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Acceso a la informacin pblica: una incgnita para especialistas en rendicin de cuentas en las democracias Author(s): Jos Ramn Lpez

Rub Caldern Source: Iberoamericana (2001-), Nueva poca, Ao 7, No. 26 (Junio de 2007), pp. 183-189 Published by: Iberoamericana Editorial Vervuert Stable URL: http://www.jstor.org/stable/41676312 . Accessed: 31/01/2014 15:58
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Jos Ramn Lpez Rub Caldern

cia cultural personalista-presidencialista con origenen ambas partes,ni entrepoderes pblicos. O el de cualquier otrademoAcceso a la informacin cracia no liberal, en la que no existe el una incgnita para pblica: Estado de derecho y, por tanto, la rendien rendicin de cin de cuentas horizontales nada menos especialistas que precaria,si no inefectiva. cuentas en las democracias Evidentemente,la calidad de una democracia est dada en funcin del grado de rendicinde cuentas alcanzado: un sisdel Democraciaes el gobierno en el que los agentes pblicos rinden tema en poderpblico pblico. cuentases campo frtil para la representaNorberto Bobbio cin poltica democrticay la legalidad (y el Estado de derecho), elementosque, por su parte,son campo frtil para la reciproIntroduccin cidad ( responsiveness ) de las autoridades para con los gobernados y el crecimiento La democracia es, genricamente,el econmico. Pero, cules son los factores en el cual ciudadanos de la generacinde rendicinde cuentas? los rgimenpoltico medio de elecciones eligen por peridicas, Los ms claros, en trminosemprico-hise tricos,son las particularidades competitivas,equitativas imparciales a y cualidasus representantes en del sistema de adedes institucionales gobiery cuyo interior, ms, pueden existir mecanismos institu- no y del sistema electoral, as como su cionales y extra-institucionales para interaccin con el sistema de partidos.Sin hacerlosresponsables( make themaccounlas ltimas dcadas de vida del embargo, frente a la sociedad toda sus han arrojado como mundo democrtico table) por acciones pblicas. nuevo factorun elemento-prctica cuya En este sentido, la relacin entre la presenciaest en expansin: el acceso a la democracia y la rendicin de cuentas informacin pblica. es clara e indiscutible: en Lamentablemente, (< ) accountability y de formaun tanto de la existe la presencia primera segunda paradjica, el acceso a la informacin la y accin de la segunda refuerzay agre- pblica no ha sido merecedorde la mejor atencinacadmica dentrode las Ciencias ga valor a la primera.Aqu se niega que, Sociales. La Ciencia Poltica, en especial, por definicin,en la democracia haya sin ms rendicin de cuentas y, sobre todo, no obslo ha ignorado sistemticamente, tantesu relacin con la rendicinde cuenque sea total y perfecta; se afirmaque la rendicin de cuentas slo llega a tomar tas, uno de los objetos de estudio preferilugaren la democracia (o en algn sistema dos de los politlogos de inspiracin en transicin a ella por la va electoral, Este texto es, simple neoinstitucionalista. como fueel caso de Mxico). La democra- y llanamente,una reaccin politolgica a cia presentavariantesen las que la rendi- dicha situacin,con un enfoque y un objecin de cuentas no existe, sea horizontal tivo tericos. De hecho, el contenidomisEs el caso de la "demomo hace visible un avance de una proy/overticalmente. cracia delegativa" (Guillermo O'Donnell), puesta de marco terico per se para la en la que no la hay ni entrerepresentantes relacin entreinformacinpblica y reny representados, gracias a una interferen- dicin de cuentas en trminossociales y

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184 electorales. Como sostiene Jos Maria Maravall para el campo corniciai,una teoria de la rendicin de cuentas debe ser complementadacon una teoriade la informacin, informacin que se allegan o llega a los ciudadanos. La rendicin de cuentas: qu es? De acuerdo con el notable politlogo Andreas Schedler,la rendicinde cuentas tiene una definicin bastante asequible: "A rindecuentasa B cuando est obligado a informarle sobre sus acciones y decisioa nes, justificarlas y a sufrirel castigo en caso de mala conduccorrespondiente ta". Y siguiendolos trminos de la conocida taxonomade Guillermo O'Donnell, la rendicinde cuentas presentados modalidades: la horizontal o entrejerrquicamente iguales y la vertical o entrejerrquicamente no iguales. De esta forma,la rendicinde cuentas no es sino un mecanismo de provisinde datos y argumentos de arriba hacia abajo y a los lados, as como de emisin de sanciones en las mismas direcciones(definicindel autor). La rendicin de cuentas horizontal suele reducirsea la divisin de poderes en tanto que plataformade lanzamiento del control interinstitucional de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Gracias a ella, entretodos los poderes pblicos existe una relacinde supervisin y limitacin. Por su parte, la rendicin de cuentas vertical es de dos tipos: social -segn la propuesta de Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti- y electoral. El tipo social consisteen el desempeo de los medios de comunicaciny la sociedad civil (entendida como un nmero indeterminado de asociaciones voluntarias de individuos caracterizadaspor su independencia operativadel Estado) como fiscalizadores de los detentadoresdel poder poltico-pbli-

Foro dedebate co mediante la investigacin y denuncia sobre sus actividades. Dentro de los ejercicios de accountability social podemos encontrar,entre muchos ejemplos ms, resultadoscomo la renunciadel presidente norteamericano Richard Nixon (caso Watergate), la acusacin judicial por corrupcincontra el presidentebrasileo Fernando Collor de Mello, la destitucin de Carlos Andrs Prez como presidente de Venezuela e incluso las renuncias forzadas de Carlos Rojas al equipo del entonces presidente de Mxico Vicente Fox y mexide Carlos Flores a la representacin cana en la OCDE a causa de gastos injustificados.El tipo electoral remiteal castigo retrospectivode los ciudadanos a sus a travs de la regla de reerepresentantes leccin inmediata: dar o negar la reeleccin por medio de los votos. Una distincin necesaria A esta altura, es necesario hacer una distincinconceptual entretrminosque, en territorio iberoamericano,equivocadamentehan sido usados como sinnimosen derecho a varias ocasiones: transparencia, la informaciny derecho de acceso a la informacin pblica. es igual a publicidad. La transparencia Entonces, la transparencia es un estado formalespecfico de la informacin pblica: aquel en que todo documentosobre las decisiones de carcter y efectos pblicos contienelas razones y costos de stas y se encuentraordenado y archivado a fin de gozar de disponibilidadcon respectoa los a miembrosde la sociedad (no nicamente los ciudadanos) sin que medie solicitudde los mismos. De esta suerte,la transparencia tambinse entiendecomo una poltica pblica. El derecho a la informacin, segn Ernesto Villanueva, es un conglomerado

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Foro dedebate jurdico que comprendeel derecho a atraerse informacin(derecho de acceso), el derechoa informar (libertadde expresin) ser informado el derecho a (derecho de y derecho de De esta el forma, peticin). acceso a la informacin pblica es la parte del derecho a la informacin que facultaa la sociedad a acceder -en el sentido de obtener-a la informacin pblica. La transparencia no es sino una garanta legal, con una expresin de polticas, que trabaja como condicin necesaria de la efectividad del derecho de acceso a la informacin pblica. La situacin del acceso a la informacin pblica Una centena de pases, sean democracias nuevas o consolidadas, electorales o liberales, ha constitucionalizado el derecho fundamental -que no nicamenteciudadano- de acceso a la informacin pblica; en 62 de ellos, como Albania, Angola, Argentina, Australia, Austria, Blgica, Belice, Canad, Colombia, Corea del Sur, Costa Rica, Dinamarca, Ecuador, Espaa, Estados Unidos de Norteamrica, Filipinas, Finlandia, Francia, Grecia, Guatemala, Holanda, Hong Kong, Hungra, India, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Jamaica, Japn,Lituania, Mxico, Noruega, Nueva Zelanda, Panam, Per, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Repblica Eslovaca, Repblica Dominicana, Sudfrica, Suecia, Suiza, Tailandia, Trinidady Tobago, Uzbekistn y Zimbabwe, se han aprobado leyes reglamentarias que aseguran el ejercicio del derecho a saber de la res publica y actualmente existen alrededor de 30 proyectosnacionales de ley en espera de sancin parlamentaria. El caso pionero y paradigmticoes el de los Estados Unidos de Norteamrica: trasdiez aos de discusin en el Congreso

185 y de los medios de comunicacin con el Congreso, en 1966 se promulg la avanAct zada FOIA o Freedom of Information Hablan(Ley de Libertadde Informacin). do de este pas, no est de ms apuntar del 11 que a raz de los ataques terroristas de septiembre de 2001, la informacin pblica catalogada legalmentecomo tal ha comenzado a disminuir drsticamente. Pero obviamente no es una consecuencia de la ley misma. Virtudes de una ley de acceso a la informacinpblica respecto a la rendicin de cuentas vertical Las virtudesde una ley de acceso a la informacin pblica no son menores. Dicho instrumento jurdico tiene una incien la activacin de los dencia relevante rendicin de cuentasvertimecanismosde cal. En efecto, es real la conexin causal entre informacin,rendicin de cuentas social y legalidad, por un lado, y entre rendicinde cuentaselectoral informacin, y representacin poltica por otro.Veamos. El caso de la legalidad La legalidad es la sujecin de las acciones de las autoridadesestatalesa una regulacin pblica y general basada en la prescripcinconstitucional. La legalidad no es sinnimode Estado de derecho sino del mismo. exigencia e ingrediente Sin duda, Ernesto Garzn Valds acierta cuando afirma que no hay "nada ms peligroso para el Estado de derecho que la reduccin de la publicidad de las sea dificultanmedidas gubernamentales, sea mediando el acceso a la informacin, te la prctica de la sancin de medidas secretaso de conocimientoreservadoa un grupo de iniciados". Si la opacidad y el

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186 secreto alimentan la corrupciny permiten la impunidad, una ley como la que nos ocupa favorece la legalidad de los actos pblicos oponindose a ellas. En la cruzada por la legalidad, los medios de comunicacin y las asociaciones de la sociedad civil que luchan por la libertadde prensa y defiendensu derecho a saber (y) a hacer saber tienen un papel de vital importancia. En vista de que una ley de acceso a la informacin pblica ayuda a publicitarel curso origen, y efectos de las acciones administrativas, legislativas y judiciales, sta puede incentivar a medios de comunicacin y asociaciones civiles a inaugurar, profundizary/operfeccionarel ejercicio de la rendicinde cuentas verticalsocial: seguir y revisar rigurosamentela accin de los gobiernos,congresos y tribunalesa finde detectar, denunciary ventilarsistemticamente casos de corrupcin,de violacin impunede los ordenamientos legales, as como de negligencia asociada a la toma de decisiones que vulnere directa o indirectamenteel Estado de derecho, en funcinde los documentosoficiales sobre la operacin de los poderes pblicos y no de rumores,sospechas o filtraciones interesadas. Tan slo en el tema de la corrupcin hay una gran una muestra: no es casual sino causal que catorcede los quince primeros pases -es decir, los menos corruptos- del ndice de Percepcin de Corrupcin de Transparencia Internacional cuenten con leyes que ofrecen notables libertadesde acceso a la informacin pblica. La factible simbiosis entre la ley en cuestiny los actoresindependientes derivara en la transformacin de los ltimos en instanciasde inhibiciny catalizacin, es decir,en instancias que 1) reduzcan el atractivode los actos ilcitos de los funcionarios gubernamentales, legisladores y jueces ante el temordel desprestigioy las

Foro dedebate sanciones en las que podran derivar; 2) aceleren las decisiones pblicas de carcterurgentepara la proteccinde la legalidad ante el desplazamiento forzado de la conveniencia poltica hacia el sentido de la corriente meditica-social. Cuando la rendicinde cuentas vertical social consigue maximizar los costos de las transgresiones de la ley por accin u tambin omisin, consigue el asentamiento de la legalidad en el ejercicio del poder del Estado de derecho. y el fortalecimiento Una ley de acceso a la informacin pblica es un componentede la legalidad (i. e. institucionalidad) democrtica que puede reforzar la legalidad de y en la democracia. El caso de la representacin poltica El problema de la informacin es la clave de la relacin entreel voto racional y la representacin poltica efectiva por rendicinde cuentas. El voto, como principal mecanismo de participacin ciudadana, tiene como finalidad tanto elegir como controlarrepresentantes. Este controlelectoral-nunca absoluto- es posible mediantela rendicinde cuentasy requiere un insumo fundamental: informacin. Si el ciudadano no cuenta con informacin suficiente y creble no slo es improbable que elija al mejor candidato para un cargo pblico (voto prospectivo) sino muy complicado que sea capaz de saber si lo que ha hecho el representante -o el gobiernoen su conjunto- es relevante o prescindible, principal o accesorio, positivo o negativo, a fin de premiarlo o castigarlo en la prxima eleccin (voto retrospectivo). Aun cuando existe cierta informacin disponible gracias a los medios de comunicacin y el ciudadano decide no recurrir a ella, ya sea por faltade tiempoe inters,

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o la usa mal, el problema de fondoconsisbeneficiode los interesesde la ciudadana te en que dicha informacin suele ser y la sociedad en general) hacia la promocalidad cin exclusiva de interesesparticulares de (de baja imperfecta y/ocantidad). decidir sobre lo hacen naturaleza Cmo juzgar y que poltico-econmica. si no sabePor otro lado, si sabemos que dentro y han hecho los representantes mos qu hacen ni qu hicieron? As, una de un marco de informacin disponible revierta o dicha situacin los ciudadanos no son en su mayoraindiley que bloquee resulta imprescindible. Cabe mencionar viduos bien informados sobre el acontecer una de acceso a la informacin falta de bien ley que poltico, por tiempo,bien por no con informacin estricbien falta de canales simdesinters, pblica trabaja por tamenteprospectiva (oferta de campaa) de no es convincente ples recopilacin, no edificar ni robustecer afirmar la existencia misma de una y,por ello, puede que directamente un voto prospectivo(escoger ley como la que nos ocupa subsane los una oferta con arreglo a sus resultados vacos informativos que impactannegativamenteel anlisis costo-beneficioque se posibles). La representacinpoltica no alcanza tiene por deseable en el sufragio. Esto debido a que, aunque se pueda acceder a plenitud sin la rendicin de cuentas y, como insiste Adam Przeworski, "la oblila informacinpblica, muchos ciudadanos no la buscaran y los pocos preocupagacin de rendir cuentas no basta para inducirla representacinpoltica cuando dos en hacerlo toparan, hoy da, con la los votantestienen la informacin incom- pared burocrtica: los engorrosos trmites. No obstante, sera esto razn para pleta". Dicho de otro modo, sin un rgimen de informacin libre no hay rendidesecharo menospreciarla ley? De ningucin de cuentascompleta: que el represen- na forma.Por qu? Porque existen otros tante no slo est obligado a informary individuos interesados en dicha informacin y dispuestosa cumplircon el proceso explicarlo que hace con el poder que se le ) sino a hacerlo con delega (< answerability correspondiente para obtenerla con el calidad, oportunidady apego a la verdad; objetivo de presentarla y explicarla al el contenido de la sea susy que respuesta pblico que los lea, vea o escuche. Lo que de contraste verificacin es una cuestin indiviceptible y por sigue, informarse, de medios de comunicadual. Pero lo ms es que sin la ciudadanos, parte importante cin y asociaciones civiles, as como de la referida e los ley periodistas investigadooposicin (si bien con reservas). Enton- res no pueden generary ofrecera los ciudadanos esa disyuntiva. (La oposicin ces, si es cierto que sin informacin no rendicin de cuentas cabalmente viatambin hay puede hacerlo en vista de que tambin lo es sin tal sustancia en desea convencer al electorado de llevarla ble, que la rendicinde cuentas no hay representa- al poder. Pero, como siempre, existe un cin poltica efectivay eficaz: si el ciudamatiz ineludible: precisamenteporque en dano no posee datos ni detalles sobre la democracia pueden abandonar esa posiactividad del representante, no puede llecin, los partidosy candidatos opositores var a cabo correctamenteuna evaluacin pueden y suelen optarpor buscar o, inclusobre sta subsecuenteni, so, crear informacinque desinformeal retrospectiva emitir una o sancin electorado sobre el desempeo de quienes mente, recompensa electoral que permitainfluirsus acciones desean sustituir.) Y, adems, los ciudadae incentivarloa no desviar la tarea repre- nos no tendran de siquiera la oportunidad sentativa (la encomienda de actuar en enfrentar dicha disyuntiva.

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188 La extensin del uso de la tecnologia de Internet facilitarala prestacin de un serviciode acceso a la informacin pblica muchoms gil y sencillo y,en consecuencia, ms atractivopara los ciudadanos. A nivel mundial,y de formaagregada,habr que esperarpara contarcon sitioselectrnicos oficialesque incorporen tantola informacin de los aparatos de administracin como buspblica, congresos y tribunales cadores especializados que reduzcan la inversin ciudadana de tiempoy esfuerzo. En suma, es clara la importanciaque la apertura informativa y el acceso a la informacin pblica revistenpara (intentar) desatar el nudo de la democracia: la representacin poltica efectivay eficaz. Los obstculos La preservacin de la legalidad y el correcto(democrtico) funcionamiento de la representacin poltica dependen en granmedida de la presencia y explotacin de los mecanismos de rendicinde cuentas verticaly sta del acceso de sus protagonistasa la informacin pblica. Qu puede entorpecerel acceso a la informacin pblica? Qu puede afectar negativamente la rendicin de cuentas vertical?En general,qu problemaspuede habercon las partesinvolucradasen las cadenas previamente descritas? En primerlugar, el acceso a la informacin pblica puede ser vctima de un "sabotaje" endgeno: que la propia regulacin correspondientecontenga restricciones fuertes y excepciones amplias que empaen la transparencia de los sujetos obligados y, por consiguiente,la visibilidad de ciudadanos, medios de comunicacin y sociedad civil. El origen de este problema se localiza en el origen de la regulacin: una ley de acceso a la informacin pblica diseada y aprobada por

Foro dedebate polticos en capacidad de decidir qu podemos saber y qu debemos ignorar. Ahora bien, en un crculo no vicioso, este problemapuede ser superado o neutralizado si, como sucedi en Mxico con el Grupo Oaxaca y la Ley Federal de TransPbliparencia y Acceso a la Informacin ca, las agencias descentralizadas abrazan y defiendensu derecho de acceder a informacin generada por los poderes pblicos y,ejerciendo la rendicinde cuentasvertical social, obligan a los legisladores a sus puntosde vista. incorporar Asimismo, los medios de comunicacin y la sociedad civil pueden despreciar el acceso a la informacin pblica y atentar contra la rendicin de cuentas.Si los medios son formalmente del poder independientes tambin de la sociepoltico-pblicopero dad, qu garantiza que trabajen para el beneficio general? Nada. Los medios son libresde desistir de un servicioinformativo serio y responsable para a) transmitir propaganda u opiniones favorablesa quienes debieran controlaren aras de defendero satisfacer sus intereses comerciales o b) llamativas,penetrantes, emprender campaas de acusacin sin sustento para,en palabras de Jos Ortegay Gasset, "matarcivilmente"a un personajeu organismoen particulare incrementar su ventay rating.De igual forma,nada anula la posibilidad de de la socieque las asociaciones integrantes dad civil sirvan al enriquecimiento,lucimientomeditico, posicionamiento y negociacin poltica de sus dirigentes, pasando de instrumentos de "controlfragmentado" a instrumentos de "colusin fragmentada" (Catalina Smulovitz).Desde una perspectiva realista,en la sociedad civil, el carcter civil no es sinnimo forzoso de carcter democrtico:el mero hecho de ser ajena a los partidos no la hace y al gobierno/Estado democrtica sin ms. No hay que olvidarlo:la democraciano es el espacio donde los problemasno exis-

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Foro dedebate ten sino el espacio donde existenmecanismos para enfrentar los problemas.El acceso a la informacin pblica es uno de ellos. Conclusin La factibilidad y xito de los mecanismos de rendicin de cuentas vertical se encuentranencadenados a la existencia, condisponibilidad y uso de informacin ducente. Si los actores polticos tiendena "sustraerse a la vista del pblico en el momento en que se realizan deliberaciones de inters poltico y ponerse la mscara cuando se est obligado a presentarse en pblico" (Norberto Bobbio), la institucionalizacin del acceso a la informacin pblica pone a la vista del pblico tales deliberaciones, permitiendo sucesivamente a medios informativos impresosy electrnicos, organizaciones no gubernamentales (ONG) y centrosde investigacin desenmascarar a los actores y a los ciudadanos identificarlos y deshacerse de ellos. El derecho, la ley y el ejercicio del acceso a la informacinpblica posibilitan y potencian la rendicin de cuentas verticaly,por ende, coadyuvan al resguardo y reforzamiento de la legalidad y al mantenimiento de la representacin poltica. Esto implica que el libre acceso a la informacin pblica estimula la construccin de barrerasal abuso y la discrecionalidad del gobiernoy de contrapesosciudadanos al poder de los representantes. S: poner la informacin sobre las decisiones que toman unos cuantos en nombre de todos a disposicin de estos ltimoses, a largo plazo, una cuestin de salud pblica democrtica.

189 les enel Centro de Investigacin y Docencia Econmicas(CIDE), Ciudadde Mxico, y actualmente en la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla(BUAP).Director de la revistaacadmica Estudiosde Polticay Sociedad (BUAP). Publicacionesen Foro Poltica EstePas, Internacional, y Gobierno, FocalPoint, Review ofLatinAmeriEuropean canandCaribbean Reflexin Poltica Studies, colaborador de DATAy Metapoltica; regular VI EX. Ganador delPremio Nacional Juvenil deEnsayo Poltico.

Miguel A. Buitrago El proceso boliviano: constitucional dos visiones de pas

"...el pedido clamoroso del pueblo boliviano, que es la Asamblea Constituyente, una refundacin de Bolivia que reclaman los hermanos indgenas de todo el pas, el movimientopopular, [...]todos los sectores queremos una Asamblea Constituyentede refundacin, y no una constitucional. Una Asamsimplereforma blea Constituyente para unira los bolivianos, una Asamblea Constituyentedonde se respete la diversidad". Con estas palabras se refera el nuevo presidente boliviano, Evo Morales Aima, el da de su juramento como presidente (22 de enero de boliviano 2006), al proceso constituyente que sera inaugurado el 6 de agosto del mismo ao. Morales, en esa instancia, habl de una promesa cumplida, pero en realidad fue una demanda hecha historia. La idea de refundar Bolivia no es nueva, sino mas bien una idea que a lo largo de la historiamoderna de la repblica se fue convirtiendo ms y ms en una demanda popular,la cual sera la solucin JosRamn LpezRubCaldern, profesor a los diversos problemas que acosan a de Ciencia Poltica Relaciones Bolivia. Internacionay

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