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Jan Bazant Lineamientos para el ordenamiento territorial de las periferias urbanas de la ciudad de Mxico. Papeles de Poblacin, vol. 7, nm. 27, enero-marzo, 2001 Universidad Autnoma del Estado de Mxico Mxico
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11202709

Papeles de Poblacin, ISSN (Versin impresa): 1405-7425 cieap@uaemex.mx Universidad Autnoma del Estado de Mxico Mxico

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Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

Lineamientos para el ordenamiento territorial de las periferias... /J. Bazant

Lineamientos para el ordenamiento territorial de las periferias urbanas de la ciudad de Mxico*


Jan Bazant
Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco
Resumen Los programas de desarrollo urbano vigentes y sus normatividades han probado su ineficiencia como instrumentos de planeacin urbana, pues a travs de ellos se ha buscado regular la incesante expansin de las ciudades hacia sus periferias, a travs de controles e intensidad de usos del suelo, otorgando similar criterio normativo tanto a zonas consolidadas como a aquellas en proceso de conversin rural a urbano, as como al medio ambiente inalterado. Este artculo plantea la necesidad de cambiar el enfoque totalizador de la planeacin urbana actual especialmente en su tratamiento de las periferias, actuando nicamente sobre aquellas zonas con invaluable contenido ambiental para preservarlas intactas; sobre reas que potencialmente pueden concentrar equipamiento y servicios para trasformarse en centros de barrio o subcentros de las extensas periferias, y sobre lneas de comunicacin o arterias primarias que las estructuraran funcionalmente con la ciudad. Teniendo territorialmente asegurados los elementos ordenadores del desarrollo urbano, el resto de la periferia puede seguir expandindose como lo ha hecho hasta ahora, sin ningn control. Abstract The actual urban planning policies and programs of the Distrito Federal and the urban laws have proved their innefectiveness as a tool for regulating uncontrolled urban sprawl in the citys periphery. Through land control uses and density, these plans offer similar planning criterion to urban areas that are already densely constructed than those areas in the extreme periphery that still have agricultural or environmental uses, but are under land use conversion process through the settlement of scattered dwellings. This article stresses the need to change our holistic planning approach, in which all the territory within the city and its surroundings is giving a land use; to a more realistic approach acting only on areas that are environmentally vulnerable in order to preserve them; on spots that can concentrate future community services and eventually can function as subcenters of the new urban growth, and on communication lines that in the future can serve as a primary urban system network. Having assured these elements with which urban growth can be structured, the rest of the territory can be left as nowadays, to be innevitably occupied by uncontrolled settlements.

Introduccin

* Se agradece el apoyo financiero del Conacyt bajo convenio con la UAM nm. 2115-31435 con G-26338-S que se dio a mi investigacin sobre: Periferias urbanas. Procesos de expansin y consolidacin urbana incontrolada de bajos ingresos y su impacto sobre el medio ambiente, prximamente aparecer publicada en editorial Trillas.

as ciudades crecen como efecto de la absorcin demogrfica causada, entre otros factores, por la creciente pauperizacin del campo y por la concentracin de capital y de servicios en las ciudades, lo que genera

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empleos y una derrama de beneficios entre la poblacin. La concentracin de migrantes pobres, aunada a la explosin poblacional urbana de bajos ingresos, no encuentra alternativas de asentamiento dentro de la oferta formal de terrenos y vivienda que la ciudad genera en su fundo legal con infraestructura y servicios, por lo que recurre a los terrenos baratos de las periferias que son de tenencia ejidal o comunal y que carecen de servicios. Los centros de las ciudades, que tradicionalmente albergaron a grupos de bajos ingresos, empiezan a presentar severos problemas de congestionamiento vehicular y grave deterioro de su inventario habitacional, por lo que, con el tiempo, decrecen demogrficamente, pues su poblacin inicia su reubicacin tambin en las extensas periferias urbanas, las cuales, a lo largo de las ltimas dcadas, protagonizan una dinmica de transformacin del espacio rural al urbano que se caracteriza como un proceso de asentamiento desordenado y funcionalmente desarticulado de la estructura urbana de la ciudad, lo que va generando gran tensin social por las demandas insatisfechas de equipamiento, servicios e infraestructura. Esta incesante expansin de las periferias, en donde el fenmeno de asentamientos irregulares se repite y multiplica de manera aislada pero masivamente en todas nuestras ciudades, representa 65 por ciento del desarrollo urbano del pas (Covarrubias et al., 1995). El enfoque tradicional de la planeacin urbana de asignar un uso e intensidad al uso del suelo urbano y ambiental (DDF, 1996a) ha sido poco efectivo como instrumento regulador de la expansin urbana. En la ciudad de Mxico, esta inefectividad ha sido una constante en la regulacin urbana a lo largo de casi 35 aos, desde que se llev a cabo el primer plan maestro urbano. A lo largo de esos aos se ha ampliado la cobertura de las normas para incluir ms elementos urbanos, las normas se han tecnificado, los documentos tcnicos de los planes son ms completos y los decretos aprobatorios tienen mejor sustentacin legal, como, por ejemplo, los Programas Delegacionales (DDF, 1997a y 1997b). Tambin hay mejor coordinacin interinstitucional para llevar a cabo acciones conjuntas de gobierno, hay mayor participacin ciudadana y de asociaciones de colonos, y hay mayor colaboracin de inversionistas inmobiliarios para desarrollar grandes proyectos urbanos dentro de la ciudad. Aun as, los planes urbanos siguen siendo muy poco efectivos para regular la expansin urbana de las periferias, bsicamente porque se ha considerado que las periferias urbanas son una extensin de la mancha urbana de la ciudad que tiene sus mismos componentes sociales, econmicos, ambientales y urbanos, cuando, segn nuestra investigacin sobre periferias urbanas ha demostrado, en realidad no los

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tienen, como tampoco responden a las mismas condicionantes legales ni de transaccin inmobiliaria. Tambin ha habido una incongruencia entre las propuestas urbanas estticas de los planes urbanos vigentes con la cambiante realidad de las periferias urbanas de bajos ingresos.

Por qu es indispensable la planeacin urbana?


Una de las funciones de los gobiernos de las ciudades es la planeacin, administracin y asignacin de recursos financieros, materiales y de infraestructura para la obtencin de objetivos sociales, espaciales, funcionales, ambientales y econmicos (Eibenshultz, 1997). Para determinar estos objetivos es necesaria la planeacin urbana, la cual, en principio, es un ejercicio interactivo democrtico, ya que los planes y programas urbanos deben ser aprobados por la asamblea de representantes de la sociedad. Deben ser continuamente actualizados, discutidos y acordados para ajustarse a los cambios de la ciudad, de la tecnologa, de catstrofes naturales y de continuas problemticas emergentes. Los planes urbanos deben, necesariamente, estar sustentados en un cuerpo legal y, a su vez, deben generar tambin modificaciones legales y fiscales para adaptarse a la dinmica de cambios de usos e intensidad de usos del suelo urbano para responder a la creciente concentracin poblacional y a su demanda de necesidades bsicas. En fin, los planes urbanos deben ser documentos dinmicos pactados entre la sociedad y su gobierno: sobre su ciudad, su barrio, su espacio habitable, de recreacin y de trabajo. Sin embargo, en nuestro medio la planeacin urbana es una moda poltica y no una necesidad social, ni tiene como fin ltimo generar el bienestar social. El inters actual de los planificadores es obtener resultados a corto plazo que polticamente puedan ser cosechados, cuando la esencia de la planeacin es de mediano y largo plazos. De este modo, cada gobierno cambia su inters y enfoque en la planeacin urbana y, por lo tanto, no hay una continuidad en las propuestas espaciales ni congruencia en programas de acciones y de manejo de recursos dentro de la ciudad a lo largo del tiempo. Por lo general, las acciones que se emprenden son aisladas y desarticuladas entre s, para responder a diferentes presiones, como puede ser una demanda de vivienda de un grupo social, un grave problema de congestionamiento vehicular, una severa contingencia ambiental, una grave insuficiencia de servicios; siempre van atrs de los problemas, nunca los anticipan y, mucho menos, planean sus soluciones.

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La realidad siempre rebasa a la planeacin, por lo que sta slo existe en papel, en el decreto, pero no es real ni operativa. La ausencia de planeacin en las periferias urbanas es muy visible. Ah est la realidad: una extrema degradacin ambiental, desarticulacin funcional urbana entre colonias perifricas y la ciudad, una irracionalidad de usos del suelo, una dispersin e insuficiencia de equipamiento y servicios, una masa humana desintegrada socialmente que genera problemas de desadaptacin, drogadiccin y pandillerismo, familias sin sentido de pertenencia hacia el lugar en que viven por la ausencia de identidad en docenas de colonias nuevas de las periferias. No obstante que la tasa de crecimiento demogrfico est declinando en la ciudad de Mxico, la inercia de la expansin urbana incontrolada sobre las periferias probablemente se mantendr en las prximas dcadas, con las consecuencias ambientales y urbanas ya conocidas (Garza, 1989). Se pensara que ya no hay nada por hacer, que el dao ambiental y el desastre urbano ya estn hechos, pero no, la periferia urbana sur de la ciudad de Mxico an se expandir aproximadamente 4 600 hectreas para el ao 2005 (Bazant, 2000), lo cual deja ver que an se puede retomar el sentido de planeacin, de anticipar y salvaguardar lo ambientalmente vulnerable y de estructurar, en lo bsico, el proceso de transformacin rural a urbano de la tierra. Eso sin mencionar que la zona norte del valle de Mxico, en el estado de Mxico, cuenta con un extenso territorio de agricultura de temporal que cubre cerca de 50 000 hectreas que estn experimentando un atomizado pero masivo proceso de conversin de suelo rural a urbano a travs de asentamientos y lotificaciones irregulares (inferido de Porras, 1997: 38). De no intentar a corto plazo formular un plan para la ordenacin urbana de la periferia y un plan territorial estratgico para la preservacin de medio ambiente vulnerable, los desastres ambiental y urbano se agravarn an ms, ya que la acumulacin en la degradacin ambiental actual, aunada a la previsible del futuro, no es aritmtica sino geomtrica. De igual modo sucede con el desgaste de los subsistemas urbanos (infraestructura, transporte, etc.) que al estar interrelacionados se afectan y deterioran unos a otros. Por ejemplo, ms expansin urbana genera mayor incapacidad acumulada en los sistemas de abastecimiento de agua y de desalojo de drenaje, o bien, ms expansin urbana propicia mayor ineficiencia acumulada en los traslados urbanos y mayores ndices de contaminacin.

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De la planeacin urbana centralizada a una consensuada


Una de las razones por las que la planeacin urbana es tan cambiante y poco efectiva es porque solamente la realiza el gobierno. Depende del Ejecutivo y su gobierno establecer los parmetros del plan, elaborarlo, decretarlo, asignar recursos para su instrumentacin y realizar las aprobaciones de usos del suelo para diversos proyectos urbanos que respaldan al plan. Entonces, en nuestro medio, si no hay voluntad poltica no hay planeacin. Pero la planeacin urbana tambin puede emerger de la sociedad, porque todos convivimos en un espacio urbano comn y a todos nos beneficia o nos afecta lo que sucede en nuestra ciudad. La sociedad est organizada en grupos, sean asociaciones de colonos, mayordomas en barrios, organizaciones religiosas, sociedades de profesionales, cmaras de industria y de comercio, organizaciones de beneficencia, de proteccin civil, de ecologistas, de obreros y campesinos, de burcratas y docenas de otras. Tambin las instituciones acadmicas y de investigacin, como otras ms, pueden pronunciarse a favor de temas del inters de su comunidad o de su actividad dentro de la ciudad. En un sentido democrtico, nuestros representantes ante los congresos federal y estatal, o el cabildo a nivel municipal, que discuten leyes y presupuestos que ataen a nuestra ciudad, tambin portan nuestra voz y voto para mejorar las condiciones de nuestro espacio habitable. Pero como toda sociedad joven en proceso de organizacin, cada grupo social persigue sus propios intereses y por falta de madurez social y poltica se pierde la visin de conjunto: hacia dnde crece la ciudad y hacia dnde quisiramos que se desarrollara. Por ende, la participacin de nuestros representantes en la formulacin de los planes urbanos es poco significativa, sin que contribuyan a la definicin de objetivos y metas sociales, espaciales, ambientales y otras, ni determinen los plazos en que aqullos deban realizarse. Si a todo esto le agregamos la inconsistencia de nuestro sistema jurdico y administrativo en cuanto a las aplicaciones de leyes y administracin de recursos en torno a la ciudad y su medio ambiente (Ley de Proteccin al Medio Ambiente, Ley Agraria, Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal), se hace ms evidente el porqu la planeacin urbana difcilmente puede ser instrumentada. Por ejemplo, las instituciones como Semarnap (proteccin del medio ambiente), Reforma Agraria (tenencia agrcola del suelo), SARH-CNA (abastecimiento de agua a la ciudad), Gobierno del Distrito Federal (planeacin y ejecucin de

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obras urbanas en la ciudad, como vialidad, infraestructura, equipamiento y transporte), Sedesol (recursos para programas urbanos), Infonavit y Fovissste (vivienda para trabajadores), Fovi y Fonhapo (instrumentos financieros de vivienda), todas tienen injerencia directa en el desarrollo urbano de la periferia de la ciudad, cada una persiguiendo sus propios objetivos y metas. Eso sin contar que, adems, la Secretara de Salud (encargada de salud), la Secretara de Educacin Pblica (de educacin), la Secretara de Gobernacin (de procuracin de justicia) y otras dependencias federales tienen tambin una presencia fsica directa en la ciudad a travs de sus oficinas y funciones que desempean. En pocas palabras, el resultado de la inconsistencia legal y administrativa no puede ser otro que ambigedades y contradicciones de todo tipo, lo que propicia que la ciudad se expanda libremente para satisfacer a las fuerzas sociales y econmicas que en ella convergen. La anarqua de la expansin incontrolada tambin es resultado de la incapacidad del mercado urbano de procurar terrenos en condiciones econmicamente accesibles a la poblacin de bajos ingresos, como consecuencia de la poltica de neoliberalismo econmico implantada en las ltimas dcadas, que ha concentrado capital en vez de distribuirlo. Si a esto le agregamos el desastroso manejo poltico en la instrumentacin de los planes, resulta que, por ejemplo, para el poltico es arriesgado (para su carrera personal) tomar medidas radicales para proteger el medio ambiente de la periferia que podran afectar a pocos ejidatarios, pero que, al no tomarlas, afecta a toda la poblacin metropolitana. La principal caracterstica de una sociedad ms evolucionada es la planeacin, en la que se optimizan los recursos de todos y se racionalizan los medios para la obtencin de objetivos bsicos comunes a todos. La planeacin urbana sera la expresin espacial del proyecto nacional de desarrollo social y econmico. Por ende, la planeacin urbana no es un mecanismo que funciona aislado, sino que est integrado y responde a un consenso poltico entre gobierno y sociedad. La planeacin urbana es complementaria e inherente a la planeacin social (educativa, salud), econmica (empleos, bienestar), poltica (democracia, procuracin de justicia) y ambiental (conservacin ecolgica), y lleva, de nueva cuenta, a una interaccin de fuerzas y equilibrio de poderes para consensuar objetivos y metas comunes. Es un esfuerzo y una responsabilidad compartida entre la sociedad y su gobierno. Es decir, si la planeacin pasada ha sido poco efectiva como instrumento regulador de la expansin urbana es porque no ha habido equilibrio y consenso de fuerzas sociales, econmicas y polticas.

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De la planeacin urbana totalizadora a la ordenacin territorial estratgica por franjas perifricas


El mecanismo actual de plan o programa urbano para regular el desarrollo urbano dentro del fundo legal puede ser efectivo por estar fundamentado sobre una base legal que incide en la propiedad privada y porque tradicionalmente ha cubierto tanto la mancha urbana como las reas agrcolas y naturales a su alrededor (Garza, 1989). El enfoque de este tipo de plan urbano tradicional ha sido totalizador, pues ha pretendido regular los usos y destinos de todo el territorio urbano y natural circunvecino (DDF, 1997a y 1997b); ha sido efectivo dentro de la mancha urbana legal en la que prcticamente todo est construido y hay pocos cambios por hacer, pero ha sido inefectivo como regulador de la expansin de la periferia urbana, en donde no haba nada construido hace unas dcadas y en ese tiempo ya se formaron docenas de colonias y se conurbaron poblados rurales que estaban cercanos a la mancha urbana. Es tan devastador el impacto negativo sobre el medio ambiente y tan catico el resultado de la expansin urbana incontrolada, que no se puede esperar a modificar los cuerpos legales existentes (ambiental, agrario y urbano) para hacerlos congruentes normativamente entre s. El consenso poltico para llegar a eso puede tardar aos. Hay que actuar inmediatamente con el cuerpo legal que se tiene, para salvaguardar el escaso patrimonio natural que an se conserva en la extrema periferia y que es vital para sostener el precario equilibrio ecolgico de la ciudad. Para ello, habr que deslindar que el plan urbano vigente nicamente acte sobre el fundo legal de la ciudad, que es en donde es efectivo como regulador del desarrollo urbano. Paralelamente, habr que plantear una accin complementaria de planeacin a nivel territorial que cubra la periferia natural an no ocupada por asentamientos de bajos ingresos. Es sobre esta franja, an en su estado natural, en donde todava pueden tomarse decisiones de planeacin estratgica territorial para el desarrollo urbano y para la conservacin ambiental. Para ello, es necesario definir franjas o zonas en las que, de acuerdo con el potencial de absorcin urbana y de su valor ambiental, puedan llevarse a cabo acciones especficas de planeacin, buscando una base legal propia derivada en los cuerpos normativos actuales. Las franjas territoriales bsicas pueden ser las siguientes:

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Mancha urbana consolidada. Es propiamente el casco urbano de la ciudad que integra su fundo legal, pero tambin habr que incorporar a las extensas zonas urbanas consolidadas de bajos ingresos de la periferia que funcionalmente ya forman parte de la mancha urbana. sta es propiamente la ciudad estructurada, cuyo mecanismo de planeacin es el tradicional plan o programa de desarrollo urbano con toda su normatividad vigente. Franja de expansin urbana incontrolada en la periferia (que ha sido objeto de la investigacin mencionada). Es el territorio en proceso de ocupacin por asentamientos irregulares que cubre una gran superficie de conversin territorial de suelo rural a urbano. Es la franja urbana prxima a la mancha urbana consolidada, o sea, la expansin atomizada e incontrolada de la mancha urbana. Franja de transicin rural-urbano en la periferia. Sin duda alguna que la parte ms compleja por definir es el lmite imaginario entre la ciudad y el campo. La experiencia muestra que con lneas divisorias entre lo rural y lo urbano no se ha podido contener ni regular la expansin urbana de las periferias. Habr que intentar otro enfoque de planeacin para ellas, tal vez a travs de franjas de transicin rural a urbano, o bien, de franjas de amortiguamiento de expansin para la conservacin ecolgica. Las franjas de transicin son las reas agrcolas con fuerte presin de ocupacin por asentamientos irregulares y, generalmente, son tierras agrcolas de temporal de baja productividad; aunque en ocasiones tambin pueden ser tierras de alta productividad que por su localizacin cntrica y prximas a la mancha urbana estn en proceso de conversin del suelo. Se caracterizan por tener pocas viviendas muy dispersas en las parcelas, pero mantienen la utilizacin agrcola de la tierra. Se ubica entre la franja de expansin urbana y la franja de conservacin ecolgica. Zona de conservacin ecolgica. Son las zonas de elevado valor ambiental que integran el ecosistema del valle de Mxico en la recarga de acuferos, limpieza del aire y estabilizacin climtica. Principalmente son reas boscosas, pero con frecuencia son reas de cultivo que por el tipo de suelo permeable deben permanecer en ese estado, ya que, precisamente, los cultivos propician la filtracin del agua y evitan la erosin de los suelos. Por su gran valor en el equilibrio hidrolgico de la regin, debieron instrumentarse rigurosamente las normas de proteccin ambiental propuestas en los planes o programas urbanos anteriores para preservar

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las zonas lacustres inundables y los vasos de los ex lagos de Chalco, Xochimilco, Texcoco y Zumpango, entre otros. reas de alto riesgo. Al expandirse incontroladamente la ciudad sobre las periferias va cubriendo el territorio independientemente de su aptitud para la urbanizacin. Las reas de alto riesgo tienen muy bajo valor econmico y, por lo tanto, son codiciadas por los grupos de poblacin con menores ingresos. De este modo, la ciudad se expande sobre terrenos que presentan fallas geolgicas, que fueron minas de arena, que son inundables en poca de temporal, que estn sobre suelos salitrosos o suelos inestables que deterioran las construcciones, sobre barrancas y cerros con pendientes elevadas que pueden deslavarse cuando llueve, todo lo cual pone en riesgo la vida y bienes materiales de quienes los ocupan.

Lineamientos para polticas de ordenamiento urbano y conservacin ambiental de las periferias


La primer tarea a emprender y de la cual depende el xito de la poltica de ordenamiento es la definicin de estas franjas territoriales. Para ello, es necesario contar con la cartografa e informacin estadstica actualizadas (Garza, 2000); asimismo, es indispensable la participacin de un eclogo para que precise las franjas ms vulnerables ambientalmente; del demgrafo y del socilogo, quienes definirn los grupos socioeconmicos y sus niveles de integracin y agrupacin en el espacio; del jurista agrario que establezca lmites de parcelas y territorios; del ingeniero municipal que determine los niveles de abastecimiento y su relacin con redes troncales de infraestructura; del urbanista que fije tendencias y modalidades de expansin urbana; del economista que defina proyectos de inversin en terrenos agrcolas y de conservacin; del financiero que identifique los recursos de inversin y establezca su rentabilidad, y del poltico que establezca la viabilidad poltico-administrativa de propuestas, logre su consenso social y formule los mecanismos para su instrumentacin. Adicionalmente, habr que definir la participacin de instituciones gubernamentales en la instrumentacin de la poltica. La tarea requiere de un elevado nivel de conocimiento de las periferias y de concertacin para llegar a definir zonas bien precisas, sobre las cuales acte la poltica de ordenamiento territorial. De aqu que si la delimitacin de estas franjas no tiene solidez en su fundamentacin social, econmica, tcnica y poltica, el ordenamiento territorial

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difcilmente podr ser efectivo. A diferencia de la complejidad en el enfoque e instrumentacin de los planes y programas urbanos vigentes que cubren todo, una poltica de ordenamiento territorial en las periferias debe centrarse en pocas vertientes, pero de crucial importancia para la estructuracin de la expansin urbana y para la conservacin del medio ambiente, las cuales se mencionan a continuacin (cuadro 1): 1. Franjas de expansin urbana incontrolada ya ocupadas. Debido a su tenencia ejidal y comunal, no hay suficientes bases jurdicas para regular los procesos de expansin y consolidacin de bajos ingresos en las periferias, por lo que, probablemente, seguirn sin regulacin como hasta ahora. De la investigacin se han derivado normas urbanas mnimas que se deben aplicar sobre reas especficas dentro de las franjas de expansin urbana, con objeto de estructurar funcionalmente la masa urbana amorfa de las periferias urbanas actuales, como sera el caso de la afectacin y alineamiento de asentamientos para ensanchar las avenidas primarias y arterias secundarias, as como de la expropiacin de terrenos para procurar reas mnimas de equipamiento y de obras de cabecera de infraestructura. Siendo las afectaciones muy caras por el valor de reposicin de inmuebles o de reubicacin de familias afectadas, resulta evidente que slo debern ejecutarse las estrictamente indispensables. No obstante que el medio ambiente ha sido fuertemente alterado y degradado por la expansin incontrolada y hay pocos elementos naturales que salvaguardar, resulta muy importante hacer respetar las restricciones federales de barrancas y zonas lacustres. Como no hay instrumentos legales para regular la expansin urbana incontrolada, la nica manera de resolver los dems problemas urbanos de las periferias es como se afrontan hoy en da: de uno por uno y conforme emergen. Franjas de transicin urbano-rural en la periferia. Como la expansin urbana incontrolada no es controlable legalmente, resulta menos caro tomar medidas preventivas sobre territorio no ocupado que llevar a cabo las afectaciones sobre lotes una vez que ya han sido ocupados y se ha construido en ellos. Esta franja es realmente el lmite contenedor de la expansin urbana. De aqu que si la franja de transicin queda definida como una amplia zona agrcola en proceso de transformacin a usos urbanos, habr que aplicar proyectos de inversin para hacer ms rentable la actividad agrcola y de este modo amortiguar la presin del

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cambio rural a urbano. Es recomendable que estos proyectos se ubiquen prximos y a lo largo de la zona de conservacin ecolgica para que acten como colchn de proteccin ambiental. En cambio, a lo largo de la frontera con la mancha urbana que ya tiene presin para la conversin a uso urbano es recomendable definir y afectar los trazos viales primarios y secundarios, as como las reas de equipamiento, sin llevar a cabo sus construcciones porque stas pueden detonar ms expansin incontrolada. Por ejemplo, sobre esta franja podra tolerarse la expansin urbana irregular, pero desde el inicio se protegera a los elementos naturales de valor ambiental y se estructurara, en lo bsico, a los asentamientos precarios en proceso de formacin. Zonas de conservacin ecolgica. Por su alto valor ambiental, como los bosques, y delicados ecosistemas, como lagos y zonas lacustres, estas reas deben ser necesariamente afectadas para conservarlas en su estado natural. En algunos casos se podran convertir en parques nacionales y otorgarles la proteccin legal de la legislacin ambiental. Como no hay suficientes bases legales para proteger estas franjas de la depredacin humana ni de la ocupacin incontrolada de asentamientos de bajos ingresos, es indispensable definir prioridades de zonas ambientalmente vulnerables y tomar medidas drsticas para protegerlas y frenar la degradacin ambiental. A las reas que pueden tener mayor presin de ocupacin es importante asignarles un uso productivo instrumentando proyectos de inversin agroindustriales de alto rendimiento, como, por ejemplo, en floricultura, frutales, nopal, ajonjol o de algn tipo de ganado que est confinado. reas de alto riesgo. Por el riesgo que representan para la poblacin, estas reas de alto riesgo deben expropiarse cuando an no han sido ocupadas; para evitar el asentamiento de poblacin se les debe asignar un uso. Por ejemplo, segn el caso, podrn acondicionarse como reas recreativas, deportivas o bien otorgarles una funcin productiva como vivero, centros de experimentacin, plantas procesadoras de basura u otros.

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CUADRO 1 POLTICAS Y METAS DE ORDENAMIENTO URBANO Y CONSERVACIN AMBIENTAL EN LAS PERIFERIAS URBANAS
Pol ticas metas Patrones Social Legal Econ mico Financiero
Pueblos rurales aislados Incorporar nuevos asentamientos a barrios del pueblo Fortalecer identidad pueblo. Constituir centros de barrio No regularizar tenencia urbana. Expropiar franjas ecol gicas Integrar proyectos agr colas rentables Pueblos en proceso de absorci n Propiciar v nculos con Bald os asociaciones o grupos intermedios organizados existentes en subcentro vecino edificios de condominios Estructura urbana Pueblos rurales aislados Pueblos en proceso de absorci n Construcci n de v as Bald os secundarias y primarias. intermedios Promover l neas de transporte masivo Construcci n de EQ faltante de cobertura zonal y regional Trazado v as primarias y secundarias, sin construir nada Definir terrenos centros de barrio, sin construir nada Dise ar entronques con carreteras de acceso Prever reservas EQ para futuro. Instalaciones complementarias para agroindustria Equipamiento Servicios Ampliar cobertura de redes existentes Dotar servicios s lo centro del pueblo para propiciar consolidaci n Dotar de servicios y pavimentar calles para inducir densificaci n Normatividad Preservar patrimonio hist rico en edificaciones

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Ambiental

Deslindar franjas vulnerables. Reforestaci n. Deslindar zonas de valor ecol gico para reas recreativas o deportivas Zonas plusvalizadas con dificultad para rescatar medio ambiente

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Financiamiento preferencial a proy. agroindustriales Recursos para reforestar Promover algunos proyectos Condicionar inversi n Expropiar zonas de vivienda para inducir por zonas para ecol gicas y para CB. consolidaci n cerca del estimular consolidaci n Afectaciones viales. pueblo. y proteger zonas con No regularizar valor ambiental Regularizar lotificaciones Promover la inversi n en Financiamiento para obras e incorporar a fundo legal industria no contaminante de EQ, servicios Inducir construcci n y transporte conjuntos habitacional y

Impuesto predial sobre terrenos de especulaci n o bald os

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Someter nueva urbanizaci n a normas y sistema fiscal vigente

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Las prioridades para la ordenacin urbana y conservacin ambiental de las periferias


La magnitud de la expansin urbana incontrolada en las periferias alrededor de la ciudad cubre miles de hectreas en las que habitan millones de personas. En el proceso de expansin urbana no planeada, con el tiempo se va generando un elevado nivel de complejidad urbana por la fragmentacin de la estructura urbana, la irracionalidad en los usos del suelo, la insuficiencia y dispersin del equipamiento que, entre otros aspectos, afecta de manera directa a su poblacin. Esto genera un clima de carencias de todo tipo que hace difcil definir prioridades para la formulacin de un plan de ordenamiento urbano y de conservacin ambiental. Si bien, en teora, el plan urbano global debe proponer soluciones para los problemas mencionados, sabemos que no hay ni recursos financieros ni congruencia legal ni aparato administrativo capaz de monitorear todas las soluciones a mediano o largo plazos. Tambin sabemos que con la reciente apertura democrtica en la que cada grupo poltico, econmico y social est luchando por conquistar su espacio, tal vez sea prematuro pensar en lograr consensos que nos beneficien a todos, ya que ste es un proceso de maduracin poltica que an puede tardar aos. Por tal motivo, y siendo pragmticos en aceptar la circunstancia coyuntural y de transicin democrtica del presente, aparece como sensato concentrar la atencin slo en aquellos elementos de la expansin urbana incontrolada que tienen importancia y trascendencia para el futuro de la ciudad y de sus habitantes, de los que se proponen los siguientes: 1. Zonas ambientalmente vulnerables. Los 60 aos de desarrollo urbano contemporneo de la ciudad se han caracterizado por una ocupacin irracional del territorio, degradando, en el proceso, todos los elementos naturales que existan al inicio del siglo. De hecho, el desarrollo urbano se ha convertido en un sinnimo de depredacin ambiental. La ciudad an sigue expandindose hacia periferias ms distantes y en el proceso sigue arrasando al medio natural. Por la importancia que tiene en la limpieza del aire y en el abastecimiento de agua para los habitantes de la ciudad, la primera prioridad es salvaguardar y preservar lo que an queda del medio natural ubicado en la extrema periferia.

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reas de alto riesgo. Dado el peligro que implica, por la prdida de vidas y de bienes materiales, construir sobre reas de alto riesgo, es crucial prohibir su ocupacin por asentamientos irregulares. Franjas de transicin rural-urbano. Con la gradual ocupacin de asentamientos en una franja de transicin se va desfasando y formando de manera natural otra franja de transicin ms alejada en la cual vuelve a suceder lo mismo. Por razones ambientales y funcionales, la ciudad no debe seguir expandindose indefinidamente, por lo que resulta prioritario disminuir la presin de ocupacin territorial de las periferias, a travs de acciones en franjas de transicin. Porque puede resultar social y polticamente delicada y controvertida esta accin, no debe aplicarse sobre toda la extensa franja perifrica circundante a la ciudad que est en proceso de conversin rural a urbano, sino nicamente sobre aquellas reas que rodean a las zonas ambientalmente vulnerables. En el resto de la franja de transicin rural a urbano que rodea a la ciudad y que est alejada de las zonas de valor ambiental, deber tolerarse la conversin de usos del suelo como ha sucedido y sucede hoy en da. Franjas de expansin urbana incontrolada en las periferias. Se refieren a las franjas de periferia urbana en proceso de expansin y consolidacin, formadas por colonias y ampliaciones de barrios con gran diversidad de tejidos urbanos y de modalidades de ocupacin del suelo. En estas zonas, an de elevada dispersin, es posible llevar a cabo acciones concretas que conduzcan a su estructuracin urbana y dotacin de equipamiento. Esta prioridad tiene un tiempo de realizacin que se sita en la segunda dcada del asentamiento, que es cuando las calles ya empiezan a estar conformadas por viviendas en etapas iniciales de construccin. An se pueden alinear y afectar vas primarias y secundarias de importancia para la estructuracin urbana y funcional de la zona, as como ubicar el equipamiento bsico en los baldos disponibles. Las acciones no se deben realizar al inicio del asentamiento (o sea, la primera dcada), ya que tal inversin estimulara mayor expansin incontrolada. Por ello, las inversiones tienen que ubicarse sobre zonas que ya estn en proceso de consolidacin y nunca sobre zonas con gran dispersin de la extrema periferia. stas deben ser lo ms puntuales posible, o sea, ubicarse sobre lugares especficos, ya que las obras de vialidad y equipamiento incrementan el valor del suelo y aceleran la densificacin del rea circundante. Por ejemplo, si el equipamiento se sita estratgicamente a lo largo de un eje secundario de

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circulacin interna, gradualmente se integrar como centro de barrio con actividad comercial y de servicios que apoyar la funcionalidad interna de cada zona perifrica; es decir, reducir su dependencia funcional con la mancha urbana y, por consecuencia, el trfico y contaminacin de la periferia. Adems, el concentrar equipamiento y servicios sobre una arteria secundaria o un rea especfica, en vez de ubicarlos dispersamente como sucede hoy en da, propicia que los residentes puedan identificarse con su centro de barrio y favorece la creacin de puntos de encuentro que estimulan la interaccin familiar, para que, gradualmente, se vayan entretejiendo las redes sociales que son indispensables para integrar una comunidad. Zonas de periferia urbana ya consolidada. En las zonas urbanas de la periferia que ya estn totalmente consolidadas hay poco que hacer en trminos de planeacin urbana, no as en la pavimentacin de calles, dotacin de infraestructura y de equipamiento, servicios que generalmente son proporcionados por el gobierno local a travs de su programa normal de actividades. De hecho, esta periferia consolidada va quedando integrada a la mancha urbana de la ciudad, que es cuando, de acuerdo con las condicionantes urbanas de cada colonia, podran regularizarse los lotes y subdivisiones de origen ejidal o comunal para integrarlos al sistema tributario y legal urbanos, y sujetarlos a la normatividad de los planes de desarrollo urbano vigentes.

Reflexiones finales
Si se busca una solucin a la expansin incontrolada de las periferias urbanas habr que explorar fuera del mecanismo de planeacin urbana tradicional. Aqulla bien puede ser la planeacin territorial estratgica, no planificando todo el entorno de la ciudad y su periferia, pues se cae en la misma limitacin del enfoque totalizador de la planeacin tradicional, sino jerarquizando prioridades del desarrollo urbano y de proteccin al medio ambiente, y actuando slo sobre franjas ambientales vulnerables, lneas de circulacin principales y nodos de equipamiento quedando estratgicamente aseguradas las franjas, lneas y nodos; ante la demostrada imposibilidad de planificar a detalle los asentamientos irregulares, el resto del territorio puede quedar libre para ser ocupado incontroladamente.

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Papeles de POBLACIN No. 27

CIEAP/UAEM

En la investigacin mencionada sobre la periferia sur metropolitana de la ciudad de Mxico que cubri unas 34 500 hectreas (desde las colonias Hroes de Padierna, al poniente, hasta Villa de Milpa Alta, al oriente) se analiz a travs de aerofotos el proceso de transformacin de uso del suelo desde 1967 a 1995 y se cuantific la superficie de la vialidad primaria y secundaria de esta zona (excluyendo las calles locales), y se encontr que representa alrededor de 7 por ciento del territorio, el equipamiento comunitario, 5 por ciento, y las reas arboladas urbanas, de 4 a 8 por ciento. En resumen, para efectos de instrumentar una poltica estratgica territorial, se trata slo de afectar entre 15 y 20 por ciento de la superficie de la periferia inmediata, dejando que el resto sea ocupada por asentamientos irregulares, como hasta ahora. En realidad, sta es una superficie muy pequea a travs de la cual se puede ordenar, en lo bsico, el desarrollo de la extensa periferia urbana.

Bibliografa
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