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LA CONTRALORA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIN CIUDADANA PARA LA RENDICIN DE CUENTAS Diagnstico actualizado a 2004

Felipe Hevia de la Jara

D.R. 2006, Programa Interinstitucional de InvestigacinAccin sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) Jurez, 87; 14000 Mxico, D.F. Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico Instituto de Investigaciones Histrico-Sociales, Universidad Veracruzana Diego Leo, 8; 91000 Xalapa, Veracruz.

PRESENTACIN

una coleccin de ensayos que constituyen los primeros resultados del Programa Interinstitucional de Investigacin-Accin sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de Investigaciones Histrico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS), proyecto que adems cuenta con el apoyo financiero de la Fundacin Ford.a Este proyecto tiene como su principal fin colocar en la agenda nacional los temas de los derechos, la rendicin de cuentas y la democratizacin, con un slido sustento terico y una orientacin a la accin pblica informada, tratando de impulsar al mismo tiempo una red que vincule a acadmicos, funcionarios pblicos y lderes civiles que compartan una perspectiva comn para la democratizacin de la vida pblica nacional.
NTREGAMOS AL PBLICO

Esta coleccin sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la Sociedad Civil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 public diez ensayos resultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV: Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrtica en Mxico y Programa de Investigacin Comparativa y de Formacin sobre la Sociedad Civil y los Espacios Pblicos en Amrica Latina y de Profundizacin de una Agenda de Investigacin sobre la Sociedad Civil en Mxico, ambos apoyados por la Fundacin Ford en el marco de un ambicioso programa de investigacin comparativa internacional.b Esta nueva coleccin presentar durante los prximos aos los resultados de cada una de las etapas en que est diseado el proyecto interinstitucional. El proyecto de investigacin eje de los tres primeros aos se desarrolla en torno del tema: Nuevas instituciones y actores de la democracia en Mxico: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos, rendicin de cuentas y participacin ciudadana. En esta investigacin se profundiza el trabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio de comparacin entre diversas regiones y experiencias en el pas con la finalidad de proponer, adems de un conocimiento original acerca de temas tericamente relevantes, un conocimiento socialmente til que aporte soluciones en estos tiempos de cimentacin de instituciones, de normatividades y de formas de relacin entre la sociedad civil y el Estado propias de una democracia en construccin. Se desarrollarn estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales, tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos pblicos de derechos humanos, que incluyen la Comisin Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instancias federal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la informacin pblica gubernamental. Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirn la comparacin de las mismas son la descripcin de su contexto y gnesis, su marco normativo, las formas de interrelacin sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de

experiencia, la descripcin y anlisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso, las trayectorias de los principales actores individuales y las enseanzas (tanto de xito como de fracaso) que aportan para la democratizacin del pas. Los Cuadernos para la Democratizacin proponen una revaloracin del papel del conocimiento generado por la investigacin acadmica en el rea social. Hay un consenso creciente respecto a que el conocimiento producido debe acompaarse de nuevas formas de vinculacin de las universidades (y los centros de investigacin en general) con la sociedad. Esta vinculacin debe permitir una reflexin sistemtica en dos vertientes: por un lado, una autocrtica de la investigacin y la docencia por medio de la evaluacin continua de sus resultados y de su trascendencia social y, por otro, una crtica de la prctica de los actores sociales en el espritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmas de democracia, justicia y correccin moral. Uno de los terrenos en que esta relacin puede ser ms fructfera es precisamente el de la investigacin de la emergente sociedad civil y el proceso de democratizacin que experimenta el pas, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, en este caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigacin. La reflexin sistemtica a travs de la vinculacin entre la academia y la sociedad puede expresarse aqu como un acompaamiento crtico de la prctica de los actores sociales, as como la sistematizacin de la misma para desarrollar propuestas y polticas viables que contribuyan a la democratizacin de la vida pblica y a la transformacin constructiva y participativa de las relaciones entre sociedad y gobierno. Esta es la intencin de los Cuadernos para la Democratizacin: contribuir al ejercicio de un debate orientado a la prctica de la construccin democrtica. Ernesto Isunza Vera Alberto J. Olvera Noviembre de 2005.

Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brind desde su puesto como Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundacin Ford-Mxico. Asimismo, el continuado inters demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundacin en Mxico. b Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios Pblicos y Democratizacin en Amrica Latina: Mxico, Mxico, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera y Aldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica Latina, Mxico, Miguel ngel Porra-UV.

LA CONTRALORA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIN CIUDADANA PARA LA RENDICIN DE CUENTAS Diagnstico actualizado a 2004

Felipe Hevia de la Jara*

La principal preocupacin de la masa ciudadana no es, pues, la gobernabilidad, sino exactamente, su inversa: la gobernanza, o sea: el poder (y derecho) de mantener a polticos, tecncratas y militares sujetos a control cvico y a la razn histrica de la ciudadana. (Gabriel Salazar y Julio Pinto).1

NDICE
INTRODUCCIN ............................................................................................... 9 1. DEFINICIN Y CARACTERSTICAS DE LA CONTRALORA SOCIAL ......................... 11
1.1. CS como forma de participacin ciudadana .................................................................. 12 1.2. CS como forma de rendicin de cuentas vertical/transversal .................................... 13 1.3. Los orgenes: Modernizacin y reforma del Estado del sexenio de Salinas .................. 16 1.4. La CS en el orden federal actual: Sistema Integral de Contralora Social ...................... 18 1.5. Marco legal de la CS ..................................................................................................... 20

2. TIPOLOGA DE EXPERIENCIAS DE CS GUBERNAMENTALES ............................ 23


2.1. CS como sistema de atencin ciudadana ....................................................................... 23 2.2. CS como control colectivo: comits de vigilancia ......................................................... 31 2.3. CS como participacin en rganos colegiados .............................................................. 34 2.4. Otras instancias de participacin que no se denominan CS ........................................... 38

3. CS EN SECTOR PBLICO NO ESTATAL: LAS ACCIONES DE LAS OSC EN EL CONTROL .................................................... 40


3.1. Acciones orientadas al seguimiento de polticas especficas ......................................... 40 3.2. Acciones de capacitacin .............................................................................................. 44

4. RESUMEN: TIPOS CS ................................................................................. 46 5. ANLISIS Y DISCUSIN: PARTICIPACIN DECORATIVA, NO DELIBERATIVA ......... 46


5.1. Lmites: Visibilidad, impacto, polisemia. Eficiencia ..................................................... 47 5.2. Potencialidades: innovacin, lgica de derechos, marco legal. Legitimidad ................. 48 5.3. Riesgo: participacin decorativa, no deliberativa .......................................................... 49

6. LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................ 53 7. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS CITADAS EN EL TEXTO .................................. 55 8. ANEXOS. ................................................................................................... 70 SOBRE EL AUTOR ........................................................................................... 77 NOTAS .......................................................................................................... 78

INTRODUCCIN

(CS) se puede definir como una forma innovadora de participacin ciudadana orientada al control y la vigilancia de las acciones de gobierno, tiene prcticamente 15 aos de presencia en la administracin pblica mexicana, en los tres rdenes de gobierno y con presencia continua por tres sexenios, incluyendo el de la alternancia. A pesar de ello, sorprende la ausencia tanto de informacin actualizada y sistematizada sobre las acciones de CS que se estn llevando a cabo en el espacio pblico (estatal y no-estatal) como de anlisis sobre sus potencialidades y limitaciones para la innovacin democrtica.
A CONTRALORA SOCIAL

Este documento pretende llenar este vaco por medio de un diagnstico actualizado sobre diversos mecanismos de participacin social en el control y la vigilancia de los recursos pblicos definidos como contralora social en Mxico. En particular intentamos dar cuenta de cuatro puntos: (1) Identificar los principales mecanismos de contralora social y otras prcticas de participacin ciudadana orientadas al control y la vigilancia de los recursos pblicos en los rdenes federal, estatal y municipal, tanto a nivel gubernamental como no gubernamental. (2) Establecer una tipologa bsica de estos instrumentos como mecanismos para la rendicin de cuentas que permitan su anlisis y sistematizacin. (3) Identificar y describir los casos ms representativos de los tipos identificados y (4) Analizar el grado de eficacia y de eficiencia de la CS como mecanismo de control y rendicin de cuentas (RdC); de participacin ciudadana y de innovacin democrtica. Como se asienta en este documento, la CS se define como un tipo de participacin ciudadana orientada al control, vigilancia y evaluacin por parte de personas y organizaciones de los programas y acciones gubernamentales, que promueve una rendicin de cuentas vertical/transversal.
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La CS se define como un tipo de participacin ciudadana orientada al control, vigilancia y evaluacin por parte de personas y organizaciones de los programas y acciones gubernamentales, que promueve una rendicin de cuentas vertical/transversal.

Hoy la CS pareciera limitarse principalmente a la administracin de sistemas de atencin ciudadana.

En sus orgenes tuvo dos vertientes, la primera se refera a las acciones de comunicacin entre los gobiernos y sus ciudadanos y mientras que la segunda consista en acciones especficas de vigilancia y control por parte de los beneficiarios de los programas sociales. Por diversas razones, esta caracterizacin cambia en el tiempo hasta que hoy la CS pareciera limitarse principalmente a la administracin de sistemas de atencin ciudadana y dejando prcticamente de lado las formas de organizacin comunitaria para el control y la vigilancia de las acciones gubernamentales. Sobre la base de esta diferencia original en vertientes (sistema de atencin ciudadana/control comunitario de beneficiarios) proponemos una tipologa de mecanismos y prcticas existentes en la actualidad (entre 2000 y 2004) en los tres rdenes de gobierno. A esta tipologa se le suma una forma especial de accin que realiza la esfera pblica no estatal, en particular las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Dentro de esta tipologa clasificamos las experiencias tanto reseadas en la bibliografa como identificadas en el trabajo de campo. Finalmente postulamos que la diversidad de mecanismos de CS representa una de sus potencialidades, junto con el fortalecimiento de una lgica de ampliacin y ejercicio de derechos y marcos legales que permiten su desarrollo, y que se orientan a construir legitimidad para las acciones de gobierno. Sin embargo encontramos tambin limitaciones muy importantes, como son la invisibilidad y el poco impacto que estas acciones tienen, junto con una polisemia que no ayuda a hacer estas instancias eficientes. De ah que el principal riesgo que corre la CS es sumarse a los mecanismos de participacin decorativa, ser usados slo para avalar las acciones gubernamentales y no como un efectivo contrapeso en el ejercicio del poder. La metodologa de esta investigacin es cualitativa. La informacin consisti principalmente en material secundario (artculos, pginas web, informes de investigacin, folletos, trpticos, etc.) y entrevistas con actores clave, tanto

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gubernamentales como no gubernamentales, de los tres rdenes de gobierno. Adicionalmente se visitaron las principales experiencias en terreno y se asisti a diversos seminarios y actividades acadmicas sobre el tema. En total se realizaron 23 entrevistas, 6 visitas a experiencias estatales, se revisaron alrededor de 90 pginas web de diversas instituciones y se particip en diversos seminarios sobre el tema.2

1. DEFINICIN Y CARACTERSTICAS
DE LA CONTRALORA SOCIAL

central de la CS en la actualidad es su polivalencia, la diversidad de significados que adquiere. Por un lado se le piensa como una oficina gubernamental similar a la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) o a la Auditora Superior de la Federacin (ASP) autnoma a los poderes de gobierno. Tambin se asocia a la CS con oficinas de gobierno especficas para recepcin de quejas y/o vinculacin con la sociedad de los rganos Estatales de Control (OEC) 3 o ms ampliamente, se le considera como un sistema general de participacin.4 Por otro lado, se comprende como organizaciones de beneficiarios para la vigilancia de las acciones gubernamentales, 5 o como modelos de formalizacin media de control social que se basan en los comits y vocales de vigilancia en obra social (Cunill, 2000:287). Es decir, la CS puede definir al mismo tiempo una idea abstracta sobre el control de la sociedad, una oficina de gobierno, un sistema de comunicacin entre la ciudadana y el gobierno, un comit de vigilancia de una obra o una serie de acciones de capacitacin.
UIZ LA CARACTERSTICA

La caracterstica central de la CS en la actualidad es su polivalencia, la diversidad de significados que adquiere

A pesar de esta variedad de significados, propongo una delimitacin conceptual que nos permita definir a la Contralora Social como un tipo de participacin ciudadana orientada al control, vigilancia y evaluacin por parte de personas y/ u organizaciones sobre programas y acciones gubernamentales, que
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la CS puede definir al mismo tiempo una idea abstracta sobre el control de la sociedad, una oficina de gobierno, un sistema de comunicacin entre la ciudadana y el gobierno, un comit de vigilancia de una obra o una serie de acciones de capacitacin

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promueve una rendicin de cuentas vertical/transversal . Pasaremos a explicar cada uno de estos componentes. 1.1. CS como forma de participacin ciudadana La CS es un tipo de participacin ciudadana puesto que busca que los ciudadanos (organizados o no) puedan incidir en la esfera pblica, ya sea formalmente, por medio de su inclusin en comits de obra, rganos colegiados, etc. o indirectamente, por medio de la activacin de los sistemas de quejas y denuncias. La participacin ciudadana se define como un tipo de accin poltica que expresa, con mltiples sentidos, la intervencin directa de los agentes sociales en actividades pblicas (Cunill, 1997:74) o, como plantea Ziccardi (2004:10) la participacin ciudadana es una:
forma de inclusin de la ciudadana en procesos decisorios, incorporando sus intereses particulares (no individuales) respecto a determinadas temticas () La idea central es que incluyendo a la ciudadana en los procesos de diseo y adopcin de polticas sociales y con reglas de actuacin de los diferentes actores previamente definidas se pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino de construir ciudadana.

Ahora, lo que caracteriza y diferencia a la CS de otras formas de participacin es que su intervencin en lo pblico se orienta especficamente al control, la vigilancia y evaluacin de las acciones y programas de gobierno. Esto le permite trascender en el tiempo a la mera vigilancia sobre la ejecucin de la poltica y poder ampliar su campo de accin a la planeacin y evaluacin, siempre que su foco se oriente al control y la vigilancia en estas esferas. Una de las causas de la polisemia en el concepto de CS, como veremos, tiene que ver con el esfuerzo de ampliar sus funciones a otras formas de participacin ciudadana como la planeacin o la inclusin de temticas especficas en la agenda
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pblica. Los ejemplos muestran que, para mantener el potencial innovador de la CS como mecanismo de participacin ciudadana y su legitimidad como mecanismo de RdC, es preciso limitar las funciones de la CS al mbito de la vigilancia y el control. Es decir, existe una multiplicidad de mecanismos y formatos por los que la incidencia de los ciudadanos en la accin pblica puede llevarse a cabo inclusin de temticas especficas, representacin de grupos subrepresentados, planeacin de polticas pblicas, regulacin de marcos normativos o ejecucin de las polticas pblicas.6 Dentro de esta diversidad, la CS se especifica en acciones de vigilancia y control por parte de los ciudadanos y sus organizaciones sobre acciones de los gobiernos. 1.2. CS como forma de rendicin de cuentas vertical/transversal Pero la CS se define tambin como un tipo de rendicin de cuentas, especficamente como de tipo vertical. El concepto de Rendicin de Cuentas, es la traduccin de lo que se conoce en el mundo anglosajn, y en la literatura, como Accountability7 y se define como la accin de computar, es decir, de evaluar, juzgar o verificar colectivamente algo (Isunza, 2004:25) Segn Schedler (1999:15-17) la rendicin de cuentas tiene tres grandes dimensiones: informacin, justificacin y sancin. Las dos primeras se refieren a la peticin por parte de los representados y la obligacin por parte de los representantes a informar y explicar las decisiones que toman. No slo a dar cuenta de cuntos recursos se disponen y cmo se distribuyeron, sino tambin el por qu de estas decisiones; mientras que la tercera se refiere a la capacidad de exigencia [enforcement] por parte de los representados sobre los representantes para definir instrumentos, mecanismos o interfaces de rendicin de cuentas. Como plantea Schedler (1999:17): A rinde cuentas a B cuando est obligada a informar a B sobre sus acciones y decisiones eventuales conductas improcedentes.8
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para mantener el potencial innovador de la CS como mecanismo de participacin ciudadana y su legitimidad como mecanismo de RdC, es preciso limitar las funciones de la CS al mbito de la vigilancia y el control

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Una parte importante de la literatura especializada en RdC tiene que ver con el establecimiento de tipologas sobre RdC. 9 La caracterizacin ms utilizada y conocida es la propuesta por ODonnell diferenciando RdC horizontal y vertical. La primera implica la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y estn fcticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment , en relacin con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilcitos(ODonnell, 1998:173-174). La RdC vertical, por otro lado, consiste en elecciones, demandas sociales que se pueden articular sin padecer coercin estatal y medios que por lo menos cubren con regularidad las ms visibles de estas demandas y los actos presuntamente ilcitos de las autoridades pblicas (ODonnell, 1998:162) En la literatura se limita la RdC vertical, principalmente, a las elecciones sin embargo, varios autores han demostrado diversas formas de la misma,10 siendo quiz la ms importante la definicin de la RdC social, propuesta por Smulovitz y Peruzzotti.11 Teniendo en cuenta estas metforas espaciales, Isunza establece una cuarta categora: la RdC transversal a la que define como:
Aquellos mecanismos que, si bien son instituciones del Estado, estn diseados y funcionan de tal forma que hunden sus races de manera explcita en la sociedad civil, a travs de la presencia especialmente protegida de ciudadanos independientes y autnomos que no representan pero s ejemplifican las cualidades de un ethos ciudadano (Isunza, 2004:29).

La CS promueve un tipo de RdC esencialmente vertical puesto que son los ciudadanos quienes controlan a las acciones de gobierno y el desempeo de los funcionarios pblicos

En este sentido la CS promueve un tipo de RdC esencialmente vertical puesto que son los ciudadanos quienes controlan a las acciones de gobierno y el desempeo de los funcionarios pblicos (tanto electos como no-electos).

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Ahora bien, son muchos los mecanismos y actividades de control que podran ser caracterizados como mecanismos transversales, es decir, como instituciones del Estado donde se asegura la participacin de ciudadanos en calidad de tales, en particular en experiencias como la Contralora ciudadana del Gobierno del Distrito Federal o los consejos consultivos creados recientemente en el marco de las leyes de desarrollo social y de fortalecimiento de las OSC. Finalmente, la CS, producto en parte de su polivalencia, se caracteriza por su flexibilidad sobre quien puede ser el sujeto del control, puesto que encontramos ejemplos tanto de organizaciones (es el caso dede Fundar o Equipo Pueblo, con sus acciones de seguimiento a la transparencia presupuestaria o a los compromisos de la cumbre social mundial), comits (como en los Cocicovis del Estado de Mxico o los comits de promocin comunitaria de Oportunidades), como de ciudadanos que en su calidad de tales ejercen acciones de control y vigilancia (como los Contralores ciudadanos del Gobierno del Distrito Federal (GDF) o los investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, CONACYT) o personas (que activan los sistemas de quejas y denuncias) as como los mecanismos o formatos de control que pueden ejercer (la aprobacin de una obra especfica, la voz y/o voto en rganos colegiados o consultivos de gobierno, la generacin de quejas o sugerencias ante instancias gubernamentales, etc.). La tipologa de experiencias que se presentan en la segunda parte de este documento da cuenta de esta tremenda flexibilidad de sujetos y acciones de control. Como mostraremos a continuacin, los orgenes de la CS se encuentran en la administracin de Carlos Salinas (1988-1994) y, despus de un aparente abandono en el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000), retoma importancia en el actual sexenio de Vicente Fox (2000-2006) por medio de la Direccin General de Operacin Regional y Contralora Social y la Direccin General Adjunta de Participacin Social y Contralora Social, dependiente de la SFP, que es la encargada de elaborar los lineamientos para los programas federales, firmar convenios de colaboracin con los rganos de control interno de los Estados y prestar asesora a los dems rdenes estatales.
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La CS se caracteriza por su flexibilidad sobre quien puede ser el sujeto del control

1.3. Los orgenes: Modernizacin y reforma del Estado del sexenio de Salinas La CS, definida ampliamente como acciones especficas de vigilancia y control que ejercen los beneficiarios de programas sociales sobre el desarrollo de los mismos, tiene ms de 14 aos de implementacin, siendo acuada por primera vez en el sexenio de Salinas, en particular en el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y bajo el alero de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM). 12 Segn altos funcionarios de dicha administracin, la CS se inscribe dentro de un proyecto mayor de modernizacin y reforma del Estado donde se enfatiza el cambio de relacin entre gobierno y sociedad dando mayores espacios para la participacin ciudadana (Vzquez Nava, 1994:15; Vzquez Cano, 1994: 68 y ss.; Salinas, 2000: 560).
El concepto de Contralora Social tiene su nacimiento oficial el 5 de febrero de 1991 en el contexto del PRONASOL

El concepto de Contralora Social tiene su nacimiento oficial el 5 de febrero de 1991 en el contexto del PRONASOL, cuando se toma protesta a los vocales de control y vigilancia del programa Solidaridad. (SECODAM y PRONASOL, 1992:23; Vzquez Nava, 1994:31, Salinas, 2000:560) y se define de la siguiente manera:
La contralora social constituye una nueva forma de control administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuacin de quienes tienen la responsabilidad del quehacer gubernamental. Se trata pues de una forma avanzada de participacin ciudadana en las tareas de vigilancia y fiscalizacin de los recursos pblicos y en la evaluacin del desempeo de los funcionarios y empleados al servicio del Estado. (Vzquez Cano, 1994:74-75)

La CS se organiz en esa poca en dos grandes vertientes: atencin ciudadana de quejas, sugerencias y recomendaciones y, por otro lado, control colectivo de obras y servicios

La CS se organiz en esa poca en dos grandes vertientes: atencin ciudadana de quejas, sugerencias y recomendaciones y, por otro lado, control colectivo de obras y servicios. Segn Vzquez Nava (1994:26):

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La primera de ellas ha sido instrumentada para poner al alcance de la poblacin en general medios de interlocucin que puede utilizar para expresarse libremente sobre aciertos y errores o para identificar problemas en los servicios que recibe, o bien, para solicitar orientacin sobre especificaciones relacionadas con dichos servicios. La segunda vertiente donde la Contralora Social encuentra su expresin ms acabada, puesto que hay recursos pblicos que vigilar- es aquella que ha incorporado a las comunidades y los propios beneficiarios de obras y acciones emprendidas para elevar sus niveles de bienestar y su productividad, en la supervisin del proceso que implica su realizacin.

Los ejemplos ms claros de la primera vertiente de la CS son los mdulos de atencin ciudadana y el Sistema de Orientacin Telefnica a la Ciudadana (SACTEL), mientras que los comits de control y vigilancia de PRONASOL son de la segunda. Junto con SACTEL, la accin de la CS en el orden federal durante el sexenio de Salinas abarc, en la primera vertiente, los programas Paisano, Vecinos de Centroamrica, los Mdulos de Atencin y Participacin Ciudadana del sector salud del entonces Departamento del Distrito Federal (DDF), la oficina de quejas y denuncias contra abusos de la polica y el Mdulo de Participacin Ciudadana del Centro de Verificacin de Vehculos de Transpor te Pblico de combustin a gas, mientras que su accin en la segunda vertiente- incluy, adems del PRONASOL y sus programas (Fondos municipales y regionales, fondos para la produccin, mujeres y nios con Solidaridad, etc.) otros programas federales como Procampo, Escuela Digna, Hospital Digno, Cocinas Populares y Unidades de Servicios Integrales, Diconsa, Desarrollo y Fomento Agropecuario, Apoyo a los productores de Caf (Vzquez Cano, 1994: 143-170).

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La informacin sobre CS durante el sexenio de Zedillo es prcticamente nula. A pesar de que sigue existiendo en el interior de la SECODAM una Direccin General de Contralora Social, sus acciones fueron relativamente secundarias en lo que se refiere a programas federales. En la bibliografa slo se habla de la CS en el programa del ramo 26 y de continuidad de algunos programas del sexenio anterior, como el Instituto Nacional Indigenista (INI), IMSSsolidaridad; Diconsa, Procampo, etc. (Lpez, 1998: 341) Posiblemente es en esta poca cuando comienza a surgir la confusin entre las vertientes de CS, lo que se agudiza en el sexenio actual, como veremos a continuacin. El desarrollo de la estrategia de CS a nivel estatal y municipal est mucho menos reseado en la bibliografa, aunque sabemos que en los estados esta estrategia se incorpora tambin despus del sexenio de Salinas, como es el caso del Estado de Mxico (EDOMEX) o de Tamaulipas.13 1.4. La CS en el orden federal actual: Sistema Integral de Contralora Social Con la alternancia, en el orden federal se advierten una serie de cambios positivos para impulsar la CS. Adems de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG), que entrega un marco general y facilita las acciones de la CS, sta se desarrolla en todo un captulo de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) y en artculos de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAROSC), promulgada el 9 de febrero de 2004. A comienzos del sexenio actual, en 2000, la Direccin General Adjunta de Contralora Social de la SFP desarrolla el Sistema Integral de Contralora Social (SICS),14 modelo de accin que busca implementarse en programas federales, estatales y municipales por medio de diversas acciones.15

En 2000, la Direccin General Adjunta de Contralora Social de la SFP desarrolla el Sistema Integral de Contralora Social, modelo de accin que busca implementarse en programas federales, estatales y municipales

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Dentro de este sistema, la CS se define como El conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluacin que realizan las personas, de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos, con el propsito de contribuir a que la gestin gubernamental y el manejo de los recursos pblicos se realicen en trminos de transparencia, eficacia y honradez. (SECODAM, 2001). Sus objetivos se orientan a garantizar el acceso de informacin a los ciudadanos, a impulsar la participacin, corresponsabilidad y la autogestin, mejorar la eficiencia, eficacia y confiabilidad de las acciones gubernamentales e incorporar a la ciudadana en el combate a la corrupcin. El SICS consiste en la articulacin de seis componentes: Programas de informacin a la ciudadana Formas de organizacin social para el control y vigilancia Espacios de comunicacin gobierno-sociedad Programas de capacitacin y asesora Sistemas de Atencin y resolucin a quejas y denuncias Programas de evaluacin social del gobierno

La mecnica de operacin para la implementacin de este sistema consta de diversas acciones. En el orden federal se orienta al fortalecimiento y operacin de la CS en programas federales de alto impacto como Oportunidades, Microregiones, Escuelas de Calidad, Programa de Apoyo al Empleo, Atencin a Jornaleros Agrcolas, en la Comisin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, etc.16 Junto con esto, se firman convenios de cooperacin con las entidades federativas, en particular con los rganos Estatales de Control para el desarrollo de componentes de CS (como el programa A los ojos de todos, programas de capacitacin, control en programas federales, etc.) donde las oficinas regionales trabajan en el control y vigilancia de la operacin local de los programas federales. Por ltimo, en el orden municipal, la estrategia del SICS se desarrolla por medio de acciones de capacitacin y
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acompaamiento del programa municipios por la transparencia que incluye acciones en ms de 300 municipios entre 2001 y 2004 correspondientes a 14 entidades federativas.17 La idea central es que en cada uno de los programas federales que posean CS pueda desarrollarse integralmente este sistema abarcando no slo las vertientes originales de la CS atencin ciudadana y control colectivo- sino tambin incorporando acciones como la evaluacin de los programas o los mismos programas de informacin a la ciudadana as como ampliar la CS a la totalidad del ciclo de la poltica (planeacin-ejecucin- seguimiento y evaluacin). Antes de describir los diversos programas federales, estatales y municipales donde se encuentra presente la CS pasaremos a revisar el marco legal que rige su accin. 1.5. Marco legal de la CS
La participacin ciudadana para el control y la rendicin de cuentas por medio de la CS est garantizada en general por mltiples mecanismos legales en los mbitos nacional e internacional

La participacin ciudadana para el control y la rendicin de cuentas por medio de la CS est garantizada en general por mltiples mecanismos legales en los mbitos nacional e internacional. En un nivel constitucional se basa en los siguientes derechos: El derecho de informacin, artculo 6 constitucional, est garantizado, en el mbito federal y en 28 Estados, por medio de las leyes de acceso a la informacin. El derecho de peticin, definido en el artculo 8 constitucional, est garantizado por la existencia de reglas de operacin en programas federales que definen mecanismos de atencin ciudadanos y recepcin de quejas y denuncias y por la existencia de mecanismos y acciones de contralora social en polticas sociales de impacto directo en la poblacin, como veremos en el siguiente apartado. El derecho a participar en la planeacin, definida en el disposiciones legales, por medio de la LFFAROSC, que regula la creacin, financiamiento y actividades de las mismas. A nivel internacional, Mxico firm la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, en el marco de la Organizacin

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de Estados Americanos (OEA), donde se obliga, en el Art.3 fr. 11 a establecer mecanismos para estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin. As mismo, es Estado Parte firmante de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (2003), la que incluye, en su Art.13, la obligacin de fomentar
la participacin activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector pblico, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad, en la prevencin y la lucha contra la corrupcin, y para sensibilizar a la opinin pblica con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupcin, as como a la amenaza que sta representa. Esa participacin debera reforzarse con medidas como las siguientes: a) Aumentar la transparencia y promover la contribucin de la ciudadana a los procesos de adopcin de decisiones; b) Garantizar el acceso eficaz del pblico a la informacin; c) Realizar actividades de informacin pblica para fomentar la intransigencia con la corrupcin, as como programas de educacin pblica, incluidos programas escolares y universitarios; d) Respetar, promover y proteger la libertad de buscar, recibir, publicar y difundir informacin relativa a la corrupcin

El derecho a la participacin para el control en polticas sectoriales , est, en trminos normativos, garantizado por mltiples leyes. Las ms importantes son la Ley General de Desarrollo Social, publicada el 20 de Enero de 2004, donde el Captulo VIII trata sobre Contralora Social18. Para el caso de las organizaciones de la sociedad civil, la Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil (2004) establece en su artculo 6, fraccin IV el derecho a Participar en los mecanismos de contralora social que establezcan u operen dependencia (sic) y entidades, de conformidad con la normatividad jurdica y administrativa aplicable. De manera
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menos explcita, leyes como la Ley General de Educacin, en su captulo VII, define mecanismos tales como los consejos de participacin social (municipales y estatales) o la Ley General de Salud, que en su captulo IV del ttulo II garantiza la posibilidad de la comunidad en general de formular sugerencias y informar irregularidades (Art.58) y por medio de la inclusin de vocales de control y vigilancia en las asociaciones ganaderas, los ejidos, etctera. Junto con esto, el fortalecimiento de la participacin ciudadana para el control social es una estrategia del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y es parte de las lneas estratgicas del Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento de la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. (En particular la lnea 4.1.6.) Finalmente, existen Reglamentos interiores y Reglas de Operacin donde la CS tiene apartados especficos. Sobre el primero, la SFP establece, en el Art.36 Fr.VI de su reglamento interior, que dicha secretara tiene como atribuciones Promover la participacin ciudadana en la instrumentacin de programas federales y en la vigilancia de su ejecucin y asesorar en los trminos de la legislacin aplicable y a peticin expresa de los gobiernos locales en la implantacin de la Contralora Social en programas estatales y municipales. En torno al segundo, como veremos adelante, en 2005, de las 130 reglas de operacin publicadas de la administracin pblica federal, 83 incorporan en su contenido un apartado especfico de promocin de la Contralora Social.19 En sntesis, existe en la legislacin mexicana una serie de derechos especficos orientados a garantizar la participacin ciudadana en el control y la decisin de los recursos pblicos, en general, y las acciones de Contralora Social, en particular. La constitucin, leyes generales y federales, reglas de operacin y acuerdos internacionales incluyen elementos especficos que, en trminos normativos, permiten y fortalecen la existencia de mecanismos de control y vigilancia donde participen ciudadanos y organizaciones.

Existe en la legislacin mexicana una serie de derechos especficos orientados a garantizar la participacin ciudadana en el control y la decisin de los recursos pblicos, en general, y las acciones de Contralora Social, en particular .

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A continuacin presentamos un recuento sobre las acciones de CS existentes en el presente en los tres rganos de gobierno. Para facilitar su anlisis, se propone una tipologa de estas experiencias sobre la base de las acciones y funciones centrales que llevan a cabo. En ese sentido nos resulta til retomar las vertientes de la CS: atencin ciudadana y control colectivo por parte de beneficiarios, para describir el mbito de accin de la CS en la actualidad a la que sumamos dos tipos ms: la participacin de ciudadanos en rganos colegiados de decisin y las acciones de vigilancia de las OSC.

2. TIPOLOGA DE EXPERIENCIAS DE CS GUBERNAMENTALES

N EFECTO, LO QUE SE ENTIENDE por CS desde el sector

pblico gubernamental puede ordenarse en tres grandes tipos: 1) Como sistemas de atencin ciudadana en particular como buzones de quejas/sugerencias-, 2) como acciones de control colectivo por parte de los beneficiarios-por medio de la constitucin de comits para la vigilancia de obras especficasy 3) como participacin en los rganos colegiados de decisinya sean estos consultivos o resolutivos. Es importante notar que en el orden federal predomina el primer significado, sobretodo en su definicin en reglas de operacin, mientras que en el orden estatal existen experiencias orientadas a la segunda definicin. En los tres niveles encontramos rganos colegiados (tanto consultivos como resolutivos). Por ltimo, en el mbito municipal la CS se asocia ms que nada a acciones de participacin que van ms all de la vigilancia y el control como fines en si mismos, ciudadana y como acciones de transparencia en la gestin municipal. Pasemos a revisar entonces las experiencias encontradas. 2.1. CS como sistema de atencin ciudadana Existen mltiples programas que comprenden a la CS como el nombre genrico de los sistemas de recepcin de quejas y
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Lo que se entiende por CS desde el sector pblico gubernamental puede ordenarse en tres grandes tipos: 1) Como sistemas de atencin ciudadana; 2) como acciones de control colectivo por parte de los beneficiarios; y 3) como participacin en los rganos colegiados de decisin.

Existen mltiples programas que comprenden a la CS como el nombre genrico de los sistemas de recepcin de quejas y sugerencias.

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sugerencias, ya sea por parte de los beneficiarios directos de los programas sociales o por la poblacin en general. A continuacin revisaremos las experiencias ms significativas en los diversos rdenes de gobierno:
2.1.1 CS en el Orden federal.

Al interior de este tipo encontramos dos subtipos importantes: por un lado aquellos programas federales que, si bien definen la CS como la accin de los beneficiarios para control y vigilancia, en la prctica se limitan a servir de sistemas difusin de informacin y recepcin de quejas y, por otro lado, los programas que en sus reglas de operacin la CS se entiende directamente como sinnimo de sistema de atencin de quejas. La mayora de los programas sociales de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) (incluyendo al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades) son ejemplo del primer subtipo, mientras que programas como los de CONACYT o el Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI) son ejemplos del segundo.
2.1.1.1 CS como participacin de los beneficiarios en el control de programas sociales.

En el sitio Internet de la SEDESOL, en cumplimiento con la LFAIPG, se describen los mecanismos de participacin ciudadana que tienen sus programas. A la CS se le define as: La participacin social en actividades de vigilancia del Programa est a cargo de los beneficiarios apoyados con los proyectos, as como de las organizaciones de la sociedad civil que suscriban convenios de concertacin, quienes se constituyen en instancias de contralora social.20 Segn esa pgina, los programas de SEDESOL que operan con mecanismos de CS son: Atencin a jornaleros agrcolas; Jvenes por Mxico; Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indgenas; Opciones productivas; Incentivos Estatales; Microregiones; Empleo Temporal; Iniciativa Ciudadana 3x1 y Hbitat. A esta lista podemos agregar
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programas como Oportunidades, Programa de Abasto Social de Leche (Liconsa) y Comisin para la Regularizacin y Tenencia de la Tierra (CORETT).21 Las caractersticas centrales de este subtipo son las siguientes: los sujetos sociales son principalmente los beneficiarios de los programas y las OSC que hayan firmado convenios de cooperacin con SEDESOL para la vigilancia de los programas sociales.22 El objeto de vigilancia y control es el correcto funcionamiento de los programas sociales por lo que los responsables municipales, estatales y federales son los encargados de ejecutarlos, es decir, los actores gubernamentales controlados. La metodologa de control, sin embargo, se limita a la recepcin de informacin, capacitacin y eventual presentacin de quejas, sugerencias y aclaraciones a los organismos estatales o federales de control, utilizando para ello los sistemas de atencin ciudadana y las acciones gubernamentales de apoyo a la misma, que consisten en el aseguramiento de la entrega de informacin y eventual capacitacin de los beneficiarios sobre los mecanismos de quejas/sugerencias. Es decir, en trminos de acciones la CS se reduce a recibir la informacin que todos los beneficiarios reciben y utilizar los sistemas de recepcin de quejas/sugerencias habilitados para la poblacin en general. El sistema de CS de Oportunidades es un buen ejemplo de sto.23 La gua operativa de Atencin Ciudadana y Contralora Social se dedica a describir las acciones del sistema de atencin ciudadana (recepcin y seguimiento de demandas ciudadanas, que para el ao 2004 llegaron a 78,837 casos de demandas ciudadana (Oportunidades, 2005:3), dejando de lado el establecimiento de funciones y atribuciones de los comits de promocin y de los vocales de control y vigilancia. Dichos comits (que segn las reglas de operacin son los encargados de realizar las acciones de CS) no tienen atribuciones especficamente identificadas en dichos manuales, y en la prctica, segn nuestra observacin en terreno en el sur de Veracruz, los vocales funcionan ms como extensiones
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voluntarias de las acciones burocrticas del programa (orientar a los titulares a hacer trmites; entregar la informacin que el programa difunde-sobre fechas de pago, ayudar a pasar la asistencia en las plticas de salud, etc.) que como una contraparte ciudadana de vigilancia sobre el correcto funcionamiento del programa, aunque segn las reglas de operacin, parte de las atribuciones de los comits es poder solicitar reuniones con los encargados territoriales del programa.24 Es decir, en trminos estrictos, los vigilantes de la CS en Oportunidades son los comits y los vocales, aunque cualquier titular puede presentar demandas ciudadanas tanto al programa como a las contraloras estatales. Lo que vigilan es el correcto funcionamiento del programa en sus tres vertientes (educacin, alimentacin y salud), la entrega de apoyos econmicos y que todos los involucrados sigan las reglas de operacin. Los vigilados son, por un lado, los funcionarios federales del programa (operadores territoriales, pagadores, etc), y por otro, los funcionarios estatales (profesores, mdicos, enfermeras) y municipales (enlaces). Tambin vigilan el correcto funcionamiento de los comits y de los propias vocales (que no cometan abusos, cobren cuotas, etc.) Las acciones (el cmo vigilan) se limita a la presentacin de denuncias va telefnica, personal o por escrito, lo que no es exclusividad de los comits o los vocales. Tambin pueden solicitar reuniones especiales con los coordinadores territoriales o estatales; sin embargo, no participan en los rganos responsables del seguimiento del programa como los comits regionales, estatales o los subcomits de CS existentes en el programa.25 Junto con la recepcin y seguimiento de demandas, producto de los procesos electorales estatales de 2004, se realizaron importantes campaas de blindaje electoral consistentes en capacitacin a las beneficiarias sobre sus derechos y en la vigilancia del uso de los programas de gobierno
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para fines electorales, siendo quiz la parte ms exitosa de participacin ciudadana para la vigilancia por parte de dicho programa.26 En Veracruz, por ejemplo, se llevaron a cabo jornadas de informacin a titulares y la entrega de buzones mviles a los funcionarios del programa que atienden en los Mdulos de Atencin (MAPs) por parte de la oficina de Contralora Social del Estado quien tiene las llaves y es la encargada de hacer los seguimientos de las demandas que ah se plasmen. Otros programas de la Administracin Pblica Federal (APF) tambin pertenecen a este subtipo, como el programa Escuelas de Calidad (SEP); los programas de IMSS-SolidaridadOportunidades y el programa de fondos regionales de la CDI (exINI) as como el Programa de Empleo Temporal de la Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS) y el Seguro Popular de la Secretara de Salud y Asistencia (SSA), cada uno con diferencias y particularidades, pero siguiendo el mismo patrn.
2.1.1.2 CS como sistemas de atencin ciudadana en programas de gobierno

Dentro del segundo subtipo se encuentran una buena cantidad de programas federales que incluyen en sus reglas de operacin apartados especiales de CS. Un ejemplo de ello es CONACYT y sus reglas de operacin. En el Programa de Beca Crdito, en el del Sistema Nacional de Investigadores y en los dems programas se incluyen apartados como el siguiente (del programa becacrdito).
I.10 Contralora Social Los interesados y la poblacin en general pueden asistir a la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, a cualquier Delegacin Regional u oficinas centrales del CONACYT a presentar sus quejas, denuncias o sugerencias al programa que contribuyan a una mejor operacin, as tambin pueden presentarlas en la pgina electrnica del CONACYT (http:// www.conacyt.mx). (CONACYT, 2004) cuadernos para la DEMOCRATIZACIN 27

En este sentido pueden encontrarse diversos programas referidos en el anexo final de este documento.
2.1.2
En el orden estatal la CS comprendida como sistema de recepcin de quejas y sugerencias tiene que ver por un lado, con su caracterizacin organizacional y por otro lado, con el tipo de acciones que realiza.

CS en los mbitos estatal y municipal

En el orden estatal la CS comprendida como sistema de recepcin de quejas y sugerencias tiene que ver por un lado, con su caracterizacin organizacional y por otro lado, con el tipo de acciones que realiza. Sobre el primer punto la CS en los estados se comprende en parte como una oficina de gobierno, por lo tanto, las acciones de CS se conciben como acciones gubernamentales (de las contraloras estatales) de control sobre los programas federales que se llevan a cabo en dichas entidades y/o el lugar fsico para presentar las quejas o sugerencias. En todos los OEC existen oficinas de diferente rango con presupuesto y personal denominadas CS o que cumplen sus funciones. Segn la SFP (2005), existen 4 Direcciones Generales, 13 Direcciones, 2 Subdirecciones, 2 Coordinaciones y 3 instancias inferiores.27 En 8 entidades otras oficinas son las responsables de la coordinacin con la SFP sobre acciones de CS.28 Las funciones que llevan a cabo estas oficinas tienen que ver principalmente con la promocin de acciones de informacin a los ciudadanos, de capacitacin a los funcionarios pblicos y a OSC sobre los componentes del SICS y con la coordinacin de actividades de seguimiento y control de quejas y sugerencias de los beneficiarios de programas sociales (principalmente de SEDESOL) y de obra pblica (va las acciones de control sobre el Ramo 033 municipios para la creacin de obra pblica y desarrollo municipal).29 Dentro de las acciones de formacin y capacitacin destacan los programas A los Ojos de Todos y Municipios por la Transparencia (SFP, 2004b). El primero incluye acciones de informacin a los beneficiarios sobre las caractersticas de los programas sociales, mientras que el segundo se refiere, sobretodo, a acciones de capacitacin y concertacin para promover acciones de transparencia e integrar acciones del SICS en los municipios.30

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Algunas de las instancias estatales de CS desarrollan programas propios ampliando el control y la vigilancia a programas con recursos estatales. Por ejemplo, en Tamaulipas se establecieron cartas ciudadanas para explicar y difundir el programa de CS para programas federales -como Escuelas de Calidad y Seguro Popular-, pero tambin para la regularizacin y mejoramiento de la vivienda, responsabilidad del Instituto Tamaulipeco de Vivienda y Urbanizacin; para auditar el transporte pblico de pasajeros, dependiente de la Direccin General de Transporte y Vialidad, para apoyar al contralor ciudadano (observando la vigilancia de las obras del ramo 033 y de otros servicios gubernamentales como trmites, licencias, placas, etc.) y para la creacin de los comits de consulta y participacin de la comunidad en seguridad pblica.31 Este trabajo se vio facilitado por la creacin y modificacin reciente de leyes estatales que dieron sustento legal a las acciones de participacin. As, por ejemplo, la Ley Estatal de Planeacin, de 1996, establece artculos (Arts.10 y 51) que posibilitan la participacin social (y en especfico acciones de control). Esto mismo sucede con la Ley Orgnica de la APE, de 1999 (Art.13); el Plan Estatal de Desarrollo 1999-2004; la Ley de Educacin para el estado, de 1999, la Ley de Seguridad Pblica, de 2000, la Ley de Participacin Ciudadana de 2001, la Ley de Salud de 2001, la Ley Orgnica del Ministerio Pblico de 2002 y la Ley de transportes de 2002. Gracias a estas modificaciones, las diversas figuras de CS (consejos de desarrollo municipal, auditores ciudadanos del transporte, vigilantes de seguridad pblica, etc.) fueron objeto de difusin por parte de la oficina estatal de CS.32 En el nivel municipal, desde la literatura, vemos una asociacin de la CS a dos grandes temas: por un lado, est asociada a acciones de transparencia y, por otro, a procesos de participacin ms amplios. Sobre el primer tema (transparencia), sobresalen las acciones de capacitacin implementadas por el programa Municipios por la Transparencia (SFP 2004f). Segn la SFP, entre 2000 y 2004, haban participado alrededor de 300 municipios en 11 entidades federativas recibiendo capacitacin sobre acciones
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Algunas de las instancias estatales de CS desarrollan programas propios ampliando el control y la vigilancia a programas con recursos estatales.

En el nivel municipal vemos una asociacin de la CS a dos grandes temas: a acciones de transparencia y a procesos de participacin ms amplios.

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de transparencia municipal. Sobresale en este sentido el estado de Sonora que, entre 2001-2003, logr que los 72 municipios (el 100%) integraran 8 redes de municipios amigos por la transparencia y lograran sistematizar sus acciones en cada uno de los 6 componentes del SICS (SFP y Gobierno de Sonora, 2003).33 Sin embargo, la mayora de las acciones reseadas remiten tambin a la funcin de informacin y recepcin de quejas y sugerencias en los OEC o en las contraloras municipales.34 Tambin en el nivel municipal se han creado lineamientos denominados 14 Acciones por la Transparencia, en coordinacin con el Proyecto Atlatl,35 la Agencia de Cooperacin para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID), la Asociacin Internacional de Administracin de Ciudades y Condados (ICMA) (SFP, ICMA, INAFED, ATLATL, 2004). Estas acciones son: 1) garantizar el acceso a la informacin pblica municipal, 2) crear y poner en accin los Consejos Municipales, 3) procurar que el Cabildo funcione con criterios de transparencia, 4) actuar con transparencia en la contratacin, despido y promocin del personal, 5) reglamentar los mecanismos de participacin ciudadana, 6) publicar un manual ciudadano de corresponsabilidad, 7) brindar atencin de calidad a la ciudadana, 8) difundir los reglamentos municipales, 9) difundir informacin sobre trmites, permisos, licencias, concesiones y servicios municipales, 10) informar sobre ingresos municipales y la deuda pblica, 11) informar sobre los ingresos totales del alcalde, de los regidores y funcionarios, 12) informar sobre los proveedores del municipio, 13) informar sobre las obras de infraestructura y los programas sociales y 14) publicar los gastos de comunicacin social y representacin.36 Sobre el segundo tema, participacin ciudadana en general, sobresalen acciones llevadas a cabo en el DF, como el presupuesto participativo en Tlalpan entre 2001-2003 (Daz, 2003), o las acciones de los comits vecinales (Zermeo, 2004), con ejemplos paradigmticos en Cuquo, Jalisco y en Zaragoza, Veracruz. Lo mismo que acciones que, si bien no tienen el rtulo de Contralora Social, llevan a cabo funciones de la CS, como son los casos de las instancias
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de comunicacin denominadas mircoles ciudadanos, las audiencias pblicas(Cf.2.4.1.) o las acciones de seguimiento y capacitacin en municipios especficos. 2.2. CS como control colectivo: comits de vigilancia Un segundo tipo de CS tiene que ver con la constitucin de comits de vigilancia formados por beneficiarios directos de la obra o del ser vicio, que es como histricamente se comprendi la CS. La metodologa de los comits de vigilancia se aplica ms fcilmente a la construccin de obras pblicas (pavimentacin, construccin de banquetas, escuelas, etc.) y las acciones de control no slo incluyen la presentacin de quejas, sino tambin la posibilidad de no recepcionar la obra si en ella se cometieron irregularidades. Como vimos anteriormente, en el mbito federal, programas como Oportunidades incluyen dentro de sus reglas de operacin la constitucin de comits de promocin con la inclusin de un vocal de control y vigilancia, donde las atribuciones que poseen para la vigilancia y el control estn limitadas al establecimiento de demandas ciudadanas y/o reuniones con los responsables operativos de los mismos. Sin embargo, encontramos acciones de control y funciones ms complejas de los comits en otros programas federales, como en la Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT). Segn su Manual de Contralora Social, forman comits para la regularizacin de la tenencia de la tierra, quienes cumplen las funciones de vigilancia y acciones de titulacin, as como, quienes presentan quejas y denuncias y firman convenios de cooperacin con autoridades municipales y federales (CORETT, 2000). En este tenor se encuentra tambin la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA), que forma comits de vigilancia participativa donde se pretende involucrar a ejidatarios y dueos de bosque para la denuncia oportuna de la tala clandestina y notificar a las autoridades.
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Un segundo tipo de CS tiene que ver con la constitucin de comits de vigilancia formados por beneficiarios directos de la obra o del servicio, que es como histricamente se comprendi la CS.

De manera an ms especfica, segn la gua operativa del Programa de Construccin, Equipamiento y Rehabilitacin de Infraestructura Fsica de Educacin Superior (CAPFCE), dependiente de la SEP, desarrolla una estrategia de CS que consta de 5 pasos: el primero, es informacin de la obra (donde se obliga al contratista, como parte de sus funciones, a colocar el rtulo de obra); el segundo, es la conformacin de un comit (que puede ser la asociacin de padres de familia u otra instancia) con funciones de supervisin de la obra, tercero, para ello recibirn una capacitacin por parte de CAPFCE ; el cuarto paso, es poner a disposicin los mecanismos de quejas y denuncias; y el quinto paso, es certificar la recepcin de obra, donde el comit tiene que avalar el acta. Otros programas, como los fondos regionales de la CDI o la operacin de las acciones de obra que comprenden el ramo 33, se supone, funcionan de manera similar. Por ejemplo, en los municipios de Veracruz se constituyen Consejos de Desarrollo Municipal, presididos por el alcalde, donde tambin participa un vocal de control y vigilancia electo entre los diferentes comits de control y vigilancia que existen (uno por cada obra que se desarrolle en el municipio) financiados por el ramo 033 va Fondo de Inversin Social Municipal (FISM). Estos comits tienen la funcin explcita de controlar la ejecucin de la obra, as como, de recepcionarla. Es decir, los sujetos del control en este caso son comits formados por beneficiarios de la obra o del programa especfico. Lo que vigilan es el cumplimiento de las especificaciones tcnicas de la obra o del programa y los vigilados no slo son los servidores pblicos, sino tambin los contratistas o las empresas encargadas de realizar las obras. Aqu las acciones de control no slo se limitan a la presentacin de quejas, sino que poseen mayor capacidad de presin, por lo menos en un nivel terico, puesto que tienen que firmar el acta de recepcin de las obras, requisito formal para dar por terminada una obra. El modelo del Estado de Mxico, basado en la creacin de Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia
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Social (COCICOVIS) es el mejor ejemplo de este tipo, aunque sistemas similares funcionan en toda la repblica.37 En el Estado de Mxico, segn sus autoridades, el programa de CS en obra pblica opera desde 1995 buscando incorporar la participacin organizada de la poblacin beneficiaria en la vigilancia, control y evaluacin preventiva de las obras y servicios que realiza el estado con recursos federales, estatales y municipales. La metodologa de la CS en el Estado de Mxico consiste en la creacin de un COCICOVI por cada obra, formado por tres vocales denominados contralores sociales (Gobierno del Estado de Mxico, s/f). Adems de los programas federales (microregiones, empleo temporal, Oportunidades, Escuelas de calidad, Capacitacin para el trabajo) existen Cocicovis en los siguientes programas estatales: Asistencia alimentaria a menores escolares, del DIF municipal; el Instituto Mexiquense de la Mujer; El Consejo Estatal para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas; el Instituto Mexiquense de la Vivienda Social y en las obras pblicas financiadas con recursos federales y estatales. Una diferencia importante con otros estados es el marco jurdico que protege a estos comits puesto que se encuentra resguardado incluso a nivel constitucional. La constitucin poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico, en su artculo 15 consagra la figura del contralor social y sus funciones de vigilancia. La Ley orgnica de la administracin pblica, Art. 38bis, y la Ley Orgnica Municipal (Art.113) dan soporte legal a la accin de estos comits. Las funciones de los Cocicovi en obra pblica incluyen la recepcin y vigilancia de las obras segn el expediente tcnico (es obligacin de los contratistas entregar un expediente al Cocicovi), la verificacin de los materiales, la intervencin en los actos de entrega-recepcin de las obras y la capacidad de presentar quejas y denuncias. Por otro lado, en los programas sociales los Cocicovis verifican que los programas sean entregados el da y hora determinados, que los productos entregados se hallenen perfecto estado, que los apoyos sean entregados a las personas que se encuentran
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en la lista de beneficiarios, que el servicio de los servidores pblicos sea eficaz, eficiente y transparente, y reportan las irregularidades. Entre septiembre de 1999 y julio de 2004, segn la Direccin General de Contralora Social del Estado de Mxico, se han constituido 63,217 comits, lo que representa la participacin de 200,021 contralores sociales. De estos, 23,891 comits corresponden a servicios y 39,326 a obra pblica. 38 2.3. CS como participacin en rganos colegiados
Un tercer tipo entiende la CS como la participacin de ciudadanos que en calidad de tales participan en rganos colegiados (consultivos y/o resolutivos) ejerciendo ah no slo la capacidad de vigilancia y control, sino tambin ampliando las esferas de participacin.

Un tercer tipo entiende la CS como la participacin de ciudadanos que en calidad de tales participan en rganos colegiados (consultivos y/o resolutivos) ejerciendo ah no slo la capacidad de vigilancia y control, sino tambin ampliando las esferas de participacin. Aqu se puede hablar con propiedad de RdC transversal ms que vertical, como son los tipos recin descritos. En la administracin pblica federal, en los estados y en los municipios son incontables la cantidad de consejos consultivos y resolutivos de los ms diversos temas (mujer, indgenas, jvenes, violencia intrafamiliar, pobreza, desarrollo social, seguridad ciudadana, salud, educacin, etc.). Por ejemplo, en el orden federal se encuentran los Consejos de Participacin Ciudadana de la PGR, 39 los Consejos Consultivo y Social del Instituto Nacional de Mujeres,40 la propuesta de Consejo de Participacin en Seguridad Pblica de la SSP; el Consejo Consultivo Ciudadano del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO). 41 Los Consejos de Cuencas de Agua de la Comisin Nacional de Agua42 o el Aval Ciudadano de la SSA,43, donde los ciudadanos realizan acciones que van ms all del control y la vigilancia de las acciones gubernamentales y, en algunos casos, abarcan mbitos como representacin de intereses e incidencia en

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polticas sectoriales, es decir, estos consejos no tienen como objeto central la vigilancia ciudadana. Otro ejemplo de esto es el Consejo Consultivo de Auditoria Ambiental de Profepa, donde se convoca a representantes industriales, universidades y centros acadmicos, representantes de auditores y a colegios de profesionistas, buscando adaptar los procesos de auditorias de grandes a pequeas y medianas empresas. Son mltiples los ejemplos a nivel estatal y municipal. Reseados recientemente en la literatura encontramos, entre muchos, al Consejo Municipal contra las Adicciones y al Plan Irapuato Contra las Adicciones en Irapuato, Guanajuato (Garca, 2003); al Consejo Municipal de la Mujer en Mrida, Yucatn (Poot, 2000); al Consejo Consultivo de Participacin Ciudadana en Qro., Qro. (Romero, 2000); al Consejo Municipal de Participacin Social en Pabelln de Arteaga Qro. (Reyes, 2000), entre otros. Como es evidente, las acciones de estos consejos sobrepasan las meras acciones de control y vigilancia, y en la mayora de los casos no tienen explcitamente incluido, dentro de sus funciones o definiciones, realizar acciones de CS. Aunque en la prctica sea parte de sus funciones y, efectivamente, se lleven a cabo acciones de vigilancia y control. Autores como Isunza (2004) han estudiado especficamente la capacidad de consejos y grupos, donde interactan representantes ciudadanos y gubernamentales, en trminos de su potencial y acciones de RdC, como en los casos del Instituto Federal Electoral (IFE) o el Grupo Multisectorial en VIH/SIDA de Veracruz. Recientemente se han creado Consejos Consultivos donde hay masa crtica proclive a los temas de transparencia y vigilancia, como el Consejo Consultivo incluido en las leyes de Fortalecimiento a las actividades realizadas por organizaciones de la sociedad civil y el Consejo de Desarrollo Social (bajo el auspicio de la LGDS).44 Inclusive en mbitos como las universidades se han creado consejos
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Recientemente se han creado Consejos Consultivos donde hay masa crtica proclive a los temas de transparencia y vigilancia

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especficos de contralora social, como es el caso de la Universidad Autnoma de Sonora.45 Sin embargo, es en el programa de Contralora Ciudadana (CC) del GDF donde se ha desarrollado ms intensivamente la idea de ejercer la participacin ciudadana para el control y vigilancia de los recursos por medio de la inclusin de ciudadanos en 120 rganos colegiados de decisin.46 En este programa los actores del control son ciudadanos interesados en participar en l con carcter honorfico y slo tienen que llenar una solicitud para integrarse en el mismo. Hasta el momento, segn la secretara ejecutiva del programa, han participado 500 ciudadanos (como contralores y candidatos). Estos contralores participan, con voz y voto, en 120 rganos colegiados de 58 dependencias del GDF. Los rganos colegiados son comits y sub-comits de obras y de adquisiciones, as como los consejos directivos, de administracin, de financiacin y consultivos. Las dependencias corresponden a las 17 reas del sector central,47 a las 16 delegaciones y a 25 reas del sector paraestatal 48 subdivididos en 9 grupos: Administracin y Finanzas, Desarrollo Sustentable, Progreso con Justicia, Gobierno y Seguridad Pblica y en 5 zonas territoriales.49 En cada uno de ellos participan dos ciudadanos. Adems de esto los contralores participan, a partir de 2005, en 52 comits de control y evaluacin. Por ejemplo, dentro del gabinete Progreso con Justicia se encuentran alrededor de 34 rganos de decisin donde participan contralores sociales con voz y voto.50 Esto quiere decir que controlan y vigilan directamente todos los procesos de adquisiciones, contrataciones y licitaciones de la estructura de gobierno, por medio, no slo de su presencia, sino tambin de su voz y voto en dichos rganos, controlando as tanto a los responsables polticos como a los tcnicos de las decisiones que impliquen desembolso de recursos por parte del gobierno, tanto en situaciones cotidianas (como reparacin del parque
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vehicular) como mayores (adquisicin de nuevos vagones del metro o construccin del segundo piso del perifrico).51 A la fecha han participado en 354 licitaciones, adjudicaciones directas que en total suma ms de 12 mil millones de pesos. Las acciones de control que desarrollan no slo se limitan a presentar objeciones o aclaraciones que obligatoriamente deben tomarse en cuenta en los consejos y quedan en actas, sino tambin pueden solicitar informacin especfica y participar en operativos de vigilancia. A la fecha han participado en 449 visitas de control a obras como escuelas, reparacin de banquetas, unidades mdicas, etc. y en operativos anticorrupcin (como venta ilegal de gasolina, o documentacin falsa del registro civil). La elaboracin de esta estrategia ha requerido cambios legales que aseguren la presencia y un marco normativo adecuado para que los contralores puedan realizar su labor. De ah que se hayan modificado las siguientes leyes incluyendo apartados especficos de contralora ciudadana: Ley de Adquisiciones, de Obras, de Austeridad para el Gobierno del Distrito Federal, de transparencia y de participacin ciudadana. Adems se han modificado reglamentos de los comits tcnicos de rganos como la Red de Transporte Pblico (RTP) y se han promovido cambios en los decretos de creacin de rganos como el Metro o el Heroico cuerpo de bomberos, entre otros. Tambin se incluyen cambios en reglamentos de los consejos de verificacin administrativa en organismos como Proteccin civil, Preservacin del medio ambiente, construcciones y edificaciones, entre otros. Finalmente, en trminos temporales, la accin ejercida por los CC es constante, puesto que estos diversos rganos tienen reuniones regulares (mensual o bimensualmente) donde se les invita y se les entrega una carpeta informativa con los detalles de las reuniones para que puedan estudiarla con anticipacin.

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2.4. Otras instancias de participacin que no se denominan CS Junto con estos tipos, encontramos otras instancias de participacin que, si bien no se denominan explcitamente de CS, s cumplen con funciones de vigilancia y control ciudadano,52 entre ellos los que ms sobresalen son los sistemas de comunicacin entre ciudadanos y gobernantes y las invitaciones de OSC a licitaciones gubernamentales
2.4.1
En los tres mbitos de gobierno existen acciones de participacin ciudadana donde, sin que necesariamente se denominen como contralora social, se llevan a cabo acciones de vigilancia y control.

Mecanismos de comunicacin ciudadanos-gobernantes

En los tres mbitos de gobierno existen acciones de participacin ciudadana donde, sin que necesariamente se denominen como contralora social, eventualmente en ellas se llevan a cabo acciones de vigilancia y control. Dentro de estas sobresalen las instancias de interaccin directa , definidas aqu como aquellos encuentros cara a cara entre los representantes y representados, que funcionan como instancias de participacin, pues en ellos se intercambia no slo informacin, sino que tambin puede servir como instancias de control, aunque no sea su objetivo central. Dentro de estos mecanismos se incorporan las giras de trabajo interno que suelen hacer el presidente, los gobernadores y sus secretarios estatales, los das cvicos. Este tipo de mecanismo es especialmente utilizado en el orden municipal, por su tamao y composicin social, son las instancias de interaccin directa. Los ms reconocidos en la literatura son los mircoles ciudadanos impuestos en varios municipios administrados por el PAN. Pero existen muchos tipos de instancias ms o menos formales de interaccin directa revisadas en la literatura como los cabildos o las audiencias.53
2.4.2 Invitacin a OSC a licitaciones pblicas

Otro tipo de mecanismo de participacin ciudadana donde se llevan a cabo funciones de control y vigilancia es la invitacin a
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OSC a las acciones de licitacin pblica en calidad de testigos sociales muchas veces por su experticia tcnica ms que por su calidad de usuarios. En el mbito federal, segn la Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin de la Administracin Pblica Federal (CITCC), durante 2001 organismos como la Comisin Federal de Electricidad (CFE) invit a Transparencia Mexicana y a otras OSC a licitaciones pblicas y procesos de adquisiciones como Observadores de Calidad (CITCC 2002:7,15). La STPS tambin en 2001 invit a 25 organizaciones a participar en 17 de 21 licitaciones (CITCC 2002:355). Luz y Fuerza del Centro firm convenio con el Colegio Mexicano de Ingenieros Mecnicos y Electricistas A.C. para participar como testigo social en sus procesos de adquisiciones (CITCC 2003:62). Petrleos Mexicanos (PEMEX) tambin cont con 27 participaciones externas en procesos de adquisicin (12 testigos y 15 observadores sociales) con representacin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Instituto Politcnico Nacional (IPN), Instituto Mexicano de Contadores Pblicos, Universidad Veracruzana (UV) y del Instituto Tecnolgico de Minatitln (CITCC 2003:108). La SFP instaur un programa de observadores universitarios en procesos licitatorios de la SECODAM (CITCC 2003:130). SEDESOL tambin firm en licitaciones (CITCC 2003:138). No obstanteen dependencias como el Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), donde tambin se han realizado estas invitaciones pblicas, reportan falta de inters y capacitacin de las OSC para poder realizar su trabajo adecuadamente. En resumen, vemos que la CS abarca en el nivel gubernamental varios formatos y significados. Por un lado se refiere a los sistemas de atencin ciudadana (tanto de los beneficiarios directos como de la poblacin en general); por otro lado, significa la creacin y operacin de comits de vigilancia por parte de los beneficiarios directos de la obra o el programa,
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Otro tipo de mecanismo de participacin ciudadana donde se llevan a cabo funciones de control y vigilancia es la invitacin a OSC a las acciones de licitacin pblica en calidad de testigos sociales

La CS abarca en el nivel gubernamental varios formatos y significados. Por un lado se refiere a los sistemas de atencin ciudadana; por otro lado, significa la creacin y operacin de comits de vigilancia por parte de los beneficiarios directos.

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Y finalmente se han desarrollado instancias de participacin de los ciudadanos en los rganos colegiados de control para que puedan revisar y controlar que los recursos se empleen adecuadamente y que no se cometan irregularidades. Adems de esto, existen mecanismos como la creacin de testigos sociales o instancias de comunicacin entre los ciudadanos y sus gobernantes donde se llevan a cabo acciones de participacin ciudadana para el control y vigilancia, aunque no se les denominen explcitamente acciones de contralora social. Ahora pasaremos a ver las acciones de vigilancia y control que se llevan a cabo en el sector no gubernamental.

3. CS EN SECTOR PBLICO NO ESTATAL: LAS ACCIONES DE LAS OSC EN EL CONTROL


Acciones orientadas al seguimiento de polticas especficas y acciones de capacitacin y formacin en temas relacionados con la CS como transparencia, vigilancia, participacin ciudadana, etc.

variedad de acciones y organizaciones que, ya sea como objetivo especfico o como acciones menos sistemticas, realizan acciones de control y vigilancia ciudadana. A pesar de la inmensa variedad, es posible distinguir dos tipos de acciones ms especficas: por un lado, acciones orientadas al seguimiento de polticas especficas (muy relacionadas con las reas temticas de las propias OSC) y por otro, acciones de capacitacin y vigilancia, participacin ciudadana, etc.
QU ENCONTRAMOS UNA TREMENDA

3.1. Acciones orientadas al seguimiento de polticas especficas Dentro de la diversidad de polticas especficas a las que se hace seguimiento, para efectos de esta investigacin sobresalen aquellas que siguen las polticas de transparencia y acceso a la informacin.54 En este tipo se encuentran experiencias muy amplias como las que realiza Alianza Cvica, Fundar AC, Equipo Pueblo, ACCEDE, VERTEBRA, la Red ciudadana de Chihuahua, CENCOS, etc. en diversos mbitos de accin, siendo principalmente el municipal donde ms experiencias se desarrollan. Dentro de estas actividades sobresale el programa
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CIMTRA, formado por varias OSC,55 que ha desarrollado un ndice de transparencia municipal aplicndolo en municipios de los Estados de Nuevo Len, Morelos, Estado de Mxico, Zacatecas, Chihuahua, Veracruz, algunas delegaciones del DF, y Jalisco.56 Alianza Cvica y Fundar, en conjunto con otras OSC, desarrollan un programa amplio de vigilancia ciudadana elaborando un manual para la participacin ciudadana en la vigilancia de los gobiernos locales. Este programa, adems de la capacitacin, cuenta con la sistematizacin de experiencias de vigilancia ciudadana en los estados de Coahuila, Yucatn y Estado de Mxico (Alianza Cvica, 2003)57 en las que sobresalen las acciones de vigilancia sobre el sistema de agua de Saltillo, donde pudo desarrollarse a plenitud dicho programa desarrollado en dos partes: la gua para la vigilancia y la encuesta de percepcin ciudadana (Alianza Cvica, 2004b). Adems, realizaron tres foros regionales 58, donde sobresalen las experiencias de Cajeme 2020, Sonora; la agenda ciudadana impulsada por Poder Ciudadano y ACCEDE59. En el nivel estatal, experiencias como el proceso de redaccin de las leyes de transparencia y acceso a la informacin de Chihuahua (en proceso, con la Red Ciudadana); Jalisco (recientemente modificada, con la participacin (con VERTEBRA, A.C.) dan en los mbitos de gobierno. Ahora bien, la participacin de las OSC no asegura, como lo muestra el caso de Veracruz, apoyado por CESEM, una buena legislacin.60 A nivel federal, en el seguimiento de polticas de transparencia y rendicin de cuentas sobresale el trabajo de Fundar, que ha desarrollado el ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria donde se comparan, por medio de una encuesta de percepcin de expertos en cuestiones presupuestarias y usuarios de la informacin presupuestaria (legisladores, acadmicos, medios de comunicacin, OSC, etc.),
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14 variables, como son participacin ciudadana, cambios, asignacin y fiscalizacin del presupuesto, etc. Este ejercicio tiene ya dos ediciones y cuenta con presupuesto para ser realizado bianualmente (Fundar 2003).61 Es caracterstica la coordinacin de diversas OSC en mltiples proyectos, como se puede ver en los casos hasta aqu reseados o en el recientemente creado Colectivo por la Transparencia en el que participan, entre otros, la Academia Mexicana de Derechos Humanos, Fundar, Alianza Cvica, Equipo Pueblo, Consorcio e Iniciativa Acceso Mxico.
Un segundo mbito de accin sigue siendo la transparencia electoral, en el que se inscriben las acciones de blindaje electoral y vigilancia de una gran cantidad de OSC a nivel estatal y municipal.

Un segundo mbito de accin sigue siendo la transparencia electoral, en el que se inscriben las acciones de blindaje electoral y vigilancia de una gran cantidad de OSC a nivel estatal y municipal. Como dijimos arriba, iniciativas como las convocatorias de INDESOL, especficas para que OSC participen de la vigilancia de los programas sociales sobre posibles irregularidades, son centrales. Programas como 1000 mujeres por la Transparencia de la OSC Centeotl, en Oaxaca, o la experiencia de Radio Teocelo, en Veracruz, que han sido premiados y reconocidos por SEDESOL en este sentido, lo mismo que el trabajo de OSC como CENCOS, Equipo Pueblo o Alianza Cvica que siguen participando como observadores y contralores de los procesos electorales.62 Un tercer mbito de accin corresponde a las polticas sectoriales propiamente dichas, cuyas acciones rebasan largamente el siguiente listado. Ejemplos exitosos de seguimiento en el sector salud constituye el trabajo de Fundar en el presupuesto de salud y el denominado caso marca-pazos, seguimiento a las irregularidades cometidas en el legislativo sobre recursos para prevencin de VIH-SIDA (Vallarta y Martnez, 2004). En el sector medioambiental tambin hay un seguimiento de diversas OSC como las que desarrolla Iniciativa de Acceso-Mxico (Bustillos y Severino, 2004). En desarrollo social sobresale el seguimiento de Equipo Pueblo sobre las

Un tercer mbito de accin corresponde a las polticas sectoriales, al sector salud, al sector medioambiental, al desarrollo social, a la seguridad ciudadana, al tema de gnero, a los temas energticos y de servicios, al desarrollo rural y a los derechos humanos.

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obligaciones del gobierno mexicano en relacin con el Foro Social Mundial, as como su participacin en la Red Mexicana Frente al Libre Comercio. En seguridad ciudadana existen diversos grupos, donde el Consejo Ciudadano de Seguridad Pblica del DF, encargado de organizar las mega-marchas de junio sobre la inseguridad, es el mejor ejemplo de cmo OSC vigilan y controlan las polticas pectorales, tanto estatales como nacionales. En gnero son tambin mltiples las acciones de OSC en la vigilancia de las acciones de gobierno sobre este tema. Mencin especial merece la Red de Mujeres Vigilantes que auspicia INMUJERES y que consiste en la asociacin de diversas OSC y otros grupos para la vigilancia, por un lado, de los programas sociales destinados a mujeres y por otro lado, del seguimiento de indicadores sobre polticas de gnero a nivel estatal y federal.63 En temas energticos y de servicios resaltan las experiencias de resistencia civil en mltiples estados (Veracruz, Yucatn, Tabasco, Chihuahua, etc.), donde diversos colectivos se han unido para reclamar por las altas tarifas domiciliarias y por medio de diversos mecanismos legales y de presin han logrado, en algunos casos, la aplicacin de otro tipo de tarifas en zonas residenciales, como lo fue en los casos de Tabasco y Yucatn y en Chihuahua, dnde a travs de acciones llevadas a cabo por varias organizaciones, entre otras, Mujeres por Mxico, A.C., con reclamos contra Telfonos de Mxico han logrado la vigilancia y movilizacin por el mejoramiento de otros servicios. Lo mismo ha sucedido en Coahuila con luchas por la transparencia en el manejo del agua. En Chihuahua tambin encontramos ejemplos de vigilancia sobre las acciones de desarrollo rural llevadas a cabo por el Frente Democrtico Campesino, tanto dentro de los mecanismos oficiales (los consejos consultivos de Sedesol, los consejos de desarrollo rural sustentables -definidos en la Ley General de Desarrollo Sustentable-, los comits de desarrollo rural de
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Sagarpa) como fuera de ellos, a travs de la movilizacin y el cabildeo con fracciones parlamentarias y la utilizacin de medios de comunicacin popular, principalmente la radio, para denunciar las irregularidades. Tambin es comn el seguimiento a las acciones de las comisiones -nacional y estatales- de derechos humanos, por parte de las OSC del ramo. Sin embargo, esta vigilancia no asegura efectividad, como se mostr en la reeleccin del presidente de la CNDH, a pesar de las acciones implementadas por redes de OSC de derechos humanos que buscaban otras alternativas.
Otro mbito de accin relativamente innovador es el seguimiento al poder legislativo.

Otro mbito de accin relativamente innovador es el seguimiento al poder legislativo. En este sentido sobresale la accin de la Red Ciudadana de Chihuahua y su experiencia de seguimiento al legislativo, quienes han hecho un seguimiento a tres legislaturas (una al final, una completa y una que inici a fines de 2004) incorporando un anlisis tanto de formalidades como asistencia, nmero de sesiones plenarias y de comisiones, como en trminos de fondo, es decir, cambios legislativos efectivos, propuestas de ley, etc.64 . En este mbito tambin puede sumarse la propuesta de Equipo Pueblo y del Consorcio para el dilogo parlamentario y la equidad (Consorcio) para modificar la ley orgnica del Senado de la Repblica.65 3.2. Acciones de capacitacin Adems de las acciones de seguimiento a polticas especficas, las OSC en el mbito de la CS han desarrollado diversas acciones de capacitacin. Dentro de estas instancias sobresale un diplomado realizado en 2004 por CENCOS a los contralores ciudadanos del GDF, donde participaron ms de 300 contralores en 12 sesiones de trabajo llevados a cabo por expertos en los temas, y que se repiti en 2005. Otras OSC, como Tendiendo Puentes de Edomex, han trabajado, va convocatorias de INDESOL, en la capacitacin a titulares del programa

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Microrregiones en Oaxaca. Los programas desarrollados por Alianza Cvica sobre vigilancia ciudadana y por el CESEM y otros sobre CIMTRA incluyen acciones especficas de capacitacin. En resumen, en el espacio pblico no estatal existen variadas experiencias de control y vigilancia especficas sobre polticas y acciones gubernamentales, en los tres rdenes de gobierno y casi en toda la gama de temticas. Este tipo de vigilancia sita a OSC como los encargados de hacer la vigilancia. Las acciones de control se dirigen tanto a servidores pblicos de eleccin popular (polticos) como a burcratas (tcnicos) siendo los primeros los responsables ltimos. Lo que se vigila es tanto la legalidad y el buen desarrollo de los programas como la inclusin de temticas que para las OSC resulten importantes, en este sentido las OSC realizan RdC tanto legal como poltica66 utilizando como mecanismos de control principalmente la voz, tanto en rganos oficiales como enlos medios de comunicacin masivos, por lo que se definen ms que nada como acciones de RdC de tipo social (como lo proponen Peruzzotti y Smulovitz, 2002). En menor medida las acciones de control implican procesos de capacitacin y educacin a diversos actores para potenciar sus propias acciones. Estos procesos, al no pertenecer al mbito gubernamental, no poseen reglamentos y ms bien basan sus acciones en la autonoma que poseen como OSC.
En el espacio pblico no estatal existen variadas experiencias de control y vigilancia especficas sobre polticas y acciones gubernamentales, en los tres rdenes de gobierno y casi en toda la gama de temticas.

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4. RESUMEN: TIPOS CS

E
Quin

L SIGUIENTE CUADRO

resume los tipos de CS existentes describiendo los ejemplos empricos detallados anteriormente. Cuadro Nm. 1. Tipologa Contralora Social
Buzn de quejas y suger encias Com unicacin Sociedad-gobier no Contr ol colectivo r ganos colegiados Seguim iento polticas especficas ndice tra nspa rencia presupuesta ria (FUNDAR)

E jemplo emprico

Oportunida des(SE DE SOL) Titula res de Oportunida des5'000, 000 titula res+/- 1'000, 000 voca les. Voca les de control y vigila ncia Comits de promocin comunita ria (m s de 88, 000) Burcra ta sVoca les y titula resFunciona rios municipa les (enla ce municipa l)E sta ta les (sa lud, ecua cin)Federa les (ATR, pa go) Progra ma se a pegue a la s regla s de opera cinPa drn sea depura doMontos y a poyos sea n correctos Sistema de queja s y denuncia sPeticin de reunin con los opera dores loca les del Progra ma Mdulos de a tencin ciuda da na

Mircoles ciuda da no

COCICOVIS (E domex) Comits electos democr tica mente entre los beneficia rios de una obra especfica 63, 217 Comits entre 1999 y 2004200, 021 contra lores socia les Burcra ta sE jecutores de obra s pblica s y progra ma s socia les

Contra lores Ciuda da nos (GDF) Ciuda da nos volunta rios sin un sistema de seleccin cla ra 500 contra lores ciuda da nos en 120 rga nos colegia dos de insta ncia s sectoria les y territoria les Burcra ta s y polticosFunciona rios y responsa bles de toma de decisiones en toda la estr uctura de gobierno AdquisicionesContra tosProgra ma cinE jecucinE va lua cin Voz y voto en rga nos colegia dos de toma de decisionesVisita s a obra sOpera tivos a nticorr upcin

Vecinos colonia y/o municipio

OSC profesiona les enca rga dos del seguimiento especfico segn tem tica

A qui n

PolticosPresidente municipa l, jefe delega ciona l y sus funciona rios Acciones de mbito municipa lAcuerdos a los que se compromete el presidente municipa l

PolticosE jecutivo y legisla tivo

Qu

E jecucin de obra s y progra ma s socia les de a cuerdo a la s regla s esta blecida s Confor ma cin de comits especficosAproba cin de obra s (entrega de obra )Reuniones con responsa bles

Indica dores de tra nspa rencia en la infor ma cin presupuesta l. (E ncuesta a expertosSeguimiento legisla cin) " Voz" : pa rticipa cin en consejos for ma les Presenta cin resulta dos opinin pblica

Cmo

Comunica cin directa Seguimiento especfico

Ba sa do en

Regla s de opera cin

Sin regla mento

Constitucin E sta do Ley de obra sLey de MxicoLeyes org nica a dquisicionesLey municipa l y de a dministra cin pa rticipa cin ciuda da na Ley pblica Regla s de opera cin de de a usterida dRegla mentos los progra ma s especficos de los rga nos colegia dos Cua ndo se rea liza una obra Per ma nentemente Tra nsversa lProspectiva Procesa lRetrospectiva Administra tiva Poltica

Sin regla mento

Cu ndo Tipo RdC

Per ma nentemente

Ca lenda riza do

Ca da dos a os Socia lProspectiva Poltica

Vertica lSocia lProspectiVertica lProcesa lRetrospectiva AVertica lProcesa lRetrospectiva va Procesa lRetrospectivdministra tiva Administra tiva a Administra tiva limita da

Fuente: Elaboracin propia

5. ANLISIS Y DISCUSIN: PARTICIPACIN DECORATIVA,


NO DELIBERATIVA

los principales lmites, potencialidades y riesgos de estos mecanismos en trminos de innovacin y fortalecimiento democrtico. Como se ver, los primeros tienen que ver ms que nada con su visibilidad e impacto, los segundos con la lgica de fortalecimiento y ejercicio de derechos y el marco legal favorable y el tercero con el riesgo de limitar la CS a mecanismos de participacin decorativa y no deliberativa. Pasemos a revisar cada uno de estos puntos.
N ESTE APARTADO SE ANALIZAN

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5.1. Lmites: Visibilidad, impacto, polisemia. Eficiencia Tres son los grandes lmites que presenta la CS para la innovacin y el fortalecimiento democrtico. El primero tiene que ver con su invisibilidad. A pesar de contar con una considerable cantidad de aos y cierta continuidad y de tener presencia en programas federales, estatales y municipales de alto impacto y alcance ciudadano es muy poco el nmero de personas que conoce y menor an el que participa en dichos mecanismos. Estas formas de participacin no son conocidas por la mayora de la poblacin ni por los propios usuarios. En una reciente evaluacin sobre el programa de CS en Oportunidades (SFP, 2004d: 6), en el programa de mayor impacto en cuanto al nmero de familias atendidas, slo el 31% haba recibido algn tipo de informacin sobre CS y slo el 36% de ese tercio lo consideraba como participacin de la sociedad para el control y la vigilancia de los recursos (contra un 50% que lo identific como medio para presentar quejas y denuncias).67 Adems de la poca cantidad de participantes directos68 y de las dificultades de las oficinas gubernamentales para dar a conocer estas experiencias69 contribuye a su invisibilidad el desconocimiento del impacto sobre el combate a la corrupcin y el fortalecimiento democrtico que estos mecanismos generan. As, no es posible saber, por ejemplo, si existen o no un aumento de denuncias sobre irregularidades en las oficinas de atencin ciudadana, si estas denuncias lograron algn cambio en la organizacin, si la ciudadana aument su percepcin de confianza sobre las instituciones que poseen dichos mecanismos o si se lograron anular actos de corrupcin.70 Producto y resultado a la vez de dichas limitaciones, junto con el problema que significa ser sujeto de una pugna de proyectos polticos diferentes por su apropiacin, como veremos adelante, est la polivalencia y relativa dificultad de definir en trminos concretos y operativos lo que es y no es contralora social. La polivalencia no ayuda a hacer conocidas las formas de control
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Tres son los grandes lmites que presenta la CS para la innovacin y el fortalecimiento democrtico.

social ni a poder medir su impacto, ms bien allana el camino a una disputa ideolgica sobre lo que es la participacin ciudadana para la rendicin de cuentas en el contexto de disputa de proyectos polticos. 5.2. Potencialidades: innovacin, lgica de derechos, marco legal. Legitimidad
Tres son las grandes potencialidades de la CS.

A pesar de ello, vemos tres grandes potencialidades de la CS. Su polivalencia tambin quiere decir que la participacin para el control constituye un espacio de innovacin. En los apartados anteriores se comprueba la diversidad y variedad de las acciones y formas de CS, lo que implica un inters por innovar en estas temticas. Un ejemplo de esto, fue la necesidad que tuvieron los organizadores del premio Innovacin y Gestin Local de incluir en sus versiones 2003 y 2004 una categora de transparencia y rendicin de cuentas. Esto se relaciona con su segunda potencialidad: la CS puede inscribirse dentro de una lgica de ejercicio de derechos, lo que significa un espacio importante para el fortalecimiento democrtico.71 Como se ha planteado en diversos documentos (Isunza, 2002, Hevia 2004b) entre RdC y derechos existen dos vnculos, uno directo, que tiene que ver con la capacidad de exigir los derechos civiles y polticos que facultan a los gobernados a controlar a los gobernantes, y uno indirecto, que supone que, gracias al control y vigilancia de las polticas pblicas, por medio de la RdC se hacen exigibles otros derechos, como los sociales, econmicos, culturales y ambientales. En este sentido, la CS representa un ejemplo concreto de este doble vnculo. Por un lado, con el slo hecho de participar en alguno de los mecanismos de CS, los ciudadanos ejercen su derecho a la participacin, a la informacin, a la peticin, etc. Por el otro, si el objeto de control es un programa de desayunos infantiles, por ejemplo, se asegura el ejercicio del derecho a la salud, a la alimentacin, los derechos del nio, de educacin, etctera. La tercera potencialidad se relaciona con las anteriores y es la extensa e intensa red de marcos jurdicos y legales en todos

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los niveles que asegura normativamente la existencia y el ejercicio de estos derechos. Es realmente inmensa la cantidad de normas y marcos legales que protegen y promueven la participacin ciudadana, tanto para el control como para las dems formas de incidencia en lo pblico.72 En el documento se presentan ejemplos de los estados de Mxico, Tamaulipas y el DF, pero en cada estado, y en la federacin, existen mltiples mecanismos ya normados que permiten la existencia y le dan un resguardo legal a los mecanismos de CS en prcticamente todas las reas sectoriales. 5.3. Riesgo: participacin decorativa, no deliberativa Sin embargo, a pesar de estas potencialidades, la CS enfrenta su mayor riesgo en el uso poltico que de ella se haga, el riesgo de ser una forma de participacin decorativa, no deliberativa.73 Las potencialidades innovacin, ejercicio de derechos, legalidad- en conjunto convierten a la CS en una muy poderosa fuente de legitimidad. Los gobiernos demuestran el buen uso de los recursos, el combate o la prevencin de la corrupcin y las prcticas inclusivas por medio de transformar a los gobernados en vigilantes, en incluirlos en un sistema de pesos y contrapesos que, si no se activa, significa que las cosas se estn haciendo con eficiencia y transparencia. No es casual que en el sexenio de Salinas, considerados por muchos el ms corrupto y poco transparente, sea donde surgen estas formas de legitimar en los hechos un gobierno no legtimo por los votos. Pero, dnde reside la legitimidad de la CS? No es en su representatividad, como el sistema poltico. La CS no pertenece al sistema de pesos y contrapesos propios de la RdC horizontal; (por lo menos en trminos normativos). Tampoco es en la autonoma, como las OSC, puesto que los gobiernos, la mayora de las veces, estn obligados a establecer CS an si la ciudadana no se auto-organiza para ello. Veamos el caso de Oportunidades, donde necesariamente se crean Comits
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La CS enfrenta su mayor riesgo en el uso poltico que de ella se haga, el riesgo de ser una forma de participacin decorativa, no deliberativa

La fuente de legitimidad de la CS slo puede estar en su eficiencia, es decir, en lograr por medio de sus acciones constituirse en un efectivo sistema de contrapeso ciudadano ante los gobiernos.

de Promocin Comunitaria, para cumplimiento de las reglas de operacin y no por ser una demanda ciudadana. Su fuente de legitimidad de la CS slo puede estar en su eficiencia, es decir, en lograr por medio de sus acciones constituirse en un efectivo sistema de contrapeso ciudadano ante los gobiernos. Sin embargo, como hemos observado, la CS no aporta en eficiencia: no sabemos si gracias a la CS se han evitado actos de corrupcin o de abuso de autoridad. Hemos visto que no existe visibilidad en sus acciones, claridad en su metodologa ni una promocin de sus funciones.

El desequilibrio entre legitimidad-eficiencia, la CS corre el riesgo de despolitizarse

Y en este desequilibrio entre legitimidad-eficiencia, la CS corre el riesgo de despolitizarse. Con sto nos referimos a limitar la capacidad poltica de los actores para resolver problemas o irregularidades transformando estos mecanismos en espacios restringidos de cooperacin. Los problemas o puntos de vista diferentes no pueden resolverse en las instancias previamente acordadas, sino que pasan a estar nuevamente en la arena de los polticos, ya sea en el gobierno o en la oposicin. Las CS, son tiles para los gobiernos, al inaugurarlas, para posar en la foto y rendir protesta a sus miembros, pero no para que hagan su trabajo de vigilancia y control, de contrapeso ciudadano. Ante la creciente complejidad del mismo ejercicio del gobierno y las dificultades propias de la participacin ciudadana (Font, 2004: 23-28), estas instancias parecen ser para el sistema poltico actores inofensivos que no tienen real capacidad de vigilancia y control y que al mismo tiempo les entregan una legitimidad como gobiernos transparentes y participativos. Si hay irregularidades, sern los partidos polticos los que harn conferencia de prensa o los que cooptarn a los lderes que organizan los plantones para tomar las oficinas correspondientes y no los mecanismos formales de CS. La despolitizacin como desequilibrio entre eficiencia y legitimidad y la polisemia del concepto de CS muestran, por ltimo, la lucha entre diversos proyectos polticos que fortalecen o dificultan la democratizacin y que se encuentran en

La despolitizacin como desequilibrio entre eficiencia y legitimidad y la polisemia del concepto de CS muestran, la lucha entre diversos proyectos polticos que fortalecen o dificultan la democratizacin y que se encuentran en confluencia perversa.

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confluencia perversa(Dagnino 2002:380), ya que usan, con diferente significado conceptos como participacin ciudadana o rendicin de cuentas. 74 De ah que la CS y sus alcances se vean limitados muchas veces a una participacin decorativa y despolitizada y que, sin embargo, pueda, en otras situaciones, construirse como espacio efectivo de rendicin de cuentas que contribuya al fortalecimiento democrtico donde los ciudadanos puedan ser contrapeso del poder. Las potencialidades estn ah, los marcos legales son amplios y existe un proyecto poltico democrtico que defiende la ampliacin y el ejercicio de los derechos humanos, incluyendo la vigilancia y el control de los gobernantes, as como la participacin o capacidad de incidencia en el desarrollo de nuestra comunidad. Dentro del proyecto democrtico la CS se entiende como la operacionalizacin de los conceptos de participacin y rendicin de cuentas, como las formas concretas que adquiere el ejercicio de estos derechos y como una forma de ejercicio de los mismos, donde es deber del Estado garantizar su acceso universal y el derecho de los ciudadanos a exigir su cumplimiento, as como, a contribuir responsablemente con sus obligaciones, como pagar impuestos, participar en el sistema de elecciones, etc. Sin embargo, estos conceptos son usados al mismo tiempo por el proyecto neo-liberal donde, utilizando los mismos significantes adquieren otros significados: la CS se limita para ellos a una accin netamente preventiva, una suerte de participacin de baja intensidad donde los ciudadanos colaboran con la autoridad para llevar a cabo la correcta aplicacin de las polticas, donde los vigilantes juegan un papel de consumidores (de servicios, de obras) ms que de ciudadanos portadores de derechos y deberes. O dicho de otra forma, el derecho se limita al reclamo individual y siempre en calidad de cliente, con dos consecuencias importantes: la accin de control y vigilancia slo se limita a la
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Dentro del proyecto democrtico la CS se entiende como la operacionalizacin de los conceptos de participacin y rendicin de cuentas, como las formas concretas que adquiere el ejercicio de estos derechos y como una forma de ejercicio de los mismos.

Estos conceptos son usados al mismo tiempo por el proyecto neoliberal y adquieren otros significados: la CS se limita para ellos a una accin netamente preventiva, una suerte de participacin de baja intensidad.

implementacin de sistemas de informacin y, la segunda, los actores capacitados para ejercer ese control son slo los consumidores directos, no la ciudadana en general, aunque sean bienes/servicios pblicos. Sobre el primer punto, con la experiencia de privatizaciones de servicios pblicos en los noventa en la regin de Amrica Latina, se demostr que, en situaciones de monopolio de dotacin de servicios, sean pblicos o privados, los servicios de satisfaccin al cliente no constituyen un contrapeso real ni para mejorar la calidad o disminuir las irregularidades. Sobre el segundo, la capacidad de vigilancia de un tercero se limita y, por lo tanto, puede inhibirse la accin de vigilancia y control por temor a represalias.
Es en dentro del proyecto corporativo clientelar (o autoritario, como lo llama Isunza (2005) donde ms claramente se usa a la CS como un concepto de participacin despolitizada.

Finalmente, creo que es en dentro del proyecto corporativo clientelar (o autoritario, como lo llama Isunza (2005)) donde ms claramente se usa a la CS como un concepto de participacin despolitizada. Este proyecto que en Mxico fue hegemnico por dcadas, utiliz la participacin ciudadana para darle legitimidad a gobiernos no legtimos electoralmente, sobre la base de la movilizacin autoritaria y de un concepto vaco de participacin. Basta recordar que la CS nace dentro del gobierno ms ilegtimode los ltimos 30 aos. Aqu, los mecanismos de CS son cooptados por las mismas estructuras verticales de poder copando los comits de vigilancia de las obras, los sitios de los consejeros ciudadanos, pero siempre respetando las formas, poniendo mamparas de inauguracin y saliendo en las fotografas, incorporando en sus discursos el nmero de comits formados ms que las denuncias formuladas, o los miles de pesos ahorrados, en situaciones donde la percepcin de la corrupcin y la opacidad sigue prevaleciendo entre la poblacin y sigue constituyendo un peligro para la profundizacin democrtica de nuestro pas.

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6. LISTA DE ABREVIATURAS
AFP. ASP. CAPFCE. Administracin Pblica Federal Auditoria Superior de la Federacin Programa de Construccin, Equipamiento y Rehabilitacin de Infraestructura Fsica de Educacin Superior CDI. Comisin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas CENCOS. Centro Nacional de Comunicacin Social AC. CESEM. Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara AC CFE. Comisin Federal de Electricidad CIMTRA. Ciudadanos por Municipios Transparentes CITCC. Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el Combate en la Corrupcin de la APF COCICOVIS. Comits ciudadanos de control y vigilancia social CONACYT. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa CONAPO. Consejo Nacional de Poblacin COPLADEMU. Consejo de Planeacin Democrtica Municipal CORETT. Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra CS. Contralora Social DDF. Departamento del Distrito Federal EDOMEX. Estado de Mxico FONAHPO. Fondo Nacional de Habitaciones Populares FONART. Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas FOVI. Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivienda GDF. Gobierno del Distrito Federal ICMA. Asociacin Internacional de Administracin de Ciudades y Condados IFAI. Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica IMSS. Instituto Mexicano del Seguro Social INAFED. Instituto Nacional del Federalismo INDESOL. Instituto Nacional de Desarrollo Social INI. Instituto Nacional Indigenista LFAITPG. Ley Federal de Acceso a la Informacin y Transparencia Pblica Gubernamental LFFAROSC. Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil.
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LGDS. LICONSA. OEA. OEC. ONU. OSC. PGR. PND. PROFEPA. PRONASOL. PROSAP. RdC. SACTEL. SECODAM. SEDESOL. SEP. SFP. SSA. SSP. STPS. USAID.

Ley General de Desarrollo Social Programa de Abasto Social de Leche Organizacin de Estados Americanos rgano Estatal de Control Organizacin de Naciones Unidas Organizaciones de la Sociedad Civil Procuradura General de la Repblica Plan Nacional de Desarrollo Procuradura federal de proteccin al ambiente Programa Nacional de Solidaridad Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras Rendicin de Cuentas Sistema de Atencin Telefnica a la Ciudadana Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo Secretara de Desarrollo Social Secretara de Educacin Pblica Secretara de la Funcin Pblica Secretara de Salud y Asistencia Secretara de Seguridad Pblica Secretara del Trabajo de Previsin Social Agencia de Cooperacin para el Desarrollo de los Estados Unidos

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7. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS CITADAS EN EL TEXTO


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8. ANEXOS.
8.1. Anexo 1. Procedimientos metodolgicos.
Tipo Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Entrevista Observacin directa Observacin directa Observacin directa Observacin directa Observacin directa Observacin directa Observacin directa Participacin Seminarios Participacin Seminarios Participacin Seminarios Participacin Seminarios Participacin Seminarios Participacin Seminarios Participacin Seminarios Institucin/ accin SFP Federal Dir. Gral Contralora social Oportunidades. Dir. Gral Atencin ciudadana SEDESOL. Dir. Gral Adjunta Transparencia CESEM-CIMTRA CDI Alianza Cvica CENCOS Tendiendo puentes CEMEFI Marcos Leiva Oaxaca Dir. CS EDOMEX INDESOL FUNDAR DECA-Pueblo IFAI Contralora ciudadana DF PROFEPA Comit ciudadano Tams ExCS Tamaulipas Frente Democrtico Campesino-Chi Red Chihuahua Mujeres por Mxico-Chi Diputado local. Pte. Comisin Participacin Ciudadana-Chi Creacin CS en Opor Qto Diplomado contralora ciudadana DF COCICOVIS EDOMEX Capacitacin Cocicovis Ozumba Tamaulipas Red Chihuahua Veracruz. Contralora social y transparencia Segundo Foro programa CIMTRA Taller Transparencia/Vigilancia ciudadana Reunin taller CLACSO CEMEFI 10 aos de la poltica social: retos y perspectivas del programa oportunidades Tercer Encuentro de Investigacin Aplicada sobre Desarrollo Social. INDESOL mbito especfico Federal Federal Federal Municipal Federal Municipal Municipal Estatal General Municipal Estatal Federal Federal Municipal Federal Estatal Federal Estatal Estatal Estatal Estatal Estatal Estatal Federal Estatal Estatal Estatal Estatal Estatal Estatal Federal/Estatal Municipal Federal General General Federal Federal Fecha 01-Abr-04 31-May-04 01-Jul-04 30-Ago-04 19-Ago-04 19-Ago-04 18-Ago-04 26-Ago-04 10-Ago-04 18-Ago-04 02-Sep-04 13-Ene-05 17-Ene-05 06-Ene-05 14-Ene-05 14-Ene-05 31-Ene-05 02-Feb-04 01-Feb-05 07-Feb-05 08-Feb-05 08-Feb-05 09-Feb-05 24-Jun-04 20-Ago-04 02-Sep-04 02-Sep-04 1-2-Feb-05 7-9-Feb-05 Jul-04-Mar05 29-30-Abr-04 21-May-04 10-11-Jun-04 28-Jul-04 19-20-Oct-04 15-Nov-04 03-Mar-05

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DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

8.2. Anexo 2. Reglas de operacin con CS (a mayo de 2005).

Ramo

Programa RAMO 06 HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Contralora social

06 06 06 06 06 06 06 06 06 06 06 06 06 06 06

Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indgenas. Programa de Fondos Regionales Indgenas Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas. Programa de las Comunidades Mayas de la Pennsula de Yucatn Programa de Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas. Programa Integral de Formacin, Capacitacin y Consultora para Productores e Intermediarios Financieros Rurales (IFRs) Programa Promocin de Convenios en Materia de Justicia. Programas Albergues Escolares Indgenas Apoyos a la Inversin Financiera Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES) Fondo de Capitalizacin e Inversin del Sector Rural (FOCIR) Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura (FONDO) Fondo de Garanta y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA) Fondo Especial de Asistencia Tcnica y Garanta para Crditos Agropecuarios (FEGA) Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios (FEFA)

Si Si Si Si Si Si Si Si No No No No No No No

cuadernos para la DEMOCRATIZACIN

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RAMO 08 SECRETARIA DE AGRICULTURA, GANADERIA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACION (SAGARPA) 08 08 08 08 08 08 08 08 08 Alianza para el Campo (Alianza contigo 2003) Fondo para atender a la poblacin afectada por contingencias climatolgicas (FAPRACC) Programa de Adquisicin de Derechos de Uso del Agua. Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras (PROSAP). Programa de Estmulos a la Productividad Ganadera (PROGAN). Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversin Productiva en Zonas con Siniestralidad Recurrente (PIASRE) Programa de Apoyo para Acceder al Sistema Financiero Rural. Programa de Apoyos a la Competitividad por Ramas de Produccin Programa de Apoyos Directos al Productor (PROCAMPO) Programa de Apoyos Directos al Productor por Excedentes de Comercializacin para Reconversin Productiva, Integracin de Cadenas Agroalimentarias y Atencin a Factores Crticos. Programa de Promocin Comercial y Fomento a las Exportaciones de Productos Agroalimentarios y Pesqueros Mexicanos (PROMOAGRO). Programa del Fondo de Riesgo Compartido para el Fomento de Agro-negocios (FOMAGRO) Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario RAMO 10. SECRETARIA DE ECONOMIA (SE) 10 10 10 10 10 10 10 10 Fondo de Micro-financiamiento a Mujeres Rurales (FOMMUER) Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario Comit Nacional de Productividad e Innovacin Tecnolgica (COMPITE) Fideicomiso de Fomento Minero (FIFOMI) Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (Fondo PYME) Programa Centro para el Desarrollo de la Competitividad (CETRO) y Centros Regionales para la Competitividad Empresarial (CRECES) Programa Marcha hacia el Sur (PMS) Si Si Si No No No No No Si Si

Si Si Si Si No No No

08

No

08 08 08

No No No

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RAMO 11 SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA (SEP) 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 Activacin fsica y recreacin Atencin a comunidades mexicanas en el extranjero Atencin a jvenes conscriptos del Servicio Militar Nacional (SEDENA-SEP-INEA) Centros Deportivos Escolares y Municipales Eventos Nacionales y selectivos y atencin a federaciones paralmpicas Fondo de apoyo a comunidades para la restauracin de monumentos y bienes artsticos de propiedad federal (FOREMOBA) Innovacin y calidad en la Administracin de Procesos y Proyectos Modelo de educacin para la Vida y el Trabajo Primaria para jvenes de 10 a 14 aos Programa Asesor Tcnico Pedaggico Programa de Alfabetizacin a grupos indgenas Programa de Alfabetizacin en Espaol Programa de apoyo a la infraestructura cultura de los Estados (PAICE) Programa de Apoyo a las culturas municipales y comunitarias (PACMYC) Programa de fomento educativo Programa de Fomento Musical Programa de fondos estatales, regionales, infantiles y municipales Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP) Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Pblicas Programa de Primaria para personas jvenes y adultas. Programa de Transformacin de la Gestin Escolar en la Educacin Bsica Programa Educacin primaria para Nias y Nios Migrantes Programa Escuelas de Calidad Programa Nacional de Becas y Financiamiento (PRONABES) Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si

cuadernos para la DEMOCRATIZACIN

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11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11

Programa Nacional de Fortalecimiento de la Educacin Especial y de la Integracin Educativa Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio (PRONAP) Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica Programas educativos (preescolar, primaria y secundaria) Secundaria para personas jvenes y adultas Sistema Integral de apoyo al Deporte de Alta Competencia Sistema Nacional de Deporte Apoyo a proyectos juveniles Apoyo al Fortalecimiento de las Instancias locales y municipales de Juventud Becarios en Servicio Causa Joven Radio Centros interactivos Encuentros internacionales Estmulos a la juventud Investigacin y publicaciones Programa Fondo de Inversin de Universidades Pblicas con Evaluacin de la ANUIES (FIUPEA) Programa Fondo para la Modernizacin de la Educacin superior Programa Nacional de Becas a la Excelencia Acadmica y al Aprovechamiento Escolar Programa Nacional de Servicios para Jvenes Creacin Joven RAMO 12 SECRETARIA DE SALUD Y ASISTENCIA (SSA)

Si Si Si Si Si Si Si No No No No No No No No No No No No

12 12 12 12 12 12

Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud Programa de comunidades saludables Programa IMSS-Oportunidades Programa Salud para Todos (seguro popular) Programa de Atencin a Personas con Discapacidad Programa de Atencin a Poblacin en Desamparo

Si Si Si Si No No

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RAMO 14 SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL (STPS) 14 14 Programa de Apoyo al Empleo Programa de Apoyo a la capacitacin RAMO 14 SECRETARIA DE LA REFORMA AGRARIA (SRA) 15 15 15 Fondo para el Apoyo a Proyectos productivo Programa de la Mujer en el sector Agrario Programa Nacional de Testamento Agrario RAMO 16 SECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (SEMARNAT) 16 16 16 16 16 16 16 16 Programa de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS) Otorgamiento de pagos del programa Servicios Ambientales Hidrolgicos Programa de Conservacin y Restauracin de Ecosistemas Forestales Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR) Programa de Desarrollo Institucional Ambiental(PDIA) Programa de Infraestructura Hidroagrcola y de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a cargo de la CONAGUA. De infraestructura hidroagrcola Programa para el Desarrollo de plantaciones Forestales Comerciales (PRODEPLAN) Restauracin, proteccin y Conservacin del Bosque Natural RAMO 20. SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL) 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Programa de Abasto rural a cargo de DICONSA S.A. de C.V. Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. Programa de Adquisicin de Leche Nacional a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. Programa de Ahorro, Subsidio y Crdito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA S.A. de C.V. Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas Programa de Coinversin social Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Programa de Incentivos estatales Programa de Opciones Productivas. Acompaamiento y Formacin Empresarial Programa de Opciones Productivas. Agencias de Desarrollo Local Programa de Opciones Productivas. Ahorrando Contigo Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No No No No No No No No No No Si No

cuadernos para la DEMOCRATIZACIN

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20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20

Programa de Opciones Productivas. Apoyo a la Palabra Programa de Opciones Productivas. Crdito productivo para mujeres Programa de Opciones Productivas. Crdito social Programa de Opciones Productivas. Integracin productiva Programa de Vivienda Rural Programa Hbitat Programa Iniciativa 3x1 Programa Jvenes por Mxico Programa para el Desarrollo Regional (Microregiones) Programa Tortilla a cargo de Liconsa S.A de C.V. Programas de Atencin a Adultos Mayores Programas de la Comisin Nacional de las Zonas ridas Programas del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas (FONART) Programa de Apoyo Alimentario RAMO 38 CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGIA (CONACYT)

Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No

38 38 38

Programa de Apoyos para el Fomento, la Formacin, el Desarrollo y la Consolidacin de Cientficos y Tecnlogos y de Recursos humanos de Alto nivel. Programa de Fomento a la Innovacin y al Desarrollo Tecnolgico Programa de Fomento a la Investigacin Cientfica OTROS PROGRAMAS Programa de Empleo Temporal Fondo de Desastres Naturales Fondo para la prevencin de desastres Naturales

Si Si Si

Si No No

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de las reglas de operacin publicadas en mayo de 2005 en www.funcionpublica.org

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SOBRE EL AUTOR
H EVIA DE LA J ARA (Ciudad de Mxico, 1975). Antroplogo por la Universidad de Chile y maestro en Antropologa por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESASDF) donde tambin cursa sus estudios doctorales con la investigacin Relaciones sociedad-estado: Rendicin de Cuentas y otras formas de participacin ciudadana en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en el sur de Veracruz. Ha sido consultor nacional e internacional, profesor de la Universidad de Santiago de Chile, Andrs Bello y Coordinador Acadmico del Diplomado Contralora Social: ejerciendo el Derecho a la Rendicin de Cuentas, de CIESAS y la Universidad Veracruzana. Sus principales temas de investigacin incluyen participacin ciudadana, confianza social, transparencia y rendicin de cuentas y sistemas polticos indgenas, sobre los que ha escrito artculos y ponencias en Mxico y Amrica Latina. Correo electrnico: heviadelajara@yahoo.com
ELIPE

cuadernos para la DEMOCRATIZACIN

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NOTAS
1 2

Salazar y Pinto, 1999:18. La relacin de las actividades se encuentra en el anexo N1 3 Como se muestra, en todas las OEC existen oficinas de Contralora social de diverso rango. As mismo, algunos programas, como Oportunidades, en algunos trpticos sobre CS fortalecen esta idea con informacin como para presentar quejas acude a la Contralora Social de tu estado 4 Como en la mayora de las reglas de operacin de los programas federales donde existen apartados especficos sobre CS, como las reglas de operacin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) o del Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras (PROSAP) 5 As se define en la recientemente promulgada Ley General de Desarrollo Social (LGDS) el 20 de enero de 2004, en especial el captulo VIII. De hecho en un reciente estudio se analizan los mecanismos de participacin ciudadana existente en las constituciones y leyes especficas de participacin en los pases de Amrica Latina donde existen alrededor de 57 interfaces socioestatales de participacin, adems de los mecanismos denominados de democracia directa. (Hevia, en prensa). Cunill (1997) establece una tipologa de estos mecanismos, mientras que el Banco Mundial habla de intensidades de participacin. Para detalles ver J. Fox, 2002. 7 Isunza (2003:2) afirma que ambos conceptos tienen un origen etimolgico comn, del latn computare, de ah en ingls de deriva count, account, accountability, y en espaol cuentas, rendicin de cuentas. En trminos gramaticales, el verbo rendir se define como un verbo transitivo es decir que requiere de dos argumentos para conjugarse-. Es un trmino polivalente, segn el DRAE, junto con algunos nombre, toma la significacin del que se aade y ejemplifica rendir gracias: Agradecer. 8 De hecho para autores como J. Fox (2000:2-4) es esta capacidad de limitar y sancionar al abuso del poder la caracterstica central de la RdC (y su diferencia con conceptos como Transparencia o acceso a la informacin) La RdC poltica limita el uso y sanciona el abuso del poder. La exposicin pblica (o RdC social) es necesaria pero no suficiente para limitar o sancionar el abuso de poder. Esto implica, entre otras cosas, que la transparencia sea necesaria pero no suficiente para la RdC. 9 Siguiendo a Isunza (2004: 27-33) adems de las metforas espaciales, la RdC puede ordenarse segn su temporalidad (antes, durante, despus) y/o su temtica (poltica, legal, administrativa, profesional) 10 Ackerman (2004:9) distingue, entre otras, co-produccin; el liberalismo social; la RdC social; la democracia participativa y el co-gobierno. 11 La accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades polticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, as como tambin en operaciones mediticas. Las iniciativas de estos actores tienen por objeto monitorear el comportamiento de los funcionarios pblicos, exponer y denunciar actos ilegales de stos y activar la operacin de agencias horizontales de control. (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 32) 12 De hecho es su entonces Secretaria, Mara Elena Vzquez, quien ms escribe sobre las caractersticas y potencialidades de la CS, ver bibliografa. 78 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
6

En este ltimo caso asumi como gobernador del estado, en el sexenio 1993-1999, el Lic. Cobazos, quien trabaj en el programa de PRONASOL y de ah import la estrategia de obras comunitarias y de los comits. Segn nuestros informantes, en ese sexenio se capacit a, por lo menos, 30.000 ciudadanos en contralora social. 14 De hecho, la primera vez que se habla de SICS es en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) (pg. 113) aunque, segn funcionarios de la direccin, el sistema se viene implementando desde 1998 (con el cambio de ramo 26 a ramos 20 y 33) cambio que, dicho sea de paso, al parecer dificult el desarrollo de la CS en obra pblica puesto que los estados se desentendieron de continuar con acciones de capacitacin y acompaamiento en los municipios, que no tienen recursos para difundir o implementar adecuadamente la CS, segn nuestros informantes. 15 La informacin sobre el SICS se obtiene de SEDESOL/Transparencia Mexicana (2003:163 y ss.); SFP, Sec. Contralora General del Estado de Sonora (2003:15 y ss.), SECODAM (2001), adems de las entrevistas con los responsables de la SFP. 16 Las actividades especficas se detallan en www.funcionpublica.gob.mx 17 Los municipios corresponden a los siguientes estados: Baja California Sur, Sonora, Sinaloa, Michoacn, Nayarit, Jalisco, Guerrero, Tabasco, Quintana Roo, Campeche, DF, Puebla, Quertaro y Nuevo Len. Sobresalen los Estados de Sonora, con 72, Puebla con 68 y Guerrero con 40 municipios participantes. El programa consiste principalmente en sensibilizacin y capacitacin a servidores pblicos y a Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) sobre transparencia y combate a la corrupcin. 18 Artculo 69 . Se reconoce a la Contralora Social como el mecanismo de los beneficiarios, de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicacin de los recursos pblicos asignados a los programas de desarrollo social. Artculo 70. El Gobierno Federal impulsar la Contralora Social y le facilitar el acceso a la informacin necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Artculo 71. Son funciones de la Contralora Social: I. Solicitar la informacin a las autoridades federales, estatales y municipales responsables de los programas de desarrollo social que considere necesaria para el desempeo de sus funciones; II. Vigilar el ejercicio de los recursos pblicos y la aplicacin de los programas de desarrollo social conforme a la Ley y a las reglas de operacin; III. Emitir informes sobre el desempeo de los programas y ejecucin de los recursos pblicos; IV. Atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobre la aplicacin y ejecucin de los programas, y V. Presentar ante la autoridad competente las quejas y denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas, civiles o penales relacionadas con los programas sociales. 19 Para detalles ver anexos. El contenido de las Reglas de operacin se encuentran en www.funcionpublica.org.mx 20 http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/fraccionXVI.htm 21 Algunos de estos programas, como Oportunidades, Jornaleros Agrcolas, Opciones Productivas, Empleo Temporal y Hbitat trabajan en coordinacin con la SFP en la implementacin de acciones de CS. Para detalles ver http://www.funcionpublica.gob.mx/ scagp/dgorcs/contraloria_social/index_cs.htm 22 Segn SEDESOL, son ms de 500 OSC en todo el pas que tienen estos convenios firmados aunque varios informantes criticaron la falta de seguimiento de estas acciones de colaboracin, as como la falta de una temtica que aglutinara las acciones de las OSC como cuadernos para la DEMOCRATIZACIN 79

13

antes del 2000 lo fue el tema de la alternancia. Para detalles ver el caso paradigmtico de Alianza Cvica analizado por Olvera (2001)
23 24

Para detalles ver Oportunidades, 2003a, 2003b,2004a, 2004b y s/f.

Los ejemplos aqu sealados corresponden a un estudio de caso que tiene representatividad estructural y no estadstica.
25 En los comits estatales y regionales quienes asumen la representacin de las titulares son los enlaces municipales, funcionarios municipales encargados de la operacin del programa en los municipios los que, paradjicamente, representan al programa en sus propios municipios con las titulares. 26

De hecho estas campaas de blindaje electoral se llevaron a cabo, tanto por la coordinacin nacional como por las coordinaciones estatales, directamente con los titulares (con la campaas de difusin a los ojos de todosla tarea contina y en Oportunidades cada quien tiene su tarea y con la firma de convenios con los titulares) y tambin, va fondos concursables de INDESOL, por parte de las OSC, sobretodo en Veracruz, Puebla y Oaxaca. (segn entrevistas a personal de INDESOL y visitas de terreno en el estado de Veracruz). En 2004 fueron 15 los proyectos de CS financiados por INDESOL, en los siguientes Estados: Oaxaca, Morelos, Veracruz, Chihuahua, Guerrero, Chiapas, Puebla y DF. Una gran cantidad gira sobre temas de transparencia y observancia electoral, as como vigilancia sobre programas sociales. Para conocer los detalles ver http://www.indesol.gob.mx/indesol/ convocatorias_2004/result_apoyados_trans_contraloria_04.htm, para un anlisis de estos proyectos en relacin a la CS ver Viveros (2005). Cabe sealar que segn su coordinador nacional, Rogelio Gmez-Hermosillo, durante las elecciones federales de 2003 no hubo ninguna denuncia a personal del programa, como lo afirm en el seminario Contralora social y Transparencia el 29 de abril de 2004, en Puebla, Pue. (Gmez-Hermosillo, 2004)
27 Direccin General: Guerrero, Estado de Mxico, Sonora y DF que es direccin ejecutiva, pero depende directamente del Contralor; Direcciones: Coahuila, Colima, Durango, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nayarit, Oaxaca, San Luis Potos, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Zacatecas; Sub direcciones: Aguascalientes y Campeche; Coordinaciones: Baja California y Nuevo Len; otras instancias: en Chiapas y Quertaro son Departamentos y en Quintana Roo es rea.

Baja California Sur (Direccin de Control de Obras); Chihuahua (Direccin de Auditora de Programas de Inversin); Guanajuato (Coordinadora de Vinculacin Social y Capacitacin); Michoacn (Dir. de Auditora de Obra Pblica y Programas Federales); Puebla (Dir. Gral. De Programacin y Coordinacin); Sinaloa (Divisin de Participacin Ciudadana); Veracruz (Coordinacin general de Operacin Regional) y Yucatn (Unidad de Programas Federales)
29

28

Por ejemplo, en la Reunin Nacional de Contralora Social y Transparencia, llevado a cabo en la Ciudad de Mxico el 29 y 30 de abril de 2004 se presentaron testimonios de las oficinas de CS de los estados de Baja California Sur, Nayarit, Quertaro, Yucatn y Sinaloa sobre el funcionamiento de las oficinas en la recepcin de quejas/sugerencias de diversos programas federales, en particular de Oportunidades y Microregiones.
30 Segn la SFP, al 2004 se haban firmado convenios de coordinacin con 23 Estados para el programa A los Ojos de Todos y con 19 Estados para el programa Municipios por la Transparencia. Adems de estos, tambin se firmaron convenios de trabajo para los

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DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

programas de capacitacin y evaluacin entre la federacin y los estados. En el 2004 slo Tamaulipas no firm convenios de cooperacin con la SFP (SFP, 2004).
31

Este caso resulta significativo puesto que la decisin de integrar la CS en los programas estatales result del cambio del ramo 26 al 33 y la consiguiente no obligacin de los estados sobre esos recursos de obra, de ah que la direccin de CS, para asegurar su continuidad, se abocara a la difusin y capacitacin de los derechos de participacin ciudadana en estos programas.
32

Sin embargo la principal accin de dicha oficina consisti, como en la mayora de las oficinas estatales, en acciones de difusin y capacitacin general sobre derechos ciudadanos y cmo ejercerlos. Las acciones propiamente de control (revisin de casos, quejas, etc.) se mantuvo en otra direccin general y, segn nuestros informantes, no exista comunicacin adecuada entre dichas dependencias.
33

En este texto se detallan acciones de transparencia y participacin en los municipios de lamos, Bcum, Benito Jurez, Caborca, Cajeme, Empalme, Gral. Plutarco E. Calles, Guaymas, Hermosillo, Naco, Puerto Peasco, Santa Ana y San Luis Colorado. 34 Los ejemplos de los municipios de Naco y Puerto Peasco (SFP y Gbo. de Sonora 2003: 116-118) son ejemplos paradigmticos. Las acciones de participacin fueron la implementacin del mircoles ciudadano en Naco y la creacin de un sistema de informacin, quejas, denuncias y sugerencias, por medio de un buzn. Ahora, municipios como Hermosillo incluyeron en sus acciones de CS propuestas de reglamentos de transparencia y participacin, as como el establecimiento de Consejos Consultivos Temticos.
35

El proyecto Atlatl tiene por objeto colaborar con instancias de gobierno -en el mbito federal, estatal o municipal- as como con organizaciones de la sociedad civil en el diseo, desarrollo y aplicacin de actividades para fomentar la transparencia y combatir la corrupcin y esta financiado por USAID. Para mayor informacin ver www.atlatl.com.mx 36 En la primera edicin del manual (2002) ejemplifican con los municipios de San Pedro Garza Garca (Nuevo. Len) y de Benito Jurez (Quintana Roo) el desarrollo de manuales ciudadanos. El reglamento de adquisiciones municipales del municipio de Guadalajara (Jalisco) donde se asegura la ciudadanizacin de dicho comit, as como la creacin del Comit de Transparencia de Monterrey (Nuevo Len) al momento de la publicacin sin reglamentacin formal-, tambin ejemplifican con el municipio de Texcoco, Estado de Mxico, sobre la regularidad de las sesiones de los Consejos de Participacin Social. 37 El Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) obliga a todos los municipios a presentar comits de obra. Los problemas ms comunes que se presentan son sobre su implementacin y funcionamiento, como veremos ms adelante. La informacin sobre el Estado de Mxico corresponde al documento Programa integral de Contralora social, de la Direccin General de Contralora y Evaluacin Social de la Secretara de la Contralora del Gobierno del Estado de Mxico, en 2004 y a visitas de campo realizadas al estado en el mes de agosto de 2004
38

En el rubro servicios sobresalen los programas de asistencia alimentaria del DIF estatal con 10,342 comits formados y Oportunidades, con 9,228. En el rubro obra pblica sobresalen los 34,060 comits de obras ejecutadas con aportaciones del Ramo 033. 39 Este consejo se forma en 2000 y tiene, entre otras funciones expresas, funciones de Transparencia y Combate contra la corrupcin. cuadernos para la DEMOCRATIZACIN 81

40

Para detalles sobre su composicin y funciones ver: http://www.inmujeres.gob.mx/ pprincipal/index.html


41 42

En este consejo se integran acadmicos y expertos como representantes de la ciudadana.

Hasta septiembre de 2002 haban 26 consejos de cuenca. En estos consejos participan representantes de usuarios de las cuencas as como agencias municipales, estatales y federales.
43 El aval ciudadano es un consejo autnomo que colabora con las Cruzada Nacional por la Calidad de Salud. Hay avales a nivel federal, estatal y municipal (SSA, 2004). 44 45

Segn informantes como Daniel Ponce, de INDESOL.

Las funciones y conformacin de dicho comit se encuentra en: http://infpub.uasnet.mx/ reglamentos/leyorg.htm#capitulo_xvii


46 Los datos se obtuvieron en la presentacin Rendicin de Cuentas 2001-2004, elaborada por la Direccin Ejecutiva de Contralora Ciudadana del GDF, en entrevista con su titular, y a travs de visitas a reuniones de los grupos llevadas a cabo en el mes de enero de 2005. Adems se particip como oyente y expositor en el Diplomado sobre Contralora Ciudadana llevado a cabo con el Centro Nacional de Comunicacin Social, AC. (CENCOS) y se utilizaron las presentaciones realizadas en la Reunin Nacional de Contralora Social, llevada a cabo en abril de 2004 por la SFP. 47

Las Secretaras de Gobernacin, de Obras y Servicios, de Seguridad Pblica, de Desarrollo Econmico, de Desarrollo Social, de Turismo, de Salud, de Cultura, de Desarrollo Urbano y Vivienda, de Medio Ambiente, de Transportes y Vialidad. Adems las siguientes dependencias: Contralora General, Procuradura General de Justicia, Oficiala Mayor, Consejera Jurdica y Servicios Legales y la Oficina del Jefe de Gobierno.
48 Caja de Previsin de la Polica Preventiva, Caja de Previsin para la Polica Auxiliar, Caja de Previsin para Trabajadores a Lista de Raya, Corporacin Mexicana de Impresin S.A. de C.V. (COMISA), Fideicomiso Central de Abastos, Fideicomiso de Recuperacin Crediticia del Distrito Federal, Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vas de Comunicacin FIMEVIC, Fondo de Desarrollo Econmico del D.F., Fondo Mixto de Promocin Turstica del Distrito Federal, Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico, Heroico Cuerpo de Bomberos, Instituto de Educacin Media Superior, Instituto de la Juventud, Instituto de las Mujeres, Instituto de Vivienda, Planta de Asfalto del D.F., Procuradura Ambiental y del Ordenamiento Territorial de D. F., Procuradura Social, Red de Transporte de Pasajeros, Servicios de Salud Pblica del Distrito Federal, Servicios de Transportes Elctricos, Sistema de Aguas del D.F., Sistema de Transporte Colectivo METRO, Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia -DIF- y Universidad de la Ciudad de Mxico. 49 Con estos grupos la direccin ejecutiva tiene reuniones de seguimiento regulares para capacitar y analizar casos especficos por zonas o reas y establecen una serie de charlas y eventos educativos para fortalecer la capacidad fiscalizadora de sus contralores, que incluyen diplomados, cursos y charlas. 50 Entre los que se cuentan los sub-comits de adquisiciones de Sedeso, DIF estatal, Instituto de la Mujer, Instituto de la Juventud, Prosoc, Secretara de Turismo, Sedeco, cultural y de los fondos de desarrollo econmico y social. As mismo, participan contralores en los consejos consultivos de Sedeso, DIF, Secretara. de Cultura y la Universidad de la Ciudad de Mxico. Tambin en este grupo estn los contralores del Fideicomiso para la promocin

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DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

del turismo de la ciudad, los comits de adquisiciones de la Secretara de Salud y sus dependencias, etc.
51

Segn la informacin de la direccin ejecutiva de la CC, en el segundo caso se logr ahorrar ms de $3.200 millones de pesos en la adquisicin de varillas de acero, gracias a la participacin de contralores ciudadanos en los rganos encargados de realizar dichas adquisiciones.
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La diferenciacin entre denominar explcitamente o no acciones de vigilancia y control ciudadano no es tan banal como puede parecer, puesto que, como veremos en las conclusiones, existe una lucha de proyectos polticos por la apropiacin del concepto, cada uno defendiendo diversos significados sobre el mismo significante. 53 Algunas experiencias reseadas en la literatura son: Cabildo abierto, Mrida, Yucatn (Poot, 2000); Audiencia pblica DF (VVAA, 2000); Audiencia pblica San Juan del Ro, Qro. (Daz, 2000); Mircoles ciudadanos, Mrida Yucatn (Poot, 2000); Mircoles ciudadano, Len, Guanajuato Local se encuentran ejemplos de este tipo de mecanismos en la delegacinde Miguel Hidalgo, DF y en los municipios de Len, Gto; Monterrey, Nuevo Len; Paso de Macho, Veracruz (en la versin CIDE/INDESOL/F.FORD, 2002) y Aguascalientes, Guadalupe, Sonora; Cd. Guzmn, Jalisco; Benito Jurez, Quintana .Roo (en la versin CIDE/BANOBRAS/F.FORD, 2003) 54 La serie de 6 experiencias recopiladas en el libro El derecho de acceso a la informacin en Mxico: un diagnstico de la sociedad que edita el IFAI ,en 2004, presenta 6 experiencias concretas de control social. 55 CESEM, Heriberto Jara, VERTEBRA, Equipo Pueblo, Locallis, Alianza Cvica e ICMA conforman el programa Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA). 56 Los municipios son: Chihuahua, Delicias, Ciudad Jurez (Chihuahua); San Nicols de los Garza, San Pedro Garza Garca, Guadalupe, Allende, Linares, Montemorelos, Escobedo, Sta Catarina, Apodaca, Garca, Jurez y Monterrey (Nuevo Len) Guadalajara, Amacueca y Saluya (Jalisco); Tlalpan, Mxico) (CIMTRA, 2004). 57 La experiencia incluye los municipios de Saltillo y Monclova (Coahuila); Peto (Yucatn); Valle de Bravo, Nezahualcyotl y Toluca (Estado de Mxico) Alianza Cvica, 2003.
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Uno en Saltillo el 26 de abril de 2003; otro en Quertaro, Quertaro. El 17 de mayo de 2003 y en Calakmul, Campeche el 31 de mayo de 2003 (Alianza Cvica, 2003).
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Para mayor referencias sobre Poder Ciudadano, ver Bautista, 2003 y Almeida et.al., 2001. Para detalles ver CESEM-Veracruz, 2004.

Entre los resultados, sobresale por mucho la poca capacidad de participacin ciudadana en todos los pases de la regin (Fundar, 2003:13 y ss.)
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A principios de 2005 la directora de CENCOS, Erndida Cruzvillegas fue objeto de represiones por sus actuaciones en los comicios regionales de Oaxaca en 2004.
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En la inauguracin de la Red de Mujeres Vigilantes Ciudadanas particip el presidente Fox (El Universal 13 de octubre 2004, pg. 8 seccin A)
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Para mayor informacin ver www.redchihuahua.org o Red Ciudadana Chihuahua, 2004.

Ver www.equipopueblo.org.mx para la propuesta completa, para un resumen ver Agenda afirmativa ao 5 N 26, julio-septiembre 2003 cuadernos para la DEMOCRATIZACIN 83

O, como plantea Cunill, 2000, realizan tanto accountability como responsivess (esta ltima como la coherencia entre las campaas y las acciones de los polticos) 67 En este mismo documento se muestra que en programas como jornaleros agrcolas, la proporcin de conocimiento sobre CS asciende al 63% y su relacin con la vigilancia, a un 31% de los que s conocan la CS. 68 Tomando como ejemplo Edomex, en 5 aos slo ha participado en Cocicovis el 1,3% de su poblacin asumiendo que no se repitieron los mismos ciudadanos en los mismos, en el DF hay 500 contralores en una poblacin de 8 millones (el 0.006%) 69 Por ejemplo, en Tamaulipas la direccin para todo el estado era de 4 funcionarios. La Direccin Ejecutiva de la Contralora ciudadana del DF tiene el 1% del presupuesto de la Contralora General del DF (varias veces menor que el presupuesto destinado a participacin de cualquier delegacin) 70 Con la excepcin de la CC del GDF no encontramos ningn intento de gobiernos, disminucin de actos de corrupcin u otro indicador de impacto. 71 Asumiendo una definicin amplia de democracia como esa gramtica de organizacin de la sociedad en el sentido que le dan Santos y A vritzer (2004:45) 72 Esto no es exclusivo de Mxico. En un anlisis reciente nicamente de las constituciones y las leyes nacionales de participacin ciudadana identificamos, adems de los mecanismos de democracia directa (referndum, iniciativa legislativa popular, referndum revocatorio), 57 inferfaces socio-estatales, en forma de consejos, comisiones, juntas, etc., donde los ciudadanos tienen espacios especficos de incidencia. Para detalles ver Hevia (2005). Esta oposicin decorativa/deliberativa la retomamos de Elio Villaseor, de Equipo Pueblo AC. 74 En otro lugar (Hevia, 2005) se desarrolla la caracterizacin de tres proyectos polticos en pugna en lo que respecta al uso de los conceptos de transparencia y rendicin de cuentas: el proyecto democrtico donde la RdC es un derecho; el proyecto neoliberal donde la RdC es un antdoto contra el fracaso de las polticas y el proyecto corporativo-clientelar donde la RdC es un obstculo para mantener los privilegios patrimonialistas. Isunza (2004a) tambin caracteriza estos proyectos polticos agregando y distinguiendo otras categoras.
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DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

Este segundo nmero de


cuadernos para la

DEMOCRATIZACIN

se termin de imprimir y encuadernar en el mes de julio de 2006 en Documaster, Av. Coyoacn, 1450; 03220 Mxico, D.F.

La edicin consta de 500 ejemplares.

Diseo y tipografa: Eduardo Isunza Vera Diseo de Portada: Mara Enriqueta Lpez Andrade

cuadernos de la

SOCIEDAD CIVIL

Ttulos de la coleccin
1.- SOCIEDAD CIVIL, GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA, ESPACIOS PBLICOS Y DEMOCRATIZACIN: los contornos de un proyecto. Alberto J. Olvera. 2.- NUEVAS FORMAS DE ASOCIACIONISMO EN LA CAFETICULTURA MEXICANA: el caso de la CNOC. Fernando Celis. 3.- SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD EN MORELOS. Morgan Quero. 4.- CIUDAD DE MXICO: INSTITUCIONES Y SOCIEDAD CIVIL. Experiencias de una ciudad en transicin. Carlos San Juan. 5 .- CONSERVADURISMO, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD. Nuevas grupalidades en Guadalajara. Rene de la Torre y Juan Manuel Ramrez. 6.- MOVIMIENTOS SOCIALES PRODEMOCRTICOS, DEMOCRATIZACIN Y ESFERA PBLICA EN MXICO: el caso de Alianza Cvica. Alberto J. Olvera. 7.- WELCOME TO TIJUANA. JVENES EN LOS ESPACIOS CIVILES DE LA FRONTERA NOROESTE DE MXICO. Alejandro Monsivis. 8.- EL RETO DE LA CONFLUENCIA. LOS INTERFACES SOCIOESTATALES EN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIN POLTICA MEXICANA. (Dos casos para la reflexin). Ernesto Isunza Vera. 9.- LOS NUEVOS INTERMEDIARIOS TNICOS, EL MOVIMIENTO INDGENA Y LA SOCIEDAD CIVIL: dos estudios de caso en el occidente mexicano. Guillermo de la Pea. 10.- DEL MOVIMIENTO FEMINISTA A LA INSTITUCIN: UNA HISTORIA QUE AN NO PUEDE CONTARSE? Florinda Riquer.