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UNIDAD DIDCTICA VI

HECHOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS

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126 INTRODUCCIN
En la presente unidad didctica trataremos de definir, en primer lugar, los conceptos de hecho y acto administrativo. Luego, haremos mencin a los elementos y caractersticas del acto administrativo. Finalmente, analizaremos los distintos tipos de nulidades y vicios del acto jurdico. HECHOS ADMINISTRATIVOS Concepto La actividad o funcin administrativa se manifiesta a travs de actos o hechos administrativos, segn esa actividad sea jurdica o no jurdica. Ambas instituciones son, esencialmente, manifestacin o expresin de voluntad administrativa, por lo que se dificulta la diferenciacin de estas instituciones. Aproximndonos a una diferenciacin, trataremos, en primer trmino, lo concerniente a los hechos administrativos. Podra decirse que stos son la actuacin fsica o material de la administracin que manifiesta directamente, y a travs de la ejecucin, la voluntad que la ha presidido, como por ejemplo el vallado de una calle indica que por la misma se encuentra prohibido transitar por ella. Algunas constituciones provinciales definen al hecho administrativo como toda actividad material traducida en operaciones tcnicas o actuaciones fsicas, ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa, productora de efectos jurdicos directos o indirectos. La teora de los hechos es relevante en esta materia en tanto y en cuanto incidan en el derecho administrativo. Si se entiende que el hecho es un acontecimiento, el que importa en esta materia es al que adems se le atribuya una consecuencia jurdica por el orden jurdico. Se recurre para este concepto a lo dictado en la norma del art. 896 del Cdigo Civil, por lo que tanto importa para el derecho administrativo el hecho humano o aquel realizado por el hombre, como tambin el hecho natural o el proveniente del mundo externo ajeno al hombre. Vas de hecho Dentro de este punto es necesario tratar las vas de hecho (Art.m 9 Ley 19.549). El hecho jurdico humano es en principio lcito, en tanto que las vas de hecho son esencialmente ilcitos y requieren de los siguientes elementos: Intervencin sine qua non de un funcionario o empleado pblico.

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La accin material de ese sujeto. Y que dicha accin viole apreciablemente el orden jurdico vigente. Marienhoff, siguiendo el concepto de Desgranges, define a la va de hecho administrativa como la violacin del principio de legalidad por la accin material de un funcionario o empleado de la Administracin Pblica. ACTO ADMINISTRATIVO Nocin conceptual El acto administrativo es una declaracin unilateral de voluntad dictada en ejercicio de la funcin administrativa que tiene efectos jurdicos directos e individuales. En el acto administrativo es esencial la expresin de la voluntad administrativa y dirigida al intelecto de los administrados por medio de la palabra oral o escrita, o signos ideogrficos (imagen convencional o smbolo que significa un ser o una idea, pero no una palabra o frase fija que lo represente, como lo es el gesto de un agente pblico o una seal de trnsito). El modo de manifestacin ser general o particular (reglamento o acto administrativo particular), y su finalidad la de proyectar sus efectos hacia lo externo, tendiente a regular o disciplinar las relaciones de sta con los administrados. Elementos del acto administrativo La validez del acto administrativo depende del cumplimiento de ciertos requisitos o elementos esenciales, los que deben concurrir simultneamente para que ese acto sea perfecto (vlido y eficaz). Entre ellos debemos considerar para que sea vlido: La voluntad. El sujeto: Su competencia y capacidad. La causa o motivo. El objeto o contenido. La motivacin. La forma o formalidad. La finalidad. Por su parte para que el acto administrativo pueda ser eficaz debe existir notificacin. Encontramos adems que en el acto concurren otros elementos que si bien forman parte de la naturaleza del mismo y deben estar manifiestos en forma expresa, no son su esencia y se los denomina clusulas accidentales, facultativas o accesorias, o elementos no esenciales o eventuales. Ellos son: El plazo: es el perodo de tiempo en el cual el acto comienza o deja de producir efectos. La condicin: es la clusula a la cual se subordina el nacimiento o la extincin de los efectos del acto administrativo a verificacin de un hecho futuro e incierto.

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El modo: es la carga u obligacin impuesta discrecionalmente por la administracin al administrado, y a favor de ella. Respecto de la finalidad, se admite el tratamiento en conjunto y no como figura autnoma, subsumida en la voluntad, ya que sta es tanto la voluntad squica del agente que debe actuar cumpliendo el fin de la norma que le otorga la atribucin pertinente (en caso de que acte desconociendo ese fin, l incurre en desviacin de poder) como as tambin el procedimiento de preparacin y emisin de la declaracin del acto. La causa es susceptible de ser tratada en el rea de la motivacin o circunstancia de hecho y derecho que fundamenta la emisin del acto, y que se especifica en los considerandos. Caracteres del acto administrativo El acto administrativo tiene caractersticas propias que lo distinguen del acto jurdico, como es que en principio puede ser inmediatamente puesto en ejecucin o prctica. Estos son: la presuncin de legitimidad, la ejecutoriedad y la estabilidad. Pero stos no son absolutos ya que dependen de que el acto sea perfecto, es decir, vlido y eficaz. Si el acto no es vlido o dictado contrariamente al orden jurdico vigente, es ilegal y de llegar a probarse esa circunstancia (ilegalidad manifiesta) pierde la presuncin de legitimidad, con las consecuencias que acarree, llegando hasta la suspencin del mismo. Si un acto es vlido pero no eficaz, carecer de ejecutoriedad y no puede cumplirse o ponerse en prctica. A su vez, el art. 18 de la LNPA establece la prohibicin de revocacin en sede administrativa de los actos que crean, reconocen o declaran un derecho subjetivo, si ha sido notificado al interesado, sustentado fundamentalmente en la seguridad jurdica. En sntesis, de lo expuesto en este punto se deduce que los caracteres del acto administrativo son: Presuncin de legitimidad. Ejecutoriedad. Estabilidad. Nulidades Para tratar este tema es necesario precisar el concepto de acto administrativo perfecto: es aquel que cumple con dos condiciones, que sea vlido o nacido de acuerdo con el derecho y que siendo vlido cumpla con los requisitos para ser cumplido o puesto en prctica (validez y eficacia). Consecuentemente, el acto viciado o defectuoso es el que, sin satisfacer los requisitos de validez y eficacia, aparece en el mundo jurdico y que de acuerdo con el orden vigente, al estar afectada la perfeccin del acto, ste se torna invlido y consecuentemente nulo.

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Diferencia con las nulidades civiles Nuestro derecho administrativo no es codificado y por lo tanto no hay en ella una estructura orgnica acerca del rgimen de las nulidades. Mientras esta situacin perdure, lo sostiene el Superior Tribunal, no existe bice para aplicar las reglas generales del orden civil, salvando las diferencias manifiestas de los sujetos que intervienen en una u otra relacin jurdica: ...con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la substancia. Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Fallos, tomo 190, pgina 150-151, in re S: A Ganadera Los Lagos c/ Nacin s/ nulidad de decreto. Por lo tanto: El acto administrativo se presume vlido en tanto y en cuanto no se trate de una nulidad manifiesta. En el derecho administrativo, la nulidad no puede ser declarada de oficio sino a pedido de parte. La administracin pblica puede pedir la declaracin judicial de nulidad de sus actos viciados, mientras que en al rea civil le cabe la prohibicin del art. 1047 del C. C. El incumplimiento de determinada forma y que para ello no se estipule sancin, no excluye la invalidez del acto administrativo. Acto inexistente Aclarando lo evidente, diremos que existe diferencia entre la nulidad e inexistencia; en la primera el acto existi pero imperfecto; en la segunda ni siquiera tuvo aparicin tmida como acto en el mundo jurdico. El objetivo de esta categora es atribuirle a los tribunales judiciales el conocimiento de la invalidez de estos actos, situacin que slo se da en el derecho francs para el cual escapan de su rbita. No ocurre lo mismo en nuestro rgimen legal, cuya idntica finalidad se logra por medio de la teora de la va de hecho administrativa. Nadie niega esta realidad pero s se discute la utilidad de la existencia de la categora de actos inexistentes para resolver los problemas que a travs de ella se intenta. Para Marienhoff stos no son otra cosa que la va de hecho administrativa: ...la flagrante, manifiesta, grosera y grave violacin de la legalidad,.... Las irregularidades de los actos administrativos se clasifican en nulos o anulables, con su correspondiente distincin en absoluta o relativa, satisfaciendo plenamente todos los vicios posibles de los actos administrativos, por lo que una tercera categora sera innecesaria. Veamos en el siguiente cuadro de manera grfica esta clasificacin:

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Como quedara explcito precedentemente, la invalidez del acto administrativo determina la calidad de acto nulo o anulable, cuya diferenciacin es de grado. Tiene como efecto, el primero una irregularidad grave, y el segundo una menos grave. En caso de duda se estar en la consecuencia menos grave. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin sostuvo determinadas situaciones apreciables como determinantes del acto nulo de nulidad absoluta. Entre ellas cuando el acto: vulnere el orden pblico. lesione directamente el inters pblico. contravenga la forma de que debe hallarse revestido. Para que una irregularidad valga como vicio o defecto del acto administrativo con su correlativa sancin no es menester la existencia de una norma expresa, sino que se infiere de la interpretacin de los principios jurdicos de la actividad de la administracin pblica. Dos son los aspectos del acto administrativo a tener en cuenta a fin de determinar cuando nos encontramos ante una u otra categora de nulidad o anulabilidad. Ellos son la expresin de la voluntad y los elementos accidentales y esenciales del mismo. La voluntad, para que exista jurdicamente, debe ser exteriorizada, tanto por la administracin como por el administrado. En trminos generales se consideran vicios inherentes a la expresin de la voluntad al error, la ignorancia, el dolo y la violencia. Para que el error vicie la voluntad debe ser esencial, o excluyente de la voluntad. De recaer ste en la parte reglada y/o discrecional del acto, el mismo ser ilegtimo y por lo tanto causal de nulidad absoluta. Respecto del dolo, los principios vigentes en el derecho privado son de aplicacin en el derecho administrativo, pero con una excepcin fundamental: no se admite la concurrencia de dolo de ambas partes para eximir la anulacin del acto. Extincin del acto administrativo Se entiende con este concepto, el retiro del acto del campo jurdico por circunstancias de hecho o derecho no consideradas al momento de emisin del mismo. La extincin puede responder a circunstancias de hecho o de derecho (caducidad), por razones de mrito (revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia) o de ilegitimidad (revocacin por razones de ilegitimidad y anulacin). No debe confundirse este concepto con el de cesacin de los efectos del mismo. La cesacin es la concurrencia normal de acuerdo con lo previsto de antemano y hasta ese momento

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existe legalmente. La extincin sucede por causas no queridas y como consecuencia de hechos advertidos o surgidos posteriormente. Los medios de extincin de los actos administrativos son: la derogacin, la revocacin, la anulacin, la caducidad, la rescisin, la renuncia y el rescate. La extincin de un acto administrativo por razones de oportunidad, mrito o conveniencia se efecta mediante la revocacin homnima. La que responde a razones de ilegitimidad la puede efectuar tanto la administracin pblica por medio de la revocacin por razones de ilegitimidad; como el rgano judicial por medio de la anulacin. Saneamiento Es el medio por el cual se otorga perfeccin al acto administrativo que careca del mismo por encontrarse afectado por un vicio y no por una irregularidad intrascendente. Este procedimiento slo es susceptible en actos anulables o afectados de nulidad relativa. Ratificacin Es el hecho de que una persona acepte como propio, hechos o actos jurdicos realizados por otro en su nombre o sin poder suficiente. Es el acto viciado de incompetencia, sea sta absoluta o relativa. Slo la incompetencia por razn del grado sera irrelevante, pero si de acuerdo con el orden jurdico la avocacin o la delegacin no fuere procedente, esta incompetencia implicara un acto nulo absoluto. Confirmacin El acto administrativo irregular slo puede sanearse por esta va, que puede ser expresa o tcita. Es un acto en cuyo mrito, el rgano administrativo emisor del acto viciado dispone mantener la vigencia de ste y declara la validez actual del mismo (expresa). Los actos meramente anulables, afectados de nulidad relativa son pacibles de confirmacin aplicando la regla de la norma del art. 1061 del C. C. Esta resulta de la ejecucin voluntaria, total o parcial, de un acto sujeto a una accin de nulidad. Conversin Es la declaracin de la administracin pblica por el cual estatuye que un acto invlido valga como otro distinto. No sanea acto alguno sino que suple una situacin por otra, y esta nueva reposa en un acto nuevo que trasunta una nueva figura jurdica.

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1) Realice un cuadro comparativo entre un acto y un hecho administrativo. 2) Analice los siguientes elementos integrantes del concepto de acto administrativo: 1 es una declaracin ..................................................................................................... 2 unilateral 3 realizada en ejercicio de la funcin pblica ............................................................... 4 que produce efectos jurdicos ..................................................................................... 5 individuales ................................................................................................................ 6 en forma directa o inmediata ..................................................................................... 3) Qu diferencias existen entre los actos nulos y anulables? Ejemplifique. 4) Qu rgimen tiene la presuncin de legitimidad de los actos jurdicos en el Cdigo Civil? 5) Cul es el leading case en materia de presuncin de legitimidad en el derecho administrativo y qu doctrina se sostuvo en el mismo? 6) La doctrina que surge del fallo a que se refiere la pregunta anterior ha sufrido alguna modificacin en el curso de los aos? 7) Qu artculo de la ley 19.549 regula la presuncin de acuerdo con esa norma? 8) Cules son los efectos jurdicos que derivan de la presuncin de legitimidad de los actos administrativos? 9) La ejecutoriedad es un carcter de los actos vlidos, de los nulos o de los anulables? 10) Qu significado tiene afirmar que un acto administrativo tiene fuerza ejecutoria? Ejemplifique. 11) Cmo se impugna un hecho administrativo?

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12) El hecho tiene presuncin de legitimidad? Justifique. 13) Qu tipo de responsabilidad puede generar un hecho administrativo? 14) Dado el siguiente caso: En la actuacin iniciada contra el Sr. Prez, secretario en el rea jurdica de la AFIP, por agresin a su jefe a causa del ejercicio dse sus funciones, el director general de la AFIP resulve la procedencia de la instruccin del sumario, designado como instructor al Sr. Gonzlez. El Dr. Gonzlez cita al imputado para prestar declaracin y ofrece prueba, audiencia a la cual el Sr. Prez se present acompaado de su hermano el Secretario del Ministro de Economa Obras y Servicios Pblicos. Luego de tomado el descargo, el hermano del sumariado insina al instructor que en caso de un informe adverso usara sus influencias para que fuese removido de sus funciones. Finalizada la instruccin se elevan las conclusiones al Director General, el que merita como procedente la suspensin sugerida por el instructor. Corrido traslado al sumario de las conclusiones para que formulara observaciones y pruebas de stas, el Dr. Gonzlez omite sustanciar las pruebas ofrecidas por el Sr. Prez, infundamente, vedndole la posibilidad de alegar. El Director General dicta Resulucin n 349/99, decretando la suspensin. Al notificarse el Sr. Prez de la sancin impuesto insulta al Dr. Gonzlez, inicindose nuevo sumario. El Director General tras analizar lo actuado por el Dr. Gonzlez determina su exoneracin sin sumario previo. Distinga en el relato qu antecede a los actos y los hechos, del particular y de la administracin; jurdicos y no jurdicos. Detalle la existencia de vicios.