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III.

MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO


Acciones para enfrentar la crisis

ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


Acciones para enfrentar la crisis
Mxico es uno de los pases ms afectados por la crisis nanciera internacional iniciada en los Estados Unidos, su recuperacin est fuertemente ligada con el avance o retroceso de ese pas. El efecto neto sugiere revisar nuestra dependencia respecto de la economa estadounidense y realizar los cambios que se han venido posponiendo. Retomar y acelerar el ritmo de crecimiento de la economa mexicana no se lograr con base en la paciencia y un gasto contracclico. Ms temprano que tarde, se hacen inminentes los cambios profundos largamente pospuestos por el sistema poltico mexicano. Toda crisis implica un cuestionamiento profundo al statu quo. La crisis econmico nanciera actual es una manifestacin de que algo no est funcionando bien en la economa mexicana. Los cambios necesarios no se hicieron a tiempo y por esto Mxico enfrenta no una, sino tres crisis: 1) La recesin econmica en los Estados Unidos y la debilidad consecuente de nuestro principal socio comercial, 2) El sostenido descenso en la produccin petrolera nacional y, 3) El aumento sin orden del gasto pblico. Cada una de estas crisis impacta las oportunidades de prosperidad y empleo de decenas de millones de mexicanos. Su solucin de largo plazo implica medidas dolorosas e impopulares, cuya viabildad slo es posible en un entorno de estabilidad y acuerdo poltico. Sin ellos, no existirn las condiciones necesarias para denir e implementar las transformaciones estructurales requeridas; como son la distribucin de la carga scal o las reas de oportunidad para detonar la productividad del pas en el futuro prximo. Sin una visin de largo plazo, los actores polticos no apoyarn decisiones impopulares que tengan poca rentabilidad poltica para las siguientes elecciones. El objetivo central de esta seccin, es describir la situacin actual de crisis en algunos de los sectores que ms impacto tienen en la economa mexicana, y proponer acciones concretas para reactivarla. La seccin est dividida en cinco grandes temas, cada uno de ellos con recomendaciones especcas para la accin. El primero se centra en el sistema poltico mexicano, especcamente en los cambios de organizacin y estructura democrtica necesarios para alcanzar acuerdos que transformen de fondo a la economa mexicana. El segundo analiza los pasos que el pas debe tomar a n de evitar una crisis scal, como son equilibrio presupuestal y gasto pblico eciente. El tercero muestra la importancia de maximizar la renta petrolera en un entorno de crisis scal y econmica. El cuarto describe la necesidad de que Mxico se integre ms a la economa global, mediante la diversicacin y liberacin de la poltica comercial. Por ltimo, el quinto se ocupa de medidas para detonar la productividad de los sectores econmicos en el mediano plazo a travs de la competencia, la inversin en tecnologa y el talento.

Transformar el sistema poltico mexicano.

IMCO propone fortalecer al IFE, transparentar los partidos polticos y abrir la posibilidad de la reeleccin para presidentes municipales y legisladores
Situacin actual
La necesidad de tener gobiernos ms ecientes y mejores mecanismos de rendicin de cuentas hacen necesario pensar en nuevas reformas para fortalecer la democracia mexicana. Nuestro pas es la nica democracia en Amrica Latina que tiene prohibida la reeleccin consecutiva de legisladores y presidentes municipales. Costa Rica no permite la reeleccin legislativa, pero s la de alcaldes. Paraguay y Colombia permiten la reeleccin de legisladores pero no la de sus autoridades locales. Adems, como lo muestra la grca 2.1, Mxico y El Salvador tienen los periodos ms breves de gobierno municipal.
Grfica 2.1 Duracin de los periodos y reeleccin de autoridades municipales en Amrica
Latina (aos)

Repblica Dominicana

Nicaragua

Bolivia

Colombia

El Salvador

Guatemala

Paraguay

Argentina

Costa rica

Ecuador

Reeleccin

No Reeleccin

* Excluye al Estado de Coahuila


Fuente: Tesis doctoral Juan Pardinas London School of Economics 2009

Al momento de escribir estas lneas (abril de 2009), el presidente colombiano lvaro Uribe present una iniciativa de reforma legal para permitir la reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores hasta por 12 y 16 aos. Si la iniciativa prospera, Mxico y Paraguay seran las nicas naciones democrticas de Amrica Latina en donde est prohibido que los ciudadanos decidan si una autoridad local debe o no permanecer en su puesto. La duracin en el cargo y la reeleccin son variables que contribuyen a la profesionalizacin, eciencia y calidad de los gobiernos locales. Temas de gobierno tan diversos y complejos como el manejo sustentable del agua potable, la administracin de la deuda pblica o el fortalecimiento de las policas municipales, demandan que los ayuntamientos cuenten con una administracin pblica profesional. En las condiciones actuales,

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Venezuela

Uruguay

Honduras

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Mxico*

Panam

Brasil

Chile

Hait

Per

el horizonte de accin del nivel de gobierno ms cercano al ciudadano slo dura tres aos. Con periodos tan breves, los presidentes municipales no tienen inters, ni pueden aplicar polticas pblicas de largo aliento. No extraa que Una de las conclusiones de la Convencin Nacional

Hacendaria fue incorporar la posibilidad de reeleccin de los presidentes municipales para facilitar el impulso de programas de mediano plazo.45

Ciudadanos e instituciones
Carlos Elizondo Mayer Profesor Investigador Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE)
Se ha escrito mucho sobre qu nuevas instituciones necesita Mxico para tener un sistema poltico ms capaz de promover las reformas legislativas que hagan posible una mejor representacin social y un mayor crecimiento econmico y bienestar para un mayor nmero de mexicanos. Coincido con muchos de los planteamientos que se han hecho. Creo, por ejemplo, que tener reeleccin consecutiva en el poder legislativo por algunos perodos, candidaturas independientes, menores barreras de entrada a nuevos partidos polticos, un poder legislativo con menos miembros y con una lgica de representacin ms adecuada, en la que, por ejemplo, los candidatos por representacin proporcional deban ser electos por la ciudadana en listas abiertas, menos recursos a los partidos, competencia entre sindicados en una misma entidad y rendicin de cuentas de los recursos de sus agremiados, es probablemente mejor. Este tipo de cambios debieran ayudar a impulsar aquellas reformas de inters general hoy bloqueadas por grupos de inters poderosos. Sin embargo, sabemos menos de lo que creemos de cmo funcionan las instituciones. Ilusiones de grandes reformas que nos llevaran a mayores niveles de desarrollo las hemos tenido siempre. Caso extremo fue la independencia y sus sueos de llevarnos a la prosperidad copiando el modelo de gobierno de Estados Unidos, el cual les haba permitido a nuestros vecinos una notable capacidad de desarrollo. Sin embargo, en nuestro caso esos grandes principios nos llevaron de crisis en crisis. Sirva tambin como ejemplo los esfuerzos de Benito Jurez, quien pens que bastaba liberalizar la tierra, prohibir la propiedad comunal, y con ello, no slo se lograra hacerse de la tierra propiedad de la iglesia, sino, sobre todo, hacer de nuestros campesinos granjeros, como en Estados Unidos. La reeleccin, por ejemplo, puede estar motivada por las mejores intenciones, pero sin una ciudadana activa en la vida poltica nacional podra volverse un mecanismo para que ciertos polticos locales o actores con muchos recursos se reeligieran o apoyaran a sus permanentes legisladores, con lo cual previsiblemente tendramos un Congreso an menos proclive a hacer las reformas de inters general que estn pendientes, sino al servicio de aquellos que los apoyaron en su reeleccin y que ahora pueden tener certidumbre en el Congreso y no requerir invertir en cada legislatura para saber quines los pueden ayudar en su agenda legislativa. Otro ejemplo, las reglas para asignar contratos pblicos introducidas en el gobierno de Miguel de la Madrid supuestamente con
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el objetivo de disminuir la corrupcin, han logrado hacer mucho ms oneroso y complicado asignar el gasto pblico, sin que estemos claros que haya disminuido la corrupcin. Las grandes reformas, adems de ser muy difciles de alcanzar en la actual dispersin de poder, pueden tener implicaciones negativas no previstas. Por ello, me parece que es mejor empezar por reformas ms pequeas y quizs menos sexies, como disminuir nmero de congresistas, disminuir dinero pblico a partidos, o hacer ms transparente el gasto de todos quienes controlan recursos pblicos. Con todo, aun en cualquiera de stas pueden tener implicaciones no calculadas. Esta cautela respecto a los cambios institucionales que el pas requiere ni si quiera toma en cuenta otro problema probablemente mayor. Sabemos qu entra al legislativo, cuando alguien propone una reforma, quizs con los mejores y ms sabios asesores del mundo, pero con un Congreso plural y diverso nunca sabemos qu sale. En el proceso de negociacin de cualquier ley, sta puede terminar llena de parches y conformar as una ley an peor que la anterior. Este parece ser el caso de la reforma electoral de 2007, la cual de entrada ya traa bastantes problemas, pero en la negociacin se hizo an ms mala. Dada esta incapacidad de saber qu puede pasar despus de una ambiciosa y bien intencionada reforma, preero no hablar de grandes reformas institucionales hecha por una lite bien intencionada (si es que existe algo as como polticos bien intencionados). Quiero subrayar dos grandes dcits que normalmente no miramos y que de ser resueltos mejorara ms de lo que nos imaginamos el bienestar de los mexicanos. Uno, cmo hacer ms eciente el gobierno con las actuales instituciones. Dos, cmo estimular una mayor participacin de la sociedad. Siempre es ms rentable polticamente cambiar leyes, que hacer que operen bien las que tenemos. Una reforma legislativa es lucidora y hay un producto claro: la nueva ley, la cual se puede presumir en vistosos comerciales. Hacer operar mejor lo existente no tiene n, no hay foto. Por supuesto operar algunas de nuestras leyes parece tarea casi imposible, y en algunos casos sin duda parecen diseadas para que no sea posible, como cuando se quiere hacer ms compacta y eciente una Secretara de estado y el responsable se topa con la dicultad de despedir gente, o cobrar impuestos con leyes llenas de agujeros y un poder judicial activista en la materia. Pero hay mucho que hacer en lo bsico, desde tener registros de propiedad y de contribuyentes que funcionen, hasta policas que cumplan con los controles que estipulan los propios reglamentos. Hay tambin batallas que se pueden dar sin cambiar leyes, como no aceptar ms las condiciones laborales de Luz y Fuerza del Centro que sangran a todos los contribuyentes. Si estos trabajadores se van a huelga,

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RESULTADOS INDICE GENERAL


el gobierno debe asumir las implicaciones de ese hecho, informando bien a la sociedad de las razones de actuar en ese sentido. Ahora bien, para que el gobierno funcione mejor se requiere una sociedad ms organizada y dispuesta a pedir ms y mejores servicios. Pero no en su papel de grupo organizado que busca privilegios, sino como ciudadano que busca derechos para todos y que le irrita y protesta todos los privilegios, desde los altos precios del azcar producto de un contrato ley que no estimula la productividad, hasta los malos servicios pblicos o el alto precio de las telecomunicaciones, producto de poca competencia y poca capacidad regulatoria. Pero se requiere tambin una sociedad que cumpla con sus obligaciones y que colabore informndose para tomar decisiones razonables. Al nal de cuentas, las sociedades tienen las instituciones y los modos de operar de stas que se merecen, o para ser menos moralistas, las instituciones operan en funcin del equilibrio de poderes existentes. La reforma impulsada por Jurez en lo derechos de propiedad en Mxico cuyo objetivo era hacer granjeros termin en latifundios porque en Mxico los recursos econmicos y de otro tipo estaban (y siguen estando) tan concentrados que la reforma muy fcilmente acab siendo aprovechada por los ciudadanos con ms activos y mejor organizacin. Un elemento central para estimular el inters general es tener ms y mejor informacin. La sociedad debe conocer dnde estn los abusos y problemas de nuestras reglas y cmo operan stas. Saber quines ganan con el actual estado de las cosas y cunto, para que sea la presin ciudadana la que lleve a cambios, la que rompa el actual equilibrio que favorece hoy a los grupos bien organizados y los individuos con muchos recursos. Seguramente esto requerir cambiar algunas instituciones, pero esto debiera estar en funcin de que haya un apoyo social importante y no como un proyecto acadmico en un mundo ideal que puede no ser el que exista realmente. En este objetivo de explicarle al ciudadano los costos y benecios de nuestro actual estado de cosas el IMCO ha sido y debe seguir siendo un instrumento para tener un debate ms basado en anlisis objetivo y no en prejuicios que suelen enmascarar a quienes se benecian de que las cosas sigan igual.

La reforma electoral de 2007


En septiembre de 2007, el Congreso Federal aprob una ambiciosa reforma electoral que modic tanto la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos como el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). La reforma electoral de 2007 fue un cambio legislativo catalizado por las tensiones polticas ocurridas durante la campaa y la eleccin presidencial del ao anterior. El nuevo marco jurdico buscaba, entre otras cosas, mejorar las condiciones de equidad entre los participantes de las contiendas electorales, elevar la calidad de las campaas y regular la propaganda poltica en los medios de comunicacin electrnica. A pesar de esas buenas intenciones, los resultados devinieron en una regulacin compleja, difcil de implementar y que restringe las libertades de los ciudadanos y de los partidos polticos. La reforma aprobada contiene claroscuros, busc resolver problemas pero su realizacin cre nuevos focos de tensin y conicto poltico. A continuacin, presentamos un anlisis de los avances y retrocesos que marcaron la reforma electoral de 2007. Al nal de la seccin se presentan las propuestas de IMCO para recticar los errores de la reforma y fortalecer el diseo institucional46 de la democracia mexicana.

Los pasos en la direccin correcta


1. Reduccin de la posibilidad que dinero mal habido nancie las campaas electorales La legislacin electoral aprobada en 1996 no deni criterios para determinar tarifas y establecer mtodos para la compra de tiempos de publicidad poltica en radio y televisin. Este vaco legal abri la puerta a un manejo discrecional de la compra y venta de espacios en medios de comunicacin electrnicos. Se desconoce el costo y el responsable del pago de cerca de 281 mil spots de publicidad poltica que se dieron durante el proceso electoral de 2006.47 Para enfrentar ese problema, la reforma de 2007 permiti el acceso gratuito de los partidos a medios de comunicacin electrnicos durante los tiempos de campaa, otorgando al IFE el monopolio para la compra de espacios de publicidad poltica en radio y televisin. La prohibicin para que personas fsicas y morales puedan adquirir espacios en medios electrnicos a n de apoyar o criticar a un partido o candidato es sin duda, una limitante al derecho a la libertad de expresin. Sin embargo, esta restriccin es justicada por el contexto de la guerra contra el crimen organizado; el impedimento para que personas fsicas o morales puedan comprar propaganda poltica se considera un blindaje que protege a la democracia mexicana de la posibilidad de que dinero

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Alonso Lujambio, 27 de septiembre 2004, peridico Reforma. Se reere a las normas y procedimientos que determinan los lmites de accin del IFE y el Tribunal Electoral. Peridico Crnica, 19 de septiembre 2007, consulta por Internet: http://www.cronica.com.mx/nota.php?id_nota=323595

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del crimen organizado se inltre en las campaas polticas. Este aspecto de la reforma electoral es justicado como una eleccin entre el menor de dos males: la restriccin de la libertad de expresin o la posibilidad de que grupos ilegales inuyan de manera directa en las elecciones y lleven a cabo lavado de dinero durante las etapas de proselitismo electoral. Un efecto secundario de este esquema, es que disminuye la capacidad de competir de los partidos pequeos, ya que buena parte de su acceso a la publicidad en medios se da en funcin de los votos recibidos en la eleccin anterior, favorecindose as a los tres partidos preponderantes en nuestro sistema poltico. Un riesgo adicional es que los partidos y candidatos busquen incidir en los contenidos y orientacin de los noticieros de radio y televisin. En palabras del ex consejero presidente del IFE, Luis Carlos Ugalde: El riesgo de la reforma es que estimula que la cobertura de noticias sea negociada e incluso pagada.48 2. Prohibicin de que el dinero pblico pueda utilizarse para la promocin de funcionarios pblicos Esto se hizo prohibiendo el uso de imgenes o voz de funcionarios en la propaganda gubernamental. Esta prohibicin ha generado que estrellas de televisin o actores con un parecido fsico a los polticos se dediquen a publicitar las obras de gobierno. La creatividad de los polticos mexicanos, como el alcalde de Toluca que contrat a un clon (una persona parecida a l fsicamente) para que difundiera la obra pblica de esa alcalda, o la difusin de la imagen, presencia y palabras de AMLO con la excusa de que el no es actualmente funcionario ni est disputando (formalmente) una posicin en la actual contienda electoral, demuestran la dicultad que tiene la ley actual para cubrir todos los escenarios posibles. Nuevamente, la prohibicin de la imagen de funcionarios en la propaganda electoral va en la direccin correcta, pero su instrumentacin deja mucho que desear. 3. Nivelacin de la competencia electoral

1.

La inuencia de los partidos polticos sobre el IFE

A partir de la reforma, la Cmara de Diputados tendr la facultad de nombrar al contralor general del IFE. El empleo del contralor estar en manos de los partidos polticos con representacin en la Cmara, lo cual presenta un riesgo para la autonoma de la institucin y un potencial conicto de inters. Al respecto, Luis Carlos Ugalde ha hecho una analoga interesante: es como si los bancos privados nombraran al contralor de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores o las empresas de telecomunicaciones al contralor de la COFETEL.49 Esto adems duplica funciones, ya que el IFE ya era sujeto de revisin por parte de la Auditora Superior de la Federacin (ASF) y contaba con un rgano de control interno. Bajo la nueva contralora, el IFE es la nica institucin dentro de la estructura del Estado mexicano que es auditada por dos rganos externos: la ASF y la ocina de contralora designada por la Cmara de Diputados. 2. La reeleccin del Consejero Presidente

La reforma permite que el Consejero Presidente del IFE tenga la posibilidad de reelegirse por un periodo adicional de seis aos. Lo anterior genera incentivos perversos entre los partidos polticos y la principal gura de autoridad de la institucin. El desempeo imparcial del Consejero Presidente se puede ver comprometido por las presiones inherentes a su reeleccin. Es importante hacer notar que las circunstancias que implican la reeleccin de un rbitro electoral, que depende de aquellos a quienes controla, son diferentes al caso de un representante electo por el voto popular y puede crear resultados no deseados. 3. Las campaas negativas

Al impedir que los gobiernos difundan sus logros en poca de campaa se permite una competencia electoral ms equitativa entre los partidos de oposicin y los que se encuentran en el poder. 4. Se establecieron reglas bsicas para limitar gasto y duracin de precampaas La reforma electoral estableci reglas bsicas para regular las precampaas y la competencia interna en los partidos. Estas nuevas normas permiten establecer la duracin, los topes de gastos en elecciones primarias y sanciones especcas para quienes transgredan estas disposiciones.

La prohibicin de campaas negativas en el proceso electoral limita el derecho a la libertad de expresin y priva a los ciudadanos de informacin que podra ser til para orientar su voto. Esto inhibe la posibilidad de conocer la biografa de los aspirantes a cargos de eleccin popular bajo una mirada crtica. En democracias avanzadas como Gran Bretaa o Estados Unidos, no existe una prohibicin semejante. Aunque la medida busca proteger a los candidatos de propaganda denigrante, en la prctica limita la forma y substancia del debate. En un rgimen de libertades, las calumnias se resuelven en los tribunales mediante una demanda civil que establece una pena pecuniaria al causante de la injuria. Adems, la prohibicin ni siquiera cumple con su propsito original de no difundir escarnios, ya que la ley no incluye la propaganda negativa difundida por Internet y correo electrnico. Ahora, el IFE tiene que dirimir sobre qu es una injuria y qu es una crtica vlida en las campaas electorales, una labor totalmente subjetiva. Dicha responsabilidad lo pone en confrontacin directa con los partidos, lo cual lo debilita y adems distrae de su principal misin institucional que es organizar las elecciones y contar los votos. 4. Limitantes a la accin del IFE y del Tribunal Federal Electoral en determinaciones o asuntos internos de los partidos

Los aspectos ms cuestionables de la reforma

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ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


Antes de la modicacin legislativa, las autoridades electorales tenan facultad para intervenir y garantizar el cumplimiento de los estatutos de los partidos o proteger los derechos polticos de los militantes. En la nueva legislacin, el IFE ve mermada su facultad para hacer cumplir las normas al interior de los partidos. Ahora los militantes tendrn que agotar las instancias internas de su partido antes de acceder a las autoridades electorales. El problema es garantizar que las autoridades internas de los partidos acten en el tiempo y forma adecuados para resolver controversias y defender los derechos de sus militantes. Sin embargo, las decisiones de los tribunales deben de ser sensibles a los tiempos de las campaas y las elecciones. En el caso de la candidatura del PRD a la Delegacin de Iztapalapa en 2009 el Tribunal emiti una sentencia a pocas semanas de la eleccin, generando un conicto interno, que se pudo evitar con una sentencia ms expedita. 5. Remocin discrecional de los consejeros del IFE

De la intencin a la accin
Ante la necesidad de contar con instituciones pblicas slidas que permitan los cambios institucionales que requiere el pas, el IMCO propone una nueva reforma electoral y una reforma poltica en el corto plazo. La siguiente reforma electoral debe:

Cambiar el modelo de propaganda en medios masivos de comunicacin


La reforma de 2007 que permiti el acceso gratuito de los partidos a medios de comunicacin electrnicos durante los tiempos de campaa y otorg al IFE el monopolio sobre la compra de espacios de publicidad poltica en radio y televisin, ha derivado en un incesante bombardeo de mensajes propagandsticos que no enriquecen el debate electoral, ni fortalecen a la democracia.51 Una alternativa es implementar un modelo de propaganda electoral similar a los que existen en Chile y Gran Bretaa, donde los partidos obtienen un espacio gratuito y rotativo de entre 5 y 10 minutos en el horario nocturno de televisin. Este espacio de tiempo al aire, se podra repartir de forma homognea entre todos los partidos con registro para difundir sus plataformas y fomentar la equidad en la competencia. Esta barra poltica nocturna se puede complementar con un esquema mixto en el cual los partidos puedan comprar tiempo al aire adicional por medio del IFE, en funcin de los votos obtenidos en la eleccin anterior.

Este fue el retroceso ms importante de la reforma de 2007. De los nueve consejeros electorales designados para el periodo 2003-2010, el Consejero Presidente y otros dos consejeros fueron removidos en 2007; tres ms fueron removidos en 2008 y slo tres permanecieron en sus cargos por el periodo establecido originalmente por la ley. La decisin de quitar anticipadamente de su cargo al Consejero Presidente y a otros cinco miembros del Consejo General erosion la autonoma de la institucin y la expuso a las presiones de los ciclos y grupos polticos. La capacidad de remover a la mxima autoridad del IFE vulner la credibilidad de la institucin, afectando as el desarrollo de la democracia y la estabilidad poltica del pas. En resumen, la reforma de 2007 convirti al IFE en una institucin ms vulnerable al adquirir ms obligaciones y perder autonoma. Por un lado, adquiri responsabilidades para mediar y sancionar la relacin entre los partidos polticos y los medios de comunicacin. Por el otro, se le rest independencia frente a los partidos polticos representados en el Congreso. A una autoridad electoral ms dbil la ley le exige desde la distribucin y monitoreo de spots, el contenido de la propaganda, la organizacin electoral, la promocin del voto y la educacin cvica, y el sancionar a todos aquellos que infrinjan alguna disposicin.50 El IFE no slo es un pilar de la democracia, es tambin uno de los factores clave para la convivencia y estabilidad polticas. El debilitamiento del rbitro electoral conlleva enormes riesgos para la continuidad democrtica de nuestro sistema poltico. Se hace necesario contar con reglas claras y conables que descarguen al IFE de un cmulo de facultades y responsabilidades administrativas y sancionatorias que comprometen el buen desempeo de su elemental misin institucional.
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Modicar los Artculos 105, 115 y 59 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Se propone modicar el artculo 105 Constitucional, a n de dotar al IFE la facultad para iniciar controversias constitucionales que le permitan defender su autonoma y sus procesos de decisin internos frente a las presiones de otros poderes. Tanto Luis Carlos Ugalde como Jos Woldenberg, ex Consejeros Presidentes del Instituto Federal Electoral, coinciden en la necesidad de proteger al organismo de la indefensin jurdica en que se encuentra por la invasin de competencias derivadas de la nueva legislacin. Un ejemplo que muestra la necesidad de esta reforma se dio en el 2007, cuando la Cmara de Diputados le recort el presupuesto total del IFE. Sin embargo, los legisladores establecieron que la disminucin de recursos no debera afectar las transferencias nancieras a los partidos polticos. El Consejo General del IFE consider que este recorte selectivo transgreda la autonoma de la institucin. Cuando el IFE present una controversia

Luis Carlos Ugalde, Los errores de la reforma electoral / I, Milenio, Febrero 16 de 2009. Luis Carlos Ugalde, Avances, riesgos y mitos de la reforma electoral, peridico Reforma, 30 de septiembre 2007. Luis Carlos Ugalde, Los errores de la reforma electoral, Milenio, 19 de febrero de 2009.

De acuerdo con clculos de Luis Carlos Ugalde se prev que en la campaa del 2012 se transmitirn ocho veces ms spots que en la del 2006, tomando como base las 146 emisoras de televisin que el IFE monitore en 2006. Op. Cit

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por esta invasin de facultades, la Suprema Corte desech el caso, por 6 votos contra 5, con el argumento de que la ley no le otorga al IFE la capacidad para iniciar una controversia constitucional. Por otro lado, es necesario modicar el artculo 115 de la Constitucin Federal para permitir la reeleccin de legisladores y presidentes municipales. Existen varias iniciativas en los archivos del Congreso que justamente buscan remediar esta falla de la democracia mexicana. Las propuestas de reeleccin municipal presentadas en 2004 y 2006 coinciden en modicar la Constitucin para permitir que cada Congreso Local determine en sus propias leyes la posibilidad de reelegir a las autoridades municipales. En contraste con la reeleccin de los presidentes municipales, la duracin del mandato municipal no depende de la Constitucin, sino de las cartas magnas estatales. El estado de Coahuila es la nica entidad que ha aprovechado esta facultad. A partir de las elecciones locales de 2005 ampli de forma denitiva el periodo municipal a cuatro aos. Finalmente, se propone reformar el artculo 59 de la Constitucin (basado en el dicatmen que se present en el 2004) para permitir la reeleccin de diputados hasta por tres periodos consecutivos y senadores por dos. Al igual que con el caso de los ayuntamientos, la reeleccin en el Senado y la Cmara de Diputados permitira una mayor profesionalizacin en el complejo ocio de redactar y aprobar las leyes que gobiernan la vida nacional.

Conclusin
La construccin de la democracia en Mxico ha implicado una sucesin gradual de reformas que buscaron garantizar la equidad y representatividad de nuestro sistema poltico. La reforma electoral de 2007 intent garantizar un acceso equitativo de los partidos a los medios de comunicacin. Este loable propsito tom forma en una regulacin difcil de cumplir e implementar. El limitado poder sancionador del IFE y sus nuevas responsabilidades administrativas le han restado fortaleza e independencia al rgano electoral. Mxico vive una democracia plural y competida. Cualquiera de los tres principales partidos polticos est en condiciones de ganar las elecciones presidenciales de 2012. El PRI, el PAN y el PRD deberan ser los mayores interesados en tener un IFE con suciente autonoma y legitimidad para cumplir su misin institucional ms importante: organizar elecciones limpias con resultados crebles. Hoy, el IFE desgasta su capital poltico como regulador de la incesante presencia meditica de los partidos. Existen mejores diseos institucionales para garantizar la equidad y acercar las propuestas de los partidos a los ciudadanos. Las normas vigentes favorecen una incesante propaganda electoral que no fortalece la participacin de los votantes ni mejora la percepcin colectiva de los partidos polticos y sus propuestas. En las ltimas dcadas, el sistema poltico mexicano ha logrado mantener la estabilidad del pas por medio de reformas a nuestras normas electorales. La salud de nuestro sistema de partidos y la vida cvica de Mxico, requieren de una nueva generacin de cambios que enmiende los retrocesos de la reforma electoral de 2007. El riesgo de preservar las actuales normas es el desgaste de la participacin ciudadana en los comicios. Con las urnas medio vacas se erosionan los cimientos de la democracia. En ese escenario, partidos y ciudadanos salimos perdiendo. Establecidas las condiciones institucionales necesarias para hacer que el sistema poltico mexicano sea ms eciente, transparente y rendidor de cuentas, en la siguiente seccin se abordan propuestas de cambios especcos para enfrentar la coyuntura econmica en el corto plazo.

Otros cambios
Hay muchas otras acciones para mejorar el sistema poltico mexicano, casi todas de menor impacto que las reformas constitucionales propuestas. Sin embargo, obligar a los partidos a ser ms transparentes siendo sujetos a la ley de transparencia es una de las ms importantes. De igual forma adelgazar nuestro sistema democrtico con menor nmero de Diputados Federales y Locales es otra accin que obligara a los mismos a rendir cuentas ms claras a un grupo ms amplio de votantes. Finalmente, tambin se debe aumentar la participacin ciudadana concentrando las elecciones locales y federales en una misma fecha.

Its the politics, stupid


Luis Carlos Ugalde Profesor Investigador del ITAM
Qu hacer para que la poltica est al servicio de la competitividad y del crecimiento econmico? Esta es la pregunta central que los historiadores econmicos y los economistas institucionales se han hecho en las ltimas dcadas. Todos ellos han encontrado que las estructuras polticas que dan estabilidad y certeza son la llave para la competitividad y el desarrollo. El mediocre crecimiento econmico de Mxico en los ltimos aos se
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explica, en parte, porque los actores polticos (p.e., Congreso, poderes judiciales, policas, burocracias, partidos) no generan ni las reglas ni el contexto de seguridad y certeza para la inversin y los negocios. Cada vez que alguien pregunte por qu Mxico no crece ms, podramos refrasear al ex presidente americano Bill Clinton: Its the politcs, stupid. Y cul es el problema de la poltica? Quiz sea necesario hacer un breve, muy breve, repaso histrico. El primer intento de Mxico hacia la modernidad en el siglo XIX requiri cesar la violencia entre liberales y conservadores que luchaban por el

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RESULTADOS INDICE GENERAL


control militar y poltico del pas, a n de sentar las bases del crecimiento econmico. As surgi el Porriato. Estabilidad y paz fueron los objetivos centrales de la construccin poltica que el pas necesitaba. Durante los gobiernos de Porrio Daz, el crecimiento econmico fue muy desigual y devino la violencia y la Revolucin. En los aos veinte del siglo XX, Mxico necesitaba una vez ms paz y estabilidad para generar crecimiento y oportunidades. La fundacin del Partido Nacional Revolucionario (PNR) en 1929, la prohibicin de la reeleccin legislativa en 1933 y la expulsin del caudillo Plutarco Elas Calles por parte del presidente Lzaro Crdenas en 1936, fueron los elementos fundacionales del presidencialismo mexicano que fue el eje y motor de la estabilidad y el desarrollo econmico que vivi Mxico en las siguientes dcadas. Cuando el pas enfrent los primeros signos de agotamiento poltico de su sistema hiperpresidencial y corporativo, en los aos sesenta (circa 1968), la respuesta fue reformar la poltica para estimular el pluralismo (se crean entonces los diputados de representacin proporcional, por ejemplo). El modelo fue exitoso. A partir de 1977, fecha de la reforma electoral de Jess Reyes Heroles, el pas ha vivido un creciente pluralismo en todos los rincones y mbitos de la vida poltica. El sistema se volvi ms incluyente, permiti la distensin y desincentiv la vida poltica fuera de las instituciones. Hoy, el modelo de desarrollo poltico requiere replantear una vez ms sus criterios rectores. La pregunta clave es cmo mantener un sistema plural y multipartidista y fortalecer la ecacia y funcionalidad del sistema poltico. Qu tipo de instituciones polticas son ms propicias para el crecimiento econmico? La respuesta es simple: Aquellas que den certeza a los actores econmicos, eso es, aquellas que favorezcan el estado de derecho, la transparencia, la rendicin de cuentas y la planeacin de largo plazo. Hoy, la poltica mexicana est plagada de los incentivos contrarios: negociacin poltica por encima o al margen de las leyes; escasa cultura de la legalidad de los mexicanos (la mayora arma que una ley injusta no se debe cumplir); opacidad en muchos mbitos de la vida pblica y empresarial, a pesar de los avances de los ltimos aos; escasa rendicin de cuentas en los poderes legislativos y muchos gobiernos locales; y falta de planeacin de largo plazo (en los ayuntamientos, por ejemplo). Una vez que las reformas polticas del pasado estimularon el pluralismo que hoy vive Mxico, las nuevas reformas deben propiciar los incentivos para el crecimiento y la competitividad. Menciono tres: a) La profesionalizacin del Congreso; b) la reeleccin inmediata de los presidentes municipales; y c) la obligacin de transparentar y liberalizar la vida sindical. a) Profesionalizar el Congreso, eso es, dotarlo de mayor continuidad, experiencia y responsabilidad en el trabajo legislativo, requiere como su ancla la reeleccin inmediata de los legisladores. Ha sido un tema debatido por casi 20 aos que por razones de control poltico y de confusin histrica e ideolgica ha sido rechazado cada vez que se propone en las cmaras legislativas. Es un contrasentido que el Congreso sea ms atento para vigilar al Ejecutivo y ms activo en su papel legislativo, pero sin que su mayor peso poltico se sustente en mayor capacidad para actuar de manera responsable y profesional. Es inaudito, por ejemplo, que la Cmara de Diputados se renueve en su totalidad cada tres aos, con lo cual el proceso de aprendizaje se pierde, el sentido de responsabilidad se diluye y se premia la impunidad, eso es, los diputados que se van cada tres aos no asumen los costos o benecios de las decisiones que votan. Un caso que ilustra este problema es aquel de la aprobacin del presupuesto y la scalizacin del gasto pblico. Como anota Juan Pardinas, los diputados que aprueban el presupuesto ya no estn aos despus cuando se revisa su impacto y su ejercicio. Por su parte, quienes revisan la cuenta pblica carecen de la pelcula completa porque no estuvieron aos antes cuando el presupuesto fue aprobado. La combinacin es fatal: quien aprueba el gasto no lo revisa; quien lo revisa no sabe los criterios y razones que animaron su aprobacin. Las consecuencias: negociacin poltica y clientelismo, en lugar de gasto que genere crecimiento. b) Reeleccin de presidentes municipales. Como resultado de la descentralizacin y del pluralismo, los estados y municipios gastan hoy casi el 60 por ciento del gasto pblico total. Hace 20 aos la cifra era apenas del 34 por ciento (IMCO 2008). En el caso de los ayuntamientos, gastan ms pero recaudan poco. Gastan ms, pero sin un horizonte de planeacin de mediano plazo. Gastan ms, pero con frecuencia en proyectos de rdito poltico inmediato. Por eso, como lo ha mostrado Juan Pardinas, el gasto en servicios personales de los gobiernos municipales se ha incrementado 69 por ciento en los ltimos ocho aos. Los plazos perentorios y estrechos de los alcaldes limitan su habilidad y su deseo para emprender una planeacin de largo plazo, que incluya proyectos de inversin, as como impuestos propios para nanciarlos. Si solo estoy tres aos en el cargo, es mejor el gasto corriente que s da popularidad inmediata y nanciarlo con trasferencias federales en lugar de cobrar impuestos que son antipopulares, dice el argumento de los ediles. Para alterar esa lgica cortoplacista, el primer paso es permitir la reeleccin de los presidentes municipales para modicar la red de incentivos y favorecer una planeacin de largo plazo. c) Transparencia y competencia en los sindicatos. Por razones polticas, los sindicatos, a pesar de recibir muchos de ellos fondos pblicos, no estn obligados por ninguna ley a informar de su uso y destino. Asimismo, persiste un esquema monoplico de representacin sindical que vulnera la libertad de los trabajadores y limita la exibilidad de los mercados laborales. La reforma laboral que el gobierno ha propuesto debe transparentar la vida sindical y fomentar libertad de asociacin, as como mayor competencia entre los sindicatos de una misma industria. Eso derribara muchos obstculos polticos para el crecimiento econmico y diluira el temor poltico que algunos partidos tienen de fomentar leyes laborales ms modernas y democrticas.

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

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No hay nada nuevo bajo el sol. Las reformas polticas para fomentar mayor competitividad requieren modernizar la poltica. No es necesario organizar foros rimbombantes, ni editar libros. Todos conocemos el contenido de las

polticas pblicas que favorecen el crecimiento. El problema est en otro lado. Como dir Bill Clinton, Its the politics, stupid.

Mantener el equilibrio presupuestal, una respuesta responsable ante la crisis

IMCO propone concluir la transicin del Impuesto Empresarial de Tasa nica, crear una Comisin Federal de Eciencia Presupuestal, homologar la cuenta pblica y promover una mayor transparencia presupuestal
En tiempos de crisis, preservar la estabilidad macroeconmica depende fundamentalmente del equilibrio de las nanzas pblicas. Para garantizar el equilibrio presupuestal requerimos contrarrestar la debilidad estructural de los ingresos, sin obstruir la inversin y el empleo, al tiempo que se racionaliza el gasto. Una reduccin instantnea del gasto o un aumento considerable en los impuestos podra ser catastrco, como prueba la experiencia de Japn en 1997, cuando el aumento en impuestos empuj de nuevo la economa a la crisis. Sin embargo, el gobierno mexicano debe enfrentar el dcit scal an con programas contracclicos e inversiones en infraestructura, ajustando su gasto corriente y reforzando sus ingresos mediante la ampliacin de la base y la simplicacin administrativa para prevenir una crisis de mayor escala en el mediano plazo. En ambos frentes existen avances slidos que deben capitalizarse aprovechando la emergencia de la crisis. La aprobacin de la reforma scal al inicio de la actual administracin, sent las bases para transitar a un sistema tributario sin preferencias sectoriales, fcil de administrar y que ofrece ventajas a la inversin. Asimismo, y como se expresa en la exposicin de motivos, la reforma establece el compromiso del gobierno federal -al menos de manera tcita- para hacer rendir y transparentar el gasto de manera institucional, a cambio del aumento transitorio en la carga por la coexistencia del IETU con el ISR y la introduccin del impuesto sobre depsitos en efectivo. Con base en ello, el IMCO propone: En el frente de los ingresos: concretar la transicin al Impuesto Empresarial de Tasa nica (IETU) sin Impuesto Sobre la Renta (ISR). Esta va es la ruta ms directa para el combate a la informalidad y para establecer una base tributaria amplia, menores tasas y menores costos de cumplimiento. La transicin debe dejar el camino preparado para la eventual correccin estructural del Impuesto al Valor Agregado (IVA). En este mismo sentido, proponemos perfeccionar la regla institucional relativa a la acumulacin y gasto de la riqueza petrolera.

En el frente del gasto: crear una institucin independiente encargada de pasar a la accin ejecutiva con base en los resultados de los rganos de scalizacin existentes, a n de lograr la austeridad presupuestal y eciencia necesaria. Su labor consistira en priorizar de manera vinculante la labor legislativa de las comisiones del Congreso, con un enfoque basado en la rentabilidad de los programas de gobierno. Dicha propuesta incluye tambin la homologacin y el aumento de la transparencia contable de estados y municipios, as como de organismos y dependencias de los tres poderes, y la inclusin dentro de la contabilidad pblica de los impactos nancieros de subsidios y pasivos contingentes no fondeados de distintas dependencias, organismos y empresas pblicas.
Grfica 3.1 Hueco scal 2009 ( millones de pesos)
$40 mil

$60 Mil

IVA IEPS

$45 mil

Empresas Personas

$260 mil

$115 mil

Apoyos PYMES Programas de desempleo

Menores ingresos petroleros sin cobertura

Mayor gasto

Menor recaudacin

Financiamiento requerido

Fuente: IMCO, con datos de SHCP 2009.

Los menores ingresos scales por la baja en los ingresos petroleros, la menor recaudacin scal y el mayor gasto efectuado a travs de medidas de apoyo a Pequeas y Medianas Empresas (PYMES) y programas contracclicos, hacen que el hueco scal a nanciar para el nal del ao sea de aproximadamente 260 mil millones de pesos.52 ste equivale a aproximadamente el 53% de la recaudacin del IVA presupuestado para 2009, el 500% de la recaudacin de IETU y el 44% de ISR.

Mal momento para incurrir en dcit


El arreglo institucional bsico para la estabilidad macroeconmica ha probado ser el adecuado. Hasta antes de la crisis, prevaleci cierta tranquilidad en las tasas de inters, la inacin y el tipo de cambio. Sin embargo, ningn arreglo institucional puede contrarrestar los efectos sobre estas variables derivados de la desaceleracin econmica. Por ejemplo, hasta abril de 2009 la inacin anual (vs. abril de 2008) se ubicaba en 6.17%, esto es dos veces el objetivo operativo del Banco de Mxico (Banxico). Si bien, Banxico espera restablecer gradualmente el objetivo inacionario para alcanzarlo a nales de 2010,53 su cumplimiento

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MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO

ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


est estrechamente ligado con la postura scal (balance pblico) y con el desempeo de la actividad econmica.
Grfica 3.2 Inacin en Mxico
% anual
7.0 6.5 6.0 5.5 5.0 4.5 4.0 3.5 INPC Rango de Pronstico Objetivo Intervalo de variabilidad Feb-08 Jun-08 Ene-08 Mar-08 Sep-08 Nov-08 Ene-09 Feb-09 Abr-08 Jul-08 Ago-08 Oct-08 Dic-08 Mar-09 Abr-09 May-08 3.0 IV-2009 IV-2010 2.5 2.0 1.5 II-2009 III-2009 II-2010 III-2010 III-2011 IV-2009 I-2010 IV-2010

En el entorno actual, la poltica monetaria enfrenta el enorme reto de contener la inacin ante incrementos de los precios internacionales de bienes intermedios y de consumo. Con ello, queda muy limitada su capacidad de impulsar la economa a partir de reducciones en las tasas de inters. Si bien algunos bancos centrales como el de Estados Unidos han podido bajar las tasas inters de manera sustancial, estos operan en un entorno de inacin en declive, debido al efecto de la contraccin de la demanda, entre otros motivos. El escenario inacionario se agrava an ms si se toma en cuenta el efecto sobre los precios domsticos, derivado del reajuste cambiario visto durante los ltimos meses. Aun cuando la contraccin de la demanda atenuar de cierto modo la subida en precios, en la medida en que se reduzcan los mrgenes de las empresas los precios comenzarn a reejar la depreciacin del peso.

Fuente: Banco de Mxico 2009.

El efecto del tipo de cambio en la inacin (Passthrough)


Jaime Serra Puche Ex secretario de Hacienda y Economa
La crisis nanciera de 2008-2009 que est experimentando la economa global ha tenido ya efectos muy importantes en la economa mexicana. A diferencia de crisis de balanza de pagos previas, sta no tiene su origen en desequilibrios internos. Basta comparar las magnitudes del dcit en cuenta corriente en 1994 y 2008: en la crisis del 1994 ste lleg a representar casi el 8% del PIB, mientras que en 2008 slo signic alrededor del 1% del PIB. Asimismo, en materia de reservas internacionales, stas cubran 4.86 meses de dcit en cuenta corriente en 1994, mientras que en 2008 representaban 71.73 meses del dcit en cuenta corriente. Sin embargo, a pesar de que no hay grandes desequilibrios internos, la economa mexicana experiment una devaluacin de ms de 26% durante 2008, concentrada sobre todo en los ltimos meses. Una devaluacin de esta magnitud tiene mltiples efectos en la economa. Aqu nos concentramos, solamente, en los efectos sobre la inacin, puesto que sta es una variable particularmente relevante para la competitividad de la economa mexicana (Serra 2006).54
52

Para analizar el impacto inacionario de movimientos del tipo de cambio, hacemos un ejercicio economtrico simple a lo largo del tiempo, mediante la siguiente ecuacin:55

dlog (inpc) = 1dlog(INPC_1) + 2dlog(INPC_12) + 3dlog(TC) + 4dlog(TC_1) + 5dlog(TC_2) + 6dlog(TC_3) + + 7dlog(TC_4) + 8dlog(TC_10) + 6MA(1)
donde, dlog(INPC-i) = primera diferencia en el logaritmo natural del ndice nacional de precios al consumidor rezagada i periodos dlog(TC-i) = primera diferencia en el logaritmo natural del ndice nacional del tipo de cambio peso dlar rezagada i periodos MA(1) = Es un componente que suaviza la serie y captura aspectos dinmicos de la relacin en el corto plazo Esta ecuacin presenta la relacin mensual entre los movimientos en el tipo de cambio y los del ndice Nacional de Precios al Consumidor entre enero de 1982 y el mismo mes de 2009, lo que representa una muestra de 325 observaciones mensuales.

Este nmero se calcul suponiendo que la reduccin en los ingresos continan a una tasa menor (75% de la cada actual), es decir, el saldo negativo de 50 mil millones por la venta de petrleo, 20 mil millones por menor recaudacin en ISR-IETU y 25 mil millones por IVA-IEPS, se convierten en 115, 45 y 60 mil millones respectivamente. El total acumulado es de 220 mil millones de pesos a n de ao. Por otro lado, el aumento en el gasto porcentual en el primer trimestre 2009 (respecto al ao anterior) fue del 24%. Sin embargo, el aumento considerado en el presupuesto de 2009 fue del 11% en trminos reales (18% nominal). Si suponemos un aumento en el gasto al nal de ao del 20% real, esto implicar 40 mil millones ms. Los datos para estos clculos provienen de la Situacin trimestral de las nanzas pblicas de la SHCP.

53 La expectativa de convergencia con el nivel objetivo est fundamentada en que se observa que la inacin en el sector servicios ha cedido gradualmente. La persistencia inacionaria en las mercancas est ms estrechamente relacionada con el nivel de tipo de cambio, de modo que en la medida que se revierta la depreciacin real del peso, es razonable esperar que se desacelere el incremento en los precios de las mercancas. 54 55

Serra, Jaime. La estabilidad de precios, condicin necesaria para la competitividad, Punto de Inexin, IMCO 2006, pp.257. Para esta estimacin se utiliz un modelo GARCH, en tanto que la varianza de los datos no resulta constante a lo largo del periodo de anlisis.

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Los resultados indican que dicho impacto se distribuye a lo largo del tiempo de la siguiente manera: de forma inmediata la inacin tiene una elasticidad de reaccin a los movimientos en el tipo de cambio nominal de 0.05409; despus de uno y dos meses sta es de 0.02958 y 0.025368, respectivamente; despus de tres meses alcanza su valor mayor con una elasticidad de 0.0622; el resto de los meses est claramente descrito en la Tabla 3.A.
Tabla 3.A Relacin entre infiltracin y tipo de cambio, (Enero 1982-Enero 2009)
Variacin dependiente: variacin del INPC
Coeciente Variacin del INPC con regazo de un mes Variacin del INPC con regazo de un ao Variacin del tipo de cambio Variacin del tipo de cambio con rezago de un mes Variacin del tipo de cambio con rezago de dos mes Variacin del tipo de cambio con rezago de tres mes Variacin del tipo de cambio con rezago de cuatro mes Variacin del tipo de cambio con rezago de diez mes MA (1) C ARCH (1) GARCH (1) 0.379098 0.380186 0.054091 0.029582 0.025368 0.062248 0.028752 0.037749 0.290809 0.000000 0.284700 0.768199 Error estndar 0.049437 0.029007 0.002611 0.006369 0.005496 0.007230 0.007985 0.011024 0.071627 0.000000 0.044562 0.025670 Error estndar-Z 7.668274 13.106589 20.714020 4.644523 0.000004 4.615921 0.000000 8.609905 0.000317 3.600783 3.424145 4.060060 1.298821 6.388831 29.92595 0.000617 0.000049 0.194005 0.000000 0.000000 0.000000 0.000000 0.000003 Probabilidad 0.000000

Grfica 3.A Evolucin del INPC y el regazo del tipo de cambio (Enero 1982-Enero 2008)
6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 Ene-82 Sep-84 Ene-86 Sep-88 Ene-90 Sep-92 Ene-94 Sep-96 Ene-98 Sep-00 Ene-02 Sep-04 Ene-06 May-83 May-87 May-91 May-95 May-99 May-03 May-07 Sep-08

In (INPC) Fuente: Elaborado por SAI consultores con informacin Banxico.

In (TC(-3))

Ecuacin de la varianza

El efecto acumulado de la devaluacin, calculado a travs de un modelo de rezagos distribuidos, muestra que despus de 10 meses se ha transferido al nivel de precios ms del 90% del total de la devaluacin del tipo de cambio. Es probable que el pass-through de la depreciacin cambiaria a la inacin, en la presente crisis (2008-2009), tenga una estructura de rezagos ms prolongados, dada la muy pronunciada desaceleracin de la demanda agregada que diculta los ajustes de precios nominales. Sin embargo, el efecto cambiario sobre precios acabar registrndose tarde o temprano. Por ello, el diseo de las polticas scal y monetaria, para hacer frente a la crisis nanciera de corto plazo, tendr que tomar en cuenta este efecto para evitar escenarios inacionarios que distorsionen los precios relativos y afecten la competitividad de nuestra economa.

Fuente: Elaborado por SAI consultores con informacin de Banxico.

En la grca 3.A se muestra la relacin entre el INPC y el tipo de cambio con tres meses de rezago anticipado. La similitud entre las dos series indica que el periodo donde se da el efecto mximo, no acumulado, del tipo de cambio sobre la inacin, conocido como pass-through, es de tres meses.

Los reducidos montos y las tasas de inters relativamente altas a las que las empresas colocan su deuda entre el pblico inversionista (ver grca 3.3), explican la escasez relativa de fondos y la baja disposicin a emprender proyectos de inversin.
Grfica 3.3 Tasas de inters y deuda en Mxico
Tasa de inters de valores privados en el mercado interno * (% anual)
12
Corto plazo Mediano plazo

En el pasado, el tipo de cambio exible haba permitido gozar de una relativa estabilidad cambiaria sustentada en el ujo constante de comercio, remesas, inversin y otras fuentes de divisas. Sin embargo, ningn arreglo monetario puede evitar que nuestra moneda pierda valor si disminuye la productividad de la mano de obra a la par de la disminucin de la produccin (consumo, inversin, impuestos y exportaciones netas). Durante un largo periodo, la relativa fortaleza del peso estuvo apalancada en los ujos constantes de remesas, altos precios del crudo, un diferencial en tasas de referencia favorable a Mxico y un perl de pagos de deuda exterior relativamente cmodo. Para completar el crculo, durante aos se goz de una sana relacin estructural entre importaciones de insumos para la industria manufacturera y la exportacin de productos nales (principalmente autos y electrodomsticos), aunado a un ligero dcit comercial nanciado por inversin extranjera directa y de portafolio, esta ltima favorecida a su vez por el diferencial en tasas. Aunque nadie puede predecir el futuro cambiario, como se vio en los efectos que tiene la crisis econmica en la economa global, los bastiones que mantenan fuerte al peso (y a la economa) cambiaron en todos sus

Emisin de deuda de mediano plazo de empresas privadas no financieras (MM de pesos a precios de marzo de 2009)
30 25 20 15 9 8 10 5 0 I-2007 II-2007 III-2007 IV-2007 I-2008 II-2008 III-2008 IV-2008 I-2009

11 10

Quiebra de Lehman

7 Dic-08 Abr-09

Dic-06

Abr-07

Ago-07

Dic-07

Abr-08

* Empresas privadas no nancieras y no bancarias Fuente: Banco de Mxico.

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MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO

Ago-08

ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


frentes. Los ujos por remesas cayeron con la menor actividad en el sector de la construccin en EUA y el mayor hermetismo en la frontera.
Grfica 3.4 Remesas y empleo en el sector de la construccin en EUA*
(Variacin % Anual en USD; a.e.)
30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 Ene-05 Jul-05 Ene-06 Jul-06 Ene-07 Jul-07 Ene--08 Jul-08 Ene-09 12 9 6 3 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 -3 -6 -9 -12
Remesas Empleo (eje der.) Fuente: Emerging Portfolio Fund Research.

Grfica 3.6 Flujo de fondos a pases emergentes


Flujos de fondos dedicados a pases emergentes (Acciones) (MM de USD)
30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Flujos de fondos dedicados a pases emergentes (Bonos) (MM de USD)

10 5 0 -5 -10 -15 -20

Meses

* Promedio mvil de 2 meses, Fuente: Banco de Mxico y BLS.

a.e.: Cifras ajustadas por estacionalidad. excepto a partir de 2008.

Por otro lado, los ingresos petroleros disminuyeron con la cada en el precio y el declive en la produccin.56 Como se observa en la grca 3.5, las balanzas petrolera y comercial automotriz se han visto fuertemente afectadas en fechas recientes. Aunque la balanza no comercial y no petrolera ha mejorado por las condiciones cambiarias, esto tambin reeja la baja en las importaciones nacionales por una disminucin de la demanda interna.
Grfica 3.5 Balanza comercial por sectores, Millones de dlares
Balanza comercial petrolera Balanza comercial automotriz Balanza comercial no petrolera y no automotriz

El nanciamiento se encarece conforme se deteriora la percepcin de riesgo pas y la calicacin de la deuda mexicana presenta una perspectiva negativa que pone en riesgo el grado de inversin. Dado lo anterior, hasta los pronsticos ms optimistas para el crecimiento de la economa de Mxico son alarmantes (rango de -4 % a -6%). Superar las adversidades que se perlan parece depender del xito que tenga el plan de rescate de EUA para restituir la conanza que permita que el sistema nanciero habilite proveedores y comercios nancie el consumo de las familias y que eventualmente reactive la economa. En ese escenario adverso, el objetivo de sostener la estabilidad macroeconmica (sobre todo en lo que se reere a la inacin) no es compatible con reducciones de tasas, ni con mayor gasto pblico. La nica respuesta responsable ante la crisis es mantener un equilibrio presupuestal.

Original Desestacionalizada
Fuente: Banco de Mxico.

Original Desestacionalizada

Original Desestacionalizada

Por ltimo, el diferencial en tasas pierde atractivo ante el nerviosismo de inversionistas que abandonan economas emergentes y se refugian en bonos del tesoro norteamericano a pesar de los nimios retornos que ofrecen.

56 La produccin de crudo promedi 2 millones 663 mil bpd en el segundo mes del ao, comparado con 2 millones 685 mil bpd de enero. Las reservas de hidrocarburos en el pas siguen a la baja. Pese a los niveles histricos de restitucin destacados por el Ejecutivo, las reservas probadas cayeron 2.7%; las probables, 3.9%, y las totales, 2%, segn el reporte de Petrleos Mexicanos.

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

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La Elusiva Bsqueda de la Estabilidad en Mxico


Everardo Elizondo Ex subgobernador del Banco de Mxico

econmica de Mxico ha otorgado a la estabilidad un sitio preferencial entre sus objetivos.


Grfica 3.B Inacin en Mxico 2006-2009 (variacin anual%)
7.0
General

Hace poco ms de un lustro que William Easterly public un estupendo libro, con un ttulo muy atractivo y muy afortunado: La Elusiva Bsqueda del Crecimiento: Aventuras y Desventuras de los Economistas en los Trpicos. Al ocuparme ahora del tema de los retos que plantea la estabilidad econmica en Mxico, a invitacin del Instituto Mexicano para la Competitividad, se me ocurri plagiar y adaptar sin pudor el nombre de la obra de Easterly: creo que reeja muy bien las vicisitudes que han sufrido los encargados de la tarea de estabilizar la economa mexicana. Para empezar, conviene aclarar que aunque el concepto de estabilidad econmica se aplica por lo comn al nivel general de los precios, no tiene por qu restringirse a dicho concepto, y puede extenderse, por ejemplo, a otras variables nominales como el tipo de cambio o, desde luego, incluso al producto interno bruto. En todo caso, en esta nota pretendo enfocar la atencin sobre la evolucin de la inacin en Mxico a lo largo de las ltimas dcadas, pero con especial nfasis en el pasado reciente. La Constitucin y la Ley del Banco de Mxico sealan que el Banco tiene como objetivo primordial procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional. Ninguno de los dos documentos especica qu debe entenderse por estabilidad. Interpretada a la letra, la expresin implicara intentar el logro de una tasa de inacin igual a cero. Sin embargo, en la prctica, cuando menos a lo largo de los ltimos aos, al trmino estabilidad se le ha dado un equivalente numrico positivo: la meta consiste en una inacin de 3% anual (con un intervalo de +/- un punto porcentual). Por cierto, conviene entender la cifra citada quiz en los siguientes trminos, un tanto imprecisos: la meta es que la inacin se site alrededor del 3% la mayor parte del tiempo. En esto, el caso mexicano es similar al del grueso de las otras economas del mundo, sean avanzadas o en desarrollo. La meta del Banco Central Europeo, por ejemplo, es una inacin cercana al 2% anual; la del Banco Central de Chile es igual que la del Banco de Mxico. De hecho, aunque la meta ocial del Banco de Mxico ha sido 3% desde hace ms de un lustro, en la realidad dicha cifra ha sido alcanzada slo en unas cuantas ocasiones, en algn mes aislado, siempre de manera transitoria. Una ojeada a la Grca 3.B es suciente para sustentar la idea de que la inacin en Mxico ha sido una enfermedad econmica de naturaleza endmica, presente durante dcadas. Especcamente, a lo largo de los treintaicinco aos considerados en la ilustracin, la inacin promedio (simple) anual result 30%; adems, se caracteriz por su variabilidad. No sobra agregar que la inacin se situ abajo del 5% slo en cinco ocasiones, y que fue inferior a 10% nicamente once veces. Una trayectoria as no presta apoyo a la crtica, segn la cual, la poltica

6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 Ene-06 Mar-06 Jul-06 Sep-06 Nov-06 Ene-07 Mar-07 Jul-07 Nov-07 Ene-08 Mar-08 Jul-08 Sep-08 Nov-08 May-06 May-07 May-08 Ene-09 Sep 07
Subyacente

Fuente: Banco de Mxico 2009.

La tabla 3.B permite apreciar la existencia de dos grandes etapas en el curso de la inacin en Mxico: 1) la primera abarca de 1974 a 1995, y se caracteriz por una inacin alta y muy voltil; 2) la segunda cubre de 1996 hasta ahora, y su rasgo distintivo ha sido una inacin moderada (pero terca) y menos uctuante que en el periodo anterior. Esto ltimo es un aspecto tpico del fenmeno: cuando la inacin desciende, baja tambin su dispersin y, por tanto, la incertidumbre asociada a ella -la cual es parte de sus costos. El cuadro que sigue resume las diferencias entre los dos subperiodos.
Tabla 3.B Inacin en Mxico: 1974-2008
1974-2008 1974-1995 1996-2008

Promedio

30.3

42.8

9.2

Desviacin Estndar

34.9

38.7

7.4

Fuente: Banco de Mxico 2009.

La experiencia mexicana con la desinacin es similar a la registrada en otras latitudes. Cuando la inacin es muy alta, no es difcil crear el consenso poltico necesario para adoptar las medidas restrictivas indispensables para reducirla. Esto es as porque en dicha situacin los costos de la inacin son muy visibles, en especial sus efectos negativos (destructivos) sobre el ahorro y la inversin, la distribucin del ingreso y los precios relativos. No obstante, una vez que se ha logrado llevar la inacin hacia un nivel moderado, el acuerdo poltico se torna ms complejo, porque los agentes econmicos no perciben con tanta claridad los benecios de largo plazo de la estabilidad, comparados con los costos inmediatos de la continuacin de la desinacin.

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MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO

RESULTADOS INDICE GENERAL


En el caso de Mxico, la resistencia al proceso de desinacin se ha acentuado en tiempos recientes por la sencilla razn de que la economa mexicana ha mostrado un crecimiento relativamente lento durante algo as como un cuarto de siglo. Este hecho incuestionable ha llevado al planteamiento de la conveniencia de adoptar una poltica scal y monetaria expansiva. Esta posicin se ha convertido en una exigencia, al menos en boca de algunos agentes econmicos, comentaristas diversos, polticos situados en distintos puntos del espectro ideolgico y acadmicos varios. En mi opinin, el nfasis en cuestin se ha convertido en un elemento de distraccin de la debida orientacin de las polticas pblicas, al menos en un sentido signicativo: el problema del insuciente dinamismo de la economa mexicana se origina en la operacin de factores reales, no en factores monetarios. En concreto, tiene que ver con la interrupcin del proceso de ajustes estructurales iniciado hace un par de decenios. En la actualidad, el sistema mexicano contiene todava elementos palpables de rentismo, los cuales obstaculizan la innovacin institucional y tecnolgica de la que depende el desarrollo sostenido. En muchos sectores productivos, el marco legal protege sin ambages a los intereses de las entidades ya establecidas, en contra de los intereses de las unidades entrantes potenciales. En otras palabras, se privilegia el estatus quo y se perpeta la ineciencia. Esta situacin es evidente en varios mercados internos, tanto de productos como de insumos. Frente a tal realidad, es obvio (a mi juicio) que una poltica monetaria laxa resultara irrelevante como propulsora del crecimiento. Tanto la teora econmica generalmente aceptada como la evidencia emprica ms admitida llevan a una misma conclusin: en el largo plazo la poltica monetaria no tiene efectos sobre las variables reales como la produccin y el empleo; y, en el corto plazo, la poltica monetaria slo puede atenuar las uctuaciones cclicas, en el mejor de los casos. Sealado lo anterior, es muy importante notar que la tendencia de la inacin general durante los ltimos tres aos ha sido creciente, hasta superar el 6% en la actualidad. Ello ha sido atribuido a la inuencia del alza extraordinaria de los precios internacionales de las materias primas, sobre todo las energticas y las alimenticias. No obstante, en la Grca 3.B. se puede observar en la lnea correspondiente una pequea disminucin, que atae al dato ms reciente, y que se explica por la cada abrupta de las cotizaciones aludidas --consecuencia a su vez de la recesin econmica global en curso. La escasez global de nanciamiento, la continua dependencia de ingresos petroleros que estn en declive y el resurgimiento de presiones inacionarias imponen la urgencia inmediata de un ajuste scal, tanto por el lado de los ingresos, como del gasto, que permita mantener el equilibrio de las nanzas pblicas. No acotar el dcit pblico diculta el control inacionario, desplaza inversin privada y presiona al alza las tasas de inters en el momento que ms se requiere que estn bajo control. Si bien los gobiernos del mundo, incluido el de Mxico, han respondido La evolucin alcista de la denominada inacin subyacente es quiz ms reveladora, porque dicho subndice se calcula excluyendo los precios de los componentes ms voltiles del INPC, como los correspondientes a los productos agropecuarios y a los determinados por el Gobierno Federal (llamados administrados y concertados, conocidos antes como precios ociales). Los datos referentes a la primera quincena de febrero no cambiaron en lo fundamental el panorama descrito. Para el futuro inmediato, las opiniones de los analistas sobre el devenir de la inacin en Mxico estn centradas en la inuencia posible de dos grandes factores contrapuestos. Por un lado, se estima que la profundidad y el alargamiento de la debilidad de la demanda mundial se traducir sin remedio en una fuerte desinacin --que podra llegar incluso a una deacin temporal-- de diversos precios internacionales de importancia clave. Por el otro, se teme que la depreciacin del peso mexicano frente al dlar, que a la fecha (principios de marzo) alcanza un 45% anual, d lugar a un eventual proceso signicativo de traspaso a los precios internos nales --aspecto sobre el cual ya existe alguna evidencia preocupante. Como quiera, segn la encuesta ms reciente que levanta el Banco de Mxico entre los analistas econmicos del sector privado, la inacin general estar apenas por encima del 4% en diciembre de 2009 y en 3.8% un ao despus. Estos pronsticos favorables estn sujetos a una gran dosis de incertidumbre. A la luz de las consideraciones anteriores, me parecen atendibles dos juicios sumarios: 1) la inacin ha sido un problema persistente de la economa de Mxico; 2) los avances recientes hacia su control han sido signicativos, pero no han alcanzado su culminacin, quiz por razones coyunturales. A este ltimo respecto, creo de relevancia un par de apuntes nales: 1) la evidencia existente avala la idea de que una inacin alta perjudica al crecimiento, y no hay pruebas de que aun una inacin menor, digamos en los dos dgitos bajos, lo benecie; y, 2) una desinacin duradera depende de la credibilidad del pblico, especialmente en la postura estabilizadora de las polticas scal y monetaria. No hay sustituto para la disciplina y la congruencia.

a la crisis con estmulos y apoyos, el margen es estrecho ya que el nanciamiento decitario de ese gasto adicional presiona la inacin y las tasas de inters. Para lograr el equilibrio presupuestario es necesario fortalecer los ingresos y racionalizar los gastos. Sin embargo, el fortalecimiento de los ingresos no puede buscarse va un aumento en la carga tributaria en el momento en que es menos oportuna. Los mayores ingresos deben buscarse a partir de mayor inversin, equiparable a un rgimen tributario ms favorable y a la apertura de espacios en sectores restringidos.

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Es prioritario evitar que el nanciamiento de los estmulos y planes de apoyo contracclicos sean inacionarios, por lo que ellos deben fondearse -al menos parcialmente- con ahorros en rubros donde se localicen ineciencias o que no sean prioritarios. La austeridad que sufrirn empresas y poblacin debe ser compartida por el gobierno.

En ese sentido, la transicin al IETU y la correccin estructural del IVA son una prioridad inaplazable. Aunque la discusin sobre la correccin estructural del IVA est polarizada polticamente, los avances en la incorporacin del IETU deben aprovecharse para concretar la eliminacin del ISR. Superadas las fuentes de escepticismo sobre la viabilidad jurdica del impuesto, las crticas al IETU se reeren a aspectos que pueden y deben resolverse para una transicin suave y ordenada. Afortunadamente, la mayora de las objeciones que se interponen no se deben a la estructura esencial del impuesto, sino a su coexistencia con el ISR y, en menor medida, a algunos problemas de diseo y transicin mal atendidos. Tambin se requiere mayor difusin y claridad sobre los benecios del impuesto, as como certidumbre sobre la transicin y sobre el tratamiento de saldos preexistentes a favor del contribuyente. La reforma scal aprobada al inicio de la actual administracin, introdujo el IETU60 y el Impuesto a Depsitos en Efectivo (IDE),61 ambos impuestos con el objetivo explcito de aumentar la base tributaria, combatir la informalidad, as como lograr un sistema tributario ms simple, exible, transparente, equitativo y competitivo. A pesar de que el planteamiento inicial y la implementacin posterior del IETU han mostrado problemas que deben ser atendidos, la idea central del impuesto cumple con los objetivos planteados una vez que se cumpla la transicin hacia un IETU sin ISR. La compleja estructura contable del ISR, adems de imponer altos costos de cumplimiento para los contribuyentes y enormes costos de scalizacin para las autoridades, ha incorporado incrementalmente esquemas de excepcin que lo han hecho todava ms complicado. Esto, a su vez, ha generado amplias oportunidades de evasin scal que redita rentas millonarias para especialistas dedicados a encontrar cmo aprovecharlas. Los esfuerzos de la autoridad para cerrar esos espacios han incrementado an ms la dicultad y los costos de cumplimiento, creando as un crculo vicioso que ha minado la capacidad contributiva del impuesto.

Fortalecer los ingresos sin dejar de estimular la inversin y el empleo


La recaudacin de impuestos resentir los efectos de una menor produccin, empleo y consumo.57 Adems, la disminucin en el precio y produccin de petrleo afecta a una tercera parte de los ingresos pblicos. Por cada dlar de disminucin en el precio, dejan de ingresar aproximadamente mil millones de dlares.58 Al cierre de febrero de 2009 estos efectos empezaron a manifestarse de manera clara. La prensa report una cada de 29.5% en la recaudacin del IVA, de 10.8% en ISR-IETU y de 14.2% en los ingresos petroleros, todo ello en comparacin con febrero del ao anterior.59 El dilema reside en cmo evitar que se desplome la recaudacin, evitando al mismo tiempo estrangular a los contribuyentes con mayores tasas impositivas en el periodo menos propicio. En este escenario de franca desaceleracin de la actividad econmica y de la recaudacin, la prioridad de fortalecer los ingresos para contener la expansin del dcit debe darse bajo un esquema equitativo, fcil de administrar, difcil de evadir y favorable a la inversin y el empleo. Para lograrlo, la correccin estructural de los principales tributos debe tener como eje lograr la suciencia recaudatoria a partir de tasas bajas y una base tributaria amplia y equitativa (sin excepciones).

Base amplia de recaudacin con menor tasa impositiva


La idea bsica detrs de los impuestos de base amplia y tasas bajas radica en su capacidad de recaudar estorbando lo menos posible a la asignacin eciente entre sectores de la inversin y su rendimiento. Entre mayores sean las tasas, menor ser el nmero de proyectos que puedan generar retornos sucientes para cubrirlas. Entre ms excepciones tenga la base, mayores tendrn que ser las tasas para cubrir un objetivo recaudatorio dado.
Grfica 3.7 Tasas efectivas de ISR y IETU
La coexistencia del IETU con el ISR ha generado un aumento en la carga empresarial. A cualquier tasa IETU, mientras coexistan los dos impuestos la carga ser mayor que con ISR.

La deduccin inmediata es una de las mayores ventajas que podran incorporarse al ISR empresarial. Sin embargo, ha estado restringida por zona geogrca y tipo de inversin.

El IETU (sin ISR) resulta en menores tasas. Estos benecios son incluso superiores a los de la deduccin inmediata. Permite deducir al 100% y de manera inmediata y sin restricciones inversiones en cualquier activo y en inventarios.

Tasas efectivas (impuesto/utilidades)

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10%


Manufacturas Construccin Com. y Transportes Servicios Financieros Serv. per y com Agropecuario Minera Elect., gas, Agua Comercio, Turismo Total

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10%


Manufacturas Construccin Com. y Transportes Servicios Financieros Serv. per y com Agropecuario Minera Elect., gas, Agua Comercio, Turismo Total

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Manufacturas Construccin Com. y Transportes Servicios Financieros Serv. per y com Agropecuario Minera Elect., gas, Agua Comercio, Turismo Total

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Manufacturas Construccin Com. y Transportes Servicios Financieros Elect., gas, Agua Comercio, Turismo Serv. per y com Agropecuario Minera Total IETU (19%) sin ISR

IETU (19%) ISR (28%)

ISR

IETU (19%) ISR (28%)

IETU (16%) ISR (28%)

ISR Actual

ISR Actual

ISR con deduccin inmediata generalizada

ISR Actual

ISR con deduccin inmediata generalizada

Fuente: IMCO 2008 con datos de la SHCP.

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La proliferacin de esquemas de outsourcing, donde las empresas simulan el pago de servicios a los socios de una cooperativa por el concepto exento llamado Alimentos, han signicado un enorme costo a las autoridades scales, no slo en recaudacin perdida, sino tambin en costosos procedimientos legales al intentar cerrar esta va para evadir impuestos. Este esquema es ilustrativo de la complejidad del sistema, que genera -y seguir generando- oportunidades para reducir la carga tributaria. Otros ejemplos recurrentes incluyen las compras materiales de activos disfrazadas de arrendamiento que, a pesar de ser perfectamente legales, constituyen en todo el mundo una socorrida forma de aprovechar la deduccin inmediata de los pagos, mientras la contraparte que recibe los ingresos deduce los intereses por la deuda que adquiri para comprar el activo y, al nal de la cadena, el que recibe los ingresos por la venta del activo se ubica en algn paraso scal o en un rincn obscuro de las excepciones. Tambin, debido a las excepciones del ISR, muchos trabajadores reciben partes crecientes de su salario en forma de vales de gasolina, despensa, etc. Si consideramos la recaudacin por punto de tasa (la recaudacin como porcentaje del PIB dividida entre la tasa del impuesto) como una medida de la capacidad recaudatoria de un impuesto, el ISR se compara muy desfavorablemente contra otros gravmenes sobre la renta. Por ejemplo, mientras que la tasa mxima del ISR empresarial en Mxico es 28%, en Irlanda el impuesto equivalente tiene una tasa de 12.5%. Segn la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), en 2007 la recaudacin total de ISR en Mxico fue de 5.7% del PIB mientras que en Irlanda fue de 12% del PIB. Por cada punto de tasa, Irlanda recauda cinco veces ms ISR como proporcin del producto.62 apoyan la nocin de que el IETU sin ISR es an mejor que la deduccin inmediata sin restricciones, con la ventaja adicional de que un cambio de rgimen es una tabla rasa que nos ahorra la tarea imposible de negociar con cada sector la remocin de los privilegios y excepciones que ha ido incorporando incrementalmente el ISR. La propuesta subyacente en el IETU fue la de simplicar y reducir signicativamente la carga tributaria a las empresas cumplidas, a cambio de la eliminacin de sectores exentos, de cerrar avenidas de elusin y planeacin scal, estableciendo adems incentivos para la formalidad en la medida que las empresas participan en asegurarse que slo se hacen deducibles gastos cuya contraparte ha sido declarada como ingreso. La reduccin en la carga para empresas cumplidas viene por dos vas principales. Primero, a travs de una tasa mucho menor (17% en 2009) y, segundo, a partir de la deduccin inmediata de inversiones en activos e inventarios.

La coexistencia del IETU y el ISR


Mientras ambos impuestos coexistan, ninguno de los benecios del IETU podr concretarse. Es intil que sea ms sencillo de administrar y contabilizar si tiene que contabilizarse y administrarse adems del ISR. Tampoco sirve que el IETU permita deducir de manera inmediata la compra de activos e inventarios, si de todos modos hay que pagar ISR. Mientras no se elimine el ISR, el IETU constituye una medida puramente recaudatoria. La precaucin con que se introdujo el IETU en modo piloto, con el presunto objetivo de control, est bien justicada en tanto que era previsible que muchas empresas impugnaran el impuesto por la va recurrente de la constitucionalidad. Ante ese inminente riesgo, desaparecer el ISR sin haber sondeado el terreno hubiera sido irresponsable.

La idea detrs del Impuesto Empresarial de Tasa nica, IETU


La diferencia fundamental respecto del ISR es que el IETU busca gravar a una tasa establecida (tasa plana o at tax). La diferencia entre entradas y salidas de efectivo conforme stas se presentan en contraste con el enfoque contable del ISR, donde la utilidad resulta de deniciones complejas sobre qu y en qu momento se considera ingreso y gasto. En general, en el ISR la discrepancia entre el momento que una inversin puede deducirse como gasto y el momento en que se generan los ingresos, tiene un costo nanciero enorme. Como se ilustra a continuacin, si el ISR otorgara la deduccin inmediata de todos los activos sin restricciones geogrcas o sectoriales, la carga scal disminuira signicativamente. Tambin presentamos resultados que

El IETU sin ISR es simple, equitativo, amigable a la inversin y combate la informalidad


Las crticas y preocupaciones sobre aspectos recesivos o inequitativos que implica la introduccin del IETU son legtimas en la medida en que las empresas han visto incrementos importantes en su pago de impuestos, as como mayor complejidad derivada de tener que contabilizar ambos gravmenes. Sin embargo, dichos aspectos no se deben a la estructura del IETU sino ms bien a su coexistencia con el ISR, aunada a algunas fallas de diseo y aspectos de transicin mal atendidos. Afortunadamente, estos aspectos tienen una solucin sencilla y a la mano: la transicin

57

Durante 2008 la recaudacin del ISR y el IETU fue inferior en 42 mil 523 millones de pesos al monto originalmente previsto, segn el Informe sobre la situacin econmica, las nanzas pblicas y la deuda pblica. (2 de febrero de 2009). Peridico Reforma. A partir de una plataforma de 2.8 millones de barriles diarios. http://busquedas.gruporeforma.com/reforma/Documentos/DocumentoImpresa.aspx. (31 de marzo 2009). Peridico Reforma. Impuesto Empresarial de Tasa nica. Diario Ocial de la Federacin del 27 de diciembre de 2006. Impuesto sobre Depsitos en Efectivo. Diario Ocial de la Federacin del 27 de diciembre de 2006. OECD. (2009). OECD Factbook 2009: Economic, Environmental and Social Statistics. ISBN 92-64-05604-1.

58 59 60 61 62

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ordenada hacia un rgimen sin ISR.

Incentiva la inversin
En contraste con el ISR, el IETU ofrece menores tasas sobre las utilidades y la deduccin inmediata de toda la inversin en activos e inventarios. Este ltimo aspecto es uno de los ms poderosos. Para ilustrar los enormes costos que implica la depreciacin lineal de activos en el actual rgimen tributario, es suciente el ejemplo de la adquisicin de un activo jo: El valor presente de las deducciones de una locomotora que se deprecia a 20 aos es de alrededor del 40% del valor de la deduccin inmediata. En esencia, tener que esperar para recibir deducciones es muy costoso. La distincin de inversiones entre activos jos, diferidos, corrientes, etc., es cticia en trminos de ujo. Lo que interesa es el momento del desembolso y no el momento en que generar ingresos. Evidentemente, el ahorro en impuestos que se logra en momentos de inversin se contrarresta con los mayores pagos que tendrn que realizarse cuando se venda el producto de esa inversin. Se ha sealado recurrentemente este aspecto como una caracterstica contracclica del impuesto. A la luz del ejemplo de la locomotora, cualquier empresa optimizadora de utilidades elegir evitar la erosin en el tiempo del valor de sus deducciones. Sin embargo, efectivamente en la medida en que la inversin le genere ingresos desproporcionados a sus gastos corrientes, pagar impuestos en apariencia desproporcionados. Por el contrario, si le presentramos la alternativa al momento de hacer la inversin de recibir deducciones parejas a lo largo de la vida del activo, pero con un valor 60% menor, quiz la empresa elegira tomar previsiones para administrar el pago de impuestos futuros. Este aspecto no se ha discutido en el debate sobre el IETU. Sin duda, existen aspectos sobre reservas contingentes que deben atenderse.

del IETU en reduccin de tasa superan incluso el escenario hipottico anterior con una reduccin de cerca de 50% en la carga tributaria. Nuestros clculos se basan en la simulacin detallada de la estructura de ambos impuestos replicando tambin el efecto de los ciclos econmicos, estructura de capital y patrones de inversin y crecimiento en los sectores productivos. La aparente paradoja de mantener o aumentar la recaudacin cuando se baja la carga tributaria para las empresas cumplidas, lo es slo en apariencia. El elemento clave en el argumento de baja en carga tributaria parte del supuesto de ser una empresa cumplida. Tambin el argumento implica que desaparecen los benecios especiales. En la grca 3.7 se muestra cmo las empresas del sector agropecuario, por ejemplo, tienen un aumento radical en su carga tributaria que las empareja con los contribuyentes de los dems sectores. Tambin podemos conjeturar responsablemente, que el aumento en la recaudacin proviene de la eliminacin de simulaciones contables y de la incorporacin obligada a la formalidad de muchas operaciones que hasta ahora no son detectadas. Con reglas iguales para todos los contribuyentes, sin diferencias de tasas ni sesgos a favor de unas formas de nanciamiento sobre otras, todos los sectores de contribuyentes reciben el mismo tratamiento. De igual forma, se incrementa la equidad entre empresas de distintos tamaos ya que desaparecen las economas de escala que en el esquema actual permiten a las grandes empresas recurrir a recursos de planeacin scal sosticados, cuyo costo se reparte entre una base mayor de ventas.

Todava no se aprecian los benecios


Los benecios de reduccin en la carga tributaria y simplicacin no podrn concretarse sino hasta la eliminacin del ISR. Formalmente, el IETU se introdujo como un impuesto de control complementario y nunca se estableci explcitamente el plan formal de descartar eventualmente al ISR. Las razones para la falta de transparencia sobre las intenciones de desmantelar el ISR se encuentran fundadas en preocupaciones legtimas en torno a la aceptacin del impuesto; su capacidad recaudatoria; la capacidad del SAT y sus recursos materiales, informticos y humanos para administrar y scalizar el impuesto; la posibilidad de amparos generalizados (que ms tarde se materializ); y la compatibilidad del impuesto con sistemas tributarios de pases con los que Mxico tiene acuerdos para evitar la doble tributacin, principalmente Estados Unidos y los pases europeos de donde proviene el grueso de la inversin en Mxico. En buena medida, muchas de las preocupaciones anteriores han sido superadas. Por ejemplo, el 29 de septiembre de 2008, dos jueces federales avalaron la legalidad del IETU al negar 32 mil amparos en contra de la constitucionalidad del impuesto.63 De igual forma, las negociaciones internacionales para la acreditacin del impuesto por jurisdicciones scales en el exterior han avanzado favorablemente. En septiembre de 2007, el Tesoro de Estados

Simplicidad
La simplicidad del impuesto radica en que con base en el criterio de ujos de efectivo, no existe necesidad de implementar lineamientos sobre en qu momento contabilizar ingresos y gastos. En general, el criterio de ujos de efectivo hereda los principios ya establecidos en la contabilidad del IVA, donde los ingresos y gastos se dan cuando efectivamente se cobran o se pagan. De igual forma, se elimina la necesidad de llevar complicadas contabilidades de inventarios y depreciacin de activos. Con menos que contabilizar, menos que interpretar y menos lugares donde hacer simulaciones contables, se reduce signicativamente el valor de la planeacin scal sosticada.

Mayor equidad
En la grca 3.7 se observa cmo, para las empresas cumplidas, la coexistencia del IETU con el ISR representa un aumento en la carga tributaria en todos los sectores. Ah mismo, se ilustra cmo la deduccin inmediata generalizada en el ISR reducira la carga scal en 30% para el promedio de las empresas. La grca muestra tambin que los benecios
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Unidos acept que de manera transitoria hasta el 2011, las empresas estadounidenses con operaciones en Mxico acrediten en su pas el IETU, evitndose as la doble tributacin.64 A esa fecha, otros 25 pases ya haban aceptado el impuesto como vlido en los tratados con Mxico para evitar la doble tributacin. Finalmente, durante los primeros meses de 2009, representantes del sector privado en foros de debate sobre medidas para la superacin de la crisis han incluso propuesto en algunas instancias la nocin de transitar al IETU sin ISR, una vez solventadas algunas reas de preocupacin sobre aspectos puntuales del impuesto.65 La prensa misma ha documentado negociaciones relacionadas con reducciones a la tasa del impuesto para la transicin. En el periodo de transicin, los saldos pendientes por acreditar que tienen las empresas por concepto de deducciones de activos jos e inventarios - as como otros saldos, como los del Impuesto al Activo - deben recibir especial consideracin en trminos de equidad. Tambin parece claro que el acreditamiento de los salarios y prestaciones debe incorporar la parte de los sealamientos de empresarios y trabajadores que resulten conducentes en trminos de equidad y no desalienten al empleo. Si el salario es acreditable en su integridad, la distincin entre deduccin y acreditamiento no tiene efectos nancieros. Sin embargo, es fundamental evitar que la transicin al IETU implique incrementos en el costo integral de contratacin. Dicho lo anterior, es necesario reconocer que parte de los reclamos se deben a que se cierran espacios para manipular la composicin del salario entre prestaciones exentas y salarios monetarios. de dlares respecto a los ingresos promedio de los dos aos anteriores, en que el precio promedio fue de unos 80 dlares por barril. En 2009, las coberturas adquiridas por el gobierno federal funcionaron como un seguro que respald tres cuartas partes de la produccin del ao, sin embargo para 2010, no existen coberturas en un panorama que apunta hacia la continuacin de precios bajos en relacin con los observados en los aos anteriores. El Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros (FEIP) no ha sido capaz de acumular los recursos necesarios para cubrir la cada en los precios. El saldo acumulado en el fondo de estabilizacin es de alrededor de 7 mil millones de dlares.66 En contraste, en Chile el fondo de estabilizacin de los precios del cobre tiene acumulados 20 mil millones de dlares. Los altos precios registrados entre 2006 y 2007 no resultaron en un aumento signicativo del ritmo de acumulacin del fondo. Esta situacin revela la incapacidad del arreglo actual de cumplir con su cometido de estabilidad. La frmula introducida en 2007 para determinar el precio base para el presupuesto ayuda a despolitizar la decisin sobre el precio de referencia que sujeta tradicionalmente a los intereses contrapuestos de la SHCP, PEMEX y las entidades de la Federacin. Sin embargo, su incapacidad de haber acumulado recursos ms rpidamente durante los perodos de altos precios es prueba patente de sus deciencias. A esta situacin, se aade el declive de la plataforma de produccin asociada a la falta de exploracin suciente y la produccin desplazada por no ser viable a los precios actuales. El problema de estabilizar una fraccin signicativa de los recursos pblicos proveniente de un recurso no renovable no es exclusivo de Mxico. Como ya se mencion, Chile ha sido capaz de establecer reglas de gasto y acumulacin razonablemente efectivas para suavizar el efecto de la volatilidad en los precios sobre el presupuesto pblico. Los arquitectos del FEIP conocan este tipo de modelos. Sin embargo, la debilidad persistente de las fuentes tributarias y la politizacin del destino de los fondos acumulados entre entidades federativas, PEMEX y la SHCP han impedido la operacin institucional de un fondo que funcione.

Riqueza petrolera
La dependencia en los ingresos petroleros presenta dos problemas fundamentales. Por un lado, la gran volatilidad que caracteriza al mercado del crudo introduce incertidumbre sobre los ingresos, lo cual a su vez diculta la planeacin de los presupuestos y puede tener consecuencias graves en el nivel del dcit si los precios observados caen muy por debajo del precio en que se ancla el presupuesto de egresos. Por el otro, los prolongados periodos de relativa bonanza en los precios del crudo permiten postergar decisiones polticamente costosas como la correccin estructural de los impuestos. Los ltimos aos son un buen ejemplo de lo anterior. Mientras que en el periodo 2006 a 2008 los precios de la mezcla mexicana alcanzaron niveles rcord por encima de los 110 dlares por barril, a nales de 2008 los precios se desplomaron estrepitosamente hasta cerca de los 40 dlares. Esta cada representa una reduccin de unos 40 mil millones
63 64 65 66

Gobierno con menos y mejor gasto


En el entorno de escasez de recursos, los imperativos de eciencia y austeridad deben convertirse en acciones concretas para reducir las necesidades de nanciamiento y llevar al mximo la rentabilidad de los recursos gastados. Ante la situacin actual, IMCO propone una revisin integral del gasto utilizando estrictos criterios de rentabilidad para detectar y recortar gastos y programas con bajo impacto o rentabilidad. La necesidad de vigilar el ejercicio eciente del gasto es particularmente

Declaran Jueces que es constitucional el impuesto establecido a partir de 2008 (30 de septiembre, 2008). Reforma, Nacional, p. 2. Acreditan al IETU en Estados Unidos. Reforma, 11 de diciembre 2007. Solicitan adelantar fusin IETU-ISR. Reforma, 1 de septiembre 2008. SHCP al 31 de marzo de 2009.

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importante en un pas como el nuestro, donde los rezagos en muchas reas indican fuertemente la prioridad de incrementos en el gasto. Si bien los rezagos sociales y de infraestructura sugieren la necesidad de mayor inversin, no corregir las fuentes de ineciencia al plantear argumentos en el gasto, promete multiplicar el monto de recursos mal aprovechados.

Necesidad de cambio
El presupuesto es el instrumento ms importante de poltica econmica del pas. Reeja la forma en que el gobierno devuelve a la sociedad los recursos que le sustrajo y reeja sus prioridades sociales, econmicas y polticas. En otras palabras, son los recursos cuanticables de los compromisos y prioridades del gobierno. Pese a esta importancia y a los cambios que se han dado en cuanto a transparencia, evaluacin externa de programas pblicos, creacin de indicadores de seguimiento y jacin de metas (menores a 6 aos), contina sin existir una rendicin de cuentas real en torno al presupuesto. La razn es simple: prcticamente nada cambia o muy poco respecto a lo revelado, ya que no existe instancia alguna que aplique premios y castigos reales para transformar el presupuesto. Desde cuntos recursos se destinan a los programas, el presupuesto debera responder al Plan Nacional de Desarrollo (PND), mismo que es una creacin del Ejecutivo ya que el Congreso de la Unin no tiene facultades para obligar a ste a cumplirlo. En otras palabras, el PND puede incumplirse sin consecuencias para nadie. Al no haber metas de corto plazo a evaluar ni costos nancieros por programa en relacin con sus metas lleva a que el presupuesto sea inercial, sin responder a prioridades ni a la reasignacin de los recursos. En sntesis, la elaboracin del presupuesto se resume a sumar al presupuesto actual la inacin esperada, restar los proyectos que estn por concluir, deducir las ampliaciones extraordinarias al presupuesto y aadir los requerimientos de los nuevos proyectos o programas.68 El presupuesto entonces responde a compromisos de deuda y contratos laborales y de inversin, as como obligaciones de gasto como las participaciones y gastos no prioritarios que responden a apoyos polticoelectorales. Esto hace que el margen de maniobra sobre el presupuesto sea cercano a 8% del total.69 De este porcentaje, entre el 2000 y el 2008, la Cmara de Diputados ha modicado en promedio 3% del presupuesto enviado por el ejecutivo entre el 2000 y 2008.70 Cambiar un presupuesto tan inercial como el mexicano demanda mayor transparencia ligada a un verdadero instrumento de rendicin de cuentas que permita generar conanza de cambio. Esto ecientara el gasto en el mediano plazo y, al incrementarse la conanza de los ciudadanos respecto del uso que se hace de sus impuestos, aumentara la recaudacin a la vez que tambin creceran las inversiones extranjeras. El problema del gasto es poltico. Cada partida del presupuesto genera una burocracia y un grupo de beneciarios, stos se convierten en un inters creado con capacidad de presin poltica y, en algunos casos, de movilizacin electoral. Cualquier intento por frenar la inercia del presupuesto se enfrenta a la movilizacin de los grupos de inters afectados.

El camino ya avanzado
Sin duda, Mxico ha avanzado mucho en materia de transparencia durante las ltimas dcadas. El contraste con la opacidad y excesos del pasado es dramtico. Todas las dependencias, agencias y organismos de la Administracin Pblica estn sujetas hoy a un estricto escrutinio tanto por sus rganos internos de control, como por rganos externos tales como la Auditora Superior de la Federacin (ASF). Este ltimo organismo, dependiente de la Cmara de Diputados, est encargado de revisar y evaluar la gestin de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, incluidos organismos autnomos y descentralizados, entidades y municipios, por su ejercicio de recursos federales. La ASF emite observaciones y ejecuta acciones que llevan a la deteccin, cuanticacin y recuperacin de fondos, o nca responsabilidades si se dan errores, omisiones, defectos contables u otros que deriven en daos patrimoniales al erario, que usualmente derivan en responsabilidades administrativas y hasta penales. Actualmente, la ASF no slo lleva a cabo la auditora contable de todas las dependencias pblicas incluyendo los ramos 23 y 33 que llegan a todos los municipios y estados del pas, tambin revisa el cumplimiento de los objetivos y metas del gobierno. A pesar de esto, sus recomendaciones terminan quedndose en papel sin que se traduzcan en recortes de programas o en una reorientacin del gasto pblico. El caso del programa Pro rbol en 2008,67 es el primer ejemplo de hasta dnde se debera de llevar el seguimiento del gasto pblico en todos los niveles de gobierno y en todos los poderes. No obstante la valiosa labor de rganos internos y de la ASF, es necesario un agente ejecutivo con juicio crtico, opinin independiente y atribuciones amplias para que sus recomendaciones se incorporen de manera expedita en la agenda y acciones presupuestales de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. La ASF parte de una idea y misin correctas, el objetivo de eciencia en el gasto va mucho ms all de la scalizacin y las sanciones. Adems, la informacin generada en los actos de auditora y revisin no debe generar slo sanciones, sino que debe traducirse en acciones ejecutivas y legislativas. Utilizar la informacin generada a partir de las auditoras para jerarquizar prioridades y descartar partidas de gasto y programas obsoletos debera ser un ejercicio recurrente, pblico y notorio. Tambin existen avances sustantivos en la generacin de indicadores que deben capitalizarse.

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ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


De la intencin a la accin
La intencin de lograr una administracin pblica eciente est presente en los planteamientos de campaa y planes formales de gobierno de cada nuevo gobierno, tanto en Mxico como en el resto del mundo, desde el nivel municipal hasta el del gobierno central. El caso de la presente administracin no es una excepcin que muestre un mpetu en declive. Una de las primeras acciones signicativas del actual gobierno, fue la aprobacin de una reforma scal. Lo novedoso del planteamiento, plasmado en la exposicin de motivos, es que equipara la necesidad de incrementar los ingresos pblicos con el compromiso de emprender acciones que aseguren la eciencia del gasto a travs de indicadores de gestin. Las limitaciones de esta administracin para lograr sus compromisos de eciencia no son cuestin de intencin, son estructurales y de diseo institucional. Entre las estructurales destacan los intereses y vicios institucionales heredados del pasado, as como el bajo capital humano del grueso del personal, tambin heredado del pasado. Entre las limitaciones relacionadas con el diseo institucional, destaca el que no exista institucin alguna que combine una misin clara, incentivos adecuados, facultades sucientes e independencia institucional para vigilar la eciencia gubernamental. De revisar los ltimos reportes de la ASF, queda claro que ellos son detallados y exhaustivos en lo nanciero y, en buena medida, en lo operativo, e incluyen sanciones y recomendaciones puntuales de cada agencia del Sector Pblico. Esto representa un avance sustantivo sobre el pasado reciente. La informacin que genera la ASF debe vertirse de manera institucional en las prioridades del Legislativo y el Ejecutivo. El objetvio de dicha Comisin es dobe: Por un lado, Identicar reas, gastos, programas y activos de bajo rendimiento para ahorrar recursos pblicos y crear los incentivos para la mayor ecienia de agencias y programas. Por otro, garantizar que se procesen en el Legislativo y Ejecutivo asuntos de primordial inters econmico relacionado con el buen gasto de los recursos pblicos al interior de cualquier dependenica del Estado. En el siguiente apartado se describen los elementos de diseo institucional y de operacin que seran deseables en una institucin como sta.

Facultades
En general, la facultad del rgano propuesto sera la de sealar prioridades en materia de eciencia presupuestal y operativa, para que a partir de ello, se pudieran determinar plazos y responsables para procesar tales prioridades. Dado que el objetivo es que las observaciones de la ASF se traduzcan en acciones correctivas inmediatas, el nuevo rgano deber contar con facultades sucientes para requerir esas acciones y, en caso de desacato, promover acciones legales punitivas. Si bien, una comisin de esta naturaleza no podra dictar en qu sentido resuelven los rganos legislativos y agencias gubernamentales, s puede establecer de manera vinculante (obligatoria) el despacho de asuntos prioritarios. Para ello, deber contar con las facultades para establecer una agenda prioritaria de asuntos legislativos y ejecutivos que debern ser procesados en tiempo y forma. De igual manera, deber tener facultades para sancionar funcionarios.

Independencia
La labor de una institucin de esta naturaleza debe aislarse de intereses partidistas, polticos y econmicos. Su independencia debe fundarse en los elementos bsicos de autonoma presupuestal y operativa. La conformacin del rgano debe sujetarse a las mejores prcticas en cuanto a nombramientos colegiados escalonados de profesionales calicados. Adems de estos elementos tradicionales de independencia, debemos insistir en otros como la transparencia de sus resoluciones, acceso pblico a los registros y deliberaciones pblicas. Un elemento crucial de independencia y transparencia estara dado por una regla operativa a la que se adecuaran las acciones y resoluciones del rgano para conformar la agenda prioritaria.

Comisin Federal de Eciencia Presupuestal


En consideracin de lo anterior, el IMCO propone la creacin de una comisin independiente encargada de que las observaciones derivadas de las acciones de scalizacin de la ASF se integren institucionalmente a las agendas legislativas y del ejecutivo para su despacho. Debido al enorme volumen de observaciones que genera la scalizacin, se requiere un enfoque pragmtico que establezca prioridades en funcin de criterios objetivos, subordinados al desempeo de las dependencias y programas de gobierno bajo un enfoque de rentabilidad de los recursos gastados. En el siguiente apartado se describen los elementos de diseo institucional y de operacin que seran deseables en una institucin como la que se propone.

Funcionamiento y primeros pasos


El producto nal de los esfuerzos del rgano propuesto, es una agenda de prioridades con responsables y fechas de cumplimiento para el despacho

67 68

Se despidi al responsable del programa Pro rbol por malos resultados y mala ejecucin del programa.

En palabras de Juan Pablo Guerrero, comisionado del Instituto Federal de Acceso a la informacin Pblica en Juan P. Guerrero Amparn, Rodolfo Madrid Snchez en Consideraciones sobre la Transparencia en el Gasto Pblico en Mxico, versin de borrador, 2009.
69 70

Si se considera el gasto prioritario. La mayor modicacin registrada en ese periodo es de 6.32% en 2006, segn datos de los presupuestos y la propuesta del ejecutivo.

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prioridades con responsables y fechas de cumplimiento para el despacho de los asuntos ah contenidos, por parte del Ejecutivo, el Legislativo, los Gobiernos Estatales y todos los rganos sujetos a la supervisin de la ASF. Para eliminar la discrecionalidad en la denicin de las prioridades, el procedimiento ideal es uno en el que se comienza con a las principales partidas de gasto y, a partir de ello, los rubros con mayores ineciencias. El insumo fundamental para detectar y medir ineciencias, es un sistema de indicadores de la labor de cada unidad de gasto. Los indicadores deben ser independientes (generados y auditados por la comisin, no por las dependencias medidas), deben ser sencillos, comparables, referirse a resultados, no a cobertura o gasto. Lo que se trata es de medir la eciencia. A la fecha, muchos de los indicadores que genera el sector pblico se reeren a gasto y cobertura, y se presentan como si fueran medidas de buen desempeo71. En la actualidad, las recomendaciones de la ASF no son incluidas de manera sistemtica en los presupuestos. Por ello, se requiere que la Comisin Federal de Eciencia Presupuestal no slo cuente con indicadores propios de desempeo evaluables mes con mes, sino que parta de una contabilidad bsica que sea la misma para todas las dependencias y organismos pblicos. Un primer paso para lograr el xito de dicha comisin, es homologar la contabilidad nacional de cuentas pblicas y lograr mayor transparencia como se describe ms adelante.

Tabla 2.1 Mecanismos de premio y sancin


Mecanismo Fondeo Recompensa Ms fondos Mantener mismo presupuesto Bonos individuales de desempeo Aumentar presupuesto salarial Flexibilidad Permitir conservar las ganancias por eficiencia Permitir reasignar fondos entre programas y rubros de gasto Restringir la reasignacin de fondos Ordenar auditorias Reconocimiento
Fuente: OCDE 2009.

Sancin Reducir fondeo Eliminar fondeo Reducciones salariales por bajo desempeo Recortar presupuesto salarial Devoluciones de presupuesto

Exencin de requerimientos de reporte Incrementar requerimientos de reporte Reconocimiento pblico de logros Crtica pblica del mal desempeo

pblico son: Aunque estos principios parecen obvios, nuestro sistema presupuestario incorpora un sinnmero de aspectos que van en la direccin contraria. Existen abundantes ancdotas no documentadas sobre cmo la normatividad que sujeta a las dependencias a rigideces presupuestales impide alcanzar eciencias. Por ejemplo, si una dependencia lograra ahorros, caera en subejercicio, lo cual implica usualmente menores recursos para el siguiente ao. Los altos funcionarios del gobierno federal tienen poca o nula exibilidad para asignar su presupuesto; simplemente administran una cartera de plazas que heredaron de su antecesor. Frecuentemente, las eciencias resultan de una cuota de reduccin presupuestal que proviene de un mandato vertical y no de un proceso de optimizacin presupuestaria. Los rubros de gasto etiquetados impiden reasignar partidas presupuestales para lograr eciencias. Como respuesta a este tipo de incentivos perversos, abundan testimonios informales de cmo las dependencias se apresuran a agotar sus presupuestos no ejercidos al aproximarse el ciclo de auditora interna. La falta de indicadores que permitan tomar decisiones informadas es patente. En los informes anuales es comn encontrar que la mtrica de xito de los programas es cunto se gast y en qu localidades se asign el gasto, sin que exista siquiera un captulo sobre la rentabilidad del dinero ejercido. Los programas de apoyo a pequeas empresas son un ejemplo emblemtico de presupuestos inerciales que no rinden cuentas.73 La experiencia reportada por la OCDE sugiere que un sistema basado en el desempeo establece incentivos adecuados; donde el buen ejercicio, medido sobre bases objetivas, se premia con mayores asignaciones de presupuesto y mayor exibilidad para su ejercicio.

Un diseo institucional de clase mundial72


La OCDE public en 2007 la experiencia reciente de pases que han incorporado exitosamente indicadores de desempeo en su proceso presupuestal. Entre los ms destacados se encuentran Australia, Canad, Corea, Dinamarca, Estados Unidos, Inglaterra y Suecia. Se sostiene que un sistema presupuestal basado en informacin, promueve que la accin del gobierno se centre en los resultados y cuente con informacin sobre cules programas funcionan. La experiencia de esos pases se ha centrado en los rubros de educacin y salud, que son los que mayor gasto tienen y donde se encuentran las mayores reas de oportunidad. En trminos generales, las estrategias se han centrado en establecer mtricas de desempeo que se utilizan para iniciar, terminar, reducir o ampliar programas y elaborar planes estratgicos, en otras palabras, para premiar y castigar el gasto.

Premios y castigos
Existen mecanismos de premio y sancin que han mostrado funcionar al vincular el desempeo de las dependencias y programas con el monto de los recursos asignados, la exibilidad otorgada y el reconocimiento

Mayor transparencia presupuestal


La transparencia es un prerrequisito para el debate pblico, sin el cual, no se pueden incorporar las preferencias de los grupos sociales afectados, ni la oportunidad de mejorar las decisiones presupuestarias. La transparencia es lo que permite que los gobiernos sean imputables, que rindan cuentas y que exista un responsable por el gasto.

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No slo es abrir la informacin para que el Congreso supervise las decisiones del Ejecutivo y su desempeo, tambin signica que dicha informacin est disponible oportunamente para procesarla, analizarla, y en consecuencia, actuar. De otra forma, la revisin es inefectiva e intrascendente. En otras palabras, la transparencia no garantiza la rendicin de cuentas, es necesario crear la Comisin Federal de Presupuesto que se base en la evaluacin externa de los programas pblicos, su anlisis y su consulta, para reasignar los recursos del instrumento ms importante de poltica econmica del pas. como en Oaxaca y Tabasco. Pero lo ms importante es que incentiv la creacin del modelo electrnico federal de acceso a la informacin para Mxico, INFOMEX. Esto tiene poca signicancia en el presupuesto de forma directa, pero enorme de forma indirecta ya que permite que: Toda la informacin de las agencias del gobierno sea pblica por naturaleza y slo pueda ser clasicada temporalmente en favor del inters pblico. Cualquier ciudadano pueda pedir informacin por lo que los solicitantes no tienen por qu explicar, justicar o mostrar una identicacin o llenar una solicitud de informacin. La negacin de la informacin puede apelarse a travs del IFAI que tiene que responder en un corto plazo. Existan solicitudes electrnicas de informacin. Una accin que pone a Mxico en la vanguardia de acceso a la informacin en el mundo. A pesar de estos avances, an hay cuestiones importantes por resolver para que la informacin sea ms til y, tanto la informacin como la Comisin, puedan ser monitoreadas y evaluadas por los ciudadanos.

Hemos avanzado
Por primera vez en la historia de Mxico, en el ao 2007 se estableci la obligacin de los estados para acatar los principios de transparencia presupuestal que operan a nivel federal. De esta forma la ley de trasnparencia llega a todas las jurisdicciones e inclusive norma procesos de informacin de uso electrnico. Si bien los resultados han sido diversos, a grandes rasgos la reforma logr: incentivar mejoras a las leyes de transparencia en Coahuila y Yucatn, y la creacin de leyes de transparencia donde no exista un mecanismo similar

Acceso a la informacin: un incentivo para la competitividad


Alonso Lujambio Secretario de Educacin Pblica y Excomisionado Presidente del IFAI
El acceso a la informacin pblica gubernamental es uno de los instrumentos ms efectivos para favorecer la transparencia y la rendicin de cuentas, ya que permite a los ciudadanos estar mejor informados sobre las acciones y las decisiones que constituyen la base de la gestin gubernamental. El da de hoy es posible acceder a la informacin en posesin del gobierno gracias a la existencia de un marco normativo que es obligatorio para los tres rdenes de gobierno, y que tiene su fundamento en la reforma al artculo 6 constitucional, la cual establece no slo criterios mnimos de acceso a la informacin sino que ja un plazo para que todos los estados y, sobre todo, los municipios con ms de 70 mil habitantes, cuenten con sistemas electrnicos de acceso a la informacin.

Esta transformacin en la gestin pblica, que inici con la promulgacin de la Ley Federal de Transparencia en el ao 2002, ha permitido disminuir las asimetras de informacin entre el gobierno y los ciudadanos, al poner al alcance de los mismos una gran cantidad y variedad de datos, cifras y documentos para la toma de sus propias decisiones y ha ayudado a remover inercias gubernamentales; pero sobre todo, ha contribuido al desarrollo de una masa crtica de ciudadanos que se ha apropiado de este derecho y lo ha ejercido a plenitud con la presentacin de 372,142 solicitudes y de 19,155 recursos, hasta el 31 de diciembre de 2008. Por primera vez los ciudadanos tienen acceso a informacin que hasta hace algunos aos se encontraba en posesin exclusiva del gobierno, pero que ahora se encuentra a su alcance gracias al desarrollo de sistemas informticos que hacen posible su consulta en lnea. Se trata de una gran base de datos conformada por solicitudes de acceso a la informacin y sus correspondientes respuestas que puede ser consultada sin costo alguno y que ha dejado de ser parte del monopolio gubernamental para convertirse en un bien pblico al alcance de todas aquellas personas interesadas en acceder a la misma.

71

Un ejemplo claro son los libros blancos de las PYMES en donde no existen indicadores como la productividad de los fondos distribuidos o la supervivencias de los proyectos nanciados. Consultar libro blanco de las PYMES publicado en 2006: http://www.economia.gob.mx/pics/p/p1376/fondoPyme.pdf OECD (2007). Performance Budgeting in OECD Countries. El estudio revisa la experiencia reciente de presupuestos basados en desempeo de Estados Unidos, Australia, Canad, Inglaterra, Dinamarca, Suecia y Corea.

72

73 En el Libro Blanco del Fondo PYME a 2006 no se encuentra una sola referencia a la rentabilidad o supervivencia de los proyectos apoyados. Los resultados se centran en la derrama crediticia generada y en la cobertura geogrca y sectorial del programa. Lo anterior no indica que los programas sirvan, simplemente indica que los reportes no arrojan los insumos requeridos para determinar su ecacia sobre bases slidas.

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El sector empresarial ha sido uno de los principales usuarios en el ejercicio de este derecho. Ha presentado el 17.8 por ciento de las solicitudes de informacin; esto se debe a que la informacin en posesin del gobierno es uno de los insumos clave para la toma de decisiones en dicho sector, donde es muy importante la planeacin de largo plazo. Es pertinente recordar que en los mercados competitivos las empresas necesitan conocer datos sobre los precios; las caractersticas del bien o servicio; la ubicacin de consumidores o productores, y los costos de produccin, entre otros, lo cual les permite tomar decisiones a un menor costo. Uno de los principales proveedores de esta informacin es el gobierno, ya que en su carcter de regulador de la actividad econmica o en su papel de principal consumidor de bienes o servicios, puede proveer informacin epecialmente valiosa para las empresas. Algunos de los temas que han resultado de inters en este ejercicio de acceso a la informacin por parte del sector empresarial se reejan en la temtica de sus solicitudes que incluyen requerimientos para conocer cuestiones especcas sobre programas de apoyo; datos sobre licitaciones de bienes y servicios del sector pblico; estadsticas que permiten planicar costos de produccin; estudios de segmentacin de mercados y estudios de factibilidad de proyectos. Por mencionar algunos ejemplos, se han hecho solicitudes sobre la auencia vehicular en carreteras; sobre aspectos vinculados con la regulacin en materia de telecomunicaciones; sobre perles de usuarios de servicios y sobre contratos del sector pblico. En el folio INFOMEX 0912000006304, por ejemplo, se pidi a Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos la auencia vehicular en la carretera Mxico-Pachuca con el propsito de llevar a cabo un estudio de factibilidad para el establecimiento de una gasolinera. La entidad envi un cuadro analtico sobre el trnsito vehicular diario (aforo) registrado en las plazas de cobro de Ojo de Agua y San Cristbal, de la autopista MxicoTizayuca (Mxico- Pachuca), correspondiente al periodo del lunes 22 al domingo 28 de marzo del 2004. Otro ejemplo interesante es la solicitud 0002100019805 en la cual se requiri a la Secretara de Turismo los perles de los turistas nacionales (gustos, preferencias, intereses principales, hbitos de consumo) por zona y nivel socioeconmico. Un tercer ejemplo de informacin requerida para poder elaborar un estudio de mercado se encuentra en el folio 0610000010406 en el cual se pidi copia del contrato de contraprestacin de servicios de telefona local y de larga distancia a la Comisin Nacional Bancaria y de Valores. El contrato correspondiente qued disponible en INFOMEX al igual que los de otras dependencias y entidades a las cuales se pidi esta misma informacin. El solicitante, quien result ser un empresario del sector de las telecomunicaciones, dijo que a partir de la informacin obtenida poda conocer quin era el proveedor del servicio, la cantidad ofrecida del mismo y el precio al cual se estaba contratando. Solicitudes como las que se mencionan tienen un efecto doble: por un lado contribuyen a la realizacin de negocios al hacer pblica informacin
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sobre compras gubernamentales y, por otro, transparentan la actuacin del gobierno porque los mismos empresarios se convierten de manera indirecta en vigilantes de la gestin gubernamental. Se trata de una situacin en la cual slo es necesario encontrar los incentivos adecuados para que los sectores econmicos participen de esta vigilancia, pero al mismo tiempo obtengan un benecio con su participacin. En el mbito nacional, que incluye los distintos rdenes de gobierno, la clave para lograr la participacin de los agentes econmicos en la transparencia se encuentra en dos aspectos clave que se lograron con las reformas al artculo 6 constitucional: el establecimiento de criterios mnimos en materia de acceso a la informacin y en la obligatoriedad para la federacin, los estados y los municipios con ms de 70 mil habitantes, de contar con sistemas electrnicos para hacer solicitudes de informacin e interponer recursos. La intencin de la reforma en este rubro es facilitar al mximo el uso del derecho a saber. En este sentido, se pueden visualizar dos grandes retos en materia de transparencia, a partir de las reformas al artculo 6 constitucional. El primero de ellos consiste en concluir el proceso de adecuacin tanto de las leyes estatales como de la norma federal, para que cumplan con los nuevos estndares en materia de acceso a la informacin que establece dicha reforma. Hasta el momento, de las 33 leyes en materia de acceso a la informacin pblica, 26 ya han sido reformadas para cumplir con los criterios mnimos. El segundo reto, no menos importante, consiste en lograr que todos los mbitos de gobierno, federacin, estados y municipios (con ms de 70 mil habitantes) cuenten con sistemas electrnicos para realizar solicitudes de informacin e interponer recursos de revisin. El rgimen transitorio de la citada reforma estableci el 20 de julio de 2009 como plazo para que se instalen dichos sistemas electrnicos. Con este propsito se ha promovido el desarrollo de INFOMEX, una herramienta que administra la gestin de solicitudes de informacin para que cualquier persona pueda ejercer su derecho de acceso a la informacin pblica. Su mayor ventaja consiste en que a partir de una misma plataforma informtica se pueden hacer las solicitudes de acceso a la informacin a la federacin, los estados o los municipios. A la fecha, se encuentran en funcionamiento 12 sistemas INFOMEX; uno para el gobierno federal y 11 que corresponden a las entidades federativas de Aguascalientes, Coahuila, Chihuahua, Distrito Federal, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nuevo Len, San Luis Potos, Tabasco y Veracruz. Otros 17 sistemas se encuentran en desarrollo en los siguientes estados: Baja California, Baja California Sur Colima, Chiapas, Durango, Guanajuato, Guerrero, Mxico, Michoacn, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala y Zacatecas. El sistema INFOMEX est en operacin en el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, en la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y en el Instituto Federal Electoral; se encuentra en desarrollo en el Consejo de la Judicatura Federal.

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RESULTADOS INDICE GENERAL


Sin duda, la aportacin ms importante del sistema INFOMEX es que contribuye a que la experiencia de acceso sea la misma para cualquier persona y para cualquier gobierno con base en las garantas establecidas en el artculo 6 de la constitucin: al compartir la plataforma informtica slo es necesario aprender cmo opera el sistema una sola vez. Desde el punto de vista de la competitividad, INFOMEX permitir hacer comparaciones entre gobiernos estatales ya que al acceder a los sistemas INFOMEX de cada uno de stos, ser posible observar cmo responden los gobiernos a solicitudes de informacin con temticas similares y determinar cules favorecen ms la transparencia. Ello colocar a todos en un contexto de subrayada exigencia pues la comparacin sistemtica llevar a todos los gobiernos de la Repblica a estar atentos a los avances en la materia y a evitar rezagos y opacidades fcilmente detectables. Todos se sometern a un contexto nico. Como se ha dicho, la transparencia vista desde el acceso a la informacin se entiende como la disminucin de las asimetras en el ujo de informacin que se recibe del gobierno. La informacin permite a los agentes econmicos tomar decisiones con mayor certidumbre, favorece la competencia y de manera indirecta convierte a todos aquellos que realizan una solicitud en vigilantes de la gestin gubernamental. Para favorecer este ujo es necesario contar con leyes que reconozcan este derecho ciudadano, pero al mismo tiempo, stas deben estar apoyadas por sistemas informticos que hagan sencillo el acceso y que dejen constancia de la informacin entregada por el gobierno. Las bases que regulan el acceso de la informacin pblica gubernamental han quedado establecidas. Corresponde ahora a los distintos actores econmicos y sociales ejercer este derecho. Las solicitudes realizadas por los empresarios a travs de INFOMEX son un buen ejemplo de que ejercer este derecho puede incidir positivamente en la competitividad de la economa mexicana al facilitar informacin til a los tomadores de decisiones en el mercado.

Ampliar la Ley Federal de Transparencia, facultar al Instituto Federal de Acceso a la Informacin y concluir la reforma de 2007
Independientemente de los cambios en materia de homologacin transparentacin y rendicin de cuentas en el presupuesto, es indispensable ampliar la Ley Federal de Transparencia (LFT), dar mayores atribuciones al Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI) y ejecutar los compromisos planteados ante la modicacin a la ley en 2007. Es necesario ampliar la LFT para incluir como sujetos obligados a partidos polticos, sindicatos y autoridades locales, de lo contrario sta se quedar corta en el rastreo y destino de los recursos pblicos. Actualmente no hay castigo por incumplimiento de las disposiciones que prevn la entrega de informes por parte de esos receptores del presupuesto pblico. Tambin es necesario dar mayores atribuciones al IFAI para que imponga sanciones econmicas a los servidores pblicos responsables del ocasional incumplimiento de resoluciones, a semejanza de varias legislaciones estatales en la materia. De lo contrario, seguir la tendencia a que los servidores o instituciones oculten informacin mediante el pretexto de que la informacin solicitada es inexistente, como se observa en la siguiente grca.74

Grfica 3.8 Contestaciones del ejecutivo al IFAI


% de solicitudes

con la respuesta No existe la informacin

10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%
2003
Fuente: IFAI 2009.

2004

2005

2006

2007

2008

En el 2007, se determin que la LFT se adaptara un ao despus de su publicacin (verano de 2008), a n de crear un cuerpo especializado para revisar y resolver independientemente las quejas en todas las reas no contempladas por la ley anterior (2002); es decir, los poderes legislativo y judicial, as como algunos organismos autnomos del gobierno (Banco de Mxico, la Comisin Nacional de Derechos Humanos y el Instituto Federal Electoral). El gobierno federal an no cumple con esta tarea, ni tampoco se ha creado una comisin independiente y especializada en el Congreso. De no hacer los siguientes cambios, Mxico no mejorar su posicin (39) en el Open Budget Index que publica el International Budget Partnership,75 y que mide la oportunidad que tiene la sociedad de entender y observar su presupuesto nacional.

74 75

En el 2008, la respuesta a solicitudes de informacin como la informacin no existe fue de 8,208 veces. Tan slo de 2007 a 2008, el crecimiento de esta excusa fue de 30%. Ver http://www.internationalbudget.org

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Para proveer de informacin til a la ciudadana y a la Comisin Federal de Eciencia Presupuestal, no slo es necesario mayor transparencia e informacin oportuna, sino que sea comparable, por lo que es forzoso homologar la cuenta pblica nacional.

Formato homogneo de presupuestos


La nueva Ley de Contabilidad Gubernamental (2008) que prev la creacin de la institucin encargada de la armonizacin contable es insuciente para homologar presupuestos, ya que no incluye los decretos de presupuestos sino slo la contabilidad y los requerimientos mnimos de informacin en cuentas pblicas. Esto quiere decir que no necesariamente prev una misma contabilidad para la creacin de presupuestos sino ms bien para su seguimiento. Adems, la ley tiene un plazo de aplicacin hasta diciembre de 2012. Los logros de la homogenizacin presupuestal son inciertos ya que dependern de la operacin del Consejo Nacional de Armonizacin Contable (CNAC), por lo que se requiere que haya organismos neutrales interesados en mejorar la eciencia del pas que puedan seguir el gasto pblico y darlo a conocer a la ciudadana. La crisis econmica actual y la necesidad de los gobiernos estatales y municipales de recurrir a la federacin para obtener recursos para invertir, representan una oportunidad histrica para poner la casa en orden e imponer un formato homogneo de presupuesto. De tal suerte que quien quiera invertir, tendr que comprometerse a poner la cuentas en orden tal como lo exige cualquier institucin nanciera. La creacin de dicho formato se deber poner a concurso entre profesionales (despachos contables), bajo la supervisin de autoridades y un consejo de expertos en materia de transparencia de informacin y presupuestos pblicos. Adems, se tiene que lograr que el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN) otorgue recursos condicionados a que los estados y municipios se ajusten a este criterio. Esta sera una forma de aprovechar la actual crisis econmica para asegurar que los presupuestos pblicos sean comparables y legibles. Entre los temas a transparentar en la contabilidad pblica hay uno especialmente til frente a la crisis actual: considerar una reserva mnima dentro de los presupuestos para cubrir con las obligaciones de pensiones de todos los organismos pblicos.

Homologar la cuenta pblica nacional


El primer paso para gastar ecientemente es poder medir el gasto de los programas a lo largo del tiempo. Es preciso tener una contabilidad que permita dar seguimiento al gasto y que descanse en indicadores externos y auditoras de evaluacin de los programas. Esta tarea es imposible en la actualidad por la ausencia de una contabilidad clara que permita dar seguimiento puntual a las inversiones y al gasto en todos los rdenes de gobierno. Es imposible clasicar el gasto pblico de un estado o municipio y compararlo con otro. Derivado de la autonoma constitucional de los estados y muncipios, partidas presupuestales idnticas tienen nombres distintos en cada entidad. En el presupuesto de 2008, por ejemplo, la partida del Seguro Popular se etiqueta en Chiapas con el nombre de Sistema de Proteccin Social en Salud, mientras que en Sonora la misma partida aparece bajo la categora de Recursos Federales Convenidos. Por otro lado, los estados cuentan con leyes de presupuesto muy distintas. En 2008, Aguascalientes describe su gasto en 103 artculos y el Congreso de Baja California Sur lo hace en un solo prrafo. Lo anterior hace imposible comparar la eciencia en gasto en tecnologa de una entidad a otra, o simplemente, saber a cunto asciende el gasto en burocracia, ya que adems hay estados que omiten toda referencia a la planta laboral o a los tabuladores salariales. Apenas 7 de los 32 estados presentan en sus presupuestos un tabulador de plazas con el total de empleados de la administracin pblica estatal. Este problema de falta de claridad y transparencia en presupuestos y gasto se extiende tambin al gobierno federal (aunque es la entidad gubernamental que ms ha avanzado en este rubro). Por ejemplo, existen programas federales como el PEC (Programa de Educacin de Calidad)76 sin clave presupuestaria propia y sin desagregacin del gasto. En consecuencia, hoy en da existen ms de 20 guras diferentes de transferencia de recursos de la federacin a estados y municipios. Antes de complicar an ms el proceso de asignacin de recursos, es necesario homologar los criterios de asignacin en cada uno de los estados, as como su contabilidad. Para corregir estas fallas, el IMCO propone implementar un formato homogneo de presupuestos, aplicable a toda institucin, dependencia, empresa u organismo pblico.

Incluir reserva de pensiones en los presupuestos


Los dcits pblicos por pensiones son un grave problema en casi todo el mundo, y Mxico no es la excepcin. La razn es simple: nuestra poblacin envejece y las nuevas cuotas son insucientes para cubrir las pensiones crecientes. Por ello, el gobierno federal desde hace varios aos trabaja en la reforma de los sistemas de pensiones. Sin embargo, en los balances de la cuenta pblica an no se ha materializado el reconocimiento del costo integral de los pasivos contingentes. Por ejemplo, hoy es imposible conseguir una cifra ocial sobre el valor presente de las obligaciones de pensiones y de

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cifra ocial sobre el valor presente de las obligaciones de pensiones y de seguridad social de la Compaa Federal de Electricidad, Luz y Fuerza del Centro, PEMEX y de los gobiernos estatales. Esto hace imposible reejar el costo real de la deuda pblica y planear mejor el gasto de los recursos pblicos. Incluir los pasivos laborales en los presupuestos, o al menos una pensin mnima para cubrirlos, permitira entender el tamao real del dcit pblico y homologar criterios contables para establecer reservas sucientes. Hace falta que la Secretara de Hacienda est presente en la ley de presupuesto y responsabilidad hacendaria para que dichos pasivos sean parte integral del presupuesto federal. transparencia y planeacin. Esto se puede lograr ejecutando algunas de las sanciones y recomendaciones puntuales de la Audotora Superior de la Federacin (ASF). Por ello, IMCO propone crear una Comisin Federal de Eciencia Presupuestal encargada de que las observaciones de la ASF se traduzcan en cambios en el presupuesto ao con ao y se integren institucionalmente a las agendas legislativas y del Ejecutivo. Otro paso indispensable a tomar a la brevedad es el de homologar la contabilidad nacional mediante un formato homogneo que permita comparar y dar seguimiento al gasto en todas las entidades pblicas. Tambin se deber incluir una reserva mnima para cubrir las pensiones dentro de los presupuestos nacionales con el n de entender los compromisos reales de gasto futuros. En trminos de los ingresos, se propone acelerar la transicin al IETU eliminando el ISR para simplicar el pago de impuestos, aplicar el IVA generalizado y hacer un mayor esfuerzo por ampliar la base de contribuyentes. De no actuar, tanto en el gasto como en el ingreso, es probable que en el mediano plazo la crisis econmica se agrave y se extienda por un periodo an ms largo. Actuar con prudencia, apertura y sensatez, es la obligacin inmediata de todo sector pblico, especialmente del poder Ejecutivo y Legislativo Federal.

Conclusin
La crisis scal que vive el pas, trae nuevos retos de poltica pblica para los gobiernos. Aunque no es conveniente elevar los impuestos o bien reducir drsticamente el gasto en medio de una crisis econmica (esta puede profundizarse an ms), el gobierno mexicano enfrenta el gran reto de mejorar la eciencia del gasto y aumentar la recaudacin scal sin desincentivar la inversin a la brevedad. Tanto en el gasto como en el ingreso el gobierno tiene mucho que hacer debido a las grandes ineciencias. En el gasto se requiere mayor

Maximizar la renta petrolera IMCO propone abrir a la competencia el sector energtico mexicano y eliminar la limitacin sobre pagos en efectivo a los contratistas de PEMEX
Mientras el tiempo indica si la reforma energtica aprobada en octubre de 2008 es capaz o no de detener el declive en la produccin del crudo, los hechos recientes apuntan a que la cada en la produccin es ya una realidad. La anticipada advertencia sobre el peligro de la dependencia presupuestal en los ingresos petroleros, nalmente se ha convertido en una realidad que llega en el peor momento posible. El primer trimestre de 2009 registr una reduccin en los ingresos del sector pblico cercana a 9.5%, el declive en la produccin y precio del crudo mexicano fueron decisivos en esta reduccin.

Grfica 4.1 Reservas y produccin de petrleo en Mxico


Reservas MM barriles
25

Produccin MM de barriles diarios


2 1.8

20

1.6 1.4

15

1.2 1

10

0.8 0.6

0.4 0.2

0
2004 2005 2006 2007 2008

Exportaciones
Fuente: PEMEX 2009.

Reservas

Produccin

De acuerdo con datos ociales, durante el primer trimestre de 2009 se observ una disminucin en la recaudacin por el Impuesto Especial a los Rendimientos Petroleros (IEPS) de 33.2% respecto al trimestre de 2008. Si se utiliza la denicin amplia de ingresos petroleros, la cada es de 23% para el mismo periodo.

76

El PEC ha presentado numerosos cambios tanto en el nmero de ramos como en los programas que lo integran. Sus programas han cambiado de nombre, de dependencia e incluso han aparecido nuevos programas y desaparecido otros. Adicionalmente, al carecer de una clave presupuestaria propia, resulta muy difcil realizar un monitoreo de los recursos aprobados y saber si los recursos asignados cada ao son efectivamente ejercidos en las actividades establecidas.

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Tabla 4.1 Cambios en la situacin financiera del sector pblico mexicano 2008-2009
Ingresos presupuestarios 1_/ Gobierno federal Ingresos tributarios ISR Total ISR IETU IVA IEPS Importaciones Impuesto a los rendimientos petroleros IDE 2_/ Otros No tributarios Organismos y empresas Ingresos petroleros 8_/ Ingresos no petroleros Tributarios 9_/ Otros
Fuente: SHCP www.pai.hacienda.gob.mx

Tabla 4.2 Exportaciones de PEMEX (primer trimestre 2009)


Ventas de exportacin
En el primer trimestre de 2009, las ventas por exportaciones disminuyeron 41.6%, ubicndose en pesos 92.0 miles de millones (USD $6.5 miles de millones), comparado con el mismo trimestre del ao anterior, principalmente como consecuencia de que: Las ventas por exportaciones del crudo y condensados disminuyeron 44.8% a 77.2 mil millones de pesos, debido a la disminucin en el precio de crudo de exportacin, de 83 a 39 dlares por barril y la disminucin de 14.6% en el volumen de produccin que cay de 1,499 a 1,279 Mbd. Las ventas por exportaciones de gas natural seco aumentaron 93.6%, a 0.5 mil millones de pesos, principalmente por mayor produccin y menor demanda de gas natural del sector industrial en Mxico. Las ventas por exportaciones de petrolferos disminuyeron 17.5% a 14.0 mil millones de pesos debido a menores precios parcialmente contrarestadas por un aumento en el volumen de 40.9% de 185 a 260 Mbd. Las ventas por exportaciones de petroqumicos disminuyeron de 52.8% a 0.3 mil millo nes de pesos como resultado de una reduccin de 20.5% en volumen de produccin, de 139 a 111 Mt.
Fuente: Reporte de resultados nancieros preliminares de PEMEX al 31 de marzo de 2009.

Crec. real% -3.8 -15.7 4.9 -15.4 -17.2 4.7 -18.8 n.s. -17.6 -33.2 n.s. -16.2 -36.6 52.1 -23.0 5.7 -14.0 59.0

La contribucin nanciera del sector petrolero en los prximos aos


En 2008, los altos precios del crudo propiciaron que el valor de las ventas mexicanas de crudo alcanzaran un rcord histrico, a pesar de una declinacin de 9.4% en la produccin respecto de 2007, ao en que se estabiliz en 3 millones de barriles diarios. La declinacin que se espera este ao es similar a la del ao anterior. Las reformas aprobadas en octubre de 2008 contribuirn a una mejor gestin de PEMEX y a la toma institucional de decisiones estratgicas. Tambin incluyen algunos aspectos de exibilidad para realizar adquisiciones, la contratacin de servicios y la realizacin de contratos para sus actividades productivas. De igual forma, el rgimen scal aprobado reconoce las diferencias en costos entre distintos tipos de campos y dota a la empresa de mayores recursos para la inversin. Sin embargo, el efecto de estas reformas sobre los resultados de la empresa tardar en representar una diferencia, y an queda por verse si los incentivos incorporados en los llamados contratos individuales sern sucientes para permitir una participacin de contratistas e inversionistas que incremente la produccin y la restitucin de reservas en el corto plazo. El cuadro siguiente muestra los aspectos positivos que PEMEX destaca respecto a la reforma aprobada en octubre.
Tabla 4.3 Logros del nuevo marco legal de PEMEX*
Mejora en el proceso de toma de decisiones. Creacin de comits ejecutivos e incorporacin de cuatro nuevos miembros profesionales. Fortalecimiento del Director General y del Consejo de Administracin, con una definicin clara del mbito y alcance de responsabilidades. Fortalecimiento de la capacidad de ejecucin y flexibilidad financiera. Nuevo esquema de contratacin para actividades sustantivas. Flexibilidad para invertir ingresos adicionales. Rgimen fiscal diferenciado. Emisin de bonos ciudadanos.

1_/ En 2009, si se considera la parte que correspondera al periodo de enero-abril de los ingresos previstos por las coberturas petroleras que resultaran segn valoracin a la fecha, los ingresos presupuestarios se ubicaran en 989,981.6 millones de pesos, cifra inferior en 1 por ciento real a la de igual periodo del ao anterior. 2_/ No descuenta los acreditamientos que realizaron los contribuyentes a quienes las instituciones nancieras les retuvieron este impuesto, mismos que se realizaron principalmente contra el ISR. La recaudacin del ISR-IETU ms la del IDE para enero-abril registra una cada real de 12 por ciento respecto a igual periodo del ao anterior. 3_/ Incluye el gasto de las dependencias y entidades bajo control presupuestario directo, as como las aportaciones federales para entidades federativas y municipios, y las transferencias que se otorgan a las entidades bajo control presupuestario indirecto para el pago de servicios personales. 8_/ Incluye los ingresos propios de PEMEX, los derechos por hidrocarburos, el aprovechamiento sobre rendimientos excedentes, el IEPS de gasolinas y diesel y el impuesto a los rendimientos petroleros. En 2009 si se considera la parte que correspondera al periodo de enero-marzo de los ingresos previstos por las coberturas petroleras que resultaran segn valoracin a la fecha, los ingresos petroleros se ubicaran en 224,161 millones de pesos, cifra inferior en 0.8 por ciento real a la de igual periodo del ao anterior. 9_/ Excluye el IEPS sobre gasolinas y diesel y el impuesto a los rendimientos petroleros.

Como se indic en el captulo anterior, junto con el incremento en el gasto asociado a los planes contracclicos y el mayor gasto en seguridad pblica y la disminucin en IEPS se gener un hueco presupuestal de 300 mil millones de pesos (abril de 2009). La cada de las aportaciones de los rendimientos petroleros que contribuyen con la brecha presupuestal se da por dos razones. En primer lugar, por la sensible baja de los precios mundiales del crudo en el ltimo ao, de un promedio de 84 dlares por barril durante 2008 a 41 dlares promedio esperados este ao. En segundo lugar, por la disminucin en la produccin de 2 millones 800 mil barriles diarios en 200877 a 2 millones 600 mil barriles que se esperan en promedio durante 2009.

*Aprobado por el Congreso de la Unin en Octubre de 2008 Fuente: Reporte de resultados nancieros preliminares de PEMEX al 31 de marzo de 2009.

La situacin nanciera de PEMEX da cuenta de la crtica situacin que atraviesa el sector. Tradicionalmente el negocio de PEMEX exploracin y
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ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


Produccin (PEP) ha tenido de manera consistente un resultado positivo que ha servido para nanciar otros negocios decitarios de la misma empresa como la renacin y distribucin. Sin embargo, durante el primer trimestre de este ao, PEP reeja una prdida neta superior a los 14 mil millones de pesos, equivalente a 36 mil 800 millones de pesos menos que lo obtenido en el mismo periodo de 2008.
Tabla 4.4 Rendimiento neto de los organismos subsidiarios de PEMEX (primer trimestre de 2009)
PEP
PEMEX-Exploracin y Produccin report una prdida neta de 14.2 mil millones de pesos, 36.8 mil millones de pesos inferior al reportado en el primer trimestre de 2008, debido principalmente a menores precios de crudo y gas natural. PEMEX-Gas y Petroqumica Bsica report un rendimiento neto de 1.1 mil millones de pesos, 0.1 mil millones de pesos superior al reportado en el primer trimestre de 2008, debido principalmente a un mayor nivel de procesamiento. PEMEX-Refinacin report una prdida neta de 13.3 mil millones de pesos, 8 mil millones de pesos inferior a la prdida reportada en el primer trimestre de 2008 como consecuencia del aumento en el margen variable de refinacin. PEMEX-Petroqumica report una prdida neta de 5.0 mil millones de pesos, 0.3 mil millones de pesos superior a la prdida reportada en el primer trimestre de 2008, debido principalmente a menores precios de productos petroqumicos.

Menor gasto Una combinacin de las anteriores La renta petrolera es el valor que tiene para los mexicanos ser dueos del petrleo. Evidentemente, ese valor se hace efectivo slo cuando lo extraemos y lo vendemos. Por ello, la renta petrolera es simplemente lo que obtenemos por vender crudo menos el costo que implica encontrarlo y extraerlo, incluyendo el costo del capital que necesitamos invertir. Bajo las condiciones actuales de precio y costo, la riqueza (o renta) que obtenemos por cada barril es de 60 dlares. El valor anual de la renta petrolera se obtiene multiplicando esta cifra por la cantidad de barriles de petrleo vendidos durante el ao, y el valor total de la renta petrolera se obtiene de multiplicar todos los barriles que podamos extraer a partir de hoy y hasta que se agote.

PGPB

PR

PPQ

Determinantes de la renta petrolera


La renta petrolera es el patrimonio de las generaciones presentes y futuras de mexicanos. La obligacin de cualquier funcionario o representante pblico, es tomar las decisiones que maximicen el valor de dicho patrimonio. Para cumplir con este deber, es indispensable aclarar qu factores aumentan el valor de nuestro patrimonio: El precio es el factor que ms inuye el tamao de la renta petrolera. ste no depende de ninguna accin de poltica pblica mexicana. En consecuencia, la nica estrategia que puede seguir el Estado para maximizar la renta es mantener la produccin estable y aprovechar los precios altos del crudo. La cantidad de petrleo producida (plataforma de produccin) es el segundo determinante del valor de la renta petrolera. Bajo las condiciones actuales, un barril promedio producido por PEMEX aporta una renta de alrededor de 60 dlares. Como la diferencia entre el precio y el costo de produccin es muy grande, cada barril adicional tiene mucho mayor efecto que reducir los costos de producirlo. Por ello, la prioridad es mantener o incrementar la produccin. La inversin requerida para explorar y producir el petrleo es el tercer factor que ms afecta el valor de la renta petrolera. El tamao de las inversiones dependen de las caractersticas de los yacimientos: profundidad, si son terrestres o martimos, tamao y tecnologa.79 El tiempo es el cuarto determinante del valor de la renta petrolera. Esperar, cuesta dinero y oportunidades. Aunque el recurso permanezca en el subsuelo, el costo de esperar equivale a la diferencia entre lo que obtendramos si lo vendiramos hoy y lo

Fuente: Reporte de resultados nancieros preliminares de PEMEX al 31 de marzo de 2009.

Con objeto de dimensionar adecuadamente el impacto de las prdidas reportadas por PEMEX, es pertinente mencionar que en sus resultados nancieros al 31 de marzo de 2009, se reporta que la disminucin en el patrimonio de PEMEX fue de 9.5% con respecto al ao pasado, alcanzando as 9.6 mil millones de pesos.78 A esa disminucin, contribuyen de manera sustancial las prdidas en el valor de las acciones y valores en la tesorera, y las prdidas cambiarias. Si bien la deuda en dlares de PEMEX baj en casi 6% respecto al primer trimestre de 2008, el valor en pesos de dicha deuda aumenten 25%. Por lo anterior, hasta no lograr restablecer la plataforma productiva, resulta poco realista esperar que los ingresos petroleros sigan contribuyendo a subsanar la debilidad de los ingresos tributarios. Aun cuando no es previsible una recuperacin acelerada en la plataforma de produccin, es razonable conjeturar que parte del declive se revierta con la eventual recuperacin de los precios. No obstante, el episodio actual debe servir como una prueba palpable de que, a menos que se de un cambio radical en el sector, no podemos esperar que siga contribuyendo a las nanzas pblicas en la medida que lo ha venido haciendo. Ante ello, es fundamental tener una nocin clara sobre la factibilidad de que se recupere la produccin; en qu tiempo y a partir de qu cambios. Mientras eso sucede, las opciones son claras: Mayor endeudamiento Mayor recaudacin

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Informe anual de PEMEX 2008. www.PEMEX.com Ver http://www.ri.pemex.com/les/content/dcf_rr_0903_e.pdf En el yacimiento de Cantarell cuesta alrededor de 7 dlares producir un barril de petrleo mientras que en Chicontepec poco ms del doble.

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que obtendramos si pospusiramos su venta. Por ejemplo, el valor presente de vender un barril de petrleo al precio actual de 60 dlares en 10 aos (descontndolo a una tasa de 10%) es de 23 dlares. En estos trminos, la reduccin de 500 mil barriles diarios en la produccin de este ao respecto de la produccin de 2004, nos cuesta 20 mil millones de dlares al ao. Esto representa el presupuesto de inversin anual de PEMEX o cerca de 40% del gasto de estados y federacin en educacin. La reforma del sector energtico mexicano debe valorarse en funcin de los elementos anteriores. Es decir, debemos juzgar si la reforma permitir a PEMEX vender lo antes posible una mayor cantidad de barriles a un mayor precio y al menor costo posible, en comparacin con lo que sucedera de no aprobarse la reforma. PEMEX actualmente opera a toda su capacidad; esperar que pueda lograr ms con las mismas normas y condiciones legales es ingenuo e irresponsable. Por ello, es indispensable estimar lo que sucedera con la renta petrolera bajo distintos escenarios. La grca siguiente ilustra, en un horizonte de 30 aos, el valor de la riqueza petrolera bajo supuestos conservadores y distintos escenarios de precio, produccin y restitucin de reservas. El ejercicio ilustra el enorme costo que tiene no tomar las decisiones que permitan realizar el potencial productivo. El valor de la diferencia entre el escenario en que el declive de la produccin contina al ritmo actual y un escenario alternativo donde pudiramos lograr mantener la plataforma en su nivel de 2008 equivale a aproximadamente 20% del PIB actual, independientemente de los precios que se observen en el futuro.
Grfica 4.2 Escenarios de produccin y del valor presente neto de la renta petrolera al 2030
(millones de dlares)
Escenarios de cantidad Millones de barriles diarios
6 5 5 4 4 3 3 2 2 1 2008 2011 2014 2017 2020 2023 2026
PIB 2009 estimado por INEGI de 11,195,540 millones de pesos Supuestos: Tipo de cambio a 14 pesos por dlar, Tasa de descuento de 7.5% anual 64.44 dlares por barril (PEMEX 9, 2009). Costo de extraccin promedio 25 dlares (EIA, Energy Information Administration, Performance Profiles of Mayor Energy Producers 2007).

la declinacin de Cantarell y la reduccin de la produccin implican que bajo las condiciones actuales, el valor de la renta petrolera est declinando y seguir declinando a menos que se hagan los cambios necesarios. Las reservas se reponen a un ritmo de 50%, que es parecido al ritmo observado recientemente, lo que indica que el valor presente de la renta petrolera es casi equivalente al valor actual del PIB. El valor de la diferencia entre el escenario inercial de declive de la produccin y un escenario alternativo, donde se mantiene la plataforma en su nivel de 2008 (3 millones de barriles diarios), equivale a aproximadamente 11% del PIB actual a precio de unos 64 dlares por barril. Si se tiene en cuenta que con la crisis econmica el dcit scal en 2009 se estima en cerca de 2% del PIB, el costo del declive en las reservas equivale a 5 aos de dcit. Dado su fuerte impacto en las nanzas nacionales, se torna necesario garantizar que PEMEX cuente con las bases econmicas, jurdicas y operativas, para tener acceso en tiempo y forma a la tecnologa de exploracin y produccin que requiere para los siguientes objetivos: Reponer las reservas de petrleo hasta llegar en 2012 a una tasa de restitucin de 100%. Sostener la plataforma de produccin en 3 millones de barriles diarios. Bajo tales condiciones, el valor de la renta econmica ascendera a 117% del PIB actual, esto es, 20% ms que el valor presente de la renta petrolera proyectada en el escenario base. Esta diferencia equivaldra a poner a trabajar 1,800 dlares en la cuenta de ahorro de cada mexicano. Como los ujos netos disponibles declinan rpidamente, los valores que proyecta el escenario implican que la contribucin de PEMEX al sostenimiento de las nanzas pblicas tambin declina. En suma, usando supuestos razonables y estimaciones conservadoras llegamos a tres conclusiones claras. 1. Primero, que a menos que se instrumenten cambios profundos en las condiciones normativas y legales que regulan al sector petrolero del pas, la produccin declinar y con ello la renta petrolera. Esto implica fuertes presiones sobre las nanzas pblicas federales y estatales. 2. Segundo, que queda poco margen de maniobra. Las reformas que se instrumenten hoy deben estar enfocadas, sobre todo, a acelerar la reposicin de reservas y multiplicar la capacidad de produccin de petrleo de PEMEX. 3. Tercero, actuar con lentitud y parsimonia tiene enormes costos para el pas y es una enorme responsabilidad.

Escenarios de utilidad por barril precio precio


100 USD
Alto Medio Inercial

40 USD

Fuente: IMCO modelo de valuacin de la renta petrolera 2008

Evidentemente, el valor de la renta petrolera aumenta conforme se incrementen los precios internacionales del crudo, al igual que aumenta el costo de las oportunidades perdidas. Como ejemplo, considerando un precio de 125 dlares por barril, el valor de la renta en un escenario en que se tiene una produccin de 3 millones de barriles diarios sera de aproximadamente 29% del PIB. En el escenario inercial (si no se toma ninguna accin) el futuro de las rentas petroleras es desolador. El agotamiento de las reservas probadas,
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ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


Para que la urgencia quede clara, conviene dimensionar el costo de ms demoras. Cada ao sin reformas cuesta 40 mil millones de dlares. Cada da, cada mes y cada ao que el petrleo permanece en el subsuelo, Mxico es un pas ms pobre. Se acab el tiempo de anlisis y discusin. Urge actuar. complejidad de la exploracin y produccin, sta es la nica salida para que las inversiones y el traspaso de tecnologa sean viables en el largo plazo. La gura de contratos incentivados es una solucin intermedia en la direccin correcta.

Implicaciones de reformar nuestro sector energtico

De la intencin a la accin
Ante la crtica situacin descrita en la seccin anterior, se hace evidente la relevancia de la discusin sobre si la reforma energtica aprobada en octubre de 2008 cumple o no con el objetivo de maximizar el benecio de la renta petrolera para los mexicanos. Dicho benecio depende fundamentalmente del valor de la explotacin de hidrocarburos y del destino que se d a esos recursos. Mientras que el destino productivo de los recursos es un asunto fundamentalmente poltico sujeto a debate, el objetivo de llevar al mximo el valor de los recursos del subsuelo es una decisin que no debiera ser polmica. Dada la incertidumbre sobre el precio y el futuro distante de los usos de los hidrocarburos, la decisin racional que maximiza su valor en el tiempo corresponde a extraer y colocar en el mercado toda la cantidad que permita la tecnologa y las condiciones del mercado. En IMCO hemos identicado cuatro vas de transmisin por las que la transformacin del marco jurdico para permitir la competencia en nuestro sector energtico contribuiran a mejorar la competitividad de Mxico: 1. Dara mayor estabilidad a las nanzas pblicas (de todos, gobiernos federales y estatales) y con ello mejores perspectivas de estabilidad en precios, disponibilidad de nanciamiento y menores tasas de inters para toda la economa. 2. Mejorara el funcionamiento del mercado energtico y de PEMEX a travs de: a. Mejorar la arquitectura institucional para el mercado energtico. b. Proveer un mandato institucional ms claro para PEMEX. 3. Aprovechara la abundancia de hidrocarburos como ventaja competitiva del pas. 4. Ofrecera claras muestras de que tenemos un sistema poltico cada vez ms capaz de resolver democrticamente y con responsabilidad retos complejos. Mostrara que podemos ponernos de acuerdo en lo fundamental.

Una reforma energtica que maximice la renta petrolera


La reforma energtica que el pas requiere debe dar prioridad a las siguientes palancas de generacin de valor: Abrir espacios para que se multiplique la capacidad de exploracin y produccin de PEMEX a travs de la inversin privada en conjunto con el estado, como lo hicieron Brasil y Noruega, entre muchos otros pases con grandes paraestatales en el sector. Sostener la plataforma de produccin en el nivel actual y restituir las reservas al 100% demanda un esfuerzo colosal: estimamos que durante los prximos 17 aos se requerir hacer inversiones 3 veces mayores que las que PEMEX hizo durante los 17 aos previos. La nica forma de nanciar esto es con capital privado. No obstante, el reto ms signicativo no es el nanciero sino el de ejecucin de esas inversiones. En el mismo periodo se requerirn ms de 30 mil pozos; 5 veces ms que los perforados en los 17 aos anteriores y 1.25 veces ms pozos que los que PEMEX ha perforado en toda su historia. Mejorar las destrezas tcnicas y la capacidad de gestin de PEMEX para cumplir el mandato que deriva de su responsabilidad duciaria. Urge mejorar la normatividad que permita a PEMEX adquirir dichas destrezas y la mejor tecnologa, contratndolas en donde estn disponibles al mejor precio. Para ello, es necesario eliminar la limitacin sobre pagos en efectivo a los contratistas para permitir contratos de riesgo con empresas propietarias de dichos conocimientos y tecnologas. Debido a la creciente

Conclusin
En resumen, el tiempo se agot; la dependencia presupuestal en los ingresos petroleros se convirti en una realidad que llega en el peor momento posible. De continuar as, la renta petrolera seguir cayendo. La nica solucin es realizar cambios profundos al sector a la brevedad, ya que por cada ao que se demore se perdern 40 mil millones de dlares. La salida en s no parece compleja, pero se requiere de una operacin poltica delicada. La reforma energtica que permita la competencia en la exploracin y extraccin de petrleo, as como la exibilizacin de la regulacin del sector, es una que han seguido todos los pases productores de petrleo en el mundo. Y sta es evidentemente benca para el pas por muchas razones. El principal punto es que elevara la tasa de crecimiento sostenible de la economa en un punto porcentual por arriba de la actual. Esto irradiara hacia toda la economa y tendra efectos sobre la inversin, el empleo y el bienestar de los mexicanos. Por ejemplo, el crecimiento acumulado en 10 aos de una economa que crece 4% anual es 48%. El crecimiento acumulado en 10 aos si la economa crece 5% al ao es superior a 62%.

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Para mejorar la competitividad del sector energtico mexicano


George Baker Director de Mexico Energy Intelligence
Este ensayo pretende sealar un camino por transitar para mejorar la competitividad del sector energtico mexicano. El artculo se centra principalmente en la cadena de valor del gas natural y avanza propuestas concretas, tomando en cuenta el entorno internacional. Son tres las principales limitaciones del sector energtico, pero slo una ha gurado en el debate pblico: la falta de voluntad poltica para desaar las estructuras, los valores entendidos y formas de pensar de carcter monoplico y oligoplico que prevalecen en el sector. La segunda limitacin que se siente pero no ha sido llamada por su nombre: la falta de diversidad de ideas, lo que afecta la cadena de valor, desde la exploracin y explotacin hasta la generacin de energa elctrica. Las pocas ideas que circulan80 parecen siempre defender los prejuicios y fobias del statu quo y, casualmente, los intereses creados que adornan el paisaje econmico mexicano como castillos medievales. Desde el 2001, se han hecho incontables esfuerzos por parte de Pemex, del Congreso y de la Secretara de Energa (SENER) que han llevado a cabo incontables esfuerzos para exponerse a ideas y prcticas vigentes en el exterior. Cuntos viajes de servidores pblicos se han realizado a Noruega, Brasil, Canad, Holanda y el Reino Unido desde entonces? Pero en la realidad, el pas resiste la incorporacin de nuevas ideas y tcnicas para administrar proyectos y manejar riesgos. Debido a la rigidez de las reglas--escritas y no escritas , los altos directivos y funcionarios pblicos ponen en riesgo sus carreras profesionales incurriendo incluso el riesgo de responsabilidad penal si insisten en la innovacin y las mejores prcticas. Esta situacin desalienta la generacin de ideas. La tercera limitacin es la ms difcil de expresar en palabras, debido a que contiene mltiples componentes que estn siempre en movimiento. Desde una perspectiva, tiene que ver con la equidad intergeneracional e interregionalo sea, la justicia social energticaen materia de infraestructura y servicio de energa. Esta limitacin resulta de la falta de una planeacin articulada e institucionalizada de largo plazo y de nanciamiento. Esto es evidente en relacin con las inversiones en ductos de gas natural: El gobierno entiende que un gasoducto alimentar el crecimiento econmico regional, pero la nacin no ha podido confeccionar un sistema para cubrir todas las regiones de forma equitativa. Examinemos la situacin de las inversiones privadas en gasoductos para transporte de gas natural. Destaca la falta de disponibilidad de gas natural a lo largo de la costa del Pacco y en los estados subdesarrollados del sur del pas. En 1979, Pemex expres su intencin de tender gasoductos en esas regiones; 30 aos despus ninguno de esos ductos ha sido construido.81 Por su parte, la Comisin Federal de Electricidad (CFE) ha informado con
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evidente orgullo que su servicio cubre a 95% de la poblacin, lo que deja a ms de 5 millones de habitantes sin los benecios esenciales de la vida moderna. Cuando indagamos las razones de las demoras, la respuesta se limita a la poca demanda y a la falta de dinero: las poblaciones de estas zonas no cuentan con los recursos econmicos para pagar por el servicio de gas natural. Este es el mismo reto que enfrentan todas las sociedades para encontrar soluciones equitativas y asequibles para nanciar proyectos en benecio de las generaciones presentes y futuras. En este sentido, tanto CFE como Pemex son actores econmicos claves para promover la infraestructura de largo plazo.82 Desde mediados de los noventas todas las inversiones en gasoductos han sido realizadas por particulares bajo contrato con CFE o Pemex. Siguiendo esta lgica, por donde no quiera irse CFE o Pemex, tampoco irn los inversionistas. Y los resultados son evidentes: cerca de la mitad de los estados (15) carecen de infraestructura de distribucin de gas natural para el crecimiento sustentable. En un contrato convencional con Pemex o CFE, la tarifa de un ducto se negocia directamente entre el desarrollador y el cliente. La lgica cambia cuando la lnea dar servicio a un nmero indeterminado de consumidores en un rgimen de acceso abierto: la tarifa est sujeta a una revisin cada 5 aos por parte de la Comisin Reguladora de Energa (CRE). El problema para el desarrollador se presenta cuando, despus de haber realizado una inversin a 30 aos, la revisin se realiza en forma discrecional donde se puede elegir los valores para el clculo de la tasa de rendimiento, poniendo en riesgo la viabilidad econmica del proyecto. La falta de articulacin de una visin de largo plazo es evidente en la omnipresencia de Pemex Gas (PGPB) en los mercados de gastanto LP como natural. En lugar de establecer precios individuales desencadenados--- un precio para la molcula, un segundo precio para su transporte, en la prctica slo existe un sistema de precios combinados (empaquetados). El cliente de PGPB tiene una sola opcin: Aceptar el paquete de servicios con su precio nico.83 De acuerdodice el consumidor--acepto tu contrato, pero siempre y cuando me convenga. La acotacin tiene que ver con una idiosincrasia del sector energtico mexicano: todo mundo se reserva el derecho de reclamarle al Presidente de la Repblica que baje el precio de un producto o servicio.84 Los inversionistas en sistemas de distribucin de gas natural y de ductos de transporte tambin sufren por la falta de compromisos claros del gobierno que validen sus funciones en el sector. La posicin incierta de estos inversionistas afecta la justicia interregional e intergeneracional en materia energtica y ambiental. La salida a esta incertidumbre se encontrar en el desarrollo de un modelo nanciero que socialicea nivel nacional en el sistema de ductos el costo marginal de ampliar la red a todos los estados.

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Pero no debemos hablar nicamente de infraestructura. El doctor Eduardo Prez Motta, titular de la Comisin Federal de Competencia (CFC), en una conferencia en Houston el 27 de febrero de 2009, aludi a la larga y frustrante experiencia que la CFC ha sufrido con los conglomerados de gas LP. Tambin mencion el pleito con Pemex Renacin (PR) quien reclamaequivocadamente, segn la CFC que tiene el derecho de excluir a marcas de lubricantes que no sean las de Pemex de sus gasolineras. Debemos considerar tanto los errores de accin como los de omisin. La adopcin de un sistema de precios basado en el costo de oportunidad para Pemex y para los consumidores fue un error. Esta poltica fue impuesta por la exclusin de la inversin privada en la exploracin y produccin de gas natural. (Con cien productores independientes--cada uno con derecho de comercializacin--hubiera sido innecesario irse hasta Houston para encontrar un precio competitivo.) La justicacin terica de este precio se bas en el Corolario de Brito, el cual seala que el precio del mercado competitivo ms cercanoque, en el caso mexicano, es Houston--puede servir como referencia eciente para jar los precios en Mxico. Con este planteamiento se cre el sistema de precios conocido como netback.85 Una consecuencia es que, dentro de Pemex, los estados nancieros de sus subsidiarias de renacin y de petroqumica (PPQ) han mostrado prdidas durante ms de una dcada. Fuera de Pemex, las distorsiones generadas por el precio de referencia de EUA han conducido a una apropiacin mal concebida de la renta petrolera por parte de la Secretara de Hacienda (SHCP), a la subinversin en gasoductos y sistemas de distribucin y en la imposicin de un riesgo innecesario al sector privadotanto a los industriales como a las distribuidoras--con los contratos de coberturas. Una vez implantado, este sistema de precios ha sido abusado, corrompido, siendo que se utiliza en forma arbitraria: se aplica al gas natural pero no al gas LP. No existe una dinmica competitiva de mercado entre el gas LP y el gas natural en los mercados domsticos y comerciales.86 El precio de la molcula del gas natural est determinado por el mercado de EUA, pero el de la molcula del gas LP est administrado por servidores pblicos federales.
80

Por otro lado, el fuerte declive de produccin en Cantarell, nos hace reexionar sobre la frase: La diversidad de ideas descubre petrleo. Tanto en compaas petroleras internacionales (IOCs) como en las compaas internacionales de servicios (ISCs) los mejores ingenieros, geocientcos y directivos son contratados alrededor del mundo. La diversidad de antecedentes, nacionalidades y educacin contribuye al xito de su vocacin petrolera. La falta de voluntad del gobierno de asumir un liderazgo slido al involucrar a las IOCs en los procesos de exploracin y produccin automticamente limita la diversidad de ideas y experiencias. Las IOCs y las Empresas Nacionales de Petrleo (NOCs) son las que cuentan con la experiencia en exploracin, produccin y comercializacin de hidrocarburos en aguas profundas y ultra profundas, pero en la prctica sus ideas y habilidades han sido descartadas. Si se considera la presentacin de Carlos Morales, titular de Pemex Exploracin y Produccin (PEP), en Houston en el congreso OTC 2009, esta poltica podra cambiarse. Pemex presentar prximamente un nuevo sistema de contratacin. La idea es situar los intereses de Pemex con los de las IOCs y NOCs para lograr que la compensacin reconozca las aportaciones a la cadena de valor productiva de cada quin.87 La compensacin por el desempeo de las IOCs y NOCs es parte del Costo de lo Vendido, no una participacin de utilidades. Como benecio colateral, dichos pagos debern cubrir los costos de aprendizaje por el que Pemex deber atravesar para asumir en unos pocos aos su propio papel como operador relevante en aguas profundas. Ms all de fortalecer a la CFC como agencia de vigilancia pblica dndole ms facultades para imponer sanciones--qu se puede hacer? El primer paso es seguramente el ms difcil: esto es, reconocer que sobre muchos temas del sector energtico existe un silencio total y malsano. Hemos visto que el andamiaje construido ad hoc para administrar el precio de gas natural en el pas tiene su origen en la poltica de cerrar la exploracin, produccin y comercializacin de hidrocarburos a la iniciativa privada; pero este nexo no se discute, al menos en pblico.

Ver la versin estenogrca de la sesin del 10 de marzo de 2009 en las comparecencias ante la Comisin de Energa del Senado de las personas nombradas por el Ejecutivo para ocupar sus lugares en el Consejo de Administracin de Pemex como consejeros profesionales. Ver: http://www.energia.com/news/newsoverview_detail.asp?news_type=5&news_id=751&scr=)

81 82

En Marzo de 2009 CFE revel ante posibles desarrolladores de ductos que se requera por lo menos una lnea de 30 de dimetro de Manzanillo a Guadalajara, en lugar de la lnea de 24 que se haba propuesto anteriormente para cubrir sus necesidades previsibles, un cambio que reeja una visin intergeneracional.
83 84

Es una opcin permitida por el Reglamento de Gas Natural (Diario Ocial de la Federacin [DOF], 8-XI-1995).

La industria pesada de Monterrey preere convenios exibles que le permitirn la renegociacin de contratos en el caso de que las tendencias de mercados vayan en su contra, una situacin que se vio en el invierno de 2000/01 durante la llamada Crisis ENRON. El 8 mayo de 2009 la Asociacin Mexicana de Gas Natural(AMGN), organizacin cpula de las distribuidoras de gas natural, pidi formalmente al Presidente Felipe Caldern que se publique el decreto que otorgar un descuento de 10% al precio de gas natural: Seor Presidente, nuestros usuarios y nuestros asociados estamos desesperados y en un estado de indefensin ante esta injusticia. Copias de la carta fueron enviado a los 17 estados (incluyendo el DF) por donde se encuentra distribuidoras de gas natural (la AMGN no hizo mencin de las injusticias encontradas en los dems 15 estados de pas por donde todava no hay servicio de gas natural).
85 Se reere al anlisis patrocinado por la CRE, realizado por el economista Dagobert Brito de la Universidad de Rice, a mediados de los 90s (su coautor fue el economista Juan Roselln del CIDE). Los autores partieron del teorema de Little-Mirrlees relacionado con el precio internacional de una materia prima (commodity). 86

El reclamo de la AMGN en mayo de 2009 fue en contra de las condiciones inequitativas y discriminatorias en que se encontraban los consumidores de gas natural en comparacin con los usuarios de gas LP. Estos haban recibido un descuento de 10% a partir del 1er de enero de 2009. Ver http://www.energia.com/news/newsoverview_detail.asp?news_type=3&news_id=762&scr=se

87

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

133

Citaremos tan slo dos ejemplos, encontrados en los discursos de la LXXI Conmemoracin del 18 de marzo de 2009 de la Expropiacin Petrolera: En las declaraciones del Presidente Felipe Caldern sobre la ubicacin de una nueva renera, se hizo nfasis en la conveniencia de recibir las aportaciones y consejos de gobernadores y de media docena de fuentes adicionales. Falt mencionar al Comit de Estrategia e Inversiones del todava no instalado Consejo de Administracin de Pemex, propuesto en 2008 en la nueva Ley Pemex; no obstante, un ao despus, con los cuatro miembros independientes del consejo raticados por el Senado,88 este comit qued relegado a un crculo de silencio. Por su parte, el lder del sindicato petrolero (STPRM), Carlos Romero Deschamps, aludi a lo que l consider como una crtica injusta a su organizacin, pero guard silencio sobre las medidas que l tomara para corregir estas impresiones errneas, tales como poner en lnea informacin sobre los dirigentes sindicales y el manejo de los recursos del sindicato.89 La lista de temas tab que quedan cubiertos por el silencio en los medios nacionales y locales es demasiado extensa, y as el debate pblico y las polticas pblicas sufren de manera proporcional.

Secretara de Hacienda. Una poltica ms profunda tomara en cuenta, comparativamente, los costos y benecios sociales y ambientales de cada producto y su respectivo sistema de distribucin.90 As, el gas LP con su distribucin por pipa es idnea para consumidores rurales donde no existe la posibilidad de suministro por gasoducto.91 5. Deben encontrarse formas para reducir el potencial de volatilidad en las tarifas de los ductos regulados por la CRE. Los factores de eciencia aplicados por la CRE deben ser balanceadas con las expectativas del inversionista sobre un rendimiento justo, tomando en cuenta los factores de riesgo presentes durante la vida til de la inversin.

Nuevas ideas
1. Crear una Fiscala Especial para el Sector Energtico en la Procuradura General de la Repblica (PGR) para investigar abusos en donde los intereses de inversionistas, sociedad y reguladores pudieran haber sido injustamente comprometidos. El mandato debe incluir la autoridad para procesar abusos en el otorgamiento de amparos en el sector, sobre los cuales, en algunos casos, circulan rumores de corrupcin. 2. Se debe programar la cancelacin de los permisos para usos propios otorgados por la CRE a grandes consumidores ubicados dentro de las zonas de distribucin de gas natural reguladas por la CRE. Un permiso de este tipo (conocido en los EUA como uno de commercial by-pass) permite a un usuario buscar su propio proveedor de gas, pero se ha observado que suele ser usado para crear un sistema de distribucin ilcito dentro de la zona de exclusividad. 3. El Gobierno debe crear un sistema georeferencial de bloques en cuadrcula en las aguas territoriales del Golfo de Mxico con el propsito de facilitar las negociaciones con los gobiernos de EUA y Cuba sobre campos transfronterizos, amn de obligar a PEP y a la SENER de utilizar una norma practicada mundialmente. 4. La restructuracin de Pemex92 debe separar la exploracin de la produccin para formar dos subsidiarias; de no realizar dicha separacin, la exploracin debe ser recentralizada a nivel corporativo de PEP. La estructura actual que descentraliza y combina las dos funciones de exploracin y produccin opera muy en contra de la eciencia de la exploracin. 5. Con el n de sacudir la pasividad editorial de los medios nacionales e introducir una dinmica competitiva y basada en la competencia de mercado entre los reporteros, una fundacin sin nes de lucro debe crear un premio anual al estilo Pulitzer para el mejor reportaje de investigacin sobre el sector energtico. En resumen, las tres limitaciones que el pas tiene que superar son las siguientes: falta de voluntad poltica, poca diversidad de ideas e

Observaciones y conclusiones
1. Mejorar la competitividad y eciencia del sector energtico requerir de cambios en los smbolos y actitudes, as como en las polticas pblicas, los mandatos institucionales y las relaciones comerciales en las esferas nacionales e internacionales. El hecho de haber incorporado la gura de consejero profesional del Consejo de Administracin de Pemex Corporativo es una buena seal que muestra que la sociedad est consciente de la falta de diversidad de ideas en la administracin de la empresa. 2. El Programa Nacional de Infraestructura slo cubre el periodo 2007-2012; an, si fuera por 30 aos, no existe una dependencia que tenga la autoridad para obligar a las empresas paraestatales de energa a cumplir con sus lineamientos de infraestructura y de servicios. As se explica la demora de 30 aos en la construccin de gasoductos programados en 1979. 3. La adopcin del sistema de precios de referencia avalado por la teora de costo de oportunidad fue una decisin arbitraria: La teora no toma en cuenta los benecios para la economa de una mayor disponibilidad de gas a precios que reejen las condiciones del pasy no meramente las condiciones encontradas en el mercado del pas vecino. 4. El gas LP y el gas natural deben competir en igualdad de condiciones en los mercados domstico y comercial: o los precios de ambos son de mercado, o los precios de ambos son administrados por la
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MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO

RESULTADOS INDICE GENERAL


injusticias interregionales e intergeneracionales en la disponibilidad de infraestructura y servicios. Slo habr avances en estos retos en la medida en que haya voluntad poltica, que se fomente la diversidad de ideas de todos los actores calicados en los entornos nacionales e internacionales, y que se busque justicia social en la planeacin de la infraestructura de largo plazo.

Redenir la poltica comercial

La apertura comercial de Mxico


El proceso de apertura comercial comenz con la estrategia unilateral de 1983, al reducir aranceles y eliminar los permisos a la importacin como medio para promover la competitividad tras la crisis de 1982. Ms tarde en 1986, Mxico entr al GATT benecindose de las preferencias otorgadas a los miembros como lo es el arancel de Nacin Ms Favorecida (NMF). A partir de su entrada al GATT tambin contrajo obligaciones de transparencia en las instituciones que garantizaran el xito de la apertura. Por ejemplo, se desregularon los puertos, se dio prioridad a la proteccin de los derechos de propiedad intelectual, as como a la mayor transparencia en licitaciones de compras pblicas, elaboracin de normas y adopcin de medidas comerciales.95 Para 1994 entr en vigor el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y el grado de apertura aument rpidamente, dndose el cambio en la estructura del comercio ms importante desde que Mxico inici el proceso (ver grca 5.1).
Grfica 5.1 Evolucin de la apertura comercial mexicana, 1980-2008
(Importaciones + exportaciones) / PIB
Desgravacin unilateral y eliminacin de cupos a la importacin Entrada GATT TLCAN TLCUEM Japn

IMCO propone una desgravacin arancelaria unilateral, la diversicacin del comercio internacional y la eliminacin del proteccionismo
La nueva conguracin del comercio exterior mexicano
El comercio exterior es hoy una de las actividades econmicas ms relevantes para Mxico: el pas comercia ms de mil millones de dlares diarios con el exterior. Tan slo en 2008, los 602 mil millones de dlares de comercio exterior mexicano representaron el 67% del Producto Interno Bruto. El sector exportador genera 2 millones de empleos y cuenta con ms de 27 mil empresas exportadoras.93 El comercio internacional es un eje estratgico para la competitividad de Mxico. La competencia internacional obliga a los mercados nacionales a innovar y a volverse ms ecientes, ya que ante una apertura comercial el proceso de destruccin creativa94 se da a pasos agigantados. En la carrera por explotar las ventajas comparativas, los pases se ven obligados a correr ms rpido. Para Mxico, el estar inmerso en la economa global impone grandes retos transformacionales. Ante la crisis actual, la estructura comercial del mundo sufrir grandes cambios. Los pases que logren adaptarse rpidamente sern los ganadores. Mxico necesita transformar su agenda comercial dndole continuidad a la relacin comercial con los Estados Unidos de Amrica (EUA) pero disminuyendo su dependencia comercial de ese mercado, entrar en un proceso de apertura ms acelerado y pasar de una estrategia bilateral a una multilateral.

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Fuente: Secretara de Economa e INEGI 2009.

88

La Jornada, 9 de mayo de 2009. Congela Sener a los consejeros independientes. Casi dos meses despus de sus raticaciones, los consejeros profesionales enviaron una carta de protesta a la titular de la Sener, insistiendo que ellos fueran debidamente instalados en sus puestos en el consejo.

89

Su compromiso con la opinin pblica no incluye un portal sindical. Tambin sera un avance en transparencia que la Suprema Corte diera un fallo en que estableciera que los sindicatos que reciban fundos pblicos son sujetos a la Ley del IFAI.

90

Se hizo un anlisis preliminar en una conferencia en la Universidad de Guadalajara el 24 de agosto de 2006. Ver http://www.energia.com/news/newsoverview_detail.asp?news_type=5&news_ id=594&scr=se

91 La protesta de la AMGN de 8 de mayo de 2009, por omisin, acepta el cuestionable argumento de que el gas natural y el gas LP deben de competir slo por precio y en todos los mercados. 92 93 94

Como se especica en el Artculo 15 Transitorio de la Ley de Petrleos Mexicanos de 2008. Ver http://www.energia.com/news/newsoverview_detail.asp?news_type=5&news_id=764&scr=se Secretara de Economa.

El trmino fue acuado por Joseph Schumpeter en su libro Capitalism, Socialism and Democracy (1942) donde denota que los procesos industrials incesantemente destruyen la estructura econmica anterior, creando una nueva.
95

Por ejemplo, una de las medidas comerciales que contaba con prcticas altamente discrecionales por parte del gobierno, es la imposicin de medidas antidumping. Al ingresar al GATT, se hizo necesario para Mxico suscribirse al Acuerdo Antidumping y de este modo realizar un proceso ms disciplinado en la determinacin de la imposicin de una cuota. Este proceso no slo cambi las reglas para determinar la medida sino que hizo necesario un cambio en las instituciones encargadas de estacuestin.

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135

2008

Una de las mayores contribuciones de la adhesin de Mxico al GATT y la rma del TLCAN, fueron las seales de credibilidad hacia la comunidad internacional al contraer compromisos que reejaban los intereses econmicos y polticos del pas. Lo anterior brind certidumbre y una mayor atraccin de inversiones, as como el inters de otros pases por mantener preferencias comerciales con Mxico y aprovechar el acceso de este ltimo al mercado norteamericano. Lo anterior fue una de las razones por las cuales Mxico suscribi tratados de libre comercio con pases como Japn y los integrantes de la Unin Europea.96 Los tratados de libre comercio con 42 pases han permitido que las exportaciones mexicanas de 1994 a 2008 presenten un crecimiento del 465%, as como una captacin promedio de inversin extranjera directa en los ltimos 15 aos de 17,817 millones de dlares, comparada con los 2,860 millones obtenidos en promedio de 1980 a 1993.97 A pesar de los numerosos tratados que Mxico rm a partir del TLCAN, el principal socio comercial para Mxico contina siendo Estados Unidos: el 80% de nuestras exportaciones se destinan a ese pas.

Grfica 5.2 Composicin de las exportaciones mexicanas, 1980-2008


MM de USD
350 300 250 200 150 100 50 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2007 2008 2008
Manufactureras 32% 1983 Petroleras 62% TLCAN Crecimiento 462%

Extractivas 2% Agrcolas 4%

Petroleras Fuente: Banco de Mxico 2009.

Agrcolas

Extractivas

Manufactureras

5.3, China desplaz a Mxico en 2003 como segundo proveedor de EUA, y en 2007 se convirti en el primer socio desplazando a Canad. Ante la erosin de las preferencias arancelarias, la nica ventaja comparativa permanente que tiene Mxico para comerciar con EUA es su posicin geogrca. El costo de transporte de China es 124% ms alto que el de Mxico para EUA, con una diferencia de 26 das.102 Los productos en los que Mxico contina gozando de una fuerte ventaja, son aquellos en los que el peso/valor es muy alto, como pantallas planas y refrigeradores, participando con el 70% de las importaciones estadounidenses por estos productos.103
Grfica 5.3 Principales proovedores de EUA
MM de USD
400 350 300 250 200

La dependencia comercial con EUA


Con la rma del TLCAN se consolid el cambio en la composicin de las exportaciones que se haba dado desde la entrada al GATT. Antes del TLCAN, el 34% de las exportaciones mexicanas eran petroleras,98 despus representaron slo el 12% de las exportaciones totales (ver grca 5.2).99 El TLCAN ayud a diversicar el comercio,100 las exportaciones en algunos sectores como el automotriz crecieron un 417%; acero y manufacturas 452%; qumicos y productos agrcolas ms de 500%, por citar algunos. Por otro lado, la cercana y facilidad para exportar a EUA no ha incentivado, hasta la fecha, la bsqueda de otros mercados an con la rma de los tratados comerciales. Si bien el comercio con Europa y Japn aument desde la entrada en vigor de los acuerdos preferenciales en 211% y 56% respectivamente,101 estos representan tan slo el 9% y 3% del comercio internacional de Mxico. Aunque los benecios y utilidades obtenidos por el TLCAN se han desacelerado, el comercio con otras regiones sigue siendo muy limitado.

150 100 50 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Canad

Mxico

China

Erosin de preferencias arancelarias y competencia china


A partir de los atentados terroristas en EUA y la adhesin de China a la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) en el 2001, se comenzaron a ver erosionadas nuestras ventajas preferenciales que hasta entonces haban sido brindadas por el TLCAN. La adhesin de China a la OMC fue y contina siendo, un gran reto para la actividad comercial de Mxico, ya que compite directamente en los mismos nichos del mercado norteamericano. Como lo muestra la grca

Fuente: United States International Trade Commission (USITC) Database 2009.

Se espera que la ventaja geogrca de Mxico se fortalezca como consecuencia de la apreciacin del yuan en 20%, que resulta en un aumento en los costos de transporte y de la mano de obra. Nuestro pas tambin se ver beneciado por la devaluacin del peso frente al dlar (aunque esta ventaja no ser permanente) y por el aumento en los costos de transporte que ha sido menor en comparacin con el resto de las economas en desarrollo que compiten por manufacturas (India, Brasil y China). De darse un aumento en el precio del petrleo, esta ventaja ser an mayor.104

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MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO

ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


Sin embargo, el consumo norteamericano se mantendr por debajo de sus niveles de 2008 durante ms de 5 aos en promedio debido al desapalancamiento de las familias norteamericanas. En consecuencia, Mxico an debe replantear su poltica comercial dependiente de EUA.
Grfica 5.4 Importaciones y exportaciones de EUA
MM de USD
250

200

Implicaciones internacional

de

la

crisis

econmica

en

el

comercio
150 100

Dficit 61,881 Dficit 25,965

El rol de EUA como el principal importador del mundo va en declive. La crisis nanciera de este pas, disminuy su dcit comercial en bienes y servicios en aproximadamente 36 mil millones de dlares durante el ltimo ao.105 Esto es reejo de la cada en 30% de las importaciones y de un crecimiento en las exportaciones de 17% (ver grca 5.4). En los primeros dos meses de 2008, las importaciones de vehculos y autopartes cayeron en 50% respecto al ao anterior, los insumos industriales y bienes de capital cayeron 43% y 19%, respectivamente. Esto ha provocado una cada de 27% en las compras de productos mexicanos, lo que ha afectado al 60% de las exportaciones mexicanas ya que stas se concentran principalmente en equipos y aparatos electrnicos, vehculos y autopartes, calderas, aparatos mecnicos, muebles e inmobiliario.106 Las oportunidades de crecimiento para las empresas mexicanas estarn vinculadas a los subsectores exportadores de la economa norteamericana.107 Tambin pueden ser atractivos los sectores de infraestructura, salud y la produccin de energticos de fuentes renovables, ya que son parte del plan de estmulo de EUA y/o guran entre las prioridades ms altas para el gobierno del presidente Obama. Para poder aprovechar dichas oportunidades, las empresas mexicanas tendrn que confeccionar estrategias innovadoras que les permitan una presencia importante en ese pas o que las conviertan en proveedoras de los insumos requeridos para potenciar el crecimiento. El xito de las empresas mexicanas depende ahora de la velocidad con que reestructuren sus exportaciones. Aunque la depreciacin del peso
96

50

0 Ene-07 Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene-08 Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene-09 Feb
Exportaciones Fuente: Bureau of Economic Analysis 2009. Importaciones

en casi 32% abarata temporalmente los productos mexicanos en el extranjero, la competencia entre economas emergentes ser cada da mayor. En este sentido, IMCO propone una desgravacin arancelaria unilateral ambiciosa, la penetracin en mercados no tradicionales, especialmente China, as como evitar el uso de medidas proteccionistas. Mxico necesita una poltica comercial agresiva para insertarse en la cadena de produccin global.

De la intencin a la accin
Una desgravacin arancelaria unilateral Por medio de los acuerdos bilaterales se busca facilitar el ujo de comercio entre regiones. Sin embargo, dichos acuerdos pueden representar un arma de doble lo cuando se suscriben tratados con pases con los cuales el pas no converge en sus reglas de origen.108 Al nal, dichas reglas terminan por obstaculizar la actividad comercial. Es el caso de Mxico, que cuenta con un arancel especco para 12 tratados de libre comercio, pero para cada uno tiene que certicar el cumplimiento de las reglas de origen.

Alemania, Austria, Blgica, Chipre, Dinamarca, Espaa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungra, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica de Bulgaria, Repblica Checa, Rumania, Suecia. Banco de Mxico. De 1980 a 1993. De 1994 a 2008. La participacin de EUA disminuy de 75% en 1993 a 64% en 2007. Perodo 1999-2008 para la UE y 2004-2008 para Japn. Secretara de Economa. IMCO-AT Kearney (2005). Elementos para mejorar la competitividad del Transporte de Carga. USITC Trade Database 2009. Alix Partners (2009). Manufacturing Outsourcing Cost Index. Febrero 2008 a Febrero 2009. ABureau of Economic Analysis. (2009).

97 98 99

100 101 102 103 104 105 106 107

Las exportaciones estadounidenses de instrumentos de uso mdico y medicamentos son los nicos, entre las principales exportaciones, que han presentado un crecimiento en enero y febrero de 2009 con respecto al ao anterior.

108 La regla de origen identica en dnde fue elaborado el producto y establece el porcentaje de insumos nacionales y de valor agregado que debe contener el producto para ser considerado originario de ese pas.

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Valor agregado bruto, MM de pesos

Adems de la certicacin, establecemos distintas preferencias arancelarias para seis de los pases con los que tenemos acuerdos de complementacin econmica, adems de la exencin arancelaria a favor de ciertos sectores exportadores y una tasa de Nacin Ms Favorecida (NMF) para el resto del mundo. En pocas palabras, nuestro sistema arancelario es demasiado complejo. La desgravacin unilateral es necesaria ya que simplica el comercio y benecia a las cadenas de produccin, al tener acceso a insumos ms baratos. En el mundo existe una fuerte relacin entre el nmero de pases proveedores y el nmero de pases compradores.109 Es decir, si las importaciones estn concentradas en pocos proveedores, las exportaciones tambin estarn limitadas a unos cuantos mercados. Por ejemplo, el 60% de las importaciones de EUA provienen de 7 pases y el mismo porcentaje de exportaciones se destina a 10 pases. Las importaciones de EUA procedentes de pases con los que goza de acuerdos preferenciales representan el 30%. En el caso de Mxico la proveedura est concentrada y limitada a EUA, China y la Unin Europea (ver grca 5.5).
Grfica 5.5 Principales proovedores de EUA y Mxico
60% de las importaciones de EUA
Arabia Saudita 3% Reino Unido 3% Alemania 5% Japn 7% Corea 2% China 16%

Grfica 5.6 Crecimiento de sectores seleccionados a raz del TLCAN, 1993-2003


Industrias beneciadas por apertura
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Maquinaria y equipo Equipo de generacin elctrica Computacin, elctricos, etc. Otras industrias manufactureras

Crec. 93-2003 110% 35% 34% 58%

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Fuente: INEGI 2009.

Grfica 5.7 Estancamiento de sectores protegidos, 1993-2003


Sectores ms protegidos no han sido ganadores: ejemplo textil
50 40 Crec. 93-2003 37% 25% -16% -29%

MM de pesos

30 20 10 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

60% de las importaciones de Mxico


China 11% Unin Europea 9%

Fabricacin de prendas de vestir


Mxico 10% Canad 16% EUA 49%

Confeccin de productos textiles, excepto prendas de vestir Fabricacin de insumos textiles Fabricacin de productos de cuero, piel y materiales sucedneos, excepto prendas de vestir Fuente: INEGI 2009.

Fuente: USITC Trade Database y Secretara de Economa 2009.

En contraste con EUA, casi el 50% de las importaciones de Mxico provienen de un solo pas y el 80% de nuestras exportaciones se destinan a este mismo. Aunque la apertura comercial es siempre controversial, la experiencia del TLCAN (la desgravacin ms importante que ha visto el pas) muestra que los sectores que presentaron el mayor crecimiento fueron precisamente los ms abiertos y los principales exportadores (grca 5.6). Por el contrario, los sectores ms protegidos crecieron en menor medida. Las siguientes grcas muestran que en promedio el crecimiento de los sectores ms abiertos fue de 25% hasta 2003, ao en el que concluy la desgravacin para bienes industriales. Mientras, los sectores protegidos como el textil presentaron en promedio una cada en el valor agregado del 4% (grca 5.7).

En diciembre de 2008, la Secretara de Economa (SE) implement un plan de desgravacin arancelaria en el cual ms de 6,000 fracciones arancelarias fueron modicadas. Dicha publicacin se dio en el marco del Programa para Impulsar el Crecimiento y el Empleo para incentivar la competitividad de las empresas y tener acceso a insumos ms baratos. La propuesta original era ambiciosa, en la que se contemplaba una desgravacin de bienes industriales en dos etapas 2009 y 2010 en donde la reduccin resultara en una fuerte disminucin de la brecha entre los aranceles de Mxico y los de EUA. La propuesta publicada por la SE representa un gran avance en la direccin correcta, pero al nal no result tan ambiciosa ya que no se disminuyeron los aranceles de todos los productos contemplados originalmente a los niveles planteados. Por lo tanto, la brecha entre los aranceles aplicados por Mxico y los de EUA seguir siendo alta (ver grca 5.8), lo cual continuar siendo un incentivo para triangular el comercio.

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MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO

2003

280 260 240 220 200 180 160 140 120 100 80

Crec. 93-2003 30% Industrias que se benecian de la apertura contribuyen con el 50% del empleo de la industria manufacturera 68% Antes de la apertura (1993) contribuan con el 38%
Industria alimentaria Equipo de transporte

2003

ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


Grfica 5.8 Brecha entre aranceles de mxico 2009-2013 vs. EUA 2009, como porcentaje
35 35 25 20 15 10 5 0 Confeccin de textiles Construccin Equipo de transporte Maquinaria y equipo Computacin y accesorios electrnicos Aparatos y accesorios elctricos Minerales no metlicos Industria de la madera Productos metlicos Industria del papel Insumos textiles Muebles y otros Prendas de vestir Industria del plstico y del hule Industrias metlicas bsicas Otras manufactureras Industria qumica Piel y materiales sucedneos Mxico EUA

con la que aprovechen las oportunidades. Mxico nalizar su proceso de desgravacin hasta 2013. Incluso cuando esto suceda, se tendrn aranceles ms altos que nuestro principal socio comercial (EUA) y nuestro principal competidor (China). La diversicacin del comercio internacional Como se mencion, las empresas mexicanas debern replantear rpidamente una nueva estrategia de negocios, buscar oportunidades en mercados no tradicionales y atraer tambin inversiones de pases con los que hasta la fecha no se ha establecido una relacin comercial preferencial. Se estima que economas emergentes como Brasil, Rusia, India y China podran cuadriplicar la demanda de las seis economas ms grandes en 40 aos, siendo China el pas con mayor poder de consumo.110 Hasta ahora, Mxico ha jugado una posicin defensiva ante el pas asitico. Si bien este ltimo es el competidor ms cercano del pas, es necesario ver la otra cara de la moneda: China se perla para ser el lder econmico mundial y en 20 aos contar con una clase media mayor a 1,000 millones de personas.111 No contemplar a China como socio comercial estratgico es equivalente a darnos un balazo en el pie. Es fundamental para el desarrollo econmico y comercial de Mxico, establecer una agenda de largo plazo con el pas asitico. China ya acapar el mercado de bienes intensivos en mano de obra desplazando a nuestro pas en productos textiles y calzado. La opcin para Mxico ha sido enfocarse en productos de mayor valor agregado. Sin embargo, la competencia China en estos segmentos tambin se har presente. La grca 5.9 muestra que China cada vez se acerca ms a las ventajas comparativas reveladas de Mxico. A pesar de que en el sector automotriz todava se goza de una amplia ventaja, la brecha se ir cerrando de manera acelerada. Adems, la estructura de las exportaciones Chinas ha cambiado, la proporcin de exportaciones de alto valor agregado ha aumentado del 19% al 36%, de 1995 a 2006. De hecho, China es desde el 2006 el pas con ms exportaciones de alta tecnologa, superando a la Unin Europea, lder tradicional en manufacturas high tech.112 En el corto plazo, China se perla para competir directamente con Mxico en el mercado automotriz y de autopartes, en productos electrnicos y en el sector aeroespacial.

Promedio de Ene-09
Fuente: INEGI 2009.

Promedio de Ene-13

Promedio de 2009 EUA

En la grca anterior, se puede observar cmo bajarn los niveles arancelarios de Mxico de 2009 a 2013. Sin embargo, en algunos sectores como el de construccin, textil, muebles y productos metlicos, la brecha es an muy grande en comparacin con los aranceles de EUA. Aproximadamente el 50% de las importaciones totales corresponden a las fracciones modicadas. Tomando en cuenta el arancel nal (2013) con el valor del comercio de 2008, casi el 24% entrar con una tasa del 5%; el 5% con arancel del 10%; el 12% del comercio a una tasa de entre el 15% y 20%; y aproximadamente el 8% libre de arancel. Lo anterior signica que de las fracciones que entraron al programa de desgravacin, aproximadamente el 40% de las importaciones todava estarn sujetas al pago de aranceles. Por otro lado, la SE tambin estableci un plazo para eliminar el programa PROSEC y dejar exentas de arancel a dichas fracciones. Lo anterior es un gran benecio para las pequeas y medianas empresas que no tenan acceso a este programa. Esta medida tambin representa una simplicacin del rgimen aduanero, lo cual facilita los ujos comerciales. Aproximadamente 3,207 fracciones estarn exentas de arancel, las cuales representan el 36% del comercio. En EUA actualmente son 4,649 y representan el 45%. Dado que el plan original de la SE disminuye en mayor medida las brechas arancelarias y en menor tiempo, esta Secretara debera insistir en su implementacin. El aumento en la disponibilidad de insumos baratos va la adecuacin de nuestra estructura arancelaria, permitir fortalecer la competitividad de cadenas industriales y atraer inversin que nos permita sortear la crisis y aprovechar las oportunidades de una eventual recuperacin. Ante la reestructuracin mundial, los ganadores se denirn por la rapidez
109 110 111 112

La correlacin es del 70%. Clculos elaborados por IMCO, con datos del CIA World Factbook. Goldman Sachs, Dreaming with BRICS. Ibd. European Comission-External Trade.

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Grfica 5.9 Ventajas comparativas reveladas de China y Mxico en distintos sectores


Equipo elctrico
1.8 1.6 1.4 2.8 2.6 2.4 2.2 2.0 1.6 1.4 1.2 1.0 1996 1999 2002 2005 1996 1999 2002 2005 0.4 0 1996 1999 2002 2005

Grfica 5.10 China como socio comercial y proveedor


China como mercado de exportaciones Frutas y hortalizas Alimentos y bebidas Materias primas Refinados del petrleo Otros nichos de mercado especficos China como proveedor de insumos (bienes de consumo y capital) Maquinaria y motores Zapatos y confeccin Textiles
Fuente: IMCO 2007.

Equipo de telecomunicaciones
2.4 2.0 1.6 1.2 0.8

Automotriz China como Socio Alianzas Estratgicas Textil Autopartes Computadoras y equipos electrnicos Electrodomsticos

Las mayores oportunidades de cooperacin estratgica se concentran en sectores donde Mxico compite intensamente con China.

ndice

1.2 1.0 0.8 0.6 0.4

China como inversionista (Mdo. capitales, Adquisisiones, Capital-riesgo) Agropecuario Minerales Energa

Exceso de liquidez y necesidades estratgicas de empresas chinas

Fuente: Banco de Mxico 2009.

Ante esta realidad, es necesario explorar las cadenas de produccin que se estn desarrollando en el pas asitico. Los empresarios mexicanos tendrn que estudiar y conocer la cultura china, analizar las oportunidades de negocios e intensicar la inversin en investigacin y desarrollo del capital humano, para contar con un mayor valor agregado en la competencia para atraer inversiones a Mxico. Por otro lado, es necesaria una poltica intensiva de PROMXICO y otras dependencias, en la promocin empresarial y en la identicacin de nichos de mercado; as como una integracin del estudio de la cultura y el idioma chino en los planes educativos. Es necesario ver a China como un socio, proveedor y cliente de Mxico.

El temor a China est justicado por la prdida competitiva en el mercado estadounidense y en el nacional Mxico debe evitar defender la industria nacional ya que incentivara an ms el contrabando y la triangulacin comercial, en su lugar debe buscar una alianza estratgica con China que permita no slo competir abiertamente con el pas asitico, sino abrir mayores oportunidades de asociacin. La posicin geogrca de Mxico, as como su relevancia econmica y comercial, siguen siendo atractivas para los chinos. En este sentido el pas debe 3) Potenciar su ventaja geogrca mediante una mejor infraestructura que lo conecte an ms con Estados Unidos y el mundo.

Infraestructura y competitividad
Humberto Armenta Gonzlez Presidente Nacional de la Cmara Mexicana de la Industria de la Construccin
Convertir a Mxico en una de las principales plataformas logsticas del mundo y por ende, elevar nuestra competitividad, es un objetivo del gobierno del presidente Felipe Caldern, quien ha establecido medidas y programas federales destinados, por un lado, a impulsar las condiciones econmicas ms favorables para fortalecer a las empresas mexicanas; y por el otro, a mejorar la calidad y cobertura de nuestra infraestructura. De esta forma, estaremos preparados para competir y tener acceso a una mejor y mayor participacin en los ujos globales de comercio e inversin con el consecuente efecto en empleo y crecimiento. Algunos de los factores clave para la competitividad son: Infraestructura fsica eciente y con amplia cobertura; marco jurdico y normativo apropiado; nanciamiento competitivo; recursos humanos capacitados y calicados; ambiente institucional y macroeconmico estable Estas condiciones han caracterizado a los pases que han demostrado ser los ms competitivos en los mercados mundiales, por ello, es importante compararnos con ellos y sus economas, para proponer y establecer
140

estrategias que nos permitan consolidar nuestras fortalezas y atender nuestras debilidades.

Nuestra plataforma logstica


Para forjarnos como una nacin competitiva, requerimos disponer de una oferta pblica de infraestructura de primer nivel, con una amplia cobertura que permita la comunicacin y la movilidad eciente y rpida en todo el territorio nacional. En este sentido, dentro del Programa Nacional de Infraestructura (PNI) el presidente Felipe Caldern ha planteado la siguiente meta: Ubicarnos en 2030 dentro del 20 por ciento de los pases mejor evaluados de acuerdo con el ndice de competitividad de la infraestructura que elabora el Foro Econmico Mundial (FEM). Actualmente, Mxico ocupa el lugar 60 a nivel general, y en materia de infraestructura el lugar 68, dentro de una lista de 134 pases. Para cumplir el objetivo, el PNI contempla 395 proyectos, que representan una inversin total de 1 billn 780 mil millones de pesos.

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RESULTADOS INDICE GENERAL


Sector Total (nmero de proyectos) 395 19 55 Inversin (miles de millones de pesos) 1,780 21 129 Total general Aeropuertos Agua 4. Transparentar el costo de la seguridad social de los trabajadores de la construccin y modernizar el marco regulatorio que garantice el nanciamiento de la seguridad social en benecio del IMSS, de la empresas constructoras y de los trabajadores del sector.

Propuestas para fortalecer la participacin de empresas nacionales en la construccin de infraestructura


Es primordial promover e incentivar la activa y constante participacin de las empresas nacionales. En materia de obra pblica, los constructores mexicanos estamos capacitados y calicados para construir nuestra propia infraestructura. Con este propsito, es necesario contemplar las siguientes medidas: 5. Promover los mecanismos para multiplicar las iniciativas que produzcan proyectos ejecutivos para futuras obras de infraestructura. 6. Aplicar un anlisis integral y exhaustivo de las propuestas presentadas en los procesos de licitacin, a n de que la obra sea asignada a la propuesta ms conveniente para el Estado, que garantice la correcta ejecucin de los proyectos en el tiempo y costo convenidos y que, al mismo tiempo, garantice igualdad de condiciones para las empresas nacionales. 7. Legislar para promover un protocolo de subcontratacin en el que se incluya desde las bases de licitacin de los proyectos, la obligacin de las grandes empresas nacionales o extranjeras de subcontratar de acuerdo al presupuesto presentado por estas, para no fomentar una competencia depredadora despus de haberse rmado el contrato.

Fuente: Gerencia de Economa y Financiamiento, Direccin Tcnica de la CMIC, con datos de Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012.

Es importante hacer notar que el tema de la infraestructura constituye un crculo virtuoso en el mbito de la competitividad, pues en la medida en que se lleven a cabo las acciones necesarias para su ejecucin, Mxico contar con una mejor plataforma logstica, que le permitir asimismo posicionarse como un pas competitivo, capaz de aprovechar su estratgica posicin geogrca.

Propuestas para un marco jurdico y normativo que agilice la ejecucin de la obra pblica
La capacidad para competir se encuentra estrechamente ligada al marco jurdico-normativo, al conjunto de leyes y normas que deben servir como elementos promotores y aceleradores de la obra pblica, as como favorecer condiciones de certidumbre y certeza jurdica para las empresas, las dependencias gubernamentales y, por supuesto, en particular para la industria de la construccin. Sin duda, la normatividad debe estar orientada hacia la obtencin de resultados, en lugar de fungir como un grupo de reglas dedicadas a scalizar procesos. En este sentido, en la CMIC consideramos conveniente llevar a cabo las siguientes acciones: 1. Coordinar a las diferentes dependencias involucradas en la construccin de obra pblica, mediante una instancia que promueva la agilizacin de trmites y procedimientos entre las diferentes dependencias y evite contraposiciones de ordenamientos que retrasen los proyectos de infraestructura. 2. Legislar para simplicar los requisitos para justicar las expropiaciones, salvaguardando las garantas individuales, con el n de acelerar la liberacin de los derechos de va en proyectos de claro inters social. 3. Legislar para que los trmites de maniesto ambiental favorezcan los mecanismos de compensacin de daos que deben cumplir las empresas. Es decir, se debe acelerar la aprobacin de los estudios de impacto ambiental a n de establecer las responsabilidades de las empresas contratistas y el consecuente compromiso de compensar los daos de cada impacto causado al medio ambiente, con el n de no detener la ejecucin de los proyectos.

Propuestas para un nanciamiento competitivo


Contar con nanciamiento competitivo para las empresas que construyen los grandes proyectos de infraestructura es condicin primordial para lograr su participacin en igualdad de condiciones con las empresas extranjeras. Adicionalmente, en el contexto econmico actual, permitir que las pequeas, empresas cuenten con liquidez para llevar a cabo sus proyectos, es un pilar fundamental en el mantenimiento y generacin de nuevos empleos, de forma tal que el nanciamiento para la produccin de infraestructura, es uno de los temas ms importantes a considerar. Por tal motivo proponemos: 8. Otorgar anticipos en todos los contratos de obra pblica para la ejecucin de los proyectos, ya que en una situacin como la actual sera inaceptable no otorgarlos. 9. Incentivar el acceso a crditos otorgados por la Banca de Desarrollo y la Banca Comercial, quienes a su vez deben asumir una posicin menos restrictiva.

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10. Utilizar los fondos de pensiones para generar crditos para la industria de la construccin a tasas preferenciales, dado que los perodos de retorno en proyectos de infraestructura, se encuentran dentro de los plazos que el uso de estos fondos permitira. 11. Que en las licitaciones internacionales realizadas por las dependencias federales, se verique que el nanciamiento ofrecido por empresas extranjeras, no sea un subsidio de origen, que deje en desventaja a las empresas nacionales.

16. Impulsar la creacin de nuevas empresas de ingeniera, basadas en la innovacin, la tecnologa y la investigacin.

Ambiente institucional y macroeconmico estable


Ante la actual coyuntura econmica que se vive a nivel mundial, Mxico est saliendo adelante gracias a los recursos y programas econmicos promovidos por el gobierno federal para tal efecto, como es el caso del Acuerdo Nacional en Favor de la Economa Familiar y el Empleo para Vivir Mejor, que incluye importantes medidas como un incremento de 30 mil millones de pesos para inversin en infraestructura, gracias a los excedentes derivados del petrleo; as como un incremento en los recursos para crditos en apoyo a las pequeas y medianas empresas; adems de una reduccin en las tarifas elctricas industriales, entre otras medidas, destinadas a impulsar nuestra economa. No es momento de detener los recursos, al contrario, el capital debe uir gilmente pues otro de los factores de la competitividad se fundamenta en invertir. Mxico puede hacerlo gracias a que nuestros gobiernos recientes han sabido mantener una economa sana y estable que nos puede soportar para no depender del exterior.

Propuestas para fortalecer el capital humano


La disponibilidad de recursos humanos, capacitados y calicados, (y por ende, el nivel del sistema educativo del pas), es un factor bsico para poder contender a nivel global, pues la fuerza laboral es el elemento principal que da vida a nuestras empresas. En materia de recursos humanos disponibles, en la CMIC consideramos que la estrategia consiste en generar y propiciar las condiciones para que Mxico cuente con personal y empresas capaces de producir bienes y servicios de forma eciente y calidad creciente, en vas de consolidar nuestra integracin al mercado internacional. Con este propsito se requiere impulsar medidas y programas enfocados en lo particular a: 12. Destinar apoyos para la capacitacin y preparacin de los trabajadores y profesionistas. 13. Incrementar la planta de ingenieros especialistas, tcnicos y cientcos, capaces y calicados, que ejerzan su profesin dentro del territorio nacional. 14. Incrementar la implementacin sistemas de evaluacin y de gestin, empresarial, como por ejemplo, las normas ISO. 15. Potenciar y promover el uso de las tecnologas de la informacin, tanto su aplicacin, como desarrollo y actualizacin de nuevos sistemas.

La oportunidad
Estas propuestas no slo representan reas de oportunidad para la industria de la construccin, sino en general, para el sector productivo del pas. Los constructores de la Cmara de la Construccin estamos seguros que ms all de la coyuntura econmica por la que atraviesa Mxico y, en suma, el resto de los pases, este es el momento adecuado para impulsar la productividad y competitividad del pas en aras de forjarnos como una economa capaz de multiplicar los benecios dentro de todas las actividades productivas de nuestra economa e insertarnos en la competencia mundial.

La eliminacin de las medidas comerciales proteccionistas Es muy comn que ante una crisis econmica un pas utilice medidas proteccionistas para aminorar el impacto econmico en la industria nacional. De hecho, como consecuencia de la crisis, se ha observado un aumento en el uso de este tipo de medidas a nivel mundial.113 Entre las prcticas ms comunes utilizadas por Mxico, est el uso intensivo de medidas comerciales bajo la etiqueta de prcticas desleales de comercio, principalmente en contra de productos chinos. Pareca que en diciembre de 2007 cuando expir la clusula de paz que impeda a China impugnar las cuotas antidumping interpuestas por Mxico (a cambio de nuestro apoyo para su adhesin a la OMC), nalmente nuestro

gobierno se vera obligado a abandonar prcticas proteccionistas. Sin embargo, se opt por prorrogar estas medidas. El 14 de octubre de 2008 entr en vigor un acuerdo por el que se eliminaron las cuotas antidumping que prevalecan para 16 productos, clasicados en 953 fracciones arancelarias. El acuerdo no implic la eliminacin inmediata de la proteccin de todas ellas, ya que para 204 fracciones consideradas sensibles114 se mantendr un arancel pactado (que va del 80% al 350%) que disminuir gradualmente hasta el 2011. Estas categoras que decidimos proteger representan el 51% de las importaciones de los 16 productos en cuestin. Por lo que aun con este acuerdo se sigue protegiendo a la industria nacional. A pesar de esto y del pago de cuotas antidumping y aranceles de NMF,

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ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


las importaciones chinas han aumentado para algunos productos en Mxico. Sin embargo, nuestra proveedura con este pas es mucho ms limitada que la de Estados Unidos. Por ejemplo, el 75% de las bicicletas importadas por EUA son procedentes de China mientras que en Mxico representan el 0.04%; a su vez, el 74% del calzado que entra a EUA es chino, mientras que en Mxico representa el 11%. En este sentido, mientras que en Mxico slo el 14% de las importaciones de las 953 fracciones proviene de China, en EUA estas mismas importaciones representan el 44%. Las cuotas impuestas por Mxico lograron inhibir la entrada de los productos chinos: En 1992 (ao anterior al inicio de la investigacin antidumping), el 40% de las importaciones de bicicletas provena de China, en 2007 menos del 0.04% lo haca. China representaba el 74% de la proveedura de paratin (qumico usado como insecticida) y actualmente se redujo al 2%. En prendas de vestir pas de ser el tercer proveedor al octavo, reduciendo su participacin a la mitad. En 1992 China era el tercer proveedor de velas, 12% de las importaciones eran de ese pas. En 2007, China se convirti en el noveno pas con 2% de la participacin. China es acusada frecuentemente en todo el mundo por dumping, sin embargo, la proteccin brindada por Mxico es mucho mayor que en pases como EUA. Un ejemplo de lo anterior son las cuotas impuestas a velas chinas en un rango del 8% al 59%, mientras que Mxico aplic cuotas por 103%. En lpices, la cuota mxima es del 108%, mientras que en Mxico era cuatro veces mayor. A pesar de la revocacin de las cuotas para ambos productos, los aranceles pactados en el acuerdo para los siguientes tres aos representan ms del doble que las cuotas antidumping impuestas a China por EUA en ambos productos. Adems, las cuotas impuestas por EUA no han tenido efectos tan drsticos como los de Mxico, ya que este ltimo contina situndose entre los principales proveedores de EUA, lo anterior como efecto de mrgenes bajos y de 0% para algunas empresas. El proteccionismo no slo encarece los insumos productivos sino que promueve prcticas como el contrabando y la evasin, beneciando solamente a sectores especcos. La eliminacin de barreras comerciales es un paso ms hacia la apertura comercial que Mxico debe buscar, eliminando la discrecionalidad y el uso de barreras comerciales que afectan directamente al consumidor.

Conclusin
La actual crisis econmica obliga a Mxico a redenir su poltica comercial hacia pases con los que no tiene un tratado de libre comercio, principalmente China. Buscar oportunidades de negocio en este y otros mercados es una estrategia a seguir para aminorar la cada del consumo norteamericano. Ser de suma importancia dejar a un lado las prcticas proteccionistas como el uso de cuotas antidumping, antisubvenciones, o de acuerdos de desgravacin para buscar una alianza estratgica con el que parece ser el pas consumidor ms grande y es actualmente el tercer importador del mundo. La trayectoria aperturista que Mxico ha realizado ha sido exitosa, y la reciente desgravacin arancelaria da buenas seales de la voluntad por una apertura unilateral. Sin embargo, es de gran importancia la rapidez con la que se haga, ya que al realizarla en cuatro aos se corre el riesgo de que el impacto competitivo se pierda. Si bien es de aplaudirse la reduccin de los niveles arancelarios en ms de 6,000 fracciones, es importante recordar que la importancia de la reduccin no puede medirse en trminos absolutos. En este sentido, el arancel aplicado en Mxico en 2013, disminuir en poco ms de tres puntos porcentuales y todava se encontrar alto en relacin con los niveles arancelarios de EUA. Tener una poltica espejo de los niveles arancelarios de este pas, permitir diversicar la proveedura de insumos ms baratos, hacer ms ecientes los procesos productivos y eliminar el arbitraje arancelario. Es importante recordar que una poltica aperturista debe ir acompaada de polticas que promuevan la competitividad interna del pas. Para promover la competitividad del sector privado es necesaria la recticacin de precios ociales distorsionados, la simplicacin de trmites y normatividad, la eliminacin del ISR, una mayor competencia y el aumento del gasto en investigacin y desarrollo tanto pblico como privado. Estas son slo algunas acciones para mejorar la productividad en general, a continuacin ahondamos sobre tres grandes recomendaciones para mejorar la productividad de Mxico en el mediano plazo.

Incrementar la productividad
La actual crisis econmica provee tanto la exigencia como la oportunidad para mejorar los cimientos de la economa mexicana. El pas debe perseguir una total transformacin profundizando, ampliando y acelerando las reformas pendientes. Mejorar la productividad debe estar en el centro de esa transformacin, ya que es la nica medida de largo
113 114

plazo que permitir a Mxico competir con xito en la economa global. En este sentido, las estrategias para mejorar la productividad en el mediano plazo se centran en tres frentes: 1) Propiciar una mayor competencia en los sectores econmico, poltico y social; 2) Incorporar tecnologas de informacin y comunicacin en todos los mbitos de la economa, el gobierno y la educacin y, 3) Acumular y aprovechar talento, es decir, capital humano altamente calicado.

Eurostat. Estas fracciones incluyen prendas de vestir, qumicos, velas, lpices, carriolas, bicicletas, juguetes, calzado, cerraduras, vlvulas de hierro, hilados, tejidos y encendedores.

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El primer frente se reere a la necesidad de adoptar una poltica que propicie una mayor competencia en la economa, enfocada a un nmero creciente de sectores, con el n de incentivar que las empresas y organizaciones innoven y sean ms ecientes, para as ganar la preferencia de los consumidores y clientes. Desafortunadamente, los indicadores que miden la libertad para competir colocan a Mxico por debajo de la media. Como se explica ms adelante, esto se debe principalmente a los altsimos niveles de concentracin econmica en los sectores con mayor valor en la produccin, lo que adems les otorga un enorme poder para extraer rentas de los consumidores. Pero la falta de competencia no se limita a los sectores de bienes y servicios comerciables; predomina en todos los niveles, incluyendo los bienes y servicios no comerciables (por ejemplo, educacin, telfonos, bancos, aerolneas, etc.), a los mercados de factores de produccin (energa, trabajo y capital), y a los servicios pblicos (por ejemplo, sindicatos, gremios, agencias burocrticas). Por lo tanto, esto requiere de reformas que debern impulsar los tres poderes del Estado. Las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TICs) son una herramienta esencial para mejorar la productividad debido a los enormes benecios en tiempo, dinero, transparencia y seguridad que se derivan de la conectividad en prcticamente todos los mbitos de la vida de los

ciudadanos y las empresas. El rezago de Mxico en este frente se observa esencialmente en todos los indicadores, que van desde un menor nmero de usuarios de Internet (4.7 en Mxico vs. 21.3 promedio OCDE), altos costos de este servicio (72 dlares en Mxico vs. 48 dlares promedio OCDE) y pocas lneas telefnicas por habitante (posicin 36 de 48 pases). Como se ver ms adelante, es indispensable abatir lo rezagos en cobertura y calidad de la conectividad en nuestro pas ya que imponen enormes costos en crecimiento y bienestar. Por ltimo, la acumulacin del talento o capital humano cobra cada da mayor relevancia dentro de la nueva economa mundial centrada en el conocimiento. En aos recientes, el crecimiento de la productividad ha sido consecuencia cada vez ms de mejoras tecnolgicas y de la incorporacin de capital humano con mayor capacitacin a los procesos de produccin. Es a partir del talento de donde surgen las innovaciones que permiten detonar la productividad de los factores. En este sentido y al igual que con los indicadores de competencia y uso de TICs, Mxico permanece muy rezagado tanto en el desarrollo del talento mexicano como en la atraccin de talento externo, ya que como se ver, se ha desatado una feroz Guerra por el Talento. Por estas razones, se argumentar la urgencia de transformar la totalidad del sistema educativo mexicano.

Promover la competencia: nica salida de largo plazo

Grfica 6.1 Las 10 mayores concentraciones en sectores econmicos de Mxico


Valor de la produccin como porcentaje del PIB ndice de Concentracin de Herfindahl Hirschman

IMCO sugiere establecer una poltica pro competencia en todos los sectores econmicos, incluyendo las redes pblicas y los sindicatos
Situacin actual
Las concentraciones econmicas se dan cuando un agente dominante del mercado tiene poder sustancial para restringir las cantidades intercambiadas, establecer condiciones de precio o evitar la entrada de nuevos participantes. A pesar de que las concentraciones econmicas no necesariamente son monopolios, los entes dominantes usualmente tienen un poder de negociacin enorme con el Estado y la capacidad para inuir -e incluso capturar- a agentes reguladores especcos. La grca 6.1 muestra las principales diez concentraciones econmicas en Mxico,115 negocios que adems se encuentran en los primeros 30 lugares de valor de la produccin a nivel nacional. Es incluso probable que la grca muestre una subestimacin de las concentraciones, ya que el 73% de los registros econmicos del INEGI estn ocultos porque el Instituto protege la condencialidad de las empresas cuando existen una o dos en un municipio, lo que en s, es otro indicador de concentracin.

10,000

Ref. Petrleo Electricidad

Petrleo y gas

8,000
Telefona Fija Telefona celular

6,000

4,000
Camiones Aerolneas Corporativos Banca Computadoras Mltiple

2,000

Fuente: IMCO, con datos de los censos Econmicos 2005 y The Competitive Intelligence Unit 2009.

Las concentraciones econmicas no necesariamente son empresas que venden productos al pblico. Los sindicatos, gremios, grupos organizados de productores, barras, colegios y otras colectividades que actan de manera coordinada para imponer condiciones de precio, calidad o cantidad de un bien o servicio, tambin deberan calicar como concentraciones econmicas. De hecho, se pueden pensar en tres niveles de estructuras dominantes calicables como concentraciones econmicas, (ver grca 6.2).

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ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


Grfica 6.2 Las concentraciones econmicas de Mxico y los organismos que las regulan
Menos complicado

CFC
Dicultad en las reformas
Comerciables, Consumidor

Bienes intermedios, precursores, insumos

COFETEL, CNBV, SAGARPA, SCT ...

Factores de la produccin, servicios pblicos


Ms complicado
Fuente: IMCO 2009.

La CFC se avoca a perseguir las principales concentraciones (excepto aquellas que son monopolios constitucionales), que comnmente estn presentes en industrias de bienes intermedios, o aquellos que son utilizados como insumos para producir otros bienes. Sin embargo, y a pesar de sus esfuerzos para cambiar la arquitectura de incentivos en industrias de bienes y servicios no comerciables (por ejemplo, aerolneas, telfonos y bancos), no ha tenido tanto xito en dichos segmentos como en los bienes comerciables. Estas estructuras econmicas son reglamentadas desde diversos ngulos y por otras agencias reguladoras (COFETEL, CNBV, CONDUSEF, SCT), cuyos mandatos no siempre tienen una orientacin a favor de la competencia, como se ilustrar ms adelante con el caso de las telecomunicaciones. Un tercer nivel de estructuras concentradoras es el de los factores de la produccin (energa, trabajo, capital) y el otorgamiento de servicios pblicos. En este estrato, guras como los sindicatos, los gremios y agencias burocrticas, o una combinacin de los anteriores, son quienes imponen restricciones de cantidad, incrementos arbitrarios de precio o barreras a la entrada de nuevos competidores. En ese segmento, no existe agencia o ente alguno del Estado que regule sus acciones.

Como muestra la grca anterior, la capa superior de concentraciones econmicas son los sospechosos habituales: empresas y proveedores de bienes y servicios comerciables. Estos sectores son los que usualmente llaman la atencin de la Comisin Federal de Competencia (CFC), y en los cuales se centra la mayor parte de su trabajo en contra de las concentraciones.

Los desafos del Estado de Derecho en Mxico


Ana Laura Magaloni Kerpel Profesora Investigadora Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE)
El problema de la falta de ecacia del Estado de derecho en Mxico se ha convertido, tanto nacional como internacionalmente, en un diagnstico bastante aceptado para explicar las bajas tasas de crecimiento econmico que ha tenido Mxico en las ltimas dcadas. Esta ausencia de un Estado de derecho verdaderamente ecaz, en opinin muchos expertos, explica, en parte, los altos costos de transaccin en la actividad comercial, la prdida de competitividad nacional e internacional, los altos niveles de inseguridad pblica, las bajas tasas de inversin y de recaudacin scal, entre otros. Todo ello impacta de forma signicativa los niveles de vida de los ciudadanos, pues, a n de cuentas, un pas que crece muy por debajo de la tasa que requiere su crecimiento poblacional, como es el caso de Mxico, es un pas que no ofrece futuro a una buena parte de su poblacin. Ahora bien, mientras que esta a relacin entre Estado de derecho y crecimiento econmico nadie la pone en duda, lo que est menos claro, en el debate acadmico y publico, es la denicin del problema y sus soluciones. Es decir: qu signica tener un Estado de derecho poco

ecaz? y Por dnde comenzar a resolver este problema? Este ensayo busca esbozar algunas respuestas a estas dos interrogantes.

Denicin del problema: qu es y qu no es un Estado de Derecho


El Estado de derecho, segn Marcelo Bergman, es un equilibrio social donde existe una percepcin generalizada de que: a) la mayora de los ciudadanos acatan de forma espontanea las normas jurdicas, y b) existe una alta probabilidad de sancin en caso de no hacerlo.116 En un equilibrio de esta naturaleza, arma Bergman, los ciudadanos planean su conducta social bajo dos supuestos: 1) el costo de doblegar sus conductas a las reglas jurdicas es un costo compartido, es decir, que afecta a todos los ciudadanos por igual y 2) el Estado, segn la percepcin ciudadana, es efectivo para aplicar el castigo a los infractores, por tanto, los infractores tendrn, tarde o temprano, un costo mayor que los cumplidores En este sentido, todo parece indicar que existen dos componentes centrales del Estado de derecho: igualdad jurdica (en oposicin a regmenes jurdicos de privilegio) y posibilidad de sancin efectiva a los infractores. Estos dos componentes incentivan el acatamiento voluntario de las normas por parte de todos los actores sociales.

115 Utilizamos el criterio del regulador en los Estados Unidos; concentraciones por arriba de 1,800 puntos en el ndice de Herndahl-Hirschman son consideradas como una prctica no competitiva. 116

Esta idea la ha desarrollado el profesor Marcelo Bergman en varios de sus trabajos. Para el caso de las normas tributarias vase, entre otros, Compliance with Norms: The Case of Tax Compliance in Latin America, Documento de Trabajo DEJ-CIDE, nmero 5, 2002.

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En sentido inverso, la ausencia de Estado de Derecho es uno en donde los incentivos de los actores sociales es no acatar las normas, y por tanto, el cumplimiento espontneo y voluntario es menos frecuente. Ello se debe a que: 1) los ciudadanos perciben que las normas no vinculan a todos por igual pues existe capacidad para negociar su aplicacin y 2) el Estado tiene baja capacidad para detectar y castigar a los infractores. As, los dos problemas que parecen estar en el centro del problema de la ausencia de Estado de derecho en Mxico son: 1) desigualdad jurdica, es decir, las normas no obligan a todos por igual y dependiendo de quin seas o cunto dinero tengas puedes negociar su aplicacin y, 2) un Estado dbil para detectar y sancionar infractores. Ambas cuestione estn estrechamente vinculadas. El origen de este equilibrio social perverso de no acatamiento espontneo de las normas lo tendramos que buscar en el viejo sistema autoritario. Dicho sistema se caracteriz, entre otras cosas, por su amplia capacidad para negociar la aplicacin de la ley y, por tanto, de utilizar sta como cha de cambio para favorecer o no a los diferentes grupos de presin. El reto del Mxico de hoy es lograr revertir la precepcin generalizada de que las normas son negociables y no vinculan a todos por igual y, a la vez, fortalecer la capacidad institucional para detectar y sancionar infractores. La sistemtica violacin de reglas sin consecuencias jurdicas, desde las reglas de trnsito hasta los escndalos de corrupcin, socava la posibilidad de movernos hacia un equilibrio virtuoso de acatamiento voluntarios de las normas. Por el contrario, desobedecer y corromper se convierten en la conducta preferentemente racional de los jugadores, con lo cual el espiral de desobediencia aumenta. Los regmenes jurdicos de privilegio y la debilidad del Estado para sancionar a los infractores se reproducen en muchos mbitos: privilegios injusticados de lderes sindicales, poder monoplico o oligoplico de algunos empresarios, alta impunidad en casos de corrupcin, altas tasas de evasin scal, selectividad del castigo en materia penal y un largo etctera. Lo que une a todos estos casos es que las normas jurdicas no se aplican a todos los destinatarios de las mismas y que ello depende del poder poltico (sindicatos, empresarios), de la capacidad econmica (delincuentes) o simplemente de la baja capacidad del Estado para detectar a los infractores (contribuyentes, policas y funcionarios corruptos).

En cualquiera de los tres escenarios el costo es igual: incentiva mayor desobediencia y refuerza las asimetras sociales.

Cmo comenzar a resolver el problema?


Slo un Estado con instituciones slidas puede revertir este equilibrio social perverso. Dicho de forma puntual: se trata de la construccin de Estado en el sentido ms amplio del trmino. En particular, es indispensable fortalecer y elevar su capacidad de detectar y sancionar infractores de todas las instituciones de ejecucin o enforcement del derecho que estn a cargo del Poder Ejecutivo: Procuradura General de la Repblica, Sistema de Administracin Tributaria, Comisin Federal de Competencia, Comisin Federal de Telecomunicaciones, Procuradura del Medio Ambiente, etctera. El Estado de derecho en Mxico depende de la capacidad de estas instituciones para hacer valer la ley, sin importar de quin se trate ni de cunto dinero tenga. Al mismo tiempo, es muy importante darle instrumentos legales y capacidad de acceso a la justicia a amplios sectores de la poblacin, a efecto de que puedan hacer valer sus derechos y solucionar sus conictos a travs de la ley. Para tal propsito sera muy relevante legislar sobre acciones colectivas e importar de Colombia la denominada accin de tutela. Ambos instrumentos legales, de forma distinta, buscan aminorar el costo de acceso a la justicia impagable para muchos sectores de la poblacin y, a la vez, dar herramientas para hacer valer derechos bsicos de la ciudadana. Las acciones colectivas en el mundo han servido para hacer valer los derechos de los consumidores y para elevar la calidad de los servicios pblicos. Asimismo, la accin de tutela es un mecanismo simple y poco costoso para que los ciudadanos tengan una adecuada proteccin de los tribunales cuando sus derechos fundamentales estn siendo violados por una autoridad, en particular ha sido muy exitosa en cuestiones relativas a los derechos sociales como son el derecho a la salud y la educacin pblica de calidad. En suma, la estrategia para construir un Estado de derecho en Mxico que debe funcionar en dos sentidos: por un lado, comenzar a eliminar privilegios jurdicos no justicados a sectores determinados y, por el otro, darle herramientas jurdicas para que los sectores menos privilegiados puedan hacer valer sus derecho y solucionar sus conictos a travs de la ley. El objetivo es el mismo: lograr que los mexicanos nos reconozcamos como iguales, no en trminos econmicos, sino ante la ley.

Las polticas a favor de la competencia instrumentadas por el Estado mexicano desde inicios de los aos ochenta, incidieron mucho ms en las capas altas de la pirmide que en las bajas. Los incentivos en este estrato inferior, tendientes a corporativizar todo lo que est a su alcance, permean a lo largo de la pirmide. Por ejemplo: El poder cuasi-monoplico de la seguridad social en la economa formal que detenta el IMSS, est reforzado por el sindicato del

instituto y por los legisladores que controlan dicho sindicato, los cuales evitarn cualquier reforma encaminada a que los seguros particulares y guras como el Seguro Popular puedan competir con el IMSS. La Confederacin Nacional de Propietarios Rurales (CNPR) y la Confederacin Nacional Campesina (CNC) controlan ms del 95% del mercado de caa de azcar en Mxico, a travs de la intermediacin

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en la negociacin de precio entre ingenios y caeros.117 Diputados y senadores de la CNPR y la CNC evitarn cualquier cambio legal que pueda sugerir una negociacin directa entre caeros e ingenios.118 El poder monoplico del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), como nico proveedor de maestros al sistema nacional de escuelas pblicas, es reforzado por los legisladores y polticos que controla el propio SNTE y que evitarn a toda costa reformas encaminadas a limitar o modicar su poder. En 2004-2005, existi una propuesta de reforma legal tendiente a la asignacin de presupuestos pblicos de educacin directamente a la familia de los educandos, a travs de un voucher educativo. Dicha propuesta no lleg muy lejos en el Congreso. En 2007, IMCO propuso un esquema de organizacin para la Comisin Federal de Electricidad (CFE) que bsicamente pugnaba por separar las reas de generacin y de transmisin elctrica, como una forma de generar mayor competencia en la red y que las decisiones de infraestructura en una y otra reas partieran de procesos de decisin separados. Dicha propuesta tampoco camin ni en el Poder Legislativo ni dentro de la propia CFE, dado que no estaba en el inters del SUTERM.119 A pesar de su caracterstica cuasi-monoplica, la disminucin de recursos del IMSS es explicable en parte, por la cuanta de recursos que tiene que seguir canalizando a su sindicato. Del mismo modo, las crisis recurrentes del sector azucarero son atribuibles en gran medida, a lo inaccesible de las condiciones que impone el cartel caero CNC-CNPR. El atraso educativo de Mxico y el mal uso del presupuesto es a su vez, consecuencia de la ausencia de criterios meritocrticos para la asignacin y cancelacin de plazas magisteriales. La distorsin en tarifas elctricas de la CFE es tambin, el reejo de la decisin de imponer costos econmicos a aquellos consumidores que representan menos costos polticos para el SUTERM. La neutralizacin de la poltica del Estado en contra de las concentraciones monoplicas por parte de los poderes fcticos, no desaparecer de la noche a la maana. Sin embargo, mientras ms penetre la poltica antimonopolios al siguiente escaln de la pirmide, ms cerca estar Mxico de un mbito de libre competencia que genere bienestar para la sociedad en su conjunto.

Los negocios en red y la competencia


En el peldao intermedio de la pirmide, hay un conjunto de industrias en red. Electricidad, agua potable, banca, telecomunicaciones y transportes, son negocios de red con ocho caractersticas comunes:120 1. Su capacidad para cobrar en ambos lados de la red. Por ejemplo, en el mercado de telecomunicaciones mexicano, TELMEX no solamente cobra a los consumidores, sino tambin a los dems proveedores de servicios de telefona por la interconexin a su red. 2. En trminos de eciencia, las redes grandes son preferibles a las redes pequeas. Sin embargo, mientras ms grande es la red, mayor es la posicin dominante de quien la administra. Por ello, y paradjicamente, cuando el Estado no interviene en la red o lo hace decientemente, hay costos en bienestar que son directamente proporcionales al tamao de la red. 3. Alto dinamismo en la composicin de la participacin de mercado, debido a que la velocidad de penetracin tiende a ser muy alta. 4. A diferencia de los monopolios perfectos, los precios de los productos de las industrias en red pueden estar por debajo del costo del producto marginal, ya que generan benecios sociales. En otras palabras las redes generan externalidades positivas que permiten que el precio en el largo plazo est por debajo del costo marginal.121 Por lo tanto, el Estado debe pugnar por la creacin de infraestructura en red, aun a costa de la rentabilidad de las redes existentes, con el n de bajar los precios. 5. En un mundo ideal, las redes deberan ser bienes pblicos, mientras que los accesos a ella y los servicios que se venden dentro deberan ser bienes privados. Ello no siempre es posible; algunas veces la red es desarrollada por particulares y el papel del Estado es impedir que el agente dominante abuse de sus competidores y del consumidor. 6. Las barreras a la entrada tienden a ser muy creativas, como el establecimiento de estndares de operacin o de calidad. Por ejemplo, las diferencias en anchos de va en la red de ferrocarriles. 7. La libre interaccin de oferentes en una red, resulta tpicamente en concentracin de mercado y de utilidades en una sola empresa, las cuales son varias veces las del siguiente competidor.

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sta se realiza de manera centralizada, una vez por ao y a nivel nacional.

Como se evidenci con la abrogacin del Decreto Caero de 1991-1993 en el ao 2005: en menos de seis meses, el Decreto Caero haba sido insaculado como Ley en el Congreso de la Unin.
119 Sindicato nico de Trabajadores Electricistas de la Repblica Mexicana, el cual en realidad no es el nico, pues est vinculado a CFE mientras que el Sindicato Mexicano de Electricistas (SME) corresponde a Luz y Fuerza del Centro. 120 121

Economides, N. (2008), Public Policy in Network Industries, en Handbook of Antitrust Economics, editado por Paolo Buccirossi, MIT Press, Cambridge, Mass: pp. 478-487.

En una estructura de mercado mono-oligoplica, los precios estn por encima de los costos de la unidad de producto adicional mientras que en competencia perfecta, el precio es igual al costo de la unidad adicional.

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8. La inexistencia de barreras a la entrada, no necesariamente mejora la competencia entre agentes. Una vez que el competidor adicional tiene acceso al mercado, estar ms preocupado porque sus precios sean parecidos a los del agente dominante que por ganar cuota de mercado bajando precios. Como se puede ver, las redes no slo son diferentes a otro tipo de negocios; tambin son distintas entre s (ver tabla 6.1).
Tabla 6.1 Negocios mexicanos en red y sus efectos en el bienestar
Derechos de propiedad incorrectamente definidos. Escasa definicin entre la red troncal (aguas nacionales) y la red local. No hay economas de escala tanto en distribuicin como en tratamiento, por falta de coordinacin municipal. Ante la ausencia de precios econmicos, el agua se comercia en el mercado polticoagentes polticos resuelven problemas de agua a cambio de votos. Duopolio sin acuerdos, sin interconexin.122 Privatizacin mal encaminada: se privatiz la red, no los servicios que se ofrecen en ella. Reticencia del Estado (a travs de SCT) para crear una red redundante, que resulte en mejores costos, por sesgo del regulador hacia el autotransporte. Monopolio legalmente establecido por la constitucin, (slo en la generacin participa a la IP). El cobro est sesgado encontra de quien produce. Las inversiones de ltima milla en la red las realiza el consumidor. El negocio de transmisin est unido al de distribucin, generando cuellos de botella. Monopolio no necesariamente constitucional (surge de una ley). Los beneficios no los recibe el consumidor por la va de los precios. No hay diferenciacin de marcas ni calidades de combustible. La imposibilidad de ajustar precios genera incentivos para prcticas fraudulentas. Restricciones en cantidad (minutos, nmero de llamadas, gigabytes). Precios unitarios muy por arriba de los costos. Restricciones en nuevas tecnologas (convergencia, banda ancha). Beneficios de escala, no son transferidos al consumidor. Necesidad de mayor competencia. Poca transparencia en ejecucin de garantas inhibe nuevos participantes potenciales. La red de pagos que subyace al sistema bancariono es accesible a cualquier tamao de participante.

Grfica 6.3 Precio promedio por minuto, larga distancia nacional e internacional.
Pesos
3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Nacional

Agua

2005

Internacional Fuente: INEGI, con datos de COFETEL 2009.

Ferrocarriles

Electricidad

A pesar del claro benecio que las llamadas de Internet representan para la economa mexicana, hasta el 2008 COFETEL apareca en prensa diciendo que las llamadas VoIP estaban prohibidas en Mxico, dado que las empresas internacionales proveedoras del servicio no estaban registradas en el pas.123 Algunas empresas del sector incluan la prohibicin expresa de hacer llamadas VoIP en los contratos de servicios de Internet. La poca disponibilidad de banda ancha y la conectividad de mala calidad en Mxico son tambin un reejo de la falta de competencia schumpeteriana,124 lo cual limita las llamadas de larga distancia, encarece el costo de hacer negocios y disminuye la productividad del pas. Otro ejemplo reciente es el ocurrido en abril de 2009, cuando TV Azteca y Elektra decidieron vender un decodicador de televisin digital para sintonizar una seal abierta de prueba con contenidos distintos a los que se ofrece en la televisin abierta tradicional. Este hecho represent un reto a la autoridad de la COFETEL, pues en estricto apego a derecho, la concesin otorgada a TV Azteca no le permita hacer esto. Sin embargo, esa regulacin es un claro ejemplo de restriccin a la competencia schumpeteriana. El mandato de la COFETEL como regulador debera permitir a los participantes del mercado maximizar el uso del espectro concesionado al mayor nmero de servicios posibles sin afectar la calidad que recibe el consumidor.

Distribucin de combustibles

Telecomunicaciones

Bancos

Fuente: IMCO 2009.

Joseph Schumpeter, importante economista austraco de nales del siglo XIX, otorgaba mayor valor a la nueva tecnologa o al nuevo tipo de organizacin o producto que rompiesen con el orden establecido para transformar a las industrias. Una falla enorme en la regulacin antimonopolios de las industrias en red en Mxico es que no se ha generado un mandato que estimule la competencia schumpeteriana; es decir, se favorece a las empresas y modelos de negocio existentes, lo cual sofoca la innovacin. Lo anterior nos ha llevado a la destruccin del consumidor, del competidor, de la innovacin, de la eciencia y de las ganancias colaterales que podran resultar de redes ms ecientes. Un ejemplo de esto es la industria de las telecomunicaciones en el pas. As, el uso del Internet para llamadas de voz de larga distancia (VoIP) cambi el panorama de cobro de este tipo de llamadas en Mxico (ver grca 6.3) para el benecio de los consumidores y la mala fortuna de las empresas oferentes establecidas en el pas. Un ejemplo claro de competencia schumpeteriana, con una tecnologa nueva rompiendo el orden establecido.

De la intencin a la accin
La mayora de las naciones desarrolladas han seguido una poltica antimonopolios activa, a la vez que han realizado reformas para promover mayor competencia en todos los mbitos de su sociedad. La legislacin antitrust en los Estados Unidos data de inicios del siglo XX, mientras que otros pases como Australia, hicieron dichas reformas a nales del siglo pasado. Sin embargo, la mayora ha logrado avanzar ms en la parte alta de la pirmide (poltica antimonopolios) que en su parte baja (poltica anticoncentraciones econmicas y poderes fcticos). Por ejemplo, en Estados Unidos la proteccin a los teamsters, el sindicato de transportistas, pudo ms que el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte.

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Por otro lado, los japoneses siguen protegiendo a sus poderosos keiretsu125 en sectores clave de la economa, agravando los efectos de la crisis. Su cada en el PIB anualizado en 2009 ser cercana al 12% mientras que la de los pases de la OCDE se estima en 4.3%, y la cifra ms reciente revela que la produccin industrial japonesa se desplom un 38%. Por ello, no slo es fundamental trabajar en la regulacin antimonopolios, sino establecer mecanismos para crear una poltica que combata las concentraciones a lo largo de toda la pirmide en tres puntos: 1. Fortalecer a la CFC y regular las concentraciones econmicas de empresas y proveedores de bienes y servicios no comerciables. 2. Otorgar un mandato a favor del consumidor y no de la industria a los reguladores de los negocios en red. 3. Controlar excesos de poderes fcticos a travs de una accin decisiva del Estado mexicano.

Enfrentando tiempos de crisis: La poltica de competencia como parte de la solucin


Eduardo Prez Motta Presidente de la Comisin Federal de Competencia
La economa mexicana se encuentra inmersa en una situacin adversa de magnitudes internacionales: desaceleracin del ujo del comercio internacional, cada de los niveles de produccin, aumento de desempleo y un sistema nanciero vulnerable, entre otros factores. En esta situacin, en Mxico son cada vez ms frecuentes las interrogantes y los juicios que se hacen sobre la economa de mercado. Surgen tentaciones para adoptar esquemas proteccionistas y de mayor intervencin gubernamental en los mercados, lo que conllevara el riesgo de eliminar los avances que la poltica de competencia ha logrado en su todava corta experiencia. En realidad, no se trata de una decisin de Estado vs mercado, en virtud de que ambos son imprescindibles para que la economa pueda funcionar de manera eciente. No se puede argumentar que la intervencin del Estado es innecesaria y se debe dejar todo al mercado, as como tampoco se puede sostener que el Estado debe tomar las decisiones sobre las principales variables del mercado y limitar la capacidad de eleccin de los agentes econmicos. Lo fundamental es entender cmo y en qu medida debe intervenir el Estado, denir los parmetros de su actuacin con el n de maximizar el inters pblico. El criterio de la intervencin gubernamental debiera ser el de salvaguardar y promover la competencia.

Por qu promover la competencia?


La competencia y las polticas que ayudan a apuntalarla son elementos bsicos de las regulaciones modernas y con mayor frecuencia es adoptada por diversos pases como medio para lograr eciencia y crecimiento econmico sostenido. La poltica de competencia puede ser una herramienta efectiva para que los consumidores se vean favorecidos por la liberalizacin econmica y la apertura comercial. Cuando hay competencia, el ingreso real de los consumidores de bienes y servicios es mayor y la distribucin del ingreso es menos desigual. Los datos son contundentes, ms del 30 por ciento del gasto de los hogares en Mxico se realiza en mercados monoplicos (refrescos, jugos y agua, cerveza, medicamentos, leche, electricidad, telefona mvil) y en estos mercados, los consumidores pagamos 40 por ciento ms de lo que pagaramos si hubiera competencia. Asimismo, los monopolios no slo deterioran la eciencia econmica, sino que tambin pueden daar la distribucin del ingreso, cuyos efectos son aun ms graves para los grupos de menor ingreso, por lo que en las regiones ms pobres de nuestro pas la prdida de bienestar de los consumidores puede ser signicativa. Como ha dicho Isaac Katz, en nuestro pas, Pensar en el 2010 y despus implica empezar a disear e instrumentar un marco institucional que alinee los incentivos individuales y de las empresas en el marco de una economa de mercado, con el objetivo de lograr tasas de crecimiento econmico alto y sostenido, acompaadas de un aumento tambin sostenido de los salarios reales. En este sentido, es urgente que el Estado mexicano asuma el liderazgo en dos vertientes principales: por un lado debe promover un marco regulatorio eciente, as como fortalecer su actuacin reguladora en los mercados mediante rganos reguladores con un diseo institucional que garantice su autonoma, coherencia y transparencia; por el otro debe

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La red del pas se privatiz en dos empresas, cada una decide no darle interconexin a la otra en su red troncal. De facto, cada una tiene un monopolio para la mitad del pas; y mientras dure el diferendo, ambas podrn explotar ese monopolio. http://busquedas.gruporeforma.com/libre/acceso/validalogon.htm?impresa= ?DocId=980395-1066&strr=carlos silva OECD (2008), Broadband Policies in OECD countries. En japons, conglomerado o grupo industrial. www.oecd.org/document/51/0,3343,en_2649_34487_42464883_1_1_1_1, 00.htm

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fortalecer los mecanismos que regulan el comportamiento anticompetitivo de los agentes econmicos. Dado el impacto horizontal en la actividad econmica que tienen los sectores regulados (telecomunicaciones, transporte, energa y servicios nancieros), resulta crucial promover reformas pro-competitivas a su marco regulatorio para mejorar en trminos de eciencia. Es necesario pasar de un marco regulatorio con altos costos de transaccin para su funcionamiento, a un marco regulatorio pro competitivo que elimine distorsiones, estructuras de mercado anticompetitivas, barreras articiales a la entrada y que sea tutelado por instituciones reguladoras slidas que hagan cumplir las reglas del juego y que se aseguren que todos los jugadores compitan orientados a la eciencia, a la innovacin y a la productividad. La Comisin Federal de Competencia (CFC) ha trabajado con el Congreso de la Unin en diversas opiniones, abarcando un amplio rango de temas, tales como: convergencia tecnolgica, sistema de ahorro para el retiro, servicios bancarios al menudeo, aeropuertos, entre otros. Se han tenido logros importantes en trminos de reformas pro-competitivas a leyes sectoriales, as como medidas para agilizar el comercio exterior de mercancas, lo cual sin duda fortalece la eciencia de la economa. Sin embargo, todava persisten nichos de oportunidad para seguir avanzando y consolidar la competencia en los mercados de los sectores regulados. Mayor competencia en estos sectores redundar en una economa competitiva y atractiva para la inversin, lo que a su vez generar crecimiento y creacin de empleos. En el 2006 el Congreso de la Unin aprob reformas que implicaron un avance importante en la consolidacin de la poltica de competencia en

nuestro pas; no obstante an es necesario fortalecer a la CFC, sobre todo en lo relativo a sus capacidades de sancin. El monto mximo vigente de las sanciones econmicas por violaciones a la ley de competencia se encuentra muy por debajo de los estndares internacionales, por lo que no tienen un efecto correctivo y disuasivo real. De acuerdo con las mejores prcticas internacionales y legislaciones de competencia de pases como Brasil, India, Costa Rica y Australia, las multas econmicas estn basadas en el porcentaje de ventas totales anuales de la empresa que puede alcanzar incluso hasta el 10%. La prctica internacional tambin contempla sanciones penales para las conductas ms lesivas al proceso de competencia y libre concurrencia, que son los acuerdos o colusiones entre competidores para jar o manipular precios, segmentar mercados, restringir la oferta o coordinar posturas en licitaciones o subastas, debido a que estas prcticas tienen efectos directos negativos sobre la eciencia de los mercados y el bienestar de la poblacin. El Estado tiene la responsabilidad de velar por mercados ms ecientes, y la mejor manera de hacerlo es promoviendo una mayor competencia, que conduzca a mejores precios, mayor oferta y mejor servicio, en benecio de los consumidores en lo individual, pero tambin de la competitividad del pas. Cuidar la competencia es cuidar a los consumidores mexicanos, empresas y personas, es proteger el inters pblico por encima de cualquier inters particular. Slo a travs de la aplicacin de una slida poltica de competencia se minimizarn los costos de la crisis actual y se sentarn las bases para que la economa crezca nuevamente en el menor tiempo posible.

Fortalecer la Comisin Federal de Competencia y regular las concentraciones econmicas de empresas y proveedores de bienes y servicios no comerciables
Para fortalecer la competencia, el IMCO sugiere: Transformar multas a n de que estn en funcin del dao econmico ocasionado a los consumidores, medido a travs de la renta obtenida por la empresa y no en relacin con el salario mnimo en el Distrito Federal. Estas multas tambin deben ser ms fciles de aplicar. Aumentar sustancialmente el presupuesto otorgado a la CFC. Facultar a la CFC para establecer contraprestraciones econmicas por los servicios que proporciona. Dar carcter vinculatorio a las opiniones de la CFC. Hacer una revisin completa de la regulacin para eliminar aspectos anticompetitivos, sobre todo en sectores de redes. Proveer ms y mejor informacin sobre concentraciones existentes en el pas y la obligacin de informar amplia y pblicamente los resultados de las acciones.

Publicar ndices de Herndahl por industria para hacer objetiva la informacin sobre el nivel de competencia en cada sector econmico. Este indicador podra incluirse en los indicadores del INEGI. Ampliar la denicin de mercado relevante. Para incentivar la competencia schumpeteriana no debe encajonarse el mbito de actuacin de la CFC dentro de una denicin estrecha de mercado relevante. No es tan importante el estado actual del mercado como hacia dnde va a evolucionar ste. Eliminar la necesidad de noticar concentraciones en los casos de reestructuraciones corporativas o de fusiones, donde la empresa adquirente est en un giro completamente distinto al de la empresa adquirida. Facultar a la CFC para celebrar convenios con instituciones independientes que evalen su desempeo. Simplicar y precisar el procedimiento de visitas de vericacin y otorgar medios para la terminacin anticipada y la resolucin no litigiosa de los procedimientos de investigacin. El que sea posible lograr acuerdos extrajudiciales en materia de competencia econmica ltimo punto es muy importante, y la OCDE lo ha recomendado repetidamente a Mxico.

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Otras reformas pendientes: Reformar la Ley de Amparo, aumentando el costo para quien promueve amparos improcedentes con el n de evitar que se abuse de la gura, en sentido igual al de la reforma trunca en materia scal que pretenda lo mismo. Es decir, si la Suprema Corte decide que el amparo es notoriamente frvolo e improcedente quien lo pierda deber pagar los costos de los amparos. Cambiar la LFCE para implementar sanciones penales a quienes realicen acuerdos de colusin o de reincidencia en la violacin de preceptos dentro de la LFCE, as como sanciones ms severas a quien declare con falsedad a la CFC. Muchos de estos puntos ya son considerados dentro de la minuta con propuesta de reforma a la Ley Federal de Competencia Econmica presentada por el Senador Santiago Creel del Partido Accin Nacional en abril de 2009. En ese sentido, es necesario aprovechar el buen trabajo de la CFC para convertirlo en un metaregulador, que tenga poder de revisin y cambio sobre los mandatos de reguladores como COFETEL, CNBV, CONAGUA y la CRE. Algunas medidas pertinentes al respecto son: Hacer unvoco el mandato de los reguladores para que no haya ambigedad sobre su rol. El mandato de la COFETEL es,128 literalmente, regular, promover y supervisar el desarrollo eciente y la cobertura social amplia de las telecomunicaciones y la radiodifusin en Mxico, con autonoma plena para dictar sus resoluciones. Su misin es Que todos los mexicanos tengan acceso a servicios integrales de telecomunicaciones, prestados en un ambiente de sana competencia y donde prevalezcan condiciones propicias para el desarrollo de mayor infraestructura, la eciente prestacin de los servicios y la introduccin de nuevas tecnologas. Este mandato, que en principio parece muy claro, no deja de quedarse en la generalidad y la ambigedad. En ninguna parte se aclara que la sana competencia implica que no debe haber colusin entre los participantes del sector, que las empresas participantes del sector no pueden ejercer presin alguna sobre el regulador, y que la infraestructura, eciencia en los servicios e introduccin de nuevas tecnologas deben reejarse en mejores precios al consumidor. El mandato tampoco dice que debe otorgarse al consumidor el mayor nmero y la mejor calidad de servicios al mejor precio posible a travs de los bienes pblicos concesionados.

Otorgar un mandato a favor del consumidor y no de la industria a los reguladores de las redes
El regulador de una industria de red es el generador de los incentivos para crear rentas y repartirlas entre los participantes de la red. Por ello, los participantes deciden no competir en el mercado ni navegar la burocracia regulatoria para obtener la adjudicacin de rentas.127

Regulacin y control de calidad


Carlos Arce Ex director de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (2000-2003)
Uno de los graves problemas que confronta la competitividad de nuestro pas, es la expedicin de regulacin, incitada por el sector empresarial, bien, originada por la inercia burocrtica, que carece de calidad e incide gravemente en el desenvolvimiento de las empresas en nuestro pas. Mxico no tiene ms que un control de calidad, diseado con los mecanismos necesarios para hacer valer criterios de costo-benecio, versus ocurrencias, nimos proteccionistas, e incluso corrupcin, cuando de disear y expedir regulacin se trata. ste control de calidad es la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER). rgano desconcentrado de la Secretara de Economa, opera en el mbito del Ejecutivo Federal. Siendo, sin lugar a dudas un mbito tcnico, requiere de un fuerte respaldo poltico para soportar el sinnmero de presiones, que se generan desde las diversas secretaras y organismos pblicos,

para tratar de aplicar nuevas regulaciones. La verdad es que muchos organismos gubernamentales, carecen de grupos especializados en diseo regulatorio, no obstante que muchas de sus funciones son eminentemente regulatorias. Existe una subinversin del gobierno federal en la consolidacin de grupos que renan la experiencia y conocimientos en ste tema. Tambin hay que reconocer, que la calidad regulatoria, enfrenta el reto de la corrupcin. Me explico. La regulacin abre y cierra mercados y otorga benecios a empresas para operar con ventajas. Asimismo, puede entorpecer, en los propios mercados el desempeo de competidores, o incluso, sacarlos de la competencia. De tal forma, los intereses que se involucran en la expedicin de regulacin pueden propiciar conductas de cohecho a los reguladores gubernamentales. Mucha regulacin, mal diseada, incluso, poco clara, sin objetivos bien denidos, carentes de sustento jurdico y mal redactada, obedecen a obscuras intenciones que motivan su mala calidad. No es coincidencia pues, que en muchos casos la regulacin sea imprecisa e inentendible, hay dolo y corrupcin tras de ella.

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Ibd. http://www.cofetel.gob.mx/wb/Cofetel_2008/Cofe_ambito_de_accion

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La COFEMER, debe pues, enfrentar a un monstruo de mil cabezas, por lo cual requiere de los respaldos polticos, que le permita resistir todo tipo de ataques. El conocimiento de la funcin de ste organismo, la sosticacin que entraan sus dictmenes y el impacto en la competitividad, debe de ser respaldada, con mucha decisin, por el Secretario de Economa, e incluso por el propio Presidente de la Repblica. Como comentbamos al inicio, ste mecanismo, con los bemoles que apuntamos, slo funciona dentro del mbito del Ejecutivo Federal. En el Congreso Federal, los Congresos Estatales, en el Gobierno del Distrito Federal y en los Ayuntamientos de las grandes ciudades mexicanas, no existe dispositivo jurdico alguno que garantice la calidad de la profusa regulacin que estas instancias expelen sobre los ciudadanos todos los das. Se requiere establecer ltros de calidad regulatoria en los procesos legislativos. Hoy los mexicanos, nos encontramos sujetos a cualquier ocurrencia de legisladores ignorantes, que con un poco de suerte, e intercambiando compromisos polticos, pueden aprobar cualquier legislacin. Se impone la introduccin de controles legislativos que acoten esta posibilidad. Desde la condicin de que cada propuesta tenga que ser signada por un cierto nmero de legisladores, as como el funcionamiento de una instancia tcnica que realice estudios costobenecio de las iniciativas, Mxico requiere urgentemente, en los mbitos legislativos estos dispositivos de control.

Los gobiernos estatales, tambin requieren ltros de calidad, por ahora, slo 17 estados tienen leyes de mejora regulatoria. Hay por recorrer, todava, un largo camino en pro de la mejora regulatoria en las entidades federales. Desde el centro, resulta hasta chocante la frase, slo identicamos en la provincia a los municipios, sujetos a las decisiones de los estados. Pero debemos cambiar el concepto, para transformarlo por el de ciudades, muchas de las cuales son grandes conurbaciones de municipios que precisan un nuevo nivel de gobierno: el metropolitano. Las ciudades expelen, sobre sus habitantes, gran cantidad de reglamentacin y regulacin. Por supuesto, no encontramos en el seno de los ayuntamientos ningn control que verique la calidad de la regulacin sujeta a su aprobacin, no obstante que muchas de las ciudades, son ms importantes, y sus ordenamientos impactan a ms habitantes, que algunos estados. Se torna imperiosa una gran cruzada que propulse a la mejora regulatoria en estos mbitos. Mxico mantiene un dcit, por las razones explicadas, en los ltros regulatorios que se requieren para asegurarles a los ciudadanos reglas buenas, precisas y claras que propicien la buena marcha de la sociedad. Por ello, resulta conveniente, profundizar los actuales mecanismos, as como procurar extenderlos a todos los mbitos de la administracin pblica. El principio que rige todo esto, es sencillo: los ciudadanos tenemos derecho a normas bien hechas. Eso es todo.

Involucrar al Estado en el cumplimiento de las metas del regulador y forzar que las metas sean claras y asequibles. Por ejemplo, en el caso de telecomunicaciones, la meta de contribuir al incremento de la teledensidad debera ser sustituida por mandatos como asegurar cobertura de banda ancha para el 25% de los mexicanos al nal del sexenio. La primera no exige resultados mientras la segunda s. El Senado y la Cmara de Diputados deben involucrarse en temas de competencia econmica de manera activa y con la asesora de la CFC, a n de erradicar elementos de legislacin que favorezcan las concentraciones econmicas. Esto implica un proceso de revisin de todo el cuerpo legislativo mexicano para desarticular este tipo de prcticas. Por ejemplo, la Ley de Aviacin Civil129 impide a los mexicanos por naturalizacin ser pilotos de una aeronave comercial mexicana.130 En teora, al ser mexicanos tienen los mismos derechos laborales que los mexicanos por nacimiento; llevar a cabo reformas de este tipo podra crear competencia en un sector que experimenta altos costos laborales. Asegurar que las Normas Ociales Mexicanas (NOMs) sean neutrales a las tecnologas, especialmente en negocios en red, evitar as que las NOMs que generemos no detallen tecnologas especcas.

Accin decisiva del Estado mexicano para controlar los poderes fcticos
Este es probablemente el reto ms complejo de cualquier Estado nacional. La primera prioridad del Estado mexicano debera ser acotar y reducir el mbito de inuencia de los poderes fcticos sin que ello se convierta en un proceso violento que genere inestabilidad estructural. El presidente Vicente Fox prometi un cambio pacco antes de ganar las elecciones de 2000. Esa promesa fue coartada por la imposibilidad de gobernar sin pactar con los poderes fcticos. Esta fue la promesa refrendada por el presidente Felipe Caldern y es motivo del reclamo campesino, obrero, empresario e intelectual. A continuacin, algunas recomendaciones al respecto: Mayores facultades a la CFC: Cambiar la Ley Federal de Competencia Econmica (LFCE) para que la CFC pueda supervisar y sancionar a cualquier organizacin, sin importar si tiene nes de lucro o si es una organizacin poltica, cuando dicha organizacin tenga un efecto claro en la formacin de crteles que restrinjan las cantidades de un producto o servicio, o que manipulen su precio en perjuicio del consumidor. Existe ya un amparo ganado por la CFC en el cual la parte quejosa le recriminaba a esa Comisin el no denir qu es

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un agente econmico. El Poder Legislativo debera apoyarse en esa jurisprudencia para dar facultades amplias a la CFC. Tambin es necesario permitir a la CFC la capacidad de investigar a sindicatos, cmaras, gremios y barras, cuando se coludan para imponer condiciones de precio, salarios y tasas de inters. Para el caso de las tarifas del sector pblico, la entidad gubernamental que impone la tarifa debera estar obligada a demostrar que las bases con las que se determin dicha tarifa guardan similitud con las de un precio en competencia. Evitar la continuidad y nueva creacin de regmenes de excepcin: Un rgimen de excepcin es la situacin por la cual existen grupos que tienen privilegios, inscritos algunos en las leyes mismas, no generalizados a toda la sociedad. Las prebendas a grupos especcos mandan la seal al ciudadano comn que los liderazgos gremiales pesan ms que las posiciones polticas y que participar en ellos es la forma de acceder a un mayor nivel econmico y de poder. Socializar la funcin pblica: Darle poder al ciudadano quitndoselo a los gremios es una buena manera de socializar la funcin pblica. Por ejemplo, el otorgamiento de vouchers educativos que permiten a los padres decidir en qu escuela -pblica o privada- educar a sus hijos, ayuda a crear un criterio meritocrtico y de competencia en un sector en el que prevalece la autocracia del sindicato de los maestros. Otorgar un papel ms activo al ciudadano: Introduciendo la gura jurdica de Acciones Colectivas donde individuos y asociaciones civiles puedan representar a un grupo de ciudadanos para defender sus derechos colectivos a travs de un solo juicio, con el n de equiparar los derechos de estos con los de las empresas. Adems, se debe fortalecer a las instituciones gubernamentales encargadas de proteger estos derechos, como son la PROFECO y el CONDUSEF, entre otras. Convencer a los grupos fcticos de que el statu quo no durar y que deben ceder poder para conservar parte de l: Es necesario un mayor liderazgo que convenza a los sindicatos que es mejor ser artces del cambio y protagonistas de la historia de Mxico que vctimas del descontento que generan sus propios abusos. Una forma simple de caminar en este sentido, es permitir que la Auditora Superior de la Federacin audite a los sindicatos de organismos pblicos dado que trabajan con recursos pblicos. Un esfuerzo as ha comenzado en la Cmara de Diputados encabezado por el presidente de la Comisin de Vigilancia,131 pero debera ampliarse. Se puede ir ms lejos, por ejemplo cobrndoles impuestos a los sindicatos, ya que ninguno paga. Al ser esto un subsidio implcito, debe hacer sujetos de la scalizacin del Estado a todos los sindicatos mexicanos. Otra forma de cambiar el statu quo es abrir a la competencia sectores protegidos por ciertos gremios sindicales. Aunque la Constitucin consagre el monopolio de la explotacin de hidrocarburos para el Estado, en ningn momento otorga al Estado el monopolio de la distribucin de hidrocarburos. Los mexicanos nos beneciaramos enormemente si empresas privadas pudieran importar gasolinas y competir con PEMEX en su venta al pblico.

Conclusin
El Poder Legislativo debe ver las reformas en pro de la competencia como un proceso de mejora continua. Toda legislacin es perfectible y se requieren cambios rpidos en la estructura legal para dar seguimiento a las necesidades de regulacin. Una caracterstica de los poderes fcticos es su fcil adaptacin a una nueva estructura legal y su evasin. El Poder Legislativo debe revisar con especial cuidado la gura del amparo, creada para evitar la privacin injusta de la libertad, pero que ha sido usada (y abusada) por todo tipo de grupos para proteger privilegios. La mayora de las acciones recomendadas estn al alcance del Poder Ejecutivo. Slo se requiere voluntad poltica para conseguirlas. Por ltimo, el Poder Judicial juega un papel fundamental en la instrumentacin de la poltica de competencia econmica del Estado mexicano. Los procesos judiciales deben reformarse para que los tecnicismos legales no tengan un papel tan preponderante y que los argumentos de los abogados estn enfocados en la materia del juicio, no en detalles como cul es la denicin del trmino agente econmico o si las partes acreditaron correctamente su personalidad jurdica ante el juzgado. Desgraciadamente, en nuestro sistema judicial muchos juicios se desechan fcilmente sobre esta base. Esto hace que los procesos legales se prolonguen innecesariamente. Los cambios necesarios para transformar la economa mexicana e introducir la competencia requieren de cambios en nuestro sistema poltico. Slo
Grfica 6.4 Acciones a favor de la competencia por poderes
Guardar distancia con poderes fcticos Desarticular partes inecesarias de sus propios monoplios Gobierno centrado en el consumidor Mecanismos de denuncia de abusos Neutralidad tecnolgica Mandato unvoco a los reguladores y supervisin de su labor Eliminacin de prcticas anticompetitivas en legislacin diversa Involucramiento en temas de competencia Mayores facultades a la CFC Evitar continuidad de regmenes de excepcin Papel activo al ciudadano Procesos expeditos Resolucin de asuntos de acuerdo, sin dar tanto peso a los tecnicismos Facilitacin de acuerdos extrajudiciales

Poder ejecutivo

Poder legislativo

Poder judicial

Fuente: IMCO 2009

129 130 131

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/25.pdf, artculo 40. Sin embargo, el segundo prrafo del 38 permite a las tripulaciones extranjeras convalidar la licencia de piloto. Es decir, hay competencia entre aerolneas, no entre tripulaciones.

Diputado Antonio Ortega Martnez: http://www.yoinuyo.com/blog/renemondragon/index.php?option=com_content&view=article&id=93:ipor-n-auditorias-a-los-sindicatos&catid=1:general . Tambin ver http://www.jornada.unam.mx/2008/08/20/index.php?section=politica&article=012n1pol

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de esta forma podemos garantizar que nuestros representantes polticos, sociales y empresariales se ocupen de mejorar el quehacer econmico en benecio de todos los consumidores, es decir, de todos los mexicanos. A continuacin se examina el papel de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TICs) y las propuestas de IMCO para abatir los rezagos

en cobertura y calidad de la conectividad. Este es un tema central para mejorar la productividad de Mxico y que est ntimamente ligado a la mayor competencia. Las TICs brindan enormes oportunidades en tiempo, dinero, transparencia y seguridad que se necesitan en prcticamente todos los mbitos de la vida de los ciudadanos y las empresas mexicanas.

Integrar digitalmente a Mxico

IMCO propone regular a favor de la competencia en el sector de telecomunicaciones y separar la funcin poltica de la operativa en el regulador
La informatizacin de la sociedad debe estar entre las prioridades ms apremiantes del Estado. Aumentar los niveles de cobertura de los servicios de Internet y banda ancha son una precondicin para que los ciudadanos y las empresas de nuestro pas puedan encarar con xito los retos y oportunidades de esta nueva economa global. La crisis econmica ha hecho ms urgente la necesidad de esta infraestructura para incrementar la competitividad de personas e individuos. Cerrar la brecha requiere de inversiones que no se dan debido a las barreras regulatorias y el clima adverso a la competencia. Las cifras de inversin privada por habitante en telecomunicaciones dan cuenta de los rezagos en nuestro pas y reejan las restricciones a la competencia.

En ese sentido, el IMCO propone la puesta en marcha de polticas pblicas para aumentar la cobertura y el uso de la conectividad por tres vas complementarias: Corregir la regulacin a n de fomentar una mayor cobertura y competencia en la operacin de redes de servicios de banda ancha. Promover y hacer inversiones urgentes para la capacitacin informtica continua en educacin temprana, sistema educativo escolarizado y en la educacin de jvenes y adultos. Finalmente, instrumentar polticas pblicas dirigidas a incrementar la informatizacin de servicios nancieros, servicios pblicos y recursos de informacin sobre precios en comercios y servicios. La ampliacin de la conectividad y el ancho de banda no deben ser vistos como subsidios y transferencias sociales, sino como oportunidades de negocios en donde empresas grandes, medianas, pequeas y micro, se benecian de la liberacin del uso del espectro radioelctrico y de la industria de comunicaciones en general. Ahora que Internet cuenta con ms de mil quinientos millones de usuarios a nivel mundial, son ms que evidentes las gigantescas oportunidades comerciales de incorporar aceleradamente a los siguientes cinco mil millones; lo que a su vez implica la posibilidad de reducir an ms los precios de acceso al pulverizar los costos jos entre una base mayor de suscriptores. Los datos ms recientes de la OCDE muestran que existen modelos exitosos basados en la liberalizacin del espectro que han resultado en una gran expansin de redes jas e inalmbricas, propiciando mayor conectividad a precios cada vez ms accesibles para las familias de bajos ingresos e, incluso, oportunidades de innovacin regional de microempresas.132

Grfica 7.1 Inversin por persona en telecomunicaciones en los pases


de la OCDE con menor inversin
Dlares corrientes
$180 $160 $140 $120 $100 $80 $60 $40 $20 $0 Portugal Eslovaquia Repblica Checa Hungra Grecia Austria Mxico Turqua

2006

2007

Fuente: OCDE y Banco Mundial 2009.

Eliminar la marginacin digital brinda oportunidades


La marginacin de informacin y de oportunidades es un reto fundamental para la poltica pblica. La conectividad de los ciudadanos y las empresas ms que un lujo, es el boleto de entrada a la nueva economa. La llamada brecha digital es un creciente factor de desigualdad. La capacidad y velocidad con la que las polticas pblicas y las instituciones pueden generar cambios estructurales que lleven a una mejor distribucin

Los grandes benecios en tiempo, dinero, transparencia y seguridad que da la conectividad en todos los mbitos de la vida de los ciudadanos y las empresas son ahora ms evidentes. En consecuencia, son igualmente obvios los enormes costos en crecimiento y bienestar que implican para nuestro pas los rezagos en cobertura y la poca calidad de la conectividad con que cuenta.

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del ingreso es muy limitada. Sin embargo, la conectividad por s misma puede contribuir a la adopcin de tecnologas nuevas y a cerrar la brecha en muchos frentes, desde el educativo y cultural, hasta en aspectos ms concretos, al proveer acceso a servicios instruccionales, artsticos, informativos, comerciales y nancieros, entre otros muchos.

Retos y transformaciones necesarios para fomentar la innovacin en Mxico


Leopoldo E. Rodrguez Snchez Presidente de la Asociacin Mexicana de Directivos de la Investigacin Aplicada y el Desarrollo Tecnolgico
Tras cuatro dcadas de bajo crecimiento de Mxico, cuya tasa en indicadores per cpita es casi nula, y pese a que las polticas adoptadas desde 1986 parecen adecuadas, surge la interrogante de qu es lo que nos ha faltado. Esto mismo se formulaba para la India al iniciar la dcada de 1980 cuya tasa de crecimiento no rebasaba el 3% anual, llegando a denominarse el crecimiento indio. Adems, el puro crecimiento econmico ya no resulta suciente, el mundo actual exige alcanzar una forma de desarrollo sostenible con un balance equilibrado y sinrgico en su progreso hacia metas econmicas, sociales y, crecientemente, ecolgicas. El balance y sinergia entre estas preocupaciones frecuentemente opuestas, demanda conceptualmente de la capacidad de identicar cules metas o factores se contradicen entre s y delinear estrategias que logren armonizarlos o incluso alinearlos. El proceso intrnsecamente capaz de realizar estas difciles tareas es el de innovacin. Prcticamente, se acumula evidencia dura sobre el impacto econmico de la innovacin apalancando la Productividad Total de los Factores (TPF, en ingls) de la macroeconoma. Ejemplos: 1) Cerca de la mitad de las diferencias en ingreso per cpita dentro de un mismo pas se deben a la TPF, que es a su vez principalmente impulsada por el desarrollo tecnolgico y la innovacin, con una fuerte inuencia de la investigacin y desarrollo (I+D) (Banco Mundial, 2007), 2) Una investigacin emprica (Coe et al, 2008) conrma el papel del capital de I+D tanto domstico como extranjero como determinantes signicativos de la TFP. Es innegable la satisfaccin de necesidades sociales y los retos ambientales mediante nuevos y mejores productos, procesos y servicios generados mediante innovacin. El fomento a la innovacin, deber tener en cuenta las capacidades y limitaciones en materia de infraestructura, en especial, en Educacin, donde la brecha contra otros pases es importante. No obstante, programas

para educacin primaria como los Sistemas Vivenciales e Indagatorios de la Ciencia (SEVICs) operados por INNOVEC generan un cambio cuntico en el entendimiento de la ciencia y la tecnologa a temprana edad; en el prximo ciclo escolar, los SEVICs llegarn a 14 Estados del pas y medio milln de nios. Este mismo enfoque deber aplicarse a la brevedad al nivel de licenciatura de ingenieras para elevar la calidad del elevado nmero de ingenieros que por fortuna an seguimos produciendo. No existen dos sistemas de innovacin idnticos. Lo que s es comn es una dinmica que involucra comprometidamente a lderes del sistema social que produce el cambio hacia un sistema innovador. En Mxico, sta es la primera y ms exigente condicin para que cualquier medida de fomento a la innovacin funcione. Cada regin debe analizar y evaluar sus posibilidades, denir sus vocaciones competitivas, establecer objetivos sensibles y disear mapas de ruta relevantes. Todo ello, con plena conciencia de la creciente globalizacin de la economa, de los ujos de capitales y, en las ltimas dos dcadas, del conocimiento. La innovacin en el mundo actual es un proceso que requiere de mltiples interacciones sin fronteras; la conectividad y la habilidad de insertarse y operar en red de las empresas e instituciones mexicanas son partes centrales del proceso. Hay que saber vivir con las implicaciones del nuevo paradigma de innovacin abierta; quienes no lo logren, difcilmente tendrn un lugar que jugar en la nueva economa global. Es crucial aprender sobre las mejores experiencias registradas en cada pas o regin, sin pretender su aplicabilidad directa en condiciones distintas. Por ejemplo, en Amrica Latina existe gran diversidad en el tamao y la calidad de las comunidades cientcas de cada pas. En Mxico, la OCDE aprecia la existencia de una comunidad cientca pequea pero de alta calidad, pero aislada del aparato productivo nacional. Este importante potencial no explotado debe activarse mediante el establecimiento de Unidades de Transferencia de Tecnologas en instituciones mayores de I+D, regiones u otras conguraciones que se acoplen con la dedicacin de nuestros Centros Pblicos de Investigacin e instituciones equivalentes, en especial aquellas con mayor sesgo tecnolgico, crticas para realizar las actividades de desarrollo tecnolgico complementarias para traducir la investigacin en la innovacin. Es bien reconocido el xito alcanzado por Chile en las ltimas dos dcadas en proyectos que se iniciaron con la transferencia de tecnologas desde el extranjero y su plena asimilacin y adopcin local. En pases con la diversidad de Mxico, esto debe complementarse con la transferencia de tecnologas entre regiones; por ejemplo, la transferencia de las prcticas

132

OCDE. Global Opportunities for Internet Access Developments. http://www.olis.oecd.org/olis/2007doc.nsf/LinkTo/NT00005BFA/$FILE/JT03239667.PDF

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de cultivo de maz del Noroeste. En Mxico no disponemos de ningn programa que promueva la transferencia de tecnologa. Los gobiernos jugarn siempre un papel signicativo en el fomento a la innovacin, en especial a la generada por va tecnolgica. En los Estados Unidos de Norteamrica, la investigacin y el desarrollo tecnolgico bsicos y orientados a misin no son nanciados signicativamente por rmas privadas por la dicultad de que estas se apropien de los resultados de las inversiones aplicadas. El gobierno federal de los EEUU asume el rol de gua y fuente de recursos mediante los Contratos Gubernamentales de I+D; estos contratos, se concursan o adjudican entre empresas privadas, Universidades o Centros de I+D. En 2007 el monto de los recursos canalizados por ese gobierno fue ms de 5 veces el monto agregado de todos los dems esquemas de fomento. Este mecanismo es el ms efectivo y sostenible para promover la innovacin y el desarrollo econmico que de ella resulta; esta modalidad hace posible que las empresas privadas realicen I+D para el gobierno sin tener que fondearlo, y permite que stas descubran campos promisorios de actividad para nuevos negocios. Solamente tendrn que hacer la inversin complementaria en I+D (Desarrollo de Productos o de Procesos) que permite la apropiacin de los resultados para la rma. El Advanced Technology Program (ATP) del Departamento de Comercio de los EEUU encontr y report (2005) que las rmas de una muestra muy representativa realizan el 86% de su gasto de I+D en esta categora de actividades de I+D y casi 0% en Investigacin Bsica). Las otras formas de promocin siguen siendo efectivas para atraer a nuevas rmas a innovar. Para que los gobiernos empleen este modelo, se requiere un trabajo disciplinado de planeacin tecnolgica por cada agencia involucrada del gobierno federal. En Mxico, a la fecha slo contamos con una limitada aplicacin de este esquema por el Sector Salud y se est iniciando una nueva era en el Sector Energa mediante la operacin del Fondo de Hidrocarburos vinculado a la reciente Reforma Energtica. La razn primaria para que el gobierno participe en promover y fondear I+D e innovacin reside en que no parece existir ninguna otra forma de lograr las metas de crear empleos de manera sostenible y acrecentar la contribucin de actividades de alto valor a nuestra economa productiva, como lo ha mostrado una dcada de anlisis cuantitativo en la Unin Europea (1996-2005). Complementariamente, ser crecientemente difcil lograr resultados exitosos en atraer inversin extranjera directa (IED) sin la debida consideracin a las modalidades aplicables en transferencia de tecnologa y al clima de innovacin en el campo de inters. Recientemente, en Mxico, hemos visto ms buscadores de sitios propicios para la IED identicando capacidades existentes de ingeniera, I+D o innovacin. No
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siempre hemos obtenido buenos resultados (por ejemplo Google). A nivel mundial hay importantes ejemplos recientes de estos cambios profundos; ejemplo, las aplicaciones de Servicios Inalmbricos de Alto Valor Agregado (WAVSs en ingls) han determinado que cambie el carcter antes local de la industria norteamericana de Venture Capital determinando un ujo de VC a China por monto de 1 billn de dlares norteamericanos en el perodo 2004-2007. Esencial para mejorar el desempeo econmico es lograr una descentralizacin efectiva, mediante el despliegue exitoso de tantos Sistemas de Innovacin Regional (SIRs) como sean posibles. La revisin en proceso de OECD sobre el status del desarrollo de SIRs en Mxico ya muestra aspectos que deben ser mejorados sustancialmente mediante el compromiso cabal de lderes de los sistemas sociales locales. Aspecto muy crtico es el establecimiento de mecanismos efectivos de gobernanza, que tpicamente exigir de modelos de alianzas pblicoprivadas para cada SIR. Los WAVS sern una gran oportunidad, permitiendo extender el alcance de muchos programas sociales de los gobiernos federal y estatales, aparejados con el desarrollo de nuevas plataformas de telecomunicaciones y la extensin de las que ya existen. Adems, en base al progreso ya alcanzado en el esfuerzo dedicado a Mxico por la Unin Europea en cooperacin con el CONACYT (FONCICYT, con fondos por 22 millones de euros) se han ubicado signicativas oportunidades de cooperacin entre instituciones y rmas de Mxico y la Unin Europea en reas como Biotecnologa y Salud. Tambin existen substanciales oportunidades derivadas de los Programas de Apoyo aplicados por CONACYT especialmente desde 2003, y de los casos exitosos de la empresas PYMES que participan las Aceleradoras de Negocios de Base Tecnolgica (TechBAs en ingls) patrocinadas por la Secretara de Economa y operadas por FUMEC desde 2005. Otras reas que podran representar oportunidades signicativas requerirn plantearse en el marco de alguna forma de poltica industrial que permitiera su orecimiento en Mxico. Considerando el replanteamiento de las polticas del gobierno de EUA hacia esos sectores no parece haber otra opcin. Tal es el caso de Partes y (ahora) Sistemas Automotrices, Partes y Sistemas Aeronuticos, Software embebido y otros. Por ltimo, pero no menos signicativo, tendremos que poder desarrollar una red efectivamente operable de mecanismos de fondeo de inversiones de riesgo (Venture) que puedan operar ms all de las fronteras. Esto creara un crculo virtuoso para la cooperacin efectiva para la innovacin en norteamrica.

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La conectividad signica mayor acceso a ms informacin a menor costo. Con ello, las personas pueden tomar mejores decisiones sobre cmo asignar su tiempo, su ocio, su consumo, su ahorro y hasta sus preferencias polticas, a pesar de restricciones geogrcas o educativas. As, la conectividad puede contribuir a cerrar las brechas de eciencia en el comercio y el nanciamiento. Si bien la conectividad por s misma no es suciente para dar acceso a toda la informacin requerida, ya que es necesario saber qu buscar y en dnde buscarlo, una vez que abre la ventana, la necesidad y las oportunidades, tiende a resolver las barreras de acceso. La velocidad de adopcin de las herramientas de Internet en sectores como la banca da cuenta de lo anterior, incluso en pases en extrema pobreza de frica y Asia, donde sectores crecientes de la poblacin acceden a servicios nancieros y hasta asistencia sanitaria y tcnica a partir del uso del celular. En el mismo sentido, la velocidad a la que crece el uso de aplicaciones digitales de entretenimiento en telfonos celulares da muestra de la avidez con que se absorben las innovaciones en todos los sectores o estratos de ingreso de la poblacin (ver grca 7.2).
Grfica 7.2 Trfico Internacional de llamadas (VoIP y por conmutador)
Minutos internacionales (Miles de Millones)
42,601.8 m 300

pases. Por otro lado, otro estudio de la OCDE muestra que en Finlandia se calcul, con datos a 2001, que la contribucin de la capacidad de procesamiento y almacenamiento de las computadoras incrementa 9% la productividad laboral, 32% la portabilidad, 14% la conectividad almbrica y 6% la inalmbrica. La relacin entre riqueza y penetracin de banda ancha cada da se hace ms evidente como muestra la grca 7.3. La Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) reconoce ampliamente este hecho: Hoy en da, la brecha ya no es slo entre ricos y pobres, la diferencia ms relevante actualmente es la del conocimiento; por tanto, se hace imprescindible que todos los mexicanos puedan conectarse a la carretera de la informacin, porque slo as se podrn ofrecer oportunidades sin distingo a la poblacin.134
Grfica 7.3 Relacin entre Riqueza y penetracin de banda ancha
% de la poblacin
40 35 30 25 20 15 10 5 0
Dinamarca Holanda Noruega Suiza Islandia Suecia Corea Finlandia Luxemburgo Canad Reino Unido Blgica Francia Alemania EUA Australia Japn Austria Nueva zelanda Espaa Irlanda Italia Repblica Checa Hungra Portugal Grecia Polonia Eslovaquia Turqua Mxico

PIB per cpita vs penetracin en pases de la OCDE Dlares corrientes x y


90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 0 10 20 30 40

Correlacin simple = 0.67

Trfico internacional de VoIP

30,760.5 m

250 200 150 100 50

22,739.4 m 18,029.7 m 9,976.6 m 5,954.3 m 1,654.7 m 7.5 m 150.1 m

% de la poblacin

Penetracin de banda ancha 2008 PIB per cpita


Fuente: OCDE 2009.

Trfico TDM* de salida fuera de EUA

Trfico TDM* de salida de EUA


1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 0 2005

* TDM es un trmino en telecomunicaciones que quiere decir time division multiplexing Fuente: SCT y Telegeography 2009.
Trfico Internacional VoIP considera slo llamadas cursadas en redes de protocolo Internet que terminan en redes pblicas de telefona conmutada. TDM (Time-Division Multiplexing) se refiere al estndar de transmisin de seales entre redes de telefona conmutada.

Trco internacional VoIP considera slo llamadas en redes de Protocolo Internet que terminan en redes pblicas de telefona conmutada.TDM (Time-Division Multiplexing) se reere al estndar de transmisin de seales entre redes pblicas de telefona conmutada. La OCDE lleva algunos aos sealando los enormes impactos que tiene la banda ancha sobre la productividad, en la medida en que magnica los benecios que las TICs traen consigo. En un informe reciente,133 esa organizacin recopila algunos estudios que identican el impacto en la productividad y en el bienestar derivado de la adopcin de las tecnologas de informacin. Por ejemplo, uno llevado a cabo por McKinsey en 2006, muestra que para China, India y Filipinas la adopcin de la telefona celular podra aadir un 8% de crecimiento al PIB en cada uno de esos
133 134

Como muestra la grca anterior, Mxico contina en el ltimo lugar dentro de los pases de la OCDE en penetracin de banda ancha; por debajo de Turqua, Polonia, Eslovaquia y Grecia. No slo tiene la ms baja penetracin, sino tambin la ms baja tasa de crecimiento anual. Adems, en Mxico llama la atencin la casi nula presencia de bra ptica y otras tecnologas de banda ancha que tienen gran crecimiento en otras latitudes.

Un atraso muy costoso


De acuerdo con la OCDE, entre 2007 y 2008 la penetracin de la banda ancha en Mxico creci tan slo 0.56% comparado con un crecimiento promedio de la OCDE de 2.6%; el promedio de suscriptores de banda ancha en los pases que integran esa organizacin es de 21.3 por cada 100 habitantes mientras que en Mxico hay apenas 4.7 suscriptores; en 2008 Mxico era tambin el ltimo lugar en cuanto a la contribucin que hacan las TICs al valor agregado empresarial.135

OCDE. Information Technology Outlook 2008. www.oecd.org

Palabras de la Subsecretaria de Comunicaciones, Gabriela Hernndez Cardoso, con las que inaugur la Trigsima Cuarta Reunin de la Corporacin de Internet para la Asignacin de Nombres y Nmeros (ICANN), www.sct.gob.mx

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Grfica 7.4 Suscriptores de banda ancha por 100 habitantes en 2008 (por tecnologa)
Otros Fibra/Lan Cable DSL Promedio OCDE

Grfica 7.5 Precios de banda ancha por MB (dlares PPP) 2008


Japn Francia Corea Suecia Finlandia Australia Dinamarca Grecia Holanda Reino Unido Italia Alemania Irlanda Suiza Espaa Austria Noruega Portugal EUA Repblica Checa Blgica Hungra Polonia Canad Turqua Mxico
Fuente: OCDE 2009.

Fuente: OCDE 2009.

Segn la misma fuente, en 2006 haba unos 20.5 millones de hogares con computadora en Mxico. Afortunadamente, en las empresas mexicanas la situacin es mucho mejor. En las empresas de entre 50 y 250 empleados, 88% tienen conexin a Internet, mientras que en aquellas con ms de 250 empleados el 95% est conectado.136 En relacin a esto ltimo, conviene recordar que ms de 60% de la poblacin ocupada en Mxico labora en empresas de menor escala. Dadas las cifras nacionales de acceso a Internet, en ese segmento mayoritario de empresas, la penetracin de la computadora y el Internet se parece mucho ms a la del grueso de la poblacin. Adems de la baja penetracin, existen alarmantes diferencias en precios y calidad de los servicios de banda ancha entre nuestro pas y los de la OCDE. La OCDE compara algunas dimensiones relevantes para ilustrar el rezago de Mxico.
Tabla 7.1 Comparacin Mxico vs. OCDE en Internet

Dinamarca Holanda Noruega Suiza Islandia Suecia Corea Finlandia Luxemburgo Canad Reino Unido Blgica Francia Alemania EUA Australia Japn Austria Nueva zelanda Espaa Irlanda Italia Repblica Checa Hungra Portugal Grecia Polonia Eslovaquia Turqua Mxico

40 35 30 25 20 15 10 5 0

El estado actual de la tecnologa y la manera como se emplea, ha borrado la distincin entre medios tecnolgicos, as como entre servicios y entre prestadores de servicios. Por ejemplo, ya existen en Europa compaas que con una misma plataforma ofrecen un paquete integrado de telefona ja, mvil y banda ancha.137 Al da de hoy, millones de personas tienen conferencias y videoconferencias a travs de Internet (VoIP). Estas pueden realizarse desde un telfono celular conectado a Internet, con una conexin provista por un operador de cable de televisin o a travs de la red telefnica o elctrica. Con ello, la cuenta por la llamada realizada podr llegar de la compaa de telefona celular, cable o energa elctrica. Ante esto, es claro que una regulacin centrada en concesiones referidas a una segmentacin obsoleta, no slo es anacrnica sino que estorba y genera ineciencias. El papel de la regulacin ante esta nueva realidad, es asegurarse que los usuarios puedan beneciarse al mximo tanto de las nuevas tecnologas que se ofrecen, como de la competencia por ganar la preferencia del consumidor. Por las ventajas en precio, el nmero de usuarios de servicios como Skype ha crecido signicativamente, tanto en usuarios residenciales o individuales como en empresas de todos tamaos.138 Adems, estos servicios ofrecen la exibilidad de servicios adicionales como videoconferencia multipartita, as como compartir contenido y archivos, mensajes de voz, video y hasta tener un nmero local en pases distintos al de residencia. No obstante las ventajas de esta tecnologa, su uso en Mxico est limitado por el ancho de banda y por la regulacin. Este tipo de comunicaciones requiere un ancho de banda considerable que no se da de manera consistente en las conexiones domsticas. Adems, el ttulo 18 de los trminos del contrato de Prodigy restringe el uso de esta tecnologa, a menos que el proveedor cumpla con ciertos requisitos. Esta clusula del contrato resume el estado de la regulacin en telecomunicaciones:139 mientras que una llamada por Skype desde Mxico a un celular en Estados Unidos cuesta unos 2 centavos de dlar por minuto, la misma llamada en

Penetracin (suscriptores/ 100 habitantes) Precios promedio (USD PPP) Servicio y velocidad (Descarga en Mbits)
Fuente: OCDE 2009

Si se toma la subscripcin tpica en cada uno de los pases miembros de esa organizacin y los comparamos con Mxico, observamos diferencias muy signicativas. La velocidad del contrato tpico es tres veces mayor en Estados Unidos, ocho veces mayor en Inglaterra y cien veces mayor en Japn y en Corea. En cuanto al precio, si tomamos en cuenta el rango de precios en megabyte por segundo (MB/s), nuestro pas se encuentra en el ltimo lugar y tiene los precios mnimos ms elevados. En el terreno de los costos de ltima milla en telefona celular, la OCDE reporta que Mxico comparte el primer lugar en mayores costos junto con Kenia, Nueva Zelanda, Honduras y Suiza.

158

MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO

ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


Tabla 7.2 Uso y trfico de Skype
Usuarios con presencia diaria (millones)
10.8

Fecha
4to. Trim 2005

Cuentas (millones)
74.7

Minutos Skype a Skype (miles de millones)


N/A

Minutos Skype a telfono (miles de millones)


N/A

La receta es sorprendentemente simple, como tambin lo es la distancia que se observa en Mxico respecto de los tres ingredientes principales:140
Ingresos en dlares (millones)
N/A

4to. Trim 2006

171.2

21.2

7.6

1.5

66

1. Introducir competencia. 2. Separar las funciones de estabecimiento de polticas de las funciones operativas. 3. Contar con un regulador independiente con facultades sucientes para salvaguardar la regulacin. La OCDE advierte cmo, en general, suelen observarse mayores precios y menor acceso cuando hay jugadores con poder monoplico en la infraestructura relevante. Seala que en esos casos suelen observarse prcticas anticompetitivas en conexiones de ltimo a milla y bloqueo de infraestructuras ms ecientes.141 Por ello, recomienda asegurar, no slo que existan condiciones adecuadas de competencia entre proveedores locales, sino que exista un libre ujo de servicios internacionales a partir de menores tarifas de ltima milla. La organizacin enfatiza adems los benecios de la operacin de infraestructura de porteo de trco (IXPs), conmutadores que evitan gran nmero de los costos de intercambiar paquetes de informacin entre distintas redes (cuando existen varias redes en competencia). El mapa a continuacin muestra que Mxico es uno de esos huecos inconfundibles de este tipo de conmutadores. Esto debido a que un solo proveedor controla todo el trco internacional desde y hacia Mxico.
Grfica 7.6 Mapa de Internet Exchange Points*

4to. Trim 2007

276.3

27.0

11.9

1.6

115

4To. Trim 2008

405

20.5

2.6

145

Fuente: www.wikipedia.org

la direccin opuesta cuesta 38 centavos de dlar (si no se interrumpe en trminos de las clusulas del contrato mencionado). La OCDE documenta casos donde muestra que la liberalizacin del sector de telecomunicaciones viene aparejada con mayor cobertura en las zonas marginadas a partir de novedosos modelos de negocio. Dicha evidencia desmiente el argumento recurrente, en el caso de Mxico, que los nuevos competidores que entran a mercados con un competidor dominante (cuasi monoplico) slo atienden los segmentos rentables del mercado debido a que el jugador dominante puede subsidiar los mercados menos rentables. La enorme brecha que separa a nuestro pas de otros en cuanto a penetracin de Internet obedece a diversos obstculos, entre los que destacan la pobreza y la dispersin geogrca de la poblacin. La correlacin entre pobreza y baja penetracin de Internet es evidente en todo el mundo en desarrollo. Sin embargo, en el caso mexicano adems de pobreza y dispersin, existen condiciones regulatorias adversas que limitan la capacidad de la competencia que llevara a la mayor cobertura y mejor relacin calidad-precio de Internet.

De la intencin a la accin
La OCDE ha logrado concretar recientemente las mejoras en reformas a las telecomunicaciones para promover el desarrollo y el crecimiento.
* Los Exchange Points son conmutadores que evitan costos de intercambiar paquetes de informacin entre distintas redes Fuente: http://www.pch.net Mayo 8, 2009.

135 136 137 138 139

OCDE. Communications Outlook 2008. www.oecd.org OCDE. En http://www.oecd.org/document/54/0,3343,en_2649_34225_38690102_1_1_1_1,00.html http://www.btbroadbandofce.com/mobile/mobile-email Por mencionar alguno de los ms emblemticos. Muchos otros servicios casi idnticos estn disponibles.

Fuente www.telmex.com: Ttulo 18 de Trminos y condiciones de Innitum. Para que el CLIENTE pueda utilizar el SERVICIO como un medio de transmisin de VOZ SOBRE IP (VoIP), la empresa que le ofrezca dicho servicio al CLIENTE deber: (i) contar con la autorizacin, permiso o concesin para prestar servicios bsicos de telecomunicaciones en Mxico; y (ii) prestar el servicio de acuerdo con la legislacin mexicana vigente. Queda bajo la responsabilidad del CLIENTE limitar, restringir, evitar, prohibir e impedir que cualquier tercero haga mal uso, abuso o uso no autorizado del SERVICIO. En caso de contravenir lo estipulado en la presente clusula, el CLIENTE ser responsable de los daos y perjuicios que resulten, sin perjuicio del derecho de TELMEX de rescindir el presente Contrato y exigir el pago de las contraprestaciones pendientes a cargo del CLIENTE. Asimismo, con el objeto de proteger la calidad del SERVICIO, el CLIENTE reconoce y acepta que se podr: (i) nalizar cualquier SESIN DE INTERNET cuando se detecte la falta de uso de la misma por parte del CLIENTE; (ii) limitar el volumen de datos transferidos y (iii) limitar el tiempo por perodos, de acuerdo a la modalidad del SERVICIO contratado. OCDE. Global Opportunities for Internet Access Developments. Febrero, 2008.

140

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

159

Los resultados de la OCDE son concluyentes en mostrar cmo en mercados caracterizados por monopolios, la cobertura a los usuarios de bajos ingresos no ha sido sostenible, a diferencia de experiencias recientes en Asia y frica donde se incorporan aceleradamente usuarios que rondan la lnea de la pobreza con salarios de dos dlares diarios. En este sentido, IMCO coincide con la OCDE en su primera recomendacin:

estas medidas alcanzar su potencial mximo en un entorno con mayor competencia. De igual forma, deben darse las condiciones para que los usuarios puedan comparar precio y calidad, y cambiar de proveedor sin dicultad. En ese sentido, la implementacin de la portabilidad de nmero en celulares es un gran avance. Para capitalizar su potencial, tambin es necesario que las condiciones de interconexin e interoperabilidad resulten en alternativas competitivas. Al 30 de abril de 2009, la alternativa de portabilidad signic un saldo positivo de casi 90 mil nuevos usuarios para TELCEL, de un total de 320 mil movimientos entre julio de 2008 y abril de 2009.142 En particular, observamos que la alternativa de portabilidad en lneas jas ha sido hasta ahora atractiva slo para los usuarios de prepago. Del total de nmeros mviles portados entre julio de 2008 y abril de 2009, apenas el 8% corresponde a la modalidad de pospago.143 Otra barrera regulatoria relacionada con la anterior y que limita la penetracin de Internet y banda ancha es la falta de desagregacin, que implica no poder aprovechar la red telefnica para permitir que los usuarios de servicio telefnico cuenten con diferentes opciones de servicio por parte de diversos proveedores.144 Recientemente se han dado resoluciones por parte de la COFETEL para asegurar condiciones de interconexin e interoperabilidad. Tambin la CFC emiti dictmenes preliminares sobre dominancia en cuatro mercados intermedios de telefona ja: origen de llamadas, trnsito local, enlaces dedicados y terminacin de llamadas. Otro aspecto regulatorio con gran potencial para aumentar la competencia y la cobertura de los servicios de banda ancha es la red de bra ptica instalada por CFE. Hasta el momento no se han generado reglas adecuadas que favorezcan el acceso a esa infraestructura en trminos comercialmente viables, para que diversos proveedores puedan aprovechar la capacidad instalada subutilizada.

Regular en favor de la competencia


Dentro de la amplia agenda para la convergencia regulatoria, IMCO hace nfasis en los cambios necesarios para promover mayor competencia en el sector, con una regulacin neutral que no distinga entre tecnologas y usos de las concesiones encaminada a maximizar y liberalizar la asignacin y el uso del espectro. Uno de los aspectos ms urgentes a eliminar es la limitacin que hoy existe para la inversin extranjera en la instalacin, ampliacin y operacin de redes de telefona ja. Si bien, por s sola no es suciente para atraer mayores inversiones al sector, constituye un paso fundamental en la direccin adecuada. Se requieren adems acuerdos ecientes para la interconexin e interoperabilidad de redes, acuerdos que establezcan condiciones que permitan la viabilidad de redes alternas y nuevas tecnologas. Sin apertura a la inversin extranjera difcilmente puede pensarse en infraestructura alternativa que signique competencia entre distintas redes. Las acciones recientemente anunciadas por la SCT para la consolidacin de reas de servicio local, la autorizacin de comercializadoras, el otorgamiento de ttulos de concesin y propuestas para licitaciones de espectro radioelctrico van en la direccin correcta. El benecio de

Desarrollo de las telecomunicaciones para impulsar la competitividad de Mxico


Rafael del Villar Alrich145 Comisionado B de la Comisin Federal de Telecomunicaciones
En Mxico, como en otros pases, las telecomunicaciones son esenciales para el desarrollo econmico, social y democrtico. Mxico no podr ingresar a la Sociedad del Conocimiento sin una infraestructura de telecomunicaciones robusta, accesible y con amplia cobertura, es decir, sin una infraestructura competitiva. Las tecnologas de la informacin y las comunicaciones se caracterizan por el dinamismo en el avance tecnolgico, permitiendo la mejora e introduccin de nuevos servicios. Por su parte, la digitalizacin est haciendo posible la provisin de servicios que requieren cada vez mayor capacidad de las redes. El sector tiene una gran incidencia en otros sectores de la economa. Existe extensa evidencia
160

nacional e internacional sobre la importante y positiva correlacin entre la adopcin de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones y, el ingreso de los pases y de su competitividad. En los ltimos aos, el sector ha avanzado notablemente en productividad y adopcin de nuevas tecnologas permitiendo que el acceso de la poblacin a los servicios de telecomunicaciones se haya incrementado. Como muestra de ello, el nmero de suscriptores de telefona mvil como porcentaje de la poblacin aument de 14.2% en 2000 a 70.3% en 2008 mientras que este indicador para el servicio de banda ancha aument de prcticamente 0% a 7.3% en el mismo periodo. No obstante estos incrementos, el sector enfrenta retos cada vez ms importantes para adecuar las polticas y regulaciones a la estructura y avance tecnolgico del sector.

MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO

Muchos pases han realizado un continuo e intenso esfuerzo de revisin e instrumentacin de polticas y regulaciones enfocadas a lograr una competencia efectiva en el sector, lo cual ha tenido importantes benecios para la poblacin por la innovacin, nuevos servicios y mejoras en los servicios existentes, menores tarifas y mayor cobertura de las redes. En Mxico, si bien se ha avanzado en esta administracin en crear una competencia ms equitativa, sigue siendo fundamental instrumentar polticas y regulaciones para impulsar la competencia, la cobertura y la convergencia, mediante el fomento de una eciente interconexin entre redes, la eliminacin de restricciones y barreras de entrada innecesarias y, un mejor aprovechamiento y comparticin del espectro radioelctrico y la infraestructura existente, entre otras medidas. El servicio de interconexin constituye un factor imprescindible para todos los operadores, ya que asegura la comunicacin entre usuarios de distintas redes, independientemente de la red pblica que se utilice para su originacin o terminacin. Por tanto, es esencial para crear condiciones de competencia efectiva en el sector. En el pasado, la interconexin se ha centrado en servicios de voz. Con la llegada de redes que operan con el Protocolo Internet, la interconexin dejar de ser principalmente una interconexin de voz. De hecho, los servicios de voz cada vez ocupan menos espacio en las redes de telecomunicaciones. El cambio tecnolgico tambin ha impactado en la estructura de costos de las redes, hacindolos funcin de la capacidad y no slo del trco de voz. Por esta razn la interconexin debe evolucionar a una interconexin de datos por capacidad. Las tarifas de la interconexin tradicional de voz, como lo sern tambin las de interconexin por capacidad, constituyen uno de los principales costos que enfrentan los operadores, y repercuten en los usuarios a travs de las tarifas nales. Por tanto, las tarifas de interconexin deben reejar el costo (que incluya un retorno adecuado al capital). En Mxico, las tarifas de interconexin de voz han estado por arriba de costos y de las tarifas que se cobran en pases que son sus principales socios comerciales, por lo que resulta prioritario establecer tarifas ecientes de interconexin que contribuyan decisivamente a elevar la competitividad del sector. Asimismo, las tarifas y condiciones para los elementos de red necesarios para la interconexin deben ser transparentes y uniformes, para que la misma se desarrolle bajo un entorno no discriminatorio entre operadores. Para que la interconexin propicie una competencia efectiva entre redes, se requiere tambin que todos los operadores cuenten con informacin actualizada sobre los puntos, capacidades y diversas condiciones de la red de los operadores principales. La disponibilidad de informacin sobre interconexin y la mayor transparencia y claridad de la misma, incentivan

la inversin e incrementan la productividad; lo que eventualmente benecia a los usuarios al existir mayor oferta, menores tarifas nales y mayor calidad. En el presente, una de las principales medidas de poltica para elevar la competitividad es llevar a cabo el actual programa de licitaciones de bandas de frecuencias del espectro radioelctrico. El objetivo de las licitaciones es concesionar bandas en forma tal que su uso en el mercado de telecomunicaciones sea el ms eciente posible, es decir, que se utilice al mximo y al menor costo. Lo anterior depende, en gran medida, de que exista competencia dentro del proceso de licitacin, y posteriormente entre los operadores que ofrecen sus servicios al pblico. Es fundamental realizar las licitaciones ya que la disponibilidad de espectro actual es insuciente ante la creciente capacidad que se demanda. No permitir que se utilice el espectro constituye un factor que detiene las inversiones en infraestructura, encarece los servicios y es una barrera, muchas veces, imposible de franquear para los nuevos entrantes. Tambin limita la oferta de servicios, la restriccin legal a la participacin de la inversin extranjera en las empresas concesionarias de servicios de telecomunicaciones (hasta 49%). Esto inhibe la entrada de nuevos operadores, genera restricciones nancieras innecesarias para los existentes y es inconsistente con la apertura al 100% que existe para la telefona mvil, en la cual no obstante la competencia insuciente, sta es mayor que en la telefona ja y los dems servicios que tienen la restriccin a la inversin extranjera. Es posible que con una misma infraestructura e inversin, un operador de ltima milla inalmbrica provea servicios jos y mviles. As, mantener la restriccin a la inversin en telecomunicaciones jas conllevara dicultades prcticas tanto para las empresas como para el ente regulador, pues resultara difcil vericar que una empresa cumple con una restriccin para un servicio, mientras presta otros en los que no tienen dicha restriccin. Adicionalmente, sera completamente ineciente que a los operadores mviles (de acuerdo con su estructura de capital) se les limitara el uso de su infraestructura, esto tiende a ocasionar una competencia desigual en telefona mvil adems de propiciar una oferta articialmente restringida de servicios de telefona jos. Cabe sealar que 22 de los 30 pases miembros de la OCDE carecen de restricciones a la inversin extranjera directa en el sector de telecomunicaciones. Slo Mxico, Canad y Corea mantienen restricciones a la inversin mayoritaria extranjera en el sector. Los otros pases de la OCDE que imponen restricciones lo hacen a la participacin extranjera en los principales operadores y no para los dems.

141 142 143 144 145

Los cargos que un operador cobra a otro por terminar llamadas (u otros servicios) en la red del primero. www.cft.gob.mx IMCO, con datos de COFETEL. Estadsticas desagregadas de portabilidad numrica. www.cft.gob.mx. CFC. Presentacin de Guillermo Ortiz en el da de la competencia 2006 organizado por la CFC. www.cfc.gob.mx Las opiniones contenidas en este documento son responsabilidad del autor y no necesariamente representan las opiniones de esta institucin. Se agradece el excepte apoyo para la

elaboracin de este documento a Everardo Quezada, Jessica Serrano y Arcelia Rodrguez.

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161

Otra poltica, necesaria para impulsar la competitividad del sector, es mejorar el aprovechamiento y fomentar la comparticin de infraestructura. Ante la actual coyuntura econmica resulta imprescindible esta poltica ya que evita el despliegue de infraestructura redundante e innecesaria, lo cual reduce los costos operativos y de capital de los operadores. La infraestructura de las redes de telecomunicaciones se clasica en pasiva y activa. La infraestructura pasiva son derechos de va, ductos, torres, postes, edicios y bra obscura, y constituyen recursos esenciales para la provisin de servicios, dado que no son replicables por los competidores debido a su elevado costo, y al largo tiempo que toma su instalacin. Desde un punto de vista social, tampoco tiene sentido replicar esta infraestructura que, generalmente, tiene exceso de capacidad. El uso compartido de esta infraestructura reduce signicativamente los costos de los operadores que tienen planes de expansin de sus redes. La utilizacin de infraestructura pasiva como la bra obscura de CFE tiene un gran potencial para estimular el desarrollo de nuevas redes locales. Cualquier operador de servicios de telecomunicaciones a usuarios nales requiere cursar trco a travs de redes de transporte interurbano para llevarlo a otras regiones o a otros pases. En Mxico, la mayor parte de las redes de bra ptica para transporte interurbano de las distintas empresas, se concentran dentro de la zona delimitada por las principales ciudades: Guadalajara, Monterrey y Ciudad de Mxico. En zonas de bajo nivel de desarrollo, esta infraestructura es escasa, por ejemplo, en el sureste del pas, el servicio de transporte interurbano de alta capacidad generalmente slo se provee por TELMEX. En Mxico, los altos costos del servicio de transporte interurbano han contribuido al bajo desarrollo de las redes de acceso local. El aprovechamiento de la red de CFE, a travs del arrendamiento de bra obscura, representa una oportunidad para fomentar la competencia en la oferta de capacidad de transporte interurbano, lo que reducira el precio de este servicio. En comparacin con el arrendamiento de bra iluminada, la bra obscura les permitira a los arrendatarios mayor control, exibilidad y agilidad para adaptar su oferta a la demanda. Por otra parte, la comparticin de infraestructura activa, como equipos

electrnicos, sistemas y capacidad para cursar trco, facilitara an ms la entrada al mercado de nuevos operadores. El acceso a esta infraestructura se puede dar mediante el arrendamiento de la lnea de abonado local de par de cobre en el caso de redes jas, o a travs de la venta de capacidad o ancho de banda de la lnea de abonado local jo (Line sharing o bit-stream access) o mvil (Mobile Virtual Network Operators). La comparticin de infraestructura activa permitira a los operadores entrantes tener una mayor exibilidad para ofrecer servicios, al no tener que incurrir en inversiones redundantes en infraestructura de acceso local. Eventualmente, conforme estos operadores requieran la expansin de la cobertura de sus servicios, efectuarn nuevas inversiones en infraestructura incrementando las redes de telecomunicaciones en el pas. Una razn que justica la comparticin de la infraestructura pasiva es que sta es difcil o imposible de replicar por los entrantes; no slo por los elevados costos de la instalacin y los largos plazos de la construccin, sino porque suele ser muy difcil incluso obtener los derechos de va. Cabe resaltar, que de los pases miembros de la OCDE, Mxico es el nico pas que no tiene implementada esta poltica. La OCDE ha sealado que sta es la poltica ms importante pendiente de instrumentar en Mxico en el sector de las telecomunicaciones. Las telecomunicaciones se han convertido en un elemento indispensable del desarrollo de los pases. Si bien, falta mucho por hacer, la presente administracin ha estado tomando decisiones importantes para acelerar el desarrollo del sector. Las autoridades han resuelto tarifas ecientes de interconexin para las redes de telefona mvil, bajo el esquema El Que Llama Paga, as como para la interconexin de larga distancia; han establecido la portabilidad numrica y la consolidacin de reas de servicio local; han otorgado numerosas concesiones almbricas y, recientemente, han expedido una norma para la interconexin, que haca falta desde la expedicin de la Ley Federal de Telecomunicaciones en 1995. Estas acciones disminuyen el rezago regulatorio. A futuro es imperante crear las condiciones para que todos los mexicanos puedan tener acceso a estos servicios y tecnologas. Para ello es fundamental que sean ofrecidos en un contexto de sana competencia y libre concurrencia.

Separar las funciones de establecimiento de polticas de las funciones operativas


En opinin del Instituto del Derecho de las Telecomunicaciones (IDET), el reglamento interior de la SCT publicado en enero de 2009 constituye un retroceso en tanto que se aleja de las mejores prcticas internacionales. Segn el IDET, con el nuevo reglamento la SCT absorbe facultades que en las naciones ms avanzadas corresponden a rganos autnomos. Entre las facultades aludidas se encuentran la aprobacin de tarifas y la asignacin del espectro radioelctrico. Se deben regresar estas facultades a la COFETEL para que tenga mayor fuerza como regulador.

El paso decisivo est dado


Los elementos fundamentales para contar con un regulador independiente y eciente radican sin duda en la suciencia de sus facultades y recursos nancieros, tcnicos y humanos para el desempeo de sus funciones. En ese sentido, los grandes avances institucionales que ha asegurado la COFETEL en los ltimos aos se refuerzan con las nuevas disposiciones contenidas en el PTFII. La COFETEL adquiere un mbito de autoridad ms claro, donde las violaciones a un marco bien denido para interconexin son objeto de sanciones equiparables. Hecha la inversin en el nuevo marco regulatorio, el reto inmediato est en su cabal implementacin.

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MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO

ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


Conclusin
La actual crisis econmica hace que las tecnologas de la informacin se conviertan en el vehculo ms importante para integrarnos a la nueva economa global, la cual mueve su centro de operaciones al otro lado del Pacco. Es prioritario que adems de construir carreteras y puertos, el pas convierta la cobertura de banda ancha en una prioridad nacional. Esto no se podr lograr sin la participacin plena del sector privado. Para lograrlo se requiere modicar el actual marco regulatorio a n de obligar a los principales actores a abrirse a la mayor competencia y fomentar la convergencia tecnolgica a la brevedad. En este sentido, no slo se busca abrir el sector a la inversin extranjera y liberar el uso del espectro radioelctrico, sino fortalecer al regulador y separar las funciones de poltica pblica de las operativas. En la siguiente seccin se analiza el tercer tema central para la competitividad de largo plazo, mismo que incidir cada vez ms en la productividad de un pas que transita rpidamente hacia la Economa del Conocimiento. Nos referimos a la necesidad de crear las condiciones para que Mxico compita con xito en el entorno internacional para desarrollar, atraer y retener el talento, es decir, el capital humano de alto valor agregado. para las ltimas dcadas, sugieren que una proporcin elevada de crecimiento de la productividad de la mano de obra se explica por mejoras tecnolgicas. Tales mejoras tienen dos vas de transmisin: la primera es directa y se expresa a travs de cambios tecnolgicos incorporados al capital fsico; la segunda es mucho ms poderosa y se expresa indirectamente va aumentos en la productividad total de los factores (total factor productivity). Diversos anlisis de series de tiempo realizados para Estados Unidos146 y otros pases desarrollados como Japn,147 concluyen invariablemente que una proporcin elevada del crecimiento de la productividad se debe a mejoras tecnolgicas que derivan de la disponibilidad e incorporacin del capital humano a los procesos de produccin. Sin embargo, el capital humano se reproduce a ritmos relativamente lentos. Por ello, en los pases menos desarrollados, donde el capital humano educado es escaso y donde hay an muchas barreras que impiden aprovechar la tecnologa disponible, la productividad total de los factores crece lentamente.148 Esto no signica que la tecnologa no tenga efectos bencos en los pases en vas de desarrollo, simplemente subraya que para que estos benecios se maniesten es indispensable remover los obstculos que reprimen la innovacin tecnolgica y causan que el crecimiento de la productividad sea bajo. La literatura econmica sugiere que en la era de la informacin, las empresas149 y los pases150 deben crear incentivos para atraer y retener el talento (capital humano), del cual se derivan las innovaciones requeridas para mejorar la productividad de los factores y para distinguirse en el mercado. En suma, el talento es una de las principales fuentes de crecimiento y generacin de riqueza. Para sobresalir en la economa

Competir por talento contra el mundo

IMCO propone multiplicar los centros de capacitacin y aprendizaje fuera del sistema escolarizado formal, crear un Sistema Nacional de Competencias Laborales Empresariales, implementar una estrategia de escuelas innovadoras, y crear un nuevo modelo de universidades
Situacin internacional
Al analizar la economa global como si fuera un mercado integrado de bienes y servicios, cuyas interconexiones son la inversin y el intercambio comercial, se observa que la estructura de precios relativos tanto de los factores de produccin como de los productos y servicios, reeja la escasez relativa de los insumos entre pases. Visto desde este ngulo, se anticipa que aumentarn los precios relativos de aquellos insumos que no se puedan reproducir fcil o velozmente en el largo plazo. Debido a lo anterior y a los cambios en los patrones de consumo despus de la crisis nanciera internacional, se espera que se intensique la competencia econmica por varios factores de produccin. En opinin de IMCO, uno de estos factores y el ms importante de todos en el largo plazo es el talento. En esta seccin se estudiarn las tendencias globales de crecimiento y consumo de ste. La teora econmica del crecimiento y la evidencia emprica disponible
146 147 148

Ver Jorgensen, Dale W. (1995). Productivity: Postwar US Economic Growth. MIT Press. Ver Nakajima, T. (2002). Total Factor Productivity Growth: Survey Report. National Reports. Asian Productivity Organization.

Por ejemplo, varios investigadores concluyeron que durante las dcadas de 1960 a 1980, la productividad creci a un ritmo nulo en la mayora de los pases de Asia: Felipe, J. (1997). Total Factor Productivity Growth in East Asia: A Critical Survey. Asian Development Bank. En el caso de Mxico, llegamos a esa misma conclusin en anlisis cuyos resultados se publicaron en el Informe de Competitividad: Punto de Inexin (IMCO, 2007).
149 150

Guthridge, M., Komm, A., Lawson, E. (2008). Making Talent a Strategic Priority. McKinsey Quarterly, nmero 1. Brown, P., Green, A., Lauder, H. (2001). High Skills: Globalization, Competitiveness and Skill Formation. Oxford University Press.

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global es indispensable obtener un buen resultado en la Guerra por el Talento.151 La guerra por el talento es difcil de ganar debido a que ste tiene atributos especiales. Primero, las personas con sucientes capacidades para destacar en el mercado de talento son una pequea proporcin de la poblacin total.152 Segundo, si no son identicados oportunamente,153 el desempeo de estas personas tiende hacia la moda de la poblacin. Tercero, son altamente sensibles a la calidad del entorno educativo en que se desarrollan; consecuentemente, si el sistema de educacin es de baja calidad y no provee oportunidades de crecimiento, no se desarrollan al nivel de su potencial. Por ltimo, requieren un ambiente de trabajo y crecimiento que los estimule e incentive a obtener los logros intelectuales de que son capaces.154 Por todas las razones arriba enumeradas, el acervo de talento de los pases pobres es pequeo y crece a un ritmo relativamente bajo. Adems, como el talento es muy valioso en la economa global, las personas poseedoras de destrezas altas tienen movilidad internacional, lo cual les permite uir hacia aquellos mercados donde sus capacidades son reconocidas y recompensadas. La evidencia emprica indica que las personas que tienen destrezas y conocimientos altos no slo se mueven buscando mejores recompensas econmicas, sino que tambin son sensibles a las condiciones del medio ambiente en que viven.155 Por ello, la mayora de los pases en etapas intermedias de desarrollo pierden ao con ao parte de su base de talento, mismo que generalmente se reubica en los pases de ms altos ingresos. Por ejemplo, en el 2000, el 14.3% de los mexicanos con educacin terciaria vivan fuera del pas, generalmente en Estados Unidos. En el caso de Jamaica, la proporcin de esta poblacin era mucho ms elevada, pues es cercana al 80%.156 Los migrantes con talento generalmente se reubican en pases en los cuales las polticas migratorias favorecen la inmigracin de personas preparadas, como son Estados Unidos, Canad, Alemania, Francia y otros pases de altos ingresos,157 dentro de esos pases suelen congregarse en clusters de alto talento.158

un alumno con 10 aos de educacin promedio puede tener un menor nivel de escolaridad que un alumno con 6 aos de educacin promedio si la calidad educativa que recibi el ltimo es mejor. Por esta razn, construimos una variable llamada escolaridad efectiva, que pondera los aos de educacin promedio de un pas con su calidad educativa. Es decir, se multiplican los aos de educacin promedio de cada pas por el porcentaje de la calicacin promedio del pas en comparacin con la mejor calicacin de los pases en cada una de las 3 evaluaciones de PISA.159 Por ejemplo, en Mxico la escolaridad promedio es de 7.2 aos, pero la calicacin de ciencias y matemticas result ser 27% menor a la del pas con ms alta calicacin, por lo que la escolaridad efectiva resultante para Mxico es de 5.3 aos. Al comparar los aos de escolaridad efectiva con la competitividad de los pases y estados, resulta estadsticamente ms signicativo cuando no se asume que cada ao de escolaridad promedio trae consigo un desarrollo igual de talento. En particular, encontramos que el mejor ajuste estadstico del talento -as medido- con la competitividad, se obtiene cuando los aos de escolaridad efectiva se transforman con base en una escala que sigue una funcin sigmoidal (en forma de S), cuyo lmite superior es el pas con la escolaridad efectiva ms alta. Lo anterior quiere decir que el talento crece exponencialmente en un rango de educacin baja, mientras que en otros rangos crece linealmente y en otros, crece con rendimientos decrecientes. Ello nos dice que, en el mundo contemporneo, pocos aos promedio de escolaridad no traen aparejados cambios notable en el talento (colectivo) nacional; sin embargo, esos aos son fundamentales para sustentar los siguientes, en los que los retornos de talento son comparables a los esfuerzos en escolaridad; que conforme se avanza dentro del grupo con ms aos de escolaridad sta empieza a dar retornos decrecientes en talento; pero que, sin embargo, es necesario seguir incrementando la escolaridad puesto que el lmite superior de la curva se sigue moviendo hacia arriba por la presin de los otros competidores.
Grfica 8.1 ndice de educacin efectiva*
ndice de educacin
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
0 2 4 6 8 10 12

Denicin de talento
Para IMCO, el talento implica mucho ms que la educacin de la poblacin. Las habilidades y caractersticas de cada individuo son las que determinan el talento. Sin embargo, al ser muy complejas y no existir an formas satisfactorias para medirlas, generalmente se recurre a indicadores educativos o de escolaridad y a resultados de aprendizaje para tratar de capturar la magnitud o calidad del talento. Por ello, el primer paso que seguimos para analizar el talento fue comparar las diferencias en la educacin promedio en distintos pases. Aunque los aos de escolaridad muestran informacin valiosa, lo cierto es que la calidad educativa es igualmente importante como lo indican las pruebas de PISA que desarroll la OCDE. Con dichas pruebas, es posible ver cmo
164

Suecia Suiza Japn EUA Canad Rusia Hungra Francia

Italia Mxico Guatemala Brasil

Aos de educacin efectiva


* El ndice de educacin es creado con una funcin sigmoidea a partir de los aos de educacin efectiva normalizados. Fuente: IMCO con datos de UNESCO y OCDE 2009.

MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO

ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


De tomar lo anterior, Mxico debera tener como meta que la gran mayora de su poblacin contara con al menos 6 aos de escolaridad efectiva. Es decir, Mxico todava tiene que aumentar 0.7 aos efectivos de educacin, que se pueden lograr mejorando la calidad educativa a n de aumentar las calicaciones promedio que obtienen los mexicanos en PISA de 408 a 463 puntos. Sin embargo, los aos de educacin real no son sucientes para explicar las enormes diferencias salariales entre la poblacin con ms de 15 aos de educacin y la poblacin con slo educacin bsica en todos los pases. A saber, la remuneracin al trabajo en los pases de la OCDE parece ser bastante parecida entre personas con 15 aos o menos de estudios. A partir de ese nivel, sus ingresos aumentan a ritmos crecientes. Esto parece indicar que el mercado laboral est segmentado. Haber estudiado 15 aos o menos calica al trabajador para participar en el mercado de bajos conocimientos. Pero 15 aos o ms, lo calican para participar en el mercado laboral en el cual los estudios aportan valor a la produccin. Al comparar las diferencias salariales de la poblaciones ms educadas a lo largo del mundo, encontramos que los individuos ms educados (ms de 15 aos de educacin) obtienen una parte sustancialmente mayor a los menos educados. Estas diferencias salariales son an ms altas que la propia desigualdad de los pases. De hecho, al analizar la informacin de educacin e ingresos, salta a la
Grfica 8.2 Proporcin del ingreso promedio que captan los trabajadores por nivel de educacin
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

vista el hecho de que en todos los pases de la OCDE las personas con ms de 15 aos de educacin se llevan el 80% de la remuneracin al trabajo. Esto sugiere que para reducir la concentracin de ingresos de los pases se requiere primero reducir la concentracin de los conocimientos y destrezas. Debido a esta enorme desigualdad de ingresos entre los ms y los menos educados, decidimos explorar el talento considerando la proporcin de la poblacin joven de un pas (entre 24 y 35 aos) con ms de 15 aos de educacin. Aunque este acervo de talento sirve para distinguir la productividad presente y futura de los pases, no captura la calidad del sistema de educacin superior de los pases. Anteriormente encontramos que la escolaridad efectiva es un mejor indicador para explicar el desarrollo de los pases que la escolaridad promedio. Por ello, bajo la misma lgica utilizamos la proporcin de estudiantes extranjeros en educacin terciara en cada pas como la nica variable existente en los 48 pases analizados para estimar la calidad de la educacin superior. Ambas variables se ponderaron con el mismo peso y as se construy el nuevo ndice de talento que a partir de este ao IMCO incorpora en su denicin de competitividad. Al comparar la competitividad de los pases y su riqueza con el talento as denido, nuevamente se encontr que la mejor forma de relacionar dichas variables es ajustando el talento a una escala denida con base en una funcin sigmoidal. Es decir, una curva en forma de S, en cuya parte inferior y superior los rendimientos del talento son bajos, mientras que en la parte media de la curva las diferencias en talento tienen un impacto similar.
Grfica 8.3 ndice de talento
ndice de talento
12 10 8 6 4 2 0
0 2 4 6 8 10 12

Israel Canad Irlanda Corea Japn EUA Noruega Holanda Suiza Polonia Rusia China Mxico Chile Brasil India

Reino Unido Hungra Austria Suiza Portugal Irlanda Italia Noruega Francia Alemania Holanda Blgica Dinamarca Finlandia Suecia Espaa EUA Polonia Corea del Sur Canad Australia Repblica Checa Mxico*

+ de 15 aos de educacin - de 15 aos de educacin

Disponibilidad de talento*
* Disponibilidad de talento es = 0.5 *(% jvenes 24-35 aos en educacin terciaria) + 0.5 (% alumnos extranjeros en la poblacin de estudiantes Fuente: IMCO con datos de Education at a Glance (OCDE) 2008, IMD y UNESCO 2009.

*Slo incluye remuneraciones al trabajo y considera al 15% de la PEA con educacin mayor a 15 aos.

Fuente: IMCO con datos de la OCDE 2009.

151 152 153 154 155 156 157 158 159

Michaels, E., Handeld-Jones, H., Axelrod, B. (2001). The War for Talent. McKinsey & Co. Inc. Si se utiliza una denicin de talento basada en el coeciente intelectual, estamos hablando de menos del 5% de la poblacin. Center for Talented Youth, CTY at John Hopkins university, http://cty.jhu.edu/ Ibd. Kapur, D., McHale, J. (2005, octubre). The Global Migration of Talent: What does it Mean for Developing Countries. Center for Global Development. Ibd. Ibd. The Quest for Global Talent. (2006). Migration News (Vol. 12, nmero 4). University of California, Davis. Las pruebas de PISA que se aplican en ms de 50 pases evalan 3 reas: lectura, matemticas y ciencias, en jvenes de 15 aos.

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

165

Esta expresin del ndice de talento aproxima la ventaja competitiva que aporta el talento (poblacin con estudios terciarios ms estudiantes extranjeros) manteniendo constantes los dems factores de produccin. La curva sigmoidal traza diversos niveles relativos de disponibilidad de talento, y su tipologa sirve para denir la aportacin competitiva potencial de la dotacin relativa de talento de cada pas. La grca 8.3 sugiere que los pases en los cuales menos del 45% de la poblacin entre 24 y 35 aos de edad ha concluido estudios superiores (parte baja de la curva S), son pases que disponen de un acervo de talento demasiado pequeo para ser la base de su forma de competir en la economa global. La baja dotacin relativa de talento de estos pases, los obliga a especializarse en la produccin de bienes y servicios que son intensivos en el(los) factor(es) que tienen en abundancia relativa (por ejemplo, mano de obra de baja calicacin, recursos naturales, distancia a mercados clave, capital, etc.) En el siguiente segmento de la curva (parte ascendente de la curva S) aparecen los pases que tienen un acervo mediano de talento. Tpicamente estos pases derivan un gran benecio de la acumulacin adicional de talento, aunque tal dotacin normalmente es inferior en trminos relativos a lo requerido para basar en ella una ventaja sostenible en la economa global. Sin embargo, el acervo que se tiene aporta mucho al aprovechamiento y productividad de los dems factores de produccin, adems de que puede ser la base para participar selectivamente en negocios intensivos en capital humano. Finalmente, hay otro segmento de pases que son los que cuentan con una dotacin de ms del 70% de la poblacin de referencia que tiene estudios superiores. Estos se distinguen de los dems porque su acervo de recursos humanos es abundante. Adems, estn destinados a competir en el mercado global con base en la disponibilidad de talento, siendo sta su principal ventaja comparativa. Este grupo (que aparece en la parte superior de la curva S) est compuesto de pases en los cuales la proporcin de la poblacin con estudios altos es ya tan elevada que aumentarla ms aporta relativamente poco, pero que sin embargo, continan esforzndose en ello ante el riesgo de perder su posicin competitiva.

altamente preparadas es muy alta. Evaluada en la media de la funcin, un 1% de aumento en el acervo de talento conducira a 0.8% ms ingresos de la poblacin de los pases.
Grfica 8.4 Relacin riqueza y talento
90,000 80,000 70,000

Y= .001x + 13.237 R2 = .62 Correlacin = 0.78

PIB per cpita

60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0


0 20 40 60 80 100

ndice talento
Fuente: IMCO con datos de Education at a Glance (OCDE) 2008, IMD y UNESCO 2009.

Tambin hay una estrecha relacin entre la disponibilidad de talento y otras formas de desempeo econmico: La relacin entre la cuota de talento de los pases y el nivel de inversiones por PEA es alta, positiva y estadsticamente signicativa. Este era el resultado que esperbamos dada la denicin de competitividad de IMCO: La capacidad de un pas para atraer y retener inversiones y talento, y conrma que hay una relacin estrecha entre los activos tangibles y los activos intangibles. Tambin encontramos una relacin positiva entre la cuota de talento de los pases y el nivel que tienen en el ndice General de Competitividad de IMCO. Este resultado tambin conrma nuestras expectativas y sugiere que el talento es sensible a muchas de las mismas condiciones del entorno que incentivan la formacin de capital. En la grca 8.5 se muestran los datos correspondientes. Por ltimo, pudimos constatar que los dos factores de competitividad (subndices) del IMCO que ms se relacionan con la ndice de talento de cada pas son: - El subndice de Sociedad incluyente, preparada y sana, lo cual conrma el resultado que otros investigadores han encontrado en el sentido de que el talento migra buscando lugares propicios para sus actividades. - El subndice de Sectores econmicos en vigorosa competencia, lo cual tambin es lgico dado que en ese subndice se capturan hechos relacionados con la naturaleza de los sectores y la intensidad de competencia dentro de ellos.

Relacin del ndice de talento con los ingresos y la competitividad de los pases
El ndice de talento tiene una estrecha relacin con el desempeo econmico de los pases. En la grca 8.4, dicho ndice se relaciona estadsticamente con los ingresos medios de las personas (PIB per cpita). Como puede apreciarse en la grca, existe una relacin positiva y signicativa entre el acervo relativo de talento y el nivel de ingresos de la poblacin de estos pases. La pendiente de la regresin sugiere que aumentar la disponibilidad de talento est relacionado con niveles altos de ingresos puesto que la productividad de las personas es muy elevada. As, la sensibilidad de los ingresos a cambios en la disponibilidad de personas

166

MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO

ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


Grfica 8.5 Relacin talento con competitividad e inversiones160
FBCF por PEA
30000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0
0 20 40 60 80 100 120 0 20 40 60 80 100 120

Y= 2.37x -75.918 R2 = .62 Correlacin = 0.8


80 70 60 50 40 30 20

Y= 0.004x + 11.81 R2 = .63 Correlacin = 0.8

ndice de Competitividad

ndice talento Relaciones ms robustas con sectores econmicos con potencial + sociedad
Fuente: IMCO con datos de Education at a Glance (OCDE) 2008, IMD y UNESCO 2009.

ndice talento

Al gracar el ndice de talento con la riqueza de los pases, tambin encontramos que incluso la distribucin de la riqueza en el mundo puede modelarse como una S cuando la relacionamos con el ndice de talento. Lo anterior quiere decir que el talento paga mucho ms dentro de un rango determinado, por ejemplo dentro del rango de valores de 50-80 en el ndice de talento (0-100) y paga menos cuando se est por arriba o debajo de este rango (ver grca 8.6).
Grfica 8.6 Distribucin del ndice de talento en relacin a la riqueza en el mundo
PIB per cpita (dlares)
60000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 Centro Amrica Mxico 0
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Mxico ante la competencia por talento


Casi diez aos despus de la transicin poltica del 2000, y prximos al nal de la primera dcada del nuevo milenio, resulta doloroso observar que an siguen lejos las anheladas transformaciones que requiere el pas para contar con un sociedad incluyente, preparada y sana. La actual crisis nanciera agudiza nuestros rezagos sociales limitando nuestra capacidad de competir, al tiempo que la menor actividad econmica reduce los recursos susceptibles de aplicarse al desarrollo social. Ante esta difcil situacin, es urgente actuar a n de incrementar la capacidad de los mexicanos para acumular talento y aprovecharlo, as como su capacidad para atraerlo y retenerlo en el corto plazo.

EUA

Europa Australia

Grecia

Situacin actual: poca y pobre escolaridad


A pesar de la importancia que el talento y el capital humano tienen en las sociedades modernas, y no obstante los innumerables esfuerzos y las cuantiosas inversiones hechas por Mxico para su desarrollo, la educacin y el sistema educativo mexicanos son ahora ms un problema que una solucin para la formacin de capital humano. Ambos necesitan de una urgente y radical transformacin en todos sus niveles y modalidades, desde el preescolar hasta el posgrado. Ello no signica desconocer lo que se ha logrado, escatimar el mrito del avance en algunos aspectos o negar el buen desempeo en otros; ellos estn ah, pero es ms comn la excepcin que la regla. Baja escolaridad Las siguientes grcas hacen evidente que a pesar de que el nivel educativo de la poblacin mexicana sigue en aumento, su crecimiento no ha sido al paso que se requiere ni al ritmo en que otras naciones avanzan.

Rusia

ndice talento

Fuente: IMCO con datos de IMD, OCDE, UNESCO y Banco Mundial 2009.

En suma, todo parece indicar que el talento es y seguir siendo un recurso escaso de alto valor durante varias dcadas ms. Por ello, pases como Mxico deben esforzarse por incrementar su disponibilidad, como seguramente lo harn otros pases con los cuales compite. Los pases y empresas que quieran contar con el talento necesario para potenciar su crecimiento y riqueza, segn lo muestra la grca, tendrn que ofrecer condiciones atractivas para poder competir con xito en la Guerra por el Talento. Esto signicar crear condiciones apropiadas para atraer y retener talento.

160

Considerando el logaritmo natural de la formacin bruta de capital jo por cada persona econmicamente activa.

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

167

Grfica 8.7 Poblacin con educacin media superior, 2006 (% por grupo de edad)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Francia Reino Unido Chile(2004) Brasil (2004) Turqua Canad Corea Rusia Espaa Mxico EUA

Grfica 8.9 Escolaridad de la poblacin, 2006 (% de poblacin con mximo nivel de estudios)
100% 80% 60% 40% 20% 0% Reino Unido Francia Turqua Canad Rusia Corea Espaa Chile (2004) Brasil(2004) Mxico EUA

25-34 aos 35-44 aos


Fuente: OCDE, Education at a Glance 2008.

45-54 aos 55-64 aos Primaria + secundaria


Fuente: OCDE, Education at a Glance 2008.

Media superior + superior

La grca 8.8 muestra que en Mxico el porcentaje de jvenes entre 25 y 34 aos de edad con al menos educacin media superior se duplic en 30 aos, pasando de ser 17% en el grupo de 55 a 64 aos a ser 39% en el grupo de 25 a 34. Sin embargo, otros pases crecieron a un ritmo igual o mayor al de Mxico, ese es el caso de Brasil, Corea, Espaa, Turqua y Chile. Incluso algunos de los pases de mayor desarrollo crecieron el mismo nmero de puntos porcentuales que Mxico, no obstante que partieron de una situacin superior a la nuestra. Las cifras indican que si bien Mxico avanz y avanza con respecto a s mismo, se mantiene en la misma posicin en relacin con los pases que ms frecuentemente se utilizan como referencia.
Grfica 8.8 Poblacin con educacin superior, 2006 (% por grupo de edad)
80% 60% 40% 20% 0%

La grca 8.9, en la que se presenta el porcentaje de la poblacin de los pases seleccionados segn el mximo nivel de estudios alcanzado, Mxico es el nico cuya poblacin con estudios de educacin media superior o superior es menor a 25%. La conclusin general del anlisis de los datos mostrados es que la educacin y el sistema educativo mexicanos no han resuelto el rezago educativo del pas respecto a otras naciones. Es decir, la porcin educada y la escolaridad promedio de la poblacin mexicana siguen siendo bajas en comparacin con las de otras naciones. As, mientras entre los pases miembros de la OCDE el 70% de la poblacin de 25 aos o ms, cuenta en promedio con al menos una educacin mnima de media superior (de prepa), en Mxico la situacin es esencialmente la inversa: Ms de la mitad de nuestra poblacin adulta no cuenta siquiera con educacin media superior. Todava en el 2009, el nmero de jvenes con 15 aos o ms que se incorporan al mercado de trabajo sin contar con ese nivel de estudios supera al nmero de los que lo hacen tenindolo. Baja calidad De igual manera, no obstante ser meritorios y signicativos, los avances del sistema educativo nacional en infraestructura, apoyos, seguimiento y evaluacin, es igualmente evidente que los resultados en aprendizaje as como aquellos en movilidad y cohesin sociales, actividades de innovacin, investigacin y creatividad de la sociedad mexicana son menores a los de otras naciones. Rerindonos a los resultados de aprendizaje, las comparaciones internacionales realizadas mediante pruebas o exmenes estandarizados aplicados a estudiantes de distintos pases muestran que el desempeo de los jvenes mexicanos y, en consecuencia, de la educacin mexicana es muy pobre respecto al de los jvenes de otras naciones. Mientras ms del 50% de los estudiantes de los pases de la OCDE se ubican por arriba del nivel 3 de 6 en la escala del Programa para la Evaluacin de los Aprendizajes de los Estudiantes (PISA, por sus siglas en ingls), el 80% de los mexicanos est por debajo de ese nivel, y casi 20% se encuentra por debajo del nivel 1 (ver grca 8.10).

Reino Unido

Chile(2004)

Canad

Rusia

Corea

Francia

Espaa

Mxico

Turqua

25-34 aos 35-44 aos


Fuente: OCDE, Education at a Glance 2008.

45-54 aos 55-64 aos

La grca 8.8 muestra que lo mismo sucede en el caso de la educacin superior. Mientras slo 8% de los adultos entre 55 y 64 aos de edad cuenta con ese nivel de estudios, el 19% de aquellos entre 25 a 34 aos lo tiene. Nuevamente, aunque esta diferencia en porcentajes es evidencia clara de avance, conviene percatarse que en el conjunto de pases seleccionados, Corea, Espaa y Francia igualaron o superaron la tasa de crecimiento mostrada por Mxico; Corea casi la duplic. Las cifras reiteran que Mxico avanza a paso lento, slo Brasil, Chile y Turqua, mostraron un crecimiento comparable al de Mxico.

168

MXICO ANTE LA CRISIS QUE CAMBI AL MUNDO

Brasil (2004)

EUA

ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


Grfica 8.10 Porcentaje de estudiantes por nivel de dominio de ciencia en la escala de PISA
1-6 en 2006
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

En resumen y en comparacin con los pases con los que se asocia y compite, Mxico tiene: 1. Una poblacin con muy baja preparacin 2. Un sistema educativo inecaz y desigual Es decir, el talento disponible en Mxico o su ndice de talento, no estn a la altura de lo que requiere para insertarse con xito en la Sociedad de la informacin y el conocimiento.

Reino Unido

Francia

Turqua

Espaa

Canad

Corea

Brasil

Chile

Rango de calicacin (0 ms bajo, 6 ms alto) Hasta 2


Fuente: OCDE, Education at a Glance 2008.

Mxico

Rusia

EUA

Las causas de una pobre educacin


Si bien existen muchos factores que inciden en la capacidad de innovacin, desarrollo tecnolgico y otras expresiones intelectuales de los mexicanos, en el IMCO consideramos que las dos principales causas de esta situacin son: 1. El autoritarismo, centralismo y paternalismo que arrastra el sistema educativo nacional desde su creacin en 1921 no obstante que la educacin dej de ser factor de unidad nacional e impulsor del crecimiento econmico y de la equidad social por lo menos desde (los aos ochenta).162 2. Un modelo educativo anticuado, rgido, poco estimulante para profesores y estudiantes, centrado en la memorizacin, en el docente y el aula, no conducente a la interaccin creativa entre educador y educando ni al desarrollo de habilidades y destrezas en este ltimo.
Tabla 8.1 Porcentaje de alumnos que alcanzan al menos el nivel de logro educativo bsico
en los exmenes EXCALE por dominio, ao escolar y entidad federativa (2006)
3o de primaria
Espaol 73 78 79 72 75 72 68 76 83 74 72 67 72 72 78 67 75 75 81 74 76 76 76 74 78 68 77 75 74 66 73 Matemticas 65 69 68 62 64 71 49 66 76 59 58 45 51 66 60 53 67 54 78 58 62 64 59 68 64 42 64 62 54 52 61

3-4

5-6

La grca muestra los resultados en alfabetismo cientco que posean los jvenes de 15 aos evaluados en el 2006.161 La escala est construida de forma tal que los estudiantes en un nivel dado cuentan con el conocimiento y dominan las competencias propias de ese nivel, as como las de los niveles inferiores. El nivel menor a 1 indica que los estudiantes en ese nivel no posean los conocimientos ni las habilidades mostradas por los jvenes del nivel 1. Los mismos resultados decientes se dan en el dominio de matemticas y en capacidad lectora, los otros dos aspectos que han sido evaluados por PISA. En pocas palabras, la educacin mexicana est muy lejos de tener la calidad de otros pases. De hecho, el que sean tan pocos los mexicanos que calican en los dos niveles ms altos de la escala PISA, lleva incluso a considerar si el sistema educativo mexicano inhibe, en vez de desarrollar, el potencial de los nios y jvenes. Desigualdad En adicin a los pobres resultados alcanzados por Mxico en comparacin con otros pases, es pertinente recordar que las diferencias al interior del pas tambin son grandes tanto en cobertura como en resultados de aprendizaje. La tabla 8.1 muestra que ms de la mitad de los nios en 3 de primaria y de los jvenes en 3 de secundaria no lograron un desempeo Bsico en espaol y matemticas en los Exmenes de la Calidad y el Logro Educativo (EXCALE), aplicados por el Instituto Nacional de Evaluacin Educativa (INEE) en las 32 entidades federativas en 2006. Pero sealan, igualmente, las diferencias de resultados de aprendizaje entre entidades; diferencias que replican otras desigualdades conocidas, y que se reejan en que mientras 4 de cada 5 nios que estudian la educacin bsica en planteles privados llegan a la universidad, la proporcin de los que lo hacen entre los que se educaron en planteles pblicos es de slo 1 en 4.

Entidad Federativa
Aguascalientes Baja California BajaCalifornia Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

6o de primaria
Espaol 85 88 89 79 87 82 69 85 94 83 80 72 79 87 84 73 87 81 85 77 81 88 84 79 87 85 77 86 83 81 81 83 Matemticas 87 87 88 80 87 83 70 86 91 85 80 73 82 87 85 72 87 83 85 80 82 90 84 81 88 86 77 84 83 83 82 86

3o de secundaria
Espaol 67 73 70 66 66 71 49 71 82 65 67 56 65 51 75 56 69 62 67 54 64 71 69 65 71 67 60 69 69 66 68 57 Matemticas 55 50 49 48 45 50 37 52 60 47 52 38 50 63 54 39 50 45 47 41 48 53 47 47 55 44 38 49 50 47 46 44

Fuente: INEE. Panorama Educativo de Mxico 2007. Tablas RE01-1, RE02-1 y RE03-1,

161 El alfabetismo cientco determina el grado en que los individuos: i) poseen conocimientos cientcos que usan para identicar asuntos, adquirir conocimientos, explicar fenmenos y sacar conclusiones en temas relacionados con la ciencia; ii) entienden los puntos que caracterizan a la ciencia como una forma de conocimiento y de indagacin; iii) muestran tener conciencia de la forma en que la ciencia y la tecnologa afectan nuestros entornos material, intelectual y cultural; iv) interactan, como ciudadanos, en temas relacionados con la ciencia. 162

Solana, F. (2006).Educacin. Visiones y revisiones. Mxico Siglo XXI, p. 7.

Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

169

De una forma u otra, todos los nios y jvenes de Mxico son enseados a reprimir su curiosidad, a no cuestionar al profesor y sus enseanzas, a no aprender por s mismos. Esto, que se extiende desde la preprimaria hasta

el doctorado, explica porqu se producen tan pocos empresarios, artistas y cientcos, as como porqu las instituciones mexicanas de educacin superior no son atractivas para los jvenes de otros pases.

Reexiones sobre la educacin nacional


Gilberto Guevara Niebla Director del Centro de Investigacin Educativo y Actualizacin de Profesores A.C.
El conocimiento es la base de la racionalidad.
Talcott Parsons

educacin superior (dominada an hoy por carreras como comercio, administracin y derecho) o el perl curricular de carreras tcnicas (por ejemplo, ingeniera industrial). Las demandas de creatividad en el plano de tecnologa de la industria no son tomadas en cuenta en los currcula de las universidades (claro, tampoco la industria se acerca frecuentemente a las universidades para plantear sus requerimientos). La autonoma universitaria impide que haya una poltica de educacin superior de Estado y los centros de estudio tienden a reproducir, antes que cambiar, sus prcticas acadmicas. 3. La escuela en todos sus niveles es socialmente selectiva. La primera seleccin se produce al dividirse el sistema en dos redes: la privada y la pblica. Despus, opera la seleccin vertical: es 40 veces ms probable que un hijo de empresario llegue a la universidad a que lo haga un hijo de obrero. Se trata de fenmenos asociados a diferencias en capital cultural y en el ethos de los alumnos. La unidad (curricular) de la escuela tiene efectos de desigualdad sobre los (culturalmente) desiguales. En cuanto a los determinismos geogrcos, la escuela urbana tiene ventajas sobre la escuela rural. Un 40 % de las escuelas primarias (principalmente rurales) son escuelas incompletas. 4. La normatividad de la educacin es deciente y defectuosa. Podemos suponer que contamos con un concepto normativo central correcto, el artculo tercero, pero la ley reglamentaria, la Ley General de Educacin (LGE), no es un instrumento til para orientar las prcticas pedaggicas de los docentes. Es una norma prolija, confusa y con vacos lamentables. Tmese, por ejemplo, el caso de los consejos de participacin social (VII-2) y se puede comprobar que stos estn conceptualizados decientemente y sus funciones mal denidas (a consecuencia de esta carencia, la SEP se tom la libertad de expedir dos acuerdos, el 260 y el 280, para cubrir esos vacos). La LGE debera precisar los medios a travs de los cuales la esuela debe alcanzar sus nes, pero no lo hace. 5. En la educacin bsica pblica, el problema principal es la organizacin centralizada del sistema y, junto a ello, la gestin vertical. El centro, la SEP, decide casi todo (nanciamiento, calendarios, horarios, planes de estudio, programas de estudio, programas especiales, materiales, reglas de organizacin escolar, etc.) y muy pocas facultades se han trasladado efectivamente a los gobiernos de los estados (operacin administrativa, construccin y reparacin de escuelas). Las relaciones laborales, y con ello la contratacin de personal, que en estricto sentido deberan ser facultad exclusiva de las entidades federativas desde 1993 se apoyan jurdicamente en un Reglamento Federal que data de 1946 y que atribuye todo el poder de negociacin en esta materia al SNTE. En la prctica actual, las negociaciones laborales se desdoblan en negociacin central (SEP-SNTE) y negociacin estatal. Las

1. Los problemas de la educacin nacional son estructurales, lo que signica que no se van a resolver con sustituir a los directivos, aumentar los recursos, hacer evaluaciones o realizar cambios aislados. Estructurales signica: a) que hay hbitos y pautas de conducta hondamente arraigadas entre los (centenares de miles) actores del sistema; b) que muchos de sus vicios se explican por principios y reglas errneas de organizacin y c) que las soluciones a muchos de esos problemas educativos obligan a atender aspectos sociales ms amplios (como la pobreza). Lo anterior no signica que no haya en el seno del sistema escolar contradicciones y conictos o que ste no pueda cambiar. Lo que s dice es que un cambio no ser fcil de realizar. Cualquiera que sea el cambio, exige una reconversin de las subjetividades, una reeducacin de los actores, una reforma de las reglas con que opera el sistema y una poltica vigorosa de vigilancia del Estado y la sociedad sobre el sistema y su entorno. En particular, se deben considerar los patrones de distribucin de las decisiones y el control; debemos cambiar los pesos y contrapesos que aparecen en la arquitectura institucional. Las conguraciones estructurales determinan las decisiones humanas y las conductas. Existe en la actualidad una ausencia de crtica social sobre la escuela y tambin de auto-crtica por parte de sus actores, este conformismo se explica por inercias culturales. Hay en la sociedad mexicana una (extraa) aceptacin colectiva del papel de la escuela como legitimadora de un sistema social injusto y como edicadora de una herencia cultural pre-moderna y autoritaria. 2. El primer problema es la separacin abismal que existe entre las necesidades nacionales (de la produccin, de la edicacin democrtica, de la construccin de una cultura nacional diversa y unitaria) y la funcin del sistema educativo. La escuela en los niveles bsicos transmite conocimientos ajenos a esas necesidades y ajenos a los intereses psicolgicos de los alumnos. En educacin media superior y en la superior, se aplican criterios administrativos que buscan sobre todo preservar la estabilidad poltica, dando satisfaccin a las demandas de los grupos internos (sindicatos, grupos docentes de presin, alumnos, etc.). Su orientacin es, por tanto de autoconsumo desatendiendo las demandas sociales. A modo de ilustracin se puede examinar la estructura de la matrcula de las instituciones de
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estructuras intermedias, correas de transmisin (inspectores, jefes de sector, etc.), tienen funciones marcadamente administrativas y poco ecaces. En el otro extremo, las escuelas carecen casi por completo de facultades de decisin. Se puede decir que las escuelas son simples unidades de operacin dirigidas desde fuera. Dado este peculiar esquema de organizacin, la escuela es una entidad dbil y la vida escolar es pobre. La escuela es pobre incluso materialmente, pues no recibe recursos econmicos sucientes (con pocas excepciones) ni tienen un adecuado equipamiento y mantenimiento. Hay que hacer notar que muchos profesores se esfuerzan por remontar estas adversidades y hacer un buen trabajo, pero es raro encontrar en las escuelas de educacin bsica comunidades acadmicas bien organizadas, motivadas y vinculadas a su entorno. Esto ocurre generalmente cuando hay un liderazgo efectivo del director. Cuando se produce este fenmeno, se crea una atmsfera interna de entusiasmo y se activan las asociaciones de padres que, por lo general, son entidades pasivas que carecen de facultades y de dinmica propia (la ley Acuerdo 180- las despoja de toda funcin sustantiva). 6. Las virtudes y carencias del sistema educativo tienen una explicacin histrica. Despus de una etapa de experimentacin centrada principalmente en al escuela rural (1920-1940), el Estado de la Revolucin Mexicana organiz la educacin sobre un patrn moderno, urbano, dualista (escuela pblica/escuela privada), con gestin centralizada y contenidos curriculares uniformes, que se expandi (1960-Plan de Once Aos) con base en una preocupacin populista de llevar servicios educativos a las masas sin importar la calidad de esos servicios. La educacin era un servicio que se intercambiaba por votos a favor del partido ocial. El poder educativo se concentr en la burocracia de la SEP y en la organizacin sindical de tipo corporativo que tena, para el Estado, una importancia poltica crucial. Esto signica que entre 1950 y 1990 hubo muy poca o nula experimentacin pedaggica, escasa investigacin educativa y una mediocre formacin de docentes. Se masic una educacin bsica que con el tiempo fue degradndose y hundindose en la mediocridad. 7. Imposible negar que en los aos 70 se hizo un ensayo fallido por renovar los procesos pedaggicos. En 1984 se produjo una reforma importante en las escuelas normales. No fue sino hasta 1992, a travs del Acuerdo Nacional de Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB) se hizo el nico intento serio para llevar a cabo una reforma estructural sobre todo en dos sentidos: la descentralizacin de la operacin de las escuelas y la participacin social (el control social de las escuelas servira de dinamizador de la vida acadmica de las escuelas y tendra una efecto neutralizador sobre el SNTE). En ambos se fracas. Debido a fallas humanas y desequilibrios polticos (generados por las discontinuidades sexenales y la diversidad de actitudes de los gobiernos estatales), la descentralizacin se mantuvo en un plano confuso y jams cristaliz en una autonoma nanciera de los estados. Durante el sexenio 1994-2000 los consejos de participacin social fueron convertidos en estructuras burocrticas, vacas de todo contenido y sin facultades de control y decisin. 8. Entre el ao 2000 y el 2009 (con el PAN en al Presidencia de la Repblica), hemos presenciado una consagracin del statu quo escolar. En estos aos se hicieron pblicos los resultados deplorables que obtuvieron los alumnos mexicanos en varios exmenes internacionales (PEARLSIEA, OCDE-PISA) y que fueron conrmados por pruebas nacionales realizadas por el Instituto Nacional de Evaluacin de la Educacin (INEE) creado en 2002. Pero no hubo como respuesta ninguna reforma de fondo, la accin del Estado se concret a echar a andar programas particulares con inuencia reducida (PEC, PNL, Enciclomedia). En este perodo, en cambio, el liderazgo del SNTE acrecent su poder subordinando la fuerza del gremio a intereses de partidos polticos (los lderes crearon su partido, el PANAL, que acta unas veces en apoyo del PAN, otras del PRI), aumentando su inuencia (siempre ticamente nefasta) en materia educativa y en control del sistema escolar. La incorporacin de la educacin preescolar y la secundaria dentro de la categora de educacin bsica repercuti en un reforzamiento de los activos sindicales. La poltica educativa es decidida a travs de un consenso con el SNTE y, secundariamente, recogiendo la opinin de algunos organismos de la sociedad civil vinculados a ciertos grupos empresariales. Mxico, D.F. 1 de mayo de 2009

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La grca 8.11 muestra la distribucin de los estudiantes extranjeros en educacin superior (licenciatura y posgrado) en cada uno de los pases de destino para 2005. Las cifras indican que incluso pases muy pequeos en comparacin a Mxico, atraen ms estudiantes que el nuestro.163
Grfica 8.11 Proporcin de estudiantes internacionales
Otros pases invitados OCDE 10.7% EUA 20.0% Otros pases OCDE 11.5% (Mxico 0.42%) Malasia 1.4% Blgica 1.6% Italia 1.7% Espaa 1.7% Sud frica 1.8% Nueva Zelanda 2.3% Rusia 2.6% Japn 4.4% Canad 5.1% Australia 6.3%
Fuente: OCDE, Education at a Glance 2008.

Eje 1. Modernizacin de los centros escolares a travs de: a) mejorar la infraestructura, mobiliario y equipo; b) incorporar a maestros y alumnos en las tecnologas de informacin y comunicacin, incrementando la capacidad de cmputo de las escuelas y su conectividad a la red internacional; c) involucrar a los padres de familia y a la sociedad en la gestin y cuidado de las escuelas. En cuanto a infraestructura, se ampli la meta a atender 27,000 a 33,455 escuelas, de las cuales se atienden actualmente cerca de 10 mil. A este ritmo se necesitarn otros 3 aos para alcanzar el objetivo, sin tomar en cuenta las que se irn agregando cada ao.

Reino Unido 11.3%

Alemania 8.9%

Francia 8.5%

En cuanto a tecnologa y conectividad, se pretende dotar de computadoras conectadas a Internet a 155 mil aulas para el 2012. Lo nico que se puede saber sobre esta meta, es que se est experimentando con 200 escuelas (144 de ellas con conectividad). Tampoco se cuenta con informacin respecto a la proporcin de los nios de esas escuelas que cuentan con esa tecnologa en casa. En cuanto a la evaluacin, se pretende que para 2012 existan: i) 50 mil Consejos Escolares de Participacin Social; ii) 100 mil escuelas con modelos de gestin participativa; iii) 37 mil escuelas incorporadas al Programa Escuela Segura; iv) 5,500 escuelas participantes en el Programa Escuelas de Tiempo Completo; v) 21 mil escuelas en el Programa Escuela Siempre Abierta; vi) 32 mil escuelas en el Programa Escuelas de Bajo Rendimiento. En el caso de la creacin del Sistema Nacional de Informacin de las escuelas, actualmente se trabaja en la integracin de la base de datos. En todos los casos, se informa que no hay retraso respecto a lo programado, y se han conformado ya cerca de 40 mil Consejos Escolares de Participacin Social (i), se han incorporado 14,308 escuelas al programa Escuela Segura (iii), 790 al de Escuelas de Tiempo Completo (iv), y 4,781 al de Escuelas de Bajo Rendimiento. Eje 2. Profesionalizacin de los maestros a travs de: a) cambios en los procesos para el ingreso y la promocin de los maestros y las autoridades escolares; b) el fortalecimiento de los procesos para la formacin, actualizacin, y certicacin de los maestros; c) ajustes en los factores considerados en la carrera magisterial y en los estmulos otorgados a los maestros. El avance en este eje llev a que ms de 70 mil profesores presentaran exmenes, donde slo cerca de 24 mil lo acreditaron. Sin embargo, por los procesos seguidos y los tiempos utilizados, el Observatorio Ciudadano de la Educacin consider que se perdi la oportunidad de terminar con la asignacin de plazas que no obedeciera criterios de calidad educativa, y se hizo evidente que un examen deciente y concursos de este tipo no impiden la corrupcin en el manejo de plazas, simplemente llevan a cambios en las formas de hacerla.165 Ms recientemente, la prensa inform que quince estados le estaban dando la vuelta a la Alianza y no haban sometido a concurso las

Aunque hay pocos cambios importantes en el sector educativo, s hay asuntos que vale la pena mencionar en los ltimos aos, entre estos el ms importante es el de la Alianza por la Calidad Educativa que se describe a continuacin. Pero antes conviene reparar en que, si bien el IMCO considera que el sistema educativo estara mejor de cumplirse lo propuesto en la Alianza, tambin considera que sus estrategias y acciones son esencialmente instrumentales y no transformadoras. Por ejemplo, el IMCO no cree que debiera haber un Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), entre muchas razones porque los gobiernos federal y estatal no deberan ser patrones de los maestros.

Lo ya avanzado: La Alianza por la Calidad Educativa


La Alianza por la Calidad Educativa propone impulsar una transformacin por la calidad educativa y convoca, a gobiernos, legisladores, autoridades educativas, padres de familia, estudiantes, sociedad civil, empresarios y academia para avanzar en la construccin de una Poltica de Estado efectiva, capaz de transformar y poner al da el sistema educativo. La alianza est estructurada entorno a cinco ejes: 1. Modernizacin de los centros escolares. 2. Profesionalizacin de los maestros. 3. Bienestar y desarrollo integral de los alumnos. 4. Formacin integral de los alumnos para la vida y el trabajo. 5. Evaluar para mejorar. A pesar de que la Alianza no presenta una visin clara de la educacin que se espera para el futuro de Mxico, existen algunas propuestas que llaman la atencin. A continuacin se describen los logros en torno a cada eje.164

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plazas de nueva creacin ni las vacantes, dejando de aplicar la prueba a los maestros.166 Eje 3. Bienestar y desarrollo integral de los alumnos a travs de: a) la salud, alimentacin y nutricin de los alumnos, especialmente aquellos ms vulnerables; b) las condiciones sociales que impiden el acceso, la permanencia y el egreso oportuno de los alumnos. Es prematuro hablar de avance en el primer punto ya que se estn elaborando los manuales y otros apoyos para incrementar la cultura en torno a la relacin salud, alimentacin y nutricin; en cuanto al segundo punto se han asignado 5,200,000 becas para fortalecer al Programa Oportunidades, lo que simplemente refuerza un programa ya existente otorgando, 75 mil becas ms que antes. Eje 4. Formacin integral de los alumnos para la vida y el trabajo a travs de: a) una reforma curricular orientada al desarrollo de competencias y habilidades; b) la enseanza del ingls desde el preescolar y la promocin de la interculturalidad. El avance en el primer objetivo es la revisin y actualizacin de 32 programas de estudio de primaria (y una prueba piloto en 4,910 escuelas) aunque se carece de informacin en la forma de capacitacin a los maestros, y los resultados de la prueba piloto. En cuanto al segundo punto slo se puede decir que las tareas y plazos son razonables para los objetivos que se persiguen. Eje 5. Evaluar para mejorar. Este eje consta de dos objetivos: a) articular el Sistema Nacional de Evaluacin, conjuntando las instancias, procesos y procedimientos existentes; b) evaluacin exhaustiva y peridica en todos los actores del proceso educativo. En el primer objetivo slo se realiz un inventario de acciones de evaluacin a cargo de los gobiernos estatales; los nuevos procesos de certicacin de docentes formarn parte del Sistema Nacional de Evaluacin de Educacin Bsica, pero la constitucin de este ltimo contina en revisin jurdica. En relacin con el segundo, se acord que las instancias que resulten competentes sern las responsables de denir los estndares de desempeo para la evaluacin de alumnos, docentes, centros escolares y autoridades educativas; y que la SEP ha desarrollado acciones especcas para la articulacin de resultados de distintas evaluaciones. A un ao de su rma, la ausencia de informacin del avance de la Alianza en los ltimos seis meses ha puesto en duda la capacidad de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y la voluntad del SNTE para llevarla adelante. Dicho escepticismo exista desde que fue concebida dada la poca participacin de la sociedad, la importancia que se asign al SNTE como nico interlocutor del gobierno federal en materia educativa y el que los recursos nancieros y humanos de la Subsecretara de Educacin Bsica de la SEP, pasaron a ser administrados por el SNTE va esa dependencia. El cambio de titular en la SEP, ocurrido mientras se editaba este escrito, slo incrementa el escepticismo respecto al benecio de esta Alianza y su continuidad.

No hay tiempo que perder


El sistema educativo nacional est atrapado en la inercia y los viejos hbitos protegidos, tolerados, aprovechados o promovidos por el corporativismo sindical y la burocracia gubernamental. Las resistencias propias a estas dos grandes estructuras hacen que los cambios sugeridos incluso los propuestos conjuntamente, como en el caso de la Alianza por la calidad de la educacin rara vez lleguen al maestro, se introduzcan en el saln de clases y, menos an, repercutan en el alumno. Por otro lado, la accin de la sociedad civil est poco articulada, sin coordinacin suciente para incidir en la direccin del sistema educativo o impulsar su cambio. En IMCO creemos que no se puede esperar que el sindicato libere al magisterio nacional o permita que lo hagan los gobiernos estatales, ni que el gobierno federal o el Congreso (los nicos con fuerza para hacerlo) lo obliguen a ello. Tampoco es posible esperar que la SEP, o las Secretaras de educacin de los estados organicen y transeran la operacin de escuelas, planteles y sistemas a otros niveles de gobierno o de administracin, entre otras razones porque en las condiciones actuales ello los dejara an ms expuestos a las decisiones sindicales. Tampoco hay tiempo para esperar que las universidades decidan modicar los viejos usos y costumbres que paralizan su capacidad para transformarse y reinventarse. La crisis econmica mundial ha acelerado la necesidad de cambio, el talento cobra cada da ms valor y la crisis disminuye la demanda de empleos, especialmente para los jvenes que no cuentan con una preparacin slida. Por otro lado, la crisis contribuye a generar condiciones tales que si no se atiende y mejora la preparacin de los jvenes de 15 y ms aos que estn ya en el mercado laboral (tantos que muchos

163 De acuerdo a la SEP, Formato 911, en el ciclo escolar slo 1,957 de un total de 635,167 personas que se incribieron por vez primera para estudiar la licenciatura en Mxico (es decir 3 dcimas de uno porciento) estudiaron el bachillerato fuera del pas y, por tanto, se suponen extranjeros (si bien muchos de ellos podran ser migrantes o hijos de migrantes mexicanos); en ese mismo ao slo 703 de un total de 64,091 personas que se inscribieron por primera vez para estudiar un posgrado en Mxico (es decir, el 1 porciento) estudiaron su licenciatura en el extranjero y por tanto se puede suponer que eran extranjeros. 164

La informacin ms reciente disponible corresponde al 19 de noviembre de 2008, a tan slo seis meses de haberse iniciado la Alianza, por lo que en esta descripcin se supone que se logr lo que se dice en cada caso. Observatorio Ciudadano de la Educacin. (2009). Alianza por la Calidad de la Educacin: entre la crtica y la apariencia. Revista Este Pas: abril, pp. 70-74. Del Valle, S. (2009, 1 de junio). Reforma. Primera Seccin, pp. 1 y 13.

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de ellos ya ni siquiera calican como jvenes), Mxico no slo perder competitividad sino pondr en peligro la convivencia social. Por estas razones, consideramos que es urgente transformar al sistema educativo mexicano y pensamos que ello es factible si se desarrollan 4 estrategias: 1. Multiplicar los centros de capacitacin y aprendizaje fuera del sistema escolarizado formal. 2. Crear un Sistema Empresariales. Nacional de Competencias Laborales

constante de la reexin, el anlisis y la capacidad de concluir y sintetizar resultados en los estudiantes, as como aprendiendo a documentar los procesos utilizados para lograr lo anterior. Evaluacin del estudiante, profesor y la accin institucional.- Es necesario evaluar para conocer fortalezas y debilidades, estimar el valor agregado de cada plantel, institucin o programa y retroalimentarlos. Uso de tecnologas de la informacin y comunicacin (TICs) en la educacin.- Los cuatro puntos anteriores son ms fciles de lograr en la actualidad por el uso de las TICs. Estas permiten disminuir los tiempos y esfuerzos para memorizar informacin fctica, permitiendo a alumnos y profesores concentrarse en los procesos para su anlisis y cuestionamiento. Adems, permiten y propician que los temas sean actuales, asegurando el contacto de los estudiantes con el mundo real. Las TICs tambin permiten llevar a cabo evaluaciones ecientes, oportunas y conables para retroalimentar a instituciones, profesores y estudiantes, as como difundir a bajo costo lineamientos, estndares y programas, contribuyendo as a la equidad educativa. Lo anterior ha hecho que las TICs sean una destreza requerida para la educacin. Sin estas tecnologas no se puede cambiar el paradigma educativo y la brecha educativa se ampliar rpidamente.168 Para promover estos 5 objetivos dentro de nuestro sistema educativo se proponen 4 grandes estrategias:

3. Implementar una estrategia para el sistema educativo nacional de escuelas innovadoras. 4. Competir por talento mediante universidades modernas.

De la intencin a la accin
Hoy hay, nalmente, cierto grado de convergencia en el mundo sobre las transformaciones en torno al aprendizaje y, en consecuencia, en torno a los procesos educativos que son ms tiles.167 Transformar el paradigma de la educacin nacional en la direccin que sealan los trabajos ms completos y recientes requiere lograr seis objetivos: Educacin personalizada con aprendizajes responsablemente autnomos.- Esto demanda modicar las prcticas docentes actuales, centradas en el profesor y sus enseanzas, a prcticas para el aprendizaje, centradas en el estudiante y sus aprendizajes; signica asegurar que los estudiantes aprendan a aprender. Competencias y destrezas.- Esto implica asegurar que los estudiantes adquieran competencias adems de conocimientos, es decir, que no slo aprendan conceptos, enfoques y datos, sino que aprendan a utilizarlos (entre otras razones para que sean ms empleables); hacer que los aprendizajes sean pertinentes, usando contextos reales y estimulando la capacidad para encontrar soluciones a problemas, ms que cubrir todos los temas de un rea especca de conocimiento. Educacin exible, centrada en el estudiante, en el aprendizaje.Que signica exibilizar procesos y programas para que no todos los estudiantes tengan que seguir el mismo paso ni la misma ruta. De esta forma se pueden multiplicar y cambiar los conocimientos durante los periodos y ciclos escolares; reducir las horas de clase de alumno-profesor y dar ms trabajo al alumno por su cuenta para que aprenda a buscar y organizar informacin y a preparar informes. Desarrollo de pensamiento crtico y construccin de una organizacin que aprende.- Aprender a pensar para los estudiantes es visto como el objetivo nal de la educacin. ste se crea mediante el estmulo
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1. Multiplicar centros de capacitacin y aprendizaje fuera del sistema escolarizado formal


Multiplicar todo tipo de centros que apoyen la educacin de los mexicanos, particularmente aquellos que busquen o usen los cinco objetivos mencionados, a n de ejercer presin a favor del cambio de la cultura educativa prevaleciente. Por ejemplo, creando incentivos econmicos para crear sitios que ofrezcan servicios de educacin o capacitacin en lnea. Existen muchas modalidades: los que ensean a escribir o matemticas elementales, los que preparan para los exmenes de ingreso a las universidades o para acreditar el bachillerato, y los que ofrecen cursos especializados y diplomados. Aunque algunos de estos centros no sean tiles, en la medida que existan muchos para escoger, se irn eliminando los indeseables. Ms an, las empresas y los gobiernos pueden estimular unos y desincentivar otros. Adems, existen centros y proyectos educativos que operan sin contar con el reconocimiento ocial del gobierno, el REVOE169 y que sin embargo se reconoce que brindan un servicio til (y de calidad) para sus educandos y la sociedad.170

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Aunque la SEP reconoci la importancia de evaluar y acreditar los conocimientos adquiridos de manera autodidacta fuera de los planteles educativos formales, son necesarias ms acciones en esta direccin. Por lo que las universidades, empresas, academias e incluso los gobiernos deben reconocer estas capacidades, especialmente en los trabajadores. El uso de las TICs para nuevos enfoques pedaggicos y los avances en procesos y mecanismos de evaluacin, junto con la extensa informacin, lineamientos y criterios para el diseo de cursos en lnea, hacen posible la multiplicacin de grupos pblicos y privados de capacitacin en lnea. Esto permite atender a poblaciones especcas en forma ecaz, eciente, personalizada y a bajo costo. En general, todo sitio debe contar con: i) Un conjunto de cursos, tutoriales o formas programadas de interaccin entre el estudiante y el sitio que le permitan aprender. ii) Mecanismos para el seguimiento de la trayectoria y aprendizaje de cada estudiante, y su retroalimentacin con base en procesos de evaluacin pertinentes. iii) Un mecanismo para la evaluacin de los aprendizajes de los estudiantes y la certicacin del nivel de dominio en cada uno de ellos. Las ramicaciones y posibilidades de esta propuesta son muy variadas, por ejemplo, para el establecimiento de normas tcnicas de proceso y de producto; para la operacin de bolsas de trabajo a nivel local, estatal o nacional, etc. Existen distintos ejemplos en diversas partes del mundo, algunos de ellos operados por el sector privado en colaboracin con el sector gubernamental. Si bien es cierto que muchos centros de este tipo pueden funcionar sin nanciamiento externo recuperando sus costos a travs de la publicidad, cobrando por los procesos de evaluacin para la certicacin y por la certicacin misma, o sirviendo como centros de colocacin o bolsas de trabajo, convendra generar lineamientos precisos que permitieran regular los servicios provistos a n de hacer deducibles de impuestos algunos de ellos (sea para las empresas o los individuos).

2. Crear un Sistema Nacional de Competencias Laborales Empresariales


Mxico necesita elevar la preparacin de su fuerza de trabajo para lograr al menos 15 aos de escolaridad y competir en los mercados mundiales. La respuesta del sistema educativo es lenta y los procesos de capacitacin al margen de ste carecen a menudo de pertinencia, atractivo y reconocimiento. Sin embargo, es claro que un conjunto de empresas mexicanas ha logrado adaptarse a los cambios mundiales y alcanzar una posicin destacada. Ello ha implicado su constante actualizacin tecnolgica y administrativa as como la de su personal. Aunque las acciones para desarrollar el capital humano de las empresas se lleva a cabo aisladamente de forma institucional, es posible desarrollar un esfuerzo colectivo que genere sinergias, benecie a los trabajadores y contribuya al mismo tiempo al crecimiento nacional. La propuesta radica en aprovechar la fuerza y capacidad empresarial mexicana para generar un sistema gil, autnomo y de calidad, que reconozca las competencias especcas que posean los trabajadores de las empresas del pas. Con base en dicho sistema, el sector privado coordinado con el pblico pueden construir bases de informacin y varios procesos asociados que contribuyan a elevar el nivel de conocimientos del pas.171 Los esfuerzos que se han realizado en este sentido son la creacin de las normas tcnicas y los certicados de competencia laboral del CONOCER,172 y el diploma ROCO.173 Tanto los certicados como las normas han sido utilizados, y estas ltimas han servido en ocasiones como base para desarrollar pautas laborales y profesionales propias, que reejan mejor la incorporacin de nuevas tecnologas, sistemas administrativos y otros tipos de conocimientos especializados que requieren las empresas. Si esta informacin estuviera documentada, podra ser una fuente importante de consulta para las empresas mexicanas, ya que servira para: Identicar buenas prcticas, caractersticas y distinciones especcas por tipos de empresas. Contar con referentes para la capacitacin. Contar con referentes para la contratacin y promocin de personal.

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Los modelos o enfoques ms acabados en torno a estas ideas son los asociados a la llamada Trayectoria o Diseo de Instruccin Personalizada para el Pensamiento Complejo (Critical Learning Instructional Path); ver M. Fullan, P. Hill y C. Crvola, (2009). Breakthrough. Corwin Press para la educacin bsica. Y J.J.G. Merrinboer y L. Kester, (2005). The Four-Component Instructional Design. The Cambridge Handbook of Multimedia Learning. Cambridge University Press, para la educacin superior. Kuznetsov, Y.,y Dahlman, C. J. (2008). Mexico's Transition to a Knowledge-Based Economy. Banco Mundial, p. 19. REVOE, Reconocimiento de Validez Ocial de Estudios por la SEP.

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Algunos de stos estn orientados a temas especcos como el aprendizaje de lenguas, otros a la preparacin en cuestiones no acadmicas, y hay incluso unos que siendo planteles escolares funcionan bajo lineamientos y autorizaciones especcas.
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Sugerir reas de capacitacin, desarrollo e innovacin, proveer normas tcnicas y de operacin, y crear mecanismos de vinculacin entre empresas y entre empresas y gobierno. CONOCER, Consejo de Normalizacin y Certicacin de Competencia Laboral, cuenta con 84 Comits de Normalizacin y 628 normas tcnicas de Competencia Laboral.

El Reconocimiento Ocial de la Competencia Ocupacional permite, previa evaluacin, obtener un diploma expedido por la SEP validando los conocimientos, habilidades, destrezas y aptitudes de las personas, y se basa en las especialidades y cursos de los Centros de Capacitacin para el Trabajo Industrial.

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Para que esta fuente de informacin sea til, verstil y permanentemente actualizada se requiere: un proceso constante de alimentacin de informacin bajo un esquema uniforme de organizacin y descripcin de las competencias laborales. Tambin es necesario crear una base de datos accesible que permita bsquedas rpidas que respondan fcilmente a las necesidades de las empresas. Lo hasta aqu descrito representa una oportunidad para generar una organizacin de base empresarial vinculada o no con el CONOCER u otros organismos gubernamentales que con lineamientos precisos, bases taxonmicas comunes, y criterios de calidad (Estndares de Competencias Laborales Empresariales), invite a las empresas a sistematizar y formalizar la descripcin de las tareas y competencias que su personal ha tenido que desarrollar para desempearse con xito en los distintos puestos de la empresa. Esta organizacin sera la responsable de: Extender un reconocimiento a las personas que muestren poseer las competencias mediante procesos de evaluacin apropiados a ellas. Reconocer y supervisar los centros de evaluacin que puedan llevar a cabo la evaluacin de competencias. Registrar las competencias y sus niveles de desempeo por rea y sector de actividad. Los Estndares Empresariales de Competencia Laboral (EECL) debern contar con: Informacin sobre las funciones y tareas que se realizan en las empresas y que son necesarias para la descripcin y actualizacin de puestos, as como las caractersticas que se requieran para un desempeo adecuado en esas funciones (Competencias laborales empresariales, CLE). Mecanismos para evaluar las CLE bajo criterios especcos de calidad y capacidad para procesar y sistematizar la informacin. Un sistema en lnea para consulta pblica y una organizacin que je y sistematice los EECL y las CLE, establezca nexos de trabajo con las empresas, los centros de capacitacin, de evaluacin y certicacin.

Pero es tal la cantidad de recursos que Mxico dedica a la educacin, tantas las personas que laboran en ella, y tantos los estudiantes que a travs de ella esperan desarrollarse, que no se puede dejar de disear estrategias que lleven a mejorarla y transformarla. Entre estos cambios hay varios que cuestan poco o nada (pecuniariamente hablando)176 y otros, como el que sugerimos, que cuestan ms en relacin a los esfuerzos necesarios para vencer resistencias, persuadir, iniciar y dar continuidad a la transformacin cultural (la gestin del cambio) requerida. La propuesta consiste en transformar escuelas en las que se ensea a escuelas en las que se aprende, y vincular estas ltimas en redes o sistemas escolares identicados y unidos en el propsito comn de aplicar, en cada escuela, procesos innovadores de enseanza-aprendizaje. Esto es, caracterizados por los cinco objetivos antes mencionados. Lo anterior se puede lograr recurriendo a la vocacin magisterial que subyace en toda escuela y todo maestro, y al deseo de cumplir que tambin se encuentra en los funcionarios y los gobiernos. Ejemplos de alianzas entre escuelas, gobiernos e iniciativa privada los hay en muchas partes del mundo.177 Tambin hay ejemplos mexicanos, aunque la mayor parte de ellos sean poco conocidos.178 Ese es el caso, por ejemplo, del Sistema de Enseanza Vivencial e Indagatoria de la Ciencia (SEVIC) que desde hace aos viene impulsando Innovec (asociacin civil dedicada a la innovacin en la enseanza de las ciencias). Utilizando una metodologa novedosa desarrollada en Estados Unidos y adaptada a Mxico, el Innovec ha extendido este programa a miles de escuelas y cientos de miles de nios de primaria con el apoyo de los gobiernos federal y local. La diferencia entre el esfuerzo del Innovec y los esfuerzos ms conocidos de la sociedad mexicana para mejorar a su sistema escolarizado, es que en el primero no se dan apoyos sin direccin educativa y sin generar redes de escuelas o planteles que comparten esa direccin y se comprometen al logro de los objetivos educativos comunes. La propuesta del IMCO consiste en fomentar que las asociaciones privadas, las empresas y los ciudadanos ayudemos a la multiplicacin de redes de esta naturaleza.

4. Competir por talento mediante universidades modernas


No obstante que las universidades son de las organizaciones con mayor promedio educativo y estn dedicadas a la investigacin de nuevas ideas sobre la naturaleza y la sociedad, frecuentemente son instituciones conservadoras en su organizacin y en sus procesos de enseanza. En trminos generales, las universidades no responden al mercado laboral. Desde la perspectiva del empleo se argumenta que la humanidad (ms especcamente, las naciones avanzadas) est transitando a la Tercera Revolucin Industrial. En ese proceso, la automatizacin de tareas y la posibilidad de tercerizacin fuera de las fronteras (outsourcing offshore) premiarn a las naciones que cuenten con ms personas que

3. Implementar una estrategia de escuelas innovadoras para el sistema educativo nacional175


Despus de cien aos de operacin, existe en Mxico un sistema educativo atrapado entre corporaciones (federales, estatales y sindicales) e incentivos polticos que hacen difcil pensar que las burocracias acepten caminos que las lleven a dejar de existir. La escasez de cuadros directivos preparados para iniciar la marcha y mantenerla, lleva a pensar que la tarea de liberar a la educacin mexicana es imposible.

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ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


se diferencien de las mquinas (incluyendo las computadoras). Es decir, en la nueva revolucin la Era de la Informacin, importarn ms la clase y la calidad de la educacin que se tenga que el nmero de aos de educacin completados. Mxico necesita capacitar y reentrenar a su fuerza de trabajo si es que quiere competir en la era de la informacin y el mercado transfronterizo de empleos. Para ello, es necesario transformar las universidades. Un buen ejemplo para Mxico sobre estas transformaciones es el Proceso de Bolonia,180 iniciado en 1999 por algunos pases, y adoptado despus por casi medio centenar de ellos. En este momento, ms de 900 universidades europeas estn trabajando para que en el 2010, todas ellas ofrezcan una educacin universitaria: Flexible y general Centrada en el estudiante, en las competencias y el pensamiento crtico Organizada en tres ciclos de estudio: Bachiller, Magster y Doctorado Que enfatiza la innovacin y la investigacin A primera vista parecera que los cambios no son particularmente notables. Sin embargo, implican una transformacin de paradigma educativo y una visin de las universidades ms cercana a la inglesa, americana, australiana o canadiense, que a cualquiera de las prevalecientes en el continente europeo. A diferencia de la licenciatura mexicana, generalmente estructurada en torno a un programa de estudios centrado en una profesin o disciplina, que dura entre 4 y 6 aos; el primer ciclo de estudios en las universidades europeas post-Bolonia no ser especializado sino que buscar dar una preparacin ms general e integral que la actual, durar slo 3 4 aos, y sus graduados no recibirn un ttulo profesional sino el de Bachiller a semejanza de lo que sucede, por ejemplo, en los Estados Unidos. La educacin en ese nivel estar:
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Centrada en los estudiantes y sus aprendizajes, y no en el docente y sus enseanzas, asegurando as que los primeros desarrollen una capacidad de aprendizaje autnoma: que aprendan a aprender. Basada en competencias, es decir, en saber hacer en vez de slo saber, a n de que tengan ms posibilidades de generar o encontrar trabajo. Enfocada a desarrollar la capacidad para el pensamiento complejo que les permita abordar problemas nuevos y encontrar soluciones nuevas a problemas viejos: aprender a pensar. Las caractersticas anteriores, de lograrse, implican que la ctedra, el aula y la memoria dejan de ser los ejes en torno a los que gira el proceso educativo, para dar paso a un nuevo paradigma en el que se espera, acepta y fomenta, que los estudiantes tengan modalidades distintas de aprendizaje (en forma y en ritmo), as como intereses igualmente diversos, por lo que se procura una instruccin ms personalizada en la que el alumno es ms responsable de sus aprendizajes y el profesor es ms un facilitador que un transmisor de una sola visin o verdad. Un paradigma que premia la independencia y originalidad de pensamiento, mucho ms que la repeticin de las ideas o visiones ya establecidas. Con Bolonia, el ttulo profesional se obtiene al culminar el segundo de los ciclos de estudio mencionados el de magister y slo para las llamadas profesiones reguladas. stas son generalmente denidas por los gobiernos y es frecuente que en el otorgamiento del ttulo profesional participen activamente las asociaciones gremiales en adicin a las universidades. En los otros casos, es decir cuando no se trata de profesiones reguladas, el magister es equivalente a una maestra. En Mxico, son raras las universidades que estn considerando cambiar su estructura, su modelo pedaggico o sus prcticas de enseanza. Ello explica en parte el porqu nuestras universidades no atraen a estudiantes

Los EECL describirn de manera clara, precisa y uniforme las funciones que servirn de referente para que: 1. Las empresas: expliciten su capital intelectual; cuenten con descripciones de puesto precisas y actualizadas; tengan herramientas reales para la planeacin de los recursos humanos; cuenten con informacin comparativa para el diseo y estructura organizacional; dispongan de elementos para el diseo de los puestos de trabajo y reingeniera; cuenten referentes para el anlisis de necesidades de capacitacin y contratacin y posean instrumentos y normas para comprobar el cumplimiento de sus obligaciones de capacitacin. 2. Los centros empresariales: cuenten con informacin de las necesidades de recursos humanos de las empresas a las que sirven; conozcan la situacin de oferta y demanda de trabajo en la regin; dispongan de elementos para el anlisis y la planeacin de las actividades del Centro; incrementen sus mecanismos de vinculacin con las empresas; cuenten con recursos nancieros para cumplir sus nuevas funciones. 3. Los centros de evaluacin y capacitacin: cuenten con referentes generales y especcos precisos para sus procesos de evaluacin; dispongan de informacin respecto a las necesidades de capacitacin de los distintos sectores de ocupacin; tengan mejores datos respecto de los campos y sectores de evaluacin potenciales. 4. Los gobiernos y la sociedad: dispongan de informacin precisa respecto al estado del Capital Humano de la fuerza laboral; cuenten con elementos respecto al nivel y estado de conocimientos de las empresas mexicanas y tengan nuevas herramientas para la planeacin del desarrollo econmico, industrial, tcnico y cientco de Mxico. Matthews, P., et. al. (2009). Policy measures implemented in the rst cycle of compulsory education in Portugal (International evaluation). Portugal: Ministerio de Educacin. Diaz de Cosso, R.(2006). Educacin. Visiones y revisiones. Solana, F. (Compilador). Mxico Siglo XXI, pp. 32 y 33.

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Ejemplos de la accin en sistemas ociales son, en Portugal, P. Matthews, E. Klaver, J. Lannert, G. Conluain y A. Ventura, Policy measures implemented in the rst cycle of compulsory education in Portugal (International evaluation), (2009) Ministerio de Educacin, Portugal. Y, en Colombia, de un accin inicialmente privada que luego se extendi a los sistemas pblicos http://www.escuelanueva.org OCDE, Innovation to Learn, Learning to Innovate. Alan S. Blinder, Education for the Third Industrial Revolution, http://www.princeton.edu/ceps/workingpapers/163blinder.pdf

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Salvador Malo, Propuestas y acciones universitarias para la transformacin de la educacin superior en Amrica Latina. Informe nal del Proyecto 6x4 UEALC. Resumen Ejecutivo. 2008, ASCUN, Colombia, 535 pginas; S. Malo, El Proceso de Bolonia y la Educacin Superior en Amrica Latina, Revista Foreign Affairs en espaol, Vol. 5, Nm. 2, 2005, ITAM pp.21-33; S. Malo, Educacin Superior: paradigma en entredicho, en Revista Este Pas, No. 178, pp.43-49, Enero (2006), Mxico.

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ni talentos de otras regiones del mundo. Las cifras disponibles indican que en la competencia global por talentos, Mxico gura ya entre las naciones que ms personas con alta preparacin exporta, aunque en trminos porcentuales de su poblacin total ese nmero contine siendo bajo.181 La propuesta para Mxico no implica adoptar o duplicar el proceso de Bolonia, sino generar procesos de reexin sobre la universidad mexicana similares a los que ha generado dicha propuesta en las naciones que se han adherido a ella. S implica asumir que los procesos de enseanza y aprendizaje pueden y deben cambiar, que es necesario repensar las profesiones y las disciplinas y sus interacciones. Tambin signica tomar conciencia de que se trata de esfuerzos colectivos, institucionales, estatales o nacionales, no de esfuerzos aislados e inconexos. Por ltimo, implica decidir que esos esfuerzos deben llegar al estudiante, al profesor, al administrador y a la sociedad; y por ello, asumir que un cambio de paradigma no se da de un ao al siguiente, sino que requiere de esfuerzos continuados sistemticamente a lo largo de varios aos. Existen evidencias del inters de las instituciones por explorar este camino,182 al cual se ha comprometido la Universidad Veracruzana (UV). Esta universidad inici hace casi diez aos un proceso para la introduccin de un Modelo Educativo Integral y Flexible, adoptando ms recientemente una organizacin en tres ciclos de estudio (siguiendo a Bolonia) y entrando ahora a una etapa de reformas de segunda generacin, en la que buscan que la totalidad de sus profesores adopte prcticas acordes con los puntos descritos en la seccin De la intencin a la accin de este escrito.

Innova-Cesal est estructurado en una serie de estrategias y propuestas para los procesos de enseanza-aprendizaje en la licenciatura (el pregrado), y se apoya en la construccin colectiva de experiencias de enseanza-aprendizaje que se da dentro de mbitos disciplinares o profesionales. Unas y otras se requieren para reconocer las caractersticas especcas propias a cada disciplina o profesin, dar un tratamiento diferenciado a cada una de ellas dentro de un mismo enfoque pedaggico o didctico, y lograr la apropiacin y desarrollos a nivel institucional que implican cambiar la cultura acadmica. El proyecto Innova-Cesal seguir esta estrategia. Sus participantes trabajarn en grupos por rea temtica: Econmico-administrativa; Ciencias de la salud; Ingenieras y tecnologa; Ciencias bsicas; Humanidades y ciencias sociales; y Artes. Cada uno de estos grupos desarrollar estrategias pedaggicas y docentes que los acadmicos llevarn a la prctica en sus instituciones durante un periodo escolar y reportarn los resultados en las reuniones generales del proyecto. Los aspectos docentes que se enfatizarn estn orientados al desarrollo del pensamiento complejo y las competencias profesionales, a la vinculacin de la investigacin con la docencia, al uso efectivo de las tecnologas de la informacin y comunicacin para el aprendizaje, al desarrollo de procesos e instrumentos de evaluacin acordes a los aspectos anteriores y a la formacin de profesores. La interaccin entre acadmicos de distintas universidades y regiones siempre ha sido una forma efectiva de transmisin y generacin de conocimientos. En los ltimos aos se ha propiciado esta interaccin para la reexin sobre los procesos de enseanza en torno a los temas o reas de conocimiento. En otras palabras, se ha enfatizado la necesidad de dialogar, discutir y reexionar sobre las prcticas docentes, los mecanismos para lograr aprendizajes efectivos, y sobre la organizacin y formas de internalizacin de los conocimientos. De esa manera, y a lo largo de dos y medio aos, un centenar de profesores universitarios de seis reas temticas diferentes y de distintas naciones de Amrica Latina, junto con varios colegas de Europa, experimentarn, desarrollarn y sistematizarn estrategias en torno a los propsitos de la formacin, las prcticas pedaggicas, la estructura curricular, la evaluacin y la preparacin de profesores en el nivel universitario tiles para ensear a aprender. En ese proceso de intercambio, anlisis, explicitacin y documentacin de prcticas, los profesores participantes encontrarn tambin, nuevas formas de aprender a ensear, es decir, de mejorar sus propias prcticas de enseanza. Cada seis meses se tendrn reuniones de trabajo con todos los participantes para conocer los avances, discutir los resultados, anar las estrategias y programar las acciones futuras. En esas reuniones se contar con la participacin de expertos europeos y latinoamericanos que presentarn resultados recientes de investigacin educativa, as como experiencias exitosas de estrategias docentes en torno a los aspectos especcos del proyecto.

Un ejemplo de accin para la transformacin de la educacin superior


Dada la conjuncin de enfoques, el IMCO est trabajando con la Universidad Veracruzana en un proyecto de colaboracin acadmica entre instituciones de educacin superior de Amrica Latina y Europa: el proyecto Innova-Cesal. El propsito central de este proyecto es contribuir a la transformacin de las enseanzas universitarias a n de mejorar el aprendizaje de los estudiantes. El nombre del proyecto reeja el inters de las instituciones asociadas en asegurar que las universidades sean centros en donde la enseanza, las prcticas docentes y los conocimientos, estn en permanente y continua renovacin; as como el deseo de contribuir a la creacin de una Comunidad de Educacin Superior en Amrica Latina. Descansa, por un lado, en el fuerte bagaje de experiencias internacionales para la transformacin educativa, particularmente evidentes en los procesos de cambio que impulsan la reconstruccin de la educacin superior europea. Aprovecha tambin las experiencias recientes en cuestiones de generacin y transmisin del conocimiento de otras regiones y naciones y de las cuales la Universidad Veracruzana es un ejemplo.

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ACCIONES PARA ENFRENTAR LA CRISIS


El proyecto, presentado al Programa ALFA III de la Comunidad Europea por la Universidad Veracruzana y otras seis instituciones, entre ellas el IMCO,183 fue seleccionado de entre 140 proyectos para recibir nanciamiento; es adems, el nico que est siendo coordinado por una universidad latinoamericana.184 Las cuatro lneas estratgicas de accin que se detallaron buscan multiplicar experiencias educativas y de personas ocupadas en educar fuera de las normas y los enfoques dominantes; a travs de preparar el terreno para facilitar, la aceptacin y la introduccin de nuevos enfoques educativos, para erosionar y cuestionar los viejos dogmas de la educacin nacional, para liberar la energa y capacidad institucional, la creatividad y capacidad de maestros, profesores, y estudiosos de la educacin, y sobre todo, para crear mecanismos mediante los cuales los estudiantes verdaderamente aprendan y desarrollen su potencial en benecio de Mxico y de ellos mismos.

Conclusin
En el mundo dinmico, competitivo y altamente tecnolgico en que estamos inmersos, el talento y el capital humano y, por consecuencia, la educacin y los sistemas educativos son determinantes del progreso y del bienestar social de las sociedades. Bajo la premisa anterior, las crecientes cifras de nuestro sistema educativo nos han transmitido y siguen transmitindonos que Mxico avanza con altibajos en la direccin correcta. Sin embargo, un breve anlisis, como el aqu realizado a partir de unos cuantos indicadores, nos indica que eso no es as, pues persiste el rezago, cuantitativo y cualitativo frente a la educacin en las naciones con las que ms frecuentemente nos comparamos; lo mismo sucede al interior de Mxico. Al hacer suya la visin de la importancia que la educacin tiene en el desarrollo de la capacidad innovadora de las economas contemporneas, el IMCO considera que la poca innovacin mexicana se debe, en primer lugar, a la pobreza de la educacin nacional, y seala que la centralizacin y el obsoleto paradigma de educacin son los dos factores que ms obstaculizan la reiterada revolucin educativa que necesita Mxico. Pese a la urgencia que tiene Mxico de transformar la educacin y el sistema educativo nacional, el IMCO no propone ni pregona, en este tema y ocasin, un ataque frontal al (a los) monopolio(s) educativos(s), no por prudencia ni falta de arrestos, sino por considerar que esa estrategia est condenada al fracaso dado el momento que vive Mxico, y con l, sus sistemas poltico, gubernamental y universitario. El IMCO se ocupa de sealar cambios que deben lograrse para liberar a la educacin mexicana de los enfoques anticuados y de los monopolios educativos, es decir, sealamos los cambios necesarios para construir, adelantar, experimentar e insertar nuevos paradigmas. Todos ellos implican la participacin directa y ms intensa de la sociedad mexicana en la educacin misma sin entrar en conicto con el sistema educativo escolarizado o con las pocas acciones no escolarizadas que ste ofrece.

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OECD, The Global Competition for Talent. Mobility of the Highly Skilled, (2008).

ASCUN, Propuestas y acciones universitarias para la transformacin de la educacin superior en Amrica Latina. Informe nal del Proyecto 6x4 UEALC. Resumen Ejecutivo. 2008, ASCUN, Colombia.

183 Adems de la UV y el IMCO, las instituciones asociadas que presentaron el proyecto son: el Instituto de Educacin de la Universidad de Londres, la Universidad de Paris, Val de Marne, la Universidad Tcnica de Lisboa, la Universidad de Costa Rica, la Universidad Nacional de Cuyo, Argentina, la Universidad Industrial de Santander y la Universidad del Rosario, en Colombia, y la Asociacin Aseguramiento de la Calidad en la Educacin y el Trabajo. 184

Para ms informacin consultar el sitio web del proyecto en http://www.innovacesal.org/

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