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POLTICAS SOBRE VEJEZ EN AMRICA LATINA: ELEMENTOS PARA SU ANLISIS Y TENDENCIAS GENERALES Sandra Huenchuan Navarro*

RESUMEN En este artculo se presentan algunos elementos para comprender y analizar las polticas sobre vejez. En primer lugar se exponen los conceptos de vejez y de calidad de vida, con nfasis en las particularidades que ambos adquieren en esta etapa de la vida y en los desafos que implica la conjugacin de estas dos dimensiones para los pases de la regin. A continuacin se plantea una definicin de las polticas tanto pblicas como sobre vejez, as como de los elementos primordiales para su anlisis, con vistas a centrar las acciones en beneficio de las personas mayores en el contexto ms amplio del proceso poltico de formulacin de polticas pblicas. En segundo lugar se analizan las tendencias generales de las polticas dirigidas a los adultos mayores en algunos pases de la regin que cuentan con dichos instrumentos, marco en el que se identifican especficamente las definiciones en ellos adoptadas sobre la cuestin del envejecimiento, los mbitos de accin y los actores participantes. Finalmente se presentan algunas conclusiones en las que se establece la relacin entre los elementos tericos propuestos para el anlisis de las polticas sobre vejez y su aplicacin prctica en la regin.

Consultora, Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL.

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ABSTRACT This paper presents some elements to contribute to the understanding and analysis of policies relating to old age. Firstly the concepts of old age and quality of life are presented, with emphasis on the particular features that they acquire in that stage of life and on the challenges posed by the combination of those two dimensions in the countries of the region. Then the paper offers a definition of both public and old-age policies, as well as the essential elements for their analysis, with a view to placing measures to benefit older persons in the broader context of the political process of public policy-making. Second, there is an analysis of the general trends of policies oriented to older adults in some countries of the region which have such instruments. In this context, there is specific reference to the definitions adopted in such policies on the ageing issue, areas of action and the participating actors. Lastly, some conclusions are drawn which establish the relationship between the theoretical elements proposed for the analysis of old-age policies and their practical application in the region.

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RSUM Cet article prsente certains lments permettant de comprendre et danalyser les politiques appliques en matire de vieillissement. On y expose, en premier lieu, les concepts de vieillissement et de qualit de vie, en mettant laccent sur les particularits que ces deux concepts acquirent durant cet tape de la vie et sur les enjeux que reprsente la combinaison de ces deux dimensions pour les pays de la rgion. Ensuite, larticle propose une dfinition des politiques publiques et en matire de vieillissement, ainsi que certains facteurs primordiaux dans leur analyse afin de cibler les mesures destines aux personnes ges dans le contexte plus vaste du processus politique de formulation de politiques publiques. Cette prsentation est suivie dune analyse des tendances gnrales des politiques sadressant aux personnes ges et dans certains pays de la rgion o existe ce type dinstrument, contexte dans lequel sont identifies les diffrentes dfinitions adoptes dans ces pays en matire de vieillissement, ainsi que les domaines daction et les intervenants. Larticle conclut sur quelques certaines conclusions tablissant un rapport entre les lments thoriques proposs pour lanalyse des politiques en matire de vieillissement et leur application pratique dans la rgion.

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I. PRESENTACIN Por polticas sobre vejez se entienden aquellas acciones organizadas por el Estado para hacer frente a las consecuencias sociales, econmicas y culturales del envejecimiento de la poblacin y de los individuos. Estas polticas permiten tener una visin del Estado en accin a travs de las diferentes posiciones que ste adopta respecto de la cuestin del envejecimiento. En lo que atae a las polticas sobre vejez, los problemas ms graves que enfrentan las personas mayores son, en gran parte, cuestiones socialmente construidas a partir de la concepcin de edad social de la vejez. Es entonces inevitable elegir una definicin e identificar los problemas que debern tratarse, puesto que estas elecciones guiarn las polticas pertinentes (Elder y Cobb, 1993). De lo anterior se desprende que para estudiar las polticas sobre vejez es necesario considerar en el anlisis elementos tales como definicin de la cuestin del envejecimiento, actores participantes, mbitos de accin de la poltica, y efectos y alternativas de sta. Los objetivos de este trabajo son los siguientes: Analizar los conceptos bsicos, enfoques y teoras de las polticas sobre vejez en el marco del anlisis de las polticas pblicas; y Analizar las tendencias de las intervenciones pblicas en favor de las personas mayores que se realizan en la regin.

En la primera seccin se exponen los principales conceptos relacionados con el tema, especficamente los de vejez, calidad de vida, polticas pblicas y polticas sobre vejez, haciendo la salvedad de que todos estos trminos constituyen categoras analticas para aprehender la realidad. En la segunda seccin se introducen algunos elementos para el anlisis de las polticas sobre vejez, entendido ste como el estudio retrospectivo de la construccin de una poltica con miras a examinar su instrumentacin, ejecucin e impacto (Abarca, 2002). Para esto la atencin se centrar en dos aspectos: el proceso de construccin de polticas y los enfoques que guan la interpretacin de las cuestiones que abordan las polticas sobre vejez. En la tercera seccin se examinan las tendencias de las actuales intervenciones en favor de las personas mayores dentro de la regin. El trabajo finaliza con la presentacin de algunas conclusiones.

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II. ASPECTOS CONCEPTUALES 1. Los conceptos de vejez y calidad de vida a) Concepto de vejez

No existe un nico paradigma de la vejez y el envejecimiento. La vejez alude a una realidad multifactica atravesada no solo por el paso del calendario, sino tambin por aspectos fisiolgicos, sociales y culturales. En primer lugar, es preciso distinguir entre la dimensin cronolgica de la definicin de vejez y la construccin social de tal definicin. Segn un criterio cronolgico, la vejez se inicia a partir de los sesenta aos de acuerdo con la definicin de las Naciones Unidas, frontera que ha ido variando ms rpidamente en los ltimos tiempos que en toda la historia de occidente. En el siglo XIII se era viejo a los 30 aos de edad, a principios del siglo XIX, a los 40, y hoy en da la edad a partir de la cual se considera que una persona es mayor est en entredicho. La definicin cronolgica de la vejez es un asunto sociocultural y cada sociedad establece el lmite de edad a partir del cual una persona pasa a ser mayor o de edad avanzada. La frontera entre la etapa adulta y la vejez est muy relacionada con la edad fisiolgica. En general, en todas las sociedades el lmite de edad establecido se correlaciona con la prdida de ciertas capacidades instrumentales y funcionales necesarias para mantener la autonoma e independencia, lo que si bien es un asunto individual, tiene relacin directa con las definiciones normativas que la cultura asigna a los cambios ocurridos en la corporalidad, es decir, la edad social. La vejez puede ser una etapa de prdidas, pero tambin de plenitud, dependiendo de la combinacin de recursos y estructura de oportunidades individuales y generacionales a la que estn expuestos los individuos en el transcurso de su vida, de acuerdo con su condicin y posicin dentro de la sociedad. Esto remite a conjugar la edad con otras diferencias sociales tales como el gnero, la clase social o la etnicidad que condicionan el acceso a dichos recursos y oportunidades, as como la posibilidad de disfrutarlos, todo lo cual da origen a la heterogeneidad del envejecimiento en general y de las personas mayores en particular. b) Calidad de vida en la vejez

La calidad de vida en la vejez es un asunto trascendental que afecta no solo a las personas mayores, sino tambin a sus familias y al conjunto 160

de la sociedad; si bien en las ltimas dcadas este concepto ha sido uno de los ms utilizados en las ciencias sociales y en la planificacin social en general, en relacin con el envejecimiento no pierde vigencia y, lo que es ms, plantea serios retos en trminos de desarrollo conceptual y aplicacin prctica. A nivel terico, el concepto de calidad de vida debe incluir las especificidades propias de la vejez, tanto fisiolgica como social, al igual que las diferencias respecto de las anteriores etapas del ciclo de vida. A ello se suma el hecho de que es preciso identificar los elementos conexos de naturaleza objetiva (redes de apoyo, servicios sociales, condiciones econmicas, entorno, otros) y subjetiva (salud, satisfaccin, otros). A nivel prctico, en la regin se identifican tres reas en las que se plantean desafos referidos a la calidad de vida en la vejez: En el mbito de los mercados, tanto de trabajo como de bienes y servicios, el aumento del nmero absoluto y relativo de personas mayores introduce modificaciones. En el mbito de la sociedad, dicho proceso genera nuevas formas de organizacin de la familia, as como diversas respuestas de la comunidad ante las nacientes demandas de bienestar. En el mbito del Estado es preciso hacer frente a las nuevas tensiones sociales surgidas de las necesidades de financiamiento de los sistemas de seguridad social, a los cambios en las relaciones de dependencia econmica entre generaciones y a la competencia intergeneracional por los puestos de trabajo (CEPAL, 2002).

En la regin, las evidencias indican que si bien la situacin de las personas mayores es heterognea, en general distan mucho de disfrutar de una calidad de vida acorde con sus necesidades en cuanto a ingresos, salud, autonoma e integracin intergeneracional (CEPAL, 2003). Las condiciones y la estructura de oportunidades que ofrecen los pases para vivir los ltimos aos de la existencia no siempre aseguran una calidad adecuada. Como contrapartida, en la actualidad las personas mayores estn haciendo a sus familias y comunidades contribuciones que asumen distintas formas, desde cuidar a los nios hasta constituirse en la fuente de ingresos ms permanente y segura de los hogares de los cuales forman parte. De lo anterior se deduce que en la regin el objetivo central de las intervenciones dirigidas a las personas mayores tiene relacin directa con la mejora de su calidad de vida y, por ende, con el aseguramiento del ejercicio de sus derechos sociales. Esto significa que se busca mejorar la 161

condicin y la posicin de las personas mayores. La primera se refiere a un estado material que garantice el acceso a y el disfrute de recursos y servicios que aseguren una vejez digna (ingresos, crditos, vivienda adecuada, salud, otros). La segunda comprende los aspectos estructurales que determinan la ubicacin social de las personas mayores en el conjunto de la sociedad (imagen social, solidaridad intergeneracional, otros). En ambas dimensiones es preciso considerar que la vejez es una categora variable y heterognea que comprende personas con intereses y necesidades diferentes. En la regin, la materializacin de este ideal implica garantizar la disponibilidad de elementos objetivos relacionados con las necesidades cotidianas de las personas mayores, tales como seguridad de ingresos, acceso a servicios sociales y sanitarios, fortalecimiento de las redes de apoyo social y provisin de entornos fsicos favorables, entre otros, as como tambin de aquellos relacionados con los intereses estratgicos de la vejez, algunos de los cuales seran la erradicacin de la violencia y la discriminacin, el fomento de una imagen positiva del envejecimiento y el empoderamiento de las personas mayores. 2. Polticas pblicas y polticas sobre vejez a) Polticas pblicas

No existe un significado unvoco del concepto de poltica pblica, como tampoco una nica forma que sta pueda adquirir a nivel programtico. Hay definiciones que describen sus contenidos en trminos operativos y otras que intentan homogeneizar algunos criterios bsicos para su distincin y significacin (Subirats, 1989 y Hogwood-Gunn, 1984, en Ferri, s/f). En general se concuerda en que la definicin de poltica pblica depender del tipo de anlisis que se realice y de los fines de tal ejercicio (por ejemplo, en un estudio tradicional la atencin se centra en el motivo por el cual se adopt la poltica, mientras que en un estudio de impacto lo principal es su finalidad). Asimismo, existe consenso con respecto a que no se trata de un acto o respuesta aislado. Para los fines de analizar el proceso poltico de una poltica pblica (juego de intereses), Oszlack y ODonell (1990) la definen como un conjunto de acciones u omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin a una cuestin que concita atencin, inters o movilizacin de otros actores sociales. Puede inferirse una cierta discrecionalidad, una determinada orientacin normativa que previsiblemente 162

afectar el curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestin. Otros autores (Meny y Thoening en Ferri, s/f), en vez de proponer una definicin de poltica concisa y cerrada, prefieren atribuirle determinadas caractersticas. Una mirada a los diccionarios de ciencia poltica permite identificar los siguientes componentes comunes: Institucional: la poltica es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituida, en el marco de su competencia, y es colectivamente vinculante. Decisorio: la poltica es un conjunto-secuencia de decisiones relativas a la eleccin de fines, medios o ambos, de largo y corto alcance, en una situacin especfica y en respuesta a problemas y necesidades. Conductual: la poltica implica accin o inaccin, hacer o no hacer nada, pero es, sobre todo, un curso de accin y no solo una accin singular (Aguilar, 1996).

De lo anterior se deduce que una poltica no es un fenmeno que se autodefina, sino una categora analtica. Es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo o casual. Una lectura atractiva de las polticas es la de concebirlas como teoras tentativas, relacionadas con la naturaleza de los procesos sociales y el funcionamiento de las instituciones; esto es lo que Luis Aguilar (1996) llama analogas institucionales de las teoras sociales. Para los fines de este artculo se propone entender que una poltica es una toma de posicin por parte del Estado con respecto a un problema que ha causado inters pblico (agenda pblica) y que se ha logrado instalar como tema en la agenda de gobierno (vase el recuadro 1). b) Polticas sobre vejez

Se entender por polticas sobre vejez aquellas acciones organizadas por el Estado para hacer frente a las consecuencias sociales, econmicas y culturales del envejecimiento de la poblacin y de los individuos (Huenchuan, 1999), y que cuentan entre sus atributos generales con una institucionalidad, medidas programticas y normatividad. La institucionalidad se refiere a la entidad responsable de la implementacin, seguimiento y rediseo de la poltica, la cual puede ser un instituto, servicio, consejo u otra base institucional. 163

Las medidas programticas aluden a la explicitacin de intervenciones concretas expresadas en objetivos y resultados, as como a la articulacin de actividades que llevarn a su consecucin. La normatividad remite al mandato legal de su cumplimiento, expresado en una ley especfica y un marco de procedimientos.

Recuadro 1 AGENDA PBLICA Y AGENDA DE GOBIERNO

La agenda pblica est integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben comnmente como merecedoras de atencin pblica y como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental existente. Entre los requisitos para que un tema ingrese a la agenda pblica figuran los siguientes: - que sea objeto de atencin amplia o, al menos, de conocimiento pblico; - que buena parte del pblico considere que se requiere tomar algn tipo de accin, y - que el pblico perciba que la accin es de competencia de alguna entidad gubernamental. El estudio de la agenda pblica tiene por finalidad saber cmo determinados asuntos y problemas logran expandirse, obtener visibilidad y consenso general hasta llegar a constituirse en cuestiones pblicas. La agenda de gobierno comprende el conjunto de problemas, demandas, cuestiones o asuntos que los gobernantes han seleccionado y priorizado como objetos de su accin y, ms propiamente, como objetos respecto de los cuales han decidido actuar. El estudio de la agenda de gobierno busca saber cmo determinados asuntos y problemas, independientemente de si han suscitado o no el reconocimiento o inters de toda la comunidad poltica, logran obtener la atencin de polticos, administrativos y funcionarios y ser aceptados como objetos de intervencin. La agenda pblica es habitualmente ms abstracta, general y amplia en extensin y dominio que la agenda de gobierno. La agenda de gobierno tiende a ser ms especfica, concreta y acotada, dirigida a problemas determinados. La naturaleza y la dinmica de ambas agendas son diferentes y, a veces, abiertamente conflictivas.
Fuente: Ch. Elder y R. Cobb, Formacin de la agenda. El caso de la poltica de ancianos, Problemas pblicos y agenda de Gobierno, Mxico, D.F., Editorial Miguel Porra, 1993.

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A modo de ilustracin, en el grfico 1 se presentan los atributos ideales de una poltica sobre vejez.
Grfico 1 ATRIBUTOS IDEALES DE UNA POLTICA SOBRE VEJEZ
POLTICA SOBRE VEJEZ

Institucionalidad

Normatividad

Medidas programticas

Consejo, instituto, servicio, secretara u otro

Constitucin

Plan nacional

Programas sectoriales

Ley especial general

Programas especficos

Fuente: Elaborado por la autora.

Vale advertir que el grfico anterior no es ms que una forma analtica de presentar una poltica. Constituye una propuesta de orden terico, puesto que bien se sabe que en la realidad este crculo no es tan rgido como aqu se presenta. En efecto, en general no existe una nica institucin encargada del tema a nivel gubernamental, ya que puede haber varias instancias en las que los asuntos relacionados con el envejecimiento se entrecruzan o superponen. No obstante, la propuesta apunta a que dichas entidades logren establecer mecanismos de cooperacin o coordinacin interinstitucional que les permitan poner sus recursos y facultades al servicio de un objetivo comn. De igual manera puede ser que no en todos los pases el sustento legal especfico exista como tal. En algunos casos, las acciones se fundan en la Constitucin que puede contener disposiciones particulares en favor de las personas mayores, en otros, en mandatos constitucionales y tambin 165

en leyes especiales, en tanto que hay algunos en que solo se cuenta con leyes especiales, las que incluso pueden ser de distinto carcter: general, de referencia o por extensin. La planificacin de las intervenciones puede asimismo asumir diferentes formas. Por ejemplo, hay casos en que la misma poltica contiene los lineamientos programticos para llevarla a cabo, y otros en que se dispone de un plan nacional especfico o de programas sectoriales de alistamiento. Junto con identificar las caractersticas principales de una poltica, interesa tambin establecer si se trata de una poltica pblica o de una poltica de gobierno. Al respecto es posible encontrar tres situaciones: Poltica pblica, que corresponde a una poltica concreta con una base institucional, dotada de un sustento legal para su implementacin generalmente una ley especial general que traspasa la temporalidad de los gobiernos y que, por lo tanto, ha logrado un consenso mucho ms amplio en su construccin. Poltica de gobierno, contenida en un documento titulado poltica o plan, que no necesariamente requiere de un sustento legal y depende de las prioridades del ejecutivo. Por lo tanto es fcil que su existencia no perdure mas all de la administracin de turno. Poltica de gobierno dirigida a consolidar una poltica pblica, caso en el que existe una poltica concreta que plantea intervenciones especficas e incluye medidas tendientes a influenciar el aparato del Estado (transversalidad), impulsar la coordinacin interinstitucional, el desarrollo de institucionalidad, la promulgacin de una ley especial o la realizacin de reformas legales (Huenchuan, 2003).

Como puede deducirse, no existe un patrn nico en cuanto a los contenidos de una poltica. No obstante, el ejercicio de situar las polticas sobre vejez en el marco ms amplio de las polticas pblicas es importante para ordenar el debate y el anlisis respecto de stas. II. ELEMENTOS PARA EL ANLISIS DE LAS POLTICAS SOBRE VEJEZ La teora de las polticas pblicas aporta algunos conceptos y esquemas tiles para el anlisis de las polticas sobre vejez. 166

1. Proceso de construccin de una poltica Es un hecho aceptado que toda poltica atraviesa por un ciclo de vida y que las etapas de las polticas pblicas estn secuencial y cronolgicamente ordenadas. El primer momento corresponde a la constitucin del problema en un asunto pblico; luego una vez aceptada su incorporacin en la agenda de gobierno se inicia la contienda en torno de su definicin. Esta definicin es un producto poltico, crea un discurso, localiza responsabilidades y moviliza las acciones hacia determinados elementos que esa definicin ilumina. Este es el momento ms importante en el proceso de formulacin de la poltica, ya que quedarn fuera de ella aquellos elementos no considerados al definir la cuestin. En el caso de las polticas sobre vejez, los problemas ms graves que enfrentan las personas mayores son, en gran parte, cuestiones socialmente construidas a partir de la concepcin de edad social de la vejez. Es entonces inevitable elegir una definicin de vejez e identificar los problemas que debern tratarse, puesto que estas elecciones guiarn las polticas pblicas (Elder y Cobb, 1993). Es importante subrayar que de la calidad de la definicin del problema depende la posibilidad de prefigurar las formas de resolverlo. Una vez establecida esa definicin se identifican las causas del problema y las alternativas de solucin, las cuales pueden dar origen a mbitos de intervencin especficos. Este proceso se ilustra en el grfico 2.
Grfico 2 DEFINICIN DEL PROBLEMA Y REAS DE INTERVENCIN

Definicin del problema

Identificacin de causas

Identificacin de alternativas de solucin

reas de intervencin Fuente: Elaborado por la autora.

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En la etapa de formulacin es preciso disear los instrumentos,1 construir un marco legal y lograr una base institucional para la implementacin de la poltica y su posterior seguimiento. En el grfico 3 se muestra, en forma simplificada, el proceso de elaboracin de una poltica, que incluye la definicin del problema, la formulacin de la poltica y su implementacin. Un aspecto de este proceso que es importante destacar es lo que Giandomenico Majone (1996) llama factibilidad de las polticas pblicas, entendindose por esto que en s mismas constituyan soluciones que logren enfrentar con xito las restricciones pertinentes (sociales, polticas, econmicas, administrativas, tcnicas e institucionales). En este sentido, el conocimiento de la realidad y el manejo de determinados conceptos, teoras y herramientas tcnicas permiten identificar las dificultades existentes, as como tambin plantear soluciones ms eficientes y eficaces para encarar los problemas pblicos. La construccin de una informada lnea de base de la situacin que se busca cambiar es fundamental para incrementar la factibilidad de las polticas.
Grfico 3 CICLO DE VIDA DE LAS POLTICAS PBLICAS
Formacin de la agenda
produce conduce a

Agenda de gobierno

Formulacin de la poltica

produce conduce a

Proposiciones de las polticas (fines, metas y medios efectivos de actuacin)

Implementacin de la poltica

produce conduce a Efectos de la poltica Evaluacin de sus efectos Decisiones sobre el futuro de la poltica (programas)

Acciones de las polticas

Fuente: Elaborado por la autora sobre la base de Luis Aguilar, Estudio introductorio, La hechura de las polticas pblicas, Mxico, D.F., Editorial Miguel Angel de Porra, 1996.
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En el caso de las polticas sobre vejez, la propuesta de instrumentos programticos aqu presentada es la siguiente: nivel macro (nacional) plan de vejez; medio (ministerios, institutos autnomos del estado, otros) programas sectoriales; nivel micro (mbito regional, local) proyectos (corresponde a la planificacin de la intervencin ms concreta).

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Es necesario subrayar que el esquema de fases sucesivas en la realizacin de polticas presentado en el grfico 3 es til como herramienta de anlisis y est ampliamente difundido entre los cientistas sociales, pese a que algunos autores opinan que se ajusta ms al anlisis de los modos de hacer gobierno desde la cima a la base (top-down) y prescriptivos (Toledo, 2003). No obstante, para los efectos de este artculo resulta conveniente descomponer el objeto de estudio en etapas como parte de un ejercicio terico para efectuar el anlisis. Un posible complemento de las fases secuenciales de la construccin de una poltica es aquella que distingue las siguientes tres dimensiones, que pueden desarrollarse en forma simultnea o traslapada y que se relacionan recurrentemente: Dimensin simblica o conceptual: proceso de formulacin de problemas, explicitacin de demandas, elaboracin de discursos apoyados en determinados valores, marcos cognitivos y sistemas de creencias y, finalmente, configuracin de la agenda pblica de actuacin (formacin de la agenda pblica). Dimensin sustantiva: proceso de negociacin de contenidos y opciones de fondo para luego formalizarlos mediante decisiones jurdicamente respaldadas (formacin de la agenda de gobierno). Dimensin operativa: proceso de puesta en marcha de mecanismos de produccin de servicios, programas y proyectos (implementacin) (Toledo, 2003).

El estudio de las polticas sobre vejez puede centrarse en el anlisis del ciclo de las polticas o de las dimensiones de las polticas. Los resultados que arroja este ejercicio son importantes para identificar la definicin de la problemtica del envejecimiento, las redes de poltica y la posicin del Estado respecto de esta cuestin, entre otros elementos. a) Enfoques que guan las interpretaciones de las cuestiones abordadas por las polticas sobre vejez

Como ya se ha dicho, los problemas de poltica son construcciones sociales que reflejan concepciones especficas de la realidad (Elder y Cobb, 1993) y, en el caso de las personas mayores, las cuestiones que es preciso abordar se relacionan directamente con la concepcin de vejez a partir de la cual se disean propuestas para lograr ciertos objetivos. 169

A nivel programtico, la concepcin predominante ha sido la que percibe la vejez como carencias econmicas, fsicas y sociales. Las primeras se expresan en falta de ingresos, las segundas en falta de autonoma, las terceras en falta de roles sociales. Por lo tanto, la intervencin se define a partir de lo que las personas mayores no poseen en comparacin con otros grupos sociales y de acuerdo con un modelo androcntrico de la organizacin y funcionamiento de la sociedad. Los instrumentos de poltica son as paliativos para superar esas prdidas o carencias. Esta interpretacin tambin est presente en los enfoques referidos a la pobreza y a los problemas de integracin social (vase el recuadro 2). Un cambio paradigmtico al respecto es el surgimiento del enfoque de derechos que, aplicado a las polticas sobre la vejez, promueve la habilitacin de las personas mayores y la creacin de una sociedad integrada desde el punto de vista de la edad. Este enfoque traspasa la esfera individual e incluye los derechos sociales (derecho al trabajo, a la asistencia, al estudio, a la proteccin de la salud y a la libertad de la miseria y del miedo, entre otros), cuya materializacin requiere de la accin positiva de los poderes pblicos, la sociedad y las personas mayores. El enfoque de derechos entronca perfectamente con el paradigma de la calidad de vida en la medida en que tiene como finalidad garantizar una situacin de certidumbre, lo que implica procurar las condiciones para un desarrollo integral. Esto significa asegurar la realizacin personal en un contexto social concreto, garantizando a cada individuo o colectividad el desarrollo de su capacidad para reivindicar las condiciones inherentes a su dignidad ante instancias de decisin, para lograr la satisfaccin de sus necesidades bsicas en un plano de justicia y, en definitiva, erradicar conductas o ideas inconsistentes con el respeto de aquella dignidad. Otro aspecto que interesa destacar con respecto a los dos enfoques de poltica es la concepcin hegemnica de la poblacin destinataria, que paradjicamente puede tener algunos elementos comunes en ambos, tal como se aprecia en el grfico 4. En un polo se encuentra la concepcin de la persona de edad como sujeto y, en el otro, como objeto. La distincin entre objeto y sujeto radica en que el objeto en s mismo no tiene conciencia del derecho (o del beneficio) y disfruta pasivamente de la garanta de este, en tanto que el sujeto es una parte activa en la construccin y ejercicio del derecho (o del beneficio). 170

Recuadro 2 DEFINICIN DEL PROBLEMA EN LAS POLTICAS SOBRE VEJEZ: POBREZA E INTEGRACIN

Por mucho tiempo se consider que los problemas del envejecimiento y de los viejos formaban parte de la vida natural y que haba que resolverlos en cada mbito individual. Se convirtieron en objeto de la atencin pblica solo cuando se empez a definir la vejez como una categora social distinta, integrada por personas que en razn de su edad merecan consideraciones especiales (Elder y Cobb, 1993). La vejez como asunto de pobreza: la primera concepcin de la vejez que se encuentra en las polticas sobre la materia es su construccin social como un asunto de pobreza. Esta nocin se origin en las sociedades industriales de finales del siglo XIX y principios del XX. Atemperados los primeros rigores del liberalismo econmico se elaboran y ponen en marcha los sistemas de pensiones contributivas, que pretenden garantizar la subsistencia de los trabajadores demasiado viejos para ser considerados mano de obra. La otra cara de la moneda la constituyen aquellos individuos que, por circunstancias diversas, no han logrado trabajar a lo largo de su vida durante un lapso suficiente como para merecer una pensin, o lo han hecho en sectores marginales: los paupers o pobres estructurales son el objeto fundamental de la poltica de beneficencia para la vejez de aquella poca (Miranda, 1998). El modelo asistencialista diseado para lo viejos pobres en ese perodo no era diferente del diseado para los jvenes pobres: es el asilo, que cumple la doble funcin de mantenerlos con vida (proveer medios de subsistencia) y apartarlos de la sociedad (para protegerla de sus malos ejemplos o del desagradable espectculo de su miseria) (Miranda, 1998). En este sentido, la condicin de pobreza de hombres y mujeres viejos est relacionada con determinadas fases particulares de vulnerabilidad en su ciclo de vida (Wolf, 1989). En trminos simples, la edad de la vejez conllevara una condicin de fragilidad en la que los individuos descienden bruscamente del nivel de subsistencia al de pobreza con ms facilidad que en otras etapas. En los pases desarrollados, la cuestin de la vejez definida como un asunto de pobreza ha ido perdiendo poco a poco la legitimidad de que gozaba debido a que la insuficiencia de ingresos se est desplazando paulatinamente a otras edades, por lo que la creciente competencia que se producir entre los diferentes grupos de edad para acceder a recursos de transferencia cada vez ms exiguos podra desembocar en una verdadera guerra de edades (Wolf, 1989). La vejez como un asunto de integracin social: la nocin de integracin social se puede encontrar en los trabajos de Durkeim, quien instala el debate en torno al planteamiento de que las sociedades modernas producen y mantienen un orden social, entendiendo la integracin social en relacin con los medios y modos de organizacin y regulacin de la sociedad, a partir de una concepcin de esta ltima como un sistema de orden que incluye el conjunto de normas reguladoras (Alfaro y Baez, s/f). Otros

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autores conciben la integracin social como un proceso donde los elementos tienden a coordinar en un todo unificado y homogneo (Pratt,1987) o como interdependencia dentro de un sistema funcional que mantiene lo diverso en la unidad, orden y coherencia en un cierto espacio y tiempo (Scioveletto, 1986). En general, el concepto de integracin social considera a la sociedad como un sistema armnico o en conflicto que debe tender al orden, la sincronizacin y el disciplinamiento de las partes. Los sujetos, por tanto, deben adherirse al sistema y mantener la estructura. En el caso de la vejez, segn ciertas teoras, en esta etapa de la vida se da un proceso de desapego paulatino. Por ejemplo, para la teora funcionalista del envejecimiento, la vejez es una forma de ruptura social, en tanto que para la teora del rol es una prdida progresiva de funciones; por otra parte, segn la teora de la desvinculacin, la vejez se caracteriza por un alejamiento mutuo. La persona mayor reduce voluntariamente sus actividades y compromisos, mientras que la sociedad, por su parte, estimula la segregacin generacional presionando al individuo, entre otras cosas, para que se retire (Huenchuan y Toledo, 1999). En trminos de integracin social, esto significa que se necesitan intervenciones que mantengan a las personas mayores vinculadas al sistema y alienten en ellas un comportamiento funcional respecto de la reproduccin de la estructura y sus componentes. En el mbito de las polticas cabe sealar que en Europa, a partir de la dcada de 1970, las polticas sobre vejez y los sistemas de proteccin social comenzaron a detectar nuevas necesidades, entre las que se incluyen aquellas de carcter social, relacionadas fundamentalmente con los problemas concernientes a la integracin social de los viejos, hombres y mujeres, y a la prdida de la autonoma principal (Castells, 1992); se busca evitar as que la muerte social se aduee de los adultos viejos antes que los haya abandonado la vida biolgica (Guillermard, 1992). En materia de proteccin social, esta opcin supone privilegiar acciones de ayuda a domicilio y soluciones alternativas a la institucionalizacin y la hospitalizacin, a fin de mantener a las personas mayores en su entorno habitual y prevenir los riesgos de desinsercin que implican las separaciones bruscas de este (Guillermard, 1992).
Fuente: Sandra Huenchuan, Polticas de vejez en Amrica Latina. Una propuesta para su anlisis, ponencia presentada en el quincuagsimo primer Congreso internacional de americanistas (Santiago de Chile, 14 al 18 de julio), 2003.

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Grfico 4 POBLACIN DESTINATARIA Y ENFOQUES DE POLTICA

SUJETO

Beneficiario activo

Sujeto de derecho
Enfoque de derechos
OBJETO

Enfoque de

Fuente: Elaborado por la autora.

En efecto, de acuerdo con el enfoque de carencias, la poblacin destinataria solo puede ser incorporada como beneficiaria pasiva de los servicios y bienes; tambin pueden existir espacios de colaboracin y coordinacin en que asuma un papel ms activo, pero nunca espacios de empoderamiento. En el marco del enfoque de derechos, las personas mayores solo pueden ser concebidas como objetos de proteccin o bien como sujetos de derecho con garantas, pero tambin con responsabilidades respecto de s mismos, su familia y su sociedad, as como de su entorno inmediato y de las futuras generaciones. Con la introduccin de estas distinciones se quiere aclarar que una poltica puede adherir explcitamente a un enfoque de derechos, pero solo sus fines y contenidos darn una certeza al respecto. Lo mismo ocurre en el caso del enfoque de carencias, ya que una poltica puede valorar la participacin de las personas mayores, pero expresar en sus contenidos una concepcin paternalista e infantilizante de la vejez.

Beneficiario pasivo

Objeto de proteccin

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III. LA SITUACIN EN LA REGIN: TENDENCIAS GENERALES DE LAS POLTICAS SOBRE VEJEZ Como se ha sealado, al estudiar las polticas sobre vejez es necesario centrarse en el ciclo de vida de la poltica y considerar para su anlisis elementos tales como: definicin de la cuestin del envejecimiento, actores participantes y mbitos de accin de la poltica. En esta seccin se abordar la descripcin y anlisis de estos elementos sobre la base de seis casos de estudio: las polticas sobre vejez de Bolivia,2 Brasil,3 Chile,4 Costa Rica,5 El Salvador,6 y Per.7 1. Definicin del tema en las polticas sobre vejez En las polticas bajo estudio, la definicin del problema se centra en aquello que las personas no poseen; es decir, en sus carencias de ndole econmica, psicolgica o social, as como en la ausencia de condiciones para lograr la integracin social y el ejercicio de los derechos de la vejez. En Costa Rica, el problema que dio origen a la poltica fue el de las carencias econmicas, psicolgicas (falta de cuidados y afecto) y de reconocimiento de derechos ciudadanos por parte de la familia, la comunidad y el Estado costarricense (CONAPAM, 2002). Algo similar se plantea en Chile cuando se indica que el problema de las personas mayores es su insuficiente integracin, una percepcin del poder nula, incapacidad de influir en las decisiones que los afectan y una representacin social de la vejez inadecuada a la realidad (Comisin Nacional para el Adulto Mayor, 1996). En otros pases se pone el nfasis en la inexistencia de condiciones adecuadas, ya sea para lograr la integracin familiar, comunitaria y social en la vejez (El Salvador), alcanzar un envejecimiento saludable (Bolivia) o promover la autonoma, la integracin y la participacin efectiva de las personas mayores en la sociedad (Brasil). En Per, en tanto, se resaltan los

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Plan Nacional para el Adulto Mayor (2001). Ley 8.842 que regula la Poltica Nacional do Idoso (Poltica Nacional para la persona de edad) (1994). Poltica Nacional para el Adulto Mayor (1996). Poltica Nacional para la Atencin Integral de la Persona Adulta Mayor: Plan de accin 20022006 (2001). Poltica Nacional de Atencin a la Persona Adulta Mayor (2001). Lineamientos de Poltica para las Personas Adultas Mayores (2002).

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factores que deterioran las condiciones de vida de las personas mayores y que les impiden alcanzar una vejez satisfactoria y saludable. Las polticas bajo estudio se centran en el objetivo de enfrentar las carencias de la actual generacin de personas mayores, propsito que constituye su fundamento inmediato, y promueven, a ms largo plazo, la creacin de condiciones que permitan lograr un envejecimiento con dignidad, entendida esta ltima desde el punto de vista individual como autonoma o independencia, o bien desde el punto de vista colectivo como configuracin de un escenario favorable para el ejercicio de los derechos en la vejez, a travs de mecanismos tales como la participacin y el desarrollo de ciudadana (Brasil y Costa Rica). De esta manera se reconoce que el envejecimiento, ms all de ser un cambio en la estructura de edades de una poblacin, constituye un fenmeno social que plantea desafos a las actuales formas de organizacin social, econmica, cultural y poltica de las sociedades, por lo que se requieren intervenciones no solo para mejorar las actuales condiciones de vida de las personas mayores, sino tambin otras de orden estructural y estratgico que conduzcan a un cambio a escala de toda la sociedad. 2. Actores de las polticas sobre vejez En general, en todas las polticas se reconoce que enfrentar los retos que plantea el envejecimiento es un asunto que corresponde al Estado y sus instituciones, pero tambin al conjunto de la sociedad a la familia en particular y a las propias personas mayores. Un tema recurrente es el de la corresponsabilidad como principio rector. En Brasil, Chile y Costa Rica se establece que debe haber coordinacin y articulacin de acciones sectoriales vinculadas al tema a nivel de ministerios, municipios, organizaciones no gubernamentales (ONG), organismos privados y de cooperacin internacional; por otra parte, en estos tres casos las personas mayores tienen algn grado de participacin en las instancias institucionales pertinentes. En Brasil se establece que el Conselho Nacional dos Dereitos do Idosos cuya funcin consiste en supervisar y evaluar la poltica en materia de vejez, as como en acompaar a los rganos del Estado en su implementacin debe incorporar a nueve representantes de la sociedad civil organizada que acten en el campo de la promocin y defensa de los derechos de las personas mayores (Decreto 4.227 del ao 2002). En Chile, el Comit Consultivo del Adulto Mayor encargado de asesorar al Director del Servicio Nacional del Adulto Mayor en temas relativos a planes y programas sobre vejez est integrado por acadmicos, 175

representantes de organizaciones de personas mayores inscritas en los registros del Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA) y representantes de instituciones que trabajan en reas relacionadas con la vejez y el envejecimiento (Ley 19.828 del 2002). En Costa Rica, en la misma poltica se indica que ser ejecutada en estrecha relacin con las instituciones pblicas y privadas y dems organizaciones de la sociedad civil que trabajan con personas mayores. Al igual que en los otros pases, el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM) est integrado por representantes de la sociedad civil, los medios acadmicos y las organizaciones de personas mayores (CONAPAM, 2002). En Per y El Salvador tambin se contempla la corresponsabilidad entre el Estado, la familia y las personas mayores en la implementacin de la poltica pertinente, aunque se establecen mecanismos distintos. A diferencia de las prcticas tradicionales en la poltica pblica de hace dos dcadas, frente a la inalterable hegemona del Estado en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas, las aqu analizadas plantean la corresponsabilidad en el diseo y la implementacin de prcticas pblicas. En otras palabras, proponen una reconceptualizacin del papel de los mltiples actores sociales, propiciando la participacin y la intersectorialidad, en concordancia con las nuevas realidades sociales y polticas reflejadas en la recuperacin de lo pblico como espacio compartido y no exclusivo del Estado (Uvalle, 2001). Sin embargo, es importante subrayar que en los pases de la regin las familias y las organizaciones civiles en general han tenido un papel protagnico en la satisfaccin de las necesidades de la poblacin mayor. Por ende, su incorporacin explcita en las acciones dirigidas a este segmento de la sociedad no hace ms que reconocer dicho protagonismo y formalizar su participacin en una prctica moderna del quehacer pblico. Asimismo, es importante destacar la importante funcin que se asigna al colectivo de las personas mayores, en la medida en que deben asumir obligaciones referidas a la consecucin de su propio bienestar y el ejercicio de sus derechos. 3. mbitos de accin de las polticas sobre vejez Los mbitos de intervencin de las polticas y sus contenidos son muy similares en los pases bajo estudio y se pueden agrupar en tres categoras: seguridad econmica, salud y entornos favorables (fsicos y sociales), tal como se muestra resumidamente en el cuadro 1.

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Cuadro 1 MBITOS DE ACCIN DE POLTICAS SOBRE VEJEZ EN SEIS PASES SELECCIONADOS

Seguridad econmica

Fomento de la participacin econmica; proteccin de derechos laborales en la vejez; supresin de la discriminacin por edad en el mercado del trabajo; atencin preferente a personas mayores en estado de indigencia y pobreza; mejoramiento del sistema de seguridad social; otros Promocin del autocuidado y de estilos de vida saludables; acceso a la atencin en materia de salud; formacin de recursos humanos; reglamentacin del funcionamiento de instituciones de larga estada; acceso a medicamentos esenciales; otros Acceso a espacios pblicos; acceso a vivienda Promocin de una imagen realista del envejecimiento; fortalecimiento de la solidaridad intergeneracional; acceso a la educacin continua; participacin y ejercicio de derechos

Salud

Entornos fsicos favorables Entornos sociales

Fuente: Bolivia, Plan nacional para el adulto mayor, La Paz, Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin, 2001; Brasil, Poltica nacional para la persona de edad. Ley 8.842, Brasilia, 1994; Chile, Poltica nacional para el adulto mayor (1996). Ley 19.828, Santiago de Chile, Comisin Nacional para el Adulto Mayor, 2002; Costa Rica, Poltica nacional para la atencin integral de la persona adulta mayor. Plan de accin 2002-2006, San Jos, Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, 2001; El Salvador, Poltica nacional de atencin a la persona adulta mayor, San Salvador, Secretara Nacional de la Familia, 2001; Per, Lineamientos de poltica para las personas adultas mayores, Lima, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, 2002.

En general, todas las polticas se insertan en el paradigma del envejecimiento activo, sea desde el punto de vista de su participacin en el mercado del trabajo o desde el de la realizacin de actividades para prevenir su desvinculacin social. Implcitamente, sin embargo, al definir el problema como un asunto de carencias se compara la situacin de las personas mayores con un modelo androcntrico de la organizacin de la sociedad e indirectamente se construye identidad a partir de aquello no posedo. Este aspecto es extremadamente importante, ya que los beneficiarios de las acciones de las polticas son aquellos que necesitan los mecanismos compensatorios que estas ofrecen, lo que redunda en una estigmatizacin. 177

Las polticas exceptuando aquellas en que se reconoce el valor del conocimiento y las experiencias de las personas mayores no buscan desarrollar el potencial humano y colectivo en esta etapa de la vida, sino que se centran ms bien en crear mecanismos reparadores de carencias. De igual modo, aunque las polticas apuntan a generar condiciones adecuadas para envejecer son escasos los mecanismos que se proponen para lograr ese objetivo. Uno de los ms recurrentes se relaciona con la promocin de una imagen positiva del envejecimiento y con la insercin del tema en los currculos educacionales; no obstante, no se plantea la instauracin de mecanismos para lograr la igualdad entre generaciones y, por esa va, eliminar la discriminacin basada en las diferencias etarias; tampoco se proponen frmulas para promover la equidad intergeneracional en las polticas pblicas, garantizar el acceso igualitario a los beneficios, recursos y oportunidades que ofrece el desarrollo o asegurar una participacin equitativa en las decisiones pblicas. Otro tema ausente es el de la igualdad de gnero en la vejez o en las polticas sobre vejez y los programas sectoriales dirigidos a las personas mayores. Llama asimismo la atencin que tanto la definicin del problema que da origen a la poltica como las medidas propuestas en los distintos mbitos de intervencin estudiados son en extremo homogneos. Esto indica que existen ciertos problemas en cuanto a la formulacin de la poltica. No es posible que en pases tan diferentes como El Salvador y Costa Rica se reconozcan los mismos problemas y se planteen soluciones tan similares. Esto puede deberse a que las polticas, en general, se han construido sobre la base de las recomendaciones internacionales al respecto, sin prestar atencin a las condiciones y caractersticas de cada pas. En efecto, en la mayora de las polticas estudiadas se seala que se han seguido los lineamientos del Plan de Accin Internacional sobre el Envejecimiento (Viena, 1982) y los Principios de las Naciones Unidas en favor de las personas de edad. Pero tales recomendaciones no fueron traducidas a la realidad nacional. Tal vez esto se deba a que no se dispona de instrumentos regionales como la actual Estrategia de implementacin regional para Amrica Latina y el Caribe del Plan de Accin Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento que guiaran la formulacin de polticas sobre vejez y a la inexistencia de un corpus de conocimiento (lnea de base) sobre la situacin particular de las personas mayores y el tema del envejecimiento en cada pas que permitiera formular polticas adecuadas. Hay que reconocer, sin embargo, que no en todos los pases bajo estudio se detectaron tales deficiencias. Por ejemplo, el caso de Brasil es diferente, ya que en su poltica se plantea como tema central el reconocimiento y el 178

ejercicio de derechos en la vejez, en tanto que las medidas que se proponen para la consecucin de ese objetivo son coherentes. Sin embargo, cuando lleg el momento de que esos lineamientos de poltica se transformaran en un Plan de Accin, buena parte de los contenidos estratgicos establecidos en la legislacin sobre el tema se diluy. Pese a lo anterior, lo importante de las polticas bajo estudio es que existen, lo que implica que concitaron cierto consenso nacional y esto permiti que el Estado tomara una posicin respecto del tema y lo considerara como una arena de intervencin. Esto es an ms meritorio si se considera que los pases estudiados han sido pioneros en el establecimiento de polticas explcitas dirigidas a las personas mayores, de las cuales se pueden extraer lecciones que servirn no slo al resto de la regin, sino tambin a esos mismos pases para perfeccionar sus propias intervenciones. IV. CONCLUSIONES En la regin, la formulacin de polticas sobre vejez propiamente tales es un tema reciente y escasamente generalizado, cuyo umbral de inicio se puede ubicar en la dcada de 1990, siendo an pocos los pases latinoamericanos y caribeos que cuentan con estos instrumentos. Respecto del establecimiento de polticas sobre vejez es posible hacer una distincin importante: i) Pases que formularon sus polticas sobre vejez en los aos noventa (Brasil y Chile), con posterioridad a la realizacin de algunas actividades relevantes sobre la materia por parte de las Naciones Unidas, entre ellas la aprobacin en 1991 de los Principios de las Naciones Unidas en favor de las personas de edad. Pases que formularon sus polticas sobre vejez con posterioridad al Ao internacional de las personas de edad (1999) o a la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, realizada en el ao 2002 (Bolivia, Costa Rica, El Salvador y Per).

ii)

Independientemente de su ubicacin temporal, estos seis pases constituyen la vanguardia en trminos de planificacin de acciones dirigidas a las personas mayores. En los casos de Brasil y Chile, la temprana decisin gubernamental fue avalada por factores demogrficos, ya que son pases con tasas de envejecimiento moderado avanzado. En Bolivia, por el contrario, que presenta un envejecimiento incipiente, las acciones al respecto 179

podran dar por resultado un aprestamiento ms oportuno para enfrentar las consecuencias del envejecimiento poblacional en el futuro.8 Sin embargo, ms all del mero acto de formular una poltica asumiendo que esta es producto de la inclusin del tema en las agendas pblica y de gobierno lo importante es analizar los contenidos de dichos instrumentos, tal como se ha procurado hacer aqu. Para esto es importante conocer y aplicar determinados conceptos y enfoques de anlisis de polticas pblicas, dado que las acciones en favor de las personas mayores forman parte de un proceso decisorio ms amplio, inserto en un contexto sociopoltico determinado. Paralelamente, tal como se ha indicado, es preciso subrayar que los contenidos de las polticas sobre vejez son el resultado de las formas de comprender y aprehender la realidad en el mejor de los casos apoyadas en teoras sociales por lo que un correcto anlisis debe permitir identificar las conexiones causales que sirven como bases del proceso de decisin-accin social, explicitarlas y contribuir a su mejoramiento y mayor pertinencia. Lo dicho implica conocer y manejar determinados conocimientos, cuyos principales elementos se han presentado de manera simplificada en este artculo, que se espera sea de utilidad tanto para analizar las polticas existentes como para extraer lecciones que guen la formulacin de nuevas acciones en favor de las personas mayores. BIBLIOGRAFA
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Para ms detalle sobre las categoras de pases segn etapa en el proceso de envejecimiento, vase CEPAL, 2003.

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