PROGRAMA DE LA ASIGNATURA INSTITUCIONES BSICAS DE DERECHO PBLICO I.

APROXIMACIN A LAS INSTITUCIONES BSICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Leccin 1. El Derecho Administrativo 1.1 El concepto de Derecho Administrativo y de la Administracin Pblica 1.2 Precisiones sobre la evolucin histrica del Estado, la Administracin Pblica y del Derecho Administrativo 1.3 La Administracin Pblica en la Constitucin Leccin 2. La Administracin Pblica 2.1 La teora de la personalidad jurdica y su aplicacin en el Derecho Pblico 2.2 La personificacin de la Administracin Pblica en el Estado 2.3 Gobierno y Administracin Pblica 2.4 La Administracin Pblica y sus rganos: la competencia II. LA ADMINISTRACIN PBLICA Y SU SOMETIMIENTO AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Leccin 3. El principio de legalidad en la actuacin de las Administraciones Pblicas 3.1 Legalidad y Derecho: significado y alcance del principio de legalidad y su dimensin constitucional 3.2 La relacin de la Administracin de los particulares con la ley y el derecho 3.3 Las potestades administrativas: en particular, las potestades discrecionales y el principio de legalidad 3.4 Las garantas de la legalidad de la actuacin administrativa 3.5 Autotutela y control de la legalidad administrativa Leccin 4. El reglamento como fuente especfica del Derecho Administrativo y el principio de legalidad 4.1 El concepto de reglamento y rgimen jurdico de la expropiacin 4.2 Inderogabilidad singular y principio de legalidad 4.3 Clases de reglamentos 4.4 Caractersticas de la potestad reglamentaria 4.5 Lmites materiales y formales 4.6 Rgimen de validez III. EL INTERS GENERAL Y SU COMPOSICIN CON LOS DERECHO E INTERESES DE LOS PARTICULARES

Leccin 5. La expropiacin forzosa 5.1 Configuracin constitucional y rgimen jurdico de la expropiacin 5.2 Los sujetos de la expropiacin forzosa

5.3 La declaracin de utilidad pblica y la declaracin de necesidad de la ocupacin 5.4 La extincin de la expropiacin: la reversin Leccin 6. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas 6.1 Identificacin y distincin de la institucin de la responsabilidad patrimonial. Su rgimen jurdico 6.2 Los requisitos subjetivos de la responsabilidad 6.3 Los elementos objetivos: el dao o perjuicio antijurdico y la relacin de causalidad 6.4 La reparacin de la lesin patrimonial Leccin 7. La potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas 7.1 Los principios constitucionales y el rgimen legal del derecho sancionador 7.2 La potestad sancionadora: rgimen general y sectorial 7.3 La imposicin y ejecucin de las sanciones

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1.1 EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Para la comprensin de las Instituciones Bsicas del Derecho Administrativo, exige empezar con tener una idea de Derecho y el derecho propio de la Administracin y sobre el concepto de Administracin Pblica. El derecho administrativo tiene como objetivo la AP. . Encontramos una extrema dificultad en su definicin y delimitacin de tal objeto, pues la AP siempre presenta una doble vertiente: por un lado, es un sujeto especfico ( en realidad como veremos un conjunto de sujetos) y, por otra es una peculiar y proteica actividad que consiste cabalmente en administrar. La dificultad proviene de que la actividad de administracin es, en general, accesible a todo tipo de sujetos y se desarrolla en mltiples dimensiones de la vida colectiva, de modo que adopta diversas formas y queda sujeta a diferentes regmenes jurdicos. Todos los sujetos ordinarios del Derecho, es decir, las personas fsicas y, por derivacin, las jurdicas que ellas constituyen: Actan con autonoma, operando, por ello, conforme a sus fines y, por tanto, sus intereses dentro del espacio de licitud determinado por el ordenamiento jurdico. De modo que el conjunto de los intereses referibles a un determinado sujeto integra su esfera jurdica propia, en la que inciden los actos que realice por si mismo o por medio de un tercero actuando en su nombre, sean tales actos de disposicin o, en lo que aqu importa de administracin. Tanto el Derecho civil como el mercantil de las sociedades de capital, conocen la agencia o administracin de los negocios de otro o ajenos, calificando la actividad desplegada en ella como gestin que puede articularse de diferentes modos e integra el desempeo de un cargo. La actividad de que aqu se trata, aunque presenta algunas de las caractersticas propias del gnero expuestas, no es una especie ms del mismo. Y ello porque; El sujeto que la realiza, la Administracin pblica, es singular por forma parte de la estructura organizativa del Estado, es decir, forma parte de los poderes pblicos determinados por la CE, lo que significa que opera con heteronoma (al contrario que los sujetos ordinarios) es decir, lejos de poder tener fines propios agota su fin en el inters general, que le viene determinado y al que sirve sometida plenamente a la Ley y al Derecho. Su actividad que incide en la mayora de los mbitos y facetas de la vida colectiva, i) es variable en el tiempo, tiene en cada momento contenidos y alcances diversos y cumple funciones, proveyendo bienes y prestando servicios, fundamentales para el desarrollo de la vida de las personas en la sociedad actual; ii) es siempre y exclusivamente servicial del referido inters general; iii) est gobernada por el principio de legalidad; y iv) cuenta con atributos que solo pertenecen al poder pblico. Y, en tanto que de administracin, consiste tambin siempre, con independencia de la heterogeneidad de su contenido, es una gestin por cuenta de la comunidad poltica del inters general en trminos de realizacin

(ejecutiva) de los programas legislativos definitorios justamente de dicho inters. Estas peculiaridades determinan que la Administracin y su actividad estn sujetas a un estatuto especfico predeterminado constitucionalmente (art.103.1 CE) y exorbitante respecto del comn de los sujetos jurdicos ordinarios y su trafico jurdico. La administracin a la que aqu se alude, no es cualquier actividad materialmente calificable de tal, sino, en principio, slo la actividad conceptuable de administrativa por ser imputables a organizaciones de carcter estatal o pblicas. Su ncleo principal es una parte o elemento del Estado, que la CE describe como una organizacin ( consistente en una estructura de rganos lato sensu creada de acuerdo con la Ley) y , por otro, como una actividad (cuyo fin es el servicio de los intereses generales). Por ello la Administracin pblica es subjetivamente un poder pblico y objetivamente un ordenamiento, constituidos desde y por la norma fundamental. De lo que se sigue el Derecho administrativo forma parte del Derecho pblico. El contenido y los lmites del Derecho administrativo distan de ser pacficos y claros. El surgimiento del Derecho administrativo requiere la decantacin de una serie de principios polticos y jurdicos determinantes de una funcin organizada referida a la ejecucin de las Leyes y de su sujecin a un rgimen peculiar. Podemos partir del concepto de Derecho administrativo: el conjunto de normas que, desarrollando su estatuto constitucional, regula la organizacin, el funcionamiento y la actuacin de la(s) Administracin(es) pblica(S). Sobre esta aproximacin inicial cabe realizar algunas precisiones: Siendo la AP un poder pblico constituido, el Derecho administrativo se inscribe, por su objeto, en el Derecho pblico interno. Esta calificacin debe ser matizada como consecuencia tanto de la progresiva consolidacin(en el contexto del proceso de integracin supranacional europeo) de un sistema de intervencin administrativa, y por tanto, un Derecho administrativo comunitario-europeo, como de la emergencia de una accin administrativa de carcter internacional y, consecuentemente , de un Derecho administrativo internacional (calificado tambin de global). El carcter interno del Derecho administrativo es compatible, as, con la apertura al Derecho supranacional, pues la validez y la eficacia directas de ste radican, aparte de en los Tratados de los que ste deriva, en la CE misa, en cuanto es sta (art. 93) la que autoriza la cesin a las instituciones de la UE de las competencias de cuyo ejercicio es manifestacin tal Derecho europeo. Lo que lleva a una evolucin progresiva hacia el que se califica ya de Derecho administrativo comn europeo. En paralelo a la europeizacin, la creciente densificacin de relaciones entre las Administraciones de distintos Estados est dando lugar a una internacionalizacin del Derecho administrativo y la emergencia y continuo crecimiento de regulaciones y acciones administrativas transgubernamentales de las consecuencias de la interdependencia mundial en muchos mbitos estn llevando a un embrionario Derecho administrativo global. La relacin con el Derecho penal se caracteriza porque el mbito de aplicacin de ste marca los lmites de la del Derecho administrativo. El Derecho penal delimita exteriormente el campo de los administrativo en la medida en que: a) a aquel Derecho se encomienda la tutela de los bienes jurdicos ms importantes (principio

[DERECHO ADMINISTRATIVO] 5 de esencialidad) y b) lo penal goza de preferencia absoluta en los casos de concurrencia entre infracciones administrativas e ilcitos penales. El deslinde respecto del Derecho privado no es tan absoluto. en ocasiones el mejor servicio a los referidos intereses o las peculiaridades del contexto en el que se va a desarrollar la actividad aconseja el recurso o la remisin a las normas del Derecho privado en cuanto parte integrante del ordenamiento jurdico nico. Con independencia de que nunca pueda legitimar una defraudacin del postulado bsico del articulo 103.1 CE, resulta as una colaboracin entre el Derecho Administrativo y el Derecho privado en la regulacin de la actividad administrativa, que reviste diferentes modalidades segn que el Derecho privado acte como: a) lmite de la actividad administrativa; b) modelo de regulacin con el que integrar lagunas del Derecho administrativo; c) instrumento adecuado para la ordenacin de una determinada actividad; o d) simplemente, ordenamiento al que remitir la regulacin de determinadas actividad de la AP. La previsin constitucional (art.103) de un rgimen peculiar para los empleados pblicos plantea la relacin del Derecho Administrativo con el Derecho laboral. En principio, las relaciones laborales quedan excluidas del mbito del inters del Derecho admr. Por el contrario, la relacin, de carcter estatutario, entre la AP y su personal funcionario es objeto de regulacin por el Derecho admr. con independencia del Derecho laboral.

Desde un punto de vista material el contenido del Derecho administrativo puede clasificarse, fundamentalmente en dos partes: El Derecho administrativo general, denominado convencionalmente as por agruparse en l las instituciones, las tcnicas y las regulaciones de aplicacin en los distintos sectores de la accin administrativa. El Derecho administrativo especial o sectorial, calificado as por referirse a cada uno de los mbitos o sectores de accin administrativa, delimitados en funcin de su contenido material.

La idea de Derecho, se representa en la Administracin como un derecho propio que hace referencia a un derecho particular y distinto que corresponde bien a determinados sujetos o bien a determinados territorios (Derechos forales de determinadas Comunidades autnomas). Es importante destacar que el sentido de un derecho particular hace referencia que ese Derecho es distinto del general o del que existe en otros territorios, pero no significa que ese Derecho est inspirado en principios diferentes. Lo que ocurre con el Derecho propio de la Administracin es que responde a principios esenciales distintos de los propios del Derecho Civil. En efecto, el principio inspirador del Derecho Civil es de la libertad o de respeto a la autonoma de la voluntad. Mientras que el principio inspirador del Derecho Administrativo es el principio de legalidad, quiere decir que la Administracin no puede hacer lo que quiera sin ms lmite que la Ley y el Derecho como ocurre con los ciudadanos y el Derecho Civil, si no que, por el contrario, slo puede hacer lo que debe hacer; y lo que puede hacer es lo que le permite la ley. Por lo tanto, esa diferencia de partida con el Derecho civil, repercute en el modo de aplicar e interpretar dicho Derecho al que consideramos propio o particular, pero ahora podemos decir que es algo ms, es tambin un derecho peculiar para subrayar que no slo es

diferente sino que esa diferencia es muy profunda y radical. Dicho carcter propio y peculiar nos lleva a la autonoma del Derecho Administrativo, cuyo significado reside que cuando hay laguna en el Derecho Administrativo, no se acude, en principio, a cualquier otra norma del ordenamiento jurdico, sino que se acude al propio Derecho Administrativo para auto-integrar sus lagunas con las instituciones anlogas del mismo ordenamiento administrativo o con los principios que lo inspiran. Es decir, su autonoma le permite encontrar la respuesta a problemas que la tienen de forma clara en las normas administrativas. Slo de forma excepcional podra acudirse al Derecho Civil o a otras ramas del Derecho como derecho supletorio. Sobre el concepto de Administracin Pblica podemos entenderlo como el aparato organizativo e institucional que, dotado de personalidad jurdica y bajo la direccin del Gobierno, desarrolla las funciones y realiza las tareas del Estado que no corresponden a los dems poderes y rganos constitucionales, forma un elemento central de la definicin del Derecho Administrativo precisamente por ser el Derecho propio de ese sujeto, de esa organizacin , que es la Administracin Pblica. Un dato relevante es que aunque hablamos de Administracin Pblica en singular, en realidad son muchas la Administraciones Pblicas que existen en nuestro pas segn los niveles de Gobierno (central, autonmico o loca) cada uno con su propia Administracin Pblica. A la vista de todo ello, podemos definir el Derecho Administrativo como el Derecho propio, peculiar y autnomo de la Administracin Pblica. Aunque es preciso destacar que aunque la Administracin pblica tiene un Derecho propio y peculiar, no siempre la misma acta sometida a tal Derecho, sino que a veces est sometida a otras ramas del Derecho, como el derecho privado o el Derecho laboral.. Todo ello pone de manifiesto que el Derecho administrativo no es el nico Derecho de la Administracin. Pero siempre que la Administracin desarrolla funciones pblicas lo hace sujeta al Derecho Administrativo. El derecho Administrativo es tambin una parte del ordenamiento admitida como tal por el propio ordenamiento jurdico. En efecto el artculo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa establece que sta conocer de las pretensiones que se susciten en relacin con la actuacin de las Administraciones pblicas sujetas al Derecho administrativo. Es decir, que el concepto de Derecho administrativo aunque no definido por el propio Ordenamiento si est asumido por l. Finalmente, debe sealarse que no slo el Poder Ejecutivo y la Administracin desarrollan tareas administrativas, sino que otros poderes u rganos constitucionales o de relevancia constitucional desarrollan funciones materialmente administrativas. As el Poder Legislativo hace las leyes y controla polticamente al Gobierno, pero tambin realiza tareas de administracin: gestiona los Boletines Oficiales de las Cortes, Contrata personal o nombra funcionarios, hace contratos administrativos para reparar sus edificios, ordena la seguridad en el interior de las Cortes, etc. Esas funciones asumen las previsiones del ordenamiento de la Administracin pblica y ha llevado a hablar del Derecho Administrativo como el Derecho no slo de la Administracin pblica, sino de la funcin administrativa de los diversos Poderes y rganos constitucionales del Estado. En definitiva, el Derecho Administrativo se ha construido histricamente no como el Derecho de la Administracin pblica, que es la que tiene el ejercicio de funciones de administracin con su cometido propio y caracterstico y no residual o instrumental de otras funciones.

[DERECHO ADMINISTRATIVO] 7 1.2 PRECISIONES SOBRE LA EVOLUCIN HISTRICA DEL ADMINISTRACIN PBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO ESTADO, LA

La AP es desde luego un fenomeno creado por el hombre, por lo que tiene una naturaleza historica. Su origen y desarrollo pueden situarse con caractersticas similares a las actuales en s.XVII y XVIII y en las transformaciones polticas inducidas por los movimientos revolucionarios liberales iniciados a finales del s.XVIII prolongados en el siglo siguiente. Un hito esencial lo constituye la Revolucion francesa de 1789. El Estado, tal cual hoy lo conocemos, es una concreta forma historica de organizacion poltica de la vida social, resultado de una cultura europeo-occidental, concretada en el Estado Moderno fraguado en los s.XV y XVI. Tras afirmarse la figura del prncipe (rey en las monarquas que surgen en dichos siglos) adquiriendo la forma del Estado nacional que se desarrolla gracias a la continua concentracion de poder en el monarca, alcanzando una primera plenitud en siglos XVI, y sobre todo XVII y XVIII con el Estado absoluto. Posteriormente, con las revoluciones liberales de fines del XVIII y principios del XIX surgen profundas transformaciones tanto en sus presupuestos como en su organizacion y funcionamiento, iniciando una nueva etapa de desarrollo y expansion bajo la forma del Estado liberal de Derecho. Entrado el siglo XX, sobre todo tras la II Guerra Mundial, las necesidades de intervencion publica tras los conflictos as como la progresiva complejidad posterior de la vida social (desarrollo economico, cientfico, tecnologico...)dan lugar a una implicacion y creciente responsabilidad por el Estado, resumidas hoy en el denominado "Estado social", que sin embargo hoy esta ya en curso de transformacion. El termino Derecho Administrativo no comienza a utilizarse antes del siglo XIX, salvo algun uso circunstancial del termino sin voluntad de identificar una rama del Derecho o un Derecho distinto del Derecho comun. Parece que es Romagnosi quien primero lo emplea en 1814 en una obra que lleva por ttuloInstituzione di diritto amministrativo que pone de manifiesto su voluntad de singularizar una parte del Derecho con un nombre propio que la identifique. Ahora bien no se puede caer en el error de pensar que antes del XIX no hubiera administracion en el sentido material. Toda sociedad organizada, lo fuera en formas estatales o pre-estatales ha desarrollado tareas que, al margen de su denominacion, materialmente se corresponden con las que hoy consideramos como propias de la Administracion. Zanobini: "ningn Estado, por simple o primitivo que sea su ordenamiento, puede carecer de una funcin administrativa o de rganos delegados para ejercerla". As el Egipto de los faraones tena un sistema muy desarrollado de tareas administrativas y, desde luego Roma, tambien. Baste recordar a los ediles encargados de la vigilancia en los mercados de los pesos y medidas o de la organizacion de los juegos y tambien de la vigilancia de la ejecucion de ciertas obras publicas y cuyo nombre se mantiene todava hoy da para designar a los concejales. La cuestion es, por tanto, que historicamente siempre ha habido, desde luego, tareas de administracion, pues sin ellas difcilmente puede concebirse la convivencia en comun, aunque de esas tareas fueran responsables titulares de cargos de naturaleza poltica que los ejercan, en la practica, encomendandolos a sus servidores y dependientes en una mezcla confusa de la titularidad de un cargo publico y su ejecucion por medios privados o personas dependientes (en Roma incluso los esclavos del titular del cargo podan ser los ejecutores de tareas concretas correspondientes al mismo). Lo relevante es el hecho mismo de la existencia de funciones materiales de administracion, aunque no existiese una Administracion como tal. Pero lo cierto es que, aunque haya habido tareas administrativas siempre, ello no quiere decir que siempre haya habido Administracion diferenciada ni, menos aun, Derecho

Administrativo. El Derecho Administrativo antes del siglo XIX El Derecho Administrativo no comienza a utilizarse antes del siglo XIX, ahora bien no se puede caer en el error de pensar que antes del XIX no hubiera administracin en el sentido material, toda sociedad organizada ha desarrollado tareas que, al margen de su denominacin, materialmente se corresponden con las que hoy consideramos como propias de la Administracin. As el Egipto de los faraones tena un sistema muy desarrollado de tareas administrativas y, desde luego roma, tambin. La cuestin es que histricamente siempre ha habido tareas de administracin, pues sin ellas difcilmente puede concebirse la convivencia en comn. Lo relevante es el hecho mismo de la existencia de funciones materiales de administracin, aunque no existiese una Administracin como tal, pero lo cierto es que aunque haya habido tareas administrativas siempre, ello no quiere decir que siempre haya habido Administracin diferenciada ni, menos an, Derecho administrativo. La consolidacin del Estado absoluto y la formacin de una verdadera Administracin (Edad moderna) Este perodo histrico se inicia con una gran expansin territorial y comercial-financiera y tras atravesar una etapa de crisis y convulsin, culmina con un relanzamiento del desarrollo econmico gracias al surgimiento, de la industria. Se debilitan las estructuras seoriales-feudales y propician el proceso de concentracin del poder en las monarquas nacionales. Al Estado estamental de justicia le sucede el Estado absoluto de polica, que lo es tanto por lo ilimitado del poder real, como por la plenitud de la vocacin de intervencin social de ste. Este proceso da lugar a la ciencia de la polica, concepto que expresa la idea ilustrada del progreso hacia la cultura y la civilizacin. El Estado no se limita ya al aseguramiento de la paz y el orden, por lo que acaba asumiendo un papel activo de reformas sociales y polticas. La polica tiene por objeto como funcin del Estado, la procura del bienestar o la felicidad de los sbditos a travs de una accin positiva y conformadora. Surgen as dos fenmenos; por un lado pasa a ser consustancial al Estado una accin pblica activa, continuada y permanente, distinta de la consistente en impartir justica y prcticamente ilimitada en sus fines. De otro lado, se produce un resurgimiento del Derecho como valor de orden en s mismo, como regulador de la actuacin pblica. La polica constituye la primera denominacin del Derecho administrativa. El constitucionalismo y las transformaciones del Estado contemporneo: la decantacin de la Administracin pblica. A lo largo del siglo XVIII se suceden profundas alteraciones que propician la demanda de reformas planteada sobre todo por la burguesa identificada con los planteamiento e ideas de la Ilustracin. La monarqua absoluta consciente de la necesidad de tales reformas asume un papel activo, pero encuentra la resistencia decidida de los estamentos u rdenes nobiliario y eclesistico. El resultado fue una nueva reforma de Estado (el llamado Estado constitucional),pero la ruptura no fue total todava elementos del AR.

[DERECHO ADMINISTRATIVO] 9 El nuevo orden constitucional va a permitir la progresiva decantacin y materializacin de una funcin de administracin general y sienta las bases de una organizacin propiamente administrativa. Los principios fundamentales de organizacin poltica que se afirma sobre esta base, tras la RF son: El asentamiento de la convivencia poltica y de su organizacin sobre la idea de la Constitucin, entendida est como unan norma racional, que define la estructura y el ordenamiento polticos de un estado a partir de unos determinados presupuestos y contenido material. La afirmacin de la soberana nacional, es decir, las traslacin de la soberana desde el monarca a la nacin, entendida como distinta de los individuos que la componen y titular de dicha soberana de forma originaria y ejercida por los rganos instituidos por ella misma. la puesta de la Ley como expresin de la voluntad general, que transforma completamente la relacin de la Administracin con la Ley en el que antes se trataba de un aparato vinculado al poder real. Separacin de poderes o funciones. La soberana se descompone en su ejercicio en tres funciones corporizadas en tres poderes. En segundo trmino, la puesta en prctica del principio de separacin de poderes va a suponer que el poder Ejecutivo est sometido a la Ley en el espacio que la Ley regula. Dicho margen de libertad vara segn la forma de entender el papel del Parlamento y el del Rey o Ejecutivo. En Alemania en el llamado principio monrquico supone que el Rey no puede hacer nada sin la previa ley del parlamento en las materias que tienen que ver con la libertad. En cambio en materias que no tengan que ver con las citadas el Rey o el ejecutivo, lo puede todo sin necesidad de Ley del Parlamento. La situacin ser distinta en Francia, en que el Ejecutivo slo puede hacer lo que la ley le autorice. Todo ello afecta al papel de la Administracin que es el aparato organizativo dotado de permanencia encargado de la realizacin material de las decisiones del Poder ejecutivo. Se trata de un aparato dotado de una unidad y sometido al principio de jerarqua para hacer posible que el Poder Ejecutivo respete la Ley y respete las ordenes del ejecutivo en su dimensin propiamente poltica. La Administracin, ante ese doble requerimiento de respetad la Ley y de respetar las decisiones del ejecutivo que es expresin del pluralismo poltico, acaba teniendo una posicin diferenciada y propia dentro del ejecutivo y bajo su direccin, que explica, por ejemplo la inamovilidad de los funcionarios expresin de la neutralidad de la Administracin. Centralizacin del poder en el Estado Moderno e Ilustracin: Autonoma de la Administracin El Estado moderno supone as una formidable centralizacion de poder y conlleva la creacion de una organizacion capaz de atender las necesidades a las que debe responder el prncipe. Ese aparato no acabara de tener su propia sustantividad o autonoma respecto de los titulares del poder poltico hasta las revoluciones liberales del siglo XVIII, pero la evolucion a lo largo de los siglos XVII y XVIII va en el sentido de caminar en lnea de obtener esa sustantividad propia, que hace que ese aparato que todava no se denomina ni tiene los rasgos de una Administracion empiece a concebirse como una organizacion que se debe a una mision, aparte de obedecer al titular del poder. Ese proceso de autonoma de los aparatos organizativos resulta propiciada por la propia Ilustracion con su busqueda de la razon como inspiradora de cualquier actividad. La ciencia de la polica y los tratados de polica, que surgen en tiempos anteriores a la Revolucion Francesa, ponen de manifiesto que la tarea de gobernar no debe responder a la logica de la

pura imposicion de la voluntad de un monarca absoluto, no limitandose al aseguramiento de la paz y el orden, sino que se extiende al fomento y consecucion del bienestar social o la felicidad de los subditos, a la logica de hacer las cosas que razonablemente sirvan para mejorar las condiciones de vida de la nacion y de sus habitantes. Las escuelas de pensamiento economico (mercantilistas y fisiocratas), por encima de sus diferencias, ponan de relieve que el arte de gobernar no consista en la afirmacion sin mas de la autoridad real, sino en la capacidad de hacerlo con ideas coherentes para conseguir el fin de la mayor prosperidad para la nacion y sus miembros. Al servicio de esa capacidad las escuelas citadas se esforzaban por explicar la realidad economica de la sociedad y en facilitar un gobierno racional conforme a una concepcion de como las cosas funcionaban. As, por encima de la voluntad del prncipe, deba estar la logica oculta de las cosas, sea la naturaleza, sea el comercio entre los hombres, cuyas leyes deben ser observadas. Los propios prncipes tratan de ajustarse a esa logica cada vez mas, y con ello se sientan las bases teoricas de una distincion entre la voluntad absoluta del monarca y lo que el pensamiento ilustrado y la sociedad consideran que es lo conveniente y necesario. Al hilo de esas nuevas concepciones ilustradas, tambien en la dimension organizativa del aparato de la monarqua absoluta, van apareciendo nuevas figuras (corregidores e intendentes, con tensiones entre ellos) y van quedando al margen instituciones como las Cortes estamentales que cada vez se reunen con menos frecuencia. Todo eso va preparando una concepcion de los cargos no solo como obedientes al poder real, sino como encargados de una mision a la que sirven y a la que se deben que es lo que caracteriza la burocracia. La Administracin: del feudalismo al Estado Moderno Esa posicin diferenciada y propia respecto del titular del poder es, sin duda, lo que en la historia anterior a la Revolucin Francesa no haba existido. En efecto si nos circunscribimos al surgimiento del Estado moderno en los siglos XV y XVI lo que se advierte es la existencia de una presencia creciente de un informe e innominado aparato que hoy podramos denominar administrativo, pero en el que no se presentan rasgos suficientes de diferenciacin de la funcin respecto del titular del poder. El nacimiento del Estado moderno se caracteriza y se vincula con la existencia de tres datos muy relacionados entre s: ejrcitos permanentes, impuestos y burocracia. Las tres cosas estn muy relacionadas y las tres son la expresin de un aumento del papel del monarca y del Estado del que aquel es expresin. Tambin de un aumento de las necesidades y tareas a las que tiene que hacer frente dicho Estado. Precisamente porque aumentan las tareas y funciones hace falta un aparato que asuma el crecimiento de tareas que corresponden al prncipe. El Estado moderno supone la superacin de la constelacin de poderes feudales y seoriales presentes a lo largo de la Edad Media; y el instrumento de esa superacin ser la concentracin del poder en manos del prncipe. Ese proceso vino propiciado por varas circunstancias: la expansin del comercio que rompa los escenarios locales; el aumento de la poblacin en las ciudades y el mismo estatuto de las ciudades y villas que rompieron, con ayuda del prncipe, el monopolio de dominacin territorial de los seores feudales y la nobleza; el reconocimiento de los ttulos reales para procurar la paz de los caminos y la seguridad de los comerciantes y de las ferias, que pona de manifiesto que la propiedad de la tierra, que poda explicar la organizacin feudal, no serva ya para un mundo nuevo en el que por encima de la propiedad de la tierra y su horizonte local, haba una actividad que dislocaba los esquemas basados en la organizacin humana sobre la base feudal. En fin, la presencia de equilibrios en escenarios supranacionales o supra-estatales, las guerras en ese nivel europeo de religin o no o los conflictos con otras potencias prximas (Inglaterra, Francia, Pases Bajos, etc.) o ms distantes (Imperio Otomano) desbordan la organizacin feudal y aristocrtica, montada en buena medida sobre la propiedad local de grandes superficies de terrenos que determinaba la posicin de la poblacin que sobre ellos habitaba, o que de los mismos dependa, pero incapaz de articular un mundo en el que el comercio, los gremios, las ciudades o los

1 [DERECHO ADMINISTRATIVO] 1 conflictos en niveles supranacionales exigan un poder central que acabarn asumiendo los reyes.

El Estado moderno y la propiciacin de la Ilustracin Una formidable centralizacin de poder y la creacin de una organizacin capaz de atender las necesidades a las que debe responder el prncipe del estado moderno resultaron propiciados por las propia Ilustracin con la bsqueda de la razn como inspiradora de cualquier actividad. Todo ello pona de relieve que el arte de gobernar no consista en la afirmacin sin mas de la autoridad real, sino en la capacidad de hacerlo con ideas coherentes para conseguir el fin de la mayor prosperidad para la nacin y sus miembros. Los propios prncipes tratan de ajustarse a esa lgica cada vez ms, y con ello se sientan las bases tericas de una distincin entre la voluntad absoluta del monarca y lo que el pensamiento ilustrado y la sociedad consideran que es lo conveniente y necesario. Al hilo de estas nuevas concepciones ilustradas, van apreciando nuevas figuras y van quedando al margen instituciones como las Cortes estamentales que cada vez se renen con menos frecuencia. Todo eso va preparando una concepcin de los cargos no slo como obedientes al poder real, sino como encargados de una misin a la que sirven y a la que se deben que es lo que caracteriza la burocracia. La Revolucin Francesa va a culminar ese proceso, por una parte en la autonoma y neutralidad de los aparatos burocrticos y por otra parte en la prestacin de un servicio en la Ley con independencia de cules son las razones que la inspiran. Esa ley como expresin de la voluntad general la que marca la tare de la Administracin Pblica que se muestra ya como una organizacin objetivada que no est al servicio de la pura voluntad del monarca. Eso explica tambin la aparicin del Derecho Administrativo, como Derecho de una organizacin que antes no estaba propiamente sometida a Derecho en la misma forma que a partir de ese momento lo est. Del estado liberal al Estado social: los cambios en la Administracin pblica. A finales del siglo XIX y principios del XX el Estado alcanza el cenit de su evolucin. Se produce la reduccin del poder al Derecho. El poder pblico es fuerte y puede actuar imponiendo y ejecutando sus decisiones unilateralmente, sin necesidad de impetrar para ello el auxilio judicial, pero su accin es siempre jurdica o en trminos de Derecho, lo que significa sujeta en ltimo trmino a control judicial. El Estado se limita a regular con carcter general el marco de la dinmica social y vela por la observancia del mismo, sancionando, en su caso, las infracciones. No interviene, activamente en la organizacin y el funcionamiento del orden social, salvo para la prestacin de algunos servicios pblicos bsicos. Sin embargo una serie de causas van a alterar los presupuestos polticos sociales y econmicos del Estado liberal de Derecho: a) la espectacular transformacin de la estructura social b) las consecuencias de las dos guerras mundiales, que obligan al Estado a asumir un decidido papel en la vida econmica y social y c) acelerado progreso cientfico y tecnolgico conducente a una progresiva vida social.

Como consecuencia de esto, el Estado deja de ser un mero legislador o regulador, para convertirse en un Estado gestor, de cuya constante accin prestacional precisa la sociedad para su bien funcionamiento. Esto acaba convirtiendo al Estado en un Estado social, es decir un Estad que se preocupa por el bienestar de la colectividad y se responsabiliza del mismo. Una de las repercusiones del Estado social sobre la AP va a consistir en un crecimiento de la misma tanto en sentido orgnico como funcional. Se producen as los siguientes fenmenos: La doble descentralizacin territorial y funcional de tares y cometidos, que supone la descarga de tareas y funciones en instancias locales o regionales autnomas y en organizaciones especializadas creadas al efecto y dependientes de las AAPP tradicionales, aunque formalmente separadas y autnomas. La generalizacin del recurso por la AP a frmulas jurdicas y organizativas del Derecho privado. La potenciacin del papel de la AP en el seno de las estructuras estatales. El modelo de la AP pasa a ser de Administracin-poder o de intervencin a de la Administracin-servicio o prestacional. Distintos modelos de Administracin segn el pas. Evolucin espaola hasta la poca No puede perderse de vista, sin embargo, que el Derecho Administrativo no surgio de la Revolucion tal y como lo conocemos hoy da, aunque en ella esten sus rasgos fundamentales. Para empezar cada pas europeo hubo de acometer su propio proceso de asuncion de los postulados revolucionarios de una forma o de otra y, con ello, adaptandolos a sus peculiaridades nacionales. En nuestro caso la Constitucion de Cadiz de 1812 incorpora en muy buena medida los principales postulados ilustrados, aunque habra que esperar al fin del reinado de Fernando VII para que empiecen a ponerse en practica. No obstante, desde esa fecha hasta nuestro das el Derecho Administrativo y el papel de la Administracion ha ido evolucionando al compas de las mejoras de las tecnicas de control judicial del poder, por una parte, y al compas tambien de la evolucion de las concepciones sobre el papel del Estado. En el momento actual, la Constitucion de 1978, con la caracterizacion del Estado como social y democratico de Derecho, comporta un tipo de Administracion muy distinta de la que poda haber en el siglo XIX o el primer tercio del XX. La Administracion actual tiene que ser capaz de dar respuesta a los problemas que suscita un Estado caracterizado de la forma indicada. Y lo tiene que hacer incluso aunque en el momento actual hayamos asistido a un proceso de liberalizacion de muchos sectores y actividades concebidos como servicios publicos. Esa liberalizacion no puede ocultar que el Estado sigue teniendo una mision que cumplir en relacion con actividades hoy liberalizadas pero que siguen siendo consideradas como de interes economico general. Puede que el Estado no sea ya el prestador directo de servicios que se consideran esenciales pero sigue siendo garante de que los servicios se presten y lleguen a todos, as como de que existe realmente un mercado con competencia. Todo eso hace que el papel de la Administracion se haya modificado pero no ha desaparecido en un Estado en el que las funciones de regulacion son la gran novedad. 1.3 LA ADMINISTRACIN EN LA CONSTITUCIN ESPAOLA

1 [DERECHO ADMINISTRATIVO] 3 Administracin Pblica dentro del marco constitucional. Forma de abordarla: global y sistemtica El tratamiento constitucional de la Administracin Pblica puede abordarse desde varias perspectivas, por una parte mediante la examinacin de preceptos en los que la Constitucin Espaola dispone; y por otra parte puede examinarse el marco constitucional en el que se inserta el Poder Ejecutivo y la Administracin dado que tal marco condiciona en el entendimiento de la Administracin y la forma de que esta acomete sus funciones y tareas. Nosotros nos centraremos en esta segunda perspectiva ya que nos permite tanto analizar los preceptos en los que la constitucin se refiere a la Administracin, y tambin hacerlo de una manera ms sistemtica. Es decir, haremos un examen de una manera ms global y sistemtica que nos permite contemplar histricamente la Administracin y los principios en que se inspira en un Estado social y democrtico de Derecho que se siente comprometido con la garanta de que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas. (Art. 9 CE). Dicho Estado entiende que est obligado a promover la libertad y la igualdad y a remover los obstculos que se oponen a su efectividad (Art. 9.2 CE) y en el que la Administracin pblica ha de asumir un papel completamente diferente. De este modo, respecto del concepto que se tenga en relacin con el Estado en su dimensin social (Estado social), lo mismo ocurre en relacin con el Estado en su dimensin jurdica (Estado de Derecho) o en su dimensin como Estado democrtico o como Estado abierto a su integracin supranacional (Art. 93 de la CE) o finalmente en su dimensin como Estado descentralizado (Ttulo VIII de la CE). Todas estas dimensiones recogidas en el texto constitucional en forma de clusulas: clusula de Estado social, clusula de Estado de Derecho, clusula de Estado democrtico, clusula de Estado descentralizado o autonmico y finalmente, clusula de Estado abierto a la integracin supranacional. Condicionan la forma de actuar de la Administracin Pblica y el modo mismo de entender y organizarse tal Administracin. Dependencia del art. 1 CE sobre la administracin El art. 1 de la Carta Magna proclama que Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico. Dicha proclamacin tiene consecuencias sustantivas y organizativas para todos los poderes pblicos y tambin para la Administracin Pblica en todos sus niveles. La Administracin dentro del Estado social: garante de que los servicios pblicos lleguen a todos los ciudadanos; papel activo. Estado social significa que sus componentes; el gobierno y la Administracin dirigidos por el Estado tienen un compromiso que cumplir que luce en el art. 9.2 de la misma norma suprema: Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social. Dicho compromiso, da lugar a un tipo de Administracin que est a servicio de esos objetivos y, por ello mismo, es una Administracin que tiene que tomar decisiones y resolver problemas muy distintos de los del pasado siglo XIX. As la promocin de la igualdad exige la existencia de una poltica de becas, por ejemplo en la seleccin de los beneficiarios de las mismas y establecer los criterios de los mismos. En definitiva, la Administracin no puede acomodarse en una posicin pasiva sino tiene que adoptar actitudes activas, diseando polticas y estableciendo programas de aplicacin de las

mismas, lo que exige analizar la realidad, examinar alternativas, formular objetivos y propuestas acordes con tales objetivos y dar soluciones. As como ocurre en el mbito de estudios, pasa tambin en otros mbitos. Por ejemplo en el mbito de la actividad econmica, Espaa se vio en un formidable proceso de liberalizacin de sectores y actividades que tradicionalmente estaban reservados al sector pblico en monopolio (transporte por ferrocarril, areo y martimo, telecomunicaciones, sector postal, etc.) para entregarlos a la dinmica del mercado. Sin embargo, el Estado junto con su brazo ejecutor, la Administracin no ha dejado de estar presente en esos sectores. De acuerdo en garantizar que todo el mundo pueda tener acceso a todos esos servicios y asegurar que existan condiciones de competencia efectiva y por la vigilancia de que esas medidas se cumplen, lo cierto es que han surgido nuevas formas de Administracin que asumen un poder formidable sobre el desarrollo de las actividad de las empresas y particulares en todos eso sectores liberalizados. En suma, el compromiso constitucional del Estado con la promocin de la libertad y de la igualdad se ha traducido, en los sectores de actividad tericamente entregados a la dinmica del mercado, en la presencia de la Administracin pblica con unos poderes muy importantes. Ha podido cambiar la forma de asegurar el Estado el acceso del mayor nmero posible de gente a los servicios bsicos, pero lo que no ha cambiado es la presencia garante del Estado para asegurar que en efecto los ciudadanos puedan acceder a los recursos y servicios esenciales. i) Relaciones entre el gobierno y la Administracin y la divisin de poderes. La Administracin en un Estado democrtico significa muchas cosas, en el sentido ms inmediato lo vinculamos con la idea de un Estado cuya legitimacin surge del pueblo titular de la soberana con lo cual parecera que ello debe conducir a que todos los poderes del Estado, de alguna forma, han de responder a ese principio de que todo poder funda su legitimidad en la voluntad del pueblo. Esa consecuencia del principio de Estado democrtico se en el Poder legislativo reflejado en la Cortes Generales por la eleccin directa de Diputados y Senadores, pero no se da de la misma manera en los dems poderes. En el caso del Poder Judicial, los jueces y magistrados no son elegidos por el pueblo ni directa ni indirectamente. La independencia judicial que se busca es lo que parece explicar ese sistema, pues se puede pensar que lo importante es que jueces y magistrados aseguren la aplicacin de la Ley aprobada por el pueblo y que sean fieles a ella. En esa medida no son un poder desvinculado de la voluntad popular puesto que, justamente, la aplican. Su independencia frente a eventuales presiones de los otros poderes pblicos o partidos polticos a la hora de juzgar casos concretos explicara esa independencia de que gozan. Lo mismo ocurre con otros rganos constitucionales (Tribunal constitucional, Tribunal de cuentas, Defensor del pueblo, Consejo de estado, etc.) aunque todos ellos hay forma indirectas de eleccin en la que la fuente ltima de la legitimidad acaba conectndose directa o indirectamente con la representacin popular. En el caso del poder Ejecutivo, su forma de designacin en nuestro pas no es directa por el pueblo, puesto que en nuestra Constitucin el Presidente del Gobierno es investido por el Congreso de los Diputados (Art. 99 CE) de forma que podemos intuir que indirectamente el pueblo participa a travs de sus representantes en la eleccin del Presidente del Gobierno. No obstante, en la prctica la eleccin de los Diputados por el pueblo se entiende como una eleccin de la persona que va a ser Presidente del Gobierno; los ciudadanos acuden a las elecciones generales pensando que con su voto estn decidiendo quin va a ser el Presidente del Gobierno; los ciudadanos acuden a las elecciones generales pensando que con su

1 [DERECHO ADMINISTRATIVO] 5 voto estn decidiendo quin va a ser el Presidente del Gobierno. Pero la cuestin es la distincin entre Gobierno y Administracin. Muchas veces Gobierno y Administracin se confunden en un cierto nivel de la Administracin con esta misma, por ms que una cosa sea la accin poltica del Gobierno y otra la Administracin que dirige el gobierno. ii) Administracin neutral que responde a los principios burocrticos y que no siempre es elegida de forma democrtica. La Administracin no es elegida por el pueblo, sin perjuicio de que los Ministros sean designados por el Presidente del Gobierno a su vez designado por el Congreso de Diputados y sin perjuicio tambin de que otros altos cargos sean designados por el gobierno o por los ministros. Ello no puede ocultar que el resto del aparato de la Administracin y de la mayor parte de su personal no responde a un sistema de eleccin democrtica por el pueblo, sino a un sistema burocrtico. El principio democrtico no conlleva, que el pueblo haya de elegir a todos los empleados pblicos por medio directos o indirectos, lo que a su vez supondra que cada vez que hubiera elecciones con cambio de signo poltico en los nuevos gobernantes habra que nombrar a nuevos empleados pblicos y cesar a los antiguos. Basta con que los cambios de orientacin que el pueblo pueda decidir en cada eleccin se traduzcan en que en la cabeza de la Administracin y en el Gobierno se siten las personas que se corresponden con la decisin electoral. A ellas les compete dirigir la administracin que en s misma es NEUTRAL dando a sus polticas la orientacin que corresponda. La Administracin responde as al principio burocrtico, condicionado a que su accin es dirigida por el gobierno que, l, s, es expresin directa o indirecta de la voluntad popular. La direccin superior del gobierno con sus rganos de colaboracin y apoyo y de la designacin por el Gobierno de los rganos Directivos de la Administracin como el principio democrtico penetra en la Administracin garantizando que la decisin del pueblo en las elecciones se traduzca en la orientacin de las polticas concretas. Pero una cosa es esa orientacin y otra que la ejecucin de las mismas tenga que hacerse por personas elegidas directamente por el pueblo. La Administracin pblica responde as al principio burocrtico, que no es incompatible con que la direccin de la Administracin corresponda al gobierno que s responde el principio democrtico. En el caso de la Administracin local, existe una reforma de la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las bases del rgimen local por la Ley 57/2003 de 16 diciembre, en el que se ha establecido un rgimen especfico para municipios de gran poblacin que permite que en la Junta de gobierno local haya personas designadas por el Alcalde que no sean concejales en nmero no superior a un tercio de los miembros de la junta. En resumen, el principio democrtico est presente en la Administracin pblica a travs de la direccin de la accin administrativa por los rganos superiores y directivos. Pero la Administracin responde tambin al principio burocrticos mediante el cual se da permanencia y profesionalidad al aparato administrativo que est sometido en todo caso a la Ley y al Derecho y en la que principios como el da inamovilidad de los funcionarios trata de asegurar la neutralidad del aparato administrativo y su sometimiento a la Ley. iii) Consecuencia para la Administracin de estar sometida a un Estado de Derecho. En cuanto a la proclamacin del Estado como Estado de derecho la misma comporta una serie de consecuencias para la Administracin Pblica como estar

plenamente sometida a la ley de acuerdo con el principio de legalidad. En todo caso, en art. 103 CE establece en su nmero 1 la obligacin de servir con objetividad los intereses generales con los que incorpora con el mximo rango en el ordenamiento jurdico un principio que ha de inspirar toda actuacin administrativa hasta en sus menores detalles. Estamos por tanto ante una Administracin obligada al servicio con objetividad a los intereses generales. Estamos tambin ante una Administracin sometida al pleno control por los tribunales del ajuste de su actuacin con el Derecho. Al mismo tiempo hace de la Administracin una entidad responsable y respetuosa son la propiedad y los bienes y derechos de los ciudadanos como por ejemplo la responsabilidad patrimonial de las administraciones pblicas o en todo caso si fuera necesario sacrificar los bienes y derechos de los particulares por razones de inters general, es decir la potestad expropiatoria. De esa clusula de Estado Derecho se deriva tambin la obligacin de la Administracin de actuar siempre dentro del mbito de su competencia sin invadir el propio de los dems poderes del Estado. Con respeto de la divisin de poderes. iv) Mltiples Administraciones surgidas a raz del proceso de descentralizacin iniciado por la constitucin de 1978. En lo que se refiere al Estado descentralizado, la Administracin Pblica espaola ha sufrido una de las ms profundas transformaciones al proceso de descentralizacin poltica que inspira la constitucin de 1978. Hablamos de Administracin pblica por simplificar pero en realidad deberamos hablar de administraciones pblicas, puesto que junto a la Administracin General del Estado, que es como se denomina legalmente (En la Ley 6/1997 de 14 de abril de Organizacin y funcionamiento de la Administracin general del Estado (LOFAGE)), a lo que a veces se llama la Administracin central, estn la Administracin autonmica y la Administracin local. En esa trada habr que incorporar una pieza nueva, la denominada Administracin autonmica que era inexistente hasta la Constitucin de 1978. La peculiaridad de esa Administracin reside adems en el hecho de que sus cometidos eran antes realizados por la Administracin General del Estado por lo que el proceso descentralizador del que la puesta en pie de una nueva Administracin no era ms uno de sus elementos, exigi transferir servicios, funcionarios y recursos. El reto de hoy radica en la coordinacin y la cooperacin, pues muchas de las competencias procedente de uno y otro nivel se solapan. Lo que les obliga a establecer principios de actuacin de todas la Administraciones pblicas presididas por la idea de la colaboracin y la cooperacin. Y tambin a establecer estructuras organizativas (conferencias sectoriales) que permitan que esa coordinacin y cooperacin se lleven a cabo. En todo caso nuestro Estado de las Autonomas se inspiran en los principios de unidad, autonoma y solidaridad, sin los cuales no puede entenderse el modelo constitucional. v) La Administracin adaptada al marco jurdico europeo y garante del cumplimiento de las distintas competencias (autonmicas, locales). Todo ello resulta adems afectado por la apertura de Espaa a procesos de integracin supranacional establecidos en la Constitucin de 1978 artculo 93 y que finalmente se concreta en la incorporacin de Espaa en 1986 a la Comunidades Europeas. Dicha incorporacin ha requerido la adaptacin de las estructuras administrativas a las expectativas europeas tras la integracin de Espaa y su ajuste a las normas europeas mediante casos directamente aplicables y otros

1 [DERECHO ADMINISTRATIVO] 7 que precisan de su trasposicin al orden interno. En todo caso, el reparto interno de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas no puede quedar afectado por la integracin europea. Sin embargo, a la hora de negociar en Bruselas las normas, planes, polticas, etc. El derecho de la Unin europea no puede dejar de tener en cuenta que muchas de las materias que negocia en Bruselas, corresponden a materias de la competencia exclusiva de las Comunidades autnomas. Por ello se ha exigido buscar formulas en las que el Estado, sin perder sus competencias en materia de relaciones exteriores y de interlocutor, busque la participacin de la Comunidad autnoma en el momento de aprobar las normas que contienen las polticas comunitarias en aquellos sectores que son de competencia autonmica. Por otra parte, la Unin europea slo ejecuta sus propias normas en casos limitados y la regla general es que el Derecho Comunitario se ejecuta por los Estados miembros, correspondiendo a cada uno determinar, segn el reparto interno de competencias, cul es el nivel de Administracin responsable de tal ejecucin sin perjuicio de que frente a la Comunidad el Estado es siempre responsable. La Administracin pblica resultante de todos estos cambios Todo eso ha obligado a cambio profundos en las Administraciones pblicas, en sus relaciones entre ellas y en el establecimiento de rganos de colaboracin entre todas las Administraciones, pero en todo caso pone de manifiesto cmo no es posible entender el papel y posicin de las Administraciones pblicas sin situarlas en el marco constitucional que permite extraer todas la consecuencias del significado y posicin de las Administraciones pblicas en el momento actual. Esos cambios tienen que ver fundamentalmente con el papel actual que a la Administracin le corresponde y sobre ello, y en especial sobre la situacin actual del Derecho Administrativo.

2.1 La teora de la personalidad jurdica y su aplicacin en el Derecho Pblico 2.2 La personificacin de la Administracin Pblica en el Estado 2.3 Gobierno y Administracin Pblica 2.4 La Administracin Pblica y sus rganos: la competencia 2.1 LA TEORA DE LA PERSONALIDAD JURDICA Y SU APLICACIN EN EL DERECHO PBLICO La Administracin como sujeto y como actividad En esta leccin trataremos de responder qu es la Administracin Pblica. Debemos de tener en cuenta que adoptamos una perspectiva subjetiva relativa a ese sujeto, la Administracin pblica en cuanto institucin individualizada dentro de la organizacin estatal, que es distinta de la dimensin objetiva referida a su actividad propia que es la de administrar que constituye una de las funciones estatales al servicio del inters general. Estos dos planos, se encuentran solapados puesto que, la Administracin Pblica es tanto organizacin como actividad, y ambas dimensiones son precisamente el objeto del Derecho Administrativo. La identificacin de la Administracin Pblica debe partir del anlisis de la cuestin de la personalidad jurdica en el mbito del Derecho pblico, su atribucin en el Estado lo que permite identificar su posicin dentro del mismo una vez ubicada la Administracin a travs de su personalidad se profundizar en su relacin con el gobierno dentro del Poder Ejecutivo, y por ltimo, se proceder al examen interior de las propias Administraciones para distinguir los rganos como elementos constitutivos esenciales. La Teora de la personalidad jurdica y su relacin con el Derecho Pblico La cuestin de la personalidad jurdica es el punto de partida necesario para responder qu son las Administraciones Pblicas y por tanto su identificacin y definicin. La teora de la personalidad jurdica tiene su gnesis en el Derecho Privado y la aplicacin de la teora de la personalidad jurdica en el mbito del Derecho Pblico tuvo lugar por la doctrina alemana a partir de mediados del siglo XIX partiendo de la pandectistica iusprivatista, lo que contribuy a modificar el propio concepto del Derecho Administrativo y sirvi de base para la construccin de un Derecho Pblico con entidad propia. Desde la Teora General del Derecho, la personalidad jurdica es el requisito imprescindible para ser sujeto de derecho, as como para poder entablar relaciones jurdicas para ser centro de imputacin de derechos y obligaciones. Entendemos la personalidad jurdica como aquella que reside en las personas fsicas y en las jurdicas, que puede ser tanto pblicas como privadas. Las personas fsicas gozan de personalidad jurdica porque gozan de propia dignidad articulado en el Cdigo Civil. Y con respecto a las personas jurdicas, su personalidad se deduce asimismo de lo dispuesto en la Constitucin, las personas jurdico-privadas encuentran el fundamento de su personalidad jurdica en normas de naturaleza civil o mercantil y por tanto tienen asimismo reconocida su personalidad en normas administrativas concretas que se especificarn ms adelante. Tanto las personas jurdico-privadas como jurdico-pblicas actan a partir de la capacidad jurdica de que les dota la personalidad jurdica, la proyeccin de esta en el mbito pblico presenta unas caractersticas absolutamente singulares ya que se atribuye a unos sujetos que son poderes pblicos que colaboran en el ejercicio de funciones constitucionales dentro del Estado, aunque presenten algunos paralelismos como por ejemplo, en la capacidad de obrar.

1 [DERECHO ADMINISTRATIVO] 9 La personalidad jurdica Dentro del mbito pblico, la atribucin de personalidad jurdica se circunscribe a la Administraciones Pblicas ya que son precisamente estas las que , en el marco del poder Ejecutivo, contribuyen a la ejecucin de las Leyes lo que implica actuar, entablar una infinidad de relaciones jurdicas, esencialmente con los ciudadanos. Paradjicamente, el Estado espaol no tiene expresamente reconocida personalidad jurdica, lo cual no significa que dicha figura carezca de relevancia jurdica. El Estado constituye una matriz o meta-estructura que rene a todos los poderes y rganos constitucionales, e integra la organizacin territorial del poder, y como tal goza de una presencia indiscutible y precisa. Ante la ausencia de personalidad del Estado ha conducido que al margen de las funciones que desempean las Cortes Generales, el propio Gobierno, rganos del Poder Judicial, el tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas y restos equivalentes a nivel autonmico, necesitan desarrollar otras actuaciones internas o domsticas de mera organizacin y gestin en el que implica entablar relaciones jurdicas con terceros. La falta de personalidad no ha impedido el despliegue de dichas relaciones, sino que supone un reconocimiento de facto. De hecho se aplican frecuentemente con carcter supletorio por la afinidad de su contenido con la actividad que necesitan desarrollar que no es otra que la de administrar, quedando sometidas estas decisiones al control jurisdiccional contencioso-administrativo. Efectos de la atribucin de personalidad jurdica y las administraciones pblicas La atribucin de las personalidad jurdica a las Administraciones Pblicas resulta esencial para la estructuracin del Derecho Administrativo ya que atribuye a cada una de ellas un conjunto de funciones o materias para su gestin (competencias) as como unos poderes especficos (potestades) para la consecucin de los fines que tienen encomendados. Asimismo es la personalidad jurdica la que les habilita para entablar relaciones jurdicas con los ciudadanos, as como entre ellas mismas, y con otros sujetos tanto de carcter pblico como privado. Tambin es la personalidad jurdica la que permite a los ciudadanos atribuirles las actuaciones de que son objeto y la consiguiente responsabilidad que pudiera derivarse de las mismas, simplificando la identificacin por parte de los ciudadanos de su interlocutor y reforzando la garanta patrimonial del ciudadano al responder con todo su patrimonio. Por ltimo, debe aclararse que la personalidad jurdica de las Administraciones Pblicas es distinta de la personalidad propia de las personas fsicas que la componen, que son las autoridades y empleados pblicos. En efecto, la cuestin no plantea mayor problema ya que estas personas fsicas, cuando actan como parte de la Administracin Pblica no pierden su propia personalidad sino que sus actuaciones se atribuyen a todos los efectos a la propia Administracin, por lo que se considera jurdicamente realizada por sta, imputndose al rgano desde el que actan. 2.2 LA PERSONIFICACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL ESTADO Las Administraciones Pblicas actan para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica lo que le permite identificar claramente a las distintas Administraciones y determinar sus funciones como los mbitos en los que lo hacen. De este modo, una Administracin se caracteriza por ser voluminosa, descentralizada y diversificada. En efecto, las Administraciones Pblicas constituyen una suma de organizaciones que

consume en torno al 40% del PIB y que concentra a ms de dos millones y medios de personas a su servicio. Por otra parte, hay que resaltar que no existe una nica Administracin Pblica sino tantas como instancias en que se encuentra descentralizado el poder territorialmente: A nivel estatal: La Administracin General del Estado En las Comunidades Autnomas: La Administracin Autonmica A nivel local: Diputaciones, Ayuntamientos, Cabildos, Consejos Insulares, etc. Es diversificada ya que cada una de las Administraciones territoriales asumen una enorme variedad de funciones que desarrolla a travs de diversas frmulas. Incluso, junto a las Administraciones territoriales existen otras Administraciones especializadas que se crean como instrumentos para el desarrollo de funciones especficas. Las coordenadas de la posicin de las Administraciones Pblicas dentro del Estado Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho (Art. 1 CE) del que forman parte las Administraciones Pblicas. Para identificarlos en la posicin en el seno del Estado debe tenerse en cuenta su doble dimensin organizativa, por una parte, la organizacin horizontal que remite a la divisin clsica de los distintos poderes conforme a las funciones estatales que son legislativa, ejecutiva, judicial; y por otra, la organizacin vertical que responde a la estructura territorial del Estado por la que distinguen tres niveles de organizacin del poder y, por tanto, de gobierno, como son el Estado, las Comunidades Autnomas y las entidades locales. 1) Organizacin horizontal o divisin funcional del poder, la Administracin Pblica se encuadra en el Poder ejecutivo que es una representacin terica que permite identificar una estructura que cumple unas funciones determinadas dentro del Estado y se manifiesta en cada uno de los distintos niveles territoriales de organizacin del poder; ni tiene una forma homognea, ya que del mismo forman parte de sujetos organizados en distintas estructuras. A partir de su denominacin se puede describir al Poder Ejecutivo aquel compuesto por Gobierno y Administracin Pblica cuya funcin consiste en la ejecucin de las Leyes aunque no se reducen a sta, pues se encarga de la planificacin y desarrollo de polticas. Tanto su estructura como su posicin dentro del Estado se comprende mejor distinguiendo la funcin ejecutiva de las propias de los dems poderes. El poder Legislativo, esto es, el Parlamento Nacional las cortes Generales o los Parlamentos autonmicos cuyas funciones son aprobar las leyes y elegir al Presidente que forma el Gobierno que asimismo controlan en representacin de los ciudadanos. El Poder Judicial tienen encomendada la funcin jurisdiccional que consiste en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en sus distintos rdenes jurisdiccionales aplicando las Leyes para sancionar determinadas conductas, resolver conflictos entre particulares y controlar la potestad normativa y la legalidad de la actuacin administrativa. El Poder ejecutivo, desarrolla las polticas que estima oportunas y se encarga de la ejecucin de las Leyes a travs del Gobierno y Administracin, que se encuentran fuertemente vinculados constituyendo un entramado nico. (Ttulo IV CE, Ttulos correspondientes de los Estatutos de Autonoma, Ley de Bases del Rgimen Local). En cuanto a la ejecucin de las Leyes por parte del Poder ejecutivo implica, una funcin de direccin poltica mediante la que establece prioridades en la consecucin de objetivos, as como las estrategias y medios jurdicos oportunos para alcanzarlos. En primer lugar, a nivel estatal y autonmico, las Cortes Generales y los Parlamentos autonmicos ejercen la funcin legislativa estructurando el ordenamiento jurdico a travs de las Leyes, la direccin poltica se ejerce por el gobierno estatal o autonmico mediante la iniciativa legislativa que tienen garantizada el respaldo de

2 [DERECHO ADMINISTRATIVO] 1 las mayoras parlamentarias que apoyaron su formacin mediante su voto favorable en la investidura del Presidente. Dentro de la iniciativa legislativa destaca la Ley de Presupuestos que resulta determinante para materializar la accin poltica mediante la dotacin de recursos econmicos En segundo lugar, El gobierno de la Nacin y los autonmicos tambin desarrollan accin poltica en el respaldo parlamentario mediante la capacidad que se les reconoce para dictar normas con rango de Ley tanto a nivel estatal como autonmico. En tercer lugar, el gobierno (estatal y autonmico) y el Pleno de las Administraciones Locales tienen reconocida la potestad reglamentaria con la que desarrollan el contenido de las Leyes concretando y articulando su contenido, por lo que su ejercicio constituye una expresin ms de su capacidad de direccin poltica. Por ltimo, ms all del ejercicio de la accin poltica en el mbito normativo, estos rganos de gobierno tienen reconocida la capacidad de adoptar decisiones en ejercicio de funciones de pura administracin y pueden tener una enorme trascendencia e incorporan un mbito de discrecionalidad poltica. Desde el Poder Ejecutivo se desarrolla una accin administrativa conforme a la direccin poltica articulada desde sus rganos de gobierno y, dentro de lo dispuesto por las Leyes y el resto del ordenamiento. Dicha actividad, puede ser asumidas por los rganos de gobierno, aunque corresponde esencialmente a las Administraciones pblicas que bajo su direccin desarrollan las actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurdico. En efecto, la actividad de gobierno, que constituye el ncleo de la funcin ejecutiva, se completa con la actividad administrativa. De este modo, la actividad de ejecucin administrativa conlleva el dictado de normas, adopcin de actos, la suscripcin de contratos o la realizacin de actividades materiales, que son en suma el catlogo de actuaciones de relevancia jurdica que puede producir la Administracin. Como se puede comprobar, la identificacin de las Administraciones Pblicas dentro de la organizacin horizontal del poder nos facilita su definicin desde una perspectiva estrictamente funcional dentro de los poderes del Estado. Por ello es posible afirmar que las Administraciones Pblicas son aquel aparato organizativo e institucional que dotado de personalidad jurdica y bajo la direccin del Gobierno, acta como su brazo ejecutor desarrollando funciones de ejecucin administrativa. 2) Organizacin vertical , desde la perspectiva de la organizacin territorial es preciso destacar que existe una pluralidad de Administraciones Pblicas en cada uno de los distintos niveles territoriales: Estado, Comunidades Autnomas y Entes locales. Por lo tanto, las referencias a la Administracin Pblica en singular se realiza apelando a una representacin ideal como institucin construida a partir de los elementos comunes. La identificacin de cada una de estas Administraciones dentro de la organizacin territorial es posible a partir del dato de su personalidad jurdica. Catlogo de administraciones: territoriales e instrumentales. Por el carcter plural y descentralizado, aplicaremos un criterio de clasificacin basado en su carcter territorial o instrumental. Las Administraciones territoriales son las que se integran directamente en la organizacin existente en cada uno de los niveles territoriales y por tanto de antes polticos primarios como son el Estado, las Comunidades Autnomas o los Entes Locales. La distinguimos por ser Administraciones completas ya

que no tienen un fin predeterminado sino que satisfacen con carcter universal los intereses generales dentro de su mbito de actuacin. Asimismo gozan plenamente de todas las potestades administrativas. Las Administraciones instrumentales, denominadas institucionales o fundacionales, tienen carcter secundario y limitado que se manifiesta en su vinculacin a una Administracin territorial matriz con la excepcin de las llamadas Administraciones independientes. Se adscriben a tareas concretas con fines especficos, carecen de la totalidad de las potestades administrativas tpicas, en particular de aquellas que inciden con mayor intensidad sobre los particulares que deben ser ejercidas por la Administracin territorial de referencia. Las Administraciones territoriales no presentan dificultades a la hora de su identificacin y comprensin ya que forman parte esencial de la organizacin del poder en cada uno de los niveles territoriales, por lo tanto se presentan en un nmero relativamente limitado. A nivel estatal, se encuentra una , la Administracin General del Estado y se rige especficamente por la Ley 6/1997 de 14 de Abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE). En efecto, la Administracin General del Estado, bajo la direccin del gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carcter administrativo. Se encuentra constituida por rganos jerrquicamente ordenados (Ministerios y dentro de stos, Secretaras de Estado, Secretaras Generales, Subsecretaras, Direcciones Generales) que actan con personalidad jurdica nica. (Art. 2.2 LOFAGE) En las CCAA existen 17 Administraciones autonmica. Las CCAA se estructuran de forma similar y en sus respectivos Estatutos de Autonoma, introducen entre las instituciones propias de la Comunidad Autnoma, el Gobierno y la Administracin. El gobierno y la administracin de cada Comunidad Autnoma se rigen por leyes autonmicas que siguen el mismo patrn establecido a nivel estatal, por lo que sta ltima depende de aquel constituida por rganos jerrquicamente ordenados, y acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica. El tercer nivel, corresponde al mbito local donde el nmero de Administraciones dispara en tanto existe una por cada municipio, 8108, provincia, 41, excluyendo a las Comunidades uni-provinciales e isla, que son 8. Aqu no existe diferenciacin entre el Gobierno y la Administracin en el mbito local, sino que ambos se concentran dentro de una misma persona jurdica. En los municipios, la actividad de gobierno y administracin corresponde a los Ayuntamientos, integrados por Alcaldes y Concejales; en las provincias, se encomienda a las Diputaciones Provinciales o bien en otros casos como Pas Vasco son las Juntas Generales. Mientras que en las islas se atribuye a los Cabildos o Consejos. Estas seran las denominadas entidades locales territoriales, que no agotan la organizacin local, ya que a nivel autonmico se pueden disponer otras entidades compuestas por municipios que pueden ser de mbito supramunicipal o infra-municipal. Todas la Administraciones Locales se rigen por lo dispuesto en el Captulo II del ttulo VIII de la CE y la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local y en cada comunidad autnoma, por lo dispuesto en los

2 [DERECHO ADMINISTRATIVO] 3 respectivos Estatutos de Autonoma y las Leyes autonmicas de desarrollo. Por ltimo, merece una mencin especfica la situacin de los territorios de Ceuta y Melilla, que gozan de sendos Estatutos de Autonoma, pero que se constituyen, no Comunidades Autnomas, sino como Ciudades Autnomas con organizacin propia similar a la de los municipios. Las Administraciones instrumentales o comnmente denominados entes u organismos pblicos suelen manifestarse como el resultado de una especie de desdoblamiento de la personalidad que experimentan las Administraciones primarias o territoriales producido por la necesidad de dar respuesta a tareas especficas. En efecto, la acumulacin de funciones y actividades cada vez ms complejas y especializadas en manos de las Administraciones Pblicas motiv una descentralizacin funcional de la Administracin territorial correspondiente. Estas Administraciones se manifiestan en todos los niveles territoriales, por lo que el nmero de Administraciones pblicas aumenta exponencialmente haciendo casi imposible establecer un catlogo de todas ellas. Las Administraciones instrumentales responden a un mismo esquema, puesto que a partir de una misma personalidad jurdico-pblica presentan distintos grados de sometimiento a la normativa administrativa. A nivel estatal existen organismos autnomos que se rigen plenamente por el Derecho Administrativo (Instituto de la Juventud, Instituto Nacional de Consumo); las entidades pblicas empresariales que son personas pblicas aunque desarrollan parte de su actividad en rgimen de Derecho privado, no el ejercicio de potestades administrativas (ADIF, Agencia Tributaria); y las agencias estatales, similares a las anteriores aunque se encargan de la gestin de servicios pblicos y de actividad mercantil (Agencia Estatal de Meteorologa, Agencia Estatal del BOE). Al margen quedaran las Administraciones independientes, que si bien tienen carcter instrumental se caracterizan por su posicin independiente del gobierno (Banco de Espaa, Agencia Proteccin de Datos, Comisin Nacional de la Energa). Este mismo esquema se reproduce con distintas denominaciones a nivel autonmico y local. No se debe confundir con las Administraciones instrumentales otros entes instrumentales con personalidad jurdico-privada (empresas pblicas como la Agencia EFE o Metro, SA, fundaciones como la Fundacin Thyssen o la del Canal de Isabel II). Si bien desarrollan actividades vinculadas al inters general, no son considerados Administraciones Pblicas, aunque si se consideran incluidos en el sector pblico, concepto jurdico que abarca a todas las Administraciones territoriales o instrumentales y a estos sujetos privados vinculados a ellas. 2.3 GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PBLICA Estructura del ejecutivo y la personalidad jurdica Es poder ejecutivo est constituido por el entramado Gobierno-Administracin, cuya arquitectura presenta cierta complejidad, aunque debe tenerse en cuenta que no es nico sino que se descompone en funcin de los distintos niveles territoriales existentes; Estado, Comunidades Autnomas, Entidades Locales y en ste ltimo es donde no se encuentra diferencia entre Gobierno y Administracin. En el caso del Estado y las CCAA, el Gobierno de la Nacin y los autonmicos constituyen rganos

distintos de las Administraciones Pblicas. Por lo que respecta a su organizacin, el Gobierno de la Nacin y los autonmicos se componen de un presidente y de los ministros que a su vez, forman parte de la Administracin encabezando los respectivos departamentos. De este modo la vinculacin entre Gobierno y Administracin es plena y se articula a travs de esos goznes que son los ministros o consejero que son miembros del Gobierno y a la vez culminan la organizacin de la Administracin. En cuanto a funciones, el Gobierno tiene encomendada la direccin de la poltica general y de la Administracin (Art. 97 CE ) cuyo desempeo ejerce tanto funciones constitucionales de gobierno como de administracin, que dan como resultado actos polticos y actos administrativos del Gobierno, que se diferencian tanto por el rgimen jurdico que se sigue en uno y otro caso, cuanto por el alcance del control judicial. El Gobierno de la Nacin y de los Gobierno autonmicos, tienen encomendadas unas funciones bsicas connaturales a su naturaleza que est recogida en su propia norma constitutiva que pueden ser calificados como actos de polticos o de gobierno ya que slo quedan sujetos por lo dispuesto en sta y no puede ser sometido a control judicial salvo en determinados aspectos a diferencia de sus actos administrativos que son plenamente controlables por los Tribunales. Se trata de un porcentaje muy reducido de la actividad del Gobierno aunque tenga una enorme transcendencia. En concreto se trata de las decisiones en materia de relaciones internacionales, la presentacin o retirada de iniciales legislativas y, con respecto al Presidente, la convocatoria de elecciones. El poder ejecutivo a nivel estatal se compone del Gobierno de la Nacin y de la Administracin General del Estado. A stos se refiere precisamente el ttulo IV de la CE cuyo contenido se aplica al resto de los niveles territoriales ya que contiene las lneas maestras del diseo del Poder Ejecutivo que son perfectamente extrapolables a las dems instancias. El Gobierno es un rgano constitucional, ncleo esencial del Poder ejecutivo diferenciado de la Administracin General del Estado con la que se encuentra perfectamente articulado. Esta separacin se manifiesta en la configuracin que se establece en el Ttulo IV CE y se concreta en las normas que ordenan su respectiva organizacin, competencia y funcionamiento que es por ejemplo, Ley 6/1997, de 14 de Abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE). Gobierno de la Nacin, se compone del Presidente, Vicepresidente y de los Ministros (Art. 98.1 y 100 CE). A partir de ello, el Gobierno se caracteriza por el principio de direccin presidencial donde la figura del Presidente resulta fundamental pues decide su estructura y composicin, dirige su accin y coordina las funciones de los dems miembros del mismo, y de sus respectivos Departamentos, todo ello en ejercicio de su legitimidad democrtica. El gobierno responde, tambin al principio de colegialidad, ya que los miembros del Gobierno se renen como rgano colegiado ya que los miembros del Gobierno se renen como rgano colegiado en el Consejo de Ministro, al que corresponde las principales decisiones para la direccin de la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado, ejerciendo la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria. Por ltimo, el Gobierno se estructura y desarrolla sus funciones conforme al principio departamental, que otorga al titular de cada Departamento una amplia autonoma y responsabilidad y condiciona la estructura de la Administracin General del Estado basada en la existencia de distintos ministerios.

2 [DERECHO ADMINISTRATIVO] 5 La Administracin General del Estado, constituida por rganos jerrquicamente ordenados que actan desarrollando funciones ejecutivas de carcter administrativo bajo la direccin del Gobierno de la Nacin y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, para servir a los intereses generales. La principal de sus caractersticas es su sumisin a la direccin del Gobierno y lo dispuesto en la Ley y el Derecho (art. 97 CE y 2.1 LOFAGE). El gobierno cuenta con la Administracin como brazo ejecutor para el desarrollo de sus polticas gracias a la actividad de ejecucin administrativa que sta desarrolla conforme al principio de legalidad que exige en todo caso cumplir con lo dispuesto en las Leyes y en el resto del ordenamiento jurdico. Esto no significa que la Administracin encuentre perfectamente predeterminada su actividad y que acte de forma automtica, se trata de una programacin bsica que es desarrollada por los rganos superiores (Ministros, Secretarios de Estado) a los que corresponde establecer los planes de actuacin de la organizacin situada bajo su responsabilidad y a los rganos directivos su desarrollo y ejecucin (art. 6.2 y 8 LOFAGE). En cuanto a su estructura y composicin, la Administracin General del Estado est constituida por rganos jerrquicamente ordenados y estructurados en departamentos (art. 2.2 y art. 6.1 LOFAGE). El principio jerrquico es el ms caracterstico del diseo de las Administraciones continentales inspiradas en la estructura piramidal tpica del modelo francs que, a su vez, haba sido asumido de la organizacin militar y garantiza la unidad de actuacin y proporciona una mayor eficacia. La estructura departamental es comn a toda organizacin racionalizada para obtener una mayor eficacia y eficiencia en su actividad, si bien en las Administraciones se manifiesta con mayor intensidad por la amplitud y variedad de sus funciones. Conforme a estos dos principios esenciales, la organizacin de la Administracin General del Estado se estructura en rganos centrales, integrados en cada uno de los ministerios; y rganos territoriales perifricos basados en Delegados y Subdelegados del Gobierno en las CCAA y las provincias que actan como una red capilar de rganos con una actuacin territorial limitada. Los rganos centrales se estructuran de acuerdo al principio de jerarqua y el departamental, por lo que la organizacin de la Administracin General del Estado aparece como diversas pirmides culminadas por los respectivos ministros que se someten, jerrquicamente al Gobierno integrado por todos ellos y encabezado por el Presidente. Cada Ministerio comprende uno o varios sectores funcionalmente homogneos de actividad administrativa (art. 8 LOFAGE) que son dirigidos por el Ministro del que dependen una serie de rganos (Secretarios de Estado, Subsecretario, Secretarios Generales, Directores Generales, Secretarios Generales Tcnicos y Subdirectores Generales, art. 11 LOFAGE). Son rganos intermedios ocupados por autoridades de designacin poltica que constituyen un delgado estrato dentro de la composicin de la Administracin ya que el gestin de la actividad administrativa que se proyecta a travs de stos rganos se sostiene sobre un enorme conjunto de unidades administrativas en las que se encuadran los empleados pblicos que desarrollan su actividad de forma profesionalizada. Estos empleados pblicos, bajo su condicin de funcionarios o de personal laboral, constituyen el elemento permanente de las Administraciones Pblicas y su estatuto es el resultado de la evolucin hacia la profesionalizacin, la neutralidad y la objetividad de unas Administraciones que

son dirigidas por las instancias polticas como el Gobierno pero que no son creadas por stas a travs de la incorporacin de sus afines (sistema del botn o spoil system). Gobiernos y Administraciones autonmicas, el Poder Ejecutivo se estructura sobre la base de un Gobierno y de una Administracin Pblica bajo su direccin. De este modo, los Estatutos de Autonoma establecen la composicin y funciones y organizacin de los Gobiernos autonmicos, as como composicin y funciones y organizacin de los Gobiernos autonmicos, as como principio de organizacin y funcionamiento de las Administraciones pblicas autonmicas. Al igual que sucede a nivel estatal, existe un desarrollo legal de ambas instituciones que se contiene en Leyes autonmicas dedicadas de forma separada al Gobierno y a la Administracin. Los Gobiernos autonmicos se estructuran y organizan de forma separada al Gobierno y a la Administracin. Los gobiernos autonmicos se estructuran y organizan de forma paralela al Gobierno de la Nacin, a partir de su composicin encabezada por un Presidente electo, y nos vicepresidentes en su caso, y consejeros nombrados ste. La Administracin autonmica comparte con la Administracin General del Estado los mismos principios organizativos, por lo que presentan un fuerte paralelismo en la ordenacin de sus respectivos Gobierno y Administracin. Al igual que los ministros, los consejeros autonmicos son miembros del Gobierno y asimismo dirigen sus respectivas Consejeras cuya estructura es muy similar a la de los ministerios si bien existen diferencias en la denominacin de los rganos. Estos rganos centrales, la Administracin autonmica cuenta que sus propios rganos territoriales perifricos para desplegar su accin administrativa en todo su territorio. Por ltimos, como acurre en todo los niveles territoriales, existen mltiples Administraciones instrumentales similares en trminos organizativos a las existentes a nivel estatal. Administracin local, aqu no existe una diferenciacin subjetiva del Gobierno y de la Administracin, ya que a diferencia de las dems instancias territoriales se produce una eleccin democrtica de todos los miembros que ejercen las funciones de gobierno dentro de stas. En los municipios, desde su personalidad jurdica y plena, el gobierno y administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los concejales son elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo, y secreto, mientras que los Alcaldes son elegidos por los Concejales o por los vecinos. La posicin del Alcalde y del Pleno no se puede equiparar a la correspondiente a la Presidente y el Gobierno, ni tampoco a la del gobierno con respecto a los Parlamentos, ya que la naturaleza de la organizacin del poder local presenta una lgica propia. En primer lugar, no se proyecta la dinmica caracterstica de la divisin de poderes ya que si bien los municipios gozan de autonoma propia, ste no es plena al carecer de la potestad legislativa, por lo que desde el mbito local se lleva a cabo la ejecucin de las Leyes tanto estatales como autonmicas, por lo que se encuadran en el marco del Poder ejecutivo. Adems el hecho de que los Concejales en los diferentes rganos de gobierno desempeen tareas de administracin hace innecesaria la estructura diferenciada entre Gobierno y Administracin y altera el significado de la figura del Alcalde como equivalente al Presidente del Gobierno. El Pleno se convierte en el mximo rgano de representacin poltica y debate de cuestiones estratgicas. El Alcalde es el verdadero motor de la actividad municipal en tanto

2 [DERECHO ADMINISTRATIVO] 7 dirige el gobierno y la administracin municipal, apoyado la Junta de Gobierno. Estos constituyen el equivalente al Gobierno a nivel local, y dirigen los restantes rganos municipales que se estructuran de forma jerarquizada. Incluso en los municipios de gran poblacin, y por ello la actividad administrativa existe una organizacin territorial desconcentrada constituida por las Juntas de Distrito. Adems, en el mbito municipal se reproduce el fenmeno de la descentralizacin funcional en Administraciones instrumentales. La provincia es asimismo una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. El gobierno y la administracin autnoma de las provincias estn encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo. La estructura y organizacin de las Diputaciones Provinciales se asimilan a la propia de los municipios sobre la base un Presidente, Junta de Gobierno y un Pleno, que presenta la particularidad de que la eleccin de sus miembros es indirecta entre los concejales de los municipios integrados en la provincia sobre la base de los resultados electorales municipales. Los Cabildos y Consejos en las islas se asimilan en su organizacin de las Diputaciones Provinciales. 2.4 LA ADMINISTRACIN PBLICA Y SUS RGANOS: LA COMPETENCIA La personalidad jurdica Las Administraciones Pblicas constituyen un nico sujeto de derecho a pesar de estar compuesta por una multiplicidad de rganos jerrquicamente ordenados. Sin embargo la cuestin no es tan sencilla, en concreto porque este sujeto con personalidad nica acta a travs de sus rganos compuestos por personas fsicas que son las que verdaderamente manifiestan su voluntad. El problema surge en torno a la calificacin jurdica de estas personas, lo cual se resolvi a travs de la teora de los rganos. Al margen de los debates doctrinales, los rganos pueden ser definidos como la unidad dentro de una organizacin que rene un conjunto de medio personales y materiales para el cumplimiento de unas funciones determinadas. Pero adems, se caracteriza por ser creada y reguladas por normas jurdicas y, asimismo, por producir efectos jurdicos con su actuacin. Precisamente este ltimo, es el elemento distintivo de los rganos administrativos dentro de la organizacin administrativa y por lo que su posicin resulta capital en tanto exteriorizan la voluntad de la Administracin. Los rganos son aquellas unidades administrativas a las que se les atribuyen funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo. Los rganos son ocupados exclusivamente por sus titulares, que pueden ser uno solo o varios que suelen ser designados libremente. Las unidades administrativas dependen de un rgano administrativo y constituyen el mbito de la actividad administrativa pura desprovista de carcter directivo y plenamente profesionalizada al servicio de los rganos por lo que carecen de capacidad para comprender la voluntad de la Administracin. Las unidades encuadran a un conjunto de empleados pblicos que desempean sus actividades de forma racionalizada conforme a una organizacin basada en puestos de trabajo vinculados funcionalmente por razn de sus cometidos y orgnicamente por una jefatura comn responsable del correcto

funcionamiento de la unidad y de la adecuada ejecucin de las tareas asignadas a la misma. Si bien la jefatura y dems puestos se adjudican por concurso a los empleados pblicos en funcin del principio de mrito y capacidad, existen puestos de libre designacin que permiten a los titulares de los rganos directivos encomendar tareas de mayor responsabilidad a personas de su confianza. Las unidades administrativas suelen tener estructura compleja, agrupando dos o ms unidades menores de forma jerarquizada creando una estructura similar a la de los rganos, y que vara para cada Administracin, aunque suele articularse en unidades comunes y especiales. La creacin de rganos administrativos La trascendencia de los rganos administrativo explica la reserva de Ley sobre el rgimen de creacin, actuacin y coordinacin de los rganos administrativos (art. 103.3 CE), de tal manera que se impide que la propia Administracin pueda disponer a voluntad de un elemento tan importante para la articulacin de las relaciones jurdicas que despliegan, lo que no impide que cuente con una potestad especfica para establecer la organizacin ms idnea para el cumplimiento de sus fines. La potestad organizatoria se ejerce dentro de un marco comn contenido en el Ttulo II de los rganos de las Administraciones Pblicas de la LRJPAC y conforme a la especialidades dispuestas para cada una de las Administraciones Pblicas en sus respectivas normas de organizacin y funcionamiento, en las que se establece su rgimen especficas creacin, modificacin y supresin. Con carcter general corresponde a cada Administracin Pblica delimitar, en su propio mbito competencial, las unidades administrativas que configuran los rganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organizacin. La creacin de cualquier rgano administrativo exige el cumplimiento de los siguientes requisitos (Art. 12 LRJPAC): 1. Determinacin de su forma de integracin en la Administracin Pblica de que se trate y su dependencia jerrquica. 2. Delimitacin de sus funciones y competencias 3. Dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. No podrn crearse nuevos rganos que supongan duplicacin de otros y existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de stos. Dentro de las diferentes clases de rganos, debe tenerse en cuenta, la distincin entre rganos unipersonales y rganos colegiados, que este ltimo se dispone un rgimen jurdico comn que contiene peculiaridades organizativas y de funcionamiento contenido en el Captulo II del Ttulo II LRJPAC. A partir de este marco comn, cada Administracin Pblica cuenta con su propio rgimen crear, modificar y suprimir rganos y asimismo, para designar a sus titulares, que se contienen en sus respectivas normas de organizacin y funcionamiento administrativo. En el caso de la Administracin General del Estado y de las Administraciones autonmicas, el diseo de su organizacin cambia peridicamente cada cuatro aos, como consecuencia de la formacin de un nuevo Gobierno como resultado de las elecciones generales o autonmicas. El Presidente reestructura los departamentos ministeriales o las consejeras, y el Consejo de Ministros o de Gobierno autonmico, a propuesta de cada uno de sus miembros, establece su estructura orgnica bsica. A nivel local se produce algo equivalente con la designacin por el Alcalde los miembros de la Junta de Gobierno Local y la atribucin a sus concejales de reas determinadas de gobierno.

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La competencia La competencia es el conjunto de facultades, poderes, atribuciones y responsabilidades que corresponden a cada entidad territorial a cada Administracin o, dentro de stas, a cada rgano por relacin a los dems. La atribucin de competencias a la entidades territoriales se lleva a cabo, en el caso del Estado y las CCAA, a travs de la Constitucin y sus estatutos de Autonoma y son complementados con las leyes marco o leyes orgnicas de transferencias o delegacin y que distribuyen competencias no slo legislativas, sino tambin ejecutivas y de administracin. Las Administraciones locales asumen las competencias que se le atribuyen por Ley en tanto no la Constitucin no les asigna ningn mbito concreto, aunque de sta se deriva una garanta institucional que impide que pueda ser vaciada de contenido por el legislador. Las Administraciones territoriales asumen, por tanto, las competencias administrativas y de ejecucin dentro del conjunto de competencias que le corresponden a su sistema institucional. En el caso de las Administraciones instrumentales sus competencias se atribuyen mediante la Ley de creacin, que determinada de este modo de mbito de actuacin y sus fines. Dentro de cada Administracin se determinan las competencias que corresponden a sus respectivos rganos, a partir de las caractersticas propias de cada uno de ellos conforme a la normativa organizativa general (LOFAGE, Leyes de administracin autonmicas y LBRL), en el acto de creacin, en el que se deben delimitar sus funciones y competencias. Si bien la competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por lo rganos administrativos que la tengan atribuida como propia, esto no impide que existan una serie de tcnicas; traslacin o flexibilizacin de las competencias que permiten su ejercicio conforme a los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin, coordinacin y eficiencia. En tanto la asignacin de las competencias puede no ser clara y dar lugar a solapamientos, duplicidades o lagunas, existen unas tcnicas de resolucin de conflictos de competencias entre rganos a partir de la decisin del superior jerrquico. La imputacin Cabe mencionar tambin una cuestin apuntada con anterioridad que es la relevancia de la figura de los rganos administrativos para determinar la posicin de las personas fsicas que desde aquellos manifiestan la voluntad de la Administracin como persona jurdica. Se trata de la figura de la imputacin, que difiere de la dinmica existente en el mbito de las personas jurdicas privadas. La diferencia es notable ya que en este ltimo caso, los actos de una persona son imputados a otra a la que se dirigen sus efectos, mientras que en el caso de la imputacin, la Administracin no slo es la destinataria de los efectos sino que se tiene por autntica autora de dichos actos. La cuestin fundamental es considerar los efectos sobre la validez de las decisiones adoptadas. A este respecto la imputacin impide que la Administracin se pueda desentender de los vicios que pueden afectar a la actuacin efectuada, por lo que si se produce un error o una coaccin sobre la persona fsica que la adopta se imputa a la propia Administracin afectando directamente a la validez del acto. En todo caso, la imputacin exige unas condiciones determinadas para que se produzca que son: 1. La correcta provisin del rgano y la actualidad de la investidura de ste por las correspondientes personas fsicas.

2. La actuacin del titular o gestor del rgano en ejercicio de las competencias atribuidas a ste y no al margen de stas o a ttulo privado.

3 [DERECHO ADMINISTRATIVO] 1 3.1 Legalidad y Derecho: significado y alcance del principio de legalidad y su dimensin constitucional 3.2 La relacin de la Administracin de los particulares con la ley y el derecho 3.3 Las potestades administrativas: en particular, las potestades discrecionales y el principio de legalidad 3.4 Las garantas de la legalidad de la actuacin administrativa 3.5 Autotutela y control de la legalidad administrativa 3.1 LEGALIDAD Y DERECHO: SIGNIFICADO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SU DIMENSIN CONSTITUCIONAL