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Poltica turstica y planificacin: de las estrategias centralizadas a las estrategias participativas? Diego Kuper1 Lucas Ramrez2 Claudia A.

Troncoso3

1. Introduccin En las ltimas d cadas se !a generalizado una "orma de conce#ir a la plani"icaci$n %ue !a incluido entre sus premisas "undamentales la participaci$n & el di'logo de los distintos actores in(olucrados para lograr el consenso necesario en la de"inici$n de o#)eti(os & cursos de acci$n comunes %ue garanticen la e"icacia del proceso & la implementaci$n de los pro&ectos. Estas propuestas se !an presentado como superadoras de las "ormas !egem$nicas de conce#ir la plani"icaci$n desde la *egunda +uerra ,undial !asta mediados de la d cada de 1-./0 las cuales !an sido criticadas por sus caractersticas centralistas0 (erticalistas & tecnocr'ticas. Estas ideas no !an sido a)enas al 'm#ito de la plani"icaci$n turstica & actualmente las estrategias participati(as con"orman uno de los e)es centrales %ue sustenta las "ormas de pensar la plani"icaci$n sectorial. En e"ecto0 la plani"icaci$n del turismo !a de)ado atr's las "ormas tradicionales de proceder0 para enmarcarse dentro de lo %ue se denomina actualmente como planificacin estratgica & %ue inclu&e como uno de sus postulados la necesidad de otorgar un rol destacado a los actores (inculados a tra( s de la participaci$n. 1rente a estos cam#ios en la "orma de plani"icar el turismo surgen algunas preguntas2 3%u continuidades & %u cam#ios se o#ser(an 4en "orma e"ecti(a & m's all' de los enunciados4 entre las "ormas de plani"icaci$n actuales & las %ue !an caracterizado a la plani"icaci$n tradicional50 3cu'les son los principios0 metodologas & o#)eti(os %ue guan la plani"icaci$n turstica en la actualidad %ue la !acen di"erente a las implementadas en el pasado50 3%u rol le ca#e a la participaci$n en ellas50 3c$mo se implementan las "ormas participati(as %ue propone la plani"icaci$n turstica en la actualidad50 3%u alcances concretos tiene esta estrategia participati(a5 A partir de estos interrogantes este tra#a)o #usca analizar las caractersticas de la plani"icaci$n turstica actual en la Argentina & sus reales alcances como propuesta superadora de las "ormas tradicionales. En particular interesa analizar el rol %ue le ca#e a la participaci$n en 6a7 su de"inici$n te$rica & su "unci$n dentro del documento escrito 6el plan7 & 6#7 sus alcances al concretarse como una etapa dentro del proceso de "ormulaci$n e implementaci$n de un plan. 8ara alcanzar el o#)eti(o propuesto0 en este tra#a)o se analizan di(ersas e9periencias de plani"icaci$n del turismo en la Argentina0 #uscando dar cuenta de c$mo ellas se mani"iestan a di"erentes ni(eles institucionales & di"erentes escalas geogr'"icas. Concretamente0 se analiza la plani"icaci$n del turismo en las localidades de +ualegua&c! & 1ederaci$n 6pro(incia de Entre Ros70 en la :ue#rada de ;uma!uaca 68ro(incia de <u)u&7 & a escala nacional0 recogiendo resultados de in(estigaciones realizadas en el marco del grupo de in(estigaci$n so#re Turismo & Territorio con sede en el =nstituto de +eogra"a de la >ni(ersidad de ?uenos Aires dirigido por Rodol"o ?ertoncello. 1

8ara realizar el an'lisis se utilizaron "uentes de tipo secundarias & primarias. Entre las primeras se encuentran di"erentes documentos disponi#les p#licamente & ela#orados por distintos organismos del sector p#lico (inculados con el turismo0 los cuales dan cuenta de las caractersticas generales de las "ormas de pensar e implementar la plani"icaci$n turstica2 el 8lan 1ederal Estrat gico de Turismo *ustenta#le 681ET*70 el 8rograma de 1ortalecimiento & Estmulo de Destinos Tursticos Emergentes 68R@1@DE70 el 8lan de Desarrollo Turstico *ustenta#le para la pro(incia de <u)u&0 el 8lan Estrat gico de Desarrollo Turstico Am#iental para la localidad de 1ederaci$n0 Entre Ros 68EDTA7 & el 8lan Estrat gico +ualegua&c! 68E+7. Estos documentos "ueron analizados a ni(el discursi(o poniendo la atenci$n en las "ormas0 roles & "unciones %ue ad%uieren las estrategias participati(as en el diseAo & "ormulaci$n de los propios planes. Tam#i n se utilizaron como "uente estudios empricos %ue a#ordan alguno de estos planes. Las "uentes primarias inclu&en un con)unto de entre(istas realizadas a2 a7 actores (inculados con la implementaci$n de esta poltica en las dependencias o"iciales & #7 distintos actores (inculados con la prestaci$n de ser(icios tursticos o empleados en el sector. La realizaci$n de entre(istas tam#i n estu(o orientada a permitir el surgimiento de las (oces de otros actores no (inculados con la poltica & a recoger sus distintas posiciones. Este tra#a)o a#orda la plani"icaci$n turstica a tra( s del an'lisis concreto de las "ormas de presentaci$n e implementaci$n (igentes %ue la caracterizan. En este sentido0 el tra#a)o #rinda !erramientas para comprender la "unci$n & los alcances concretos %ue presenta la participaci$n en el campo de la plani"icaci$n turstica. Esto constitu&e un aporte de rele(ancia en la medida en %ue permite re(isar las "ormas en %ue se est' implementando e"ecti(amente este tipo de plani"icaci$n en la Argentina0 a la (ez %ue #rinda elementos para pensar & analizar estas estrategias participati(as & proponer otras para su me)or implementaci$n.

2. De la planificacin centralizada a la planificacin estratgica En general se utilizan las nociones de planeaci$n & plani"icaci$n como sin$nimos2 am#as re"ieren a un proceso0 a una metodologa0 a un con)unto de pr'cticas de re"le9i$n & estudios prospecti(os o de pre"iguraci$n del "uturo para la de"inici$n de medios & cursos de acci$n %ue se desarrollar'n en pos de la cumplimentaci$n de determinados o#)eti(os con el prop$sito de inter(enir en cierta realidad 6Carri$n0 1--BC 8ierro et al.0 2//BC Ro(ere0 2//27. El resultado de este proceso es el plan2 Dun producto intelectual pre(io a una acci$nE 6Fo(icG0 2//B217 %ue tiene0 en general0 su materializaci$n en un documento escrito.B El ma&or esplendor & protagonismo del plan & la plani"icaci$n se produ)o a partir del perodo de entreguerras del siglo HH & especialmente durante el perodo de crecimiento econ$mico sostenido de la segunda posguerra en el 'm#ito de los estudios so#re el desarrollo econ$mico 6inclu&endo planes sectoriales70 la modernizaci$n0 el ordenamiento territorial & de las ciudades & las estrategias militares. D*u aplicaci$n0 tanto para la reconstrucci$n de las ciudades & territorios de(astados por la *egunda +uerra ,undial0 como en el desarrollo de los nue(os pases socialistas de Europa oriental0 le dio gran legitimidad social & polticaE 68ierro et al0 2//B22-7. Tam#i n "ue mu& utilizado como !erramienta de desarrollo econ$mico & social de los pases po#res & como "orma de en"rentar sus disparidades socio econ$micas 2

regionales 6especialmente la concentraci$n econ$mica7 en pos de una distri#uci$n territorial m's e%uitati(a 6,anzanal0 2//I7. Asimismo0 este protagonismo del planeamiento se inscri#i$ en el perodo en %ue se encontra#a en auge el denominado DEstado #ene"actorE "uertemente centralizado 6en cuanto a la toma de decisiones & la gesti$n de las polticas p#licas7 & con amplia inter(enci$n en todos los aspectos de la realidad social & econ$mica. 8aralelamente0 empezaron a tener di"usi$n las primeras teoras economicistas del desarrollo %ue indica#an los modelos & las "ormas DcorrectasE de lle(ar adelante los procesos de crecimiento econ$mico & la modernizaci$n de las sociedades 6teoras identi"icadas gen ricamente con el t rmino DdesarrollismoE7. A%u0 el planeamiento "ue conce#ido como un Dinstrumento para adecuar la e9pansi$n de un orden pre(istoE 6+oreliG0 2//221J7. <ustamente0 Ter'n Tro&ano 61--K7 de"ine al plan de este perodo plan co!o previsin integral"0 es decir0 conce#ido como un instrumento t cnico con capacidad de pre(isi$n de los cam#ios %ue poda0 de esta "orma0 contri#uir a asegurar la toma de decisiones polticas. A partir de la inclusi$n de pro"esionales4t cnicos pro(enientes de la economa & de las distintas ramas de las ciencias sociales0 el plan aspira#a a ser un estudio omnicomprensi(o & glo#al 6=#d.7. ?asado en el De"ecto de (erdadE del conocimiento cient"ico aportado por estas ciencias 6segn los c'nones de cienti"icidad imperantes del neopositi(ismo70 el planeamiento en este perodo se mostr$ como un proceso o#)eti(o0 racional & apoltico0 donde se rec!aza#a todo tipo de impro(isaci$n & sus resultados se encontra#an "uera de discusi$n. Adem's0 el plan tradicional 6tam#i n llamado Dplan li#roE7 era o#ra e9clusi(a de un e%uipo independiente de pro"esionales t cnicos e9pertos & una (ez redactado0 los e%uipos t cnicos #urocr'ticos 6& dirigentes polticos7 & la sociedad ci(il toma#an el lugar de meros receptores de sus propuestas. De esta "orma0 se esta#leca una marcada di"erenciaci$n & (erticalidad entre los distintos actores del proceso de planeamiento 6Carri$n0 1--B7. As0 se legitim$ una amplia in(ersi$n en la "ormaci$n de plani"icadores & en desarrollos te$ricos & metodol$gicos espec"icos 6Ro(ere0 2//27 & en la con"ormaci$n dentro de la es"era estatal0 de organismos t cnicos aut$nomos con importantes recursos econ$micos 6comnmente denominados Do"icina del planE7 %ue una (ez realizadas las tareas pre(istas se disol(an. En este conte9to0 el r$tulo Dtecnocr'ticaE asignado gen ricamente a este tipo de plani"icaci$n 6muc!as (eces utilizado pe&orati(amente7 es el %ue sintetiza las caractersticas e9presadas en los p'rra"os precedentes. En t rminos generales0 este tipo de planeamiento se caracteriz$ en lo metodol$gico por ser un proceso de ela#oraci$n lineal0 secuencial0 "inito & a largo plazo. En primer lugar se de"inan las caractersticas del plan en #ase a unos Dt rminos de re"erenciaE donde se especi"ica#an los plazos0 costos0 etapas & contenidos. 8osteriormente0 inclua una e9tensa etapa de antecedentes & diagn$stico donde0 a modo de in(entario0 se Drecolecta#aE in"ormaci$n De9!austi(aE so#re una realidadC otra etapa de prognosis donde se realiza#a una pro&ecci$n a "uturo de esta realidadC "inalmente una etapa de "ormulaci$n de propuestas para ser aplicadas de modo !omog neo o#re asuntos de inter s p#lico %ue no contempla#an las especi"idades de las distintas realidades socioecon$micas. Estas "ormas de pensar & actuar en la plani"icaci$n comenzaron a cam#iar !acia principios de la d cada de 1-./ cuando0 pro#a#lemente en su momento de apogeo0 se !icieron "uertes las crticas & desencantos desde amplios sectores sociales & pro"esionales0 en"atizando la relati(a e"icacia 6intentos costosos & poco e9itosos7 & los pro#lemas de operati(idad %ue presenta#an los planes en general. En este conte9to 3

surgen nue(as propuestas en el 'm#ito del planeamiento0 entre las cuales se encontra#an a%uellas %ue reci#ieron el nom#re gen rico de planea!iento estratgicoJ. Ca#e mencionar %ue esta nue(a "orma de pensar la plani"icaci$n surge a partir de sistematizar di"erentes crticas a la plani"icaci$n tradicional & %ue0 asimismo0 el corpus de metodologas0 sa#eres & o#)eti(os se esta#lece rescatando0 por un lado0 algunas ideas anteriores &0 por el otro0 delineando m todos & sa#eres %ue se DcontraponenE a los pre(ios. As0 las principales crticas aportadas por los partidarios del planeamiento estrat gico se sustentan en el DgigantismoE %ue caracteriz$ al planeamiento anterior. En oposici$n0 pero rescatando al plan como metodologa & su (isi$n glo#al & a largo plazo0 el planeamiento estrat gico0 tam#i n conocido como Dplan procesoE0 propone un planeamiento m's "le9i#le 6adapt'ndose a nue(as situaciones70 "ocalizado & e9pediti(o guiado por planes de acci$n & pro&ectos concretos en "unci$n de distintos e)es o Dpro#lemas identi"icadosE. Lo Destrat gicoE de este planeamiento radica en la asignaci$n de recursos en el tiempo segn una cierta (isi$n del "uturo 6Reese0 1---7 & en la idea de Dcon%uistar etapasE %ue permitira la realizaci$n de nue(os diagn$sticos & la re(isi$n continua del cumplimiento & precisi$n de los o#)eti(os de"inidos originalmente0 en un ida & (uelta constante0 acompaAando0 en cierta medida0 su implementaci$n 6Carri$n0 1--B7. Es decir0 el planeamiento es m's %ue la realizaci$n de un plan & no de#era ser un momento singularC as0 el mismo proceso de planeamiento empieza a ser considerado0 a (eces0 m's importante %ue los propios resultados o#tenidos por su implementaci$n 6?or)a & Castells0 1--.7. Asimismo0 las propuestas del planeamiento estrat gico critican la primaca del Estado en el planeamiento & su inter(enci$n en todas las es"eras de la (ida social. A esto se suma la crtica a la primaca & relati(a e"icacia de los e9pertos pro"esionales para la ela#oraci$n de las propuestas. 1rente a esta situaci$n0 en el planeamiento estrat gico se contemplan Descenarios de negociaci$nE entre los distintos actores de la sociedad inter(inientes 4tanto p#licos como pri(ados4 )unto con el Estado como "orma de garantizar0 a tra( s de la "ormaci$n de consensos0 la e"icacia del proceso & la implementaci$n de los pro&ectos. 8or lo tanto &a no es el sa#er e9perto 6o Dcient"icoE7 el %ue permite la instalaci$n de un pro&ecto legitimado sino su car'cter consensuado o polticamente acordado. Estas propuestas0 a su (ez0 est'n #asadas en ciertas ideas neoli#erales so#re el rol del estado %ue inclu&en0 entre otras cuestiones0 la trans"erencia de los roles & responsa#ilidades gu#ernamentales nacionales !acia ni(eles intermedios & locales &0 por lo tanto0 implican otorgar una ma&or participaci$n e inter(enci$n a estos ltimos 6estos planteos se materializaron en una reestructuraci$n del aparato estatal0 comnmente denominada proceso de descentralizaci$n7. Linculado a la idea de consenso como estrategia0 ca#e mencionar %ue el tono discursi(o de los documentosMplanes se caracteriza por ser altamente persuasi(o. A#undan generalmente pala#ras e ideas Datracti(asE & no con"licti(as0 de las cuales la ma&ora de los actores no podra estar en desacuerdo por lo menos desde una perspecti(a Dpolticamente correctaE0 pero %ue son0 a la (ez0 poco claras & de"inidasK. Respecto a la estructura de los planes estrat gicos0 estos no tienen un "ormato nico0 aun%ue en t rminos generales inclu&en algunos tems #'sicos. En primer lugar0 presentan el diagnostico 4a (eces denominado con t rminos m's Datracti(osE para di"erenciarse de los planes tradicionales4 donde se determina la situaci$n actual0 posi#les escenarios & una situaci$n deseadaC al tiempo %ue se esta#lecen los o#)eti(os & se de"inen las estrategias o cursos de acci$n comunes. Este diagnostico se ela#ora "undamentalmente mediante la implementaci$n de la metodologa de la Dmatriz 1@DAE.Nconce#ida como una estrategia %ue permite sintetizar los consensos alcanzadosN & se organiza por temas %ue no se corresponden linealmente con los 4

campos disciplinares tradicionales. En segundo lugar0 los planes contienen las Dlneas estrat gicasE o Dlneas de actuaci$nE0 %ue son un con)unto de acciones a desarrollar organizadas segn los o#)eti(os & temas de"inidos en el diagn$stico & %ue0 a su (ez0 agrupan & organizan los programas & pro&ectos espec"icos a ser implementados. Dentro de este "ormato0 la metodologa del Dtaller participati(oE es la !erramienta m's utilizada para garantizar la inclusi$n de los distintos actores. Al mismo tiempo se !a constituido en la principal estrategia de legitimaci$n poltica de este tipo de planes dado %ue muc!as (eces se trans"orm$ en sin$nimo de Dresultados consensuadosEI.

#. $ntecedentes de la planificacin turstica en $rgentina En Argentina0 las acciones polticas & la plani"icaci$n turstica tu(ieron su origen0 se di"undieron & se !icieron m's comple)as en la medida %ue el turismo como "en$meno socioecon$mico "ue creciendo cualitati(amente & cuantitati(amente0 al tiempo %ue empez$ a ser considerado como pro#lem'tica socioecon$mica &0 por tanto0 o#)eto de inter(enci$n por parte de la es"era estatal-. Al mismo tiempo0 la plani"icaci$n turstica en Argentina se caracteriz$ por acompaAar0 en t rminos generales0 las "ormas !egem$nicas de pensar & actuar en el campo del planeamiento con sus respecti(os cam#ios en el tiempo. As0 es %ue en las d cadas de 1-K/ & 1-./ el turismo ad%uiere rele(ancia como o#)eto de plani"icaci$n por parte del Estado0 momento %ue coincide con la consolidaci$n del denominado turismo masi(o1/. En este conte9to la creaci$n de instituciones como la Direcci$n Facional de Turismo en 1-JI & de las carreras o"iciales uni(ersitarias & terciarias de turismo 4tanto p#licas como pri(adas4 en la d cada de 1-K/C la creaci$n en 1-KK de un e%uipo interdisciplinario de asesoramiento & planeamiento en turismo en la 1acultad de Ar%uitectura & >r#anismo de la >?A en con(enio con la Direcci$n Facional de TurismoC la organizaci$n de las DReuniones Facionales de TurismoE ocurridas entre 1-.K & 1-I/C la sanci$n en el aAo 1-K- de la Le& Facional de Turismo FO 1B.J.BC o la ela#oraci$n por parte del Conse)o 1ederal de =n(ersiones 6C1=7 4en con)unto con (arios go#iernos pro(inciales4 de estudios & planes de desarrollo turstico son s$lo algunos e)emplos claros %ue pueden citarse para mostrar la "uerza %ue tom$ la plani"icaci$n turstica en Argentina durante esas d cadas 6para (er una sistematizaci$n de los estudios consultar +emelli0 1-IK & para m's detalles so#re este perodo (er Capanegra0 2//1711. La plani"icaci$n turstica de esta poca se caracteriz$ por poseer un "uerte car'cter tecnocr'tico & una concepci$n netamente desarrollista de la economa &a %ue la acti(idad turstica era (ista como una estrategia para el desarrollo socio econ$mico de 'reas atrasadas & consecuentemente apta para disminuir las desigualdades regionales12. La ela#oraci$n de estos planes estu(o "uertemente in"luenciada por las ideas & modelos (igentes de la Alianza para el 8rogreso0 las propuestas te$rico4 metodol$gicas ela#oradas por la CE8AL & el =L8E*13 para e9plicar & promo(er "ormas de desarrollo & para capacitar pro"esionales a lo %ue se le agrega#an los re%uisitos %ue e9igan entidades como el ?anco ,undial0 el 1,= & el ?=D0 entre otros organismos0 para la "inanciaci$n de estos planes. Estas acciones "ueron "ormas concretas %ue impulsaron de modo normati(o una "orma de lle(ar adelante el proceso de desarrollo en Latinoam rica0 & en la cual se enmarc$ la plani"icaci$n de la acti(idad en Argentina 6Capanegra0 2//17. 8recisamente0 este con)unto de instituciones & los t cnicos pro"esionales %ue tra#a)aron en ellas delinearon el corpus de sa#eres e9pertos %ue dominaron la plani"icaci$n del turismo durante d cadas. Pa en la d cada de 1-I/0 el documento o"icial D?ases para un 8lan 1ederal de TurismoE pu#licado en 1-IB por la *ecretara de Comercio del ,inisterio de Economa 5

de la Faci$n puede ser (isto como un documento %ue marca un antes & un despu s entre las "ormas de pensar & realizar la plani"icaci$n del turismo0 a la (ez %ue se constitu&e en el primer plan de car'cter "ederal del pas1B. El mismo com#ina0 tanto en el documento "inal como en el proceso de "ormulaci$n0 elementos %ue pueden asociarse alternati(amente con la plani"icaci$n tradicional & con las nue(as "ormas de plani"icaci$n. 8or un lado0 el plan presenta#a caractersticas tpicas de la plani"icaci$n tradicional &a %ue sus o#)eti(os se inscri#an claramente dentro de una concepci$n desarrollista4economicista & "ueron de"inidos inicialmente por t cnicos e9pertos & posteriormente implementados de manera centralizada desde el Estado nacional. 8or otro lado0 el plan presenta#a aspectos %ue pueden enmarcarse dentro de las nue(as "ormas de conce#ir la plani"icaci$n0 tales como la inclusi$n de o#)eti(os socioculturales & am#ientales %ue e9cedan la (isi$n economicista 6aun%ue este tipo de o#)eti(os presentan un rol secundario a los o#)eti(os econ$micos7C la realizaci$n de tareas de consulta a "uncionarios (inculados con la acti(idad en instancias pre(ias a la "ormulaci$n del plan 6"ormalizada en Dreuniones "ederalesE7C la consideraci$n de las opiniones del sector pri(ado para la correcta implementaci$n del planC & la de"inici$n de o#)eti(os a corto0 mediano & largo plazo pasi#les de ser re(isados & re"ormulados 6car'cter "le9i#le7. 1inalmente0 como antecedente m's reciente se encuentra la sanci$n de la Le& Facional de Turismo FO 2J.--. & la "ormulaci$n del 8lan 1ederal Estrat gico de Turismo *ustenta#le 681ET*7 por la *ecretara de Turismo de Faci$n 6en acuerdo con otros organismos o"iciales & agentes econ$micos7 en el aAo 2//J. El mismo constitu&e un plan de desarrollo econ$mico0 cu&a estructura "ormal0 contenidos e9presados & metodologa utilizada se inscri#e e9plcitamente en el marco de los principios %ue sustentan la plani"icaci$n estrat gica. En el plan0 es no(edoso el rol %ue ocupa el turismo al presentarse como la acti(idad econ$mica me)or posicionada para generar un proceso de desarrollo socioecon$mico local & sustenta#le 4& legitimado a partir de los potenciales #ene"icios econ$micos & sociales %ue genera la acti(idad4 re"le)ando0 a su (ez0 el alto grado de institucionalizaci$n de la acti(idad como poltica p#lica 1J. Al mismo tiempo0 este documento e9presa una nue(a "unci$n %ue cumple el Estado nacional 4rede"iniendo por lo tanto el rol de los ni(eles poltico4administrati(os locales4 en el marco de una nue(a l$gica poltica 6procesos de descentralizaci$n del poder p#lico7 & en un determinado conte9to socioecon$mico 6crisis de acti(idades econ$micas tradicionales7.

%. &l turis!o y la planificacin. $n'lisis de casos En el apartado se analizan los planes seAalados en la introducci$n del tra#a)o. La e9posici$n se organiza presentando0 en primer lugar una caracterizaci$n 6aAo de realizaci$n0 instituciones responsa#les0 alcances sectorialesMterritoriales & o#)eti(os principales7 %ue permite conte9tuar cada uno & compararlos entre s. En segundo lugar0 se analiza el rol %ue ad%uiere la participaci$n en los planes0 tanto en el plano discursi(o 6los documentos "inales7 como en el proceso de "ormulaci$n. 8ara este ltimo tem se a#ordar'n las "ormas %ue tomaron las instancias participati(as & las demandas de los actores %ue participaron en las mismas. %.1. (os planes) sus caractersticas generales A%u0 se analiza un con)unto de planes 6(er cuadro 17 %ue !an #uscado ordenar la acti(idad turstica en destinos concretos. Todos ellos se pusieron en marc!a en los ltimos diez aAos & la ma&ora contina (igente0 en el sentido de %ue no "ueron 6

reemplazados & en algunos casos son consultados0 citados o se !a recurrido a dar continuidad a algunas lneas de acci$n planteadas por 6& en7 ellos. Este con)unto de planes se compone de propuestas de plani"icaci$n con di"erentes caractersticas. El an'lisis de planes con caractersticas tan dismiles es de inter s en la medida en %ue permite o#ser(ar & comparar c$mo la plani"icaci$n es pensada & lle(ada adelante por di"erentes actores0 con di"erentes destinos como o#)eto de inter(enci$n0 & en de"initi(a0 contemplando di"erentes situaciones a distintas escalas geogr'"icas. En e"ecto0 tal como se e(idencia en los o#)eti(os de cada uno0 la selecci$n realizada comprende planes de (aria#le alcance territorial 6nacional0 pro(incial0 municipal70 de di"erente alcance sectorial 6si #ien la ma&ora son planes sectoriales de turismo tam#i n se inclu&$ un plan integral glo#al70 adem's de las di"erencias %ue presentan respecto a los actores in(olucrados en su ela#oraci$n. ,'s all' de estas di"erencias0 podemos reconocer una misma l$gica de operar en la realizaci$n de los planes0 la cual consiste en la inter(enci$n de manera central de algn organismo estatal de go#ierno 6en ocasiones sectorial0 especializado en turismo7 & %ue tiene in)erencia a di"erentes ni(eles 6nacional0 pro(incial0 municipal7. Adem's0 en todos los casos es el Estado %uien con(oca a otros actores del sector p#lico & pri(ado para poner en marc!a los planes. 8ara el caso del con)unto de planes analizados0 entre los actores del sector pri(ado se encuentran entidades uni(ersitarias0 consultoras0 entidades "inanciadoras & representantes del sector empresarial turstico. %.2. &l lugar de la participacin en los planes %.2.1. (a participacin en los docu!entos finales En los planes puede o#ser(arse c$mo todo lo concerniente a la participaci$n ocupa un lugar destacado. En e"ecto0 en los documentos pu#licados o"icialmente 6esto es0 en cada plan7 suele !acerse menci$n e9plcita del rol central %ue se le otorga a la participaci$n0 con"ormando el e)e desde el cual se constru&e o se "ormula 4legtimamente & desde el DconsensoE4 cada plan. Esta situaci$n permite di"erenciarse0 tam#i n de manera e9plcita0 de otras "ormas pasadas de pensar & "ormular los planes. En este sentido son elocuentes los siguientes e9tractos pertenecientes al te9to del 81ET*0 en primer lugar & al 8EDTA0 en segundo2
DEsta modalidad de tra#a)o Qel tallerR complementa con (enta)as nota#les al tpico diagn$stico de la#oratorio0 pues se pudo !acer en un corto lapso de tiempo0 con in"ormaci$n actual & de calidad0 con un di'logo de sa#eres multisectorial0 transdisciplinario e inter)urisdiccional. En "in0 en el marco pertinente a este proceso de plani"icaci$n a#ierta0 inclusi(a0 %ue conci#e a todo 8lan como un proceso0 antes %ue como un producto tecnocr'tico e iluministaE 6Argentina4 *ecretara de Turismo de la Faci$n0 2//.2 2K71K. DEl 8EDTA comenza#a a ser la e9presi$n de un deseo de tra#a)o en pos de un o#)eti(o en comn & no de un documento %ue0 a modo del +ran Li#ro de la *a#idura0 de#a dar las recetas para el 9ito merced al poder de una (arita m'gica & de con)uros so#renaturalesE 6?oloni & Capece0 2//2C J17 1..

Retomando el documento del 81ET*0 a%u se resalta el lugar central %ue se le otorga a los con(ocados a participar en la ela#oraci$n del mismo re"iri ndose a ellos como Dco4autoresE & DcustodiosE del plan2
DEl 8lan !a #uscado ir constru&endo estas con(icciones de un modo participati(o0 desde a#a)o !acia arri#a0 con casi K// actores protag$nicos del

turismo actual en el pas0 con la consigna de superar la condici$n de actores para trans"ormarse en co4autores de los planteamientos a%u contenidos. El proceso transitado0 conduce a todos los participantes a trans"ormarse en custodios de la aplicaci$n del 8lan & sus sistem'ticas actualizaciones.E 6Argentina4 *ecretara de Turismo de la Faci$n0 2//.2 1.71I

@tro p'rra"o %ue da cuenta de las mismas caractersticas0 lo encontramos en documentos complementarios del 8EDTA2
DRespecto a la participaci$n en las instancias de plani"icaci$n4gesti$n0 podamos Qlos directores o t cnicos del planR estar con(ersando con el Director 8ro(incial de Turismo0 "uncionarios de la *ecretara de Turismo de la Faci$n0 la esposa de un pescador0 un (ecino %ue %uera organizar una acti(idad deporti(a4recreati(a0 asistiendo a reuniones con los *ecretarios de Turismo de todo el Corredor del Ro >rugua&0 diseAando programas de cursos cortos de capacitaci$n organizando )ornadas de capacitaci$n & di(ulgaci$n0 aportando e9periencias de otras regiones0 #uscando "uentes de "inanciamiento0 ela#orando antepro&ectos & pro&ectos0 !aciendo presupuestos par un centro de a(ista)e de a(es & caminando el terreno para encontrar el me)or lugar para su instalaci$n0 etc.0 etc. @ sea0 (ariopinto0 como es en esencia todo desarrollo turstico am#iental. En este plano0 (alga la aclaraci$n0 los directores del 8EDTA no tom'#amos decisiones. *ugeramos0 asesor'#amos0 acompaA'#amos0 in"orm'#amos. 8ero no decidamos. Esto era parte del proceso de aprendiza)e para %ue no se trans"ormen en asesores4 dependientesE 6?oloni & Capece0 2//22 J37.

Tam#i n en estos planes reaparece la idea del rol protag$nico de los actores con(ocados0 no s$lo para #rindar sus opiniones & e9presar sus demandas sino tam#i n !aciendo re"erencia a las "ormas de apropiaci$n %ue comporta 6para los actores in(olucrados7 el !a#er participado en la ela#oraci$n del plan2
DEl 8lan Estrat gico es propiedad de toda la comunidad & no de ningn partido poltico ni de una gesti$n municipal. 8or%ue se realiz$ con la participaci$n & el compromiso de todos los sectores & por%ue el "uturo de +ualegua&c! de#e ser una construcci$n solidaria0 %ue nos integre a todos en el marco de un pro&ecto comnE 6+ualegua&c!0 ,unicipalidad0 2//22 K7.

En este sentido0 tam#i n ellos detentan derec!os tanto como o#ligaciones & responsa#ilidades respecto de la e(oluci$n en la implementaci$n del plan2
DEl o#rar as permite que la gestin sea efectuada de forma respetuosa de las aspiraciones de la comunidad0 & %ue el continuo planteamiento4gesti$n4 control4replanteamiento4gesti$n4etc. tendr' a los !a#itantes como los principales !acedores de su presente & "uturo. @ sea0 el Planeamiento Estratgico es un instrumento para la gestin0 & no para los especialistas %ue lo ela#oranE 6?oloni & Capece0 2//22 1I. Resaltado original7.

La idea del plan como proceso0 la !erramienta del taller0 la utilizaci$n de la matriz 1@DA0 las dimensiones insosla&a#les de consenso0 participaci$n0 di'logo0 compromiso0 solidaridad & responsa#ilidad de los actores participantes aparecen en este con)unto de planes0 m's all' de las di"erencias %ue presentan. Esta rele(ancia de lo participati(o0 puesta en e(idencia a ni(el discursi(o0 tam#i n se re"le)a en la pr'ctica concreta de las "ormas de inter(enir en la realidad. De !ec!o la gran ma&ora de los planes e"ecti(amente pre( 0 organiza & lle(a adelante instancias en las %ue se con(oca a distintos actores a participar en la plani"icaci$n. En relaci$n con esto0 es "recuente encontrar en los documentos de estos planes listados con los nom#res propios de los asistentes a los talleres as como alguna otra in"ormaci$n como

dedicaci$n0 lugar de origen & las "otogra"as de los encuentros0 todos ellos de(enidos en prue#as %ue certi"ican %ue la participaci$n !a tenido lugar1-. %.2.2. (a participacin en el proceso de for!ulacin Al o#ser(ar las distintas etapas %ue proponen los planes en su proceso de "ormulaci$n0 puede (erse %ue todos ellos cuentan con momentos en los %ue participan los actores con(ocantes o las instituciones responsa#les de la ela#oraci$n del plan & otras en %ue estos actores interactan con otros actores (inculados con el turismo. Sstas ltimas seran a%uellas etapas %ue condensan las instancias participati(as de los planes. 8ara los casos analizados es posi#le (er %ue en la secuencia de etapas las instancias participati(as se u#ican luego de ciertos momentos preliminares en los %ue participan "undamentalmente los organismos de go#ierno & el sa#er e9perto2/. En estas instancias preliminares se genera conocimiento de la situaci$n a a#ordar 6en general ela#orando algn tipo de pre4diagn$stico o e(aluaci$n de la situaci$n inicial7 & se de"inen ciertas lneas de acci$n21. Las instancias participati(as tienen lugar luego de estos momentos de car'cter t cnico. Ellas est'n destinadas a dar lugar a la e9presi$n de los distintos actores in(olucrados de manera directa o indirecta con el turismo en el lugar. 8osteriormente0 la ela#oraci$n de los di"erentes planes (uel(e a presentar instancias en las %ue participan 6& deciden7 los e9pertos o en general las instituciones con(ocantes para terminar de de"inir las lneas de acci$n a seguir para la implementaci$n del plan22. E)emplo de ellas son las instancias de procesamiento de la in"ormaci$n %ue surgieron en los talleres del 8lan de Desarrollo Turstico *ustenta#le de la pro(incia de <u)u&0 en las cuales se de"inieron los contenidos0 estrategias0 o#)eti(os & acciones a seguir o en el caso del 8lan Estrat gico +ualegua&c! donde despu s de realizarse los talleres tem'ticos & #arriales un e%uipo t cnico sistematiz$ lo mencionado en los mismos ela#orando una matriz 1@DA general & otra por cada e)e tem'tico o 'rea de inter(enci$n & de"iniendo los o#)eti(os0 estrategias & la (isi$n a "uturo de la ciudad. >n proceso similar a los mencionados ocurri$ en 1ederaci$n donde el e%uipo multidisciplinario sistematiz$ las ideas e9presadas en talleres participati(os & en #ase a esto0 desarroll$ la propuesta. %.2.2. a* (as instancias participativas Regresando al tema de las instancias participati(as0 ellas principalmente tienen la "orma de reuniones o talleres & en ocasiones entre(istas o encuestas. En algunos casos estas reuniones "ueron orientadas por los representantes de las instituciones con(ocantes a la manera de sugerencia de tem'ticas a tratar. Este es el caso de las discusiones organizadas por el 8lan de Desarrollo Turstico de <u)u& donde se present$ un temario preciso para ser tra#a)ado en cada una de las reuniones. En otras ocasiones0 el temario %ue compona las reuniones se inicia#a a partir de la petici$n a los asistentes de %ue e9presen sus demandas. Esta es la estrategia %ue se eligi$0 por e)emplo0 en el caso de las reuniones %ue lle($ adelante el 8R@1@DE. En el caso espec"ico del e)e turismo del 8E+ !u#o un tema general propuesto para cada taller por el e%uipo t cnico encargado pero su desarrollo se #as$ de las demandas & acuerdos alcanzados con los participantes 6(er 8opo(ic! & Toselli0 2//J7. 8ara el caso de 1ederaci$n0 se realiz$ un primer taller donde se trataron temas de"inidos por el e%uipo t cnico en "unci$n de una serie de encuestas realizadas pre(iamente0 & un segundo taller donde se a#ordaron las lneas a tra#a)ar para el turismo en la localidad23. %.2.2. +* (as de!andas de los participantes 9

=nteresa a%u analizar %u "ue lo %ue aconteci$ puntualmente con los planes pensados & lle(ados adelante. En el caso de la :ue#rada de ;uma!uaca0 por e)emplo0 (arias de estas demandas presentadas por los asistentes "ueron recogidas por los planes 68R@1@DE & 8lan de Desarrollo Turstico *ustenta#le de la pro(incia de <u)u&7 en la medida en %ue se contemplaron soluciones para ellas2B. @tras demandas0 incluso a%uellas %ue aparecan como urgentes o como componente crtico en las reuniones del plan pro(incial no "ueron contempladas en las instancias posteriores de los planes0 es decir0 cuando se terminaron de de"inir las lneas de acci$n2J. Estas di"erencias entre lo presentado en las instancias participati(as & lo decidido "inalmente generaron ciertos cuestionamientos %ue "ueron seAalados por los participantes en entre(istas realizadas pero tam#i n e9presados p#licamente. Estos cuestionamientos pro(inieron de distintos actores2 el poder poltico local0 los empresarios0 las comunidades a#orgenes0 etc. Adem's0 se o#)et$ la imposici$n de ciertas ideas acerca de c$mo lle(ar adelante u orientar el desarrollo del turismo en la :ue#rada mani"estadas por actores locales2 "uncionarios0 guas tursticos0 etc.2K. Asimismo0 una especialista en turismo originaria del lugar seAal$ c$mo se (i(e all la e9periencia de !a#er transitado estas instancias participati(as (inculadas a la gesti$n turstica del destino. Al ser interrogada a prop$sito de la metodologa participati(a respondi$2
D*0 s0 s0 de alarde de %ue era participati(a. *0 no0 no0 %ued$ a!T& #ueno0 por eso %ue te podr's e9plicar c$mo la gente est' re cansada de lo participati(o 3no5 ;a& como una cuesti$n de %ue !an (enido tanto de %ue Uesto es participati(o0 esto es participati(oV0 6T7 estamos como estamos. 6T7 *0 con sustenta#le0 con turismo sustenta#le0 con turismo participati(o0 la gente est' !asta ac'. 6T7 Cual%uier cosa0 si ellos mismos te lo dicen0 despu s nosotros decimos una cosa & leemos & no es lo %ue nosotros di)imos0 digamos0 nada %ue (er. Entonces0 a %u (amos a ir0 & &a se lo plantearon 6Entre(ista personal0 )ulio de 2//I7

Los participantes en los talleres o reuniones realizadas en el marco de otros planes tam#i n se !an e9presado de manera similar. E)emplo de esto lo constitu&en algunos comentarios recogidos en relaci$n al 8lan Estrat gico de +ualegua&c!0 para el cual algunos de los participantes seAalaron2
A m 3sa#es %u sensaci$n me de)$ el plan estrat gico5 :ue nosotros seguamos c!arlando de lo mismo. Po (engo de tra#a)ar desde el aAo -3 en turismo. P siempre se esta#a tra#a)ando m's o menos so#re lo mismo. 6T7 Entonces me parece %ue el pro#lema del plan estrat gico "ue %ue no pudo concretar acciones. :ue se %ued$ )ustamente en teora. 8ero en teora %ue los %ue est'#amos en turismo &a la conocamosE. 6e9 presidente del C,+T & actual empresaria !oteleraC entre(ista personal011M-M2//-7

En este caso espec"ico el plan parece !a#er pasado a cumplir la "unci$n de D#anco de datosE del cual los responsa#les del turismo eligen discrecionalmente %ue elementos utilizar2.. Lol(iendo al tema del car'cter participati(o de las propuestas presentadas como tales0 ste no s$lo es puesto en duda por los con(ocados. Los mismos documentos0 en ocasiones0 de)an entre(er intenciones poco Da#iertasE a las propuestas %ue puedan 10

surgir en las instancias participati(as. En el documento del 8EDTA esto se e9presa sin demasiadas sutilezas2
D8ero0 3C$mo lograr el consenso cuando los puntos de partida son e9tremadamente di"erentes 6T7 Las respuestas posi#les son (arias2 A tra( s de la capacitaci$n0 mediante el e"ecto demostrati(oC >tilizando el sistema de zana!oria & palo2 mostrar el camino0 generar posi#ilidades de seguirlo0 & tener a mano instrumentos de coerci$n para %uien decide no seguirloE. 6?oloni & Capece0 2//22 B37.

,'s all' de estas cuestiones seAaladas no todas las propuestas "ueron perci#idas como DimpuestasE o D"uertemente dirigidasE. 8or e)emplo0 en el e)e turismo del 8lan Estrat gico +ualegua&c! se acord$ tra#a)ar desde un primer momento 6el primer taller7 en la modalidad de Dtaller permanenteE con los actores representantes de los 'm#itos gu#ernamentales0 la sociedad ci(il & las empresas. Tam#i n se acordaron los temas propuestos a tra#a)ar & la creaci$n de comisiones de tra#a)o 6(er 8opo(ic! & Toselli0 2//J7. Asimismo0 las instancias participati(as #rindaron la oportunidad a los distintos actores de interiorizarse acerca de la gesti$n de los destinos tursticos & tam#i n o"recieron un espacio para %ue ellos pudieran e9presarse respecto de las cuestiones %ue considera#an prioritarias o centrales (inculadas al tema del turismo2I

,. -efle.iones finales El an'lisis realizado en este tra#a)o in(ita a re"le9ionar acerca de algunas cuestiones en torno a la plani"icaci$n turstica & las estrategias participati(as %ue la de"inen en la actualidad. En primer lugar0 la estrategia participati(a !a posi#ilitado la e9presi$n de los distintos actores (inculados al turismo. A partir de (arios de los casos analizados es posi#le o#ser(ar %ue la participaci$n !a #rindado instancias donde se ponen de mani"iesto di"erentes necesidades e intereses de esos actores. Asimismo0 a partir de ellas tam#i n se mani"iesta una toma de conciencia de %uienes participan acerca de las pro#lem'ticas a las %ue se en"rentan & tam#i n del conocimiento de la (oz de otros actores. Esto permite (alidar0 en parte0 la importancia de un plan Dcomo procesoE & no solo del plan en tanto producto o documento "inal para su posterior implementaci$n. Esto di"erencia a las nue(as "ormas de plani"icaci$n de a%uellas m's tradicionales en las cuales la presencia del Estado & del estamento t cnico pro"esional era pr'cticamente e9clusi(a. En segundo lugar0 en (arios de los casos analizados se o#ser(a %ue lo participati(o se mani"iesta s$lo en un paso de todas las etapas de ela#oraci$n de un plan donde e9isten un con)unto de toma de decisiones a ni(el t cnico & poltico %ue se e9presan durante todo el proceso de "ormulaci$n & %ue0 tam#i n0 pueden orientar o modi"icar lo %ue aparece mani"estado en las instancias participati(as. *in em#argo0 a ni(el discursi(o el peso de esta instancia participati(a es muc!o ma&or %ue otras etapas de la ela#oraci$n de los planes %ue implican decisiones tomadas por otros actores %ue no son los con(ocados a participar. 1undamentalmente se trata del sa#er e9perto. La plani"icaci$n se constru&e desde este sa#er e9perto0 %uien contina "ormulando & redactando los planes. Asimismo0 desde el sa#er e9perto se de"ine a%uello %ue se considera Dparticipaci$nE tanto en t rminos discursi(os e ideales0 como en t rminos operati(os 6al diseAar & controlar las !erramientas participati(as & la sistematizaci$n de la in"ormaci$n %ue se recoge en estas instancias7. Esto sugiere la (igencia del sa#er e9perto & su poder de decisi$n en la "ormulaci$n de los documentos0 aun%ue sus 11

D"ormasE !an cam#iado. En e"ecto0 lo !ace de una manera totalmente di"erente a la de la plani"icaci$n tradicional0 aun%ue podra sugerirse %ue igual de e"ecti(os a la !ora de tomar decisiones & construir criterios de (erdad. Asimismo0 para la ma&ora de los casos analizados es posi#le o#ser(ar %ue esta estrategia participati(a presente en la implementaci$n de los planes tursticos en ocasiones sir(e para legitimar una poltica %ue &a esta#a de"inida de antemano. Ella se legitima ante la sociedad en t rminos generales0 en la medida en %ue se cumpli$ con las sugerencias %ue caracterizan a la plani"icaci$n en la actualidad 6la #s%ueda de la participaci$n70 & ante los distintos sectores (inculados con el turismo. En este sentido podran reconocerse algunas continuidades con la poltica turstica tradicional caracterizada por estar (erticalmente orientada desde el Estado. Al mismo tiempo0 tam#i n permite reconocer una tensi$n entre la instancia institucional creada para la participaci$n 6%ue de#era guiar el diseAo de las "uturas acciones polticas del plan7 & su "unci$n como estrategia legitimadora de una poltica de"inida pre(iamente. 8or ltimo0 & (inculado con lo seAalado precedentemente0 algunos de los procesos analizados sugieren %ue el de(enir del turismo en los lugares "recuentemente no responde a las lneas de acci$n %ue plantea la plani"icaci$n 4producto de las instancias participati(as donde se consensan o#)eti(os0 procedimientos0 etc.4. 8or el contrario0 a%u l se (incula con la propia din'mica 6"undamentalmente econ$mica7 del turismo en cada lugar en su articulaci$n con el con)unto de actores %ue con(oca. En e"ecto0 en ocasiones la din'mica turstica est' m's orientada o condicionada por la trama socioecon$mica de"inida en cada lugar & por las decisiones & acciones concretas %ue lle(an adelante determinados actores & menos por las lneas %ue "ueron seAaladas en las instancias participati(as. Asimismo0 & en (inculaci$n con esto ltimo0 en algunos casos parecera %ue la plani"icaci$n turstica se monta a posteriori so#re procesos de desarrollo turstico %ue &a se !an iniciado. En relaci$n con todo lo e9puesto0 lo %ue se cuestiona es el alcance concreto de la plani"icaci$n turstica actual0 la cual 4#a)o el paraguas de la plani"icaci$n estrat gica4 se plantea discursi(amente como superadora de las "ormas tradicionales de plani"icaci$n0 pero %ue en concreto0 contina e(idenciando pro#lemas en t rminos de su implementaci$n 4& ste es un o#)eti(o "undamental de cual%uier proceso de plani"icaci$n4. En este sentido0 lo analizado a%u permite poner en cuesti$n tanto la connotaci$n negati(a %ue el sa#er e9perto le otorga a la plani"icaci$n tradicional 6en especial seAalando su car'cter totalizante & poco e"ecti(o70 como la positi(idad asignada 4a priori4 a la plani"icaci$n estrat gica siendo %ue en la actualidad el sa#er e9perto tam#i n )uega un rol central en la plani"icaci$n0 aun%ue DmatizadoE con los principios "le9i#les0 democr'ticos0 participati(os0 din'micos & en constante re"ormulaci$n. Al menos en los casos analizados estos principios no se traducen en "ormas concretas de implementaci$nC por el contrario0 se e(idencia %ue la participaci$n e"ecti(a de otros actores di"erentes al estado & el sa#er e9perto en el rum#o de la plani"icaci$n contina siendo restringida.

-eferencias +i+liogr'ficas AL,=RWF0 Anala et al. El Dturismo como impulsor del desarrolloE en Argentina. >na re(isi$n de los estudios so#re la tem'tica. Aportes y transferencias0 2//I. ,ar del 8lata2 Centro de =n(estigaciones Tursticas0 1acultad de Ciencias Econ$micas & *ociales0 >F,8. 8u#licaci$n aceptada.

12

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/uadro 1. Planes analizados. /aractersticas generales


Plan $0o inicio1 finalizacin Instituciones responsa+les $lcances sectoriales y territoriales 2+3etivos Lisi$n2 DCon(ertir a la Rep#lica Argentina en el pas me)or posicionado tursticamente de *udam rica por la calidad & di(ersidad de su o"erta #asada en desarrollos territoriales e%uili#rados & respetuosos del !'#itat e identidad de sus !a#itantesE @#)eti(o general2 DConstituirse en el proceso orientador & articulador de actuaciones %ue0 en "orma sin rgica0 rea"irme (oluntades0 optimice recursos & encamine estos es"uerzos !acia un modelo concertado de desarrollo turstico sustenta#le para la Rep#lica Argentina. Destinado a #rindar una asistencia puntual (inculada al turismo en los distintos destinos0 #usca estimular la competiti(idad turstica

8lan 1ederal Estrat gico de Turismo *ustenta#le 681ET*7

2//3 42//J

4*ecretara de Turismo de la Faci$n Argentina 6actor con(ocante74 4Conse)o 1ederal de Turismo 4Conse)o 1ederal de =n(ersiones. 4C'mara Argentina de Turismo. 4Administraci$n de 8ar%ues Facionales. 4*ecretara de Turismo de la Faci$n 4*ecretara de Turismo & Cultura de la pro(incia de <u)u& 4Conse)o 1ederal de =n(ersiones 4,inisterio de Tra#a)o0 Empleo & *eguridad *ocial 4*ecretara de Turismo & Cultura de la pro(incia de <u)u& 4;o[art! Consulting *.A. 4CA1 6Corporaci$n Andina de 1omento7 ,unicipalidad de 1ederaci$n 6pro(incia de Entre Ros7

Alcance sectorial2 plan sectorial de turismo Alcance territorial2 nacional0 regional & pro(incial.

8rograma de 1ortalecimiento & Estmulo de Destinos Tursticos Emergentes 68R@1@DE7 8lan de Desarrollo Turstico *ustenta#le de la pro(incia de <u)u& 8lan Estrat gico de Desarrollo de Turismo Am#iental 61ederaci$n7 68EDTA7 8lan Estrat gico +ualegua&c! 68E+7

2//B42//K

Alcance sectorial2 plan sectorial de turismo Alcance territorial2 "ocalizado en destinos espec"icos a ni(el nacional Alcance sectorial2 plan sectorial de turismo Alcance territorial2 pro(incial Alcance sectorial2 plan sectorial de turismo Alcance territorial2 localMmunicipal Alcance sectorial2 integr$ (arias dimensiones de la realidad social0 cultural0 econ$mica0 poltica & am#iental Alcance territorial2 localMmunicipal

2//J42//K

?usca trans"ormar a <u)u& en una pro(incia turstica0 donde el turismo sea una acti(idad prioritaria

1--- 42//1

2//242//.

4,unicipalidad de +ualegua&c! 6pro(incia de Entre Ros7 =nstituto de Ecologa & ,edio Am#iente de la >ni(ersidad del *al(ador 6 =,AE4>*AL0 asesoramiento en el e)e Turismo7

@#)eti(o general De"inir un pro&ecto de ciudad & las lneas de acci$n necesarias para su cumplimiento. @#)eti(o espec"ico del e)e turismo DReconocer las (isiones posi#les de la localidad +ualegua&c! como destino turstico.E 68opo(ic! & Toselli0 2//J2B7

1uente2 Ela#oraci$n propia en #ase a los documentos analizados.

15

16

8ro"esor de +eogra"a 6>ni(ersidad de ?uenos Aires7. ?ecario de ,aestra 6>?A7. Tesista de la ,aestra en 8lani"icaci$n >r#ana & Regional0 1acultad de Ar%uitectura0 >r#anismo & DiseAo0 >?A.
2

Licenciado en +eogra"a 6>ni(ersidad de ?uenos Aires7. ?ecario de Doctorado Agencia Facional de 8romoci$n Cient"ica & Tecnol$gica 6AF8C&T7. Tesista de la ,aestra en Desarrollo Turstico *ustenta#le0 1acultad de Ciencias Econ$micas & *ociales0 >F,d8.
3

Doctora en +eogra"a 6>ni(ersidad de ?uenos Aires7. ?ecaria 8ostdoctoral del C@F=CET.

De todas "ormas0 tanto el signi"icado de plan como el de plani"icaci$n o planeamiento no son actualmente un(ocos o consensuados. El moti(o de estas di(ergencias se de#e principalmente a la coe9istencia de di(ersas concepciones so#re lo %ue es planear0 c$mo se realiza & %u de#e incluir un plan. ,'s all' de estas distinciones0 en este tra#a)o se utilizar'n como sin$nimos plani"icaci$n & planeamiento.
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@riginalmente utilizadas en el 'm#ito militar & empresarial0 estas metodologas "ueron adoptadas !acia la d cada de 1-I/ 6& di"undi ndose "uertemente en la d cada de 1--/7 en el 'm#ito del ordenamiento territorial0 la gesti$n ur#ana & el desarrollo econ$mico0 al tiempo %ue "ueron utilizadas para el planeamiento sectorial0 incluido el turismo.
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8or e)emplo es mu& comn la utilizaci$n de t rminos como Dparticipati(oE0 Dmulti disciplinariedadE0 Dinclusi$nE0 Dintegraci$nE0 DidentidadE0 Dsustenta#ilidadE etc. A su (ez0 es Dmu& comn %ue los planes estrat gicos ela#orados segn estos criterios0 arri#en a la postulaci$n de estrategias similares para ciudades & regiones di"erentesE 68ierro et al0 2//B2B17
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,etodologa ampliamente utilizada en el 'm#ito empresarial & cu&as siglas indican los t rminos D"ortalezasE0 DoportunidadesE0 Dde#ilidadesE & DamenazasE %ue corresponden a las cuatro categoras %ue con"orman una matriz de do#le entrada compuesta por cuatro cuadrantes donde se u#ican una serie de indicadores cualitati(os %ue caracterizan a un programa & pro&ecto.
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8or este moti(o0 los planes estrat gicos0 en sus documentos "inales0 se caracterizan por incluir una e9tensa cantidad de apartados & p'ginas para descri#ir detalladamente el desarrollo de los talleres0 inclu&endo registros "otogr'"icos0 & as re"le)ar la transparencia del proceso de "ormulaci$n del plan &0 consecuentemente0 re"orzar su legitimidad.
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*e entiende por pro#lem'tica en el sentido de %ue determinados actores 4econ$micos0 sociales & polticos4 creen %ue puede & de#e !acerse DalgoE o inter(enir 6sea por acci$n u omisi$n7 para dar respuesta a algn pro#lema socioecon$mico. As0 no todos lo pro#lemas son entendidos como pro#lem'ticas0 & por tanto tratados con o#)eto de trans"ormar una situaci$n.
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El turismo masi(o es una modalidad %ue predomin$ en gran parte del siglo HH & se caracteriza#a esencialmente por ser un turismo %ue o"reca pocos productos estandarizados 6pa%uete turstico7 disponi#les para la ma&or cantidad de consumidores4turistas posi#les 6?ertoncello0 2//27.
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Desde 1-3/ pueden encontrarse en Argentina antecedentes de acciones polticas relati(as al sector turstico. =ncluso estas polticas "ormaron parte del "amoso 8lan :uin%uenal de la presidencia de <uan Domingo 8er$n. *in em#argo dic!as acciones se producan de modo disperso & "ragmentariamente0 esto es0 di"erentes organismos dentro de la es"era estatal inter(enan so#re algunas cuestiones (inculadas con el turismo al tiempo %ue no e9istan organismos o"iciales espec"icos con in)erencia para actuar & controlar el sector0 ni marco normati(o %ue regulara la acti(idad.
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El turismo "ue considerado como una acti(idad de e9portaci$n0 como un medio para captar di(isas 4a partir de impulsar destinos tursticos & atraer una potencial demanda pro(eniente de pases centrales4 & contri#uir de esta "orma a e%uili#rar la #alanza de pagos. Al mismo tiempo0 "ue (isto como una acti(idad a desarrollarse en 'reas no industrializadas & DatrasadasE0 capaz de redistri#uir ri%uezas entre regiones a partir del principio de e%uidad territorial. 13 =nstituto Latinoamericano de 8lani"icaci$n Econ$mica & *ocial.

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Este plan cuenta con (arios antecedentes entre ellos cinco documentos o"iciales 6ela#orados entre 1-K.& 1-IB7 %ue sin llegar a ser planes constitu&en in"ormes t cnicos "ormulados en el campo de la plani"icaci$n turstica a ni(el nacional 6+emelli0 1-IK7.
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En esta posici$n pre"erencial de la acti(idad turstica como "actor de desarrollo socio econ$mico )uega un rol "undamental su gran capacidad de trans"ormar los m's di(ersos rasgos de los lugares en atracti(os tursticos especialmente a partir del surgimiento & la e9pansi$n0 desde la d cada de 1-./ de nue(as de modalidades & productos tursticos de gran !eterogeneidad 6cultural0 rural0 de naturaleza0 ecol$gico0 a(entura0 etc.7 conocidos como alternati(os0 pos"ordistas o "le9i#les 6( ase Almir$n0 et al0 2//I 7.
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Con respecto al 8lan Estrat gico +ualegua&c! se seAala2 DEl 8lan Estrat gico no pretende ser un li#ro0 ni muc!o menos un puAado de proli)as especulaciones te$ricas so#re el desarrollo de la ciudad. Todo lo contrario0 intenta ser un "acilitador para la integraci$n del con)unto institucional %ue se (a !aciendo desde cada articulaci$n0 desde cada decisi$n en el proceso participati(o0 desde cada logro o "racasoE 6+ualegua&c!0 ,unicipalidad0 2//22 J7. 17 El te9to en cuesti$n corresponde a una pu#licaci$n %ue redactaron los directores del 8EDTA & %ue consiste0 a modo complementario del plan0 en descri#ir 4con un sesgo e9ageradamente positi(o & as &a lo re"le)a su ttulo4 c$mo sucedi$ todo el proceso de "ormulaci$n del plan.
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8ara el 8lan de Desarrollo Turstico *ustenta#le de la pro(incia de <u)u&0 por su parte0 la participaci$n "orma parte de una estrategia metodol$gica0 segn se a"irma en su documento de presentaci$n &0 como en la primera cita del 81ET*0 tam#i n se !a#la del plan como proceso2 DDos marcos conceptuales0 complementarios entre s0 su#&acen en la "ormulaci$n participati(a %ue se utiliz$2 4La "ormulaci$n participati(a del 8lan conce#ida como un proceso de cambio planificado, %ue considera como condici$n inicial la construcci$n del (nculo de tra#a)o de todos los actores 6T7 4La perspecti(a de la in(estigaci$n participati(a0 %ue orienta la recolecci$n de in"ormaci$n0 discusi$n0 sistematizaci$n & de(oluci$n de a%uella en "orma coordinada con todos los in(olucrados en el proceso de "ormulaci$n participati(a del 8lan Estrat gicoE 6*ecretara de Turismo & Cultura de la pro(incia de <u)u&4 CA14 ;o[art! Consulting0 2//K2 11C destacado en el original7. 19 Ver0 por e)emplo0 el listado %ue se e9!i#e en la p'gina K del 81ET* 6Argentina4 *ecretara de Turismo de la Faci$n0 2//.7 & a%uellos presentados en las p'ginas 1 a . del 8lan de Desarrollo Turstico *ustenta#le de la pro(incia de <u)u&7.
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En este tra#a)o el sa#er e9perto presenta di"erentes pertenencias institucionales dependiendo de los casos analizados. En el caso del 81ET*0 por e)emplo0 "orma parte de organismos de go#ierno como la *ecretara de Turismo de la Faci$n0 el C1=0 una "undaci$n o centro de estudio 61LACA,4CE8A7 & la Administraci$n de 8ar%ues FacionalesC en el caso del 8R@1@DE pertenece a la *ecretara de Turismo de la Faci$nC en el caso del 8lan de <u)u& a la consultora contratada & a la *ecretara de Turismo & Cultura pro(incialC en el caso del plan para 1ederaci$n se compone por un e%uipo multidisciplinario constituido especialmente para realizar el plan0 con(ocados por la ,unicipalidad de 1ederaci$nC & en el caso de +ualegua&c! de la municipalidad & de una instituci$n uni(ersitaria 6=,AE0 >ni(ersidad del *al(ador7.
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Este es el caso0 por e)emplo0 de las reuniones t cnicas lle(adas adelante por el 8R@1@DE en las cuales se de"inieron los resultados esperados & acciones de "ortalecimiento o"recidas0 la metodologa & donde se identi"icaron las "alencias (inculadas al turismo 6en lo %ue se denomin$ prediagn$stico7. 22 Para el caso de +ualegua&c! la secuencia no se dio estrictamente de esta manera &a %ue el plan cont$ con una etapa pre(ia denominada D8rediagn$sticoE. La misma "ue desarrollada por un e%uipo t cnico & sistematiz$ in"ormaci$n pro(eniente de talleres realizados con in"ormantes cla(es 61K/ personas7 & "uncionarios municipales. Adem's se le agreg$ in"ormaci$n dispersa producida por instituciones estatales & pri(adas & a%uella incluida en tra#a)os empricos. *o#re la #ase de esta sistematizaci$n se de"inieron ciertas lneas de acci$n por e)emplo los e)es tem'ticos o 'reas de inter(enci$n del plan entre los cuales uno espec"ico correspondi$ al turismo. 23 En la documentaci$n disponi#le no se e9plicita si estas lneas "ueron de"inidas por los t cnicos o surgieron en los talleres producto de la participaci$n de los actores.
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Este es el caso de las o#ras de seAalizaci$n & promoci$n0 la pro(isi$n de e%uipamiento para las o"icinas de turismo de la zona & la capacitaci$n de su personal.

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Entre ellas ca#e mencionar la administraci$n de emprendimientos tursticos en manos de comunidades campesinas0 las posi#ilidades de acceso al cr dito para sectores m's amplios de la sociedad %ue#radeAa & las condiciones de tra#a)o para los empleados del sector %ue no se mencionan en ninguno de los dos planes como aspectos a los %ue se dara soluci$n con la implementaci$n de los mismos. En el caso del 8R@1@DE se a"irma e9plcitamente %ue las cuestiones (inculadas con el acceso al cr dito & las relati(as al mercado la#oral no pueden ser resueltas en los tiempos de implementaci$n del plan & %ue %uedan pendientes para retomar en otras instancias.
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Entre estas o#)eciones se encuentran las %ue realizara el Director de Turismo de Tilcara2 DFosotros no salimos mu& con"ormes con este plan0 %ue toda(a no !a (isto la luz. ;emos (isto %ue esta#a mu& dirigido &a 6T7 ,e parece %ue "ue todo mu& t cnico0 esta#a mu& dirigido. Ellos %ueran %ue determinados temas se plantearan & otras cosas no se tocan por%ue crean con"lictos. 6T7 Lo prioritario a%u es %ue se "aciliten los cr ditos para %ue la comunidad local pueda realizar su propio emprendimiento0 sus unidades producti(as0 algn mecanismo se tiene %ue #uscar0 por%ue no puede ser %ue el %ue tienen el capital es el nico %ue puede tener respaldo & se le da m'sE 6Director de Turismo de la ,unicipalidad de Tilcara respecto del 8lan de Desarrollo del Turismo *ustenta#le0 antes del lanzamiento del planC entre(ista personal0 marzo de 2//K7. 27 As se e9presa esta idea en un "ragmento de una entre(ista2 D82 3En %u situaci$n %uedaron los lineamientos del 8lan Estrat gico de +ualegua&c!5 Los lineamientos de turismo R2 Algunos se aplicaron. 6T7 82 6T7 aun%ue creo %ue el 8lan Estrat gico est' cerrado. R2 Est' cerrado. 82 =gualmente el Conse)o los segua. R2 *. *o#re todo lo positi(o. El tema de tra#a)ar en productos0 "ortalecer productos. En ese tipo de tra#a)os se tom$ en cuenta algunos lineamientos %ue salieron del 8lan Estrat gico 6"uncionario municipal del Conse)o ,i9to de TurismoC entre(ista personal0 IM-M2//-7. 28 As0 por e)emplo0 en el caso de la :ue#rada0 las instancias participati(as sir(ieron para in"ormar a los actores de los pormenores de la gesti$n turstica & crearon un espacio0 del cual luego se apropiaron (arios de ellos0 desde el cual se inaugur$ una tradici$n de discutir a%uellas decisiones tomadas en materia de turismo por la gesti$n p#lica. En este caso todo el cuestionamiento a la gesti$n turstica 6& tam#i n patrimonial7 tom$ estado p#lico0 se di"undi$ por di"erentes medios de comunicaci$n & gener$ mo(ilizaciones de algunos actores locales. En el caso de +ualegua&c!0 por su parte0 se seAala como logro Del !a#er in(olucrado gente. 8or%ue eso s tena mu& #uena prensa & llega#an & eran #astante insistidores en cuanto a in(itaciones. Entonces se in(olucr$ muc!a gente 6T7. El plan estrat gico "ue mu& a#ierto. Entonces era como m's multitudinario si se %uiere. =n(olucr$ a m's gente & por a! le a#ri$ la ca#eza a muc!sima m's gente pero no la %ue est'#amos del otro lado. Po (ena estudiando esto !acaTE 6e9 presidente del C,+T & actual empresaria !oteleraC entre(ista personal0 11M-M2//-7.