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"O silncio Administrativo" Antnio Francisco Neto Estudante de Direito da UNEB 1 INTRODU O !

ro"usemo#nos neste estudo$ a analisar a %uest&o do silncio administrativo$ 'o(e t&o comum ao administrado %ue$ ao e)ercitar o seu direito de "eti*&o "revisto na +onstitui*&o$ v#se diante da situa*&o de in,rcia da Administra*&o !-.lica %ue$ contr/ria ao seu dever comissivo$ mant,m#se omissa 0rente 1 demanda %ue l'e 0oi diri2ida3 O nosso 0oco a%ui , sa.er o %ue , silncio administrativo4 se "odemos classi0ic/#lo como um ato ou um 0ato administrativo4 se "odemos consider/#lo como ato administrativo t/cito4 %uais conse%5ncias (ur6dicas dele "oderiam decorrer4 e se , um com"ortamento l6cito3 N&o estaremos analisando toda e %ual%uer omiss&o administrativa3 7as a%uela %uando a Administra*&o dei)a de se mani0estar so.re uma "ostula*&o "rodu8ida "or um "articular3 !ara %ue "ossamos ter uma mel'or com"reens&o$ 0a8#se necess/rio o e)ame de outros elementos %ue in0ormam o e)erc6cio da 0un*&o administrativa9 o dever de decidir4 o dever de motivar essas mesmas decis:es4 a di0erencia*&o entre ato e 0ato administrativo4 at, "assarmos$ ent&o$ a analisar o 0enmeno do silncio "ro"riamente dito3 Finalmente$ de 0orma sim"li0icada$ nos "osicionaremos so.re esse tema %ue$ ao nosso ver$ , o "rinci"al sintoma da ne2li2ncia administrativa no cum"rimento de um dos "rinci"ais deveres le2ais da Administra*&o !-.lica3 ; !ODER#DE<ER DE A=IR No >m.ito do direito "rivado$ %uando um "oder (ur6dico , con0erido a al2u,m$ este tem a 0aculdade de e)ercit/#lo$ con0i2urando#se numa re2ra 2eral3 Fundamenta#se na circunst>ncia de %ue$ o e)erc6cio ou n&o do "oder$ acarreta re0le)os (ur6dicos ao "r?"rio titular3 @/ na es0era do direito "-.lico$ ao a2ente investido no car2o$ em"re2o ou 0un*&o "-.lica$ s&o outor2ados "oderes administrativos "ara l'es "ermitir atua*&o voltada aos interesses da coletividade$ deles emanando$ con0orme destaca @os, dos Aantos +arval'o Fil'o1;B$ Cduas ordens de conse%5ncia9 D7anual de Direito Administrativo3 Rio de @aneiro9 Editora E-men @uris$ ;BBF$ "/23 GH3I 1I A&o eles irrenunci/veis4 e ;I Devem ser o.ri2atoriamente e)ercidos "elos titulares3 Desse modo$ as "rerro2ativas "-.licas$ ao mesmo tem"o em %ue constituem "oderes "ara o administrador "-.lico$ im":e#l'e o seu e)erc6cio e l'e vedam a in,rcia$ "or%ue o re0le)o desta atin2e$ em -ltima inst>ncia$ a coletividade$ esta a real destinat/ria de tais "oderesJ

!ortanto$ a esse d-"lice as"ecto do "oder administrativo$ recon'ecido "aci0icamente "ela (uris"rudncia e "ela doutrina$ , %ue se denomina de "oder#dever de a2ir3 E a%ui a cl/ssica conclus&o de KelL Eo"es 7eirelles9 CAe "ara o "articular o "oder de a2ir , uma 0aculdade$ "ara o administrador "-.lico , uma o.ri2a*&o de atuar$ desde %ue se a"resente o ense(o de e)ercit/#lo em .ene06cio da comunidadeJ 1;B3 DDireito Administrativo Brasileiro3 A&o !aulo9 Editora 7al'eiros$ ;BBF$ "/23 1BM3I Da6 "or%ue a in,rcia da autoridade ou o silncio da Administra*&o$ na medida em %ue l'e incum.e a lei conduta comissiva$ con0i2ura#se como ile2al3 Reveste#se$ "ois$ em situa*&o de ile2itimidade$ 2era res"onsa.ilidade "ara o a2ente omisso e autori8a a o.ten*&o do ato omitido$ %uer na via administrativa Ddireito de "eti*&oI ou (udicial$ notadamente "or mandado de se2uran*a$ se lesivo de direito l6%uido e certo do interessado3 Aalientamos %ue nem toda omiss&o administrativa , %uali0icada como ile2al3 Temos o caso das omiss:es 2en,ricas$ 1s %uais ao administrador ca.e avaliar a o"ortunidade "ara a ado*&o das "rovidncias "ositivas$ incidindo$ a%ui$ o %ue a moderna doutrina denomina de reserva do "oss6vel3 Ile2ais$ assim$ ser&o as omiss:es es"ec60icas3 A%uelas %ue ocorrem mesmo %ue a lei e)"ressamente im"on'a o 0a8er administrativo em "ra8o determinado$ ou ainda$ mesmo sem "ra8o "revisto$ "ermanece a Administra*&o omissa "or "er6odo su"erior ao aceit/vel dentro dos "adr:es normais de toler>ncia e ra8oa.ilidade$ e %ue , o 0oco do nosso estudo3 G O !RIN+N!IO DA 7OTI<A O DOA ATOA AD7INIATRATI<OA Diante da im"ort>ncia do "rinc6"io da motiva*&o na an/lise do silncio administrativo$ "assaremos a um .reve estudo deste "rinc6"io$ o %ue vem a mais re0or*ar a id,ia da im"ossi.ilidade de atri.ui*&o de e0eitos (ur6dicos a essa omiss&o administrativa3 !elo "rinc6"io da motiva*&o$ entende#se o dever da Administra*&o !-.lica de (usti0icar seus atos$ ou se(a$ e)"licar$ e)"licitar ou e)"or as ra8:es %ue levaram 1 "r/tica do ato$ a"resentando os 0undamentos$ de 0ato e de direito$ %ue em.asaram o ato administrativo3 A +onstitui*&o Federal de 1OHH$ ao esta.elecer os "rinc6"ios vetores da 0un*&o administrativa$ em seu art3 GF$ n&o 0a8$ e)"ressamente$ %ual%uer re0erncia ao "rinc6"io da motiva*&o3 7as o 0a8 no seu "r?"rio art3 OG$ P$ Cas decis:es administrativas dos tri.unais ser&o motivadas e em sess&o "-.lica$ sendo as disci"linares tomadas "elo voto da maioria a.soluta de seus mem.ros4J3 Dentro da atual ordem constitucional$ os (uristas ainda tm .uscado$ numa inter"reta*&o sistem/tica do te)to constitucional$ a motiva*&o como "rinc6"io constitucional im"l6cito3 Nesse sentido$ 0a8#se a e)i2ncia da motiva*&o dos atos administrativos "or 0undamentar#se tanto no Estado Democr/tico de Direito$ como nos ensina 7aria ALlvia Qanella Di !ietro11O9 R inerente ao conceito de Estado Democr/tico de Direito a id,ia de "artici"a*&o do cidad&o na 2est&o e no controle da Administra*&o !-.lica$ no "rocesso "ol6tico$

econmico$ social e cultural4 esta id,ia est/ incor"orada na +onstitui*&o n&o s? "ela introdu*&o da 0?rmula do Estado Democr/tico de Direito S "ermitindo 0alar em democracia "artici"ativa S como tam.,m "ela "revis&o de v/rios instrumentos de "artici"a*&o$ "odendo#se mencionar$ e)em"li0icativamente$ o direito 1 in0orma*&o Dart3 MT$ PPPI$D333I4 DDireito Administrativo3 A&o !aulo9 Editora Atlas$ ;BBU$ "/23 MBI34 Nesse as"ecto$ "odemos 0a8er a conclus&o de %ue o "rinc6"io da motiva*&o , conse%5ncia dele$ "ois$ se o "ovo , o detentor do "oder$ nada mais ?.vio do %ue e)i2ir dos seus re"resentantes os motivos das decis:es tomadas3 E$ ainda$ no "rinc6"io da ra8oa.ilidade$ citando a mesma doutrinadora1;B9 Ae2undo =ordillo D1OFF91HG#1HVI$ Ca decis&o discricion/ria do 0uncion/rio ser/ ile26tima$ a"esar de n&o trans2redir nen'uma norma concreta e e)"ressa$ se , Wirra8o/velX$ o %ue "ode ocorrer$ "rinci"almente$ %uando9 aI n&o d 0undamentos de 0ato ou de direito %ue a sustentam ou4 .I D333I DDireito Administrativo3 A&o !aulo9 Editora Atlas$ ;BBU$ "/23 MBI34 .em como no "rinc6"io da le2alidade$ sustentada "or +elso Antonio Bandeira de 7elo1;B$ %ue9 Deve#se considerar$ tam.,m$ como "ostulado "elo "rinc6"io da le2alidade o "rinc6"io da motiva*&o$ isto ,$ o %ue im":e 1 Administra*&o !-.lica o dever de e)"or as ra8:es de direito e de 0ato "elas %uais tomou "rovidncia adotada3 +um"re#l'e 0undamentar o ato %ue 'a(a "raticado$ (usti0icando as ra8:es %ue l'e serviram de a"oio "ara e)"edi#lo3 Donde a ausncia de motiva*&o 0a8 o ato inv/lido$ sem"re %ue sua enuncia*&o "r,via ou contem"or>nea 1 emiss&o do ato$ se(a re%uisito de indis"ens/vel "ara "roceder#se a tal averi2ua*&o4 D+urso de Direito Administrativo3 A&o !aulo9 Editora 7al'eiros$ 1OOM$ "/23 ;H3I Ainda$ KelL Eo"es 7eirelles1;B$ citando os ensinamentos de Ra0ael Bielsa9 Nesse sentido , a li*&o dos modernos "u.licistas$ a come*ar "or Bielsa$ neste "asso9 C!or "rinc6"io$ as decis:es administrativas devem ser motivadas 0ormalmente$ vale di8er %ue a "arte dis"ositiva deve vir "recedida de uma e)"lica*&o ou e)"osi*&o dos 0undamentos de 0ato Dmotivos#"ressu"ostosI e de direito Dmotivos#determinantes da leiIJ3 E$ rematando$ o mesmo (urista rea0irma9 CNo Direito Administrativo a motiva*&o S como dissemos S dever/ constituir norma$ n&o s? "or ra8:es de .oa administra*&o$ como "or%ue toda autoridade ou !oder em um sistema de 2overno re"resentativo deve e)"licar le2almente$ ou (uridicamente$ suas decis:esJ3 DDireito Administrativo Brasileiro3 A&o !aulo9 Editora 7al'eiros$ ;BBF$ "/23 1BB3I 7as$ contrariamente aos "osicionamentos acima$ a"esar de recon'ecer a necessidade do administrador e)"ressar#se$ @os, dos Aantos +arval'o Fil'o$ assinala9 Aem d-vida nen'uma$ , "reciso recon'ecer %ue o administrador$ sem"re %ue "ossa$ deve mesmo e)"ressar as situa*:es de 0ato %ue im"eliram a emiss&o da vontade$ e a ra8&o n&o , di06cil de conce.er9 %uanto mais trans"arente o ato da Administra*&o$ maiores as "ossi.ilidades de seu controle "elos administrados3 N&o o.stante$ se essa

conduta , aconsel'/vel$ e se os administradores devem se2ui#la$ n&o se "ode ir ao e)tremo de t#la "or o.ri2at?ria1;B3 D7anual de Direito Administrativo3 Rio de @aneiro9 Editora E-men @uris$ ;BBF$ "/23 1BF3I +om a +onstitui*&o de 1OHH consa2rando o "rinc6"io da moralidade$ %ue , o com"osto de re2ras de .oa administra*&o no e)erc6cio da 0un*&o administrativa$ am"liando o acesso ao @udici/rio e e)i2indo$ deste$ decis:es motivadas$ con0orme art3 acima mencionado$ a re2ra 2eral , a o.ri2atoriedade da motiva*&o$ 0icando demonstrada a atua*&o ,tica do administrador$ atrav,s da e)"osi*&o dos motivos do ato$ e 2arantir o "r?"rio acesso ao @udici/rio3 Al,m disso$ a Eei O3FHVYOO$ no seu arti2o MB e incisos$ de 0orma detal'ada$ re0or*a essa e)i2ncia esta.elecendo %ue os Cos atos administrativos dever&o ser motivados$ com a indica*&o dos 0atos e 0undamentosJ3 !ortanto$ entendemos %ue com a e)"osi*&o em diversos "rinc6"ios e dis"ositivos insertos na +onstitui*&o$ es"eci0icamente nos arti2os 1T Cca"utJ$ inciso II e "ar/2ra0o -nico$ MT PPP< e EI<$ e OG P$ .em como a edi*&o da Eei O3FHVYOO$ aca.ando esta "or "ositivar o entendimento doutrin/rio so.re a %uest&o$ n&o se 0a8 mais sentido ne2ar a necessidade da motiva*&o nos atos administrativos3 V O silncio administrativo !ara %ue "ossamos mel'or com"reender o %ue a%ui se "retende$ inicialmente conceituaremos$ sem se"arar e classi0icar os seus as"ectos (ur6dicos$ o %ue se(a ato administrativo$ na conce"*&o doutrin/ria de @os, dos Aantos +arval'o Fil'o$ ou se(a9 Ca e)teriori8a*&o da vontade de a2entes da Administra*&o !-.lica ou de seus dele2at/rios$ nessa condi*&o$ %ue$ so. o re2ime de direito "-.lico$ vise 1 "rodu*&o de e0eitos (ur6dicos$ com o 0im de atender ao interesse "-.licoJ3 Ae2undo +elso Antonio Bandeira de 7elo$ , Cdeclara*&o do Estado Dou de %uem l'e 0a*a as ve8es S como$ "or e)em"lo$ um concession/rio de servi*o "-.licoI no e)erc6cio de "rerro2ativas "-.licas$ mani0estada mediante "rovidncias (ur6dicas com"lementares da lei a t6tulo de l'e dar cum"rimento$ e su(eitas a controle de le2itimidade "or ?r2&o (urisdicionalJ3 +onceituado o ato administrativo$ 0ica evidente a im"ossi.ilidade de classi0icarmos o silncio administrativo como tal$ visto n&o corres"onder a uma declara*&o de vontade3 +on0i2ura#se mais numa 0alta de mani0esta*&o de vontade a %ue estava o.ri2ada a Administra*&o "erante uma certa "rovoca*&o3 O.serve#se o %ue anota KelL Eo"es 7eirelles9 O silncio no ato administrativo; conduta omissiva da administrao... (Direito Administrativo Brasileiro, p . !!" # $%%&'. +elso Antonio Bandeira de 7ello$ na mesma lin'a$ entende %ue (a verdade, o silncio no ato )ur*dico. +or isto, evidentemente, no pode ser ato administrativo. ,ste uma declarao )ur*dica. (-urso de Direito Administrativo. + . $!&, !../'.

Ae o silncio administrativo "oderia ser considerado uma mani0esta*&o t/cita da vontade administrativa$ n&o "odemos assim ima2inar$ "ois n&o se caracteri8a como um ato t6"ico da 0un*&o administrativa$ inclusive "elo modelo constitucional adotado e "ela "ositiva*&o da o.ri2a*&o da administra*&o em decidir as "ostula*:es dos administrados$ con0orme o art3 VH da Eei O3FHVYOO3 N&o "odemos considerar o silncio administrativo como ato administrativo "or 0altar# l'e a motiva*&o$ re%uisito essencial3 E sim$ como mero 0ato administrativo$ "rodu8indo conse%5ncias (ur6dicas na es0era do direito administrativo$ como os e0eitos ne2ativos e "ositivos3 Na "rimeira 'i"?tese$ a "ossi.ilidade do administrado recorrer 1 es0era (udicial "ara ver seu "leito atendido3 Na se2unda$ (usti0ica#se a im"uta*&o "ara salva2uardar o interesse do "articular %ue n&o "oderia ser "re(udicado "ela ine0icincia da Administra*&o !-.lica$ desde %ue n&o atin(a interesses de terceiros3 M +onsidera*:es 0inais O tra.al'o a%ui desenvolvido teve como "rinci"al o.(etivo destacar a im"ossi.ilidade de ser atri.u6do ao silncio administrativo$ de 0orma 2eral$ e0eitos (ur6dicos a um com"ortamento %ue descum"re as o.ri2a*:es le2ais$ ressalvados os casos envolvendo o interesse individual e desde %ue n&o a0ete a coletividade nem outro interesse individual$ 0icando evidente %ue se trata mesmo da ine0icincia da m/%uina administrativa "-.lica3 Assim$ de 0orma resumida$ c'e2amos a conclus&o so.re os se2uintes as"ectos9 aI o silncio administrativo n&o , um ato administrativo3 Tem nature8a (ur6dica de 0ato administrativo4 .I %ue$ na condi*&o de 0ato administrativo$ ao silncio administrativo s&o atri.u6dos e0eitos (ur6dicos dene2at?rios e concess?rios4 cI o "rinc6"io da motiva*&o dos atos administrativos , 0ator de limita*&o da lei atri.uir indiscriminadamente e0eitos (ur6dicos ao silncio administrativo$ mesmo %ue se(a "ara re"arar ou minimi8ar as conse%5ncias da ine0icincia da Administra*&o3 dI e)ercendo a administra*&o "oderes %ue l'e s&o con0eridos "ara concreti8ar os interesses "-.licos$ tem "or o.ri2a*&o de decidir motivadamente as demandas dos "articulares4