una burocracia ideal: 1) funcionarios que en lo personal estn
libres de intereses polticos, con competencias demostradas y responsabilidades
claramente denidas, 2) funcionarios con un claro sentido de lo pblico e iden-
ticados con el Estado de derecho, 3) funcionarios incorporados dentro de un
sistema jerrquico donde sus mritos y formacin fueran la base de su incorpo-
racin y mantenimiento en la funcin pblica. En este sentido, estos funciona-
rios tendran como nica profesin el servicio pblico y el buen desempeo y
cumplimiento de las actividades asignadas.
5
J. P. Guerrero Amparn, op. cit., pp. 36; J. L. Mndez Martnez, op. cit.
6
J. P. Guerrero Amparn, op. cit., p. 5.
54
Giovanna Valenti Nigrini
Benecios y limitaciones del Servicio Civil de Carrera
Recientemente, autores como J. L. Martnez
7
se reeren a la profesionalizacin
de la administracin pblica mediante el servicio civil como un elemento esen-
cial para la construccin institucional, y destacan sus benecios y limitaciones.
En lo relativo a los primeros,
8
subraya dos que se encuentran muy relacionados
con la atencin de algunos de los problemas ms importantes que enfrenta la
accin gubernamental. El primero tiene que ver con asegurar la continuidad de
programas y polticas, ya que, en general, los cambios de gobierno sexenales,
trianuales y dems conllevan intentos de recomenzar polticas y programas
con nuevas personas y perspectivas diferentes, lo que implica perder la expe-
riencia que estos equipos han obtenido a lo largo de su funcin. La existen-
cia de normas que regulan la entrada, promocin y salida de los funcionarios,
constituye la principal forma de profesionalizar al personal y de disminuir la
vulnerabilidad de ser removidos. Adicionalmente, se busca reducir los costos de
reclutar nuevo personal, as como la ineciencia que conlleva formar y capaci-
tar a nuevos funcionarios.
En segundo lugar, se encuentra la implementacin el y profesional de las
polticas gubernamentales. Esta ventaja requiere la existencia de dos aspectos
caractersticos del Servicio Civil de Carrera: la profesionalizacin y la promo-
cin basada en el mrito. El primero implica que la institucin se allegue del
personal con las competencias necesarias (conocimiento, habilidades, actitudes
y valores) para asegurar que las polticas gubernamentales estn orientadas ha-
cia el cumplimiento cabal de los objetivos institucionales, pues as se reducen
los costos originados por errores o por mantener una amplia estructura con
bajos rendimientos.
Por otra parte, la promocin por mritos incentiva al funcionario a invertir
en su propio desarrollo y capital humano, lo cual hace que esta alternativa de
adherirse a un aliado poltico sea una apuesta menos atractiva. Se promueve,
de forma paralela, la autonoma de la funcin pblica. La permanencia y con-
tinuidad de polticas reduce la incertidumbre, facilita la accin gubernamental,
aanza la relacin y colaboracin institucional e, incluso, permite que los altos
funcionarios cuenten con la capacidad de trabajar independientemente del con-
texto poltico.
Cabe destacar que los servicios civiles de carrera no solucionan, ni pre-
tenden hacerlo, todos los males asociados al desempeo de las instituciones
gubernamentales. Como todo diseo institucional, no estn exentos de las fa-
llas propias del sistema de reglas ni de los factores exgenos y externalidades
presentadas en las diversas fases de los procesos. En todo caso, dichos sistemas
pretenden reducir las probabilidades de fallo ligadas al desempeo de los in-
dividuos, estableciendo barreras a una inadecuada actuacin en un sistema de
reglas dado.
7
J. L. Martnez, op. cit.
8
J. P. Guerrero Amparn, op. cit.
55
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
En lo relativo a las limitaciones, algunos analistas plantean que, a pesar de
las bondades atribuidas a la prctica del servicio civil como mecanismo para
profesionalizar y hacer ms eciente la accin de las administraciones pblicas,
no se debe perder de vista que este servicio tambin posee disfunciones. Algu-
nas de las limitantes del servicio civil sealadas por Longo
9
son las siguientes:
Exceso de uniformidad en los marcos reguladores, lo que reduce la capacidad de
adaptacin y de reaccin frente a cambios.
Exceso de regulaciones, que conducen a una abundante estandarizacin de las prc-
ticas del personal.
Gestin demasiado centralizada, que puede reducir la autonoma de los directivos en
el ejercicio de sus responsabilidades de gestin de recursos humanos.
Procesos de reclutamiento largos, complejos y en exceso formalizados.
Desproporcin de seguridad (percepcin de estabilidad garantizada) en el empleo.
Sin embargo, a pesar de las posibles limitaciones que puede tener un Ser-
vicio Civil de Carrera, su creacin e implementacin tiene efectos positivos para
la profesionalizacin, autonoma y, sobre todo, la continuidad de los programas
y polticas pblicas en cualquier rea de gobierno.
Ms an, su existencia provee a los funcionarios pblicos de un marco de
certidumbre y legalidad al establecer claramente los criterios y procedimientos
para su crecimiento y desarrollo profesional dentro de la institucin.
El inters por fortalecer y profesionalizar la administracin pblica en el pas
ha estado presente en las reexiones y estrategias de reforma para mejorar el
funcionamiento gubernamental desde mediados de los aos noventas del pasado
siglo. Desde entonces, era claro que contar con un sistema de Servicio Civil de
Carrera era necesario para mejorar los resultados de la administracin pblica.
Con el objetivo de estar a la par de los sistemas administrativos en el mbi-
to mundial, as como para mejorar la eciencia de las personas que trabajan en
el servicio pblico, la reforma de la administracin pblica se centr en tener
servidores pblicos profesionales, que cumplieran con criterios estandarizados
de seleccin, as como en establecer los juicios y protocolos del servicio profe-
sional de carrera. Los debates se suscitaron en torno a la idea de cul sera el
mejor modelo de servicio civil para la compleja estructura administrativa que
poseen las instituciones en Mxico.
Sin embargo, a pesar de tales esfuerzos en materia de profesionalizacin y re-
gulacin de la administracin pblica, an no se ha logrado instaurar un Servicio
Civil de Carrera como el que funciona en pases como Francia, Italia, Reino Unido,
Estados Unidos y Australia, por mencionar algunos, as como consolidar el desa-
rrollo del capital humano y garantizar la continuidad de los programas y polticas.
De acuerdo con Guerrero,
10
lo anterior se debe a la falta de autonoma de los fun-
cionarios de la administracin pblica mexicana respecto de los polticos electos.
9
F. Longo, op. cit.
10
J. P. Guerrero Amparn, op cit.
56
Giovanna Valenti Nigrini
El Servicio Civil de Carrera Policial: experiencias internacionales
Las instituciones de seguridad pblica, en particular, son entidades que se en-
cuentran bajo el reector pblico debido a la trascendencia de su labor: proteger
a la poblacin. En este sentido, los modelos de seguridad pblica y de polica se
han ido transformando a n de hacer frente a los desafos y responder a las de-
mandas sociales. Sobre todo, han buscado establecer mecanismos para la profe-
sionalizacin de sus elementos, as como para la continuidad de sus programas.
Dichas instituciones han evolucionado, tanto en funciones y capacidades,
como en necesidades de recursos humanos y tcnicos. Esta evolucin queda
claramente evidenciada en las policas de Estados Unidos e Inglaterra, as como
en las reformas policiales que se han llevado a cabo en el mbito mundial.
De acuerdo con Uchida,
11
las funciones de estas corporaciones cambiaron a
partir de la revolucin industrial. En dicha poca, el tema de la seguridad pbli-
ca comenz a ser visto como la principal razn para ejercer la ley por parte del
Estado, por lo que sus actividades se circunscribieron a aprehender criminales,
recolectar impuestos y hacer comparecer en los tribunales a quienes cometieran
faltas del orden pblico o contra los reyes. As, la polica centraba el ejercicio de
su deber en la imagen de autoridad que representaba, al grado de que en algu-
nos pases los policas no portaban armas, sino slo la investidura institucional
para ejercer el cumplimiento de la ley.
Por otra parte, el mismo autor
12
seala que los modelos estadounidense y
londinense se caracterizaron, el primero, en que basaba su organizacin en la
descentralizacin, mientras que el segundo era centralizado, lo que caus una
diferencia en las formas de reclutamiento. En el caso de Estados Unidos, stas
fueron ms voltiles y dependientes de la lealtad a los jefes y lderes polticos,
en tanto que en Londres se les incorporaba como miembros del servicio pblico.
La estructura dependiente de las uctuaciones polticas de Estados Unidos
provoc inestabilidad en las reglas de promocin y ascenso, adems de que
stas eran informales, por lo que se prest a actos de corrupcin y abusos de
autoridad. Por ello, a nales del siglo XIX y principios del XX, la polica se in-
corpor al Servicio Civil de Carrera. El hecho de denir las funciones y otorgarle
un lugar dentro de la estructura administrativa, como parte del servicio pblico,
marc la diferencia para establecer los inicios de la carrera policial y entender
el cuidado del espacio pblico y la preservacin de la seguridad y la paz como
una tarea fundamental de las instituciones gubernamentales.
En el mbito mundial, en la dcada de los sesentas y setentas, la poli-
ca ocup el papel de brazo coactivo del gobierno, tanto por el cumplimiento
irrestricto de la ley, como por una serie de confrontaciones del gobierno con
la sociedad debido a que sta viva procesos de transformacin en la forma de
interactuar y apropiarse del espacio pblico.
11
Craig D. Uchida, The Development of the American Police: An historical Overview.
12
Idem.
57
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
La ltima ola de reformas a escala mundial ha consistido en darle a la po-
lica un nuevo sentido de pertenencia a la comunidad, considerando que el ser-
vicio del polica radica en preservar la paz y en evitar los actos delincuenciales.
Sobre esta base, se entiende que el cuidado del espacio pblico es de todos, por
lo que el papel de la seguridad adquiere una connotacin de corresponsabilidad.
Tal nocin es coherente con las transformaciones de la dinmica social, ms
consciente de sus derechos y con nfasis en el cuidado de los derechos huma-
nos y las garantas sociales. Asimismo, coincide con un ejercicio de la tarea
policial ms descentralizado, mejor organizado y preventivo, el cual utiliza las
tecnologas de la informacin para poder incidir de mejor forma en la captura
de delincuentes y la prevencin de delitos.
En la actualidad, gran parte de los modelos de polica estn basados en la
prevencin y utilizacin de actividades de inteligencia para salvaguardar la paz.
Las instituciones de seguridad actuales se caracterizan por tener un carcter ms
preventivo que reactivo. Es decir, se centran en la redenicin de sus funciones
de inteligencia y en el desarrollo de una estructura para privilegiar el desempe-
o de los policas en lo individual, sin demeritar la lealtad a la institucin y la
obediencia a la jerarqua. En resumen, lo que se pretende es darle cuerpo a toda
una estructura de desempeo profesional de la polica, apta para responder a
las necesidades de seguridad pblica, con capacidades tcnicas y operativas y
vinculada a la comunidad.
Para lograrlo, algunos investigadores mencionan dos aspectos en particu-
lar: la necesidad de una mejor polica, es decir, ms profesional y con mejor
nivel educativo, y una organizacin policial mejor estructurada en sus tareas
jerrquicas, as como en sus sistemas de evaluacin y recompensa.
13
Ambos puntos son relevantes en materia de seguridad por dos razones
primordiales. La primera es que con frecuencia las actividades policiales no
resultan atractivas para los sectores universitarios. En algunos casos, principal-
mente a escala local, el ocio atrae a personas con escolaridad bsica y media,
quienes ven en la polica una opcin para tener un mejor nivel de vida, ms que
un proyecto profesional. Lo anterior ocurre no slo en Mxico, sino en diversas
partes del mundo. Este fenmeno deriv en que la polica tuviera bajos niveles
de productividad y que, al implementar sistemas de evaluacin, la ponderacin
de elementos asociados con mejoras en el desempeo y cumplimiento en el
servicio fuera revisada a la baja y se privilegiaran factores como el tiempo de
permanencia en la institucin.
En la medida en que los retos por mantener la seguridad se han vuelto ms
complejos (tanto por los cambios en la dinmica social como en funcin de los
avances tecnolgicos que permiten una distinta coordinacin entre los grupos y
las labores de accin y prevencin), los sistemas de seguridad pblica tambin
se han ido transformando y, a su vez, han conformado estructuras ms ecaces
para el cumplimiento de sus deberes.
13
Cf. Stephen A. Baker, Effects of Law Enforcement Accreditation. Ofcer Selection, Promotion,
and Education.
58
Giovanna Valenti Nigrini
En Estados Unidos, junto con la implementacin del Servicio Civil de Ca-
rrera Policial, se plante la necesidad de desarrollar mecanismos idneos para
evaluar distintas fases del proceso de la carrera, tales como evaluaciones cien-
tcas y estandarizadas para la seleccin y la promocin de los elementos poli-
ciales.
14
Estos instrumentos buscaban medir las habilidades de los policas para
identicar y clasicar crmenes, as como interpretar los trminos legales aso-
ciados a su resolucin y debido proceso.
Hasta antes del ao 2000, las reformas policiales en diversos pases de La-
tinoamrica (Argentina en 1997, Colombia en 1994, por citar algunos ejemplos)
haban iniciado cambios parciales dentro de los cuerpos policiales. El objetivo
era dar respuesta al incremento en los ndices de violencia, el aumento de la
corrupcin en las corporaciones policiales y el combate al narcotrco. Sin
embargo, y a pesar de la urgencia por contar con sistemas innovadores para
el combate al crimen, las reformas centraron sus esfuerzos en pocos elementos
de gestin y doctrina policial,
15
con menos nfasis en la conguracin de una
estructura de carrera y un servicio de inteligencia y prevencin ms integrados.
Elementos principales de los servicios de carrera policial
Como se pudo ver, los sistemas policiales pasan por diversas etapas a medida
que las necesidades del contexto social provocan su transformacin. La orga-
nizacin policial se presenta como una gura de autoridad, creando un espacio
dentro de las estructuras de la administracin y la gestin pblica.
Por otra parte, se seal la necesidad de contar con incentivos y reglas
claras para estimular un mejor desempeo y aplicar diversas medidas de control
a las actividades policiales. Su organizacin debe basarse en la lealtad y en la
jerarqua, as como en el desempeo y el cumplimiento del deber.
La revisin de la bibliografa sobre el Servicio Civil de Carrera ha permitido
observar una relacin entre el incremento de los niveles educativos y la forma-
cin de personal ms capacitado. La idea bsica es que la educacin permite
formar individuos con mayores competencias para desarrollarse en los espacios
pblicos y la capacidad de concebirse como parte importante y til del entorno.
Adems de privilegiar la educacin y profesionalizacin, existen otros me-
dios como la experiencia y la evaluacin constante de competencias que permi-
ten formar sistemas de incentivos y recompensas de la labor profesional. Estos
elementos pretenden ser tomados en cuenta para denir un mejor sistema de
desarrollo profesional de los miembros de la polica, algunos sin mucho xito.
Sin embargo, las ltimas reformas pretenden ir en un sentido ms integral.
En este sentido, se ha realizado un anlisis de las experiencias de trans-
formacin policial en otros pases del mundo. Si bien, dadas las caractersticas
sociales, polticas, culturales y econmicas, algunas experiencias no pueden ser
14
L. J. ORourke, The use of Scientic test in the Selection and Promotion of Police, en The
Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol. 146, pp. 147159.
15
L. Dammert, Reformas Policiales en Amrica Latina, en Qurum, nm. 12.
59
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
comparables directamente con el caso mexicano, s podrn servir de referente
en algunos aspectos, as como brindar un ejemplo de prcticas exitosas que
sirvan para el mejoramiento del Servicio Profesional de Carrera Policial estable-
cido en nuestro pas.
En las siguientes pginas se identican los elementos ms valiosos e inte-
resantes de algunos cuerpos policiales nacionales: Cuerpo de Carabineros y Po-
lica de Investigacin de Chile; Polica Nacional de Colombia, Cuerpo Nacional
de Polica de Espaa, la Real Polica Montada de Canad y el Bur Federal de
Investigaciones (FBI) de Estados Unidos.
Los elementos que se analizan son los siguientes: 1) funciones y escala
jerrquica; 2) reclutamiento, seleccin e ingreso; 3) mecanismos de evaluacin
y otorgamiento de mritos; 4) criterios y protocolos de ascensos, y 5) procesos
de formacin.
Funciones y escala jerrquica
El rasgo caracterstico de los cuerpos policiales antes mencionados es que cuen-
tan con funciones bsicas de prevencin y reaccin, as como de investigacin.
Sin embargo, algunos de ellos cumplen con funciones especializadas de investi-
gacin, como es el caso del FBI (encargado de investigar las violaciones federales
y de seguridad nacional) y la Polica de Investigacin de Chile (responsable de
los procesos de prevencin e investigacin de violaciones a la ley y la seguridad
pblica). Asimismo, hay cuerpos especializados en las tareas del orden pblico
como lo es el Cuerpo de Carabineros.
Por otra parte, las corporaciones policiales de Colombia, Espaa y Canad
incluyen, en su estructura, reas especializadas para el desempeo de tareas
preventivas, reactivas y de investigacin. De hecho, algunas de ellas han pasa-
do de tener cuerpos separados con funciones especializadas a integrar un solo
cuerpo con reas y tareas especcas. Ejemplo de ello es el caso de Espaa,
donde el Cuerpo Nacional de Polica surge como resultado de la unicacin del
Cuerpo de Polica Nacional, de tipo reactivo, y el Cuerpo Superior de Polica, con
funciones de investigacin. La razn de fusionar estas dos corporaciones fue la
de solucionar problemas de coordinacin y mando, as como para homologar
funciones y lograr mayor efectividad.
En cuanto a la estructura jerrquica, cabe sealar que en los diversos casos
analizados se presentan dos caractersticas comunes (con excepcin del FBI). Por
un lado, la estructura jerrquica es de corte militar, teniendo una multiplicidad
de rangos. Por el otro, estas estructuras tienen la particularidad de que los altos
mandos son nombrados por el jefe de Estado y/o el ministerio del que dependen
(generalmente el de Defensa) y los mandos medios son nombrados por la direc-
cin de la Institucin.
Reclutamiento, seleccin e ingreso
Una caracterstica comn de estos procesos en los pases analizados es el hecho
de que los aspirantes son sujetos a diversas pruebas fsicas, mdicas, psicol-
60
Giovanna Valenti Nigrini
gicas y de conocimientos. Sin embargo, uno de los rasgos ms importantes es
que para ingresar, ya sea en la escala ms baja o en una de nivel con cierta res-
ponsabilidad, se les pide escolaridad de al menos un grado tcnico. Si se quiere
ingresar en un rango ms alto, deben acreditar una licenciatura o su equivalente
a estudios profesionales de nivel terciario, lo cual seala la importancia que se
da a la profesionalizacin de cuadros en los distintos pases analizados.
En el cuadro 2.1 se muestran los requisitos de ingreso para cada una de las
corporaciones analizadas.
Niveles de educacin en cuerpos policiales
CUADRO 2.1
Institucin de seguridad Requisitos
Cuerpo de
Carabineros
de Chile
Son requisitos indispensables: tener buena salud, contar con ttulo profesional
o tcnico y no haber sido cesado de algn cargo pblico por indisciplina
o calicacin deciente. El reclutamiento de nuevo ingreso se hace en la
Escuela de Carabineros.
Polica de
Investigaciones
de Chile
Slo los egresados de la Escuela de Investigaciones Policiales pueden ingresar
a esta institucin.
Polica Nacional
de Colombia
Se requiere tener un grado acadmico que puede ser de bachiller o tcnico
para el nivel ms bsico (patrullero), y ttulo universitario para acceder a la
carrera de ocial. Asimismo, se requiere aprobar las pruebas fsicas, mdicas,
psicolgicas y de conocimientos.
Cuerpo Nacional de
Polica de Espaa
Para ingresar a esta corporacin es necesario cumplir con pruebas de
conocimientos, aptitud fsica, psicolgica y mdica, as como cubrir el nivel
educativo: educacin bsica para el grado de polica, y superior para el grado
de inspector (equivalente a mando medio). Asimismo, es necesario acreditar
satisfactoriamente los cursos de formacin inicial.
Real Polica Montada
de Canad
Para ingresar se requiere tomar una sesin informativa con miembros de la
corporacin, con el n de asegurar de que la carrera policial es lo que se desea.
Asimismo, se deben realizar las siguientes evaluaciones: test de aptitudes;
cuestionarios para medir la idoneidad y conabilidad; pruebas de habilidades
fsicas que simulan acciones de trabajo como situaciones crticas o arrestos;
entrevistas con ociales, y la prueba de polgrafo. Adicionalmente, se verica
la conducta del individuo, su historial personal y profesional, y se llevan a cabo
exmenes mdicos.
Bur Federal de
Investigaciones (FBI)
Para ser agente del FBI es necesario contar con un grado universitario y al
menos tres aos de experiencia en trabajos de tiempo completo. Se valora
mucho la experiencia que se posea en leyes o en el rea militar, as como
la que se tenga en el campo nanciero para ingresar al rea dedicada a la
investigacin de delitos nancieros o fraude. Las pruebas que se realizan son
exmenes escritos y orales, pruebas mdicas, fsicas y psicolgicas, pruebas de
polgrafo y una revisin profunda de la experiencia y los antecedentes. La edad
de ingreso debe ser entre 23 y 36 aos.
Fuente: elaborado por Giovanna Valenti Nigrini con informacin de las pginas web, de dichas agencias y policas.
61
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
Mecanismos de evaluacin y otorgamiento de mritos
Los procesos de evaluacin y mritos son de gran importancia en la carrera po-
licial, pues a travs de ellos los agentes policiales pueden ascender de rango o de
grado. Una de las caractersticas ms importantes en estos pases es la presencia
de mtodos de evaluacin y de sistemas de incentivos que permiten establecer
listas de mritos. Lo anterior inuye de manera directa, ya sea en el ascenso
dentro de la estructura o en la permanencia dentro de la misma.
En Chile, tanto en el Cuerpo de Carabineros como en la Polica de Investi-
gacin, el personal es calicado cada ao, excepto a los ociales generales. La
evaluacin de cada elemento se realiza por el superior directo y constituye la
base para el ascenso y para la determinacin de la permanencia en la institu-
cin. En este examen se toman en cuenta las cualidades y capacidades profesio-
nales, morales, intelectuales y fsicas, as como las observaciones del superior y
de los registros del libro de vida o historial de conducta.
Los resultados son revisados por Juntas Calicadoras dependiendo del
tipo de personal y del nivel jerrquico que tenga el elemento de este cuerpo.
Cabe destacar que existe la posibilidad de apelar los fallos. De acuerdo con las
evaluaciones, segn el rango y tipo de personal, los miembros de este cuerpo
pueden ser colocados en diversas listas de clasicacin. De acuerdo con dicha
clasicacin, se valora la situacin de cada elemento, debido a que, en caso de
permanecer en el rubro ms bajo, deben de ser separados de la institucin.
Por su parte, en el caso de la Polica Nacional de Colombia, la evaluacin
continua y permanente es la base para el otorgamiento de estmulos y ascensos,
el establecimiento de planes de capacitacin, la asignacin de cargos y la per-
manencia de los elementos en dicha corporacin. Este proceso de evaluacin se
lleva a cabo en las siguientes etapas:
1. Denicin de la participacin del polica en los procesos de evaluacin, as como el es-
tablecimiento de las metas, en comn acuerdo entre aqul y el personal que lo calica.
2. Observacin del comportamiento y desempeo del polica, de acuerdo con lo esta-
blecido en la etapa anterior.
3. Evaluacin a travs de indicadores de gestin.
4. Revisin de la concordancia entre lo concertado, lo ejecutado y lo evaluado.
5. Ubicacin del polica de acuerdo con las escalas de medicin.
Las escalas utilizadas para la evaluacin de los elementos de este cuerpo
de seguridad son:
1. Incompetente. Elementos cuyo desempeo profesional y personal no cumple con
lo especicado para el desarrollo de los procesos y por lo tanto debe separarse de
la institucin.
2. Deciente. Personal con resultados por debajo de lo proyectado y, como tal, debe
tener un seguimiento aunado al establecimiento de ciertos compromisos de su
parte para obtener una mejora a corto plazo.
62
Giovanna Valenti Nigrini
3. Aceptable. Elementos que cumplen la mayora de las acciones y procesos denidos
de antemano y presenta fallas que pueden ser corregidas en el corto plazo. Como
tal, debe tener un seguimiento y asesora.
4. Satisfactorio. Elementos cuyos resultados fueron los esperados, por lo tanto, es
tomado en cuenta para los planes de capacitacin.
5. Superior o excepcional. Elementos que, adems de obtener los resultados deseados,
realizaron actividades sobresalientes. Son tomados en cuenta para los planes de
estmulos.
Las evaluaciones son anuales y se hace un seguimiento de todas y cada una
de las etapas; es decir, se analizan los resultados de las diversas valoraciones
hechas durante la vida laboral del elemento en cuestin, se promedia y clasica
este resultado en tres listas: a) de rango superior; b) de rango aceptable; c) de
rango deciente. En el caso de Chile, la ubicacin en estas listas dene, en gran
medida, las posibilidades de ascenso o retiro en la institucin.
Criterios y protocolos de ascensos
En el caso de los ascensos, si bien cada cuerpo policial tiene su normativa y sus
procesos, destacan dos sistemas de ascenso. Por un lado, el que se reere a los
elementos ubicados en jerarquas superiores donde se toma en consideracin,
principalmente, la antigedad en el servicio y los mritos acumulados. Adems,
en varios casos analizados se da una cierta importancia a la formacin y actua-
lizacin recibida.
Por otra parte, en los niveles medios y bajos de la jerarqua policial, existen
casos interesantes en los cuales la formacin, los mritos y la evaluacin son
ms determinantes que los aos cumplidos en servicio, aunque la antigedad
sigue siendo un factor indicativo de aquellas personas que podran ascender.
En Espaa, los ascensos en el Cuerpo Nacional de Polica dependen del
cargo actual y del inmediato superior al que se planea subir. Por ejemplo, para
ascender de polica a ocial de polica se deben tener dos aos como mnimo
en esa categora y se debe participar en un concurso. Para el paso de ocial a
subinspector se requiere un mnimo de antigedad de tres aos en el nivel ac-
tual y se considera la modalidad de antigedad selectiva o concurso. El ascenso
de subinspector a inspector se otorga por la modalidad de antigedad selectiva
o por concurso. En este caso, aquellos individuos que no pertenezcan a la cor-
poracin y quieran ingresar en este nivel deben participar en una convocatoria
libre y contar con un ttulo universitario, adems de diplomados.
Cabe aclarar que la convocatoria libre es nicamente para poder entrar
en las categoras de polica e inspector, pues para las dems, el ingreso es slo
mediante promocin interna. Ahora bien, la modalidad de antigedad selectiva
consiste en un ascenso, el cual debe estar ubicado en determinado escalafn
de la categora, obtener una calicacin previa resultante de la aplicacin de
la evaluacin, realizar pruebas selectivas para comprobar la idoneidad del ele-
mento para el puesto al que desea promoverse y realizar un curso de formacin
63
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
especca en el puesto. A su vez, el ascenso por concurso se da por el cumpli-
miento de una antigedad mnima en la categora actual y un concurso en el
que el Tribunal determina la puntuacin de cada aspirante. Tambin se aplican
pruebas de aptitud y de conocimientos, as como un curso de formacin espec-
ca y un mdulo de formacin en el puesto.
En Canad, la Real Polica Montada cuenta con un proceso de promocin
basado en las competencias ms que en la experiencia, por lo que se le da mayor
importancia a los mritos. Este proceso se da mediante una vericacin de las
habilidades y competencias de cada elemento a travs de entrevistas a los su-
pervisores inmediatos. Para los grados superiores, en algunos casos se requiere
tener el grado de maestra. Asimismo, la Real Polica cuenta con un banco de
informacin sobre los elementos de la corporacin que contiene indicadores de
desarrollo, informacin de carrera, recomendaciones del comit de seleccin,
resultados de exmenes de promocin y de entrevistas, entre otros. Esta in-
formacin es utilizada para seleccionar a los candidatos a ascenso adems de
usarse con nes estadsticos, de planeacin y de investigacin.
Cabe mencionar la especicidad del ascenso en el FBI. En este caso, si bien
no es un proceso en el cual la antigedad sea determinante para el ascenso, s se
trata de un minucioso procedimiento de evaluacin de los candidatos en el que
se busca elegir a la persona con el mejor perl, y los ascensos se dan por medio
de vacantes; la divisin dentro del FBI que tenga alguna, la reporta al Programa
de Seleccin de Desarrollo Ejecutivo (EDPS), ste la publica durante catorce das
y enva una lista de los candidatos que hubiesen aplicado al Consejo Local,
compuesto por miembros de la divisin del FBI en donde se encuentra la vacan-
te. El Consejo selecciona a los candidatos y justica dichas selecciones ante el
Consejo de Direccin del Sistema de Seleccin de Agentes Especiales (SAMMS).
Posteriormente, el Consejo Local enva una lista con los tres mejores candidatos
al EDPS el cual, a su vez, contacta a la Divisin de Seguridad y a la Ocina de
Igualdad de Oportunidades para Obtencin del Trabajo a n de determinar si los
candidatos tienen algn asunto pendiente relacionado con una de esas ocinas;
stas revisan los expedientes tomando en cuenta las acciones de los ltimos tres
aos. Hecho lo anterior, y comprobado que los candidatos no tienen algn in-
conveniente, se prepara un memorndum para el director del FBI con el objetivo
de que ste seleccione a la persona que ocupar el cargo.
Cabe destacar que en los diferentes casos son los mritos, la formacin y el
historial los que determinan los ascensos, con lo cual se tiene mayor certidum-
bre de que la persona ascendida cumpla con el perl.
Procesos de formacin
El anlisis del proceso de formacin en las experiencias internacionales muestra
dos elementos bsicos. Primero, el establecimiento de academias o institutos de
formacin que ofrezcan estudios a los elementos policiales con el n de impul-
sar su desarrollo profesional. Segundo, el desarrollo de programas y/o vnculos
con instituciones de educacin superior que garanticen una alta profesionaliza-
64
Giovanna Valenti Nigrini
cin de los elementos policiales para asegurar que cuenten con las habilidades
y capacidades requeridas.
Un ejemplo de lo anterior es lo establecido en el Cuerpo Nacional de Polica
de Espaa, el cual cuenta con tres centros de formacin: la Divisin de Forma-
cin y Perfeccionamiento, la cual a su vez est integrada por un Centro de For-
macin denominado Escuela General de Polica de vila en donde se capacita al
personal de nuevo ingreso; el Centro de Promocin donde se forma al personal
en proceso de ascenso; y el Centro de Actualizacin y Especializacin en el que
se brinda formacin especializada, cientca y tcnica.
16
Asimismo, un aspecto relevante es que la formacin, capacitacin y es-
pecializacin tienen carcter profesional y permanente reconocido por la Ley
Orgnica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Adems, existe una herramienta
llamada Certicap, que es un sistema de certicacin profesional desarrollado
por la red de universidades Universia, y que con el acuerdo del Ministerio del
Interior permite mejorar la formacin de las fuerzas de seguridad, entre ellas, el
Cuerpo Nacional de Polica, mediante aulas multimedia, plataformas para crear
campus virtuales, entre otros instrumentos. Dicho sistema brinda la oportunidad
de acreditar competencias profesionales que servirn para el desarrollo profe-
sional y la obtencin de mritos. Muchos de estos cursos pueden tomarse en la
modalidad presencial o a distancia.
Se puede mencionar, tambin, el caso de la Real Polica Montada de Cana-
d, puesto que en esta institucin, una vez que se han acreditado las pruebas de
ingreso al cuerpo policial, los cadetes deben seguir un entrenamiento durante
veinticuatro semanas en la Academia de Entrenamiento en la provincia de Sas-
katchewan. La capacitacin consiste en un sistema de atencin al cliente con
situaciones determinadas. El entrenamiento obliga a los cadetes a responsabili-
zarse de su propio desarrollo, de buscar informacin y de resolver los problemas
planteados en colaboracin con sus compaeros. Durante dicho entrenamiento,
los cadetes se capacitan en reas como ciencias policiales, tcticas defensivas,
manejo de armas de fuego y entrenamiento fsico, entre otras.
Al terminar el curso, los elementos aprobados son contratados como miem-
bros regulares y deben completar un programa de entrenamiento de campo
bajo supervisin, durante seis meses, para familiarizarse con las actividades
diarias. Es hasta despus de tres aos en la corporacin cumpliendo obliga-
ciones generales que se puede adquirir la especializacin en reas operativas
como identicacin forense, investigaciones criminales o en reas administra-
tivas como recursos humanos y anlisis de polticas. Este ltimo ejemplo seala
la necesidad de no slo profesionalizar a los elementos policiales sino tambin
de especializarlos con metodologas vivenciales. De esta manera, los elementos
16
En estos centros se imparten diferentes tipos de formacin y capacitacin para ingresar a las
diferentes categoras, tales como polica: un ao de curso acadmico y un ao de prcticas; ocial
de polica: un curso de capacitacin de cuatro meses; subinspector: un curso de capacitacin de seis
meses; inspector: dos cursos acadmicos y prcticas; inspector jefe: curso de capacitacin; comisario:
curso de capacitacin, y comisario principal: curso de capacitacin.
65
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
se familiarizan lo ms posible con situaciones que tendrn que afrontar en su
labor diaria.
En este marco, la experiencia internacional da luz sobre los procesos de
carrera policial implementados por diferentes pases con el objetivo de crear
cuerpos policiales profesionales y capaces de responder tanto a los desafos de
seguridad, como de construir instituciones policiales con estructuras permanen-
tes y estrategias de largo plazo.
En este sentido, Mxico no es la excepcin y, en los ltimos aos, se han
impulsado reformas enfocadas en la reestructuracin del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica y, sobre todo, en la creacin de corporaciones policiales con
elementos profesionales y reglas claras para el ingreso, la seleccin, la capaci-
tacin, la permanencia, los ascensos y el retiro.
Considerando que las instituciones policiales mexicanas deben ser las prin-
cipales garantes de la seguridad pblica en nuestro pas, es necesario que la
carrera policial fortalezca la presencia pblica, la capacidad de reaccin de los
cuerpos policiales y la continuidad en las polticas de seguridad.
El Nuevo Modelo de Carrera Policial en Mxico
Hablar de profesionalizar y formar un sistema de carrera dentro de una insti-
tucin de la administracin gubernamental y, en particular, en una relacionada
con la seguridad pblica, implica entender la necesidad de contar con funciona-
rios capaces, experimentados y comprometidos con los objetivos institucionales.
La creacin de un servicio de carrera, en el caso especco de la Polica
Federal, responde a la necesidad de tener policas profesionales, capacitados
y entrenados para el desempeo de sus funciones, as como de contar con un
marco jurdico que establezca los criterios y protocolos para el ingreso, la per-
manencia y el desarrollo de los elementos policiales, ms all de los cambios
gubernamentales.
En Mxico, al igual que en la experiencia comparada, el sentido de la labor
policial se ha transformado en la medida en que la dinmica de conicto social
tambin lo ha hecho. Las meras rondas de patrullaje y vigilancia, as como la
detencin en agrancia, son parte de un modelo que qued rebasado por la ac-
tual organizacin delincuencial. A pesar de diversos intentos por articular una
poltica de seguridad pblica en el mbito nacional, no es sino hasta el ao 2000
que se crea propiamente la Secretara de Seguridad Pblica y, un ao antes, la
Polica Federal Preventiva (PFP).
La PFP se incorpor a dicha Secretara con el propsito de formar y disear
estrategias para el combate al crimen en el mbito federal y para la preservacin
de la seguridad pblica. Con lo anterior, tambin se pretenda sentar las bases
de una coordinacin entre los estados y la Federacin, dando seguimiento a la
Ley General de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, creada
en 1995.
66
Giovanna Valenti Nigrini
Sin embargo, los esfuerzos realizados en la gestin anterior no fueron su-
cientes para conformar un sistema homogneo de reglas, procesos, estructuras
e informacin, ya que ms bien se contaba con sistemas fragmentados entre los
diversos estados que no lograban articular un esfuerzo conjunto en el combate
al crimen. Uno de los grandes problemas que present la PFP fue el no haber
aanzado el proceso de carrera policial dentro de sus distintas etapas, ni haber
transformado su modelo de operacin. ste sigui siendo an ms reactivo que
basado en la prevencin, la formacin y utilizacin de actividades de inteligen-
cia para la seguridad.
17
En gran medida, esto se debi a la falta de formacin de
los recursos humanos, la utilizacin de una estrategia centrada en la reaccin y
la carencia en el aprovechamiento de la informacin, tecnologa e infraestruc-
tura.
En 2007, el gobierno federal mexicano propuso un Nuevo Modelo de Po-
lica con el objetivo de resolver algunas de las principales dicultades de las
organizaciones policiales, entre ellas, los que competen al tema del Servicio de
Carrera Policial. En este sentido, es necesario revisar y exponer los cambios que
se vienen dando a partir de esta reforma, as como apuntar algunos de los retos
que se presentan en esta reconguracin de la carrera policial. Las modica-
ciones llevadas a cabo, tanto en la estructura como en las reglas del servicio
profesional policial, dan paso a la implementacin del Nuevo Modelo de Polica.
Este Modelo es el resultado de la reingeniera de los procesos normativos, de
operacin, organizacionales y tecnolgicos, que integran capacidades tcnicas,
operativas y logsticas de los tres rdenes de gobierno. Se cre bajo estndares
internacionales, consistentes en una actuacin policial que privilegia el uso de
la informacin, a n de dar un sentido integral a la procuracin de la seguridad,
siempre al servicio de la comunidad. Asimismo, este Nuevo Modelo contempla
la creacin de un sistema de procedimientos sistemticos y de informacin ms
homognea, a travs de bases de datos compartidas, as como de reglas homo-
gneas para premiar y/o castigar el desempeo de la funcin policial.
En este sentido, el Nuevo Modelo de Polica plantea una nueva forma de
organizar a las corporaciones policiales, as como la necesidad de dotarlas de
elementos de investigacin con el n de crear estrategias de prevencin y tener
una mejor coordinacin con el Ministerio Pblico. Adems, la reforma consti-
tucional en materia de seguridad pblica, procuracin e imparticin de justicia
realizada en 2008, as como los siguientes cambios en diferentes ordenamientos
legales, redenieron las bases de actuacin de la polica. Anteriormente, se cen-
traban en acciones de reaccin y se transformaron en acciones de prevencin
e inteligencia. Asimismo, se establecieron acciones especcas para modernizar
a las instituciones de seguridad, profesionalizar a sus elementos, as como para
dotarlas del equipamiento e infraestructura necesarios. De esta manera, se dio
un rediseo de la labor, infraestructura y organizacin de los Centros Peniten-
ciarios Federales.
17
G. Garca Luna, op. cit.
67
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
En especco, este nuevo marco legal estableci, como eje principal del
fortalecimiento de los cuerpos policiales, la creacin de un Sistema de Desarro-
llo, cuyo elemento primordial es la implantacin de un Servicio Profesional de
Carrera Policial que provea de reglas claras a sus miembros para su desarrollo
dentro de la institucin. En este sentido, se marca una diferencia entre la carrera
policial existente en la antigua Polica Federal Preventiva y la nueva Polica
Federal.
Contar con los elementos adecuados para el desempeo de las funciones
policiales se convirti en una necesidad crucial. Una de las grandes diferencias
contempladas en el Nuevo Modelo consisti en que se dot de una estructura
jerrquica denida en funcin de los requerimientos particulares de un puesto;
es decir, se tom en cuenta el nivel de instruccin y las caractersticas espec-
cas de actuacin.
Por otra parte, como se describi en el captulo anterior, la articulacin de
la estrategia policial contempla la homologacin de procedimientos institucio-
nales y estructuras funcionales, la incorporacin de la participacin ciudadana
en el combate y prevencin del delito, la modernizacin de los sistemas de
vigilancia, que va desde el equipamiento hasta los sistemas de informacin, as
como la generacin del sistema Plataforma Mxico, que se combinarn con la
creacin de perles mayormente especializados y profesionalizados.
A n de implementar el Nuevo Modelo de Polica y, en especco, es-
tablecer los elementos de formacin y desarrollo profesional de los recursos
humanos, se dise el Sistema Integral de Desarrollo Policial, Sidepol. De esta
forma, se denieron las bases para el Sistema de Desarrollo Profesional de la
Carrera Policial a travs de la generacin de mecanismos de estabilidad laboral,
del incremento en la profesionalizacin, la equiparacin de oportunidades de
desarrollo, as como el fomento de la vocacin de servicio, el fortalecimiento de
la identidad y el sentido de pertenencia y lealtad a la institucin.
Dentro del conjunto de elementos que componen el Sistema de Desarrollo
Policial, se contemplan cuatro ejes estructurales: el Servicio Profesional de Ca-
rrera Policial, el Programa Rector de Profesionalizacin, el Rgimen Disciplina-
rio y el Sistema Complementario de Seguridad Social.
Las etapas que comprende el Servicio Profesional de Carrera Policial son
de carcter obligatorio y se pueden distribuir entre los siguientes momentos:
reclutamiento, seleccin, certicacin, ingreso, formacin inicial, formacin
continua, permanencia, ingreso de asimilados (militares, entre otros), movilidad,
ascenso y conclusin, sin olvidar que a lo largo del proceso se tiene el sistema
de reconocimientos, estmulos y recompensas.
El primer paso dentro del Servicio Profesional de Carrera Policial fue darle
forma a la estructura nacional de jerarquas y funciones para el mejor acomodo
de los perles policiales y la mejora en la coordinacin y desempeo de sus
tareas. En trminos operativos, las funciones bsicas de la polica son tres:
investigacin, prevencin y reaccin. Cada una de ellas est sustentada en un
sistema de escalas compuesto por trece niveles jerrquicos. Asimismo, se com-
pagin el nivel de estudios requerido con base en cada una de las funciones y
68
Giovanna Valenti Nigrini
perles especcos de la estructura, adems de estipularse la edad deseable para
cada perl en cuanto a su permanencia, ascenso y retiro.
Uno de los aspectos ms importantes del proceso de seleccin del Nuevo
Modelo de Polica es la aplicacin de evaluaciones de control de conanza, las
cuales contemplan cuatro elementos bsicos: 1) la evaluacin mdicotoxico-
lgica; 2) la evaluacin psicolgica; 3) la poligrca; y 4) la investigacin del
entorno socioeconmico. Las evaluaciones de conanza son un instrumento
que muestra su efectividad en los procesos de seleccin y permanencia del per-
sonal, por lo que se han incorporado a lo largo de distintas etapas de la carrera
policial, tales como el ingreso, promocin, cambio de funciones, comisiones
especiales e investigaciones especcas, portacin de armas y evaluacin de la
permanencia.
El Servicio de Carrera Policial establece incentivos positivos para el desa-
rrollo de elementos tales como el otorgamiento de estmulos y recompensas por
acciones destacadas. De esta forma, las diversas acciones emprendidas dentro
del Nuevo Modelo de Polica y las facultades otorgadas al Consejo Federal de
Desarrollo Policial y el Sistema de Desarrollo Policial, estn encaminadas a im-
plementar con xito los instrumentos que permitan la conduccin de las acciones
de la polica. El objetivo es garantizar la permanencia de los mejores elementos,
que se preserve la legalidad y que se incremente la conanza y cohesin social.
Por su parte, el Programa Rector de Profesionalizacin es el encargado de
establecer los programas de estudio y capacitacin para la formacin inicial y
continua de los cuerpos policiales. El objetivo de este Programa es hacer nfasis
en los requerimientos especcos y habilidades necesarias de cada perl a travs
de sus trece niveles jerrquicos y en cada una de las tres reas de accin: pre-
vencin, investigacin y reaccin. El segundo objetivo es promover, como parte
del Servicio Profesional de Carrera, la especializacin de los cuerpos policiales,
por ejemplo, en las actividades de inteligencia.
Finalmente, el Rgimen Disciplinario es el conjunto de reglas y procedi-
mientos que permiten evaluar las actuaciones negativas de los elementos del
servicio policial y aplicar las sanciones y correcciones correspondientes. La vi-
gilancia del desempeo profesional de la Polica Federal est a cargo del Con-
sejo Federal de Desarrollo Policial, quien a su vez est encargado de los temas
relacionados con el Servicio Profesional de Carrera Policial y el Programa de
Profesionalizacin.
En este sentido, la creacin del Sistema Integral de Desarrollo Policial
muestra un importante esfuerzo por regular y ordenar la funcin policial, as
como de proveer a los policas de un camino para su desarrollo. Lo anterior,
tal y como lo menciona Campell,
18
no es una tarea fcil. De acuerdo con este
autor, formar servicios de carrera policial es un reto para las estructuras de la
administracin pblica. Las dicultades se desprenden del hecho de que las
acciones relacionadas con sus funciones constituyen una mezcla de actividades
18
D. J. Campbell y K. C. Campbell, Soldiers as Police Ofcers / Police Ofcers as Soldiers, Role
Evaluation and Revolution in the United States, en Armed Forces and Society.
69
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
relacionadas con el servicio civil, como estructura de administracin y gestin
pblica, y otras que competen a una estructura ms jerarquizada e incluso mili-
tarizada, donde la lealtad a la institucin y a la jerarqua constituyen una parte
primordial de sus actividades.
En este sentido, disear lgicas de ascenso, promocin y compensacin
dentro de los cuadros debe hacerse sobre la base de un sistema integral que per-
mita reiterar los valores asociados al buen servicio y al cumplimiento del deber,
as como a los incentivos a la mejora profesional. De esta forma, los sistemas
deben ayudar a discernir entre los mejores elementos y el avance que presentan
para premiar su profesionalismo.
Asimismo, Campbell destaca que en un sistema donde se mezclan diversos
elementos para evaluar el desempeo de los servidores pblicos, tales como:
pruebas estandarizadas, trayectoria y lealtad hacia los superiores jerrquicos,
como parte de la regla de los sistemas militares, se deben crear mecanismos
que complementen la informacin para evaluar a los cuadros y poder discernir
cules elementos necesitan mejorar su desempeo y con cules puede seguir
contando la institucin.
Una parte clave para establecer criterios ms claros con respecto a cmo
mejorar el servicio y evaluarlo son las estructuras organizacionales, la forma-
cin de recursos humanos y la simbiosis entre estos recursos, sus ascensos y
su vida productiva dentro de la estructura organizacional, as como dentro del
ciclo de vida de la carrera policial. En resumen, los elementos que conforman la
estructura de este sistema de carrera son mltiples y se desarrollan en diversos
momentos y a diversos niveles.
El autor seala que para generar un sistema eciente de desarrollo de per-
sonal, independientemente de su naturaleza, se tiene que otorgar la posibilidad
de que todos los elementos a su servicio tengan la misma probabilidad de as-
censo, en funcin de los resultados mostrados en las evaluaciones realizadas
a sus actividades y desempeo. Esto implica reducir el margen de error en el
sistema de evaluacin, de tal forma que los elementos considerados como malos
puedan ser seleccionados para dos cosas: 1. Tener la oportunidad de reivindi-
car sus logros mediante las oportunidades adecuadas, a travs de la formacin
de incentivos y contraincentivos a su desempeo. 2. Tener la opcin de que,
en caso de no contar con la posibilidad de continuar en el servicio, no tengan
incentivos para incorporarse a la realizacin de actividades ilcitas, dados los
distintos niveles de conanza que hayan alcanzado.
El Servicio Profesional de Carrera de la Polica Federal
La Ley de la Polica Federal es reglamentaria del art. 21 constitucional. Las dife-
rencias sustanciales entre el anterior modelo policial y el actual, en funcin de
los cambios a la ley y sus reglamentos, son: a) se denen tres funciones princi-
pales: prevencin, investigacin y reaccin; b) se crean perles especcos para
cada uno de los grados jerrquicos; c) se establecen criterios y protocolos para
cada uno de los procesos de la Carrera Policial seleccin, certicacin, ingreso,
70
Giovanna Valenti Nigrini
formacin, permanencia, asimilados, movilidad, ascenso, conclusin del servi-
cio, y estmulos, reconocimientos y recompensas; d) se implanta la aplicacin
de evaluaciones de control de conanza como un elemento clave para garanti-
zar que aquellos elementos que aspiren a ingresar a la Polica Federal cumplan
con el perl, as como para vericar que permanezcan en la institucin policas
profesionales, honestos y comprometidos con la funcin; y e) se instaura un
Consejo Federal de Desarrollo Policial, rgano colegiado responsable de la toma
de decisiones relacionas al Servicio Profesional de Carrera Policial.
Por otra parte, este ltimo dene claramente las reglas de evaluacin de los
elementos policiales, as como las sanciones y acciones a tomar conforme con
las cuestiones de rgimen disciplinario y conclusin del servicio por separacin,
remocin o baja. Adems, especifca un nuevo sistema de apoyo y coordinacin
con las policas estatales, a travs de la coordinacin del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, el apoyo de servicios de personal tcnico de la Polica Fede-
ral y de servicios de seguridad privada.
En los siguientes apartados se explicarn, de manera detallada, los com-
ponentes principales del Servicio Profesional de Carrera de la Polica Federal,
destacando como primer punto la creacin del Consejo Federal de Desarrollo
Policial y, posteriormente, se describirn los procesos de la Carrera Policial a
partir de los elementos presentados en el anlisis internacional. De esta manera,
se analiza el papel de las evaluaciones de control de conanza, as como del
registro del personal de seguridad pblica a travs del Krdex Policial.
Consejo Federal de Desarrollo Policial
Anteriormente, las facultades para otorgar y decidir sobre los movimientos en
el escalafn de la Carrera Policial correspondan a la Comisin de Servicio Civil
de Carrera Policial. Sin embargo, en la actualidad es responsabilidad del Consejo
Federal de Desarrollo Policial. Este Consejo es un rgano colegiado que aprueba
los procedimientos relativos al servicio de carrera, tales como el ingreso, la per-
manencia, la promocin y la conclusin del servicio, as como los de rgimen
disciplinario y profesionalizacin.
El Consejo Federal de Desarrollo Policial se conforma por el Comisionado
General, un representante del rgano Interno de Control, un representante de
la Unidad Jurdica de la Secretara, un consejero de cada Divisin de la Polica
Federal, y un consejero del rea Jurdica de la misma institucin.
Dentro de las funciones que competen al Consejo Federal de Desarrollo
Policial, podemos mencionar algunas actividades sustanciales, como son:
Emitir normas relativas al ingreso, seleccin, permanencia, estmulos, promocin y
reconocimiento de los integrantes.
Establecer los lineamientos para los procedimientos de Servicio Profesional de
Carrera Policial
Formular normas en materia de previsin social.
Elaborar los planes y programas de profesionalizacin que contendr los aspectos de
formacin, capacitacin, adiestramiento y actualizacin.
71
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
Celebrar los convenios necesarios para la instrumentacin de la profesionalizacin.
Emitir Acuerdos de observancia general y obligatoria en materia de desarrollo poli-
cial para la exacta aplicacin del Servicio Profesional de Carrera Policial.
Aplicar y resolver los procedimientos relativos al ingreso, seleccin, permanencia,
promocin y reconocimiento de los integrantes.
Vericar el cumplimiento de los requisitos de permanencia de los integrantes.
De acuerdo con lo anterior, se puede sealar que el nuevo Sistema de De-
sarrollo Policial busca superar los problemas del pasado al integrar un rgano
colegiado en donde se encuentran representadas todas las reas de la Polica
Federal. De esta manera, se pretende establecer un balance y control en las po-
sibles decisiones de carcter discrecional, as como formar una visin integral
de carrera, basada en un sistema que garantiza la mejora a lo largo de la carrera
profesional.
En este sentido, el Consejo Federal de Desarrollo Policial es la instancia que
velar en todo momento por la autonoma de las resoluciones, independencia e
imparcialidad de los miembros y ser el que dena los procedimientos para la
evaluacin y certicacin del personal, a travs de la denicin de las reglas
del Servicio Profesional.
Elementos principales del Servicio de Carrera de la Polica Federal
FUNCIONES Y ESCALAS JERRQUICAS. Como se mencion, son tres las principales
funciones que constituyen las actividades de la Polica Federal: la prevencin
de los delitos, la reaccin o intervencin para asegurar la paz pblica ante even-
tualidades que lo requieran y la investigacin, a n de conformar un sistema
de administracin de la informacin sobre grupos delictivos que contribuya a
su captura.
Una diferencia fundamental entre el antiguo modelo policial y el que se
encuentra en implementacin consiste en la facultad actual de investigacin
policial, la cual tiene como n dotar a los elementos policiales de herramien-
tas de planeacin, recopilacin, anlisis y explotacin de la informacin. Lo
anterior tiene como objetivo que los policas tengan la capacidad de analizar
los factores que inciden en la presencia delictiva y, con ello, otorgar mayores
elementos para ejercer el carcter preventivo de sus actividades. Esto hace que
la polica cuente con elementos sucientes de informacin para poder combatir
el crimen y estudiar los patrones de organizacin y conducta de los grupos que
vulneran la seguridad y la paz social.
Como se mencion en la seccin anterior, la escala jerrquica de la Polica
Federal queda constituida por una estructura policial en trece niveles jerr-
quicos y cuatro escalas jerrquicas: polica, ociales, inspectores y comisarios
(cuadro 2.2). Esta organizacin permite una mejor supervisin entre jefes inme-
diatos y subordinados, adems de promover una mejora en las compensacio-
nes salariales, de acuerdo con un perfeccionamiento en la distribucin de estas
mismas funciones y responsabilidades. De esta forma, se tiene que el porcentaje
de mandos es de aproximadamente de 30 % y la base subordinada de 70 %. Por
72
Giovanna Valenti Nigrini
Fuente: elaborado por Giovanna Valenti Nigrini con base en el RLPF y el Manual del Consejo Federal de Desarrollo Policial.
* Es necesario acotar que para las funciones de investigacin, no se cuenta con los ltimos dos grados (polica y polica 3ero).
Esquema general de la Carrera Policial
CUADRO 2.2
Escolaridad Escala Grado / Permanencia
Comisario
4 aos
Comisario Jefe
4 aos
Comisario
4 aos
Inspector
4 aos
Inspector Jefe
4 aos
Inspector
3 aos
Subinspector
3 aos
Ofcial
2 aos
Subofcial
2 aos
Polica 1
2 aos
Polica 2
2 aos
Polica 3
2 aos
Polica
Edad de retiro
65 aos
63 aos
60 aos
58 aos
55 aos
53 aos
51 aos
49 aos
46 aos
45 aos
45 aos
45 aos
45 aos
Profesionalizacin y
acciones por ejecutar
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73
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
otra parte, este sistema permite contar con una estructura ms homologada en el
mbito nacional para las distintas reas. En el cuadro 2.2 se aprecian los distin-
tos escalafones de la estructura, las edades ideales de servicio y retiro, as como
los perles de profesionalizacin y de enseanza asociados que se consideran
adecuados para cada rea y jerarqua.
Cabe sealar que un elemento esencial en el proceso de construccin del
nuevo Servicio Profesional de Carrera Policial fue la denicin de perles espe-
ccos para cada uno de los grados jerrquicos de las tres funciones principales
de la Polica Federal. Lo anterior es relevante, ya que a partir del establecimiento
de estos perles se desprenden los requisitos de ingreso a la institucin, niveles
de escolaridad, capacidades y habilidades, personalidad y valores, as como de
formacin, permanencia, ascensos y terminacin del servicio.
RECLUTAMIENTO, SELECCIN E INGRESO. La Carrera Policial pretende lograr un es-
fuerzo encadenado de aprendizaje, de tal forma que los elementos que llegan
a ocupar las ms altas jerarquas cuenten con la formacin, el conocimiento y
experiencia de los escalafones previos. Para ello, el Servicio establece requisitos
de reclutamiento, seleccin e ingreso bien denidos, entre los cuales destacan
los siguientes:
Escolaridad. Para las reas de reaccin se requiere estudios de bachillerato conclui-
dos, mientras que para las reas de prevencin e investigacin se solicita niveles de
escolaridad de tcnico superior y licenciatura, respectivamente. Lo anterior marca
una diferencia con los perles de la Polica Federal Preventiva, en donde no se re-
quera niveles de educacin superior para incorporarse a la institucin.
No antecedentes penales. Con el objetivo de incorporar a la institucin personas
honestas y responsables, los protocolos de la Carrera Policial sealan como requisito
que todo aspirante debe comprobar no haber tenido ningn antecedente penal.
Acreditar las evaluaciones de control de conanza. Este requisito de seleccin con-
siste en la aplicacin de estudios y evaluaciones con el n de conrmar que el aspi-
rante cumple con el perl requerido para fungir como Polica Federal. El objetivo de
lo anterior es aumentar las probabilidades de xito en el desarrollo de los individuos
y la conformacin de una institucin con capacidad adecuada de respuesta y a la
altura de los estndares mundiales. Ms adelante se explicar detalladamente el
proceso de las evaluaciones de control de conanza.
Formacin inicial. Previo a la incorporacin a la institucin, los aspirantes deben
realizar el curso de formacin inicial, en el cual se les imparten materias relaciona-
das con la tica y doctrina policial, tcnicas y tcticas policiales, as como principios
bsicos de investigacin policial.
Cabe sealar que el cumplimiento de todos estos requisitos es indispensable
para la incorporacin a la Polica Federal. Asimismo, es importante destacar
que la Carrera Policial planteada por la Polica Federal considera dos niveles
jerrquicos de ingreso en funcin del nivel de escolaridad: al grado de Polica
74
Giovanna Valenti Nigrini
(funciones de reaccin), y al grado de Subocial (funciones de investigacin
principalmente).
Durante los ltimos aos, el incremento de los cuadros de la Polica Federal
ha sido considerable. La polica pas de 12 000 integrantes en el ao 2006, a
ms de 34 000 en el 2011. La atencin se centr no slo en aumentar el nmero
de efectivos sino en recongurar el perl del personal de nuevo ingreso. Por
ejemplo, se contrataron a 8 000 policas con carreras profesionales concluidas
para fortalecer las actividades del rea de investigacin.
MECANISMOS DE EVALUACIN Y OTORGAMIENTO DE MRITOS. El Servicio Profesional de
Carrera de la Polica Federal contempla dos mecanismos principales: evaluacio-
nes de control de conanza y evaluaciones del desempeo. En este sentido, las
primeras se aplican tanto para denir la permanencia de los elementos dentro
de la institucin, como para otorgar ascensos, mritos y reconocimientos. Estas
evaluaciones se aplican de manera peridica generalmente cada dos aos,
aunque puede ser de manera ms frecuente dependiendo la responsabilidad,
con el n de garantizar que los elementos policiales cuenten con el perl para
seguir desempeando su funcin.
Por otra parte, las evaluaciones del desempeo son aplicadas de manera
peridica por cada divisin de la Polica Federal, de acuerdo con las funciones
particulares que desempean. Algunos ejemplos son: negociadores, investiga-
dores de campo, investigadores de gabinete, seguridad en carreteras, puertos y
aeropuertos. De esta manera, se cuenta con un rcord de calicaciones resultado
de las evaluaciones de los superiores inmediatos.
Las evaluaciones mencionadas son elementos considerados para el otorga-
miento de mritos y reconocimientos. En este sentido, cabe destacar que para
una institucin de seguridad es esencial denir los mecanismos adecuados para
reconocer la trayectoria y los esfuerzos de sus elementos, por lo que el esta-
blecimiento de incentivos que impulsen el buen desempeo es fundamental.
Actualmente, la Polica Federal otorga las siguientes condecoraciones: mrito
policial, cvico, social, ejemplar, tecnolgico, facultativo, docente, deportivo y
por tiempo en el servicio; aunado a ello, la Carrera Policial contempla estmulos
y recompensas. Todos estos reconocimientos son otorgados a travs del Consejo
Federal de Desarrollo Policial, quien tiene la responsabilidad de revisar de ma-
nera minuciosa la trayectoria de los elementos.
Los estmulos y recompensas por el servicio son una parte fundamental del
sistema de incentivos a la buena conducta y a la mejora del servicio, cuestin
que evala el Consejo, a n de hacer ms colectiva las decisiones sobre su otor-
gamiento. La entrega de insignias por el servicio brindado y su uso se encuentra
normada, a diferencia del reglamento anterior.
Asimismo, estas evaluaciones forman parte de los requisitos de permanen-
cia de los elementos de la Polica Federal, los cuales tambin consideran lo si-
guiente: revisin y estudio del expediente de la persona a evaluar; exmenes de
actitud fsica, evaluacin del desempeo, y cursos de capacitacin y profesiona-
75
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
lizacin. El resultado negativo en al menos una de las evaluaciones anteriores
da paso al proceso de separacin del servicio.
CRITERIOS Y PROTOCOLOS DE ASCENSOS. De acuerdo con lo establecido por el Servi-
cio Profesional de Carrera de la Polica Federal, el proceso de ascenso se realiza
por convocatoria a los integrantes, ya sea abierta o cerrada. En esta convoca-
toria se seala el tipo y nmero de plazas en concurso; la divisin o rea de
servicios de que se trate; los requisitos que deben ser cubiertos; las fechas de
inicio y trmino del proceso, as como las evaluaciones y exmenes requeridos.
Cabe destacar que la promocin se otorgar a los integrantes con las mejores
calicaciones en las evaluaciones respectivas.
En este proceso, el Consejo Federal de Desarrollo Policial juega un papel
relevante, ya que es la instancia responsable de establecer las bases y los linea-
mientos para el desarrollo de los procesos de promocin, as como de evaluar
los expedientes de los candidatos y otorgar los ascensos. En este sentido, es
importante sealar que en 2008 se dio el primer proceso de ascensos desde la
creacin de la PFP en 1999, otorgndose 1 665 ascensos. Posteriormente, entre
2010 y 2011 se han otorgado 4 038 ascensos a elementos de todas las Divisiones
de la Polica Federal.
PROCESO DE FORMACIN. Con el n de denir de manera clara los procesos de for-
macin de los elementos de la Polica Federal, se desarroll el Programa Rector
de Profesionalizacin, el cual integra los distintos programas de estudios para
la formacin de los policas. Estos programas fueron denidos basndose en los
perles, funciones y responsabilidades de cada grado de la escala jerrquica. De
esta manera, se logra la integracin de un programa de formacin que contem-
pla los cursos de actualizacin, especialidad y alta direccin, los cuales son un
requisito para la permanencia y ascenso de los elementos policiales.
CRITERIOS DE TERMINACIN DEL SERVICIO. De acuerdo con el art. 22 de la Ley de la
Polica Federal (2009), se contempla la conclusin del servicio del personal por
diversas causales, tales como la separacin, la remocin y la baja. La separa-
cin se da por incumplimiento a cualquiera de los requisitos de permanencia, o
cuando en los procesos de promocin concurran las siguientes circunstancias:
Si hubiese sido convocado a tres procesos consecutivos de promocin sin que haya
participado en los mismos o que, habiendo participado en dichos procesos, no hu-
biese obtenido el grado inmediato superior que le correspondera por causas impu-
tables a l.
Que haya alcanzado la edad mxima correspondiente a su jerarqua, de acuerdo con
lo establecido en las disposiciones aplicables.
Que del expediente del integrante no se desprendan mritos sucientes a juicio del
Consejo Federal para conservar permanencia.
76
Giovanna Valenti Nigrini
La remocin tiene lugar cuando un elemento incurre en irresponsabilidad en
el desempeo de sus funciones o incumplimiento de sus deberes, de conformidad
con las disposiciones relativas al rgimen disciplinario. En cuanto a la baja, sta
ocurre por renuncia, muerte, incapacidad permanente, jubilacin o retiro.
Cabe destacar que, a diferencia de la Polica Federal Preventiva, en la Poli-
ca Federal no hay reingreso ni reinstalacin en los puestos. Una persona que se
va por baja voluntaria o que es dado de baja por conducta, no puede reingresar
a la institucin. An cuando se demuestre despido injusticado, no existe la
forma de reinstalar a una persona en su puesto, debido al establecimiento de
esa especicacin en la Ley. Tampoco existe la posibilidad del amparo para una
persona que se considere que no cumple con los requisitos de permanencia.
Evaluaciones de control de conanza
El proceso de control de conanza es una herramienta que pretende garanti-
zar que quienes aspiran a incorporarse, permanecer u obtener una promocin
dentro de la institucin cumplan con el perl requerido por las distintas reas
operativas para el buen desempeo de sus funciones, segn los estndares bus-
cados y en apego a los principios y objetivos que establecen los cdigos de tica.
La aplicacin de las evaluaciones que comprenden el proceso de control de
conanza, se lleva a cabo de manera sistemtica y estandarizada, convirtin-
dose en un mecanismo orientado a la profesionalizacin del servicio; el forta-
lecimiento de los niveles de seguridad, conabilidad, competencia, disciplina
y doctrina, para garantizar la operacin y efectividad institucional, al mismo
tiempo que contribuyan para fortalecer los niveles de conanza de la ciudada-
na en los elementos que forman parte de la Polica Federal.
El proceso consta de cuatro grandes fases de evaluacin: mdicotoxicol-
gica, psicolgica, poligrca, e investigacin del entorno socioeconmico, las
cuales tienen sus especicidades dependiendo si la evaluacin es para atender
a personal de nuevo ingreso, a personal en activo (promociones, cambios de
funciones, comisiones, portacin de arma de fuego, permanencia) o en apoyo a
investigaciones especcas.
Estas evaluaciones permiten, mediante un procedimiento sistemtico, uni-
forme y estandarizado de examinacin,
19
identicar a los candidatos idneos de
acuerdo con el perl requerido. Su objetivo es contribuir a fortalecer los niveles
de conabilidad, eciencia y profesionalismo, apego a la legalidad y competen-
cia del personal, mediante la aplicacin de una batera de exmenes.
Para tal efecto, en los ltimos aos, la tendencia es implementar lineamien-
tos o directrices normativas que regulen el proceso de evaluacin, de tal modo
que sea compatible con los estndares internacionales. Adems se han adoptado
esquemas de calidad total, a n de que las pruebas sean homogneas y compe-
titivas a escala mundial.
19
En el caso de Mxico es regulado a travs de un modelo nacional supervisado por el Centro
Nacional de Certicacin y Acreditacin (CNCA), instancia que establece las normas del proceso de
evaluacin y certica a los centros de evaluacin y control de conanza de la federacin y de las
entidades federativas.
77
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
Como se mencion, dichas pruebas contribuyen a fortalecer los niveles de
conanza de la ciudadana. En este sentido, los estudios sobre este tema han
sido un reto para los pases latinoamericanos, ya que no se cuenta con datos
conables y la inestabilidad social persiste a lo largo de los aos. La polica,
junto con la fuerza militar, siguen siendo una representacin de la fuerza y
poder de un Estado que detenta el monopolio legtimo de su uso para establecer
la paz y el orden. La percepcin sobre el trabajo de la polica puede funcionar
como un barmetro del desempeo institucional en la medida en que se rela-
ciona con la conanza en el sistema poltico y con la estabilidad social que
guardan los gobiernos.
20
En la actualidad, las instituciones de seguridad ponen especial atencin a
los procesos de seleccin y se interesan en disminuir el impacto negativo que
podran tener los empleados poco calicados en sus puestos.
21
De otro modo,
se invertiran recursos en la capacitacin de un elemento que no ser funcio-
nal en la institucin. Por ejemplo, de acuerdo con la investigacin de Cochra-
ne, en el Departamento de Polica de Los ngeles se gasta aproximadamente
$100 000 dlares en el entrenamiento y alrededor de 1 000 horas en promedio
por cada polica. Por ello, para muchas instituciones, la seleccin adecuada de
perles psicolgicos es clave. En el caso mexicano, y en particular la Secretara
de Seguridad Pblica Federal, realiza pruebas integrales, que abarcan, incluso,
aspectos biopsicosociales.
En este sentido, Schmidt,
22
compar el desempeo del personal que fue
seleccionado con un test de habilidades con el que fue seleccionado sin ningn
tipo de examen. Los primeros mostraron un desempeo de 0.5 desviaciones es-
tndar mejor que aquellos que fueron seleccionados sin ste. A su vez, Hunter
23

encontr que uno de los mejores predictores del desempeo ha sido la evalua-
cin a travs de los test de habilidades y personalidad.
Algunos autores identican cinco grandes medidas de la personalidad como
buenas predictoras del desempeo policial: agradabilidad, extraversin, neuroti-
cidad, conciencia y apertura a la experiencia. Los test de medicin de la persona-
lidad son los ms usados en los departamentos de la administracin pblica de
los Estados Unidos y en particular los relacionados a las actividades policiales.
A medida que la seleccin de los mejores candidatos se convierte en un
punto crucial del funcionamiento institucional, el nmero de procedimientos y
su complejidad se incrementa,
24
por lo que pueden existir evaluaciones mdicas,
entrevistas, investigacin socioeconmica, evaluacin psicolgica, de habilida-
des y conocimientos, entre otras.
20
L. J. Cao y S. Zhao, Condence in the Police in Latin America, en Journal of Criminal
Justice, vol. 33, pp. 403412.
21
R. E. Cochrane, R. T. Tett y L. Vandecreek, Psycological Testing and the Selection of the
Police Ofces, a National Survey, en Criminal Justice and Behavior, vol. 30, nm. 5.
22
Schmid, apud R. E. Cochrane, op. cit.
23
Hunter, apud idem.
24
Idem.
78
Giovanna Valenti Nigrini
Algunas investigaciones, como la realizada por Forero,
25
abonan en el sen-
tido de que los rasgos de personalidad constituyen un buen predictor del desem-
peo policial, mismo que es complementado por el entrenamiento que se les
otorga a lo largo de su carrera.
Las evaluaciones de control de conanza no son nicamente un requisito
de ingreso, sino que forman parte de la carrera policial. Con el n de reiterar la
acreditacin de conanza del personal que labora en las actividades de seguri-
dad, el examen se aplica, al menos, cada dos aos.
26
Anteriormente, se contaba
con una polica poco estandarizada, heterognea, que no cumpla con normas
regulares y lenguajes comunes necesarios para cumplir con la seguridad de for-
ma coordinada. Por ello, el Sistema de Control de Conanza es un componente
esencial en la carrera policial, para comprobar el cumplimiento de los perles
de personalidad, ticos y mdicos, en los procedimientos de ingreso, promocin
y permanencia.
Como parte de esta visin integral, debe existir un conocimiento profundo
del personal a quien se le conar la seguridad pblica, por eso, durante la se-
leccin se verica su estatus socioeconmico. Dicho estudio incluye la declara-
cin exhaustiva de los bienes que se tienen, la consulta al bur de crdito y visi-
tas domiciliarias. Adicionalmente, los funcionarios pblicos tienen la obligacin
de presentar su declaracin patrimonial a travs de la Secretara de la Funcin
Pblica. As, se comprueba la congruencia del estilo de vida del evaluado con su
trayectoria profesional, social, laboral y econmica. Adems, sirve para recabar
antecedentes penales, personales y laborales, as como para dar seguimiento al
personal que causa baja de la institucin.
Como se aprecia en la tabla 2.1, las fases de evaluacin por las que todos los
candidatos y el personal en activo debe de pasar son: 1) mdicotoxicolgica,
2) psicolgica, 3) poligrca, y 4) investigacin socioeconmica.
Fases del Modelo de Evaluacin y Control de Confanza
TABLA 2.1
Fases Defnicin
Evaluacin psicolgica Aplicacin de diferentes pruebas de personalidad, habilidades, aptitudes y
capacidades, con miras a identicar si la persona evaluada cuenta con las
caractersticas de personalidad, competencias y capacidades, para adaptarse
al estilo de trabajo requerido. Lo anterior se complementa con la realiza-
cin de una entrevista a profundidad, lo que permite concluir si el evaluado
cumple o no con el perl de puesto requerido, as como sus necesidades de
capacitacin.
El objetivo de estas evaluaciones es identicar al personal competente y
establecer en funcin de los requisitos necesarios para el desempeo de las
funciones propias del puesto, as como para identicar sus necesidades de
capacitacin en un rea especca.
25
C. G. Forero et al., A Longitudinal Model for Predicting Performance of Police Ofcer Using
Personality and Behavioural Data, en Criminal Justice and Behavior, nm. 36.
26
La periodicidad con la que se aplica el Control de Conanza depende de las funciones que
realice el personal, as como del rea en la que se desempea. Algunas veces llega a aplicarse se-
mestralmente.
79
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
Fases Defnicin
Evaluacin poligrca Consta de la realizacin de una entrevista a profundidad, elaboracin de una
serie de preguntas con base en la entrevista y posteriormente el corrido de
la prueba poligrca.
Lo que se busca es identicar si el evaluado ha incurrido en conductas
al margen de los lineamientos institucionales.
Actualmente esta prueba no es considerada como un instrumento aisla-
do, sino que forma parte de un proceso integral que permite prevenir riesgos
que vulneren la operacin, seguridad y cumplimiento de los objetivos de la
Secretara de Seguridad Pblica Federal.
Los poligrastas de la SSP estn certicados bajo rigurosas normas acep-
tadas internacionalmente , y han sido capacitados en Estados Unidos, Israel
y Mxico, y por la misma American Polygraph Association (APA)
Hoy en da es posible comprender el anlisis del poligrco como un pro-
ceso y no como el uso de un instrumento aislado, ste es visto como un
procedimiento de evaluacin cientco, sistemtico, estandarizado y vali-
dado. Tiene como objetivo principal fortalecer los niveles de conabilidad y
seguridad que demanda la institucin. Se aplica a los aspirantes a ingresar,
as como a personal activo, con el n de vericar el apego a la normatividad
y la reaccin ante situaciones que comprometen los valores del individuo.
Lo que se busca es prevenir riesgos que vulneren la operacin, seguridad y
cumplimiento de objetivos institucionales.
La evaluacin poligrca es una herramienta que permite fortalecer los nive-
les de conabilidad en el personal con seguridad y doctrina, para garantizar la
operacin y efectividad de las labores institucionales. Previo a la aplicacin
de la prueba poligrca como tal, existe un proceso de entrevista enfocado
en la deteccin de factores de riesgo claramente denidos y homologados.
Mdica - toxicolgica Consta de una revisin mdica general, en caso de considerarlo necesario,
el evaluado puede ser canalizado con el cardilogo, oftalmlogo, a rayos X,
entre otros. A la par se realiza prueba de orina y sangre. Se cuenta con in-
formacin mdica completa sobre las condiciones de salud del evaluado, y si
consume o no drogas y de qu tipo.
Investigacin del Entorno
Socioeconmico
Mediante la realizacin de una entrevista al evaluado; validacin de
originalidad de los documentos entregados; visita domiciliaria; validacin
de referencias personales, familiares y laborales; consulta de antecedentes
penales y administrativos, se busca vericar la congruencia del estilo de vida
del evaluado con su trayectoria personal, profesional, social y econmica
Fuente: SSP, Mxico 2011.
Al nalizar las fases del proceso de control de conanza, se puede contar
con una visin integral del individuo que fue evaluado, y si este cumple o no
con los criterios institucionales. De esta forma, se busca contar con institucio-
nes de seguridad y corporaciones policiales con personal competente y cona-
ble que contribuya al cumplimiento de objetivos institucionales, y que puedan
generar y transmitir a la sociedad una imagen de conanza y seguridad.
80
Giovanna Valenti Nigrini
Krdex Policial
Un componente fundamental en el Servicio Profesional de Carrera Policial es
el seguimiento puntual de los elementos policiales. En este sentido, contar con
un registro del personal es esencial para conocer el proceso de desarrollo de los
policas. No slo resulta primordial saber sus antecedentes laborales, sus datos
personales y su formacin acadmica, sino tambin contar con la informacin
sobre las tareas y equipamiento asignados, los cursos tomados como parte del
Programa Rector de Profesionalizacin y, ms an, los resultados de sus evalua-
ciones de control de conanza, su historial en materia de disciplina y rgimen
disciplinario, as como las causas de conclusin del servicio.
Con el objetivo de tener un registro dinmico y til, en el 2009 se cre el
Krdex Policial. En ste se integra toda la informacin necesaria para poder dar
seguimiento a los elementos de la Polica Federal. Adems, a partir de este ins-
trumento se denen a los candidatos para una promocin, realizar evaluaciones
del desempeo y tener perfectamente identicados a los policas a travs de sus
datos biomtricos, tales como huellas de manos (dactilares y palmares), registro
de voz y facial.
Conclusiones y retos
Mxico avanza en diversas reformas que estaban pendientes. Una de ellas, con-
siderada crucial, es, sin duda, la de los sistemas policiales y de las leyes necesa-
rias para brindar mejores sistemas de control y aseguramiento del orden y paz
pblica. Los cambios recientes para implementar el Nuevo Modelo de Polica
constituyen una nueva base para la operacin de las actividades de seguridad,
elemento base para la convivencia en las sociedades modernas.
En lo fundamental, las modicaciones realizadas a la normatividad y orga-
nizacin de la Polica Federal respondieron al propsito estratgico de asegurar
el cumplimiento de los principios de legalidad, eciencia y profesionalismo con
cambios importantes en las formas de articulacin de la estructura con otras
instituciones policiales de orden federal, estatal y municipal; en la centralidad
dada al enfoque profesional en los procesos de reclutamiento, promocin y
mantenimiento de personal, y en la redenicin de funciones.
Por lo que se reere a los procesos de ingreso, permanencia y ascensos, se
ha dado prioridad a la profesionalizacin de los cuerpos policiales. En cuanto al
ingreso, se establecieron niveles de escolaridad segn el grado de responsabilidad.
As, los que aspiran a las reas de reaccin deben contar con estudios correspon-
dientes a la enseanza media bsica; los candidatos a las reas de prevencin
deben cumplir con estudios concluidos de enseanza media superior, y los aspi-
rantes a las reas de investigacin deben acreditar estudios de educacin superior.
En cuanto al proceso de seleccin, se estableci el requisito de aprobar el
concurso de ingreso y los cursos de formacin; contar con los requisitos de edad
y perl fsico, mdico y de personalidad que exijan las disposiciones aplicables;
81
El Servicio de Carrera Policial en Mxico
aprobar los procesos de evaluacin de control de conanza; someterse a dife-
rentes exmenes y demostrar compromiso con el servicio pblico.
En el rubro de permanencia, adems de observar buena conducta en el
servicio, se establecieron exigencias relacionadas con cursos de formacin, ca-
pacitacin y profesionalizacin; aprobar los procesos de evaluacin de control
de conanza; as como participar en los procesos de promocin o ascenso que se
convoquen, conforme con las disposiciones aplicables y someterse a exmenes
peridicos.
Sobre los ascensos, se estableci que slo pueden ser posibles a travs del
proceso de profesionalizacin, entendido como: el proceso permanente y pro-
gresivo de formacin que se integra por las etapas de formacin inicial, actuali-
zacin, promocin, especializacin y alta direccin, para desarrollar al mximo
las competencias, capacidades y habilidades de los integrantes de la institucin.
Lamentablemente, en Mxico, los estudios de seguridad y de reforma de los
cuerpos policiales son insucientes. A diferencia de pases como Estados Uni-
dos, Mxico ha tenido que enfrentar cambios en la dinmica social y sus efectos
negativos sin instrumentos adecuados para el combate de una multiplicidad de
actividades ilcitas. Estas reformas constituyen un primer paso, consistente y
ordenado, en la transformacin de la nocin de la seguridad y hacia una visin
de proteccin comunitaria.
Era una urgencia contar con un sistema estructurado de reglas de eva-
luacin del desempeo, seleccin y promocin de los cuerpos policiales en la
medida en que la complejidad de las actividades ilcitas aumenta. La sistema-
tizacin de los criterios que constituyen una carrera policial es el elemento
bsico que permite discernir entre los mejores elementos y contribuye a reducir
la probabilidad de contar con personal que pueda afectar el desempeo de las
instituciones encargadas de temas estratgicos.
Los cambios al modelo de desarrollo policial se debieron a la necesidad de
tener instrumentos que midan la personalidad, la capacidad de control emocio-
nal, motivacional, interpersonal y de actitudes, adems de las habilidades de
los individuos. Como hemos sealado a lo largo del presente captulo, diversos
estudios han demostrado que para propsitos de seleccin, el resultado obtenido
en diversos exmenes estandarizados estn correlacionados positivamente con
el desempeo futuro de las personas, sobre todo, aquellos relacionados con la
medicin de rasgos de personalidad y control de conanza.
Una polica transparente es una polica conable. Para generar y tener
conanza en los cuerpos policiales, se pueden disear diversos mecanismos
asociados al control y mantenimiento de la conanza del personal de la polica.
Uno de los mecanismos de conanza son las evaluaciones estandarizadas, el
control de los perles y la vigilancia del desempeo a lo largo del tiempo. Hacer
que una persona se dedique a dar la vida por los dems requiere del reconoci-
miento a su esfuerzo, con reglas claras sobre el desempeo de su carrera. Crear
los incentivos para que se valore la importancia de estas actividades y se logre
reejar en un modo de vida, es el corazn de las reformas que se han venido
implementando desde hace cinco aos.
82
Giovanna Valenti Nigrini
En el sentido del New Public Management, el desempeo de cualquier rea
de la administracin pblica se redene a travs de servicios profesionales de
carrera que brindan mejores resultados y abonan en una mejor rendicin de
cuentas. A diferencia del servicio civil tradicional, la polica no puede politizar-
se. Su funcin organizacional no debe estar asociada a partidos polticos, sino
que deben conservar su lealtad hacia el cumplimiento institucional que res-
guardan: velar por la paz y seguridad y el cumplimiento del Estado de derecho.
Parte de las reformas administrativas de los ltimos aos han consistido en
volver ms eciente la gestin pblica. Una de esas reformas conlleva el cui-
dado de los recursos humanos y la forma de administrar mejor los programas
pblicos. Que el gobierno trabaje ms a un costo menor se ha convertido en una
de las pautas trasladadas desde el sector privado.
Uno de los problemas ms recurrentes en trminos del desempeo policial
en la experiencia comparada ha sido poder establecer una coordinacin ecaz
entre agencias policiales de los diversos mbitos de gobierno. Estos desacuer-
dos comienzan, precisamente, en la heterogeneidad de criterios de seleccin de
personal policial, as como sus sistemas de seguimiento y evaluacin. Aunque
las necesidades de las comunidades sean variadas y de diversas dimensiones,
se debe tener un sistema homogneo que permita la coordinacin a n de estar
preparados para cualquier eventualidad.
Es prematuro hacer una evaluacin completa del Nuevo Modelo de Polica.
Sin embargo, podemos decir que su estructura se adelanta a dicultades que
pueden surgir por los altos ndices delincuenciales. Adems, contempla diversas
dimensiones para su desarrollo y detalla con precisin los nuevos procedimien-
tos para llevar a cabo las actividades relacionadas con la evaluacin del perso-
nal y los procesos de seleccin, permanencia y retiro. Habr que darle tiempo a
las pruebas de fuego del funcionamiento del nuevo sistema; sin embargo, habr
tambin que apostar por los diseos institucionales integrales de este tipo y por
las personas que los operan.
An hay temas para debatir como lo es la participacin de la comunidad en
las labores de seguridad, como informantes y participantes activos del resguar-
do de la paz comunitaria, as como un dilema respecto de la coordinacin de
agencias policiales de los diversos rdenes de gobierno. Lo cierto es que antes de
resolver estos dilemas de la actuacin policial, se haban de redenir las bases
de la estructura de organizacin y de incentivos que enmarcan las acciones de
los miembros de la polica y la lgica de accin institucional.
El siguiente paso es uno de los ms difciles. El reto es que el Nuevo Modelo
de Polica se termine de implementar y que los cambios realizados cuenten con
el apoyo poltico necesario. Slo as se podr asegurar el sostenimiento y per-
manencia de esta nueva lgica de proteccin y seguridad.
Muchas de las reformas policiales, en experiencia de algunos pases lati-
noamericanos, se vieron limitadas porque no se dio una continuidad a los cam-
bios propuestos. El desafo consiste pues, en no tirar por la borda los avances
logrados. Si se carece de memoria, condenamos al pas a limitar sus avances, a
repetir su historia.
RGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICA FEDERAL
daniel sabet eriC l. olson
CAPTULO 3
85
Cuando Felipe Caldern tom protesta como presidente de Mxico, en diciembre
de 2006, el pas enfrentaba grandes desafos en materia de seguridad pblica.
No slo se encontraban en aumento el crimen y la violencia, sino que poderosas
organizaciones criminales amenazaban la seguridad de los ciudadanos en varias
regiones del pas. La percepcin ciudadana de inseguridad era generalizada y la
falta de conanza de la poblacin en la polica y el sistema judicial se agudiza-
ba. En este contexto, el presidente asumi el cargo con el compromiso de incluir
la Seguridad Pblica y la Cultura de la legalidad como las ms altas prioridades
de su administracin.
A los desafos en materia de seguridad pblica enfrentados por la nueva
administracin, se sumaron los rezagos e ineciencias prevalecientes en las ins-
tancias policiales. El gobierno hered una fuerza policial federal, la PFP, sobre
la cual recaan serias dudas sobre su integridad y capacidad de reaccin frente
al crimen organizado.
Con objeto de enfrentar estos desafos, el gobierno del presidente Caldern
propuso reformas constitucionales y legales para eliminar la tradicional distincin
entre las funciones policiales de prevencin y de investigacin del delito. Es decir,
se transit de la mera vigilancia y reaccin policial a la autonoma tcnica y funcio-
nal de la polica para la investigacin de delitos a travs de labores de inteligencia.
Despus de meticulosas negociaciones con los partidos de oposicin, se
adoptaron las reformas a la Constitucin y la subsecuente Ley de la Polica
Federal de junio de 2009, dando como resultado la eliminacin de la PFP y la
creacin de la Polica Federal.
Con el n de que esta ltima tenga xito donde otras dependencias policia-
les fallaron, es necesario combatir los fenmenos de corrupcin, abusos y otras
formas de conducta indebida que de manera tradicional permean los cuerpos
de polica de los tres rdenes de gobierno.
1
En efecto, la persistencia de estos
problemas ha producido, a lo largo del tiempo, una profunda desconanza en la
polica, lo que perpeta un crculo vicioso de corrupcin e inecacia.
2
1
N. Arteaga Botello y A. Lpez Rivera, Polica y corrupcin: el caso de un municipio en Mxico;
B. Martnez de Murgua, La polica en Mxico: orden social o criminalidad?; C. Naval, Irregularities,
Abuses of Power, and IllTreatment in the Federal District: The Relation between Police Ofcers and
Ministerio Pblico Agents, and the Population; S. E. Brewer, Human Rights Under Siege: Public Secu-
rity and Criminal Justice in Mexico; E. Azaola, The Weaknesses of Public Security Forces in Mexico
City, en R. Donnelly y D. A. Shirk, eds., Police and Public Security in Mexico.
2
Instituto Ciudadano de Estudios sobre Inseguridad, Encuesta Nacional Sobre Inseguridad
[ENSI6/2009], en ICESI [en lnea]; D. M. Sabet, Police Reform in Mexico: Advances and Persistent
Obstacles, en Eric Olson, David Shirk y Andrew Selee, eds., Shared Responsibility.
86
Daniel Sabet Eric L. Olson
El principal reto para los responsables de dichas reformas es romper con
este crculo vicioso y crear los incentivos para contar con elementos profe-
sionales, honestos y respetuosos de las garantas individuales. Fomentar estas
iniciativas requiere tanto de incentivos positivos como negativos; es decir, de
premios y sanciones. Por un lado, un buen desempeo policial debe ser recom-
pensado con un sueldo adecuado, prestaciones y la oportunidad de ascender a
travs de los escalafones del sistema. Por el otro, se requieren de mecanismos
que identiquen el comportamiento que es incompatible con las responsabilida-
des, principios y valores de la polica, as como que determinen la culpabilidad
o inocencia de los presuntos infractores. Aunado a ello, la implementacin de
mtodos que sancionen debidamente las violaciones a leyes y reglamentos, y
que eliminen los incentivos perversos que por tradicin han favorecido la rea-
lizacin de conductas ilcitas.
Desafortunadamente, muchos presidentes mexicanos han ido y venido sin
poder alinear de manera exitosa los incentivos positivos y negativos. Ernesto
Lpez Portillo sostiene que, durante mucho tiempo, este fracaso no fue un acci-
dente histrico. En lugar de proteger a los ciudadanos, la funcin principal de la
polica era servir a las lites polticas: el Estado mexicano lleg a un acuerdo,
impunidad y un cierto grado de autonoma a cambio de lealtad poltica.
3
Mientras que las administraciones de Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994
2000) y de Vicente Fox Quesada (20002006) hicieron esfuerzos concertados
para alinear de modo correcto los incentivos y las sanciones dentro de la polica,
stos fueron obstaculizados por el legado histrico, as como por dicultades en
su implementacin. Aun cuando en conjunto se hicieron signicativos avances,
no se lograron romper los crculos viciosos que dentro de la polica incentivan,
fomentan y reproducen las conductas indeseadas. Ante las deciencias estruc-
turales, generalizadas y no la simple actuacin indebida de algunos policas, se
dieron esfuerzos por realizar drsticas transformaciones, tales como la disolu-
cin que llev a cabo Miguel de la Madrid Hurtado de la Direccin Federal de
Seguridad, la purga realizada por Ernesto Zedillo de ms de 700 elementos de
la Polica Judicial Federal, o la creacin de Vicente Fox, de la Agencia Federal
de Investigaciones, no lograron una nueva generacin de policas libres de las
restricciones que enfrentaron sus predecesores.
En el presente captulo se examinan las fortalezas y debilidades iniciales del
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal, en el entendido que es demasiado
pronto para determinar si este esquema ser suciente para superar los rezagos
histricos. Esta investigacin se basa en entrevistas con funcionarios de la SSP,
de la PF, as como con miembros de la sociedad civil. Adems, se organizaron
grupos de enfoque de la Polica Federal en los diferentes niveles de la jerarqua
policial, incluyendo la escala bsica, ociales e inspectores.
4
Finalmente, el an-
3
E. Lpez Portillo Vargas, The Police in Mexico: Political Functions and Needed Reforms, en
J. Bailey y J. Chabat, eds., Transnational Crime and Public Security, p. 112.
4
Se realizaron tres grupos de enfoque del 24 al 25 de marzo de 2011, en la que participaron
un total de 14 policas de las distintas escalas jerrquicas de la PF. Asimismo, se llevaron a cabo
entrevistas en profundidad.
87
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
lisis se complement con una revisin de la legislacin vigente y de documentos
pblicos, as como otros proporcionados por la SSP.
El captulo consta de cuatro secciones: primero, se presenta una perspec-
tiva terica de los retos para la creacin de un Rgimen Disciplinario Policial;
despus, se exploran algunos de los desafos que enfrent el Rgimen Discipli-
nario de la Polica Federal Preventiva, antecedente de la nueva Polica Federal;
en tercer lugar, se examina la instrumentacin del Rgimen Disciplinario de la
Polica Federal y, por ltimo, se presentan algunas sugerencias a n de cumplir
con el objetivo de las reformas instrumentadas.
Retos de la institucionalizacin del Rgimen
Disciplinario Policial
Las conductas policiales indebidas abarcan una amplia variedad de activida-
des tales como el abuso fsico, el abuso de autoridad, el soborno, la estafa, la
extorsin, la proteccin de actividades ilegales, la negligencia, la corrupcin
por causas nobles
5
y la criminalidad, entre otras. Los expertos sealan que un
servicio de polica acorde con el Estado de derecho ha sido la excepcin en la
mayor parte del mundo. En ese sentido, Kleinig
6
seala que:
a) La polica tiene muchas oportunidades de corrupcin, ya que a menudo no es su-
pervisada y est constantemente expuesta a tentaciones considerables.
b) Los elementos conviven de forma regular con la inmoralidad y la amoralidad del
mundo de la delincuencia, lo que fomenta un sentido de cinismo moral.
c) La cultura policial con frecuencia fomenta conductas indebidas.
d) A veces las polticas internas y los mandos de la polica apoyan de manera tcita
o directa las conductas indebidas.
En esta primera seccin, se retoma literatura sobre los mecanismos de res-
ponsabilidad de la polica a n de identicar los retos de diseo, de implementa-
cin y de institucionalizacin de un Rgimen Disciplinario, para llegar a otro ms
slido. Debido a que la versatilidad en el diseo da lugar a variados obstculos
para la implementacin, se analizarn las distintas variantes de los mecanismos
disciplinarios, incluyendo la diferencia entre supervisin interna y externa; el ha-
cer frente a un problema estructural y no slo al del comportamiento indebido o
inecaz de algunos policas; variantes entre planteamientos proactivos, reactivos
y preventivos; y los procesos penales frente a los administrativos.
En cuanto a la implementacin, se exploran algunos retos especcos del
rgimen, as como obstculos ms generales, como las limitaciones de recursos,
el riesgo de una responsabilidad manipulada, y el juego de sumacero al que
5
La corrupcin por causas supuestamente nobles incluye actos ilegales como falsicacin
de informes, sembrar evidencia y violacin de las leyes aparentemente con el n de presentar a los
delincuentes ante la justicia.
6
J. Kleinig, The Ethics of Policing.
88
Daniel Sabet Eric L. Olson
entran aquellos que se benecian del statu quo. Por ltimo, se analiza el desafo
de institucionalizar un Rgimen Disciplinario slido. Aunque poco estudiado,
este ltimo aspecto de la reforma es, en el largo plazo, el ms importante, pues
incluso los esfuerzos de reforma aparentemente exitosos pueden fallar si los
lderes polticos posteriores los abandonan.
Diseo del Rgimen Disciplinario Policial
Algunos autores estudian las diversas variaciones en el diseo del Rgimen
Disciplinario Policial.
7
La primera de ellas se reere a si dichos mecanismos se
encontraban dentro o fuera de la corporacin policial. Expertos y defensores de
la supervisin externa sostienen que una dependencia interna no tiene motiva-
cin real para poner al descubierto conductas policiales inapropiadas, ya que en
el corto plazo, la exposicin pblica daa la imagen de la polica.
Por ejemplo, Kutnjak Ivkovi se interroga sobre el porqu los lderes de la
polica dedicaran recursos y energa a acciones que les haran quedar mal, y por
qu los investigadores de Asuntos Internos querran ser vistos por sus compae-
ros como traidores. Para resaltar este punto, en el curso de la elaboracin de este
estudio, un elemento entrevistado lament que se hiciera pblica la detencin y
enjuiciamiento de un alto mando policial, ya que sirvi para reforzar la imagen
negativa que se tiene de la polica.
No es de extraarse, por tanto, que existen numerosos ejemplos de ine-
cacia en los mecanismos disciplinarios internos.
8
Por otro lado, los organismos
externos, pueden operar dentro del gobierno, aunque independientes de las ins-
tituciones de polica o, incluso, pueden tener mayor autonoma y ser dirigidos
por ciudadanos pese a que se podra esperar que los organismos externos tuvie-
ran una mayor independencia, sufren de un conjunto diferente de limitantes.
9

Por ejemplo, un organismo externo no dispondra de la misma informacin ni
estara tan bien posicionado para evaluar el comportamiento de la polica como
uno interno. Muchos policas temen que, ante una insuciente comprensin de
las dicultades y peligros del trabajo de la polica, los organismos externos no
sean imparciales.
Por otra parte, en el caso extremo, los detractores de la supervisin externa
sostienen que la polica podra dejar de responder a llamadas de asistencia o
tomar menos riesgos si consideran que no cuentan con un apoyo total de la
corporacin y de la ley. Walker seala que la creacin de una Ocina de Inves-
tigaciones Municipales totalmente independiente, fundada en 1981 en Nueva
Orleans, no pudo evitar que el Departamento de Polica de Nueva Orleans se
7
R. O. Varenik, Accountability: Sistema policial de rendicin de cuentas; S. Kutnjak Ivkovi, Fa-
llen Blue Knights: Controlling Police Corruption; E. Lpez Portillo Vargas y H. E. Frhling, eds., Res-
ponsabilidad policial en democracia: una propuesta para Amrica Latina; P. Arias y L. Ziga, Con-
trol, disciplina y responsabilidad policial: desafos doctrinarios e institucionales en Amrica Latina.
8
S. Walker, Police Accountability: The Role of Citizen Oversight; S. Kutnjak Ivkovi, op. cit; P.
Arias y L. Ziga, op. cit.
9
D. Bayley, Patterns of Policing: A Comparative International Analysis New Brunswick.
89
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
hiciera de una reputacin nacional como uno de los cuerpos de polica ms
corruptos de Estados Unidos.
10
En Colombia, la direccin de la Polica Nacional
se opuso y sabote al Comisionado Nacional de la Polica colombiana, dirigido
por un ciudadano externo.
11
En su estudio sobre los mecanismos de responsabilidad policial, Walker
indica que los regmenes hbridos ofrecen un mayor potencial de maximizar
la fuerza de los mecanismos internos y externos, al tiempo que reducen al
mnimo sus debilidades respectivas.
12
En los sistemas de auditora ciudadana,
como el del auditor independiente de San Jos, California, la Unidad de Asuntos
Internos de la polica es la instancia responsable de identicar e investigar las
conductas indebidas, pero una dependencia externa, dirigida por ciudadanos, es
quien supervisa y audita su trabajo.
13
El acuerdo tiene como objetivo maximizar
el conocimiento interno a la vez que proporciona supervisin externa.
De igual forma, los regmenes disciplinarios pueden diferir en la medida en
que se centran en la conducta indebida de los individuos o en los incentivos
que otorga el sistema para brindar un servicio honesto y ecaz. En el primer
caso, el planteamiento conocido como The Rotten Apple Theory,
14
se enfoca en
los factores del mbito individual y sugiere que los casos de conducta inapro-
piada son desviaciones que contagian el comportamiento de quienes conviven
con l. Sin embargo, dicho planteamiento resulta impreciso si los incentivos
institucionales son los que fomentan la conducta inapropiada, es decir, si hay
una deciencia en la estructura.
15
Ante incentivos sistemticos que fomentan
conductas indebidas, la destitucin de policas corruptos y su sustitucin con
reclutas aparentemente ms ntegros no producirn una fuerza policial honesta.
Durante la dcada de los sesentas, en Nueva York, investigaciones sobre
la corrupcin en la Divisin de Narcticos de la ciudad dieron lugar a una
sustitucin gradual de casi todo el personal de la divisin. Tres aos despus,
se encontr que la corrupcin se haba mantenido y el personal tuvo que ser
reemplazado nuevamente. A pesar de los cambios, la corrupcin no disminu-
y.
16
Problemas semejantes han afectado los numerosos esfuerzos de Mxico
por purgar las fuerzas policiales.
17
De acuerdo con la analoga, la colocacin
de una manzana sana con otras podridas provocar la descomposicin de la
misma. Una vez identicado el cesto infectado en el Departamento de Polica
10
S. Walker, op. cit.
11
R. O. Varenik, op. cit.
12
S. Walker, op. cit.
13
Varios pases latinoamericanos han adoptado regmenes hbridos, pero ninguno segn los
lineamientos del auditor independiente. Es ms comn la creacin de un organismo independiente
para recibir denuncias en el que los ciudadanos confen. ste es el caso particular en el mbito de
los derechos humanos, ya que muchos pases tienen comisiones u ombudsmen independientes. An
as, estos organismos rara vez tienen el poder de sancionar a la polica, facultad reservada para los
mecanismos disciplinarios internos.
14
Teora de la manzana podrida.
15
L. Sherman, Police Corruption: A Sociological Perspective.
16
Idem.
17
N. Uildriks, Mexicos Unrule of Law: Implementing Human Rights in Police and Judicial
Reform under Democratization.
90
Daniel Sabet Eric L. Olson
de Nueva York, la Comisin Knapp en 1972, concluy en su informe que la
doctrina de la manzana podrida haba sido un obstculo fundamental en mu-
chos aspectos para conseguir una reforma signicativa.
18
En palabras de Sanja
Kutnjak Ivkovi:
En una dependencia de polica en la que se prohbe formalmente la corrupcin,
aunque de manera no ocial se tolera, los elementos [...] desarrollan actitudes
cnicas, se fortalece el cdigo de silencio entre ellos, aumenta el alcance de las
conductas indebidas, se resisten los cambios organizacionales que limitan el
lucro ilegal, hay una oposicin general a rdenes y disposiciones encaminadas
a producir un servicio de polica ms honesto, y se disminuye el respeto por
los supervisores, al igual que la capacidad y voluntad de stos por controlar la
corrupcin. Con el tiempo, se vuelve ms importante saber cmo ocultar la co-
rrupcin al pblico que restringirla. La palabra accountability (traducida como
responsabilidad policial o rendicin de cuentas) podr entrar en la retrica
diaria, pero el concepto mismo de responsabilidad no parece interiorizarse.
19
A n de encarar los peligros que conllevan las conductas individuales inde-
bidas y las deciencias estructurales, se requiere un Rgimen Disciplinario slido
que se enfoque en ambas. El emblema de dicho planteamiento multidisciplinario
es la Comisin Independiente Contra la Corrupcin de Hong Kong (ICAC).
20
La
ICAC, creada en 1974, no slo tiene un rea especca dedicada a investigar la
corrupcin, sino dos reas ms que abordan aspectos institucionales y culturales
de la estructura. El rea de prevencin se centra en los incentivos institucionales
de la corrupcin a travs de revisiones a los procedimientos y a las prcticas en
el sector pblico y hace recomendaciones para reducir los incentivos negativos.
La unidad de relaciones con la comunidad se centra en los incentivos culturales
de la corrupcin y lleva a cabo campaas de concientizacin para socavar su
tolerancia cultural.
21
Adems, Varenik
22
seala otra modalidad en el diseo del Rgimen Discipli-
nario: la distincin entre las medidas disciplinarias reactivas, proactivas y pre-
ventivas. Las investigaciones reactivas se producen como consecuencia de una
denuncia de conducta policial indebida, y se enfocan en examinar el supuesto
acto especco de la misma. Kutnjak Ivkovi seala varias fallas en las investi-
gaciones reactivas que detonan las denuncias.
23
En primer lugar, muchas de estas
18
Commission to Investigate Accusations of Police Corruption and the Citys AntiCorruption
Procedures, Knapp Commission report on police corruption.
19
S. Kutnjak Ivkovi, op. cit.
20
A. Lai, Quiet Revolution: The Hong Kong Experience, en Trends in Organized Crime, vol.
5, pp. 7986; R. LaMagna, Changing a Culture of Corruption: How Hong Kongs Independent Com-
mission against Corruption Succeeded in Furthering a Culture of Lawfulness, en Trends in Organized
Crime, vol. 5, pp. 121136.
21
En su informe anual de 2009, el ICAC menciona que cuenta con 1 268 individuos, de los cuales
941 estn en operaciones, 159 en relaciones con la comunidad, 51 en prevencin y 117 en adminis-
tracin. (ICAC, Annual Report, 2009.)
22
R. O. Varenik, op. cit.
23
S. Kutnjak Ivkovi, op. cit.
91
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
contra la actuacin de la polica provienen de presuntos delincuentes cuya credi-
bilidad es limitada. Testigos imparciales ofreceran un testimonio ms conable,
sin embargo, puesto que estos individuos no fueron vctimas de abuso policial o
de corrupcin, no estn motivados a participar.
Por otra parte, es posible que estos individuos teman a represalias si se
establece o conoce su identidad. Finalmente, algunos sujetos, incluso, no estn
conscientes de que existe un proceso de denuncia, o ignoran de qu manera
presentarlo, o bien, en el peor de los casos, el proceso que pareca simple se
torna complejo. Al analizar los datos de la Encuesta Internacional de Vctimas
del Delito, Kutnjak Ivkovi observa que, de los encuestados en el mundo que
mencionaron haber recibido una solicitud de soborno, slo el 5 % armaron
haber reportado el incidente. En otro ejemplo, cuando los niveles de corrupcin
en el Departamento de Polica de Nueva York alcanzaron su nivel ms alto en
la dcada de los setentas, las acusaciones de corrupcin constituan slo 5.7 %
de las denuncias.
24
El xito de los procesos disciplinarios detonados por denuncias, depende,
tambin, de que puedan atraer la conanza de los policas que han sido testigos
de conductas indebidas en su trabajo cotidiano. De la misma forma que la po-
lica necesita de la cooperacin de los ciudadanos para que presenten informa-
cin y atestigen para poder resolver los delitos, los mecanismos disciplinarios
dependen de que los policas proporcionen voluntariamente informacin rele-
vante si quieren combatir las conductas indeseadas. Con un mecanismo able
y la posibilidad de guardar el anonimato, hay casos en que las unidades de
oversight (o de vigilancia y supervisin) han fomentado con xito la prctica de
denuncias incluso al interior de la corporacin.
El comisionado externo en Colombia, a pesar de haber sido socavado por la
direccin de la polica, inform en 1995 que 45 % de sus denuncias provinieron
de las las policiales.
25
No obstante que los mismos policas cuentan con mejor
informacin sobre las conductas inapropiadas que se practican en la depen-
dencia, la cultura policial y el cdigo de silencio desalientan las denuncias de
dichos comportamientos
26

Dada la tolerancia a malas conductas, la complicidad e incluso la partici-
pacin de los mandos policiales, los elementos correran el riesgo de represalias
por romper el cdigo. El ejemplo ms famoso al respecto es el de Frank Serpico,
elemento del Departamento de Polica de Nueva York, que no consigui encon-
trar quin escuchara sus denuncias sobre la corrupcin policial al interior de la
dependencia.
Por otra parte, las investigaciones proactivas proporcionan un complemento
necesario a las investigaciones detonadas por denuncias. stas pueden iniciar en
24
Idem.
25
R. O. Varenik, op. cit.
26
L. W. Sherman, Scandal and Reform: Controlling Police Corruption; D. S. Drummond, Police
Culture; E. Azaola Garrido y M. A. Ruiz Torres Investigadores de papel: poder y derechos humanos
entre la Polica Judicial de la Ciudad de Mxico; M. E. Surez de Garay, Mexican Law Enforcement
Culture, en Robert A. Donnelly y David A. Shirk, eds., Police and Public Security in Mexico.
92
Daniel Sabet Eric L. Olson
cualquier momento y ofrecen a los investigadores mayor exibilidad, as como
la capacidad de priorizar conductas inadecuadas particularmente graves.
27
Las
investigaciones preventivas van an ms lejos y se basan en las evaluaciones de
los supervisores, en denuncias de los ciudadanos, en evaluaciones psicolgicas
y dems informacin disponible para identicar los primeros sntomas de que
un polica podra estar en riesgo de involucrarse en una conducta indeseada.
En lugar de adoptar medidas punitivas, los primeros sntomas permiten que una
corporacin reasigne a sus elementos, les otorgue capacitacin especca o los
enve a tratamiento psicolgico para prevenir la desviacin.
En resumen, un Rgimen Disciplinario slido requiere de mecanismos de
denuncia conables; pero, al mismo tiempo, los investigadores necesitan tener
la libertad de realizar investigaciones proactivas as como contar con las he-
rramientas para identicar los primeros sntomas de policas potencialmente
problemticos. Muchos regmenes disciplinarios podrn facilitar las medidas
proactivas y preventivas; sin embargo, siempre existir el riesgo de que los
organismos de oversight no cuenten con recursos sucientes y el personal no
tenga el tiempo ni los medios para resolverlas de forma eciente.
Hay una ltima distincin al respecto que no ha sido atendida del todo: los
tipos de violaciones que los mecanismos disciplinarios tienen la tarea de inves-
tigar. Las investigaciones y responsabilidades de los diferentes tipos de conduc-
ta indebida, como violaciones a procedimientos administrativos y nancieros,
las faltas a los reglamentos operativos de la polica y delitos penales, pueden
asignarse a distintas dependencias o combinarse en una sola unidad. La primera
opcin, si bien ofrece la ventaja de la especializacin, tambin conlleva el riesgo
de la difusin de la autoridad.
En conclusin, existen diversas variantes en el diseo de regmenes dis-
ciplinarios. Este anlisis postula que el rgimen ideal es aquel que permite un
equilibrio entre los benecios de la independencia de los organismos externos
con el conocimiento especializado de los mecanismos internos. As, no slo se
identica, investiga y sanciona a los individuos que realizan conductas inapro-
piadas, sino tambin se identican y abordan los incentivos negativos creados
por la institucin policial. De igual forma, fomenta y responde tanto las denun-
cias de los ciudadanos, como las denuncias de la polica, lleva a cabo investiga-
ciones proactivas y desarrolla sistemas de advertencia temprana para identicar
a los elementos en situacin de riesgo.
Adems, el Rgimen Disciplinario no debe socavar la cadena de mando ni
la funcin de los supervisores como el principal mecanismo mediante el cual
se inculca y se hace respetar la disciplina. Por ejemplo, Bayley critica a las uni-
dades de oversight externas por alejar de la corporacin la responsabilidad de
encarar las conductas indebidas.
28
La misma crtica es vlida para una unidad
de Asuntos Internos que retira de los comandantes de polica la responsabilidad
de la disciplina.
27
R. O. Varenik, op. cit.
28
D. Bayley, op. cit.
93
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
Una vez que los regmenes disciplinarios son producto de un diseo que
toma en cuenta todos los elementos deseados, el siguiente paso consiste en en-
frentar los diversos obstculos que implica su implementacin.
Implementacin del Rgimen Disciplinario Policial
Como se explic, a n de que un Rgimen Disciplinario sea ecaz, debe de
ir acompaado de un diseo integral. Sin embargo, se ha demostrado que la
prctica suele apartarse de la teora debido a una variedad de desafos en su
implementacin;
29
a la sustitucin o contradiccin de reglamentos formales por
otros informales;
30
a la resistencia de los elementos de base
31
y a los problemas
de accin colectiva.
32
Expertos en la poltica mexicana reconocen la importancia de las limitacio-
nes del diseo de polticas formales y la primaca de las rutinas y reglamentos
informales.
33
Por ejemplo, Arellano Gault y Guerrero Amparn,
34
sostienen que
la corrupcin, el fraude, el paternalismo burocrtico, el clientelismo, el oportu-
nismo y la ineciencia afectan las normas de la administracin pblica mexi-
cana. Como resultado, las polticas y reglamentos formales con frecuencia son
ms atractivos en la teora que en la prctica.
Los desafos de implementacin del Rgimen Disciplinario son ms comple-
jos que cualquier otra rea de la reforma policial. A diferencia de los cambios
que implican la formacin policial, la compra de equipos o el desarrollo de nue-
vas tecnologas, la reduccin de las oportunidades de corrupcin y de conductas
indebidas es una amenaza para quienes obtienen un benecio del statu quo. En
el peor de los escenarios, la oposicin vendr de los mandos policiales que se
benecian de la corrupcin a pequea y gran escala, as como de la facultad de
aplicar o no la ley para obtener benecios personales.
En cuanto a la corrupcin a pequea escala, en Mxico existe una larga
historia de esquemas de corrupcin piramidal, en los cuales los policas de nivel
bsico pagan cuotas a la cadena de mando ascendente.
35
Asimismo, los altos
mandos de la polica pueden ser sobornados por grupos delictivos organizados
y poderosos intereses polticos. De igual forma, se presentan numerosas acusa-
ciones de colusin entre el crimen organizado y los lderes polticos de Mxico,
29
J. L. Pressman y A. Wildavsky, Implementation: How Great Expectations in Washington are
Dashed in Oakland.
30
D. C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance; Carl B. Klockars,
Sanja Kutnjak Ivkovi y Maria R. Haberfeld, Enhancing police integrity.
31
M. Lipsky, StreetLevel Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services.
32
G. J. Miller, Managerial Dilemmas: The Political Economy of Hierarchy.
33
A. Selee, Democracy Close to Home? Decentralization, Democratization, and Informal Power
in Mexico; M. Merino, La importancia de las rutinas: marco terico para una investigacin sobre la
gestin pblica municipal en Mxico, en Andrew W. Selee y Leticia Santn del Ro, coords., Demo-
cracia y ciudadana: Participacin Ciudadana y Deliberacin Pblica en gobiernos locales mexicanos.
34
D. Arellano Gault y J. P. Guerrero Amparn, Stalled Administrative Reforms of the Mexican
State, en B. R. Schneider y B. Heredia, eds., Reinventing Leviathan: The Politics of Administrative
Reform in Developing Countries.
35
N. Arteaga Botello y A. Lpez Rivera, op. cit.
94
Daniel Sabet Eric L. Olson
aunque son pocos los casos que se pueden comprobar ante los tribunales de
justicia.
36
Aun cuando la polica y los lderes polticos se beneciaran de la preva-
lencia de conductas indebidas y de la ilegalidad, pueden existir incentivos para
pretender un inters en la reforma. Por ejemplo, a partir del xito de la ICAC, an-
tes citada, la presin poltica de los ciudadanos y los donadores internacionales
llev a muchos pases a crear instituciones semejantes. Si bien la realizacin
de estos organismos gener elogios considerables, investigaciones posteriores
revelaron que las nuevas estructuras no han sido capaces de producir resultados
comparables.
37
Al hablar de la Ocina de tica Pblica (OEP) de Argentina puesta
en marcha durante 1997, Astorga sostiene: la OEP era ampliamente considerada
como una institucin inecaz que se cre principalmente para las relaciones
pblicas.
38
En un tono ms mordaz, se reri a la OEP como una hoja de pa-
rra del gobierno.
39
Desafortunadamente, los lderes polticos que se benecian
del statu quo estn expuestos a la tentacin de simular las reformas contra la
corrupcin.
Quiz la forma ms sencilla de debilitar la implementacin de un Rgimen
Disciplinario es privar a unidades de oversight de recursos o asignar a titulares
pasivos. Por ejemplo, la Ocina de Responsabilidad Profesional en Guatemala
tiene la capacidad de llevar casos de manera proactiva e iniciar procesos pena-
les; sin embargo, en 2007 slo contaba con 38 investigadores para cubrir todo
de la polica nacional.
40
En una evaluacin de los mecanismos disciplinarios de la Polica Nacional
Civil de El Salvador por parte de la Procuradura para la Defensa de los Derechos
Humanos (PDDH), se encontr que la Inspectora General no haba conseguido
realizar investigaciones sobre violaciones a los derechos humanos. Puesto que
los ciudadanos exigen una fuerte presencia policial, es fcil para los lderes po-
lticos y de la polica justicar la desviacin de los ya limitados recursos de los
mecanismos disciplinarios para utilizarlos en poner ms policas en las calles.
Sherman encontr en 1978 que la falta de recursos obstaculiz la ecacia
de las unidades de Asuntos Internos en sus casos estudiados, tales como Nueva
York, Oakland, Newburgh y Central City. Por ejemplo, en la poca de la Comi-
sin Knapp que investig la corrupcin del Departamento de Polica de Nueva
York a principios de la dcada de los setentas slo haba un agente de Asuntos
Internos por cada 533 policas.
Incluso, con un liderazgo comprometido y recursos sucientes, los respon-
sables de las reformas an deben superar la oposicin de los mandos medios y
elementos de escala bsica dentro de la fuerza policial. Como ya se mencion, es-
36
L. Astorga, El siglo de las drogas: el narcotrco, del porriato al nuevo milenio.
37
P. Meagher, AntiCorruption Agencies: A Review of Experience, en Working Paper 04/02.
38
Ibid., p. 42.
39
Ibid., p. 43.
40
P. Arias y L. Ziga, op. cit.
95
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
tudios antropolgicos de acadmicos reconocidos presentaron evidencias de una
cultura de apoyo a las conductas indebidas por parte de la polica mexicana.
41
La oposicin a reformas disciplinarias estrictas dentro de la polica se ma-
niesta tanto de manera sutil como evidente. Por ejemplo, en 2010, en Torren,
los policas municipales se declararon en huelga y exigieron la destitucin de un
director de la polica que haba tomado medidas agresivas para limpiar el cuerpo
de polica.
42
En Estados Unidos, los sindicatos policiales presentaron demandas
en contra de las comisiones de investigacin, incluida la Comisin Mollen de
1994, que investigaba los casos de corrupcin y abuso del Departamento de
Polica de Los ngeles.
43
En consecuencia, debido a la posible resistencia de
los altos mandos y de la escala bsica de la polica, los desafos durante la
implementacin pueden debilitar incluso a los regmenes disciplinarios mejor
diseados.
Institucionalizacin del Rgimen Disciplinario Policial
Incluso si una administracin disea apropiadamente un Rgimen Disciplinario
y lo instrumenta satisfactoriamente, su xito a largo plazo depender de los
gobiernos posteriores. Lamentablemente, la institucionalizacin representa uno
de los mayores desafos para las iniciativas de reforma en Mxico.
44
Al escribir
sobre la reforma fallida en los municipios de Mxico, Mauricio Merino seala
en la introduccin a su libro: La importancia de las rutinas,en el curso de este
trabajo, veremos que an no hay una experiencia completa de profesionaliza-
cin municipal que haya logrado durar ms all del periodo de gobierno en el
que fue concebida.
45
Aunque este problema quiz es peor en el mbito local,
tambin se puede observar en el federal, donde cada administracin ha buscado
poner su sello en la polica de Mxico.
El gobierno de Ernesto Zedillo militariz la polica y cre la Polica Federal
Preventiva; la administracin de Vicente Fox cre la Secretara de Seguridad
Pblica Federal, disolvi la Polica Judicial y en su lugar cre la Agencia Federal
de Investigaciones (AFI); y el gobierno de Felipe Caldern reemplaz a la Polica
Federal Preventiva con la Polica Federal y debilit considerablemente a la AFI,
a pesar de que haba sido la insignia de la iniciativa de reforma de la adminis-
tracin de Vicente Fox.
46
De este modo, los avances realizados por el gobierno
de Caldern dependern de la visin y actuacin de la siguiente administracin.
41
N. Arteaga Botello y A. Lpez Rivera (op. cit.) llevaron a cabo un estudio de observacin
participante con duracin de dos aos en el que uno de los autores present su solicitud en la polica,
hizo el entrenamiento de la academia y trabaj como polica. E. Azaola Garrido y M. A. Ruiz Torres
(op. cit.) y M. E. Surez de Garay (op. cit.) realizaron extensas entrevistas a los policas.
42
D. Luhnow, To Root out Dirty Police Mexico Sends in a General, en Wall Street Journal.
43
S. Kutnjak Ivkovi, op. cit.
44
D. M. Sabet, Police Reform in Mexico: Informal politics and challenges to institutional change.
45
M Merino, La importancia de las rutinas, en A. W. Selee y L. Saitn del Rio, eds., op. cit., p. 38.
46
D. M. Sabet, Police Reform in Mexico: Advances and Persistent Obstacles, en E. Olson, D.
Shirk y A. Selee, eds., op. cit.; N. Uildriks, op. cit.
96
Daniel Sabet Eric L. Olson
En resumen, un Rgimen Disciplinario exitoso requiere superar los desafos
que suponen su diseo, instrumentalizacin e institucionalizacin. Si se toma
en consideracin el legado histrico del servicio de polica de Mxico, los obs-
tculos que encaran los responsables del desarrollo de la Polica Federal fueron
y siguen siendo considerables. Por otra parte, un Rgimen Disciplinario exitoso
tambin depende de una serie de reformas, que incluye: criterios de seleccin
rigurosos, una formacin ecaz para aspirantes y elementos activos, procedi-
mientos operativos claros, as como la oportunidad de ascender puestos con
base en el mrito y recursos adecuados.
Antes de analizar detalladamente los regmenes disciplinarios de la Polica
Federal Preventiva y de la Polica Federal, se revisar la potencial conducta
inadecuada de dichas corporaciones.
Percepcin ciudadana del comportamiento policial
En general, los mexicanos encuestados calican a sus policas por debajo del
promedio regional de Amrica Latina y consideran que son ms propensos a
pedir y aceptar sobornos. Por ejemplo, en el Barmetro de las Amricas de 2008
del Proyecto Latinoamericano de Opinin Pblica, 18.5 % de los encuestados, en
Mxico, indic haber recibido una solicitud de soborno por parte de la polica
en el ltimo ao, por arriba de todos los dems pases de la regin (grca 3.1).
0 %
5 %
10 %
15 %
20 %
Porcentaje que contest que un agente de polica le pidi una mordida en el ltimo ao.
M

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Pagos de sobornos en Mxico, en una perspectiva comparativa:
porcentaje a los que se les pidi pagar soborno a la polica durante el ltimo ao
GRFICA 3.1
3
.
1

%
3
.
5

%
4
.
1

%
5
.
1

%
5
.
2

%
7
.
6

%
8
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4

%
8
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9

%
1
1
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%
1
2
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3

%
1
5
.
6

%
1
8

%
1
8
.
5

%
1
.
7

%
Fuente: El Barmetro de las Amricas 2008. Proyecto de Opinin Pblica Latinoamericana.
97
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
Por otro lado, el anlisis de la percepcin ciudadana con respecto a las
instituciones de seguridad de los tres rdenes de gobierno muestra que existe
una mayor conanza en las corporaciones federales. En este sentido, los datos
obtenidos en la encuesta de Parametra (2009), sobre la percepcin de la polica,
sealan que tanto la PFP como la AFI eran mejor percibidas que sus homlogos
locales. Esta tendencia se rearma con los resultados de la encuesta realizada
por la Secretara de Seguridad Pblica Federal y Parametra (2011), en la cual
29 % de los encuestados seala sentirse ms seguro con la presencia de la Polica
Federal, 20 % con la polica estatal y 17 % con la polica municipal.
En otra encuesta sobre victimizacin realizada a gran escala por el Instituto
Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad en 2008, los encuestados dieron a las
instancias de la PFP una puntuacin media de 6.6 en una escala de 010, donde 10
es un resultado excelente. Este resultado es signicativo y estadsticamente mejor
que las puntuaciones otorgadas a las fuerzas de la policas locales, que vari de
5.3 a 5.8 (tabla 3.1). Adems, slo 4 % de los que tenan conocimiento de la en-
tonces Polica Federal Preventiva indicaron haber pagado un soborno a un agente
de dicha corporacin, en comparacin con 28 % de quienes tenan conocimiento
de la polica de trnsito local y admitieron haberle pagado un soborno.
Respuesta a la pregunta: de acuerdo con el trabajo que realizan las
autoridades, qu califcacin le dara, en una escala del 0 al 10, donde 0
es psimo y 10 excelente, a las siguientes preguntas?
TABLA 3.1
Instancia policial Promedio 0-10
Polica de trnsito 5.3
Polica preventivo local/municipal 5.7
Polica judicial o ministerial estatal 5.8
Agencia Federal de Investigaciones 6.6
Polica Federal Preventiva 6.6
Nota: muestra de adultos nacionales de 56 213 encuestados, con excepcin de Tamaulipas.
Fuente: ICESI, Encuesta Nacional sobre Inseguridad, 2009.
Para algunos, lo anterior es evidencia de que la Polica Federal es ms con-
able, ms profesional y menos corrupta que sus homlogas locales. Por otro
lado, investigaciones realizadas por Naval
47
pusieron de maniesto que la natu-
raleza de las conductas indebidas de la polica vara dependiendo de la funcin
policial. En su estudio de la polica local en la Ciudad de Mxico, observa que
la polica de trnsito fue acusada con ms frecuencia de solicitar sobornos; la
polica preventiva de realizar detenciones por cargos falsos, insultos y humilla-
ciones, as como solicitar sobornos; y la polica ministerial de emitir amenazas
para obtener una confesin, causar dao o acusar por cargos falsos.
47
C. Naval, op. cit.
98
Daniel Sabet Eric L. Olson
Debido a que la Polica Federal tiene una variedad de funciones que se ven
reejadas en las diferentes divisiones: Inteligencia, Investigacin, Seguridad
Regional, Cientca, Antidrogas y Fuerzas Federales, se podra esperar que los
riesgos de una conducta policial inadecuada varen de una a otra, dependien-
do del tipo de actividades que desempean. Por ejemplo, los elementos de las
Divisiones de Inteligencia, Investigacin y Cientca tienen un contacto muy
limitado con los ciudadanos y los sospechosos, por lo que enfrentan menos
oportunidades de soborno. Sin embargo, con frecuencia acceden a informacin
clave acerca de las operaciones policiales e investigaciones, por lo cual estn en
riesgo de corromperse y ltrar informacin.
Por otra parte, la Divisin de Seguridad Regional realiza funciones que
implican un mayor contacto con la ciudadana, incluyendo la seguridad en las
carreteras, aeropuertos e instalaciones federales del pas. Como resultado, los
elementos de dicha divisin corren el riesgo de caer en una gama ms amplia de
conductas inapropiadas, incluyendo abusos de autoridad, corrupcin a pequea
escala y negligencia. Los policas de la Divisin de Fuerzas Federales tienden a
ser desplegados masivamente en sitios del pas con altos niveles de violencia y
presencia del crimen organizado. Por tanto, corren un alto riesgo de inltracin
por parte de elementos criminales.
En resumen, la Polica Federal est expuesta a los mismos factores para
cometer conductas indebidas que han afectado a las autoridades locales y esta-
tales. Sin embargo, los incentivos tienden a variar en las diferentes Divisiones
de la Polica Federal.
El Rgimen Disciplinario de la Polica Federal Preventiva
La PFP fue creada en enero de 1999 por el gobierno de Ernesto Zedillo. Sus
responsabilidades principales eran mantener el orden, prevenir los delitos y las
violaciones administrativas, as como garantizar la seguridad en zonas federa-
les, como carreteras, vas ferroviarias y puertos. Los mecanismos internos de
control de la PFP se detallaron en la Ley de la Polica Federal Preventiva y el
Reglamento de la Polica Federal Preventiva publicados en el Diario Ocial de la
Federacin en 1999 y 2000, respectivamente.
48
Entre otros objetivos, el art. 51,
seccin II del Reglamento obliga a los elementos a: promover la responsabili-
dad, honradez, diligencia, eciencia y ecacia en el desempeo de las funciones
y en la ptima utilizacin de los recursos de la Institucin.
49
En el Rgimen Disciplinario establecido en la legislacin se hizo la distin-
cin entre la violacin a los deberes, cuya sancin era responsabilidad de la
Comisin de Honor y Justicia (CHJ), y las violaciones a los requisitos de per-
manencia, cuya responsabilidad se asign a la Comisin de Servicio Civil de
48
Ley de la Polica Federal Preventiva, en Diario Ocial de la Federacin, 4 de enero de 1999;
ltima reforma Diario Ocial de la Federacin, 28 de enero de 2009; Reglamento de la Polica Fede-
ral Preventiva 2000, en Diario Ocial de la Federacin, 26 de abril.
49
Reglamento de la Polica Federal Preventiva, 2000, en op. cit.
99
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
Carrera Policial (CSCCP). La Comisin deba vigilar los casos disciplinarios por:
a) incumplimiento de una variedad de deberes y responsabilidades, tales como
el apego al orden jurdico y respeto a los derechos humanos; apoyo a vctimas
y personas en algn peligro; la actuacin imparcial, y la preservacin de la
condencialidad de la informacin; y b) la inobservancia de las prohibiciones,
incluyendo la tortura y el trato inhumano, arbitrariedades, aceptar sobornos y
violar el debido proceso.
50
Adems, se asign a la CSCCP la supervisin de los
requisitos para ingresar y permanecer en la corporacin, incluida la educacin,
formacin y requisitos mdicos, as como las pruebas de deteccin de drogas
con resultado negativo.
La mayor carga de trabajo recay en la Comisin de Honor y Justicia, que tena
responsabilidades ms especcas para abordar los problemas de disciplina dentro
de la fuerza federal. En el mismo Reglamento, el cap. II, secc. primera, art. 150, se
describe la composicin y las funciones de la Comisin de Honor y Justicia:
La Comisin de Honor y Justicia es un rgano colegiado de carcter perma-
nente encargado de conocer sobre infracciones o faltas a los deberes previstos
en la Ley, al presente reglamento o a los ordenamientos jurdicos derivados de
este ltimo, cometidas por los integrantes de la Institucin, as como de im-
poner las sanciones correspondientes; tratndose de conductas probablemente
constitutivas de delitos deber hacerlas del conocimiento sin demora de la
autoridad competente.
El art. 151 del Reglamento describe las siguientes funciones de la CHJ:
1. Realizar el anlisis de las infracciones cometidas por los integrantes de la Institu-
cin, escuchando en todo caso los argumentos del presunto infractor.
2. Determinar la aplicacin de sanciones a los infractores, de conformidad con la Ley
y el presente reglamento.
3. Resolver el recurso de revocacin que interpongan los integrantes de la Institucin
en contra de las resoluciones emitidas por la misma.
Para contribuir en la realizacin de su trabajo, la CHJ reciba el apoyo de la
Direccin General de Asuntos Internos, as como de los Comits Disciplinarios
en cada uno de los 31 estados mexicanos, con una comisin adicional en el
Estado de Mxico y dos en el Distrito Federal. La Direccin General de Asuntos
Internos deba llevar a cabo las investigaciones de acusaciones por conductas
indebidas, integrar los casos en contra de los elementos acusados y enviar di-
chos casos a la CHJ y sus Comits para su consideracin. Esta Direccin tambin
tena en sus atribuciones la de realizar inspecciones de las operaciones policiales
para vericar el cumplimiento de reglamentos y procedimientos.
Por su parte, los Comits deban realizar la mayor parte del trabajo de la
CHJ. El art. 163 del Reglamento otorgaba a los elementos acusados el derecho de
50
Cap. III, art. 12.
100
Daniel Sabet Eric L. Olson
un juicio disciplinario en el que se les deba informar de los cargos formulados
en su contra y se les dara la oportunidad de presentar pruebas en su defensa.
51

Los Comits estatales deban llevar a cabo estos juicios disciplinarios y la Comi-
sin emitira una resolucin basada en el veredicto de los Comits de absolver al
polica o sancionarlo con una amonestacin, remocin, suspensin o cese.
52
Los
elementos sancionados por la CHJ tenan el derecho de apelar la decisin ante
el mismo rgano y, desde luego, obtener el resarcimiento ante los tribunales.
Durante la primera dcada del siglo XXI, el Rgimen Disciplinario de la PFP
se enfrent a una serie de desafos tanto de diseo como de implementacin.
Es importante analizar estos desafos, a n de entender los obstculos que ms
adelante habra de enfrentar la Polica Federal, e identicar las reas de opor-
tunidad para mejorar y fortalecer el rgimen disciplinario posterior. Un primer
obstculo se present dentro de la estructura descentralizada de los Comits. Los
participantes del estudio que conocieron de cerca el funcionamiento de la PFP
ofrecieron varias crticas al sistema de Comits, incluyendo la ineciencia, falta
de procedimientos claramente establecidos, corrupcin, aliacin inadecuada y
conictos de inters.
Por ejemplo, varios ex funcionarios de la PFP informaron que, en muchos
casos, los procesos disciplinarios se vinieron abajo no porque no hubiera prue-
bas sucientes en contra del elemento, sino porque el caso integrado por la Di-
reccin General de Asuntos Internos no cumpla con las normas requeridas para
demostrar la culpabilidad. Las normas para crear los expedientes y mantener la
integridad administrativa de un caso particular no se observaban o se aplicaban
de manera deciente. Este problema se agrav debido a dos factores de diseo:
en primer lugar, la Direccin General de Asuntos Internos no tena competencia
alguna en la acusacin de los casos disciplinarios y, por ende, no segua el caso
a travs del proceso de adjudicacin. Haba una divisin muy clara de trabajo
entre la Direccin General de Asuntos Internos de la PFP y la Comisin de Honor
y Justicia y sus Comits, segn la cual, la Direccin General de Asuntos Internos
deba preparar un expediente y entregarlo a los miembros de dicha Comisin.
La metodologa era comparable con un juicio inquisitorio en el que se una
la funcin del juez y del scal. A falta de retroalimentacin, en algunos casos,
el personal de la Direccin General de Asuntos Internos poda no enterarse si
los procesos se haban desestimado debido a un expediente incompleto. Dichos
errores no se corregan porque los procedimientos internos no permitan a los
Comits regresar expedientes incompletos o de mala calidad a la Direccin Ge-
neral de Asuntos Internos para una sustentacin complementaria. Como resul-
tado, muchos de estos casos simplemente no procedieron debido a omisiones
administrativas.
Adems, otros participantes en el estudio criticaron la composicin y cali-
caciones de los integrantes de los Comits y sus suplentes. Estos individuos a
menudo eran policas de menor rango y, por tanto, no tenan la capacidad para
51
Reglamento de la Polica Federal 2010, en op. cit.
52
Idem.
101
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
imputar responsabilidades a elementos de polica de mayor jerarqua. Asimis-
mo, los miembros de los Comits carecan de una formacin especializada para
manejar procesos de audiencias disciplinarias cuasi judiciales y, por ende, a
menudo no tenan la capacidad para asegurar que el proceso en s era adecuado
y conforme con la ley. Por ejemplo, haba reportes de que a los elementos de po-
lica presentados ante los Comits no se les haba informado del procedimiento
en su contra ni de sus derechos. A pesar de que los elementos acusados tuvieran
derecho de aportar pruebas y prestar declaracin en su nombre ante la Direccin
General de Asuntos Internos, as como a estar presentes durante los procesos,
los Comits operaban dentro de las estructuras de un sistema inquisidor y, por
tanto, normalmente basaban sus resoluciones en los registros escritos.
Aunque para este estudio no se pudieron vericar dichas acusaciones, los
policas con conocimiento directo de los procesos de los Comits que fueron
entrevistados manifestaron su preocupacin acerca de la conabilidad en stos.
En ellas incluan la falta de controles adecuados sobre procesos de los Comits,
la percepcin de corrupcin, el favoritismo y los conictos de inters. Adems,
sin directrices claras para las sanciones, se perciba que los dictmenes estaban
injustamente inuidos por conexiones personales y, en consecuencia, los resul-
tados eran sanciones mnimas o una desestimacin absoluta de la acusacin.
Aunado a las dicultades relacionadas con los Comits estatales, tambin
haba una serie de preocupaciones relacionadas con la Direccin General de
Asuntos Internos. Para empezar, esta ltima ocupaba un lugar relativamente
bajo en la jerarqua de la dependencia de la PFP. De acuerdo con datos propor-
cionados por la Secretara de Seguridad Pblica Federal, en 2006 slo haba 66
funcionarios trabajando en esta Direccin para una fuerza policial de 12 907
elementos. En otras palabras, an incluyendo al personal administrativo y al
personal de inspecciones, slo haba un individuo por cada 196 elementos. Sin
incluir los sueldos e instalaciones, el presupuesto de funcionamiento de la de-
pendencia rondaba alrededor de apenas dos millones de pesos, de los cuales no
tena el control absoluto. Debido a que todos los casos presentados ante la CHJ
y sus Comits deban ser sustentados por la Direccin General de Asuntos Inter-
nos, esta ltima se convirti en el cuello de botella del Rgimen Disciplinario.
Por otra parte, la Direccin General de Asuntos Internos tena funciones
muy limitadas para realizar, con xito, su misin de fundar y motivar los casos
disciplinarios. As como la PFP era una fuerza de polica preventiva con capaci-
dad de investigacin limitada, su Direccin General de Asuntos Internos tam-
bin careca de autoridad legal para llevar a cabo investigaciones exhaustivas y
para realizar operaciones encubiertas. Por ejemplo, si un conductor de camin
se quejaba de que un elemento de la Polica Federal Preventiva le haba solici-
tado un soborno, la investigacin de Asuntos Internos consista nicamente en
entrevistar al conductor perjudicado y al elemento acusado. Si el elemento ne-
gaba el hecho, la dependencia a menudo se encontraba en un callejn sin salida.
A menos que hubiera testigos, grabaciones de video o cualquier otra prue-
ba, la investigacin de Asuntos Internos probablemente no arrojaba evidencia
suciente para presentar el caso ante la CHJ y entonces el expediente se archiva-
102
Daniel Sabet Eric L. Olson
ba. Con poderes ms amplios, la Direccin General de Asuntos Internos podra
haber vigilado al polica acusado empleando operaciones encubiertas y evitar,
as, dichos callejones sin salida, resultado de testimonios contradictorios.
A falta de autoridad, la funcin de la Direccin General de Asuntos Inter-
nos era bsicamente burocrtica y su trabajo se enfocaba en integrar los expe-
dientes necesarios para ser presentados ante la Comisin. Como se mencion
anteriormente, los entrevistados armaron que la Direccin General de Asuntos
Internos a menudo ni siquiera se enteraba del fallo nal de los casos.
Sin recursos ni facultades legales, la dependencia era casi totalmente reac-
tiva. Responda a un cmulo de quejas por parte de los mandos policiales a vio-
laciones disciplinarias menores, y no tena capacidad ni voluntad de priorizar
investigaciones proactivas y preventivas a los casos ms graves de corrupcin,
violaciones de derechos humanos o inltracin del crimen organizado. Asi-
mismo, los entrevistados mencionaron que frecuentemente los expedientes no
cumplan con los requisitos mnimos, por lo que resultaban no procedentes para
la dictaminacin por parte de los Comits y la CHJ.
De hecho, muchos casos fueron revocados por el sistema judicial. El polica
sancionado tena la opcin de buscar un resarcimiento ante el Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) o de solicitar un amparo a un juez
federal. En varias ocasiones, los tribunales ordenaban la reincorporacin de
los elementos despedidos y el pago de salarios cados por falta de pruebas que
justicaran su destitucin.
El tema de la inasistencia es ilustrativo. Una de las principales razones
por la cual se requera despedir a los elementos era porque no se presentaban a
trabajar o desertaban. Puesto que la formalizacin de la destitucin de stos de-
ba ser un procedimiento administrativo de rutina, los directivos de la PFP asig-
naron la responsabilidad de los casos de inasistencia a la Comisin de Servicio
Civil de Carrera Policial, como una violacin a los requisitos de permanencia.
Lamentablemente, por descuido, presentarse a trabajar no se encontraba dentro
de los requisitos de permanencia mencionados en la legislacin de la PFP. Se
adopt una solucin mediante la cual los elementos seran despedidos por in-
cumplimiento de rdenes y no por inasistencia. Si bien se resolvi el problema,
no seguir las rdenes era una violacin disciplinaria asignada a la CHJ y no a la
CSCCP. Los elementos impugnaron satisfactoriamente su despido y los tribunales
fallaron a su favor.
De acuerdo con el Informe de labores 2006 de la SSP, el TFJFA anul 36
despidos de la polica, en virtud de la integracin indebida de la Comisin para
acordar el inicio de los procedimientos, as como para emitir las resoluciones
correspondientes.
53
Estas 36 anulaciones fueron parte de un total de 60 por el
lado del tribunal y por causas diversas. Adems, estos 60 casos son los presen-
tados ante el TFJFA. De acuerdo con el departamento jurdico de la SSP, muchos
elementos ms buscaron ampararse ante los jueces de distrito, incluyendo 1 022
en 2005; 1 063 en 2006; 1 819 en 2007, y 1 791 en 2008.
53
Secretara de Seguridad Pblica Federal, Primer informe de labores.
103
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
De esta manera, el Rgimen Disciplinario de la PFP sufri de una serie de
desafos tanto en diseo como en implementacin. En cuanto al diseo, resul-
taba que el Rgimen era un mecanismo interno que careca de independencia y
de incentivos para hacer frente a situaciones de corrupcin, inecacia y abuso.
El enfoque limitado del Rgimen Disciplinario tambin fue producto del enfo-
que reactivo detonado por las denuncias. La gran mayora de stas provenan
de comandantes con respecto a violaciones disciplinarias menores por parte de
sus subordinados, y slo un pequeo porcentaje de las denuncias provenan de
ciudadanos y de elementos de la escala bsica.
A pesar de que la Direccin General de Asuntos Internos tena la capacidad
legal de llevar las investigaciones e inspecciones de manera proactiva, sta era
limitada debido a la falta de personal, equipo y recursos. El resultado nal fue
que, incluso los casos que consiguieron pasar a travs del Rgimen Disciplinario
de la PFP, con frecuencia eran anulados por el sistema judicial.
El nuevo Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
El nuevo Rgimen Disciplinario, creado en junio de 2009, junto con la Polica
Federal, busc superar muchos de los obstculos encontrados en la PFP. Como se
detall en la seccin anterior, la corporacin tuvo serias dicultades para disua-
dir la comisin de conductas indebidas; identicar y remover policas corruptos
y prevenir su reincorporacin por parte de los tribunales.
Los elementos ms destacables del nuevo Rgimen fueron los siguientes:
cambios constitucionales que impiden a los tribunales ordenar la reincorpora-
cin de elementos despedidos; cambios legales que facilitan el despido de ele-
mentos; reemplazo de la Comisin de Honor y Justica por el Consejo Federal de
Desarrollo Policial, y la creacin de una Unidad de Asuntos Internos con mayor
autonoma y autoridad de investigacin.
La reforma de 2008 al art. 123 de la Constitucin, que impide a los tribu-
nales reincorporar los elementos despedidos, fue el cambio que mayor impacto
tuvo sobre el Rgimen Disciplinario. Las nuevas disposiciones an permiten que
los elementos despedidos impugnen su destitucin ante los tribunales, y stos
fallen a su favor. Sin embargo, el Tribunal no puede exigir la reincorporacin
sino que slo puede, en su caso, ordenar el pago de indemnizaciones por despi-
do. El cambio constitucional (art. 123 [B] [XIII]) establece especcamente que:
Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separacin, remocin, baja, cese,
o cualquier otra forma de terminacin de servicio fue injusticada, el Estado
slo estar obligado a pagar la indemnizacin y dems prestaciones a que
tenga derecho, sin que en ningn caso proceda su reincorporacin al servicio,
cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere
promovido.
104
Daniel Sabet Eric L. Olson
Aunque controvertido desde el punto de vista de los derechos laborales de
la polica, tanto en la SSP como en todo el pas, los mandos en la polica sea-
lan que el cambio ha facilitado en gran medida su capacidad para depurar las
corporaciones policiales. Como resultado, la Polica Federal despidi, en agosto
de 2010, a 3 200 policas por infracciones y delitos que iban desde la desercin
hasta la entrega de documentos apcrifos al momento de presentar evaluaciones
de control de conanza. As, la corporacin no tuvo que preocuparse ms de
posibles reincorporaciones.
De igual forma, como una medida para depurar a los elementos corruptos
de las dependencias de seguridad, los cambios legales establecieron el requisito
de que los elementos comprobaran su integridad. La Ley General del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica (LGSNSP) y la Ley de la Polica Federal, promul-
gadas en 2009, establecieron como requisito aprobar las pruebas de control de
conanza para permanecer en la polica.
Las pruebas de control de conanza redenen la relacin entre el polica y
la corporacin: antes de 2008, la Institucin deba demostrar la participacin de
un polica en una conducta indebida para destituirlo; despus de 2008, son los
policas quienes deben demostrar que se puede conar en ellos.
La nueva Ley exige que, al incorporarse a la polica, todos los candidatos
deben aprobar satisfactoriamente las pruebas de control de conanza y, ms
importante an, los elementos activos deben someterse a las mismas pruebas al
menos cada dos aos. Dichas pruebas consisten en exmenes mdicos, toxico-
lgicos, psicolgicos, poligrcos e investigacin socioeconmica (que incluye
la declaracin de bienes y su vericacin).
An cuando los exmenes psicolgicos y toxicolgicos han sido parte del
proceso de seleccin desde hace tiempo, la vericacin minuciosa de antece-
dentes y las pruebas de polgrafo eran menos frecuentes. Adems, dichos ex-
menes slo se haban aplicado de forma espordica a los policas ya existentes,
por lo general, a unidades de elite o puestos de alto mando. Durante el gobierno
de Felipe Caldern, la Direccin General de Control de Conanza se fortaleci
considerablemente. De ser una pequea ocina con 17 poligrastas, se constitu-
y en un rea con 1 134 empleados, de los cuales 234 son poligrastas.
Los mecanismos de control de conanza y los cambios constitucionales
proporcionan a las corporaciones policiales una nueva y poderosa herramienta
para identicar abusos y destituir a los elementos desleales. Sin duda, estas
medidas han coadyuvado a mantener el equilibrio de un sistema donde las
instituciones de seguridad pblica carecan de mecanismos claros para depurar
sus cuerpos policiales. No obstante, estas reformas conllevan el riesgo de que
los policas pudieran ser despedidos injustamente y sin mecanismos legales para
obtener un resarcimiento (aunque la Ley contempla el pago de indemnizacin).
Si bien los cambios legales mencionados aplican para toda la polica en
Mxico, otras reformas jurdicas son especcas de la Polica Federal, tales como
la creacin del Consejo Federal de Desarrollo Policial. Con el objetivo de tener
una instancia responsable de supervisar tanto el Rgimen Disciplinario como el
Servicio Profesional de Carrera Policial, as como de superar los problemas que
105
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
enfrentaban la Comisin de Servicio Civil de Carrera Policial y la Comisin de
Honor y Justicia, se decidi crear el Consejo Federal de Desarrollo Policial. De
esta manera, los Comits estatales se disolvieron y la integracin de expedien-
tes e investigacin de casos se centraliz en el Consejo Federal en la Ciudad
de Mxico. Como se ver ms adelante, esta centralizacin conlleva algunas
complicaciones; sin embargo, los responsables de las reformas consideraron
dichos cambios como necesarios para hacer frente a la falta de disciplina que
prevaleca en el Rgimen Disciplinario de la PFP.
Con la Polica Federal se tomaron dos medidas para elevar el perl de la
Direccin General de Asuntos Internos. Primero, sta fue elevada a Unidad con
tres direcciones generales. Como resultado, la Unidad tiene ahora una posi-
cin con mayor liderazgo dentro de la estructura organizacional de la Polica
Federal. Segundo, el titular de Asuntos Internos ya no es nombrado por el Co-
misionado General de la Polica Federal, sino que es designado directamente
por el presidente de la Repblica, segn la recomendacin del secretario de
Seguridad Pblica. A pesar de que la dependencia sigue siendo un mecanismo
de supervisin interna dentro de la estructura de la Polica Federal, se espera que
este cambio en el proceso del nombramiento otorgue al titular de la Unidad de
Asuntos Internos un grado de autonoma con respecto al Comisionado, as como
objetividad en la eleccin y forma de seguimiento de los casos que le competen.
La organizacin interna de la nueva Unidad tambin fue modicada: con la
PFP, la Direccin General de Asuntos Internos contaba con dos divisiones fun-
cionales: Investigaciones e Inspecciones. En la nueva Polica Federal, estas dis-
tinciones se mantuvieron, pero se aadi una tercera rea: Responsabilidades,
como respuesta directa a la falta de ecacia en la compilacin y presentacin de
pruebas en contra de un polica acusado y las dicultades asociadas al sistema
inquisidor en el que se combinaban las funciones del scal y del juez.
El nuevo Rgimen representa un proceso diferente ms acorde con un siste-
ma de enjuiciamiento acusatorio. En ese sentido, los funcionarios que trabajan
en el rea de Responsabilidades revisan los casos integrados por el rea de In-
vestigacin para garantizar su correcta conformacin y la solidez de las prue-
bas. Posteriormente, fungen como scales en el equivalente a una audiencia de
la corte marcial ante el Consejo Federal de Desarrollo Policial.
Mientras que la Comisin y sus Comits solan desestimar los casos que no
estaban sucientemente sustentados en el expediente, ahora el presidente del
Consejo puede devolver el caso para que se realice una investigacin ms pro-
funda. En esencia, las nuevas atribuciones del Consejo Federal buscan fortalecer
la capacidad de investigacin de conductas indebidas en la polica y cerrar los
vacos legales del sistema anterior. Funcionarios de la Polica Federal tambin
esperan que con el sistema de enjuiciamiento acusatorio se acelere el proceso,
particularmente en los casos en que los elementos aceptan su culpabilidad.
Recordemos que la Direccin General de Asuntos Internos bajo la PFP pa-
deci de facultades de investigacin restringidas. Para corregir esta debilidad,
la Ley de la Polica Federal contempl las facultades de investigacin de las
que careca su predecesora. En estas facultades se incluyeron las intervencio-
106
Daniel Sabet Eric L. Olson
nes telefnicas, las operaciones encubiertas y los usuarios simulados, es decir,
elementos que se hacen pasar por ciudadanos para vericar la relacin de la
polica con la poblacin.
En lugar de investigar de manera reactiva un supuesto delito que ocurri
en el pasado, para el que no hay pruebas sucientes, en la actualidad, la Unidad
de Asuntos Internos puede llevar a cabo una operacin encubierta proactiva
y observar de primera mano las solicitudes de soborno. Este cambio en las
operaciones de la Unidad de Asuntos Internos permite realizar averiguaciones
basadas en la inteligencia en lugar de investigaciones reactivas que difcilmente
podran ser sustentadas.
De hecho, hace poco tiempo la dependencia realiz una operacin exitosa
basada en denuncias de solicitud de soborno por parte de conductores de ca-
miones. Investigadores de la Unidad de Asuntos Internos operaron de manera
encubierta como conductores y observaron a elementos policiales cometiendo
la falta. La dependencia pudo preparar un caso slido.
Esta herramienta se ha utilizado en pocas ocasiones, por lo que es dema-
siado pronto para evaluar plenamente su ecacia. No obstante, el potencial
para el futuro es considerable. Si los policas en la calle se enteran de que se
estn realizando operaciones encubiertas, podran abstenerse de participar en
conductas indebidas por miedo a ser sorprendidos. Adems, tales atribuciones
permiten a los investigadores de la Unidad de Asuntos Internos establecer, de
forma contundente, la culpabilidad del acusado, en lugar de limitarse a los
testimonios de los ciudadanos y los elementos policiales. Es ms probable que
estos ltimos acepten una sancin, si hay pruebas contundentes que no puedan
ser consideradas como simulaciones o falsedades.
En la tabla 3.2 se presenta informacin ocial sobre la actividad de la Uni-
dad de Asuntos Internos, tanto durante los aos de la PFP como despus de la
creacin de la Polica Federal en 2009. Dicha tabla incluye informacin sobre el
nmero de denuncias recibidas, as como el de investigaciones iniciadas y el de
inspecciones llevadas a cabo.
Es difcil evaluar los nmeros sin considerar informacin cualitativa com-
plementaria, pero se debe mencionar que las cifras varan considerablemente
de un ao al otro. Por ejemplo, las inspecciones aumentaron de 205 en 2007
a 599 en 2009, y disminuyeron a 231 en 2010. Las inspecciones pueden ser
espontneas o programadas y permiten a la Polica Federal tener una forma de
supervisin adicional fuera de la cadena de mando tradicional.
Los funcionarios de la Unidad de Asuntos Internos pueden observar, de
manera directa, las operaciones, revisar los registros, inspeccionar las instala-
ciones y asegurarse que los policas siguen las polticas y procedimientos de la
dependencia. Las irregularidades detectadas pueden dar lugar a sanciones y los
incidentes se pueden referir al rea de investigaciones para darles seguimiento.
Durante las inspecciones en sitio, el personal de la Unidad de Asuntos Inter-
nos aplica encuestas de clima laboral para obtener informacin de los elementos
de escala bsica. En ellas, se solicita a los policas entrevistados identicar los
inconvenientes y violaciones a procedimientos por parte de sus superiores.
107
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
Actividades de la Unidad de Asuntos Internos
TABLA 3.2
Ao Denuncias Ofcios Investigaciones
iniciadas
Inspecciones
2000 672 . 672 6
2001 1,328 . 1,328 6
2002 1,700 . 1,700 9
2003 2,400 . 2,400 18
2004 2,309 . 2,309 26
2005 2,093 . 2,093 117
2006 1,918 . 1,918 105
2007 2,399 . 2,399 205
2008 3,200 7,149 3,200 384
2009 5,155 13,724 5,155 599
2010 1,880 4,385 5,788 231
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica, 25 de noviembre, 2011.
Nota: Los datos de denuncia de hace algunos aos parecen ser aproximaciones redondeadas. No es habitual que una dependencia
investigue con exactitud el mismo nmero de casos que las denuncias recibidas, lo cual sugiere que los datos podran no ser del todo
exactos.
La Ley y el Reglamento de la Polica Federal tambin ofrecen mejoras adi-
cionales que merecen ser mencionadas; sin embargo, al momento del presente
anlisis an no han sido implementados. Aunado a lo anterior, la Polica Federal
considera prioritario el desarrollo de manuales de organizacin y procedimien-
to, donde se establezcan directrices claras para el comportamiento de la polica.
Adems del Manual de Operaciones de la Unidad de Asuntos Internos, recien-
temente actualizado, la Direccin General de Servicio Profesional de Carrera y
Rgimen Disciplinario (DGSPCYRD), tiene la tarea de elaborar un manual en el que
se detallen los deberes, infracciones y sanciones correspondientes, ms all de
lo establecido en la Ley de la Polica Federal y su reglamento. Aunque an est
en desarrollo, se espera que al proporcionar a los policas directrices claras y
concientizarlos sobre las consecuencias de las conductas inapropiadas, puedan
disminuir dichos comportamientos. Como enfatiz un funcionario entrevistado:
queremos disciplina, no queremos sancionar.
La DGSPCYRD tambin est a cargo de la realizacin de estudios sobre las
causas estructurales de las conductas inapropiadas. Experiencias internaciona-
les muestran la importancia de dichos estudios. Si una dependencia de polica
nicamente se centra en los individuos cuando la estructura de incentivos de la
propia agencia y/o las acciones de los mandos policiales fomentan las conduc-
tas indebidas, entonces el trabajo de Asuntos Internos es infructuoso.
A pesar de lo relevante que es realizar tales estudios, puesto que sus be-
necios son a largo plazo, es fcil que se les reste prioridad. Dada la premura
que se ha presentado en el reclutamiento e investigacin de antecedentes de los
108
Daniel Sabet Eric L. Olson
elementos entrantes, al momento de elaborar este documento, la DGSPCYRD an
no haba llevado a cabo los estudios sobre las causas estructurales.
Ms all de las agencias especializadas, es importante recalcar que la pri-
mera lnea de defensa para asegurar que la polica acte conforme con las leyes
y reglamentos recae en los mandos policiales que tienen elementos a su cargo.
Ellos son quienes estn fsicamente presentes, quienes conocen las acciones de
sus subordinados y son legalmente responsables de que stos acten de confor-
midad con las leyes y reglamentos.
La LGSNSP tambin seala que los policas y supervisores tienen la enco-
mienda de fomentar la disciplina, responsabilidad, decisin, integridad, espri-
tu de cuerpo y profesionalismo, en s mismo y en el personal bajo su mando.
54

En tal sentido, si un ocial observa o sospecha de la comisin de una conducta
indeseada, est obligado a informarlo a su superior jerrquico.
55
Dicho requisito
alivia parte de la carga del mando superior y comparte la responsabilidad con
cada uno de los elementos de las corporaciones policiales.
En el caso de violaciones o sospecha de ellas, que ameritan una suspen-
sin o destitucin, los mandos policiales deben remitir el caso a la Unidad de
Asuntos Internos, quien llevar a cabo las investigaciones complementarias y
los trmites necesarios para presentarlo ante el Consejo Federal de Desarrollo
Policial. En cuanto a faltas menores, los mandos tienen la capacidad de san-
cionar mediante un arresto a los policas durante un periodo de hasta treinta y
seis horas. Los mandos entrevistados explicaron que dichos arrestos suelen ser
motivados por faltas como no usar el uniforme correctamente, aseo personal
inadecuado, falta de respeto a un superior o no acatar una orden.
Un Rgimen Disciplinario ecaz tambin debe implicar una presin social
positiva por parte de los dems compaeros. La cultura de la organizacin debe
favorecer y recompensar el comportamiento respetuoso de la ley y desalentar
las conductas indebidas. Desafortunadamente, est ms all del alcance de este
documento la evaluacin de la supervisin y la organizacin cultural de la poli-
ca; sin embargo, se menciona como un elemento esencial de cualquier Rgimen
Disciplinario.
De esta forma, el nuevo diseo del Rgimen Disciplinario de la Polica Fe-
deral representa un paso necesario para asegurar la honestidad y conabilidad
de esta Institucin. En particular, el Rgimen actual ha terminado con la prcti-
ca de reincorporar a elementos acusados de conducta indebida, ha desarrollado
un programa de control de conanza slido y fortaleci legalmente la Unidad
de Asuntos Internos al mejorar su perl, sumar el rea de Responsabilidades,
modicar la funcin de la Unidad de Asuntos Internos ante el Consejo Federal
de Desarrollo Policial y ampliar su capacidad de investigacin mediante la crea-
cin del rea de Anlisis.
Por otra parte, es necesario subrayar que la ampliacin de la facultad legal
no implica necesariamente utilizar de manera satisfactoria dicha facultad. La
54
Art. 40, fracc. XVIII.
55
Art. 40, fracc. XVI.
109
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
siguiente seccin explora los numerosos desafos que el Rgimen Disciplinario
de la Polica Federal ha enfrentado y seala algunos obstculos previsibles en
el futuro.
Retos del Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
A pesar de haberse conseguido avances signicativos entre los mecanismos
disciplinarios internos con que contaba la PFP y los establecidos para la Polica
Federal, hay que resaltar que tambin surgieron nuevos retos producto de las
reformas. Algunos de stos son consecuencia del largo proceso de transicin
de la Polica Federal Preventiva a la Polica Federal, otros son el resultado de
efectos no deseados derivados de las modicaciones legales y, otros ms, ree-
jan desafos arraigados en diferencias conceptuales acerca de la prioridad y la
funcin de los mecanismos disciplinarios internos.
Retos asociados a la creacin de la Polica Federal
Si bien la creacin de una nueva Polica Federal con facultades ampliadas fue
una prioridad de la administracin de Felipe Caldern, el proceso para la cons-
truccin de una institucin de tal alcance se ha traducido en nuevos desafos
para el mecanismo de disciplina interna de dicha dependencia. Uno de ellos fue
la acumulacin de expedientes durante el periodo comprendido entre la crea-
cin de la Polica Federal y la adopcin del Reglamento en el que se estipulan
los mecanismos disciplinarios actuales.
Debido a que transcurri casi un ao entre la aprobacin de la Ley de la
Polica Federal, que cre la nueva Polica Federal (junio 2009) y disolvi la
Comisin de Honor y Justicia de la PFP, y la promulgacin del Reglamento de
la Ley de la Polica Federal (mayo de 2010), se presentaron alrededor de 1 300
nuevos casos sin que fuera posible ninguna accin disciplinaria. De hecho, hubo
que esperar hasta la constitucin y funcionamiento del Consejo Federal de De-
sarrollo Policial.
La Ley de la Polica Federal anticip algunos de los problemas asociados al
establecimiento de la nueva institucin al armar:
Los procedimientos que a la fecha de entrada en vigor del presente decreto
se estn sustanciando en las Comisiones de Honor y Justicia y la del Servicio
Civil de Carrera Policial de la Polica Federal Preventiva, debern continuar su
trmite ante el Consejo Federal de Desarrollo Policial, conforme con las dispo-
siciones legales vigentes al momento de su inicio.
56
Sin embargo, tanto los casos de la poca de la Polica Federal Preventiva,
como los acumulados antes de que se estuviera nalizado el Reglamento de la
56
LPF, art. 3o. de los transitorios.
110
Daniel Sabet Eric L. Olson
Polica Federal, permanecieron en un limbo legal durante ms de un ao, sin
ningn medio jurdico para sancionar o destituir a un agente de polica por
conducta inapropiada.
Fue en agosto de 2010 cuando se presentaron, ante el Consejo Federal de
Desarrollo Policial, los primeros casos. Al momento de su ingreso, 1 063 ele-
mentos fueron despedidos por haber entregado documentos apcrifos, y ello fue
resultado de las investigaciones realizadas por la Direccin General de Control
de Conanza a lo largo de dos aos.
57
Los casos se expusieron de manera co-
lectiva ante el Consejo y los elementos fueron despedidos, e incluso, en muchos
de aqullos, se efectuaron denuncias ante el Ministerio Pblico, pero slo en
unos cuantos se celebraron audiencias. Cabe sealar, que hasta abril de 2011,
an haba 1 339 casos pendientes ante el Consejo Federal de Desarrollo Policial.
Como se mencion, la creacin de un nuevo Rgimen Disciplinario tambin
requiere la elaboracin de manuales para denir claramente las infracciones
disciplinarias, las sanciones aplicables en cada caso, as como los procedimien-
tos y formatos que habrn de emplearse para presentar los casos ante la Unidad
de Asuntos Internos. An cuando en el Reglamento se seal la necesidad de
elaborar dichos materiales y asign esta tarea a una direccin dentro de la
Polica Federal, dicha direccin se vio saturada con responsabilidades de re-
clutamiento y, al momento del desarrollo de este estudio, la elaboracin de ese
material complementario apenas haba comenzado.
Aunque tal vez sea comprensible, debido a la reciente creacin de la de-
pendencia, estas demoras han generado una acumulacin de casos durante un
periodo en el que la Polica Federal empez a crecer rpidamente, expuesta a la
corrupcin de organizaciones criminales y con una gran necesidad de un Rgi-
men Disciplinario eciente.
Consecuencias inesperadas de las reformas
Las innovaciones y reformas incluidas en la formulacin del Rgimen Discipli-
nario de la Polica Federal tuvieron como objetivo subsanar las debilidades de
los mecanismos disciplinarios de la PFP; sin embargo, en el proceso de consoli-
dacin de la institucin, se han presentado algunos efectos no deseados.
Por ejemplo, el marco legal de la Polica Federal busc superar la falta de
control y la percepcin de corrupcin en el sistema descentralizado de la Comi-
sin de Honor y Justicia. Para ello, volvi a establecer un proceso de audiencias
centralizado bajo los auspicios del Consejo Federal de Desarrollo Policial. De
esta forma, todos los casos que implican infracciones al Cdigo Disciplinario y
faltas a los requisitos de permanencia, no importando su tipo y gravedad, son
procesados a travs de las ocinas centrales de la Polica Federal. En un inicio,
esta centralizacin gener una saturacin de quejas, ya que el Consejo Federal
57
Los elementos, muchos de ellos con aos en la polica, haban presentado documentos falsos
sobre sus estudios acadmicos, la liberacin de la cartilla militar o sobre otros requisitos en el mo-
mento de su contratacin. Esta documentacin nunca haba sido comprobada hasta que la Direccin
General de Control de Conanza implement pruebas estrictas y validaciones documentales.
111
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
no estaba preparado para hacer frente a la gran cantidad de casos, muchos de
ellos infracciones relativamente menores.
Por otra parte, al elevar el perl de los miembros del Consejo Federal de
Desarrollo Policial se gener otro problema en cuanto a los tiempos de resolu-
cin de los casos. La Ley de la Polica Federal (LPF) indicaba que deban ser al-
tos funcionarios quienes presidieran las audiencias disciplinarias, por lo que se
determin que la Comisin de Rgimen Disciplinario del Consejo Federal sera
presidida por funcionarios de alto rango.
De acuerdo con el art. 197 del Reglamento de la Polica Federal:
El Consejo Federal es el rgano superior colegiado encargado de normar, co-
nocer y resolver toda controversia suscitada con los procedimientos relativos
a la Carrera Policial, la profesionalizacin y el Rgimen Disciplinario, mismo
que se integra por:
I) Un presidente, que ser el comisionado general.
II) Un secretario general, que ser el titular de la Secretara General de la
Institucin.
III) Un consejero, que ser el titular del rgano Interno de Control.
IV) Un consejero que ser el titular de la Unidad Jurdica de la Secretara.
V) Un consejero, que ser el titular de la Divisin de Seguridad Regional.
VI) Un consejero que ser el titular de la Divisin de Inteligencia.
VII) Un consejero que ser el titular de la Divisin de Investigacin.
VIII) Un consejero que ser el titular de la Divisin Cientca.
IX) Un consejero que ser el titular de la Divisin Antidrogas.
X) Un consejero que ser el titular de la Divisin de Fuerzas Federales.
XI) Un consejero que ser el titular de la Direccin General de Asuntos Jurdicos.
No obstante, dicho acuerdo no result prctico. Por ejemplo, una audiencia
para tratar un motn en Ciudad Jurez, se prolong por ms de doce horas.
Aun cuando se pudo continuar con la audiencia puesto que se trataba de un
caso de importancia, los funcionarios de alto rango no pudieron reunirse de
forma regular porque deban atender otras cuestiones relevantes a su cargo. El
resultado fue que los retrasos continuaron y los asuntos disciplinarios se siguie-
ron acumulando.
Esta dicultad no era del todo inesperada y se permiti que los consejeros
nombraran suplentes para representarlos ante el Consejo Federal. Sin embargo,
debido a la inquietud de que reaparecieran los inconvenientes de los Comits de
la PFP, los suplentes tambin deban ocupar al menos el puesto de Director Ge-
neral Adjunto y tener el grado de Inspector. Es decir, los suplentes eran tambin
funcionarios de alto rango por lo que tenan responsabilidades operativas que
les complicaban reunirse con regularidad. Como resultado de ello, de agosto de
2010 a abril de 2011, el Consejo Federal slo celebr unas cuantas audiencias.
En abril de 2011, a casi dos aos de la creacin de la Polica Federal, las
autoridades federales formalizaron una solucin al cuello de botella no inten-
112
Daniel Sabet Eric L. Olson
cional en que se haba convertido el Consejo Federal de Desarrollo Policial y
crearon el rgano Auxiliar del Consejo Federal y los Comits Tcnicos. Estos
ltimos tendran la autoridad para revisar y sustentar los casos y presentarlos
ante el Consejo Federal con una recomendacin para la resolucin nal. En
otras palabras, los Comits se convertiran en los caballos de batalla del Consejo
Federal de Desarrollo Policial.
El Acuerdo por el cual se crean seis Comits Tcnicos para sustanciar los
procedimientos administrativos por infracciones al Rgimen Disciplinario y por
incumplimiento a los requisitos de permanencia,
58
reconoci los atrasos que
haba experimentado el Rgimen Disciplinario de la Polica Federal: de ah que
la conclusin de dichos procedimientos administrativos no sea tan pronto como
se pretende.
El mismo Acuerdo describe la autoridad de los Comits Tcnicos: practicar
las diligencias y actos procedimentales necesarios para la debida sustanciacin,
mediante una estructura coherente con la prevista para el Consejo Federal.
Cada uno de los Comits Tcnicos se compone de: un presidente, un secretario
tcnico, tres vocales y un representante de la Unidad de Asuntos Jurdicos de la
Secretara de Seguridad Pblica. Tambin contar con el apoyo de secretarios
de acuerdos, secretarios de estudio y cuenta, actuarios y el personal adminis-
trativo necesario. Adems, tienen la autoridad para celebrar audiencias, citar
a los supuestos infractores, escuchar los testimonios y llegar a una conclusin
sobre la cual el Consejo Federal tomar una decisin denitiva sobre el caso.
Con la formacin de estos Comits dentro de un rgano Auxiliar, se espera que
los casos presentados ante el Consejo Federal para su fallo nal se tomen en
consideracin de manera total y expedita, permitiendo as que el proceso sea
menos engorroso y dependiente del Consejo Federal.
Otra modicacin en el diseo de la PF que tambin dio lugar a conse-
cuencias inesperadas fue la decisin de elevar el nombramiento del titular de
la Unidad Asuntos Internos a una designacin presidencial, con el objetivo de
mejorar el perl de la ocina y otorgarle una mayor autonoma. Sin embargo,
la renuncia del primer jefe de la Unidad, a nales de 2010, dej a sta con un
director interino hasta noviembre de 2011, cuando un nuevo jefe de la misma
fue nombrado por el presidente.
Resolucin de faltas mayores y menores
Como ya se mencion, una de las medidas para elevar la ecacia de los meca-
nismos de control interno es su capacidad de priorizar los problemas, realizar
investigaciones de forma proactiva sobre faltas potencialmente graves y hacer
frente a los factores sistmicos que contribuyen a la corrupcin, adems de des-
ahogar los casos individuales. Una revisin de los casos disciplinarios pendien-
tes de resolucin ante el Consejo Federal da una idea de estos temas dentro del
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal. Por ejemplo, en marzo de 2011, ms
58
Acuerdo, 2011.
113
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
de 80 % (1 339) de los casos estaban relacionados con inasistencias. De hecho,
esta fue la causa de despido, en agosto de 2010, de 2 000 de los 3 200 miembros.
En la mayora de estos casos, los elementos bsicamente haban desertado
de la polica y, para todos los efectos, ya no eran parte de la institucin antes
de su despido formal. Sin embargo, debido a que la Ley establece que la Unidad
de Asuntos Internos debe llevar los casos ante el Consejo Federal, el primero
est obligado a preparar un expediente del caso y presentar la documentacin
necesaria.
En cambio, y a pesar de que la corrupcin, el abuso y la negligencia son las
principales preocupaciones de una ciudadana, las faltas potencialmente graves
como la extorsin, la violencia fsica y la insubordinacin, representaron menos
del 5 % de los casos acumulados.
Segn datos del rgano Auxiliar del Consejo Federal de Desarrollo Policial,
las investigaciones por faltas graves representaron menos del 5 % de los casos
acumulados. La prdida, dao o uso inadecuado del equipo asignado al polica
fue la segunda falta ms comn en marzo de 2011, con alrededor de 8 % de los
casos, y la conducta poco profesional represent menos de 5 %. Los datos de
septiembre de 2011, indican una mejor distribucin de los casos ya que mues-
tran una disminucin de los casos de inasistencia, aunque sigue siendo la falta
ms comn.
Existen dos posibles explicaciones para dichas cifras. Una podra ser que
la Polica Federal es una fuerza relativamente nueva, con elementos de recin
ingreso que han pasado por el control de conanza y, por tanto, son menos pro-
pensos a involucrarse en comportamientos irregulares. Otra explicacin podra
ser que las estructuras existentes para detectar y perseguir los casos disciplina-
rios se han visto rebasadas por infracciones menores, dejando pocos recursos
para atender las faltas disciplinarias ms graves.
Parte del problema, como se analizar ms adelante, podra estar relacio-
nado con la carencia de los recursos necesarios. De ser as, el bajo nmero de
personal junto con el alto nmero de casos podra tener como consecuencia
una saturacin de la Unidad de Asuntos Internos, sobre todo relacionados con
faltas administrativas menores. El bajo nmero de denuncias por faltas graves
tambin indica que an queda trabajo por hacer para fomentar la denuncia de
estos comportamientos dentro de las las de la polica y entre los ciudadanos.
Desde un punto de vista legal, los elementos estn obligados a informar de cual-
quier comportamiento indebido que observen; sin embargo, la consolidacin de
la cultura de la denuncia, tanto en las las policiales como en la ciudadana,
representa un rea de oportunidad en la que se debe seguir trabajando.
El Reglamento de la Ley de la Polica Federal obliga a los agentes a infor-
mar al superior jerrquico, de manera inmediata, las omisiones, actos indebidos
o constitutivos de delito, de sus subordinados o igual en categora jerrquica.
Para el caso especco de actos de corrupcin, seala que los agentes deben
desempear su misin sin solicitar ni aceptar compensaciones, pagos, o gra-
ticaciones distintas a las previstas legalmente. En particular se opondrn a
cualquier acto de corrupcin y, en caso de tener conocimiento de alguno, debe-
114
Daniel Sabet Eric L. Olson
rn denunciarlo. Los agentes de escala bsica pueden presentar quejas ante su
mando, la Unidad de Asuntos Internos o el rgano Interno de Control. Asimis-
mo, pueden presentar denuncias a travs de la lnea telefnica destinada a ello,
perteneciente al Sistema Nacional de Atencin Ciudadana y cuyo nmero es el
089. Sin embargo, y tomando en cuenta que el tamao de la muestra examinada
en nuestro estudio es pequeo, en las entrevistas a los elementos fue evidente
que: 1) haban sido testigos y saban de conductas indebidas de sus supervisores,
y 2) no estaban dispuestos a denunciar dichos actos. Varios de los encuestados
consideraban que era muy arriesgado denunciar actos de corrupcin u otras
violaciones graves, en especial de los supervisores, ya que podra dar lugar a
castigos por parte de los mandos en forma de ms horas de trabajo, amenazas,
abuso verbal e incluso a ser obligados a renunciar.
En este sentido, los policas se enfrentan a un dilema en particular proble-
mtico. Por un lado, el Reglamento establece expresamente que se debe destituir
a los elementos si observan y no reportan una conducta indebida; sin embargo,
por el otro lado, perciben que si lo hacen pueden ser castigados. En respuesta,
los funcionarios de la Unidad de Asuntos Internos sealan que adems de la
puesta en marcha del 089, se cuenta con un correo electrnico que llega direc-
tamente a la Unidad de Asuntos Internos. Adems, durante las inspecciones, los
funcionarios de la Unidad de Asuntos Internos solicitan a los elementos contes-
tar encuestas sobre el clima laboral y proporcionan informacin de contacto a
travs de la cual se pueden presentar denuncias.
Los funcionarios de la Unidad de Asuntos Internos reportaron que los ele-
mentos s se quejan de sus supervisores, pero la mayor parte de estas quejas
son de tipo administrativo y no por conductas inapropiadas per se. Dada la
existencia de, por un lado, problemas de comportamientos indebidos y, por el
otro, un bajo nmero de denuncias, es claro que hay un rea de oportunidad
en promover mejores incentivos para denunciar de forma annima y que con
ello los elementos cumplan con su obligacin legal de informar sobre cualquier
conducta inadecuada.
Recursos humanos y nancieros
Si bien se puede argumentar que el fortalecimiento de la Unidad de Asuntos
Internos ha sido una prioridad para la Polica Federal cuando la Direccin se
elev a Unidad, con tres direcciones generales y un jefe de Unidad designado
por el presidente, tambin hay que reconocer que a mayo de 2011, la Unidad
de Asuntos Internos contaba nicamente con 107 empleados para llevar a cabo
su mandato; cada Direccin General tena aproximadamente 20 funcionarios
especializados y los dems puestos estaban ocupados por personal administra-
tivo. En este sentido, la Unidad de Asuntos Internos ha informado de la acu-
mulacin de aproximadamente 10 000 casos, proyectando la necesidad de 280 a
300 puestos para desahogarlos con xito y de manera ecaz. Sin embargo, los
entrevistados argumentaron que debido a medidas de austeridad, an no se ha
podido cubrir dicha solicitud.
115
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
El crecimiento de la PF a ms de 32 000 elementos ha dejado a la Unidad
con un funcionario de sta por cada 302 elementos, y aproximadamente un
investigador por cada 1 613 policas, tasa que se encuentra por debajo de lo
encontrado en el estudio a once corporaciones municipales mexicanas realiza-
do por Sabet. En forma de comparacin, se seala que la Direccin General de
Control de Conanza, cuyas funciones son complementarias a las de la Unidad
de Asuntos Internos, cuenta con 1 083 empleados.
En relacin con el presupuesto, en 2009, se asign a la Unidad de Asun-
tos Internos la cantidad de $1 559 681, la cual representa una reduccin con
respecto al proporcionado a la Direccin General de Asuntos Internos en los
primeros aos de la PFP, cuando el tamao de la polica era de un tercio del
tamao actual. Adems, la Unidad no cuenta con un presupuesto propio por lo
cual tiene que depender de otras ocinas e instancias de la Polica Federal para
poder realizar acciones o actividades especiales como investigaciones. La SSP
est consciente de la necesidad de mayor personal y recursos, y reporta que el
presupuesto aument 49.5 % en 2010. Sin embargo, en el momento de escribir
este captulo, la deciencia en recursos humanos y nancieros sigue siendo un
punto por superar para que la Unidad de Asuntos Internos sea ecaz.
La prioridad que se ha dado a las evaluaciones de control de conanza en
trminos de recursos y personal sobre el desahogo de los casos que competen
a la Unidad de Asuntos Internos, se reeja en las respuestas de varios entrevis-
tados. Ellos perciben en el primero la pieza central de los esfuerzos de la PF por
desalentar la conducta indebida policial. Si bien, el desarrollo de capacidades
para evaluar la conabilidad de los elementos es un aspecto positivo, tambin es
importante reconocer que no existe una prueba que permita discernir de manera
certera entre un ocial honesto y uno corrupto. Miembros de la sociedad civil y
algunos elementos sealan varios casos en los que policas de alto nivel fueron
hallados culpables de colusin con el crimen organizado, a pesar de haber sido
sometidos en mltiples ocasiones y aprobadas cada vez a las pruebas de
control de conanza. Adems, aunque los ociales estn obligados a una recer-
ticacin de control de conanza al menos cada dos aos, las posibilidades de
cometer actos de corrupcin en el periodo entre las pruebas son latentes.
Es decir, un Rgimen Disciplinario slido requiere tanto de un control de
conanza como de un rea de Asuntos Internos ecaces. Para lograr lo ante-
rior, este ltimo requiere de un nivel de asignacin de recursos semejante al
primero. Adems, hay un amplio margen para crear sinergias entre estas dos
reas. Mientras que las pruebas de conanza sin duda son una herramienta
ecaz, la sospecha de una conducta indebida con frecuencia requiere de mayor
atencin. Lo ideal sera que la informacin obtenida a partir de las evaluaciones
de control de conanza se informara sistemticamente a n de poder detonar
investigaciones para que la Unidad de Asuntos Internos les d seguimiento. El
desarrollo de estos vnculos ser un acontecimiento importante para el futuro
del Rgimen Disciplinario de la Polica Federal.
116
Daniel Sabet Eric L. Olson
El problema de la institucionalizacin
Aun cuando se pudieran superar los problemas ya mencionados respecto de
los tiempos, recursos y la voluntad poltica, el gobierno del presidente Felipe
Caldern se enfrenta al hecho de que su mandato expira en 2012. As, las re-
formas institucionales emprendidas para crear la Polica Federal y su Rgimen
Disciplinario, junto con sus avances, se limitaran antes de que inicie la nueva
administracin. La pregunta es entonces si el nuevo gobierno se basar en las
reformas de 2009, en un esfuerzo por resolver los problemas de implementacin
antes mencionados.
Conclusiones y retos
Al evaluar los esfuerzos por reformar la Polica Federal y su Rgimen Disciplina-
rio, se identicaron una serie de desafos y oportunidades para la construccin
de una corporacin policial slida y ecaz. Asimismo, se analizaron las refor-
mas en su contexto histrico y se examin la evolucin del Rgimen Discipli-
nario de la administracin anterior a la actual. De igual manera, se expusieron
los retos en el diseo, implementacin e institucionalizacin de este esfuerzo.
Con base en una cuidadosa revisin de la documentacin disponible, en-
trevistas y grupos de enfoque con representantes de la Polica Federal y funcio-
narios de la SSP, se pudieron identicar los siguientes desafos que continan
pendientes de resolucin por parte de la institucin.
En cuanto al diseo, el Rgimen Disciplinario de la Polica Federal presenta
una mejora con respecto de la Polica Federal Preventiva. El nuevo rgimen
proporcion a la Unidad de Asuntos Internos nuevas herramientas de investiga-
cin, como usuarios simulados; cre un sistema acusatorio con mejores proce-
dimientos administrativos; implic una reforma a la Constitucin para prohibir
la reincorporacin de elementos declarados culpables de violaciones disciplina-
rias; fortaleci el control de conanza; y elev la situacin institucional de la
Unidad de Asuntos Internos.
No obstante, el Rgimen Disciplinario vigente contina operando princi-
palmente como un mecanismo reactivo que es detonado por las denuncias de
infracciones menores. Uno de los desafos para la Polica Federal es fortalecer
las capacidades de la Unidad de Asuntos Internos para investigar de manera
proactiva las conductas indebidas y eliminar los incentivos sistmicos de la
ilegalidad. Adems como ya se mencion, es necesario consolidar los meca-
nismos de denuncia interna y desarrollar instrumentos adicionales a su alcance
para atraer los informes de faltas policiales graves y as lograr que los elementos
sean una fuente de inteligencia signicativa para investigar comportamientos
indebidos dentro de la corporacin.
En la actualidad, la Polica Federal se enfrenta a la grave situacin en la
que los elementos no denuncian las irregularidades a pesar de que tienen la
obligacin legal de hacerlo. Otro reto, consiste en desahogar, de forma eciente,
117
Rgimen Disciplinario de la Polica Federal
los expedientes concentrados a partir de la reforma. Como se mencion, los
nuevos Comits Tcnicos en el Consejo Federal tienen la misin de dar solucin
al retraso sufrido por la sobresaturacin de casos con el n de agilizar futuras
cargas de trabajo. Este desarrollo es tan reciente que no da pauta para poder
calicarlo correctamente y requerir de evaluaciones posteriores.
Ms signicativos an son los retos de consolidacin institucional en tr-
minos de obtener los recursos materiales y nancieros que conlleva la falta
de personal e independencia presupuestaria de la Unidad de Asuntos Internos.
Aunque ha mejorado su situacin institucional en comparacin con la anti-
gua Direccin General de la PFP, sigue siendo necesario continuar el proceso
de fortalecimiento de la actual Unidad para de esa forma lograr que funcione
adecuadamente y con la independencia que requiere. Asimismo, es importante
dar prioridad al desarrollo de los manuales del Rgimen Disciplinario, los cuales
debern explicar a profundidad las obligaciones, derechos y sanciones de los
elementos de la Polica Federal, e impulsar los estudios que permitan identicar
las causas estructurales de las conductas indebidas para fortalecer as la disci-
plina, tareas que son responsabilidad de la Direccin General de Carrera Policial
y Rgimen Disciplinario.
Para concluir, en diciembre de 2012 se pondr a prueba la capacidad de
institucionalizacin de las reformas emprendidas en el gobierno de Felipe Cal-
dern. Las reformas que crearon la Polica Federal y su Rgimen Disciplinario,
slo habrn estado en marcha entre un ao y dieciocho meses antes de que un
nuevo gobierno asuma el cargo. Nuevamente, la pregunta crucial es si con el
cambio de administracin el nuevo gobierno trabajar sobre las reformas em-
prendidas en un esfuerzo por fortalecer a la institucin y superar los desafos
an presentes, o bien, comenzar un nuevo ciclo de reformas sujetas a los retos
de implementacin antes mencionados. Ms todava: la cercana del proceso
electoral implica retos en la ejecucin del Rgimen Disciplinario aun cuando
exista la voluntad poltica para consolidarlo.
La construccin de una corporacin policial ecaz, responsable y respetuo-
sa de los derechos es fundamental como parte de la estrategia del Estado mexi-
cano para enfrentar al crimen organizado y restablecer la conanza pblica en
la polica. En consecuencia, es por dems indispensable que el prximo gobier-
no sea lo sucientemente objetivo y retome los esfuerzos hasta ahora realizados
en la consolidacin del Rgimen Disciplinario de la Polica Federal.
En relacin con ello, y como resultado de este estudio, se han detectado
algunas reas de oportunidad para el fortalecimiento del Rgimen Disciplinario.
A n de que la Polica Federal alcance los objetivos establecidos en la agenda
de reforma del presidente Caldern, se propone lo siguiente:
Asegurar que la Unidad de Asuntos Internos cuente con el apoyo institucional ade-
cuado, incluidas las necesidades de recursos humanos y presupuesto para cumplir
con su mandato.
118
Daniel Sabet Eric L. Olson
Dar prioridad a los casos de faltas graves sobre las faltas administrativas. Y garan-
tizar que la carga de trabajo de la Unidad no se encuentre desproporcionalmente
dirigida a las violaciones menores.
Ampliar el uso de usuarios simulados. Las reformas legales y regulatorias para
facilitar el uso de esta tcnica de investigacin son recientes y, por lo tanto, slo se
han realizado de manera limitada. En efecto, los autores consideran que los usuarios
simulados ofrecen una de las mejores oportunidades para que la SSP combata de
forma proactiva la corrupcin y la penetracin del crimen organizado en sus las.
Desarrollar y fomentar el uso de mecanismos ms conables y dinmicos de denun-
cia de actos indebidos graves. En la actualidad, hay una serie de medios para que
la polica presente denuncias mediante direcciones de Internet y lneas telefnicas
annimas. Si bien son necesarias, se requiere con urgencia el desarrollo, expansin
y promocin de un mecanismo integral para que los policas de todos los niveles
presenten informacin sobre problemas de disciplina graves.
Desarrollar mecanismos para que la informacin obtenida a travs de las evaluacio-
nes de control de conanza se remita, de manera sistemtica, a la Unidad de Asuntos
Internos, con el n de fortalecer sus investigaciones. Estas pruebas, tanto de ingreso
como de permanencia, pueden generar una serie de indicios de casos disciplinarios
internos potencialmente graves.
Evaluar la ecacia de los Comits Tcnicos despus de un ao. La formacin de estos
Comits en el Consejo Federal tiene el potencial de producir mejoras sustanciales
en la eciencia y la ecacia del proceso de la audiencia disciplinaria. Sin embargo,
dado que se trata de un desarrollo relativamente nuevo, ser conveniente llevar a
cabo una evaluacin formal tras su primer ao de funcionamiento. Por ejemplo, a
diferencia de los Comits Disciplinarios de la PFP, los Comits Tcnicos se encuen-
tran ante un reto de logstica para presentar a los elementos acusados, junto con los
testigos, en la Ciudad de Mxico para las audiencias disciplinarias. En la evaluacin
se habr de considerar el grado en que los Comits son capaces de superar ste y
otros retos.
Dar prioridad a la realizacin de estudios de factores sistmicos que contribuyen
a producir los problemas de disciplina, segn lo dispuesto en el Reglamento de la
Polica Federal. A pesar de que los benecios de dichos estudios pueden ser a largo
plazo, ofrecen una oportunidad para asegurar que el Rgimen Disciplinario se con-
vierta en un mecanismo capaz de manejar las fallas en el sistema y no slo el de las
conductas individuales.
Los autores del presente captulo reconocen que la Polica Federal y su
Rgimen Disciplinario se han creado recientemente y que muchas de estas su-
gerencias ya se consideran o se estn llevando a cabo. Sin embargo, resulta
fundamental que se contine con las iniciativas de reforma emprendidas hasta
la fecha y que se implementen, en su totalidad, a n asegurar que no se des-
perdicie la oportunidad histrica de construir una corporacin policial slida y
moderna en Mxico.
TICA Y DOCTRINA POLICIAL
FranCisCo Javier rivas rodrguez Carlos Miguel Carsolio larrea
CAPTULO 4
121
El fortalecimiento de los cuerpos policiales requiere tanto de una implemen-
tacin de reglas claras que regulen la carrera policial y esquemas de profesio-
nalizacin bien denidos, como del fortalecimiento de los valores y principios
que se vean reejados en formacin de una polica disciplinada, conable y
profesional.
En este sentido, Sidepol estar en condiciones de cumplir con su cometido
de fortalecer los recursos humanos de la seguridad pblica en Mxico, en la
medida en que, adems de establecer el Servicio Civil de Carrera Policial, el
Programa Rector de Profesionalizacin y el Rgimen Disciplinario, se asegure
que la misin, visin, metas, objetivos y valores de la institucin apunten a un
mismo n y funcionen como un engranaje.
El establecimiento de principios y valores juega un papel relevante en la
consolidacin de las instituciones, ya que contribuye a que los miembros de
ellas tomen decisiones adecuadas que deriven en el fortalecimiento de la misma,
y funcionen como una herramienta de gestin institucional al fomentar una
identidad y sentido de pertenencia.
Ms an, en el contexto de debilidad estructural de las corporaciones po-
liciales en Mxico, es necesario fortalecer el respeto al Estado de derecho por
parte de los policas y construir una cultura de la legalidad que les ayude a
enfrentar los desafos cotidianos. Los elementos de la polica se ven expuestos
diariamente a situaciones que implican la toma de decisiones rpidas que ponen
a prueba su profesionalismo y valores. Por tanto, el nivel de exposicin de un
polica a la corrupcin es mayor al de un ciudadano comn.
La corrupcin es fuente de inestabilidad institucional y de desgaste en las
relaciones, tanto entre individuos como entre instituciones y Estados.
1
Revertir
un sistema de ilegalidad y corrupcin puede parecer una tarea irrealizable; sin
embargo, del otro lado de la balanza, tambin existen valores presentes en el in-
dividuo y la sociedad que ayudan a consolidar las normas de interaccin social
que contrarrestan la prctica de conductas ilcitas.
La efectividad y orientacin a la comunidad de los elementos de una cor-
poracin policial que buscan disminuir la corrupcin pueden ser fortalecidas a
travs de programas de cultura de la legalidad. En efecto, la polica, como auto-
ridad, tiene el deber de mostrar, en todo momento, un comportamiento ejemplar.
Con la promocin de la cultura de la legalidad, se espera que las corporaciones
1
Alejandro M. Estvez, Reexiones tericas sobre la corrupcin: sus dimensiones poltica,
econmica y social, en Revista Venezolana de Gerencia, ao 10, nm. 29.
122
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
policiales no slo eliminen los malos procedimientos, la corrupcin o cualquier
forma de acto ilegal, sino que sus elementos la hagan propia; es decir que sea
observable a trves de sus acciones cotidianas.
2
En la primera parte de este captulo se identican los elementos que hacen
de la deontologa policial un componente clave en el desarrollo de una institu-
cin policial, al establecer el deber ser de la organizacin y gua a sus elementos
para que acten con integridad, imparcialidad y dignidad.
En la segunda, se analiza la relevancia de la cultura de legalidad como un
punto de apalancamiento, por medio del cual los elementos de la polica, al
oponerse resueltamente a todo acto de corrupcin, detonan cambios en el com-
portamiento social. El captulo concluye con la exposicin de los programas de
cultura de la legalidad implementados en Palermo, Colombia y Mxico.
Deontologa y tica policial
La deontologa policial es el conjunto de obligaciones y deberes que orientan
cada una de las acciones, planes, programas y proyectos de la polica. En ella
se denen los lmites y principios de la actuacin de la institucin policial,
con el n de evitar el uso indiscriminado e irresponsable de los poderes que
son delegados a sus integrantes. La tica, en cambio, se ocupa de la libertad
de accin de la persona sujeta nicamente a la responsabilidad que le impone
su buen juicio.
Es relevante distinguir entre tica y deontologa policial. La primera hace
referencia directa a los principios del bien y el mal que pueden ser usados por
las personas al actuar como agentes morales libres, mientras que la segunda,
adopta una funcin de modelo de actuacin en el rea de una colectividad.
En este sentido, al establecer una serie de principios de deontologa policial,
se crean los medios para que los elementos interioricen estas conductas y hagan
de ellas su comportamiento habitual.
Por lo tanto, la deontologa policial tiene como nalidad orientar el com-
portamiento profesional de los policas, segn los siguientes criterios de accin:
3
a) Una funcin de servicio pblico: la institucin policial existe para servir a todos los
ciudadanos sin distinciones ni discriminaciones y para contribuir al desarrollo inte-
gral de la sociedad, en el marco de la democracia y el respeto al Estado de derecho.
b) Una funcin social: la accin policial debe ser considerada como un medio que
busca nes superiores, como la seguridad, la justicia y la paz. Para ello, la labor
policial debe fortalecer la conanza entre los integrantes de una sociedad, con el
n de contribuir a la cohesin social.
2
Jorge Arbey Toro, Cultura de la legalidad.
3
G. Franco et al., Lineamientos generales de poltica para la Polica Nacional.
123
tica y doctrina policial
c) Una actividad que promueve la excelencia en el servicio: por tratarse de un servi-
cio de carcter pblico, se asume que la funcin policial debe realizarse de forma
oportuna y con transparencia.
d) Un servicio que promueve el desarrollo humano: procurar que cada persona sea
plenamente valorada y respetada en su dignidad.
As, la deontologa policial se ja como objetivo el guiar a los integran-
tes de las instituciones policiales a desarrollar un comportamiento tico en su
profesin, a partir de elementos que contribuyen a transmitir los principios y
valores de la institucin, tales como la doctrina policial, texto en el que se ex-
pone la deontologa de la profesin, as como el escudo, el lema y el himno de
la corporacin, mismos que sern analizados a continuacin.
Doctrina policial
Por doctrina, en sentido general, se entiende un conjunto de principios, valores,
creencias e ideas, que permite caracterizar la conducta de un grupo de personas,
para distinguirlo de otros grupos, constituyndose, por tanto, en una gua de
comportamiento para orientar el pensamiento y las acciones.
La doctrina policial es un elemento clave que fortalece la identidad de la
Institucin, ya que contribuye a establecer vnculos entre las personas, permi-
tiendo compartir los mismos intereses y valores. Para que la misin y la visin
se transformen en una realidad, es necesario alinear los valores institucionales
con los de cada elemento.
La excelencia con la que se conduce una institucin policial est direc-
tamente relacionada con los valores que lo caracterizan. Los valores son las
creencias que guan a la organizacin y el comportamiento de sus miembros.
4

Los dene como orientaciones, estndares y objetivos que dirigen las acciones
humanas y consolidan las normas de interaccin social. Desde una perspectiva
de construccin institucional, son los pilares ms importantes, pues a travs de
ellos la organizacin se dene a s misma. Los valores de una organizacin son
los valores de sus miembros.
Al establecer la misin de una organizacin, se permite que sta sirva como
fuerza motivadora, logrando que todos los miembros de la misma se sientan
identicados y comprometidos con ella; por tal motivo, es necesario que se
comunique y se haga recordar entre todos los trabajadores.
En este sentido, para lograr que cada uno de los policas comparta una
misma identidad, Barret propone focalizar la atencin en alinear cuatro dimen-
siones de forma paralela:
1. Personal: alinear los valores y creencias personales con las acciones y conductas.
2. Estructural: alinear los valores y creencias de un grupo con sus acciones y codicar-
las de acuerdo con las normas, leyes, reglamentos y procedimientos de la institucin.
4
Chrustoph Stckelberger, Global Trade Ethics.
124
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
3. Valores: alinear los valores de cada individuo con los de la institucin.
4. Misin: alinear los objetivos individuales con la razn de ser de la institucin.
5
Frente a la constante muestra de corrupcin a la que hacen frente los ele-
mentos de la polica, es necesario brindarles apoyo para orientarlos y ayudarles
a entender las situaciones y problemas a los que se enfrentan en su vida diaria
y la manera de actuar y decidir en consecuencia. Por ello, se requiere de una
formacin en valores, desde el ingreso y a lo largo de la carrera policial, en los
distintos niveles y con diversos enfoques.
La misin y visin de un grupo deben plantearse de tal manera que stas
inspiren a todos los miembros de la institucin y orienten la toma de decisiones.
Barret
6
seala que ambas pueden tener dos vertientes: una interna y otra exter-
na. La misin interna describe cmo crecer y se desarrollar una institucin al
interior. Por el otro lado, la misin externa dene qu es lo que hace la organi-
zacin por las personas a quienes otorga sus servicios.
Pagon, especialista en tica policial, establece como factores clave de xito
en la aplicacin de una doctrina, la traduccin de los principios institucionales
a un lenguaje adaptado al del polica.
7
Es decir, a travs de relacionar los valores
principales con actividades especcas, as como denir la relacin entre los
valores y las virtudes en las que se espera se vean reejados. Adems, destaca
la importancia de establecer estndares de comportamiento tico y la denicin
de contenidos y cursos enfocados en estos temas.
Contar con una doctrina facilita la orientacin y evaluacin de la conducta
de la institucin y sus integrantes. De esta manera, se evita la discrecionalidad
en la toma de decisiones y se evala cada situacin bajo criterios en trminos
del bien comn, acatando la encomienda de actuar siempre y en todo momento
de acuerdo con las atribuciones, funciones y obligaciones que seala el marco
jurdico.
Al mismo tiempo, el enunciar polticas y procedimientos no es suciente
para resolver o guiar los mltiples dilemas a los que un polica se enfrenta. Klei-
nig considera que al nal se requiere del juicio y criterio de cada uno de ellos
para discernir sobre qu camino tomar al enfrentarse a un terreno pantanoso.
8
Como seala Moore,
9
la educacin en valores por medio de la capacitacin
va ms all de darlos a conocer a travs de un documento o establecerlos dentro
de la ley, como ha ocurrido en algunas agencias policiales. Por lo tanto, es ne-
cesario desarrollar materiales de caso, programas de debate, anlisis, as como
el entrenamiento de campo que reeje los valores ociales de la institucin. No
5
R. Barret, Building a ValuesDriven Organization: A Whole System Approach to Cultural
Transformation.
6
Idem.
7
M. Pagon, Police Ethics and Integrity.
8
J. Kleinig, Professional Ethics in Police Training, en Ihsan Bal y M. Bedri Eryilmaz, eds.,
Police Professional Ethics.
9
R. Wasserman y M. Moore, Values in Policing, en Perspectives on Policing, nm. 8.
125
tica y doctrina policial
puede haber educacin de calidad si sta no incluye la formacin en valores, y
viceversa.
10
Smbolos y emblemas
La identidad de las corporaciones policiales suele estar expresada en smbolos
y emblemas, que son representaciones de nociones abstractas de una colectivi-
dad. Se hace uso de la abstraccin como una manera de conceptualizar, con un
mnimo de elementos, un objeto de la realidad.
Los smbolos y emblemas en la polica tienen el propsito de generar iden-
tidad, entendida como un conjunto de cualidades con las que un grupo de per-
sonas se ven ntimamente conectadas y cuyo signicado los lleva a actuar de
una manera particular.
11
Prcticamente todas las policas del mundo cuentan con un escudo en el
que se representan sus caractersticas y valores principales. Por ejemplo, la Or-
ganizacin Internacional de Polica Criminal (Interpol), incluye en su escudo un
globo terrqueo que representa la cooperacin mundial, un rombo de olivo que
signica la paz, una espada que hace alusin a la funcin policial y una balanza
de la justicia.
El establecimiento de un lema para las corporaciones policiales, tal como
Proteger y servir a la comunidad, surgi de la necesidad de profesionalizacin,
iniciada en los aos cincuentas del pasado siglo, que estableca el modelo de la
polica comunitaria (community policing). Dicho modelo promova la organiza-
cin de diferentes agentes de la comunidad para abordar de manera proactiva
sus problemas y resolverlos de manera conjunta con la autoridad. Este cambio
se tradujo en una mejor relacin entre la polica y la sociedad, lo que se vio
reejado en los ndices de conanza.
12
El lema Servir y proteger fue utilizado, por primera vez, en 1955 por el
Departamento de Polica de Los ngeles, y ha sido adoptado por otros departa-
mentos de polica locales en Estados Unidos.
En Amrica Latina observamos un fenmeno distinto. Los lemas de las
policas estn ms bien enfocados en los valores rectores y no en la misin de
la polica. En Chile, por ejemplo, los Carabineros tienen como lema Orden y
patria; la Polica Nacional de Ecuador, Valor, disciplina y lealtad, la Polica
Nacional de Per Dios, patria y ley; y la de Colombia, Dios y patria.
Otro smbolo caracterstico de las corporaciones policiales es el himno, que
consiste en una composicin musical emblemtica de una colectividad, que la
identica y que une a quienes la interpretan. De esta forma, el himno de una
institucin representa su identidad y compromiso.
10
S. Schmelkes, Educacin para los derechos humanos y la paz en el marco de una formacin
valoral. Estado del conocimiento y de la prctica en Amrica Latina.
11
E. Tungendhat, Identidad personal, nacional y universal.
12
G. L. Kelling, apud Jeffrey Schneider, In Pursuit of Police Professionalism: The Development
and Assessment of a Conceptual Model of Professionalism in Law Enforcement, p. 22.
126
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
Experiencias internacionales
Las corporaciones policiales alrededor del mundo han reconocido la impor-
tancia de establecer un conjunto de principios que rijan el quehacer de sus
instituciones; por ello, se dan a la tarea de denir en sus doctrinas policiales las
caractersticas que habrn de determinar la identidad de sus elementos.
Algunas corporaciones de polica, como los Cascos Azules de la Organiza-
cin de las Naciones Unidas, tuvieron que vivir la experiencia de participar en
misiones de gran escala sin contar con una doctrina que deniera la actuacin
de sus miembros, tras lo cual identicaron como una prioridad el establecimien-
to de los principios fundamentales de la institucin en un documento ocial de
doctrina policial.
13
En esta seccin se sintetizan las caractersticas de los principios doctrina-
rios para el caso de Chile, Colombia y Mxico.
Doctrina del cuerpo de Carabineros de Chile
Los Carabineros de Chile, una de las instituciones policiales de mayor trayec-
toria en Amrica Latina, incluye dentro de su doctrina las normas, historia,
fundamento, tradiciones, principios y valores que dan origen a la identidad ins-
titucional con el n de cumplir la misin ltima de la corporacin: garantizar el
orden y seguridad pblica. En este sentido, la identidad funciona como genera-
dora de cohesin grupal e impulsora del sentido de pertenencia, a tal grado que
una de las consecuencias inherentes es el buscar y encontrar en la institucin la
realizacin profesional y personal.
Como se establece en su doctrina, las decisiones que se toman en el mbito
profesional responden a una lgica, a un modelo, a una forma de hacer bien
las cosas, conforme con los principios y valores exigidos a cada integrante de
Carabineros.
En el caso chileno, los contenidos en la normatividad destacan a un cuerpo
armado, obediente, no deliberante, profesional, jerarquizado, disciplinado, tcnico
y de carcter militar; es decir, se centran en cuestiones relativas a su constitucin
orgnica. Lo anterior se traduce en los principios de todo Carabinero, que son:
1. Se es un servidor pblico y un patriota.
2. El cumplimiento del deber es la motivacin primera y ltima de los actos.
3. Actuar con legalidad.
4. Proteger la vida y dignidad humana.
5. Actuar de manera imparcial, apoltica, transparente y veraz.
6. Respetar a las autoridades nacionales.
7. Ser profesional.
8. Contar con disciplina de carcter militar.
9. Ejercer los roles institucionales, esencialmente el preventivo.
10. Ser solidario y un auxilio y consuelo para el que sufre.
13
P. Rotmann, First Steps towards a Police Doctrine for UN Peace Operations.
127
tica y doctrina policial
Los valores institucionales se encuadran en ese mismo sentido y se estable-
cen de la siguiente manera:
1. Vocacin de servicio pblico.
2. Patriotismo.
3. Honor.
4. Permanencia.
5. Sacricio.
6. Justicia.
7. Lealtad.
8. Versatilidad.
9. Tradicin.
10. Espritu de cuerpo y compaerismo.
El lema de los Carabineros de Chile, Orden y patria, resume las motiva-
ciones, razn de ser y esfuerzos de la polica. En su escudo aparece el lema, las
carabinas cruzadas se ubican al interior de un escudo cuya silueta coincide con
el escudo nacional, poniendo de maniesto que el campo de accin de Carabi-
neros de Chile es todo el pas. Donde haya un carabinero habr orden; donde
haya un carabinero, habr patria.
En cuanto a los valores personales de los Carabineros, es decir, aquellos
con los que se espera cuenten al ingresar a la Institucin, se determinaron los
siguientes:
1. Honradez.
2. Responsabilidad.
3. Valenta.
4. Prudencia.
5. Templanza.
6. Dignidad.
7. Austeridad.
8. Solidaridad.
9. Credibilidad.
10. Cortesa.
La planeacin estratgica dentro del cuerpo de Carabineros en Chile qued
enmarcada en la doctrina institucional y contempla principios, valores y una
conducta tica que ha de ser observada por cada uno de los elementos. Lo an-
terior signica que la visin y misin institucionales y, por ende, la doctrina
institucional, son los marcos referenciales que guan el pensamiento estratgico;
el que, a su vez, impulsa una visin de futuro, una actitud proactiva, una forma
de pensar, sentir y actuar acorde con los principios de la institucin.
128
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
Doctrina de la Polica Nacional de Colombia
La Polica Nacional de Colombia estableci la doctrina de la corporacin, en-
tendida como el conjunto de ideas u opiniones, preceptos ticos, legales y con-
ceptos ocialmente aceptados, y en los cuales se fundamenta todo el quehacer
policial, de manera que la institucin tenga claro su destino a la luz de los
principios loscos y dogmticos que le sealen su razn de ser en el mbito
de las instituciones del Estado.
Dicha doctrina contiene conocimientos y fundamentos que se necesitan
para el correcto empleo de los medios y recursos que requiere la institucin,
para cumplir con su misin constitucional. Recoge las experiencias y se orienta
hacia el futuro para prevenir equvocos, con el n de mantener las condiciones
para el libre ejercicio de derechos y libertades de los ciudadanos.
La doctrina de la Polica Nacional de Colombia es dinmica y se enriquece
de forma cotidiana con los aportes de investigadores y tratadistas, facilitando el
avance tecnolgico y cientco de la institucin. Al interior de sta, la doctrina
policial se desarrolla en tres niveles:
Doctrina estratgica. Debido a su carcter fundamental y permanente, proporciona
orientacin amplia y continua de cmo est organizada la Polica Nacional y cmo
se utiliza para el desempeo de su funcin primordial.
Doctrina tctica. Describe de manera ms detallada, la organizacin de la Polica
Nacional y aplica los principios de la primera doctrina a las acciones u operacio-
nes policiales; se orienta en el uso apropiado del cuerpo policial, en el contexto de
objetivos especcos, habilidades del personal, reas funcionales y entornos opera-
cionales.
Doctrina operacional. Se reere al uso adecuado de grupos y elementos especializa-
dos y de armamento especco que, individualmente o en conjunto, deben utilizar-
se con otros sistemas para lograr objetivos determinados. La doctrina operacional
dene y ensea procedimientos, considera adems objetivos particulares y describe
cmo se utilizan los sistemas de apoyo para cumplir con el objetivo.
Finalmente, la Doctrina de la Polica Nacional de Colombia establece, de
igual forma, los siguientes principios loscos policiales:
Juridicidad. El polica tiene como fundamento el sometimiento a lo jurdico, pilar de
su actitud democrtica.
Limitacin y control. El uso del poder de la polica ha de obedecer al lmite que le
seala la razonabilidad en su necesidad y ejercicio, y el poder poltico ha de ejercer
sus facultades para supervisarlo y controlar su rgimen.
Supremaca de lo nacional. La nalidad del derecho de polica es mantener y res-
tablecer la convivencia ciudadana, como atributo del poder central del Estado o
poder de polica del Presidente de la Repblica. Las competencias descentralizadas
no pueden sustituirle.
Convivencia ciudadana. La conservacin, mantenimiento y restablecimiento de las
categoras (seguridad, tranquilidad, moralidad y ecologa) que integran la convi-
129
tica y doctrina policial
vencia ciudadana, son exigencias que legitiman toda actuacin policial necesaria a
tal n, a la prevencin y a la toma de medidas para evitar que se quebrante el bien
jurdico.
Volicin en el Cuerpo Institucional de la Polica Nacional. La asuncin de cualquier
cargo en la Polica Nacional obedece a un acto de voluntad, libre y espontneo de la
persona que lo quiere o lo ostenta.
Adaptabilidad al lugar de faccin. Lo policial debe adaptarse al medio y respetar
la idiosincrasia de las personas y comunidad en la cual acta, sin detrimento de lo
tico y en concordancia con el principio de estabilidad.
Flexibilidad policial. Es necesario que las organizaciones policiales permitan, sin
detrimento de sus funciones bsicas, una adecuacin a las circunstancias, teniendo
en cuenta los diversos factores sociales que inuyen en su actuacin e intervencin.
Estabilidad. Mientras el polica mantenga su capacidad intelectual y espiritual para
responder con acierto y prontitud por sus deberes y responsabilidades, tanto ciuda-
danas como profesionales, permanecer en su cargo, puesto o quehacer.
No improvisacin. El polica no admite sin consecuencias graves las reformas, mo-
dicaciones o adherencias improvisadas y subjetivas, pues ellas exigen siempre el
anlisis profundo de la realidad sociolgica, cultural y jurdica de lo policial.
Intimidad. Si en lo domstico o social surge una perturbacin grave, la autoridad
policial podr interponerse para dar a cada uno lo suyo y proteger y asegurar los
derechos de las personas.
Principio de la coordinacin. El polica debe crear normas y reglamentos para coor-
dinarse con las autoridades del Estado en general, para ello, debe realizar una labor
permanente, adecuada, eciente y pronta de armonizacin regulatoria.
Educacin permanente. Los programas de formacin, para los miembros de la Polica
Nacional deben obedecer a un proyecto y sistema educativo que se mantenga ac-
tualizado y que propicie el avance constante del conocimiento general y particular
en sus integrantes.
Doctrina de la Polica Federal de Mxico
La doctrina de la Polica Federal es el marco a partir del cual se denen so-
luciones y opciones para enfrentar demandas especcas relacionadas con la
seguridad pblica en situaciones de paz, de conicto y de crisis. A travs de
conceptos, reglas, principios y valores, la doctrina orienta la manera de ser,
de actuar y de obtener resultados de los integrantes de la institucin. En este
sentido, la razn de ser de la Polica Federal queda denida en la doctrina de la
siguiente manera: Salvaguardar la vida, integridad y seguridad y derechos de
las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblica. Ade-
ms, debe prevenir, combatir e investigar la comisin de delitos.
Los conceptos doctrinarios son integrados en cuatro niveles: losco, es-
tratgico, operacional y tctico. Al mismo tiempo, se detallan las herramientas
para el desarrollo de cada una de las funciones: tcnicas de planeacin, as
como Procedimientos Sistematizados de Operacin (PSO).
En cuanto a los principios rectores que rigen, de manera general, la actua-
cin policial, estos son enunciados de la siguiente forma:
130
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
Legalidad. El comportamiento de los integrantes de la Polica Federal debe estar
basado siempre en un profundo conocimiento del marco normativo que rige el ejer-
cicio de sus atribuciones, as como en la observancia puntual de ste.
Objetividad. Se reere a la neutralidad, imparcialidad e impersonalidad.
Eciencia. Un integrante de la Polica Federal debe alcanzar permanentemente los
mayores y mejores ndices de eciencia y ecacia en el ejercicio de sus atribuciones
legales en benecio de la sociedad y de la paz pblica.
Profesionalismo. Las actividades de un integrante de la Polica Federal deben guiarse
permanentemente por la capacitacin y por la actualizacin en las tcnicas relacio-
nadas con su desempeo de sus funciones.
Honradez. Cualquier integrante de la Polica Federal debe mostrar en su actuar coti-
diano probidad, abstenindose de solicitar o aceptar, en su caso, cualquier compen-
sacin o remuneracin distinta a la que tiene derecho.
Respeto a los derechos humanos. Por el simple hecho de su condicin humana, y
para garantizar su dignidad, se han de preservar las libertades, facultades, institu-
ciones o reivindicaciones relativas a bienes primarios o bsicos de toda persona.
En la doctrina de la Polica Federal se integra la historia, losofa, normas,
funciones, visin, principios y valores que inspiran la actuacin de mandos y
subordinados para obtener los mejores resultados en el cumplimiento de sus
funciones. Adems, en ella se establecen los compromisos que asumen los in-
tegrantes de la Polica Federal, la identidad y los smbolos que dan cohesin a
la institucin.
La misin de la Polica Federal engloba tanto una perspectiva interna como
externa. En el primer caso, establece cules son sus funciones principales: pre-
venir y combatir la comisin de delitos. En el segundo, establece cules son sus
relaciones con otras instancias y con la ciudadana:
[...] trabajar en coordinacin con los tres rdenes de gobierno y privilegiar
la participacin ciudadana para salvaguardar la integridad y derechos de las
personas e instituciones, mediante programas y acciones desarrollados con es-
quemas de inteligencia y tecnologa de vanguardia, que den conanza y certi-
dumbre a la sociedad.
14
Por otra parte, la visin no slo establece objetivos de mediano plazo, sino
que engloba de manera paralela, tanto su relacin con la sociedad como la for-
ma en que se concibe a s misma:
Ser una institucin comprometida con la sociedad en la prevencin del delito
y combate a la delincuencia, que preserve la integridad y el patrimonio de las
personas, la paz y el orden pblico, as como el Estado de derecho, cuya actua-
cin est apegada a los principios de legalidad, eciencia, profesionalismo y
honradez, con pleno respeto a los derechos humanos.
15
14
Doctrina de la Polica Federal, 2010.
15
Idem.
131
tica y doctrina policial
De la mano de la visin y la misin de la Polica Federal, tambin se han
jado objetivos alineados con el n ltimo de la institucin y que delimitan
cada una de las grandes tareas a nivel operativo:
1. Salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las personas, as
como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos.
2. Aplicar y operar la poltica de seguridad pblica en materia de prevencin y com-
bate de delitos.
3. Prevenir la comisin de los delitos.
4. Investigar la comisin de delitos bajo la conduccin y mando del Ministerio Pbli-
co de la Federacin, en trminos de las disposiciones aplicables.
En cuanto a los valores, entendidos como apreciaciones y descripciones ra-
cionales de la bondad de los actos, la doctrina de la Polica Federal adopta como
tales el sacricio, la lealtad, la disciplina, el honor, la dignidad, la autoridad y la
moral. Aunado a stos, el marco jurdico de la institucin identica los siguien-
tes atributos del profesionalismo policial: el espritu de cuerpo, la tica, el deber,
la diligencia, la integridad, la justicia, la obediencia y la responsabilidad.
16
Respecto de la identidad de la Polica Federal, sta qued reejada en el di-
seo de su escudo; en l se plasman las caractersticas esenciales de la institucin
y la forma en que cada integrante se identica con sta y con sus compaeros.
El escudo de la Polica Federal consiste en una estrella de siete puntas con
destellos plateados. Al centro se encuentran las siluetas de los perles de un
caballero jaguar y de un caballero guila que signican el valor y entrega para
defender la justicia, representada por una balanza. Cada punta simboliza las
principales cualidades y virtudes de los integrantes de la Polica Federal:
Sacricio. Es el valor que caracteriza la actividad policial, en el entendido de que el
polica sabe que su trabajo puede signicar perder la vida para salvar la de otro ser
humano. En la Polica Federal implica colocar de forma voluntaria el bien supremo
de la Nacin por encima de los intereses personales.
Disciplina. Todo integrante de una corporacin policial debe tener estricto apego al
cumplimiento del deber, la pulcritud, los buenos modales, el rechazo a los vicios, la
puntualidad en el servicio y la exactitud en la obediencia. La necesidad de orden es
primordial porque implica sujetar la conducta a la observancia de las leyes, rdenes
y jerarquas, as como a la obediencia institucional.
Lealtad. Compromiso real, respeto y obediencia hacia algo o alguien.
Honor. Es el valor que lleva a cada individuo a cumplir con un conjunto de obli-
gaciones y deberes asumidos previamente y aceptados como vlidos respecto de s
mismo y de los dems. Es base de la disciplina.
Dignidad. Es el respeto absoluto a s mismo y a todos los seres humanos, de manera
que su observancia se lleva a cabo evitando realizar conductas que desacrediten a la
persona o imagen de su institucin dentro o fuera del servicio.
16
Idem.
132
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
Moral. Hace referencia a todas aquellas normas de conducta que deben imperar en
cada uno de los actos del polica, como una forma de pensar y de ser.
Autoridad. Denida como un atributo de una persona, el cargo u ocio que otorga el
derecho a dar rdenes; una relacin entre los cargos de superior y subordinado; una
cualidad que hace que una orden se cumpla como la base de un comportamiento.
17
La adopcin de un lema para la Polica Federal resultaba imprescindible
para transmitir su razn de ser y, al mismo tiempo, para guiar cada una de las
acciones policiales. Fue as que Proteger y servir a la comunidad se consolid
como tal. Sin embargo, este lema no es exclusivo de la Polica Federal, sino
que es utilizado por varias corporaciones en el mundo ya que reeja la labor
primordial de cualquier cuerpo de seguridad.
Un reto importante al que la reforma policial se ha tenido que enfrentar de
forma recurrente es el de traducir los valores y todos los elementos que susten-
tan la identidad policial en acciones. Pagon seala que la formacin en valores
es peculiar en las instituciones policiales y requiere de un especial enfoque en
dos aspectos: en el razonamiento y toma de decisiones basados en los principios
policiales y en el desarrollo de hbitos y virtudes. Si se cumple con esto, se ga-
rantiza que los policas sern capaces de responder de manera adecuada ante los
dilemas ticos y morales a los que se enfrentarn cotidianamente.
18
De acuerdo con Schmelkes, la formacin en valores no puede ser prescrip-
tiva; por el contrario, tiene que favorecer el desarrollo de procesos de autodes-
cubrimiento, hbitos de reexin y disponibilidad a la discusin y al dilogo,
de manera tal que cada persona logre asimilar, por cuenta propia, los valores
fundamentales.
19
Una alternativa para la formacin en valores y la alineacin de los obje-
tivos individuales con los de la corporacin para adoptar la cultura, losofa y
principios institucionales es la capacitacin vivencial. Esta tcnica tiene sus or-
genes en Inglaterra, en pocas de la Segunda Guerra Mundial, puesto que exista
gran preocupacin por ensear, a los jvenes, herramientas de supervivencia.
Los ingleses desarrollaron un modelo que consista en que los participantes de-
ban realizar un viaje en velero en el que enfrentaran una situacin inesperada
con el reto de regresar a salvo. Con la realizacin de este ejercicio, los jvenes
ganaron conanza, redenieron la percepcin de sus propias posibilidades y
demostraron y desarrollaron un espritu de camaradera (outward bound). En
Alemania, por otra parte, fue utilizada para la reinsercin de adolescentes a la
sociedad.
La tcnica de la capacitacin vivencial consiste en alejar a las personas de
su zona de confort e impulsarlas a resolver retos de alto impacto, tanto fsicos
como emocionales, que desencadenan reacciones primarias y permiten observar
17
R. L. Peabody, Autoridad, en Enciclopedia internacional de las ciencias sociales.
18
M. Pagon, op. cit.
19
S. Schmelkes, op. cit.
133
tica y doctrina policial
el comportamiento natural de cada uno. Los policas, por razones evidentes, son
especialmente susceptibles de esta necesidad de automotivacin.
Un esfuerzo relevante que se realiz para consolidar a la Polica Federal
desde los recursos humanos fue precisamente el mdulo de capacitacin viven-
cial que se incluy en la formacin inicial para los reclutas con perl investiga-
dor. En este sentido, la Polica Federal fue pionera en la inclusin de esta tcnica
como parte de la capacitacin y entrenamiento a su personal.
Cabe destacar que los retos vivenciales tienen una orientacin a la ecien-
cia, es decir, mejorar el desempeo con base en la repeticin. En el caso de la
Polica Federal fue necesario que los ejercicios se orientaran al logro de resul-
tados acordes a cada perl. Adicionalmente, el ejercicio se enfoc precisamente
en los valores de la Polica Federal que se encuentran plasmados en el escudo.
De forma adicional a la formacin en valores que reciben los elementos de
la polica, es necesario fortalecer el respeto a las leyes, para que cada individuo,
cada familia y cada institucin realice el papel que le corresponde como parte
de un Estado de derecho. En este sentido, en diferentes lugares del mundo se
han implementado con xito programas de cultura de la legalidad que sern
analizados en la siguiente seccin de este captulo.
La cultura de la legalidad
Para garantizar que los integrantes de una corporacin policial puedan prote-
ger y servir a la comunidad se requiere, en primer lugar, una cuidadosa selec-
cin del personal. Es importante vericar que todo elemento que ingresa a la
polica comprende y comparte los valores institucionales. Sin embargo, esta se-
leccin tiene que ser forzosamente complementada con formaciones continuas
tanto en aspectos tcticooperativos como en jurdicos, ticos y en valores con
el n de fortalecer la identidad policial.
En efecto, una formacin sobre cultura de la legalidad tiene un impacto
positivo en la mejora de la efectividad de las corporaciones policiales ya que
permite entender los benecios de vivir dentro del Estado de derecho, facilita el
entendimiento de los valores que representan a la institucin e incrementa los
niveles de conanza de la ciudadana. Estos factores, en conjunto, generan un
crculo virtuoso de respeto a los derechos de las personas y la norma jurdica
por parte de las instituciones y gobernados.
En la ltima dcada, las instituciones de gobierno y la sociedad han busca-
do, de manera conjunta, generar un cambio en la manera de relacionarse y en el
apego consciente a la legalidad. Dichos esfuerzos han logrado contener un fen-
meno de ilegalidad, corrupcin e inseguridad trayendo consigo benecios tan-
gibles en la vida cotidiana de los ciudadanos y las instancias gubernamentales.
El trmino cultura de la legalidad se dene como la existencia de una con-
ciencia por parte de instituciones y ciudadanos de que vivir dentro del Estado
de derecho es una mejor opcin que hacerlo fuera de l. Cuando esta idea est
arraigada, existe un rechazo ante toda forma de ilegalidad o delito. De esta ma-
134
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
nera, la conducta individual o institucional est determinada por los referentes
normativos sociales y no por el miedo a sanciones o castigos ante una infrac-
cin o violacin a la norma jurdica.
En esta cultura, la participacin social permite un dilogo abierto y cons-
tante entre gobernados y gobernantes. Genera contrapesos, instrumentos nor-
mativos ecaces para resolver las necesidades sociales, as como mecanismos
de rendicin de cuentas y acceso a la informacin que fortalecen el Estado de
derecho.
Godson explica que la cultura de la legalidad es observable a partir de cua-
tro elementos fundamentales:
1. La mayora de la gente acepta y est dispuesta a respetar la ley, aun cuando sta se
perciba como opuesta a sus propios intereses. La mayora de la gente reconoce que,
a largo plazo, le conviene respetar la ley. Cuando las personas perciben que una ley
es injusta, utilizarn los mecanismos legales para tratar de cambiarla.
2. La mayora de la gente rechaza el comportamiento ilegal. Las personas no slo
respetan la ley, sino que tambin esperan que los dems, independientemente de
su posicin en la sociedad, cumplan con ella. Como resultado, la sociedad est dis-
puesta a denunciar las acciones ilegales y fomentar un comportamiento de respeto
y aplicacin de la ley en su comunidad.
3. La mayora de las personas apoya a las instituciones de gobierno encargadas de la
aplicacin de la ley. La poblacin generalmente evala al sistema de justicia con
base en la equidad percibida del proceso y no en el resultado. Esperan que el go-
bierno sea justo, responsable y que proteja los derechos individuales. A cambio, la
gente respeta la aplicacin de la ley y al gobierno y, por tanto, apoya sus esfuerzos.
4. Generalmente, se espera que las personas entiendan las leyes, as como sus dere-
chos individuales. Si bien no es realista que la gente conozca ms que un pequeo
porcentaje de ellas, su ignorancia no se considera una excusa aceptable.
20
Cabe mencionar que entre las diferentes deniciones sobre cultura de la le-
galidad, unas hacen hincapi en la ley en s, su fortalecimiento o endurecimien-
to; otras centran su inters en un proceso educativocultural que permite una
reexin sobre la importancia de la ley. Las deniciones que la conciben como
un proceso regulatorio que emana del Estado hacia el ciudadano y que obliga
a ste a someterse a la ley (sea sta cual sea) se les conoce como deniciones
legalistas. A aquellas que destacan la educacin para el Estado de derecho y la
accin colaborativa entre Estado y ciudadano, considerando los valores y cultu-
ra de esa sociedad, son conocidas como deniciones legitimistas.
21
La visin legalista hace nfasis en la generacin de un sistema regulatorio
slido y consistente que atienda los principios constitucionales; prevea las san-
ciones correspondientes a toda falta de la norma jurdica; cuente con un sistema
20
R. Godson, Gua para desarrollar una Cultura de la Legalidad.
21
Karina Ansolabehere, Legalistas, legalistas moderados y garantistas moderados: ideologa
legal de maestros, jueces, abogados, ministerios pblicos y diputados, en Revista Mexicana de So-
ciologa, nm. 2, pp. 331359.
135
tica y doctrina policial
de imparticin de justicia eciente y expedito, as como con un sistema legisla-
tivo atento a generar normas que atiendan la realidad cambiante.
Gerardo Laveaga lo sintetiza como un proceso donde gobernantes y gober-
nados transforman en leyes y derechos las necesidades colectivas.
22
La visin
legalista, por tanto, sita como actores encargados de promover una cultura de
la legalidad a los representantes democrticos de la sociedad, al poder judicial y
a los integrantes del poder ejecutivo, encargados de proveer seguridad pblica
y procurar la justicia.
De forma complementaria, la visin legitimista, tambin conocida como
educacin para el Estado de derecho, incluye tanto a la sociedad civil organiza-
da, como al ciudadano comn. Este tipo de educacin postula que las acciones
correspondientes al sistema normativo deben acompaarse de un sistema de
formacin cultural que ayude a entender los benecios de vivir bajo un Estado
de derecho.
Echeverra seala que este tipo de formacin debe fomentarse en la con-
ciencia de los individuos desde el nivel ms elemental de convivencia social y
fortalecerse a lo largo de las diferentes etapas de la vida. Para ello, se requiere
un proyecto de educacin formal y un sistema normativo social que primero
ayude a identicar la ley y luego refuerce sus benecios.
23
As, se necesita que tanto las autoridades como los ciudadanos partici-
pen en el proceso democrtico, conozcan las leyes que surgen de este proceso,
apoyen su cumplimiento y rechacen el delito y la corrupcin. Los resultados
podran ser lentos pero contundentes, en la medida en que todas esas acciones
modiquen la cultura y vayan acompaadas de la colaboracin de los dems
actores sociales.
Al desarrollar una cultura de la legalidad en una sociedad que antes viva
en ausencia de ella, el impacto en indicadores sociales, econmicos y de segu-
ridad pblica mejora la calidad de vida. Sin embargo, este proceso puede ser
difcil debido a deciencias estructurales de las instituciones o normas, o bien
a la conveniencia aparente que tienen ciertos sectores de vivir en un sistema de
ilegalidad.
Como advierte Vzquez,
24
la educacin para la cultura de la legalidad es
aquella que debe entenderse como un proceso mediante el cual se preserva,
transmite y recrea una cultura comn: conocimientos y creencias, ideales y nor-
mas, hbitos y destrezas. Tal proceso se justica desde el modelo argumentativo
y democrtico cuando se favorece la formacin y el ejercicio de la autonoma
personal, as como el fortalecimiento de la dignidad humana y el trato igualita-
rio de los individuos a partir de la no discriminacin. La educacin debe estar
orientada por el debate democrtico de los ciudadanos acerca de los valores, las
polticas y los medios necesarios para su instrumentacin.
22
G. Laveaga, La cultura de la legalidad.
23
M. Echeverra, Cultura de la legalidad como fundamento de la poltica educativa.
24
R. Vzquez, 4 modelos sobre cultura de la legalidad, p. 71.
136
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
La cultura de la legalidad es tanto un proceso social como una herramienta
que permite contrarrestar los daos causados por un sistema de ilegalidad. Los
programas y polticas pblicas evidencian que es posible poner en marcha un
proyecto, que incluya a los distintos sectores de la sociedad, encaminado al
desarrollo de estrategias que garanticen el Estado de derecho.
Como hemos podido observar, existe una ntima relacin entre cultura de
la legalidad y Estado de derecho. A continuacin profundizaremos en este se-
gundo concepto a travs de las caractersticas que identican diferentes autores.
Concepto de Estado de derecho
Carbonell explica que con la expresin Estado de derecho se entienden dos
cosas diferentes.
25
Por un lado, designa cualquier ordenamiento en el que los
poderes pblicos son conferidos por la ley y ejercitados en las formas y con
los procedimientos legalmente establecidos. En este sentido, pertenecen a esta
categora todos los ordenamientos jurdicos modernos, incluso los ms antili-
berales, en los que los poderes pblicos tienen una fuente y una forma legal.
Por otro lado, la expresin se reere tambin a aquellos ordenamientos en los
que los poderes pblicos estn, adems, sujetos a la ley y, por tanto, limitados
o vinculados por ella, no slo en lo relativo a las formas, sino tambin en los
contenidos.
En el primer caso, Carbonell nos expresa que el ordenamiento poltico con-
sidera a la ley como algo a lo que no todos estn sujetos de la misma forma y
no garantiza ni considera la proteccin de derechos del individuo (base de un
Estado de derecho en los ordenamientos democrticos). En el segundo, la nor-
ma jurdica expresa los lmites del Estado sobre las personas y lo sujeta a esas
mismas normas, garantizando el respeto de los derechos de las personas sobre
todas las cosas.
El Estado de derecho debera concebirse no slo como una caracterstica
genrica del sistema legal, sino como la expresin de la norma basada en la
legalidad de un Estado democrtico. Esto implica que existe un sistema legal
que deende las libertades y garantas polticas y los derechos civiles de todo
el conjunto de la poblacin. Adems, establece redes de responsabilidad y ren-
dicin de cuentas que permiten que todos los agentes, privados y pblicos,
independientemente del cargo que ocupen o de su investidura, estn sujetos a
controles claros, adecuados y reconocidos dentro la norma jurdica. Si se logran
estas condiciones, el Estado de derecho no ser tan slo un Estado gobernado
por la ley, sino un autntico Estado democrtico de derecho.
De esta manera, entendemos que Estado de derecho es la institucionaliza-
cin jurdicopoltica de la democracia. Su razn de ser es la proteccin y la
efectiva realizacin de los derechos fundamentales, a travs de la participacin
de todos en la toma de decisiones.
25
M. Carbonell, Sobre el Estado de derecho, en Instituciones y Desarrollo, nm. 89, pp.
4382.
137
tica y doctrina policial
ODonnell advierte que la ausencia del mismo pone en riesgo la dignidad de
los ciudadanos.
26
Asimismo, se ve reejada en los indicadores de conanza ins-
titucional. Entre mayor sea la interaccin entre las instituciones y la ciudadana,
sta se convencer de que el Estado cumple con su cometido, que sus derechos
son respetados y que no hay razn para actuar fuera de la ley.
La razn de ser del Estado de derecho son los derechos humanos, por lo que
no todo Estado es Estado de derecho. Todo ente que conocemos como Estado
genera, desarrolla, utiliza, aplica y modica un sistema de normas jurdicas, con
el n de establecer las conductas sociales consideradas como deseadas. De esta
forma, es capaz de resolver los diferentes conictos que se pueden generar. En
resumen, no es factible pensar en un Estado donde no existe un sistema legal;
sin embargo, contar con ste no garantiza que haya Estado de derecho, ya que
implica el sometimiento del mismo Estado al ordenamiento jurdico.
El Estado de derecho es un modelo organizativo democrtico que busca
atender las demandas, intereses y exigencias de carcter socioeconmico, tico
y cultural de una sociedad. Incluye caractersticas como el imperio de la ley, la
divisin de poderes, la scalizacin de la administracin y la proteccin de de-
rechos y libertades fundamentales. La norma jurdica impera sobre gobernantes
y ciudadanos. Ah donde sta es representativa de la voluntad de la mayora
de las personas, es creada con libre participacin y representacin de los inte-
grantes de la sociedad y garantiza la ecaz proteccin de libertades y derechos
fundamentales. Estos elementos permiten una administracin del Estado cen-
trada en las instituciones y la voluntad popular, garantizando el respeto de los
derechos de las personas y no slo en la voluntad y deseo de un grupo espec-
co.
27
Cuando existen estas condiciones, los ciudadanos aceptan el ordenamiento
jurdico, no por temor a la pena, sino por libre voluntad.
A este respecto, Habermas advierte que el Estado constitucional moderno
slo puede esperar la obediencia de sus ciudadanos a la ley si sta se apoya
sobre principios dignos de reconocimiento y puede justicarse como legtimo lo
que es legal.
28
El Estado democrtico de derecho, al no fundamentar su legitimi-
dad sobre la pura legalidad, no puede exigir de sus ciudadanos una obediencia
jurdica incondicional, sino una cualicada.
Por tanto, en una sociedad no basta la existencia de leyes para que se d
una regulacin de la vida pblica, de la conducta de las personas y del respeto
de la ley. Los sistemas jurdicos deben contar con mecanismos que vigilen su
cumplimiento y que garanticen una aplicacin equitativa de sta sin dejar a un
lado la revisin tica. Es as que su relacin con la cultura de la legalidad es de
complementariedad. Si el Estado de derecho supone, as como lo explica Ha-
bermas, que los ciudadanos aceptan el ordenamiento jurdico no por temor a la
pena, sino por libre voluntad, se debe trabajar en el proceso educativo y social
que permita entender el benecio del respeto de la ley.
26
G. O. Donnell, La irrenuncialidad del Estado de derecho.
27
E. Daz, Estado de derecho y legitimidad democrtica.
28
J. Habermas, Ensayos polticos.
138
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
Experiencias internacionales
La ilegalidad, la inseguridad y la corrupcin son problemas que se encuentran,
de forma regular, alrededor del mundo y en diferentes momentos de la historia.
Muchos son los pases que enfrentan un grave problema de mantenimiento del
Estado de derecho y tratan de revertirlo a travs de la modicacin del sistema
normativo.
Muchas ciudades pueden ser tomadas como referencia: Hong Kong, en
China o Nueva York, en Estados Unidos. Sin embargo, para los nes de este
captulo se har nfasis en los casos considerados como referencia en materia
de cambio cultural y educacin para el Estado de derecho. Tal es el caso de Pa-
lermo, en Italia, y el de Colombia.
En ambos pases, que aparentemente podran parecer muy diferentes, se
compartan varios aspectos de un mismo fenmeno: una criminalidad organiza-
da con fuertes recursos econmicos, de armamento y humanos; un sistema legal
debilitado; una base social de apoyo a las guras y a las instituciones criminales
(bajo la creencia que stas garantizaban el bienestar que el Estado no daba a
los ciudadanos); corporaciones policiales con baja credibilidad y una historia de
colusin con los criminales. Un sistema enraizado de ilegalidad.
En los dos casos se tomaron una serie de medidas para revertir el fenme-
no, entre ellas, el fortalecimiento del sistema normativo jurdico; la inversin
de recursos en la lucha contra la delincuencia organizada y la capacitacin y
profesionalizacin de los cuerpos policiales. Sin embargo, un parteaguas, en tr-
minos de resultados, fue que el Estado y la ciudadana se sumaron a un proyecto
de fomento a la cultura de la legalidad para fortalecer el Estado de derecho.
Palermo: las dos ruedas de la carreta
La ciudad de Palermo fue dominada por el crimen organizado desde el siglo XIX
y durante gran parte del siglo XX, llegando a ser conocida en el mundo como
la capital de la maa. Hasta mediados de los aos ochentas, era imposible
para un ciudadano tener interaccin alguna con el sector pblico sin recurrir
al peculado. La maa haba logrado inltrar todas las instituciones pblicas y
los centros de autoridad moral a tal grado que no era posible distinguir entre
quienes formaban parte de las instituciones y de las organizaciones criminales.
El sector econmico dependa de la proteccin de la maa debido a que, por
un lado, el Estado era incapaz de proveer seguridad pblica y, por otro, las cor-
poraciones de seguridad y justicia no contaban con la conanza y aprobacin
de los ciudadanos. Una de las estrategias que la maa tena para controlar el
territorio y hacerse de recursos era el pizzo, esto es, la extorsin a comerciantes
y ciudadanos. Si el ciudadano denunciaba tal situacin ante la autoridad, era
secuestrado o su negocio quemado.
A este propsito, Leoluca Orlando hace una advertencia: en un sistema de
ilegalidad y benevolencia aparente, donde el maoso va a cenar con el juez, con
el cardenal, con el jefe de la polica, con el poltico y el empresario, a quin le
puede conar su denuncia el ciudadano? An ms, en ese mismo sistema de
139
tica y doctrina policial
ilegalidad, un polica honesto que ve a su jefe cenar con el maoso, cuando le
ofrecen un soborno por callar o la muerte si denuncia, en qu institucin puede
conar? En un sistema de ilegalidad sin apoyo social, un polica honesto tiene
dos opciones: o se deja corromper o sabe que lo van a matar.
29
En la dcada de los ochentas, la maa ganaba seiscientos millones de d-
lares estadounidenses al ao, slo en el trco de herona. Desde mediados de
siglo XIX, la palabra maa no se deca en voz alta; fue en los aos setentas
cuando acadmicos y periodistas comenzaron a condenarla abiertamente. La
maa haba penetrado todas las instituciones gubernamentales, y las personas
vivan temerosas y no denunciaban crmenes. Adems, las familias del crimen
organizado se disputaban el control de diversas actividades ilcitas, lo que dio
como resultado que cientos de homicidios ocurrieran cada ao en una ciudad
de tan slo quinientos mil habitantes.
El Estado italiano reconoca la amenaza de la maa, pero en Palermo su
poder era ilimitado debido al silencio de la ciudadana y la falta de informacin
proporcionada por los ciudadanos honestos. Curiosamente, muchos vean a la
maa como parte de la cultura de Palermo. Al igual que el resto de los ciudada-
nos de Sicilia, la maa siempre elogiaba los valores familiares y, en cierto modo,
se crea que representaba el espritu independiente de la isla. La gente crea que
no era siciliano denunciarla ya que tambin era una denuncia del patrimonio
de Sicilia. Se viva en el falso concepto de que la maa tena cdigos, que si
no te metas contra ella, estabas protegido, que slo combata al Estado repre-
sor y no al ciudadano y que jams mataba mujeres o nios.
A nales de los aos setentas, las guerras entre familias maosas, por el
control del territorio, fueron el inicio de un largo periodo donde las calles de
Palermo se baaron de la sangre de sus ciudadanos. En 1980, varios jueces y
scales valientes decidieron enfrentarse a ella. En respuesta, muchos policas y
scales fueron ejecutados en pblico, junto con sus familias.
La violencia pblica generada se convirti en una grave preocupacin para
la poblacin. El hartazgo de los ciudadanos de Palermo se dio con el asesinato,
en 1992, de los scales Giovanni Falcone y Paolo Borsellino: ambos magis-
trados, palermitanos, hombres de gran honorabilidad que encarnaban la lucha
contra un poder que hunda a la sociedad.
En lugar de permanecer en silencio, las personas empezaron a manifestarse
abiertamente en contra de la violencia de la maa. Los ciudadanos encontraron
el coraje para denunciarla pblicamente y reconocieron que sta era antagnica
a los valores sicilianos y perjudicaba su calidad de vida. Un esfuerzo sistemtico
se cre entre las reas de inuencia de la sociedad: los medios de comunica-
cin, la Iglesia, las escuelas pblicas, la polica y el poder judicial, los lderes
comunitarios y empresarios. Cada uno de estos sectores emprendi esfuerzos
para despertar a los ciudadanos y animarlos a sentirse orgullosos de los valores
29
Leoluca Orlando, 1er. Foro Internacional de las Naciones Unidas para el combate a las For-
mas de Criminalidad Organizada.
140
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
positivos de Palermo y rechazar a la maa. Entre las medidas ms relevantes
destacan las siguientes:
A la polica y a los jueces se les concedieron nuevas herramientas para investigar a
la maa, incluidas leyes de proteccin a testigos. Como resultado de los esfuerzos de
la polica en la captura de delincuentes que operaban previamente con impunidad,
los ciudadanos poco a poco empezaron a conar y apoyar a la polica. Este apoyo
ciudadano proporcion informacin necesaria para perseguir y detener a cientos
de lderes de las organizaciones criminales. Un maxijuicio se llev a cabo para
procesar con seguridad a un gran nmero de lderes de la maa detenidos.
En materia policial, las autoridades se esforzaron en generar conanza en los cuer-
pos policiales a travs de un fuerte trabajo de sensibilizacin y capacitacin en
materia de integridad profesional. Adems, la involucraron en proyectos de proxi-
midad social que mostraban a la poblacin que el polica no era: a) aquel que se
deja corromper por la maa ni b) el encargado de castigar a la ciudadana. La polica
dej de ser la cara represiva de la ley y poco a poco se volvi una referencia social.
Las polticas y las acciones del gobierno se hicieron ms transparentes, lo que llev
a una mayor eciencia en el combate de la corrupcin gubernamental. Se simpli-
caron e incluso, eliminaron procesos administrativos que favorecan el aumento de
la corrupcin.
Muchos empresarios anunciaron que iban a dejar de pagar impuestos a la maa.
Cuando un empresario era amenazado, contaba con la proteccin de la polica y
con el apoyo de los ciudadanos. Incluso, algunos vivieron por periodos en aquellos
negocios o fbricas, a los que la maa haba tratado de extorsionar. El objetivo era
enviar la seal que ni los policas ni los empresarios estaban solos.
Los jvenes ciudadanos adoptaron monumentos en el centro de la ciudad, los lim-
piaron y cuidaron como un medio para rescatar una historia alejada de la maa.
As, lanzaron el mensaje de que la ciudad era de sus ciudadanos y no de la maa.
Los peridicos publicaron cartas entre los jvenes y funcionarios del gobierno para
fomentar un debate sobre los problemas de Palermo y ayudar a identicar solucio-
nes. Uno de los vehculos a travs del cual la alcalda dio respuesta y seguimiento a
esas peticiones fue, precisamente, la polica.
Los ciudadanos protestaron por el asesinato de Giovanni Falcone colgando sbanas
blancas por las ventanas con el lema Basta! Los dolientes de Falcone tambin
formaron una cadena humana que se extendi desde la ocina del scal, pas por
las calles de Palermo y termin cerca de la casa de Falcone. Tambin organizaron
una marcha por las calles y proclamaron: Palermo nostra, e non di Cosa Nostra.
30
El papa Juan Pablo II y otros lderes de la Iglesia denunciaron pblicamente a la
maa como un elemento corruptor y negativo para la sociedad. El papa lleg a
armar que quien perteneca a la maa no tena cabida en el Reino de Dios. ste fue
un gesto de gran importancia, si se considera que pocos aos antes la alta jerarqua
eclesistica palermitana era quien ociaba las misas en los eventos y celebraciones
de los maosos.
30
Juego de palabras que signica: Palermo es nuestra, no de Cosa Nostra.
141
tica y doctrina policial
El cambio de actitud de los ciudadanos en relacin con los policas fue
tangible: aument el nmero de denuncias ciudadanas; se organizaron demos-
traciones de apoyo a la polica en operativos e, incluso, en la auencia en los
casos de bajas donde la ciudadana atiborraba templos y plaza para manifestar
su agradecimiento y apoyo a los ociales de la polica cados.
Este cambio de actitud no se logr de manera inmediata ni fue fcil revertir
la desconanza ocasionada por aos de mal gobierno, impunidad y colusin.
Se necesit de un tiempo signicativo mientras que la maa prosigui sus es-
fuerzos para intimidar a la gente con violencia y asesinatos. Sin embargo, por
primera vez, los residentes sentan que tenan la fuerza para combatirla y en un
periodo de 15 aos, el nmero de homicidios se redujo de 270 por ao a slo 6.
El cambio social se logr tras dos dcadas de polticas pblicas en los dife-
rentes rdenes de gobierno y poderes del Estado, acciones de la sociedad civil,
de los medios de comunicacin, del sector productivo y los centros de autoridad
moral. La ciudad logr transformarse en una ciudad de arte, cultura, turismo y
desarrollo, llevndola a ser ejemplo mundial de renacimiento social. Este perio-
do es conocido como La Primavera de Palermo.
Orlando sintetiza el fenmeno con la metfora de la carreta siciliana en la
que una de sus ruedas representa a las instituciones de gobierno y, la otra, a la
sociedad civil.
31
Ambas deben mantener un ritmo y caminar al mismo tiempo;
de lo contrario, si una camina a una velocidad mayor que la otra, la carreta,
lejos de avanzar, dar vueltas sobre s misma. Tambin comenta que los resul-
tados obtenidos en Palermo no se hubieran logrado si todos los integrantes de
la sociedad no se hubiesen sumado. La participacin y compromiso de cada uno
result fundamental para generar este cambio positivo.
Colombia
El caso de Colombia puede ser analizado desde varios enfoques: los proyectos
del sistema educativo, los proyectos con la Polica Nacional y los proyectos que
involucraron a varios sectores de la sociedad (como fue el caso en Bogot y en
Pereira).
A partir de 2002, el gobierno de Colombia implement el Programa de
Cultura de la Legalidad en los Ministerios de Educacin y, posteriormente, en la
Polica Nacional de Colombia (PNC).
El objetivo principal en las escuelas colombianas fue apoyar a los maestros
y estudiantes de nivel secundaria para convertirse en promotores bien informa-
dos, convencidos y competentes en Estado de derecho. Los secretarios de edu-
cacin municipal de Bogot y de Medelln, en colaboracin con organizaciones
internacionales como el National Strategy Information Center, desarrollaron un
programa inicial de 60 horas para estudiantes de noveno grado (tercer ao de
secundaria). Para 2008, el programa se haba extendido a 15 ciudades adiciona-
les y ya tena un impacto positivo y medible en las actitudes de los estudiantes
en cuanto a Estado de derecho y responsabilidad cvica. En 2008, el Ministerio
31
L. Orlando, op. cit.
142
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
Nacional de Educacin de Colombia asumi la responsabilidad total de la ges-
tin e institucionalizacin del programa.
El Programa Presidencial Colombiano en Contra de la Corrupcin (PPLCC)
ha sido tambin un promotor de la educacin en cultura de la legalidad, la cual
design a sta, como uno de los cuatro pilares. En 2009, el PPLCC adopt un
rol de supervisin y vigilancia a n de asegurar que el Ministerio de Educa-
cin cumpliera con sus compromisos anuales y provey el apoyo material a los
maestros y estudiantes.
En 2004, la Polica Nacional de Colombia, a n de mejorar la efectividad
policial y reducir la corrupcin interna, adopt el Programa de Cultura de la Le-
galidad para fortalecer la integridad de la corporacin. Actualmente, el fomento
de la cultura de la legalidad es una de las seis prioridades estratgicas de la PNC.
Todos los ociales nuevos reciben 72 horas de entrenamiento en este tema du-
rante los tres aos de estudio en la Academia Nacional de Polica.
En junio de 2009, se design a la cultura de la legalidad como una obliga-
cin institucional e individual, as como acciones especcas que sus miembros
deberan tomar al respecto. El objetivo fue incrementar la colaboracin ciuda-
dana con la polica, mejorar la percepcin pblica de la seguridad, as como
reducir la corrupcin, las quejas en contra de los policas y las violaciones a los
derechos humanos.
A dos aos de haber iniciado el programa, la PNC estableci que, cada vez
que un integrante de la institucin quiera avanzar de grado, deber presentar
un examen de cultura de la legalidad demostrando sus conocimientos, actitudes
y valores. En el mbito local, tambin se implementaron programas para incre-
mentar la eciencia de la polica y del gobierno local, como el de convivencia
cvica, de trnsito y cultura peatonal, asimismo se increment la inversin en
transporte pblico e infraestructura.
Otras inversiones fomentaron la inclusin de todos los ciudadanos en la
vida pblica. Por ejemplo, se construyeron bibliotecas de alta tecnologa en
barrios de escasos recursos. Adicionalmente, el gobierno de la ciudad renov
muchos espacios que estaban en malas condiciones, incluyendo reas verdes.
Por otra parte, se promulgaron polticas para aumentar el cumplimiento
voluntario de las normas, la capacidad para celebrar y cumplir acuerdos, y
la ayuda mutua para actuar segn la ley. Por ejemplo, durante el verano de
1995, cuatrocientos jvenes vestidos de mimos instruyeron a los ciudadanos de
Bogot sobre el respeto a los cdigos para conducir que afectan a peatones y
vehculos. Los mimos usaron la vergenza para educar a los ciudadanos, que a
la postre se convirtieron en jueces de los infractores.
La Polica Metropolitana de Bogot recibi cursos especiales como parte
de un programa denominado Formacin para Formadores de Ciudadanos. El
programa capacitaba a la polica sobre cmo corregir el comportamiento ilegal
y educar a los ciudadanos acerca de la ley sin tener que recurrir a la fuerza. Esto
demostr el nuevo nfasis de la polica en su responsabilidad de ser percibidos
como modelos a seguir y fomentar el apoyo de los ciudadanos. Como resultado
de estas acciones, un estudio realizado por la Universidad Javeriana, en 2002,
143
tica y doctrina policial
encontr que el 85 % de los encuestados tena una percepcin positiva de la
polica orientada hacia la comunidad.
Los programas llevados a cabo durante tres administraciones municipales
produjeron un cambio profundo en los ciudadanos de Bogot. Debido a estos
cambios, Bogot atrajo la atencin del resto del mundo. Finalmente, cabe re-
saltar que la criminalidad ha vuelto a incrementar en Bogot en aos recientes,
lo que demuestra la necesidad de una atencin y accin continua por parte del
gobierno y la sociedad civil.
32
Otro caso es el de Pereira, ciudad de medio milln de habitantes, que enfren-
ta varios desafos en materia de seguridad pblica. En esta ciudad se consigui
sumar los esfuerzos de la sociedad civil, universidades, centros de autoridad
moral, administracin pblica (especcamente el aparato municipal, seguridad
pblica y educacin), medios de comunicacin y del sector productivo. Una
de las acciones emprendidas fue la campaa de comunicacin social en vallas
donadas por empresarios, cuyos ejes temticos fueron la mejora de la imagen de
la polica, el respeto a las normas de trnsito, as como mensajes para los nios
sobre conductas dentro de la escuela o del saln de clase.
Adicionalmente, se implementaron programas de capacitacin en cultura
de la legalidad para la polica metropolitana, los empleados del ayuntamien-
to, maestros y empresas. Asimismo, los medios de comunicacin destinaron
espacios semanales para cubrir historias positivas que reforzaron el Estado de
derecho. Los lderes sociales, religiosos y polticos, por su parte, incluyeron en
sus discursos pblicos mensajes que reforzaron la cultura de la legalidad.
En el mbito municipal, el proyecto Barrio Legal se centr en la recupera-
cin de espacios pblicos que eran usados para la venta y consumo de drogas,
convirtindolos en parques, plazas y canchas de futbol, con el compromiso de
los lderes comunitarios de proteger, vigilar y mantenerlos.
Tras casi cuatro aos desde el inicio del programa, los resultados se resu-
mieron en tres xitos fundamentales: lderes de diferentes sectores impulsaron
el tema de cultura de la legalidad; los programas son autosustentables y, la
conanza en las instituciones pas de baja a medio alta.
Conseguir la base social de apoyo al Estado de derecho es una tarea que
requiere del esfuerzo de todos los sectores de la sociedad, entre ellos, el de la
polica. Revertir la desconanza que se tena en esta corporacin result ser
una medida que contribuy a la transformacin de las sociedades palermitana
y colombiana. Dicho cambio de percepcin requiri de un arduo trabajo de
depuracin al interior de las corporaciones, del fortalecimiento de la integridad
policial y de la proximidad social.
De los ejemplos de Palermo y Colombia se pueden desprender las siguien-
tes conclusiones: 1) la cultura de la legalidad produce resultados contundentes
aunque a largo plazo, y 2) las acciones deben institucionalizarse a n de ser
32
National Strategy Information Center, Resultados del Programa de Cultura de la Legalidad
en Pereira.
144
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
un elemento de desarrollo policial, pues, de otro modo, los benecios no sern
sustentables.
Mxico
Como lo muestra la experiencia comparada, el combate a la delincuencia, as
como la construccin de corporaciones policiales slidas y capaces, debe de
estar acompaada de acciones permanentes e institucionales para fortalecer el
respeto al Estado de derecho por parte de los policas y construir una cultura de
la legalidad que les ayude a enfrentar los desafos cotidianos.
En Mxico, a partir de 1995, el tema de cultura de la legalidad comenz a
aparecer dentro de las estrategias y prioridades de gobierno. El Plan Nacional de
Desarrollo 19952000 lo enmarca en el punto 2: Para un Estado de derecho y un
Pas de Leyes. El Plan Nacional de Desarrollo 20012006, en el punto 6 indica:
rea del Orden y del Respeto.
Finalmente, en el eje 1 del Plan Nacional 20072012, denominado Estado
de derecho, se establecieron los objetivos para las instituciones de Seguridad
Pblica. En ellos, se incluy expresamente la lucha contra la corrupcin y el
fomento a la cultura de la legalidad:
Objetivo 9: generalizar la conanza de los habitantes en las instituciones pblicas,
particularmente en las de seguridad pblica y procuracin e imparticin de justicia.
Objetivo 10: combatir la corrupcin de forma frontal.
Objetivo 11: fomentar el desarrollo de una cultura de la legalidad.
Objetivo 12: asegurar el respeto irrestricto a los derechos humanos y pugnar por su
promocin y defensa.
En consecuencia, el Programa Sectorial de Seguridad Pblica 20072012,
aline su estrategia y metas a las establecidas en el Plan Nacional, por lo cual
integr el fomento de la cultura de la legalidad entre los objetivos sectoriales,
que inciden en la actuacin policial y deben, por lo tanto, conocerse como parte
de la doctrina: Objetivo sectorial 2: combatir la impunidad, disminuir los nive-
les de incidencia delictiva y fomentar la cultura de la legalidad, garantizando a
la ciudadana el goce de sus derechos y libertades.
Por su parte, la Doctrina de la Polica Federal se reere directamente a la
legalidad, junto con la eciencia, el profesionalismo y la honradez, como uno
de los principios fundamentales que rige la actuacin de los integrantes de la
Polica:
Legalidad: el comportamiento de los Integrantes de la Polica debe estar basado
siempre en un profundo conocimiento del marco normativo que rige el ejerci-
cio de sus atribuciones, as como en la observancia puntual de ste.
Desde hace algunos aos, la agenda pblica se ha centrado en la legalidad
y respeto a los derechos humanos. La demanda social ha sido atendida y se ha
visto reejada en diversas acciones: denicin de un Plan Nacional de Desarro-
145
tica y doctrina policial
llo; reformas a las leyes y ordenamientos que dotan de mayores atribuciones a
las instituciones encargadas de proveer seguridad y justicia en Mxico; tratados
internacionales, y el activismo social en la generacin de conocimiento y en las
consultas ciudadanas.
En trminos de los compromisos internacionales que ha asumido el go-
bierno mexicano, encontramos aquellos acuerdos que buscan combatir la co-
rrupcin generalizada, la consolidacin democrtica, el desarrollo sustentable,
la inversin en programas sociales, el incremento de la calidad educativa, la
seguridad pblica y la inversin internacional, as como el cumplimiento de los
Objetivos del Milenio.
33
Las convenciones internacionales para combatir la corrupcin son acuerdos
vinculantes celebrados por escrito entre varios Estados que consideran medi-
das comunes para prevenir, detectar y sancionar actos de corrupcin. En este
sentido, Mxico ha raticado las tres principales convenciones internacionales
en la materia: la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin (CICC) de la
Organizacin de los Estados Americanos (OEA); la Convencin para Combatir
el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales
Internacionales, de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Eco-
nmico (Convencin Anticohecho de la OCDE) y La Convencin de las Naciones
Unidas contra la Corrupcin.
34
En el mbito nacional, recientemente se ha impulsado una serie de polticas
pblicas que han buscado prevenir y combatir los fenmenos de la ilegalidad al
interior de distintos cuerpos de seguridad de la Administracin Pblica Federal,
como la Secretara de Seguridad Pblica Federal y la Procuradura General de
la Repblica, a travs de la Secretara de la Funcin Pblica, y en la sociedad
civil, a travs de campaas de sensibilizacin y con el cumplimiento de la ley.
35
Esta seccin se enfoca en los esfuerzos realizados en la Polica Federal. La
Secretara de Seguridad Pblica Federal se comprometi en promover una cul-
tura de la legalidad en su Programa Sectorial de Seguridad Pblica 20072012.
Dado que esta tarea es vista como un requisito para el restablecimiento de un
ambiente seguro y un mayor desarrollo en todos los niveles de la sociedad,
se cre el Programa de Cultura de la Legalidad para todos los miembros de la
Polica Federal.
Los objetivos de dicho programa son: mejorar la efectividad policial, el
fortalecimiento de la integridad de la Polica Federal y la preparacin de los
ociales como promotores del Estado de derecho, tanto en su accin, como en
su relacin con la sociedad. Entre los resultados previstos por este programa se
espera crear una base de apoyo social necesaria para llevar a cabo su misin.
33
Norma Parker et al., La corrupcin en Amrica Latina: estudio analtico basado en una
revisin bibliogrca y entrevistas, en Americas Accountability AntiCorruption Project Casals and
Associates, Inc.
34
Transparencia Internacional, Medicin sobre corrupcin 2010, en Transparency Interna-
tional [en lnea].
35
E. Castellanos, Cultura de la legalidad como poltica pblica.
146
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
Como parte de este esfuerzo, la Polica Federal est desarrollando estrate-
gias para la formacin en Estado de derecho e integridad, las cuales involucran,
a todos los miembros de la institucin, desde los altos mandos hasta el personal
de la escala bsica. De esta manera, se combina la educacin formal con incen-
tivos institucionales para fortalecer su compromiso con el respeto y aplicacin
de los principios del Estado de derecho.
36
Una parte importante de esta iniciativa comenz en 2009, cuando se dio
capacitacin a 5 000 cadetes que se integraron a la Polica Federal, a travs de
un acuerdo de colaboracin con el organismo de la sociedad civil Mxico Uni-
do Contra la Delincuencia y el Proyecto Cultura de la Legalidad en Mxico del
National Strategy Information Center.
Esta primera parte del proyecto incluy el diseo de un programa de 40
horas, un manual para el instructor con contenidos, actividades, objetivos de
aprendizaje y mecanismos de evaluacin especcos para cada tema incluido.
Se imparti por 15 instructores, todos integrantes de la Polica Federal, que
fueron capacitados y sucesivamente acreditados por Mxico Unido Contra la
Delincuencia y el Proyecto Cultura de la Legalidad.
En la segunda parte, se contempl replicar el proyecto, por lo cual se in-
corpor al Programa Rector de Profesionalizacin de la Polica Federal. Desde
septiembre de 2010, esta formacin es obligatoria para todo el personal de la
Polica Federal.
El diseo del programa, la capacitacin y el proceso de acreditacin de los
instructores, qued a cargo del Proyecto Cultura de la Legalidad con la colabo-
racin del Sistema Integral de Desarrollo Policial. El programa incluye la imple-
mentacin de una serie de cursos sobre cultura de la legalidad, que comparten
un objetivo comn: mejorar la efectividad de las fuerzas policiales y brindar un
mejor servicio a la comunidad. Esta iniciativa tiene tres grandes metas:
Fomentar un mejor entendimiento entre los policas del cmo y por qu respetar el
Estado de derecho contribuye a un trabajo profesional y efectivo.
Promover nuevas actitudes que favorecen el Estado de derecho.
Ensear destrezas concretas que ayudan a que la polica sea vista como un ejemplo a
seguir y como un lder en la promocin de la cultura de la legalidad en su comunidad.
Esta educacin, con base en la integridad, busca crear un entorno organi-
zacional en donde el delito y la corrupcin sean anulados y en donde la polica
sea recompensada al defender y promover la ley. Un sistema policial cuya cul-
tura se basa en la legalidad, permite desarrollar la conanza no solamente en
la comunidad sino tambin en otras agencias del sistema de las corporaciones
policiales. Esta conanza genera fundamentos para una cooperacin ms ecaz
entre las distintas agencias y la comunidad, y, a partir de tal colaboracin, pre-
venir el crimen y otras amenazas al Estado de derecho y a la seguridad pblica.
36
Manual of Culture of Lawfulness.
147
tica y doctrina policial
La evaluacin del curso permite conocer, tanto la capacidad de entendi-
miento de conceptos clave, como las actitudes que el sujeto tiene ante la legali-
dad y habilidades de resolucin de dilemas morales en apego a la misma.
Al ser dicho curso parte integral del Programa Rector de Profesionalizacin
de la Polica Federal, el resultado aprobatorio o reprobatorio tiene un impacto
directo en promociones e incentivos para los participantes, as como para su
carrera y permanencia dentro de la institucin.
Poco tiempo despus de haber iniciado el curso de cultura de la legalidad,
se ha logrado capacitar a casi doscientos mandos de segundo y tercer nivel de la
Polica Federal. Tal esfuerzo incluye a los coordinadores estatales, los directores
generales y directores generales adjuntos de las reas centrales de inteligencia,
antisecuestro, antidrogas. Todos ellos con un alto ndice aprobatorio y un des-
tacado desempeo dentro del curso.
A travs de este proyecto, la Polica Federal, por una parte, sigue los pasos
de las experiencias colombiana e italiana donde se gestaron grandes cambios
sociales a favor del apoyo al Estado de derecho. Por la otra, manda una fuerte
seal de que el cambio social y la incidencia en la disminucin del delito debe
incluir un fortalecimiento de la integridad de sus elementos, y no nicamente
una preocupacin por la mejora del equipo, los recursos o del entrenamiento.
Finalmente, la Polica Federal asumi el compromiso que le demanda la ciuda-
dana y que est consagrado a su lema Proteger y servir a la comunidad, lo que
slo puede darse a travs de una polica con valores e integridad.
Consideraciones y retos
El diseo del Nuevo Modelo de Polica, esquema bajo el cual opera la Polica
Federal, fue motivado por la necesidad de contar con funciones de inteligencia
para prevenir el delito y combatir a la delincuencia. Esto implic abandonar
el concepto de una polica reactiva, remplazada por una polica que incorpora
nuevas funciones y principios encaminados a modicar las conductas delictivas
como resultado del profesionalismo y conabilidad de sus cuadros.
La Polica Federal, en su proceso de consolidacin institucional, ha esta-
blecido criterios y protocolos claros para el desarrollo de sus elementos a lo
largo de la carrera policial y ha incorporado principios doctrinarios, as como
programas de formacin enfocados en fortalecer la cultura de la legalidad y la
preservacin del Estado de derecho. Como se mencion al inicio, para que una
organizacin opere de manera ptima, se requiere del establecimiento y alinea-
cin de la misin, visin, principios, valores, metas y objetivos. En este sentido,
la Polica Federal ha completado este proceso con elementos como la integra-
cin de una doctrina Policial, de un lema, un escudo, un himno e insignias que,
por la naturaleza de la institucin, son imprescindibles para otorgar cohesin al
grupo y orientar la actuacin policial.
De este modo, acciones como profesionalizar, capacitar en valores, en cul-
tura de la legalidad, dotar de manuales de operacin, promover el apego a los
148
Francisco Javier Rivas Rodrguez Carlos Miguel Carsolio Larrea
cdigos ticos y de conducta, contar con una doctrina que resuma los prin-
cipios, marcos de actuacin y buenas prcticas permiten generar una cultura
institucional donde la gua de conducta no es el fuero individual sino lo que la
institucin marca como correcto.
No es viable combatir una situacin de ilegalidad generalizada nicamente
con ms armas o castigos ms severos: se debe trabajar en educacin para la
legalidad, en el fortalecimiento de la honestidad y en crear incentivos al buen
desempeo.
El esfuerzo de la Polica Federal por construir una imagen de un cuerpo de
polica eciente, ecaz, honesta y con vocacin de servicio a travs de Sidepol,
es un paso importante en la generacin de un crculo virtuoso de apego a la
legalidad. En la medida en que este esquema de desarrollo policial sea consis-
tente, se lograr generar la conanza institucional requerida para fortalecer el
Estado de derecho.
149
Conclusiones
CONCLUSIONES
Este volumen analiza un tema estratgico para Mxico: la profesionalizacin de
las instituciones de seguridad pblica del pas. A pesar de ser un elemento de
importancia central para garantizar un entorno de justicia y prosperidad para
los ciudadanos, las polticas pblicas en la materia no haban contado tradicio-
nalmente con la prioridad y seriedad necesarias para construir los fundamentos
de un verdadero sistema de desarrollo policial.
En el ao 2009, se dio un paso importante en la evolucin de este compo-
nente al aprobarse la implementacin del Sistema Integral de Desarrollo Policial
(Sidepol). El cual establece, por primera vez, las instancias y procedimientos
para la creacin y operacin de un sistema de profesionalizacin de los cuerpos
policiales que incluye un Servicio Profesional de Carrera Policial, un Programa
Rector de Profesionalizacin, un Rgimen Disciplinario y un Sistema Comple-
mentario de Seguridad Social, todos ellos acordes con las demandas y el entorno
del nuevo milenio.
A travs del anlisis de acadmicos con experiencia en los temas men-
cionados, el libro examina a detalle el diseo de estos nuevos mecanismos y
apunta sus principales fortalezas y reas de oportunidad. Sin duda, Sidepol es
un parteaguas en la poltica reciente de seguridad pblica del pas, ya que, de
manera indita, integra elementos esenciales para la consolidacin de un siste-
ma real de desarrollo profesional, los cuales permiten contar con una estructura
y procedimientos claros para propiciar que la calidad de los recursos humanos
de seguridad pblica no slo sea la mejor posible, sino que el sector atraiga a
mexicanas y mexicanos capacitados, preparados y con el talento suciente para
mejorar la seguridad del pas.
Las cuatro contribuciones recopiladas en esta obra comparten tres conclu-
siones generales. La primera es que Sidepol constituye un avance muy signica-
tivo en comparacin con los esfuerzos realizados anteriormente para promover
la profesionalizacin de las instituciones de seguridad pblica en Mxico. A
pesar de que el diseo de los cuatro elementos que conforman Sidepol es per-
fectible, existe coincidencia en que, a la luz de las experiencias internacionales
y de los antecedentes histricos, la nueva poltica ofrece las bases para una
transformacin de fondo con el potencial de situar a Mxico a la vanguardia.
La segunda conclusin es que los siguientes aos sern crticos para conso-
lidar los avances logrados y alcanzar la institucionalizacin de los procesos de
desarrollo policial. Hasta el ao 2000, el cambio de la Administracin Pblica
Federal cada seis aos se haba caracterizado por constituir un punto de quiebre,
ya que muchos de los esfuerzos conseguidos se sustituan por nuevas acciones
150
Conclusiones
y estrategias. Sin embargo, a partir del cambio de siglo, la transicin poltica se
vio acompaada de una mayor continuidad en la gestin pblica. No obstante,
el 2012 ser una prueba importante para la capacidad del Estado mexicano de
dar continuidad a las acciones emprendidas en materia de seguridad.
Otra conclusin central es que el Gobierno Federal deber seguir trabajando
en coordinacin con los rdenes de gobierno locales para fortalecer la profesio-
nalizacin policial, y as garantizar que Sidepol despliegue todo su potencial y
repercuta de manera directa y gil en la calidad de los servicios de seguridad en
todo el pas. El sistema federalista de Mxico requiere que los estados y muni-
cipios se sumen de manera voluntaria a iniciativas de gran envergadura como
las que analiza este libro.
A pesar de que la Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pblica
aprob Sidepol, el paso hacia la adopcin de sus reglas a nivel nacional no es
ni automtico, ni inmediato. La voluntad poltica y adhesin de las instancias
locales son, ciertamente, elementos indispensables para su implementacin, sin
embargo, a la par, es necesario realizar avances concretos en materia de reinge-
niera de los procesos de operacin policial, desarrollo de protocolos y normas,
as como en replicar la estructura y cada uno de los procedimientos de la carrera
policial, lo anterior, con el n de que la voluntad expresada en la aprobacin
tenga un impacto en la realidad.
Finalmente, una propuesta que puede contribuir a agilizar la instrumenta-
cin de Sidepol, a escala local, es la concrecin de un plan de ejecucin con me-
tas claras y medibles que permitan, por una parte, avanzar de manera ordenada
y sistemtica hacia la profesionalizacin policial y, por otra, construir sistemas
de informacin que faciliten a los ciudadanos la vericacin del cumplimiento
de dichos compromisos y objetivos de manera transparente. As, un amplio
acuerdo de implementacin, acompaado de un sistema de informacin con
estas caractersticas, podra constituir un elemento de impulso hacia la consoli-
dacin de un Sistema Integral de Desarrollo Policial replicable a escala nacional.
Esperamos que este volumen contribuya tanto a la difusin de esta impor-
tante poltica, como a su continuidad y fortalecimiento en los aos por venir.
MIGUEL SZKELY PARDO
151
Apndice
APNDICE
Captulo 1
Anexo 1.
Competencias genricas para ociales de orden y seguridad en Chile
1. Accede a diferentes fuentes de informacin, escrita y oral, y establece criterios de
conabilidad de la fuente.
2. Analiza fuentes de informacin, obtiene los antecedentes necesarios y los utiliza
en el ejercicio de su cargo para generar propuestas innovadoras.
3. Trabaja en equipos en red con diferentes realidades virtuales en la bsqueda de
soluciones.
4. Interpreta y utiliza en benecio de su gestin, la informacin pertinente que con-
tiene los sistemas informticos institucionales y extra institucionales.
5. Analiza la informacin disponible, en forma reexiva y critica, para la toma de
decisiones.
6. Formula la necesidad de generar nuevos cruces de variables para la obtencin de
informacin de distintas bases de datos, generando fundamentos de base para la
toma de decisiones.
7. Maniesta capacidad profesional y voluntad para interactuar con autoridades y
ciudadana en general, representando con solvencia y conviccin los plantea-
mientos de Carabineros de Chile.
8. Demuestra voluntad para la toma de decisiones, practicando una gestin colabo-
rativa y corporativa.
9. Demuestra iniciativa, exibilidad y creatividad al conformar y liderar equipos de
trabajo para el diseo de soluciones.
10. Reacciona de manera controlada al enfrentar situaciones emergentes e imprevis-
tas.
11. Maniesta voluntad para interactuar con autoridades y ciudadana en general,
constituyndose en un profesional creble y legitimado por la comunidad.
12. Maniesta asertividad y empata ante sus superiores, subalternos y ante el mundo
civil, traducida en la capacidad para comunicarse e interactuar adecuadamente.
152
Apndice
Competencias especcas de orden y seguridad en Chile
1. Favorece la comunicacin como elemento indispensable para la gestin.
2. Ejerce potestad disciplinaria con justicia y oportunidad.
3. Compromete su accionar en la conservacin y desarrollo de la doctrina y tradicio-
nes institucionales, aportando al crecimiento y prestigio de Carabineros de Chile,
evidencindolo en el respeto a la persona en su relacin con superiores, subalter-
nos, pares, autoridades y miembros de la comunidad.
4. Favorece la comunicacin como elemento indispensable para la gestin.
5. Ejerce potestad disciplinaria con justicia y oportunidad.
6. Compromete su accionar en la conservacin y desarrollo de la doctrina y tradicio-
nes institucionales, aportando al crecimiento y prestigio de Carabineros de Chile,
evidencindolo en el respeto a la persona en su relacin con superiores, subalter-
nos, pares, autoridades y miembros de la comunidad.
7. Privilegia el ejercicio pleno del mando como requisito bsico y fundamental para
el desempeo del cargo, legitimndose ante sus subalternos, autoridades y ciu-
dadana por sus conocimientos, capacidades y conducta moral intachable y gran
respeto por el desarrollo de la persona.
8. Identica factores que subyacen en situaciones de tensin social que pudieren
incidir en situaciones de alteracin al Orden Pblico, y/o comisin de delitos.
9. Detecta, analiza y sita la informacin de ndole policial en tiempos y espacios
diferentes, generando escenarios de acciones preventivas y operativas.
10. Efecta diagnsticos de la realidad socio-policial, analiza la informacin y toma
decisiones innovadoras propendiendo a la optimizacin de los servicios policiales
con un criterio proactivo.
11. Determina las prioridades socioculturales y valora los derechos y deberes de las
personas en lo individual y grupal que forman las realidades de su rea de respon-
sabilidad, para la toma de decisiones.
12. Promueve, coordina y realiza investigaciones relacionadas con el mbito donde se
desenvuelve el quehacer de Carabineros, teniendo presente, de manera especial, la
vulnerabilidad de la vctima.
13. Elabora proyectos especcos de prevencin delictual y de otras reas, que junto
con responder a las necesidades detectadas, enmarcados dentro de la normativa
institucional, sirvan para desarrollar reas potenciales y constituyan un aporte a
la funcin policial, evidenciando adems la capacidad para presentarlos y defen-
derlos en forma convincente ante las autoridades u organismos que corresponda.
14. Genera nuevos cursos de accin a partir de los resultados obtenidos en la evalua-
cin dentro del marco legal y reglamentario vigente.
15. Aplica tcnicas para enfrentar desde la perspectiva policial conictos sociales que
podran culminar en actos delictuales, teniendo presente el tetra-objeto de la cri-
minologa (delito-autor-reaccin social), como a la vctima y la situacin.
153
Apndice
16. Ejerce la funcin de supervisin y control dentro de su mbito de gestin, tanto en
el rea operativa como administrativa-nanciera y legal, estando habilitado para
detectar e intervenir ante anomalas en forma eciente y oportuna, incorporando
adems el concepto de control de gestin.
17. Administra adecuadamente los recursos materiales y nancieros puestos a su dis-
posicin.
18. Maniesta habilidades para hablar y leer un segundo idioma en un nivel inter-
medio.
19. Comprende, analiza y genera soluciones para determinadas prcticas y hbitos so-
bre condicin fsica y calidad de vida: como (positivas) actividad fsica regular,
hbitos higinicos y nutricionales; como (negativas) tabaquismo, malos hbitos
alimenticios, alcohol, sedentarismo y drogas; aspectos que tiene presente al dise-
ar programas de atencin para su personal.
20. Conoce, disea e implementa formas de organizar y dirigir a sus subalternos en ac-
tividades de acondicionamiento fsico, prcticas deportivas y recreativas de tiempo
libre para obtener mayores benecios y disminuir factores de riesgo por lesiones.
154
Apndice
Anexo 2. Perles de prevencin
Nivel Grado Funciones Grado de toma
de decisiones
Competencia general del grado Competencias especfcas Actividades
E
s
t
r
a
t

g
i
c
o
Comisario
general
Planear,
supervisar
estrategias
Muy alta Realizar funciones de planeacin y supervisin
de las acciones encaminadas a la prevencin
de actos delictivos utilizando las mejores
prcticas a escala internacional.
Planear las acciones y recursos para
el cumplimiento de los objetivos de
la prevencin.
1. Planear y organizar los objetivos, recursos y actividades
para la prevencin.
2. Delegar funciones y responsabilidades en materia
de investigacin.
3. Evaluar la informacin para la toma de decisiones.
Comisario
jefe
Organizar,
controlar
estrategias
Alta Controlar y supervisar las acciones en materia
de prevencin de delitos respetando la
normatividad vigente y tomando en cuenta
la situacin poltica y social de las regiones
del pas.
Comisario Ejecutar
estrategias
Media alta Garantizar el seguimiento y ejecucin de los
programas, polticas y procedimientos en
materia de prevencin de actos delictivos
y conictos viales para asegurar el orden
pblico y la seguridad de la ciudadana.
T

c
t
i
c
o
Inspector
general
Planear,
supervisar
procedimientos
Media Planear e implementar procedimientos
encaminados a la prevencin de delitos
tomando en cuenta las zonas geogrcas del
pas.
Coordinar las acciones y recursos
para el cumplimiento de los objetivos
de la Prevencin.
1. Planear acciones de prevencin.
2. Supervisar las acciones de prevencin.
3. Distribuir los recursos asignados a las acciones preventivas.
Inspector
jefe
Organizar,
controlar
procedimientos
Media Coordinar los procedimientos para la atencin
a las solicitudes ciudadanas, atendiendo zonas
de riesgo y participando con la ciudadana;
as como, coordinar y ejecutar planes de
operacin en tareas de prevencin.
Inspector Ejecutar
procedimientos
Baja Poner en marcha los procedimientos para
la atencin a las solicitudes ciudadanas,
atendiendo zonas de riesgo y participando
con la ciudadana; as como, coordinar y
ejecutar planes de operacin y prevencin
encaminados al delito.
155
Apndice
Nivel Grado Funciones Grado de toma
de decisiones
Competencia general del grado Competencias especfcas Actividades
E
s
t
r
a
t

g
i
c
o
Comisario
general
Planear,
supervisar
estrategias
Muy alta Realizar funciones de planeacin y supervisin
de las acciones encaminadas a la prevencin
de actos delictivos utilizando las mejores
prcticas a escala internacional.
Planear las acciones y recursos para
el cumplimiento de los objetivos de
la prevencin.
1. Planear y organizar los objetivos, recursos y actividades
para la prevencin.
2. Delegar funciones y responsabilidades en materia
de investigacin.
3. Evaluar la informacin para la toma de decisiones.
Comisario
jefe
Organizar,
controlar
estrategias
Alta Controlar y supervisar las acciones en materia
de prevencin de delitos respetando la
normatividad vigente y tomando en cuenta
la situacin poltica y social de las regiones
del pas.
Comisario Ejecutar
estrategias
Media alta Garantizar el seguimiento y ejecucin de los
programas, polticas y procedimientos en
materia de prevencin de actos delictivos
y conictos viales para asegurar el orden
pblico y la seguridad de la ciudadana.
T

c
t
i
c
o
Inspector
general
Planear,
supervisar
procedimientos
Media Planear e implementar procedimientos
encaminados a la prevencin de delitos
tomando en cuenta las zonas geogrcas del
pas.
Coordinar las acciones y recursos
para el cumplimiento de los objetivos
de la Prevencin.
1. Planear acciones de prevencin.
2. Supervisar las acciones de prevencin.
3. Distribuir los recursos asignados a las acciones preventivas.
Inspector
jefe
Organizar,
controlar
procedimientos
Media Coordinar los procedimientos para la atencin
a las solicitudes ciudadanas, atendiendo zonas
de riesgo y participando con la ciudadana;
as como, coordinar y ejecutar planes de
operacin en tareas de prevencin.
Inspector Ejecutar
procedimientos
Baja Poner en marcha los procedimientos para
la atencin a las solicitudes ciudadanas,
atendiendo zonas de riesgo y participando
con la ciudadana; as como, coordinar y
ejecutar planes de operacin y prevencin
encaminados al delito.
156
Apndice
Nivel Grado Funciones Grado de toma
de decisiones
Competencia general del grado Competencias especfcas Actividades
O
p
e
r
a
t
i
v
o
Subins-
pector
Planea y
supervisa
acciones
Baja Supervisar las acciones de inspeccin,
seguridad, vericacin y vigilancia para
prevenir actos delictivos y garantizar la
seguridad de la ciudadana y apoyar en
situaciones de crisis a la poblacin siguiendo
los diferentes procedimientos establecidos.
Supervisar las acciones preventivas.
1. Vericar la asignacin y operacin de recursos humanos y
materiales.
2. Realizar las acciones para la prevencin del delito y faltas
administrativas.
Ocial Organizar,
controlar
acciones
Baja Aplicar las acciones de inspeccin, seguridad,
vericacin y vigilancia para prevenir actos
delictivos y garantizar la seguridad de la
ciudadana y apoyar en situaciones de crisis
a la poblacin siguiendo los diferentes
procedimientos establecidos.
Subocial Ejecutar
acciones
Ninguna Poner en prctica las acciones denidas de
inspeccin, seguridad, vericacin y vigilancia
para prevenir actos delictivos y garantizar la
seguridad de la poblacin.
Polica
primero
Planear,
supervisar
tareas
especcas
Ninguna Coadyuvar en la puesta en marcha de
las acciones de prevencin a travs de la
aplicacin rigurosa de la normatividad,
polticas y doctrina policial.
Ejecutar las acciones Operativas y
Servicios para la prevencin del delito
y faltas administrativas.
1. Ejecutar las acciones para la prevencin del delito y faltas
administrativas.
2. Preservar el lugar de los hechos en la comisin de delitos.
3. Optimizar los recursos, materiales y humanos
4. Informar resultados a los altos mandos.
Polica
Segundo
Organizar
tareas
especcas
Ninguna Realizar acciones de vigilancia y prevencin
en caminos y puentes federales, aeropuertos y
vas federales de comunicacin.
Polica
tercero
Ejecutar
tareas
especcas
Ninguna Apoyar en las acciones de inspeccin,
vigilancia y aseguramiento de personas,
muebles e inmuebles siguiendo las
instrucciones que le sean dadas y coordinando
a los policas a su cargo.
Polica Ejecutar
tareas
especcas
Ninguna Seguir las instrucciones de acuerdo a las
acciones denidas en materia de prevencin.
Anexo 2. Perles de prevencin
157
Apndice
Nivel Grado Funciones Grado de toma
de decisiones
Competencia general del grado Competencias especfcas Actividades
O
p
e
r
a
t
i
v
o
Subins-
pector
Planea y
supervisa
acciones
Baja Supervisar las acciones de inspeccin,
seguridad, vericacin y vigilancia para
prevenir actos delictivos y garantizar la
seguridad de la ciudadana y apoyar en
situaciones de crisis a la poblacin siguiendo
los diferentes procedimientos establecidos.
Supervisar las acciones preventivas.
1. Vericar la asignacin y operacin de recursos humanos y
materiales.
2. Realizar las acciones para la prevencin del delito y faltas
administrativas.
Ocial Organizar,
controlar
acciones
Baja Aplicar las acciones de inspeccin, seguridad,
vericacin y vigilancia para prevenir actos
delictivos y garantizar la seguridad de la
ciudadana y apoyar en situaciones de crisis
a la poblacin siguiendo los diferentes
procedimientos establecidos.
Subocial Ejecutar
acciones
Ninguna Poner en prctica las acciones denidas de
inspeccin, seguridad, vericacin y vigilancia
para prevenir actos delictivos y garantizar la
seguridad de la poblacin.
Polica
primero
Planear,
supervisar
tareas
especcas
Ninguna Coadyuvar en la puesta en marcha de
las acciones de prevencin a travs de la
aplicacin rigurosa de la normatividad,
polticas y doctrina policial.
Ejecutar las acciones Operativas y
Servicios para la prevencin del delito
y faltas administrativas.
1. Ejecutar las acciones para la prevencin del delito y faltas
administrativas.
2. Preservar el lugar de los hechos en la comisin de delitos.
3. Optimizar los recursos, materiales y humanos
4. Informar resultados a los altos mandos.
Polica
Segundo
Organizar
tareas
especcas
Ninguna Realizar acciones de vigilancia y prevencin
en caminos y puentes federales, aeropuertos y
vas federales de comunicacin.
Polica
tercero
Ejecutar
tareas
especcas
Ninguna Apoyar en las acciones de inspeccin,
vigilancia y aseguramiento de personas,
muebles e inmuebles siguiendo las
instrucciones que le sean dadas y coordinando
a los policas a su cargo.
Polica Ejecutar
tareas
especcas
Ninguna Seguir las instrucciones de acuerdo a las
acciones denidas en materia de prevencin.
158
Apndice
Nivel Grado Funciones Grado de toma
de decisiones
Competencia general del grado Competencias especfcas Actividades
E
s
t
r
a
t

g
i
c
o
Comisario
general
Planear,
supervisar
estrategias
Muy alta Coordinar las acciones encaminadas a
la capacitacin del personal a su cargo
para garantizar el desempeo de todos
sus subordinados, de compromiso a la
normatividad vigente proponiendo acuerdos
interinstitucionales as como procedimientos,
tcticas y estrategias que permitan en todo
momento garantizar el resguardo de las
instalaciones estratgicas para la Nacin,
respetando la doctrina policial y las leyes
vigentes.
Planear las acciones operativas para
garantizar y restablecer el orden y
paz pblicos.
1. Elaborar el plan de operaciones.
2. Optimizar recursos humanos, materiales y tecnolgicos.
3. Controlar la ejecucin de las acciones de reaccin
Comisario
jefe
Organizar,
controlar
estrategias
Alta Realizar funciones de coordinacin de los
trabajos, para atender rdenes de aprehensin,
y los procesos relacionados, as como la
coordinacin de acciones encaminadas
a garantizar el adecuado desempeo del
personal a su cargo.
Comisario Ejecutar
estrategias
Media alta Realizar funciones de planeacin y
coordinacin de las acciones denidas por el
comisario general, proponiendo, si as fuera el
caso, las mejores prcticas para llevar a cabo
esas acciones.
T

c
t
i
c
o
Inspector
general
Planear,
supervisar
procedimientos
Media Planear, implementar y supervisar
procedimientos que den puntual
cumplimiento a las polticas y estrategias
denidas por las instancias superiores en
materia de reaccin para salvaguardar
la integridad de las personas; garantizar,
mantener y restablecer el orden y la paz
pblicos; incluyendo, adems, la prevencin
del delito.
Dirigir los medios que participan en la
reaccin operativa.
1. Controlar recursos humanos y materiales.
2. Vericar los procedimientos y acciones operativas.
Inspector
jefe
Organizar,
controlar
procedimientos
Media Coordinar la ejecucin de los procedimientos
que permitan garantizar una reaccin
inmediata para asegurar el orden y la
seguridad pblica.
Inspector Ejecutar
procedimientos
Baja Poner en marcha de las acciones que den
cumplimiento a los procedimientos para
reaccionar de manera ordenada y oportuna
ante situaciones de crisis y conicto
utilizando las mejores prcticas en reaccin
policial.
Anexo 3. Perles de reaccin
159
Apndice
Nivel Grado Funciones Grado de toma
de decisiones
Competencia general del grado Competencias especfcas Actividades
E
s
t
r
a
t

g
i
c
o
Comisario
general
Planear,
supervisar
estrategias
Muy alta Coordinar las acciones encaminadas a
la capacitacin del personal a su cargo
para garantizar el desempeo de todos
sus subordinados, de compromiso a la
normatividad vigente proponiendo acuerdos
interinstitucionales as como procedimientos,
tcticas y estrategias que permitan en todo
momento garantizar el resguardo de las
instalaciones estratgicas para la Nacin,
respetando la doctrina policial y las leyes
vigentes.
Planear las acciones operativas para
garantizar y restablecer el orden y
paz pblicos.
1. Elaborar el plan de operaciones.
2. Optimizar recursos humanos, materiales y tecnolgicos.
3. Controlar la ejecucin de las acciones de reaccin
Comisario
jefe
Organizar,
controlar
estrategias
Alta Realizar funciones de coordinacin de los
trabajos, para atender rdenes de aprehensin,
y los procesos relacionados, as como la
coordinacin de acciones encaminadas
a garantizar el adecuado desempeo del
personal a su cargo.
Comisario Ejecutar
estrategias
Media alta Realizar funciones de planeacin y
coordinacin de las acciones denidas por el
comisario general, proponiendo, si as fuera el
caso, las mejores prcticas para llevar a cabo
esas acciones.
T

c
t
i
c
o
Inspector
general
Planear,
supervisar
procedimientos
Media Planear, implementar y supervisar
procedimientos que den puntual
cumplimiento a las polticas y estrategias
denidas por las instancias superiores en
materia de reaccin para salvaguardar
la integridad de las personas; garantizar,
mantener y restablecer el orden y la paz
pblicos; incluyendo, adems, la prevencin
del delito.
Dirigir los medios que participan en la
reaccin operativa.
1. Controlar recursos humanos y materiales.
2. Vericar los procedimientos y acciones operativas.
Inspector
jefe
Organizar,
controlar
procedimientos
Media Coordinar la ejecucin de los procedimientos
que permitan garantizar una reaccin
inmediata para asegurar el orden y la
seguridad pblica.
Inspector Ejecutar
procedimientos
Baja Poner en marcha de las acciones que den
cumplimiento a los procedimientos para
reaccionar de manera ordenada y oportuna
ante situaciones de crisis y conicto
utilizando las mejores prcticas en reaccin
policial.
160
Apndice
Nivel Grado Funciones Grado de toma
de decisiones
Competencia general del grado Competencias especfcas Actividades
O
p
e
r
a
t
i
v
o
Subins-
pector
Planea y
supervisa
acciones
Baja Supervisar las acciones en materia de
reaccin policial que sean denidas por los
procedimientos, Polticas y Estrategias de la
Institucin.
Supervisar el desarrollo de las tareas
operativas de reaccin.
1. Vericar la acciones operativas.
2. Informar estatus de las acciones a otro mando.
Ocial Organizar,
controlar
acciones
Baja Coordinar las acciones de reaccin ante
situaciones que perturban el orden y la
seguridad de la ciudadana, incluyendo el
manejo de presuntos responsables de actos
delictivos.
Subocial Ejecutar
acciones
Ninguna Realizar las acciones en materia de reaccin
apoyado por los elementos policiales a su
cargo siguiendo los procedimientos, tcnicas,
tcticas y estrategias que han sido denidos
para tal n, siempre actuando con estricto
apego a la normatividad y la doctrina policial.
Polica
primero
Planear,
supervisar
tareas
especcas
Ninguna Coadyuvar en la puesta en marcha de las
acciones de reaccin a travs de la aplicacin
rigurosa de la normatividad para dar
proteccin a personas, muebles e inmuebles,
auxiliar a la poblacin en situaciones de crisis
y restablecer el orden pblico.
Ejecutar las acciones operativas para
la reaccin.
1. Aplicar los recursos y materiales.
2. Asegurar infracciones y objetos del delito.
3. Resguardar a las personas y los bienes.
Polica
Segundo
Organizar
tareas
especcas
Ninguna Realizar actividades de rescate, vigilancia,
auxilio a la poblacin y preservacin del orden
pblico, ante cualquier amenaza que ponga
en riesgo la integridad de las personas, bienes
y derechos, as como cualquier actividad
descrita en los procedimientos de reaccin
que sean encomendadas por sus superiores.
Polica
tercero
Ejecutar
tareas
especcas
Ninguna Apoyar en las acciones de traslado de
internos, vigilancia y custodia de instalaciones
y todas aquellas acciones de reaccin
descritas en los procedimientos que
respondan a polticas y estrategias denidas
por la Institucin.
Polica Ejecutar
tareas
especcas
Ninguna Seguir las instrucciones de tareas a realizar
en el rea de reaccin con estricto apego a la
normatividad y a los procedimientos siguiendo
en todo momento las instrucciones de sus
superiores.
Anexo 3. Perles de reaccin
161
Apndice
Nivel Grado Funciones Grado de toma
de decisiones
Competencia general del grado Competencias especfcas Actividades
O
p
e
r
a
t
i
v
o
Subins-
pector
Planea y
supervisa
acciones
Baja Supervisar las acciones en materia de
reaccin policial que sean denidas por los
procedimientos, Polticas y Estrategias de la
Institucin.
Supervisar el desarrollo de las tareas
operativas de reaccin.
1. Vericar la acciones operativas.
2. Informar estatus de las acciones a otro mando.
Ocial Organizar,
controlar
acciones
Baja Coordinar las acciones de reaccin ante
situaciones que perturban el orden y la
seguridad de la ciudadana, incluyendo el
manejo de presuntos responsables de actos
delictivos.
Subocial Ejecutar
acciones
Ninguna Realizar las acciones en materia de reaccin
apoyado por los elementos policiales a su
cargo siguiendo los procedimientos, tcnicas,
tcticas y estrategias que han sido denidos
para tal n, siempre actuando con estricto
apego a la normatividad y la doctrina policial.
Polica
primero
Planear,
supervisar
tareas
especcas
Ninguna Coadyuvar en la puesta en marcha de las
acciones de reaccin a travs de la aplicacin
rigurosa de la normatividad para dar
proteccin a personas, muebles e inmuebles,
auxiliar a la poblacin en situaciones de crisis
y restablecer el orden pblico.
Ejecutar las acciones operativas para
la reaccin.
1. Aplicar los recursos y materiales.
2. Asegurar infracciones y objetos del delito.
3. Resguardar a las personas y los bienes.
Polica
Segundo
Organizar
tareas
especcas
Ninguna Realizar actividades de rescate, vigilancia,
auxilio a la poblacin y preservacin del orden
pblico, ante cualquier amenaza que ponga
en riesgo la integridad de las personas, bienes
y derechos, as como cualquier actividad
descrita en los procedimientos de reaccin
que sean encomendadas por sus superiores.
Polica
tercero
Ejecutar
tareas
especcas
Ninguna Apoyar en las acciones de traslado de
internos, vigilancia y custodia de instalaciones
y todas aquellas acciones de reaccin
descritas en los procedimientos que
respondan a polticas y estrategias denidas
por la Institucin.
Polica Ejecutar
tareas
especcas
Ninguna Seguir las instrucciones de tareas a realizar
en el rea de reaccin con estricto apego a la
normatividad y a los procedimientos siguiendo
en todo momento las instrucciones de sus
superiores.
162
Apndice
Nivel Grado Funciones Grado de toma
de decisiones
Competencia general del grado Competencias especfcas Actividades
E
s
t
r
a
t

g
i
c
o
Comisario
general
Planear,
supervisar
estrategias
Muy alta Planear, disear y supervisar el
establecimiento de los sistemas requeridos
para la recoleccin, preservacin, anlisis
y salvaguarda de informacin relacionada
a las investigaciones de actos delictivos,
incluyendo personas, hechos, muebles e
inmuebles, as como el intercambio adecuado
de la informacin con las redes de informacin
ociales incluyendo otras agencia, gobiernos,
instituciones nacionales e internacionales.
Dirigir recursos y actividades para la
investigacin.
1. Planear y organizar los objetivos, recursos y actividades para
la investigacin.
2. Delegar funciones y responsabilidades en materia de
investigacin.
3. Evaluar la informacin para la toma de decisiones.
Comisario
jefe
Organizar,
controlar
estrategias
Alta Coordinar y proponer diferentes acciones
encaminadas al uso adecuado de la
informacin que permita la persecucin,
captura y puesta a disposicin de los
responsables de actos delictivos.
Comisario Ejecutar
estrategias
Media alta Garantizar la adecuada ejecucin de las
acciones de investigacin, en todo el proceso,
fomentando vnculos internos y externos
con instituciones, organismos, gobiernos y
dependencias, as como el desempeo de sus
subordinados con apego a la normatividad y
a la doctrina policial y un alto conocimiento
tcnico.
T

c
t
i
c
o
Inspector
general
Planear,
supervisar
estrategias
Media Planear e implementar procedimientos que
den puntual cumplimiento a las polticas
y estrategias denidas por las instancias
superiores en materia de reaccin para
garantizar el orden y la seguridad pblica.
Ejecutar acciones de investigacin.
1. Analizar la informacin.
2. Implementar acciones de investigacin.
3. Preservar el lugar de los hechos y/o hallazgo.
Inspector
jefe
Organizar,
controlar
estrategias
Media Coordinar los procedimientos de investigacin,
tcnicas y tcticas policiales que permitan el
adecuado manejo de la informacin para la
prevencin y combate de acciones delictivas.
Inspector Ejecutar
acciones
Baja Poner en marcha los procedimientos a travs
de acciones concretas que permitan la
investigacin de actos delictivos, garantizando
la adecuada recoleccin, salvaguarda, manejo
y uso de la informacin.
Anexo 4. Perles de investigacin
163
Apndice
Nivel Grado Funciones Grado de toma
de decisiones
Competencia general del grado Competencias especfcas Actividades
E
s
t
r
a
t

g
i
c
o
Comisario
general
Planear,
supervisar
estrategias
Muy alta Planear, disear y supervisar el
establecimiento de los sistemas requeridos
para la recoleccin, preservacin, anlisis
y salvaguarda de informacin relacionada
a las investigaciones de actos delictivos,
incluyendo personas, hechos, muebles e
inmuebles, as como el intercambio adecuado
de la informacin con las redes de informacin
ociales incluyendo otras agencia, gobiernos,
instituciones nacionales e internacionales.
Dirigir recursos y actividades para la
investigacin.
1. Planear y organizar los objetivos, recursos y actividades para
la investigacin.
2. Delegar funciones y responsabilidades en materia de
investigacin.
3. Evaluar la informacin para la toma de decisiones.
Comisario
jefe
Organizar,
controlar
estrategias
Alta Coordinar y proponer diferentes acciones
encaminadas al uso adecuado de la
informacin que permita la persecucin,
captura y puesta a disposicin de los
responsables de actos delictivos.
Comisario Ejecutar
estrategias
Media alta Garantizar la adecuada ejecucin de las
acciones de investigacin, en todo el proceso,
fomentando vnculos internos y externos
con instituciones, organismos, gobiernos y
dependencias, as como el desempeo de sus
subordinados con apego a la normatividad y
a la doctrina policial y un alto conocimiento
tcnico.
T

c
t
i
c
o
Inspector
general
Planear,
supervisar
estrategias
Media Planear e implementar procedimientos que
den puntual cumplimiento a las polticas
y estrategias denidas por las instancias
superiores en materia de reaccin para
garantizar el orden y la seguridad pblica.
Ejecutar acciones de investigacin.
1. Analizar la informacin.
2. Implementar acciones de investigacin.
3. Preservar el lugar de los hechos y/o hallazgo.
Inspector
jefe
Organizar,
controlar
estrategias
Media Coordinar los procedimientos de investigacin,
tcnicas y tcticas policiales que permitan el
adecuado manejo de la informacin para la
prevencin y combate de acciones delictivas.
Inspector Ejecutar
acciones
Baja Poner en marcha los procedimientos a travs
de acciones concretas que permitan la
investigacin de actos delictivos, garantizando
la adecuada recoleccin, salvaguarda, manejo
y uso de la informacin.
164
Apndice
Nivel Grado Funciones Grado de toma
de decisiones
Competencia general del grado Competencias especfcas Actividades
O
p
e
r
a
t
i
v
o
Subins-
pector
Planear,
supervisar
acciones
Baja Supervisar las acciones de investigacin
garantizando el adecuado manejo de
la informacin en todo el proceso y
salvaguardando la evidencia utilizando las
tcnicas y procedimientos de investigacin
denidas por la institucin.
Controlar acciones y recursos de
investigacin.
1. Supervisar acciones y recursos utilizados ecazmente en la
investigacin.
2. Evaluar la investigacin en sus aspectos cualitativo y
cuantitativo.
Ocial Organizar,
controlar
acciones
Baja Coordinar las acciones de investigacin para
que se desarrollen con estricto apego a los
procedimientos establecidos.
Subocial Ejecutar
acciones
Ninguna Realizar las acciones de investigacin policial
denidas en los procedimientos siguiendo
las tcnicas y herramientas para recabar y
analizar la informacin sustantiva del lugar de
la investigacin.
Polica
primero
Planear,
supervisar
tareas
especcas
Ninguna Coadyuvar en la ejecucin de las acciones
de investigacin que sean denidas en los
procedimientos para la investigacin de actos
delictivos bajo la conduccin de sus superiores
y del Ministerio Pblico Federal.
Innovar tecnologa, procesos y
mtodos para la investigacin.
1. Desarrollar y/o mejorar tecnologa, procesos y mtodos
utilizados para la investigacin.
2. Implementar las soluciones identicadas.
Polica
Segundo
Organizar
tareas
especcas
Ninguna Ejecutar acciones de investigacin policial
al aplicar las tcnicas y tcticas policiales
para el manejo adecuado y salvaguarda de la
informacin.
Realizar criminalstica de campo y
cadena de custodia.
1. Preservar el lugar de los hechos y/o hallazgo.
2 Procesar el lugar de los hechos y/o hallazgo.
3. Procesar indicios, huellas o vestigios, e instrumentos, objetos
o productos del delito en los laboratorios.
Anexo 4. Perles de investigacin
165
Apndice
Nivel Grado Funciones Grado de toma
de decisiones
Competencia general del grado Competencias especfcas Actividades
O
p
e
r
a
t
i
v
o
Subins-
pector
Planear,
supervisar
acciones
Baja Supervisar las acciones de investigacin
garantizando el adecuado manejo de
la informacin en todo el proceso y
salvaguardando la evidencia utilizando las
tcnicas y procedimientos de investigacin
denidas por la institucin.
Controlar acciones y recursos de
investigacin.
1. Supervisar acciones y recursos utilizados ecazmente en la
investigacin.
2. Evaluar la investigacin en sus aspectos cualitativo y
cuantitativo.
Ocial Organizar,
controlar
acciones
Baja Coordinar las acciones de investigacin para
que se desarrollen con estricto apego a los
procedimientos establecidos.
Subocial Ejecutar
acciones
Ninguna Realizar las acciones de investigacin policial
denidas en los procedimientos siguiendo
las tcnicas y herramientas para recabar y
analizar la informacin sustantiva del lugar de
la investigacin.
Polica
primero
Planear,
supervisar
tareas
especcas
Ninguna Coadyuvar en la ejecucin de las acciones
de investigacin que sean denidas en los
procedimientos para la investigacin de actos
delictivos bajo la conduccin de sus superiores
y del Ministerio Pblico Federal.
Innovar tecnologa, procesos y
mtodos para la investigacin.
1. Desarrollar y/o mejorar tecnologa, procesos y mtodos
utilizados para la investigacin.
2. Implementar las soluciones identicadas.
Polica
Segundo
Organizar
tareas
especcas
Ninguna Ejecutar acciones de investigacin policial
al aplicar las tcnicas y tcticas policiales
para el manejo adecuado y salvaguarda de la
informacin.
Realizar criminalstica de campo y
cadena de custodia.
1. Preservar el lugar de los hechos y/o hallazgo.
2 Procesar el lugar de los hechos y/o hallazgo.
3. Procesar indicios, huellas o vestigios, e instrumentos, objetos
o productos del delito en los laboratorios.
167
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SEMBLANZAS DE
LOS AUTORES
CARLOS CARSOLIO LARREA es ingeniero civil y alpinista, conferencista y socio
fundador de Empresas Carsolio. Es el nico hombre del continente americano
en alcanzar las catorce cumbres que superan los ocho mil metros de altura en
el planeta. Ha impartido ms de 850 conferencias en Mxico, Europa, Amrica
y Asia. Destaca su trabajo como consultor en el desarrollo de equipos de alto
desempeo. Su libro Encuentro con el Himalaya recibi el Premio al Mrito
Editorial.
ERIC L. OLSON es historiador por Trinity College y maestro en Relaciones Inter-
nacionales por la American University. Actualmente, se desempea como Direc-
tor Adjunto del Instituto Mxico del Woodrow Wilson International Center for
Scholars. Fungi como Asesor en el Departamento para la Promocin del Buen
Gobierno de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y como Director para
las Amricas de Amnista InternacionalSeccin EUA. Asimismo, se desempe
como Investigador Asociado para Mxico y Poltica Econmica en la Washing-
ton Ofce on Latin America (WOLA). Sus lneas de investigacin son: relaciones
Mxico-Estados Unidos, relaciones Latinoamrica-Estados Unidos, derechos hu-
manos, polticas de combate a las drogas y crimen organizado.
FRANCISCO JAVIER RIVAS RODRGUEZ es licenciado en Economa y Comercio por la
Universidad de los Estudios de Perugia, Italia, y en Psicologa por la Universidad
Autnoma de Baja California; es maestro en Psicologa y candidato a doctor
en Estudios del Desarrollo Global por la Universidad Autnoma de Baja Cali-
fornia. Actualmente, funge como director del Proyecto Cultura de la Legalidad
en Mxico, del National Strategy Information Center. Entre sus publicaciones
destacan Democrazia, sato di diritto e criminalit organizzata y Evaluacin de
la poltica pblica en materia de cultura de la legalidad en Baja California.
DANIEL M. SABET es historiador por The Ohio State University y doctor en Cien-
cia Poltica por la Indiana University. Actualmente es Director del Center for
Enterprise and Society de la University of Liberal Arts, Bangladesh. Asimismo,
trabaj en el Proyecto Cultura de la Legalidad del National Strategy Information
Center en Amrica Latina y se desempe como profesor de la Georgetown Uni-
versity. Ha escrito sobre temas de seguridad, reforma policial, trco de drogas,
sociedad civil, y corrupcin. Destaca su publicacin reciente Police Reform in
Mexico: Informal Politics and the Challenge of Institutional Change.
176
Semblanza de los autores
MIGUEL SZKELY PARDO es licenciado en Economa y maestro en Polticas
P blicas por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM). Asimismo, es
maestro en Economa para el Desarrollo y doctor en Economa por la Universi-
dad de Oxford, en Inglaterra. Actualmente es el Director del Instituto de Innova-
cin Educativa del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey
(ITESM), campus Cd. de Mxico. Fungi como subsecretario de Educacin Media
Superior en la Secretara de Educacin Pblica Federal entre el ao 2006 y
enero de 2010. Ha sido asesor en poltica social para el Banco Interamericano
de Desarrollo, el Banco Mundial, la Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe, y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Es autor de 71
publicaciones acadmicas sobre temas relacionados con pobreza, desigualdad y
exclusin.
GIOVANNA VALENTI NIGRINI es licenciada en Relaciones Industriales por Uni-
versidad Iberoamericana (UIA), maestra y doctora en Ciencias Sociales por la
FLACSO-Mxico y la UIA, respectivamente. Actualmente es Profesora-investiga-
dora de la Universidad Autnoma Metropolitana, campus Xochimilco. Hasta
mayo de 2010, se desempe como Directora General de la FLACSO-Mxico.
Entre sus lneas de investigacin destacan: certicacin profesional, factores
organizacionales y cambio en la gestin institucional, as como subutilizacin
de profesionales e innovacin en modelos y estrategias de gestin institucional.
177
NDICE
PRLOGO 7
GENARO GARCA LUNA
INTRODUCCIN 9
MIGUEL SZKELY PARDO
CAPTULO 1
POLTICAS DE PROFESIONALIZACIN POLICIAL EN MXICO:
AVANCES Y PERSPECTIVAS 15
MIGUEL SZKELY PARDO
Polticas de profesionalizacin policial en Mxico: avances
y perspectivas 17
La profesionalizacin de los cuerpos policiales en Amrica Latina 18
Reformas en Chile, Colombia y Ecuador 19
Otras reformas en Amrica Latina 26
Formacin policial en Mxico: antecedentes 27
Programa Rector de Profesionalizacin 35
Elementos del Programa Rector de Profesionalizacin 36
La construccin del Programa Rector de Profesionalizacin 39
Procesos de formacin 39
Perles 40
Estndares de competencia 42
Certicacin 43
Diseo operativo del Programa Rector de Profesionalizacin 43
Primeros resultados del Programa Rector de Profesionalizacin 44
Conclusiones y retos 46
CAPTULO 2
EL SERVICIO DE CARRERA POLICIAL EN MXICO 49
GIOVANNA VALENTI NIGRINI
Importancia del Servicio Civil de Carrera 52
Benecios y limitaciones del Servicio Civil de Carrera 54
El Servicio Civil de Carrera Policial: experiencias internacionales 56
Elementos principales de los servicios de carrera policial 58
Funciones y escala jerrquica 59
Reclutamiento, seleccin e ingreso 59
Mecanismos de evaluacin y otorgamiento de mritos 61
Criterios y protocolos de ascensos 62
Procesos de formacin 63
178
ndice
El Nuevo Modelo de Carrera Policial en Mxico 65
El Servicio Profesional de Carrera de la Polica Federal 69
Consejo Federal de Desarrollo Policial 70
Elementos principales del Servicio de Carrera de la Polica Federal 71
Evaluaciones de control de conanza 76
Krdex Policial 80
Conclusiones y retos 80
CAPTULO 3
RGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICA FEDERAL 83
Daniel Sabet eric l. OlSOn
Retos de la institucionalizacin del Rgimen
Disciplinario Policial 87
Diseo del Rgimen Disciplinario Policial 88
Implementacin del Rgimen Disciplinario Policial 93
Institucionalizacin del Rgimen Disciplinario Policial 95
Percepcin ciudadana del comportamiento policial 96
El Rgimen Disciplinario de la Polica Federal Preventiva 98
El nuevo Rgimen Disciplinario de la Polica Federal 103
Retos del Rgimen Disciplinario de la Polica Federal 109
Retos asociados a la creacin de la Polica Federal 109
Consecuencias inesperadas de las reformas 110
Resolucin de faltas mayores y menores 112
Recursos humanos y nancieros 114
El problema de la institucionalizacin 116
Conclusiones y retos 116
CAPTULO 4
TICA Y DOCTRINA POLICIAL 119
FranciScO Javier rivaS rODrguez carlOS Miguel carSOliO larrea
Deontologa y tica policial 122
Doctrina policial 123
Smbolos y emblemas 125
Experiencias internacionales 126
Doctrina del cuerpo de Carabineros de Chile 126
Doctrina de la Polica Nacional de Colombia 128
Doctrina de la Polica Federal de Mxico 129
La cultura de la legalidad 133
Concepto de Estado de derecho 136
Experiencias internacionales 138
Palermo: las dos ruedas de la carreta 138
Colombia 141
Mxico 144
Consideraciones y retos 147
179
ndice
CONCLUSIONES 149
MIGUEL SZKELY PARDO
APNDICE 151
BIBLIOGRAFA 167
SEMBLANZAS DE LOS AUTORES 175
Superar el rezago histrico de las corpo-
raciones policiales requera no slo
construir instituciones con nuevas capa-
cidades tecnolgicas y tcnicas para
hacer frente al fenmeno delictivo, sino
sobre todo, desarrollar las capacidades
humanas para operar y explotar dicha
tecnologa e informacin.
La creacin e implementacin del
Sistema Integral de Desarrollo Policial
(Sidepol) es la respuesta institucional a
la necesidad de fortalecer el capital
humano de las corporaciones policiales
en Mxico, ya que dene la implementa-
cin de un Servicio Profesional de Carre-
ra Policial, el desarrollo de un Programa
Rector de Profesionalizacin, as como el
establecimiento de un rgimen discipli-
nario, todos ellos permeados por valores,
principios y una doctrina policial.
A lo largo de las pginas de este libro,
los autores hacen un anlisis de los
componentes del Sistema Integral de
Desarrollo Policial, el cual es un factor
fundamental del proceso de consolida-
cin de la Polica Federal y representa
una aportacin signicativa a la evolu-
cin institucional del pas en materia de
seguridad.
III
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Carlos Miguel Carsolio Larrea
Eric L. Olson
Francisco Javier Rivas Rodrguez
Daniel Sabet
Miguel Szkely Pardo
Giovanna Valenti Nigrini
COORDINADOR: MIGUEL SZKELY PARDO
Prlogo de Genaro Garca Luna
Mxico Institute
C
M
Y
CM
MY
CY
CMY
K
PortadasCIES3-JUNIO.ai 1 7/31/12 10:13 AM