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Un proyecto de investigacin de lderes y expertos conducido por GlobeScan y MRC McLean Hazel

Desafos de las Megaciudades

Desafos de las Megaciudades


Una perspectiva de los lderes y expertos
Un proyecto de investigacin conducido por GlobeScan y MRC McLean Hazel Patrocinado por Siemens

Prefacio

Agradecimientos Este reporte fue escrito por The Economist Intelligence Unit, basado en una investigacin conducida por MRC McLean Hazle y GlobeScan. Queremos Agradecer a todos aquellos que participaron en la encuesta por sus valiosos aportes y tiempo.

Desafos de las Megaciudades

n algn punto en 2007, la humanidad alcanzar un hito demogrfico significativo: por primera vez en la historia la gente vivir ms en ciudades que en el campo, de acuerdo con predicciones de las Naciones Unidas. Para 2030, ms de 60% de la gente vivir en ciudades. La tasa de crecimiento es particularmente acelerada en muchas de las denominadas megaciudades, ciudades con ms de 10 millones de habitantes. Las megaciudades listadas por las Naciones Unidas tienen una poblacin total alrededor de 280 millones. Ellas estn incrementando los motores de crecimiento de sus respectivas economas nacionales. Pero as como estas ciudades y economas crecen, tambin lo hacen sus desafos. Un asunto clave es el peso que ocupa el crecimiento sobre las infraestructuras urbanas. Los residentes urbanos de todo el mundo quieren -y merecen- una buena calidad de vida. Necesitan aire limpio para respirar, agua potable para beber y electricidad confiable para darle energa a sus vidas. La gente necesita servicios de salud. Tambin necesita moverse, por lo cual los sistemas de transporte deben ser capaces de movilizar a millones de personas con la menor presin posible sobre el ambiente o los presupuestos de la ciudad. En otras palabras, una buena calidad de vida requiere una infraestructura en perfecto funcionamiento. A su vez, una infraestructura efectiva contribuye a la

prosperidad econmica, as como al mejoramiento de la calidad de vida. Desafortunadamente, la infraestructura en muchas ciudades presenta carencias frente a las necesidades de la poblacin, un desafo central para los gobiernos de la ciudad tanto en las naciones emergentes como en las industrializadas. Este reporte compendia los hallazgos clave de un nico proyecto global de investigacin realizado por dos organizaciones independientes de investigacin, con el apoyo de Siemens, el proveedor de infraestructura. La meta del proyecto fue adelantar una investigacin a nivel de megaciudad individual, para recolectar datos objetivos, as como tambin perspectivas de alcaldes, administradores de ciudades y otros expertos en desafos de infraestructura local. Ms de 500 expertos del sector pblico y privado, de 25 ciudades, fueron entrevistados para este propsito. El resultado fue fascinante y, esperamos, un panorama til sobre cmo son priorizados los desafos y cules soluciones de infraestructura son las ms capaces para mejorar la economa local, el ambiente y la calidad de vida de las megaciudades. Esperamos que disfrute leer este reporte! Prof. George Hazel, OBE, MRC McLean Hazel Doug Miller, GlobeScan

2 Desafos de las Megaciudades

Shanghai

Contenido
Captulo 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Principales hallazgos Desafos de las Megaciudades: panorama general Prioridades de los interesados: el Gran Cuadro Cinco infraestructuras Transporte Electricidad Agua y Aguas Residuales Salud Proteccin y Seguridad Gobierno de la Ciudad y Finanzas Conclusiones Apndice: Metodologa Pgina 4 10 18 24 26 32 38 44 50 56 64 66
Desafos de las Megaciudades 3

Principales hallazgos

Ciudad de Nueva York

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Principales hallazgos
Las megaciudades priorizan la competitividad econmica y el empleo Los asuntos de medio ambiente podran ser sacrificados por el crecimiento El transporte rebasa todas las otras preocupaciones de infraestructura Mejor gobernabilidad es un paso vital hacia mejores ciudades Soluciones integrales son deseables, pero difciles de alcanzar Las ciudades buscarn mejorar sus servicios, pero podran hacer ms para manejar la demanda La tecnologa ayudar a brindar transparencia y eficiencia El sector privado tiene un papel que jugar en el incremento de la eficiencia
4 Desafos de las Megaciudades

Principales hallazgos

ser el ao en que, por primera vez en la historia, ms gente vivir en ciudades que en el campo. Para muchos, esta es la megaciudad que simboliza aquello que es inspirador y, al mismo tiempo, perturbador en esta era de rpida urbanizacin. Las megaciudades de hoy son el hogar de al menos una dcima parte de la poblacin urbana mundial. Como las grandes metrpolis que las precedieron, estas megaciudades actan como imanes para el comercio, la cultura, el conocimiento y la industria, pero en

2007

una escala sin precedentes. En una variedad de formas, todas ellas encaran retos de gran complejidad social y ambiental. Alcanzar el desarrollo humano y econmico que las megaciudades requieren, al tiempo que mejorar sus numerosos problemas, requerir el desarrollo de soluciones innovadoras de infraestructura y de nuevos enfoques para el gobierno metropolitano. Este reporte explora los desafos clave y tendencias que perfilarn el desarrollo urbano en 25 ciudades globales durante los prximos

aos. Los hallazgos estn basados en una encuesta en profundidad realizada a ms de 500 lderes y expertos relacionados con las megaciudades, incluyendo gobernantes electos, empleados del sector pblico y privado y lderes de opinin como acadmicos, Organizaciones No Gubernamentales (ONG's) y medios de comunicacin. Esta encuesta fue complementada con una vasta investigacin con fuentes secundarias que arroj luz sobre los desafos clave que enfrentan las ciudades globales en diversas etapas de desarrollo.

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Principales hallazgos

Buenos Aires

Los principales hallazgos de la investigacin incluyen lo siguiente.

Las megaciudades priorizan la competitividad econmica y el empleo. Cuando se pregunt cules asuntos conducen la toma de decisiones, el 81% de los interesados involucrados en la administracin de la ciudad citaron la importancia de la economa y el empleo. Existe una fuerte concentracin sobre la creacin de empleos, con un desempleo creciente como el ms alto desafo econmico para los encuestados en las ciudades emergentes y en transicin. La competitividad en la economa global es otra consideracin importante. Seis de cada diez interesados piensan que sus ciudades otorgan gran importancia al hecho de ser competitivas para atraer la inversin privada al momento de decidir sobre temas de infraestructura. Los asuntos ambientales, no obstante, pueden ser sacrificados por el crecimiento. A lo largo de toda la encuesta los interesados otorgaron alta importancia a los temas ambientales. Ellos ven la contaminacin del aire como el desafo ambiental ms significativo, seguido por temas de congestionamiento. Seis de cada diez interesados creen que los lderes de la ciudad reconocen el papel vital que pueden jugar las decisiones de infraestructura en la

proteccin del medio ambiente. En la encuesta, los temas ambientales tambin sobresalen con prominencia en el pensamiento de los especialistas en infraestructura: los de transporte predicen un nfasis en soluciones de transporte masivo, y los del sector de energa muestran una fuerte inclinacin por soluciones basadas en recursos renovables. Pero si se tuviera que escoger entre el medio ambiente y el crecimiento econmico, ste ltimo gana con frecuencia. Esto se da particularmente en los pases en desarrollo, donde 55% de los interesados predicen que sus ciudades sacrificarn consideraciones ambientales por el bien de una capacidad incrementada, comparado con solamente 14% de los encuestados en ciudades maduras que piensan que esto ocurrir. El transporte rebasa todas las dems preocupaciones de infraestructura. El transporte emerge por amplio margen como el mayor desafo de infraestructura de una megaciudad. Esta es el rea de infraestructura que los interesados creen que tiene el mayor impacto sobre la competitividad de una ciudad. Tambin estn muy concientes de su impacto ambiental (por ejemplo, la contaminacin del aire) y estn a favor de soluciones de trnsito masivo ms ecolgicas. Adems, no resulta sorprendente encontrar que el transporte tambin emerge como la principal prioridad para la inversin. Los interesados reconocen que los otros cuatro sectores de infraestructura cubiertos por este estudio agua, electricidad, salud, proteccin y seguridad-, tambin requieren inversin. De manera interesante, ellos estn menos dispuestos a ver un fuerte vnculo entre el gasto en estas reas y mejoras en la competitividad, a pesar del hecho de cada una tiene un impacto importante sobre el atractivo general de una ciudad para captar inversin.

6 Desafos de las Megaciudades

Mejor gobierno es un paso vital para tener mejores ciudades. Con numerosas reas demandando inversin en mejor infraestructura, no resulta sorprendente que el tema del financiamiento emerja como un gran tema para muchos de los interesados encuestados. Pero, para aquellos involucrados en la administracin de la ciudad, la prioridad mxima que se debe seguir son las mejoras en el gobierno, ms que el dinero. Ms de la mitad de los encuestados con conocimiento en administracin urbana consideran una mejora en la planeacin como la prioridad para resolver los problemas de las ciudades, comparado con solamente 12 % de los encuestados que priorizan el incremento de fondos. Aparte de mayor planeacin estratgica, existe tambin una fuerte concentracin en una gestin ms eficiente de infraestructura y servicios. Ambos objetivos requerirn ciudades que den un paso de administraciones pasivas de servicios existentes, a un estilo ms activo de sistemas de gestin que se enfoquen en mejorar eficiencia y en mejor medicin de resultados. Las soluciones integrales son deseables, pero difciles de alcanzar. Las principales barreras para la administracin estratgica son una pobre coordinacin entre los diferentes niveles del gobierno municipal, junto con la ausencia de buen liderazgo, de acuerdo con la encuesta. Los interesados expresan un claro deseo por un enfoque ms integral en la administracin de la ciudad, pero esto raramente ocurre en la realidad actual. Muchas megaciudades tienen una multitud de cuerpos administrativos con responsabilidades traslapadas y mal definidas, las cuales inevitablemente afectan la eficiencia y dificultan la planeacin estratgica. Las estructuras de gobierno necesitan balancear las necesidades de la ciudad con las cada vez ms amplias

reas metropolitanas, y tambin tomar en cuenta las interdependencias entre diversas infraestructuras (por ejemplo, agua y servicios de salud). Las ciudades y sus necesidades son complejas y el enfoque tradicional, basado en esquemas departamentalizados de administracin de la ciudad, necesita repensarse para lograr soluciones ms integrales, por una parte, y mayor compromiso y responsabilidad de los ciudadanos a nivel local, por la otra. Las ciudades buscarn mejorar sus servicios, pero podran hacer ms para administrar la demanda. De cara a las grandes presiones sobre servicios pblicos, las ciudades tienden a enfatizar sobre soluciones de ofertas directas e inmediatas. Esto no siempre significa aadir ms capacidad: en muchos casos los interesados enfatizan la necesidad de incrementar la eficiencia de la infraestructura existente, por encima de la construccin de nuevas carreteras, vas frreas, hospitales y cosas por el estilo. En contraste, aunque fue mencionado por una minora de los encuestados, la administracin de la demanda nunca emerge como una prioridad. Los enfoques de gestin de la demanda han sido invocados en diversas reas, pero incluso los especialistas en sectores especficos de infraestructura no ven la administracin de la demanda como una solucin primaria para sus desafos. Aun as, con la demanda de consumo creciendo consistentemente en muchas ciudades y reas de infraestructura, hay una fuerte tendencia por la adopcin de estrategias de gestin de demanda de manera global. En este contexto, una fijacin adecuada de precios de los servicios podra ser un paso adelante. La tecnologa ayudar a ofrecer transparencia y eficiencia. La tecnologa puede ayudar a los gobiernos de las ciudades en dos

formas principalmente: hacindolos ms eficientes y ms responsables para sus ciudadanos. Ocho de diez encuestados piensan que su ciudad integrar cada vez ms tecnologa de informacin avanzada dentro de su administracin y operaciones en los prximos cinco aos. Adems, los especialistas en gobierno de ciudad predicen un fuerte nfasis en digitalizacin o gobierno electrnico (egovernment), en lugar de reclutamiento de ms personal (64% contra 36%). Adems, el valor de la tecnologa no es una restriccin para las ciudades ricas. Las ciudades emergentes que carecen de efectivo dan casi tanta importancia al gobierno electrnico y digitalizacin, como aquellas ciudades maduras y en transicin. El sector privado tiene un papel que jugar en el incremento de la eficiencia. La encuesta de interesados muestra un panorama mezclado acerca de las actitudes sobre la privatizacin. La mayora de los encuestados predice mayor propiedad y control pblico sobre sectores de infraestructura y servicios. Sin embargo, la mayora de los interesados tambin dice que est abierta a las sociedades pblico-privadas. Los encuestados del sector privado son naturalmente los ms entusiastas, pero ms de 70% del sector pblico y encuestados electos consideran las sociedades pblico-privadas como formas viables de implementar soluciones de infraestructura y ms de 60% cree que la privatizacin de infraestructura podra incrementar su eficiencia. De nuevo, resulta que la eficiencia, ms que la sola inversin, es la principal ventaja percibida en el camino hacia mayores participaciones del sector privado. Pero incluso en aquellas ciudades donde se han movido hacia la operacin privada de servicios para mejorar la eficiencia, quieren retener mayor liderazgo y control pblico.

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Principales hallazgos

Londres

Destacados en infraestructura
Transporte: se requiere de mayor accin para gestionar la demanda. Los costos de la congestin de trfico son muy altos para la economa y el medio ambiente de la megaciudad. Y aunque existen algunos xitos en programas de cobro por congestionamiento en varias ciudades, la idea de fijar precios por rodamiento ya se ha convertido en el mayor foco para los interesados de ciudades alrededor del mundo. Pgina 26. Electricidad: fuerte enfoque en recursos renovables. Con una demanda que nuevamente sobrepasa el abastecimiento, existe un nfasis en permitir que se fije un precio de mercado a la electricidad en lugar de subsidiarla. Los especialistas en este sector tambin muestran un fuerte apetito por combustibles renovables, pero es de esperarse que las demandas que surjan lleven a las ciudades en crecimiento a continuar dependiendo sobre combustibles fsiles ms baratos en el futuro cercano. Pgina 32. Agua y consumo de agua: todava hay lucha para que se le ponga atencin? En muchas megaciudades, grandes sectores de la poblacin viven sin acceso al agua potable o al saneamiento bsico. La investigacin indica que los costos econmicos, sin mencionar los sociales, por una falta de atencin a este problema, resultan significativos. Pero slo 3% de los interesados mencionaron el agua como el principal contribuyente al crecimiento y a la competitividad. Pgina 38. Salud: el incremento del gasto debe ser combinado con una mejor gestin. Nuestra encuesta indica un nfasis en mayor eficiencia, obtenida a travs de una infraestructura de salud comn compartida, ms all de simplemente construir ms instalaciones. Resultan deseables los enfoques preventivos, pero algunas veces se pasan por alto los factores externos: ningn decisor en salud menciona la calidad del agua como un punto relevante incluso en las ciudades emergentes, indicando la falta de una visin ms integral para la solucin de problemas. Pgina 44. Proteccin y seguridad: el crimen organizado es mayor amenaza que el terrorismo. El crimen organizado es el mayor desafo de seguridad para las megaciudades, y es citado dos veces ms por los interesados que aquellos que mencionan el terrorismo, el segundo tema ms prominente. Curiosamente, la vigilancia es enfatizada por encima de las preocupaciones por privacidad. Pgina 50.

8 Desafos de las Megaciudades

Sobre este reporte


Este reporte considera los desafos que enfrentan las megaciudades en la gestin urbana y en cinco sectores crticos de infraestructura: transporte, electricidad, agua y aguas residuales, salud, y proteccin y seguridad. Las conclusiones estn basadas en una encuesta realizada a 522 interesados de 25 ciudades del mundo. Los interesados se dividieron en cuatro grupos: lderes polticos elegidos (descritos en este reporte como electos). Empleados de las municipalidades (empleados), proveedores de infraestructura del sector privado, gerentes de compaas de la construccin y financistas (privados). Personas que tienen una funcin influyente para la toma de decisiones con respecto a la infraestructura, tales como lderes de opinin, acadmicos, Organizaciones No Gubernamentales (ONG's) y medios de comunicacin (influenciadores). La encuesta incluy preguntas generales sobre temas de las megaciudades y fue aplicada a 522 encuestados. Hubo secciones ms detalladas sobre reas especficas (como los cinco sectores de infraestructura, la administracin y finanzas de la ciudad) que se dirigieron a aquellos encuestados con mayor experiencia y conocimiento. Para esta ltima parte de la encuesta usamos los trminos de los interesados o especialistas (como en interesados de transporte, o especialista en administracin urbana) para abreviar este reporte. Los tamaos de la muestra varan de 124 especialistas en transporte a 72 en electricidad. Para comprender los diferentes desafos y temas que enfrentan las megaciudades en diferentes niveles de desarrollo, la investigacin analiza tres categoras de ciudades: emergentes, en transicin y maduras. Aunque cada ciudad es nica, aquellas en cada uno de estos arquetipos comparten muchas caractersticas y enfrentan problemas similares. A lo largo de este reporte resaltaremos los desafos y prioridades para cada uno de los arquetipos de megaciudad, as como las reas clave donde se requieren acciones para darle a las ciudades la capacidad de balancear su competitividad con calidad de vida y sostenibilidad ambiental.

Ciudades encuestadas
Ciudad 2003 Poblacin en Mill. Japn 35.0 Estados Unidos 21.2 Corea del Sur 20.3 Mxico 18.7 Brasil 17.9 India 17.4 Estados Unidos 16.4 India 14.1 Filipinas 13.9 India 13.8 Argentina 13.0 China 12.8 Indonesia 12.3 Bangladesh 11.6 Brasil 11.2 Pakistn 11.1 Germany 11.1 Egipto 10.8 China 10.8 Nigeria 10.7 Federacin Rusa 10.5 Francia 9.8 Turqua 9.4 Estados Unidos 9.2 Gran Bretaa 7.6 Pas 2015 Poblacin en Mill. 36.2 22.8 24.7 20.6 20.0 22.6 17.6 20.9 16.8 16.8 14.6 12.7 17.5 17.9 12.4 16.2 11.1 13.1 11.1 17.0 10.9 10.0 11.3 10.0 7.6 rea en km2 13100 10768 4400 4600 4800 4350 14000 1500 2200 1400 3900 1600 1600 1500 2400 1200 9800 1400 1400 1100 1100 2600 2650 8000 1600 Particip. del PIB en % 40 <10 50 40 25 15 <10 <5 30 <10 45 <10 30 60 15 20 15 50 <5 30 20 30 25 <5 15

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Fuente: Munich Re, 2005

Tokio Nueva York Sel-Inchon Ciudad de Mxico So Paulo Bombay Los Angeles Delhi Manila-Quezon Calcuta Buenos Aires Shanghai Jakarta Dhaka Rio de Janeiro Karachi rea Ruhr El Cairo Beijing Lagos Mosc Pars Estambul Chicago Londres

Desafos de las megaciudades: panorama

Bombay

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10 Desafos de las Megaciudades

Principales hallazgos
El nmero de megaciudades se ha multiplicado durante los ltimos 50 aos, y se ha extendido tanto que ahora provee alojamiento a 9% de la poblacin urbana mundial Su importancia en la economa nacional y global es desproporcionadamente alta El gobierno de las ciudades se est teniendo que adaptar al desafo de dar soluciones integrales a lo largo de vastas regiones metropolitanas. Los administradores urbanos deben balancear tres preocupaciones predominantes: competitividad econmica, medio ambiente y calidad de vida de los residentes urbanos.

Desafos de las megaciudades

l surgimiento de una megaciudad con frecuencia divide a los observadores entre sorpresa y consternacin. En un primer nivel, estas ciudades de super tamao son vistas como los motores de la economa mundial, pues conectan eficientemente el flujo de productos, gente, cultura y conocimiento. Ellas ofrecen, al menos potencialmente, concentraciones sin precedentes de habilidades y recursos tcnicos que pueden incrementar la salud y mejorar la calidad de vida de un vasto nmero de personas. Pero las megaciudades tambin conjuran una visin ms oscura. Todas las ciudades cubiertas por esta investigacin enfrentan grandes desafos que van desde los congestio-

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Desafos de las megaciudades: panorama

Karachi

namientos y la polucin hasta las amenazas de seguridad y servicios inadecuados, que se ahogan bajo el peso de una demanda excesiva. Aquellas ciudades del mundo en desarrollo tambin luchan por acoplarse al rpido crecimiento de asentamientos informales. Hoy en da, casi un tercio de la poblacin urbana vive en zonas deprimidas, sin acceso a una vivienda digna o a servicios bsicos, de acuerdo con el reporte de Naciones Unidas UN-HABITAT 2006 sobre el estado de las Ciudades del Mundo. En un nivel u otro, todos los interesados encuestados como parte de nuestra investigacin deben tratar a diario con esta realidad dual. En sus propias reas, ellos tienen una responsabilidad significativa sobre el devenir de la multitud de retos, que en mayor o menor medida, afrontan las 25 megaciudades cubiertas en este reporte. Muchos de ellos tambin tienen la tarea de encontrar soluciones y servicios que permitan a sus ciudades competir en una economa conectada globalmente.

Este reporte toma en consideracin la forma como los interesados balancean estas demandas en tres reas principales: competitividad econmica, calidad de vida y medio ambiente. Las siguientes secciones muestran los desafos clave que enfrentan las ciudades en diferentes etapas de desarrollo. Nosotros revelamos todas las prioridades generales de los interesados en un mundo donde todos los recursos son finitos. La investigacin tambin arroja luz sobre las tendencias y estrategias en cinco reas crticas de infraestructura -transporte, electricidad, agua, salud, y proteccin y seguridad- as como nuevos enfoques para el gobierno metropolitano. Las megaciudades han sido descritas como el fenmeno urbano del siglo XXI. Su tamao y complejidad sin precedentes, y su papel crtico como puentes en la economa global, les confieren inmensos desafos en el desarrollo urbano sostenible. Esperamos que este reporte estimule nuevas formas de pensar en las soluciones que se requieren para satisfacer los desafos de la megaciudad.

12 Desafos de las Megaciudades

Mega-crecimiento, mega-complejidad

a megaciudad es relativamente una nueva forma de desarrollo urbano. En 1950 haba solo dos ciudades con poblaciones por encima de 10 millones: Nueva York y Tokio. Para 1975, dos ciudades ms, Shangai y Ciudad de Mxico, se unieron al club. Pero para 2004, el nmero de megaciudades se dispar a 22* y, juntas, estas ciudades ahora constituyen 9% de la poblacin urbana mundial. El crecimiento urbano se ha extendido de manera desigual alrededor del mundo, y esto tambin es cierto para las ciudades ms grandes. La mayora de las megaciudades en los pases del mundo desarrollado estn creciendo lentamente, si es que crecen. Tokio contina siendo la ms grande con 35 millones de habitantes, pero las de ms rpido crecimiento estarn en el mundo en desarrollo (particu-

larmente en Asia y frica), colocando gran presin sobre la infraestructura en esos lugares. Para 2020, Bombay, Delhi, Ciudad de Mxico, So Paulo, Dhaka, Yakarta y Lagos, cada una, tendr una poblacin de ms de 20 millones. Para muchas ciudades emergentes, poblaciones tan elevadas son muy difciles de manejar: con las tasas actuales de crecimiento, el nmero de habitantes de Lagos, en Nigeria, se duplicar para el ao 2020, principalmente a travs de la expansin de asentamientos informales. En contraste, muchas ciudades maduras (as como las que se encuentran en transicin) necesitarn atender una clase distinta de desafo demogrfico en forma de poblacin en envejecimiento. Las megaciudades de hoy en da no slo son ms grandes que las ciudades de media-

dos del siglo XX, sino que tambin son ms complejas. Por un lado, compiten cada vez ms y dependen de sus relaciones con otras ciudades en la economa global. Al mismo tiempo, somos testigos del surgimiento de nuevas regiones urbanas que se extienden ms all de los lmites de la ciudad. Ejemplos de esto incluyen el estrecho BosWash (que se extiende desde Boston hasta Washington D.C.) en los Estados Unidos y Chongqing en China. Estas inmensas regiones de megaciudad crean una nueva dinmica urbana. Las personas viajan grandes distancias desde suburbios densamente poblados. La actividad econmica con frecuencia se desconcentra, disipndose del centro a la periferia. Con frecuencia los sistemas fragmentados de gobierno metropolitano no van a la par con esta tendencia, lo que resulta en falta de un enfoque integral y eficiente que resuelva los retos de infraestructura en un nivel metroregional.

Densidad de poblacin (por km2)


35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0
Estambul Lagos Londres Mosc Bombay So Paulo Nueva York Shanghai
Source: Demografa, de varios

* De acuerdo con la definicin de Megaciudad de Naciones Unidas

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Desafos de las megaciudades: panorama

So Paulo

Buscando un balance

Competitividad

n las megaciudades, la complejidad de construir y mantener infraestructuras, as como satisfacer las necesidades de una gran poblacin urbana que continuamente crece, alcanza nuevos niveles. Mientras buscan cmo atender este desafo, los involucrados en proporcionar servicios y soluciones deben mantener equilibrio en tres puntos inquietantes.

Gobierno

Calidad de vida

Medio Ambiente

Competitividad

as megaciudades son la puerta de entrada de la globalizacin, conducen el flujo de personas, de productos, de conocimiento y dinero alrededor del mundo. Ya una quinta parte del Producto Interno Bruto mundial (PIB) lo generan las diez ciudades econmicamente ms importantes. Las megaciudades tambin hacen una contribucin desproporcionada al crecimiento econmico en el nivel nacional. Segn un estudio Munich Re, Tokio contabiliza 28% de la poblacin japonesa, pero 40% del PIB del pas. Pars alberga a 16% de la poblacin francesa, pero es responsable por el 30% de su PIB. En el mundo en desarrollo, Lagos alberga a 8% de la poblacin de Nigeria, pero contribuye con 30% de la produccin del pas. En los pases de la OECD, la mayora de las

regiones metropolitanas tienen un PIB per cpita mayor que su respectivo promedio nacional, mayores niveles de productividad laboral, y muchos de ellas tienden a tener tasas de crecimiento ms altas que sus pases. Dado su peso en sus respectivas economas nacionales, la habilidad de estas megaciudades para competir a nivel global es colosal. Para atraer inversin, estas ciudades necesitan infraestructuras eficientes y modernas. El transporte es obviamente un caso puntual y los alcaldes de las megaciudades estn ansiosos por mejorar sus -con frecuencia- saturadas carreteras, vas frreas, puertos y aeropuertos. La mano de obra abundante (preferiblemente especializada), junto con tecnologa moderna en comunicaciones e informtica, tambin es

muy importante, como se muestra en la tendencia extraterritorial que ha alimentado el crecimiento de ciudades como Bangalor en India. Otro factor crucial (aunque en ocasiones menos obvio) es la calidad de los servicios bsicos: las personas con acceso a vivienda de calidad, educacin y buenos servicios bsicos como agua y electricidad, estn ms dispuestas a entregar su potencial y contribuir al crecimiento econmico. Un variado ambiente econmico tambin es otro factor clave: una investigacin del Economist Intelligence Unit indica que polticas y regulaciones claras y amigables sobre el entorno de negocios son un factor importante para atraer inversin internacional, ms que incentivos como subsidios y reducciones de impuestos*.

14 Desafos de las Megaciudades

* Encuesta Prospectos sobre Inversin en el Mundo

equivocado asumir que el crecimiento Medio ambiente Sera de una megaciudad es automticamente

malo para el medio ambiente. Es obvio que una ciudad con 20 millones de personas tendr un gran impacto ambiental, pero es menos claro si este impacto es mayor si el mismo nmero de personas viviera en el campo. Ciertamente hay quienes argumentan que las ciudades limpias y modernas, donde la densidad de vida permite que se consuman los recursos con eficiencia, proveen un modelo ambientalmente sostenible para el futuro. Sin embargo, cualquiera sea el potencial, muchas de las megaciudades de hoy configuran un catlogo de problemas ambientales. La congestin, la contaminacin del aire y del agua, el manejo de las basuras y la degradacin de reas verdes son temas familiares en la mayora de las ciudades ms grandes del mundo, y son particularmente extremos en las megaciudades del mundo en desarrollo. En

Londres y Tokio, por ejemplo, la calidad de aire ha mejorado en los ltimos 50 aos. En Shanghai y Kuala Lumpur ha disminuido. Histricamente, las ciudades tienden primero a volverse ricas y luego limpias. Desafortunadamente este enfoque puede ser desastroso en el contexto del cambio climtico: esta es una de las razones por las que el crecimiento se ha concentrado en un desarrollo urbano sostenible. Las soluciones sostenibles promueven mayor uso de fuentes energticas alternativas y ms construcciones y transportes enrgico-eficientes; medidas para combatir el congestionamiento y las emisiones de CO2; reciclaje de agua y de basuras; y el uso de las reas verdes para filtrar la contaminacin y capturar el dixido de carbono. Mientras que varias ciudades han comenzado a implementar al menos algunas de estas medidas para obtener buenos resultados, se necesitar concertar ms esfuerzos si se busca reducir el costo ambiental de la urbanizacin.

Las ciudades ms polucionadas del mundo


Conteo de partculas en 2002 (microgramos por metro cbico)

0
Delhi (India) El Cairo (Egipto) Calcuta (India) Ciudad de Mxico (Mxico) Tokio (Japn) Londres (Reino Unido) Nueva York (Estados Unidos)

50

100

150 1 2 3

200

41 57 91
Niveles de polucin
Fuente: Banco Mundial

96 5 10 15 20 25

Niveles de poblacin

30

35

40

Poblacin in 2005 (millones)

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Desafos de las megaciudades: panorama

So Paulo

Calidad de vida

as megaciudades pueden ser motores de crecimiento econmico, pero las caracterizan grandes desigualdades en la distribucin de la riqueza y de las oportunidades econmicas. En su reciente reporte sobre las tendencias de urbanizacin, UN-HABITAT describe a las ciudades como los nuevos sitios de pobreza. Los estimativos del Banco Mundial predicen que mientras las reas rurales son en este momento el hogar de la mayora de los pobres en el mundo, para 2035 las ciudades se convertirn en los lugares predominantes de pobreza. Las consecuencias de una falla en el mejoramiento de calidad de vida para la pobreza urbana son graves. La investigacin de UNHABITAT indica que la gente que vive en zonas deprimidas, donde reside una gran propor-

cin de indigentes urbanos, es ms probable que resulten afectados por problemas de mortalidad infantil y severas enfermedades respiratorias, as como enfermedades mortales debido al agua contaminada, en contraste con la poblacin no deprimida. Tambin es ms probable que vivan en lugares peligrosos, siendo ms vulnerables a desastres naturales como inundaciones. El acceso inadecuado a servicios bsicos los condena con pesadas cargas sociales y de salud, que finalmente afectan su productividad.* La pobreza puede ser menos extrema en la mayora de las ciudades desarrolladas, pero los problemas sociales todava abundan. El reporte de la OECD sobre ciudades competitivas seala crecientes desigualdades socioeconmicas, incluso en algunas de las regiones metropolitanas ms din-

Proporcin de poblacin urbana viviendo en tugurios


Fuente: UN Proyecto Millennium 2005 (UN-HABITAT 2003)

Ms de 40% 20 40% 10 20% Menos de 10% Pases de altos ingresos

micas. El documento seala los grandes y persistentes focos de desempleo: cerca de un tercio de las 78 regiones metropolitanas cubiertas por el informe de la OECD estn por encima de las tasas de desempleo promedio nacionales, y entre 7 y 25% de los pobladores viven en precarios vecindarios que con frecuencia tienen acceso reducido a infraestructura y servicios pblicos. El reporte concluye que la pobreza y la exclusin social producen costos significativos, incluyendo altos niveles de criminalidad (en promedio 30% mayor en reas urbanas que a nivel nacional). Si no se atienden estos riesgos de inequidad, las megaciudades se convierten en centros de privacin e inestabilidad con un consecuente efecto negativo sobre su economa. Las decisiones de desarrollo a menudo son vistas en trminos de negociacin entre crecimiento y medio ambiente, o crecimiento y calidad de vida. Pero existen obvias interdependencias entre estas tres preocupaciones. Las ciudades competitivas estn ms dispuestas a tener la riqueza y los recursos para invertir en infraestructura y servicios de alta calidad, y para crear oportunidades econmicas y sociales para numerosos miembros de la poblacin urbana. Si fueran iguales, y ambientalmente limpias, las ciudades modernas seran lugares ms atractivos para un amplio espectro de actividades de negocios que aquellas con alta polucin. De igual forma, las ciudades con una poblacin urbana saludable y bien educada estn mejor posicionadas para atraer inversin, que aquellas donde la privacin y la desigualdad afecta grandes conglomerados de la poblacin y evita que participen en el crecimiento econmico. Esto sugiere que, en el largo plazo, enfocarse en una sola de estas preocupaciones ir en desmedro de las otras, y esto conducir al fracaso.

16 Desafos de las Megaciudades

* Estado de las ciudades del mundo 2006/7, UN-HABITAT

Tres arquetipos de ciudad


omo es claro en la investigacin, cada megaciudad tiene asuntos nicos y propios que requieren de soluciones locales especficas. Sin embargo, las ciudades que se encuentran en etapas similares de desarrollo econmico y social enfrentan varios desafos comunes. Con esto en mente, hemos identificado tres arquetipos bsicos: ciudades emergentes, ciudades en transicin y ciudades maduras, dependiendo de su nivel de desarrollo econmico y social. Ciudades emergentes: las megaciudades emergentes se tienden a caracterizar por altas tasas de crecimiento atribuidas a la migracin y al crecimiento natural, mucho de lo cual ocurre en asentamientos informales que no son servidos por la base instalada de infraestructura y servicios. Las tasas de crecimiento

anual estn en el orden de 3% y 6%. Una tasa de crecimiento de 3.5% implica una poblacin duplicada en 20 aos. Las ciudades emergentes se encuentran por lo general en pases con poblaciones urbanas inferiores a 50% de la poblacin. Estas poblaciones tienden a ser ms jvenes y ms masculinas, con una alta proporcin de inmigrantes rurales con baja escolaridad. La polaridad social, y las brechas en riqueza, salud, educacin y poder poltico entre grupos, generalmente es ms alta en las ciudades emergentes. Ciudades en transicin: las megaciudades en transicin a menudo desarrollan mecanismos para administrar de manera ms eficiente un crecimiento dinmico y pueden ser vistas con tasas ms lentas de crecimiento anual. El crecimiento continuo de la poblacin se

debe en buena parte a la migracin, con bajos incrementos de la poblacin natural; en varias de estas ciudades se observan los primeros signos de una poblacin en envejecimiento. Las tasas de crecimiento anual son tpicamente del orden de 2 a 3% y las ciudades en transicin con frecuencia se encuentran en pases que tienen ms de 50% de urbanizacin. Las ciudades en transicin tienen retos de infraestructura similares a los de las ciudades emergentes, pero estn mejor preparadas para responder financiera y organizacionalmente. La creciente afluencia de personas en estas ciudades crea nuevas demandas sobre infraestructura, as como demanda creciente en transporte, agua, energa y servicios, que a menudo sobrepasan el ritmo de crecimiento poblacional. Ciudades maduras: las megaciudades maduras tienen tasas de crecimiento ms bajas comparadas con las ciudades emergentes y en transicin, de cerca de 1% en promedio. En algunas de estas ciudades, el crecimiento de la poblacin se ha estancado o est disminuyendo. Las megaciudades maduras tambin tienen perfiles de poblacin ms vieja. Existen en pases donde 75% de la poblacin es tpicamente urbana. Las megaciudades maduras han construido su infraestructura bsica para servir a poblaciones de una o dos generaciones anteriores. Con una dotacin de infraestructura de alta calidad, el desafo se acenta en satisfacer la necesidad de renovar los sistemas agotados u obsoletos, en lugares donde la infraestructura instalada ya no cumple con los requerimientos regulatorios, o donde las expectativas de servicio estn cambiando. El otro punto de atencin creciente de las megaciudades maduras es responder al constante cambio de las demandas de servicios de todo tipo que requieren sus poblaciones envejecidas.

Desafos de las Megaciudades 17

Prioridades de los interesados: el gran cuadro

Mosc

03
18 Desafos de las Megaciudades

Principales hallazgos
El desempleo es el mayor desafo econmico La polucin del aire y el congestionamiento de trfico son las principales preocupaciones ambientales Los interesados consideran al transporte como el tema principal de infraestructura y la mayor prioridad de inversin La mayora de los interesados son optimistas en que pueden resolver los desafos de las ciudades, aunque los lderes de opinin en la encuesta son ms escpticos

Prioridades de los interesados

as grandes ciudades crean grandes desafos, pero el dinero y los recursos para atenderlos son finitos y diferentes. Cules sern las respuestas de los interesados de las ciudades responsables de ofrecer soluciones? Habiendo resumido las caractersticas y temas clave que enfrentan las megaciudades de hoy, ahora discutiremos las prioridades y los factores clave que llevan a la toma de decisiones en las 25 ciudades cubiertas por este reporte. Para esta seccin, se aplic la encuesta a la muestra completa de 522 interesados. Resulta inmediatamente claro que los encuestados se mueven en un gran rango de preocupaciones ambientales, econmicas y sociales. Sin embargo, surgen algunas prioridades claras.

Desafos de las Megaciudades 19

Prioridades de los interesados: el gran cuadro

Londres

Economa: el desempleo y el subempleo emergen como los desafos econmicos predominantes en la encuesta (mencionados por el 20% del total de encuestados). Este es el mayor reto econmico segn los encuestados en las ciudades emergentes y en transicin, y es la segunda preocupacin para los encuestados de las ciudades maduras, despus del desarrollo econmico. El siguiente asunto que ms se trat fue el desarrollo econmico y el creciente costo de vida (ambos con 14%). Medio ambiente: la contaminacin del aire es considerada por la mayora como el desafo ambiental ms serio que enfrentan las megaciudades (26%), especialmente para las ciudades maduras (36%). Un gran nmero de interesados relacion el problema de contaminacin de aire con el problema de transporte y de emisiones de vehculos. La contaminacin generalizada y problemas con el agua

Desafo econmico ms serio


Desempleo Costo de vida Desarrollo econmico Infraestructura inadecuada Financiamiento 8% 7% % de encuestados que lo mencionan 14% 14% 20%

Desafo ambiental ms serio


Polucin del aire Transporte Polucin general Polucin del agua Desechos slidos 9% 15% 14% 13% % de encuestados que lo mencionan 26%

20 Desafos de las Megaciudades

tambin fueron mencionados, pero fueron considerados de menor prioridad. Temas sociales: los interesados encuestados mencionaron un amplio rango de preocupaciones sociales, sin marcar una clara prioridad. Encabezando la lista por un pequeo margen est la baja calidad de vivienda de los pobres y sus condiciones de vida, mencionado por el 14% de los encuestados. Este punto fue particularmente enfatizado por los interesados encuestados de las ciudades emergentes y en transicin. Otros temas clave fueron la brecha entre ricos y pobres (11%) y la pobreza (9%). La seguridad pblica y la delincuencia tambin fueron tema importante para los encuestados en las ciudades emergentes. Infraestructura: el transporte fue percibido por los interesados como el mayor reto de infra-

estructura en la encuesta. Al responder preguntas abiertas, 35% de todos los interesados mencion los problemas del sistema de transporte y del trfico como los desafos de infraestructura urbana ms importantes. En un segundo lugar distante se ubica la inadecuada infraestructura urbana (10%). Sorpresivamente, slo 6% menciona los temas financieros como un gran desafo de infraestructura. Otras reas de infraestructura parecen ser menos importantes en la agenda de los interesados, vista como un todo. Incluso si se suman, la falta de agua y alcantarillado es mencionado como un desafo crtico de infraestructura por tan slo 6% de todos los encuestados y 8% en ciudades emergentes. Esto, a pesar del hecho de que varias ciudades cubiertas en este estudio afrontan severos problemas de escasez y calidad de agua. En menores proporciones, se menciona la electricidad (2%) y los servicios de salud (1%)

como el principal desafo de infraestructura urbana. Necesidades de inversin: a los interesados se les solicit que ordenaran 13 reas diferentes de acuerdo con sus necesidades de inversin durante los prximos cinco a diez aos. De nuevo, el transporte emergi como la prioridad ms alta por un margen significativo, pues fue mencionado por 85% de los encuestados. Empatados en el segundo lugar se ubicaron la proteccin ambiental y la educacin, ambos citados por 77% de los encuestados. La necesidad de invertir en proteccin ambiental tuvo un nfasis particularmente alto en las ciudades en transicin, indicando que el deseo de soluciones ambientales sostenibles no est restringido a ciudades ricas. El agua apareci ms abajo en la lista de prioridades de inversin, pero es mencionada

Desafo social ms serio


Condiciones de vida de los ms pobres Brecha entre ricos y pobres Pobreza Educacin Crecimiento de la poblacin Seguridad pblica Desempleo 7% 7% 7% 7% % de encuestados que lo mencionan 11% 9% 14%

Desafo ms serio de cara a la infraestructura de la ciudad


Emergentes En transicin
Transporte Inadecuada/Insuficiente infraestructura Planeacin Escasz de fondos Polucin / ambiental

Maduras 43 45 14 8 11 4

17 9 9 3 9 4 2 10 9

% de encuestados que lo mencionan

Desafos de las Megaciudades 21

Prioridades de los interesados: el gran cuadro

Beijing

mucho ms por los interesados de las ciudades emergentes (81%), donde el acceso al agua potable y a la sanidad es con frecuencia un asunto mayor. Impulsadoras de competitividad: cuando fueron preguntados, nuevamente con una pregunta abierta, sobre cul rea de la infraestructura de su ciudad era la ms importante para atraer inversin, frente a otras ciudades del mundo, el transporte fue de lejos el ms mencionado, seguido con distancia por la proteccin y la seguridad. Mucho ms abajo, los encuestados citaron educacin y salud como factores clave en la atraccin de inversin. Comunicacin y energa fueron vistos

Necesidad de inversin para los prximos cinco a diez aos por rea de infraestructura
100%

Area de infraestructura ms importante para atraer inversin econmica


Transporte Proteccin y seguridad Educacin Comunicaciones Provisin de energa Entretenimiento y cultura Administracin de ciudad Medio ambiente Cuidado en salud Agua 6% 6% 6% 6% 6% 5% 4% 3% % que escogi 9% 27%

Transporte Proteccin ambiental Educacin Sistemas de cuidado de salud Proteccin y seguridad pblicas Manejo de desechos Agua Programas de vivienda y construcciones cvicas Provisin de energa Servicios sociales

86% 77% 77% 74% 71% 71% 70% 69% 67% 66% % que dijo alta necesidad de inversin

22 Desafos de las Megaciudades

por los encuestados como asuntos importantes para atraer inversin en las ciudades emergentes. Vistazo de los interesados: aunque los interesados estn muy conscientes de los desafos ambientales, sociales y econmicos que enfrentan sus ciudades, la mayora tiene un punto de vista optimista. Por ejemplo, casi la mitad de los encuestados (44%) calific la calidad de vida de su ciudad mejor que el promedio. No resulta sorprendente que los encuestados de las ciudades maduras tendieron a calificar sus ciudades mejor que el promedio, mientras que los encuestados de las ciudades

emergentes tendieron a calificar sus ciudades como las peores entre los tres arquetipos; pero incluso aqu, casi la mitad consider que sus ciudades estaban dentro del promedio en trminos de calidad de vida. Cuando se le pidi a los encuestados que calificaran la probabilidad de gestin exitosa de su ciudad en los prximos cinco aos, dos tercios de todos los encuestados respondieron positivamente (67%), y solamente respondieron ligeramente mejor los encuestados en las ciudades maduras. Sin embargo, es notable que los funcionarios electos y los empleados del sector pblico tengan un punto de vista ms optimista, mientras que los lderes de opinin

en la encuesta tienden a ser ms escpticos. Los hallazgos sugieren que las ciudades intentarn manejar los problemas econmicos, sociales y ambientales, pero que cuando se trata de actuar, el tema que arrastra la toma de decisiones es la competitividad econmica. Esta perspectiva filtra la prioridad de inversin en el transporte, lo cual es visto como la habilidad central de una ciudad para generar riqueza y atraer inversin. La alta conciencia sobre la necesidad de invertir en proteccin ambiental, sin embargo, sugiere que las ciudades buscarn un crecimiento balanceado con soluciones sostenibles donde esto sea viable y costeable.

Probabilidad de la ciudad para manejar exitosamente el futuro de corto plazo


100%

Norteamrica Africa/Oriente Medio India/China Europe Latinoamrica Otros Asia

71% 66% 57% 55% 50% 42% Puntaje neto - Alto menos bajo

Desafos de las Megaciudades 23

Cinco infraestructuras

Shanghai

04
24 Desafos de las Megaciudades

Cinco infraestructuras

odas las ciudades necesitan infraestructura de alta calidad para facilitar el traslado de gente y de bienes, y entregar servicios bsicos a sus poblaciones. Pero el desafo de brindar estas infraestructuras y servicios en las regiones de megaciudad de hoy es inmenso. Esto es cierto para las ciudades maduras donde, por ejemplo, se construyeron carreteras, vas frreas, acueductos y hospitales hace dcadas, incluso siglos atrs, y en algunos casos de manera creciente ya no son apropiados para su funcin.

Esto tambin es cierto para las ciudades en transicin, que luchan por adaptarse a los cambios demogrficos, y para las ciudades emergentes en donde incluso los servicios bsicos son muy deficientes, particularmente en los asentamientos informales que se expanden rpidamente. Adems, en estos tres arquetipos de ciudad existen temas complejos para ser resueltos como financiacin, gestin, mantenimiento y prestacin eficiente de los servicios, as como la necesidad de encontrar soluciones

de infraestructura que sean ambientalmente sostenibles. La siguiente seccin de este reporte aborda cinco reas principales de infraestructura: transporte, electricidad, agua y aguas residuales, salud, y proteccin y seguridad. Para cada sector de infraestructura las preguntas de la encuesta fueron respondidas bsicamente por los interesados que tenan el conocimiento y la influencia ms relevante, a menos que otra cosa se seale en el texto.

Desafos de las Megaciudades 25

Transporte

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26 Desafos de las Megaciudades

Principales hallazgos
El transporte es visto de lejos como el mayor desafo individual de infraestructura, y como factor clave en la competitividad de la ciudad Al considerar la contaminacin del aire y la congestin de trfico como los dos mayores desafos ambientales, los interesados predicen un fuerte nfasis en soluciones de transporte masivo Las ciudades se inclinan ms por mejorar e incrementar la infraestructura existente, que desarrollar nuevos sistemas La gestin de la demanda fue rara vez mencionada como estrategia principal para atender los problemas de transporte de las ciudades

Transporte

l transporte es el tema de infraestructura que preocupa ms que ningn otro a los interesados. Como se mencion arriba, la encuesta en general destaca al transporte por un gran margen- como el mayor desafo de infraestructura que enfrentan sus ciudades*. Este enfoque es particularmente alto en ciudades maduras (45%), en ciudades en transicin (43%), en Europa (52%), y en Estados Unidos, donde el nmero de propietarios de autos ha crecido diez veces ms rpido que la poblacin durante los ltimos 10 aos. En ciudades emergentes, el nfasis en transporte es menos pronunciado, pero con un 17% todava est muy arriba frente a los otros sectores de infraestructura mencionados como agua (8%) y electricidad (5%). El transporte tambin es la prioridad en el gasto, mencionado por 86% de los interesados como un rea importante de inversin. El transporte se

encuentra en el primer lugar por muchas razones. Mientras que otros problemas de infraestructura, como escasez de agua, afectan primariamente a las reas pobres de la ciudad, la congestin, los trenes sobrecargados y la contaminacin asociada con el trnsito son muy visibles en todos los niveles de la sociedad. Pero existe tambin un vnculo muy claro y directo con la competitividad de la ciudad. Si las megaciudades son los motores de la economa global, son las redes de transporte las que mantienen estos motores trabajando de manera eficiente. Cuando las carreteras y las vas frreas se saturan, o cuando los puertos y aeropuertos estn sobrecargados, el costo para la economa es alto. En el Reino Unido, donde muchas ciudades incluyendo Londres se esfuerzan por manejar la demanda de movilidad, la Confederacin de la Industria Britnica (CBI) calcula que el costo de la con-

gestin es de 20.000 millones de libras esterlinas (USD$38.000 millones) al ao**. Los interesados en la encuesta total estn muy conscientes de la importancia de las redes de transporte en el impulso de la economa: 27% menciona al transporte como el rea de infraestructura de la ciudad ms crtica para la atraccin de inversin, ubicado mucho ms arriba del segundo tema ms citado (proteccin y seguridad, 9%). Adaptndose al crecimiento: as como afecta a todos los niveles la sociedad civil, los problemas de transporte afectan las ciudades en todos los niveles de desarrollo, aunque estos se manifiestan en diferentes formas en los tres arquetipos. Para las ciudades maduras el principal problema son los sistemas viejos y obsoletos (40%), y le sigue la capacidad de los sistemas (35%), de acuerdo con los encuesta-

* Las preguntas sobre transporte en la encuesta incluyeron transporte masivo, trnsito individual motorizado, transporte areo y terrestre, y personas as como tambin carga en trnsito. ** Running out of Road, The Economist, 2 de diciembre de 2006

Desafos de las Megaciudades 27

Transporte

dos especialistas en el tema de transporte de su ciudad. Con sus sistemas de trenes viejos y subterrneos, Londres es un excelente ejemplo. En un rea metropolitana donde se calcula que se realizan a diario 30 millones de viajes, la inversin en el transporte en las dos ltimas dcadas ha sido suficiente apenas para mantener el sistema, sin tener en cuenta el incremento en la capacidad para resolver la fuerte demanda. Como resultado, la congestin y el hacinamiento son graves en todas las redes de transporte de Londres, de acuerdo con un informe reciente del Departamento de Transporte de esa ciudad (TfL). En las ciudades emergentes y en transicin, los interesados con conocimiento especializado en transporte tienden a preocuparse ms por la inadecuada capacidad de los sistemas que por el envejecimiento de la infraestructura. Incluso, algunas veces la infraestructura bsica es inexistente. Por ejemplo, Karachi es la nica megaciudad en el mundo

que no cuenta con un sistema de transporte masivo tipo metro o monorriel, aunque la idea se ha considerado desde 1952. Mientras tanto, el nmero de vehculos de transporte pblico es insuficiente para la poblacin de la ciudad, lo que obliga a las comunidades a viajar en los techos de los autobuses, con todos los problemas de seguridad que esto implica. Estambul, una ciudad en transicin segn nuestra metodologa, enfrenta ambos problemas. La geografa de la ciudad en s ya causa sus propios problemas para la mayora de residentes que viajan diariamente en la zona del Bsforo, de un lado a otro de la ciudad. Con numerosas colinas y calles angostas, Estambul tiene un grave problema de congestin de trfico, particularmente en las horas pico. Tambin tiene una baja capacidad de transporte pblico en el lado asitico de la ciudad. Estambul tiene que hacer grandes inversiones para resolver estos problemas. Una lnea de metro ligero de 22 km. se encuentra actual-

Principal causa de problemas de transporte


30% 21% 19% 16% 9% % de encuestados que lo mencionan

Esquema predicho por expertos de transporte


Transporte individual motorizado Infraestructura de transporte masivo

Recursos limitados Pobre planeacin Infraestructura insuficiente Ausencia de redes de transporte Pobre calidad de infraestructura

29%

71%

% = nfasis predicho

28 Desafos de las Megaciudades

mente en construccin, y estn planeadas otras lneas. En total, Estambul planea invertir ms de 4.900 millones de dlares en tranvas y proyectos de metro en los prximos 10 aos, adicionales a los ms de 1.600 millones de dlares invertidos en los esquemas actuales*. La principal causa de estos problemas, de acuerdo con los interesados en transporte, es la falta de recursos, lo que usualmente significa ausencia de dinero (aunque tambin se seal la escasez de mano de obra especializada y de tecnologa). La segunda causa ms citada, sin embargo, est relacionada con el gobierno (administracin): la planeacin deficiente fue seleccionada por 21% del total de especialistas en transporte, y esto fue especialmente enfatizado por los especialistas de las ciudades en transicin. Nuevamente, este es un desafo significativo en el caso de Estambul. Esta ciudad ha tenido diferentes administraciones que han tenido responsabilidades similares y a veces traslapadas. El

resultado, de acuerdo con un informe reciente, es que la ciudad carece de una planeacin integral en materia de transporte**. Mejoras incrementadas sobre nuevas inversiones: los interesados se dividen sobre si invertirn en nueva capacidad de transporte como solucin primaria a los desafos sealados arriba, o si buscarn incrementar la eficiencia de la infraestructura existente. Incluso donde hay disponible nueva inversin, sin embargo, con frecuencia ser utilizada para ofrecer mejoras incrementales a los sistemas de transporte (por ejemplo, agregar ms lneas al sistema de metro actual o nuevos servicio de autobuses), en lugar de gastar abiertamente en nuevos proyectos de transporte. La solucin a los problemas de transporte que se mencion con ms frecuencia es reorganizar o revitalizar la infraestructura existente (33%), mientras que construir nuevas carreteras e instalaciones fue mencionado por tan slo 12% de los encuestados. Este resultado parece reflejar una tendencia creciente. En el Reino Unido, por ejemplo, la reciente revisin de la poltica de transporte del Reino Unido por Rod Eddington enfatiz la necesidad de incrementar las mejoras en los sistemas existentes ms que llevar a cabo nuevos proyectos de infraestructura. Por supuesto que los problemas de congestin tienen costos ambientales y econmicos muy altos. Como se seal en la seccin anterior, la contaminacin del aire y los problemas de trfico van de la mano y se colocan en la encuesta como los dos mayores problemas ambientales. Los viajes por carretera y por aire son la principal fuente de contaminacin: solamente el transporte terrestre es responsable por ms de 40% de las descargas de partculas en suspensin a la atmsfera***. Aunque las decisiones sobre inversin en el transporte dependen sobretodo de consi-

deraciones econmicas y de empleo, de acuerdo con nuestros especialistas en transporte, los impactos ambientales tambin son considerados importantes por tres cuartos de los encuestados. Probablemente, esta es la razn clave de por qu la vasta mayora de los especialistas en transporte predicen que sus ciudades enfatizarn el desarrollo de una infraestructura de transporte masivo por encima de autos y motocicletas, por un margen de 71 a 29. Esto usualmente nace de la prctica. Un anlisis de gastos planeados para 2005-10 en ocho ciudades sometidas al estudio, muestra de manera general un nfasis de inversin en transporte masivo (es decir, rieles) en lugar de carreteras, con dos notables excepciones. Mosc tiene un sistema de transporte masivo de clase mundial, con alto nivel de inversin en vas frreas que es comparable con Londres, pero con un plan de gastos actual que muestra un nfasis en carreteras ms que en trenes, y que es impulsado por el incremento de vehculos particulares. Lagos muestra altos niveles de inversin en carreteras debido a que el tren urbano virtualmente no existe, y la ciudad, por tanto, depende fuertemente de los autobuses. El transporte masivo puede estar favorecido, pero no hay duda de que el ritmo de la demanda creciente en muchas de estas ciudades hace que la entrega de soluciones sostenibles sea un gran desafo. En slo Shangai se espera que se vea cuadruplicado el nmero de autos y camiones para el 2020. Un rea urbana muy densa, y la escasez de parqueaderos y de vas para la circulacin de vehculos, han impulsado el crecimiento fuera de la ciudad, lo que provoca un modelo de desarrollo espacial que dificultar cada vez ms brindar servicio con modos sostenibles de transporte. En Shangai, y en otras ciudades en transicin donde los vehculos particulares tienden a

* Briginshaw, International Railway Journal, junio 2005, ** Evren & Caliskan, Problemas fundamentales del transporte en Estambul, *** http://www.mobilityweek-europe.org

Desafos de las Megaciudades 29

Transporte

aumentar vertiginosamente, no existen respuestas fciles a los problemas causados por la congestin. Colocar el manejo de la demanda en el mapa: en los ltimos aos las soluciones de manejo de demanda han sido elegidas como una forma de promover modos de transporte ms sostenibles por encima de los autos, pero -de manera algo sorprendente- esta solucin muestra baja prioridad en esta parte de la encuesta. Slo el 9% de los interesados en transporte mencionan las soluciones de gestin de demanda como las ms apropiadas para resolver los temas de transporte. Esto, a pesar de la variedad de esquemas en las ciudades globales que indican un papel de la gestin de demanda en la reduccin de la congestin. Tales soluciones generalmente se dividen en dos categoras: medidas de

atraccin que se enfocan en proveer a los conductores alternativas al uso de sus vehculos, bsicamente haciendo ms llamativo el transporte pblico; y las medidas de presin que incrementan el costo o dificultan el uso del automvil para alcanzar reas especficas. Varias ciudades han experimentado con la gestin de demanda en forma de fijacin de costos por uso de las carreteras o pagos por congestionamiento, incluyendo Londres, Estocolmo y Oslo. Singapur present la primera iniciativa global de cobro por uso de caminos en el mundo, para controlar la entrada a su distrito central de negocios en 1975. Hoy en da, la ciudad tiene un sistema de cobro electrnico basado en un sistema de etiquetado para identificar los vehculos. El cobro por uso de vas en Singapur trabaja en paralelo con soluciones ms radicales de presin: un impuesto masivo de ms de

La mejor solucin para problemas de transporte


Reorganizar/revitalizar infraestructura existente Permitir inversin privada/incrementar inversin Construir nuevas vas y estaciones Mejor administracin/gobierno Equipo nuevo Mejor uso de sistemas de transporte masivo en lugar de vehculos particulares Gestin de demanda 33% 17% 12% 12% 11% 10% 9% % de encuestados que lo mencionan

30 Desafos de las Megaciudades

100% sobre la compra de autos nuevos. En los lugares donde se ha implementado, hay evidencia de que el manejo de la demanda en forma de cobro por el uso de vas ha brindado beneficios significativos. En Londres y Estocolmo, la congestin vial se ha reducido aproximadamente 30%. Ambas ciudades han experimentado una reduccin del orden de 10 a 20% en las emisiones de combustibles y accidentes de carretera*. El impacto econmico ha sido ms difcil de medir. Por ejemplo, el sistema de transporte de Londres (TfL) no encontr evidencia de un impacto positivo o negativo en el cobro por congestin en el desempeo agregado de los negocios del centro de Londres**. Pero, la autoridad del transporte de Londres dicen que el cobro por congestionamiento trajo ganancias netas de 174 millones de euros en el periodo 2005-2006. El TfL ahora planea extender este programa

hasta el ao 2007, una movida que casi duplicar el rea de cobro. Proyectos como el de Londres son de alto perfil, pero slo un puado de ciudades tiene tales programas vigentes. Existe slo un par de ejemplos actuales en Estados Unidos, como el peaje de cobro 91 en el condado de Orange, en California. En muchas ciudades, el costo por el uso del automvil en la ciudad actualmente est disminuyendo. En Shangai, el costo de adquisicin de un auto ha sido histricamente incrementado mediante el cobro de altas cuotas y permisos limitados. En aos recientes, sin embargo, esto se ha reducido (en parte como resultado de la presencia de ensambladoras de vehculos) y los ingresos estn aumentando. En Bombay, a pesar de la congestin y la contaminacin causada por el transporte privado motorizado, los impuestos de rodamiento y las tarifas de estacionamiento permanecen bajas (en estos momentos se est discutiendo el manejo de demanda). Uno puede concluir que, globalmente, la gestin de demanda como solucin al congestionamiento permanece como un concepto incipiente que ha llegado a ser una prioridad en muchas de las ciudades bajo estudio. El sector pblico y privado: para el transporte y otros sectores de infraestructura, la encuesta tambin explor los puntos de vista de los encuestados sobre la participacin del sector privado en la entrega de soluciones. Aqu, el transporte es visto por los encuestados como una tarea bsicamente pblica ms que privada (59% contra 41%). En particular, las ciudades maduras estn inclinadas a predecir un inters ms acentuado en la propiedad pblica que la privada (72% contra 28%). El anlisis de ocho ciudades en el estudio apoya el punto de vista de que el transporte, en general, permanecer dentro de la responsabilidad pblica, con altos niveles de propie-

dad y de control a travs de regulacin, y de niveles relativamente bajos de participacin privada en operaciones, con excepciones ocasionales. Sin embargo, cuando se les pidi que pronosticaran si las ciudades pondran mayor acento a la operacin pblica o privada de la infraestructura del transporte en el futuro, hubo casi un empate (56% pblico contra 47% privado). Comparado con los niveles actuales de operacin privada del transporte, la cual es baja a nivel global, esto puede indicar una apertura cada vez mayor a la administracin de los servicios por el sector privado. Actualmente, el sector de lneas frreas est casi en su totalidad controlado y operado por el sector pblico, con la notable excepcin de Londres, donde existen operadores privados bajo un clima de control regulatorio y participacin del gobierno en la provisin de infraestructura. Mundialmente, el sector de vas es principalmente pblico, con algunas excepciones de instalaciones de peajes en las carreteras. Los aeropuertos mantienen un sorprendente nivel de control pblico, a pesar de las tendencias de privatizacin y de la evidencia creciente de operaciones del sector privado. Los puertos estn casi en su totalidad controlados por el sector pblico y toman forma de compaas controladas por el estado que operan de manera casi privada. En general, la participacin del sector privado en operaciones es rara, excepto en algunas pocas ciudades. Para aquellos que predicen un mayor papel del sector privado en las operaciones, segn la encuesta, sorprendentemente las mayores ventajas de este enfoque no son financieras, sino eficiencia y gestin mejoradas. Las desventajas percibidas de la operacin privada son principalmente altos costos para los usuarios, incapacidad para satisfacer la demanda, y una mentalidad de bsqueda de ganancias.

*Fuentes: TfL, Ciudad de Estocolmo, **Reporte del cuarto monitoreo de TfL, junio de 2006

Desafos de las Megaciudades 31

Electricicidad

06
32 Desafos de las Megaciudades

Principales hallazgos
Las ciudades en todos los niveles de desarrollo enfrentan el desafo de mantener el rpido crecimiento de la demanda de electricidad El impacto sobre el medio ambiente es la principal consideracin en la toma de decisiones sobre temas de energa Los interesados harn ms nfasis en las fuentes de energa renovables en el futuro, as como en los combustibles fsiles La mayora de los interesados predicen un papel lder para el sector privado en electricidad, ms que en cualquier otro sector de infraestructura en la encuesta

Electricidad

ualquier discusin sobre la infraestructura elctrica tiene como fondo la demanda mundial que se incrementa aceleradamente. Slo es ver que las ciudades en expansin necesitan electricidad adicional para vivir y las economas la necesitan para crecer. Entre 1972 y 2002, el PIB mundial creci a un ritmo de 3.3% por ao, mientras que el consumo de electricidad mantuvo un ritmo por encima de 3.6%. Incluso con las ganancias esperadas por eficiencia, La Agencia Internacional de Energa predice que entre 2002 y 2030 la demanda mundial de electricidad se duplicar. Gran parte de este incremento se dar en los pases en desarrollo, especialmente en las economas de acelerado crecimiento de India y China.

La Agencia Internacional Energa (IEA) adems pronostica que los pases de la OECD necesitarn realizar inversiones cercanas a los cuatro trillones de dlares en generacin, transmisin y distribucin durante esos aos, mientras que los pases en desarrollo requerirn unos 5.2 trillones de dlares*. Slo 2% de los encuestados describieron la provisin de electricidad como el desafo ms serio en infraestructura. Adems, la importancia de invertir en esta rea se ubica por debajo de campos como transporte, agua, educacin, vivienda y seguridad. No resulta sorprendente que las ciudades emergentes consideren este tema con mucha ms importancia.

La demanda rebasa la provisin: los tres arquetipos enfrentan diferentes dificultades, pero todos giran alrededor del hecho de que el crecimiento de la demanda sobrepasa la provisin del servicio. De acuerdo con los interesados en el sector elctrico de las ciudades maduras y en transicin, el principal problema es que la infraestructura es vieja u obsoleta. Luego viene la eficiencia, seguida muy de cerca por la falta de capacidad. Un ejemplo de los problemas de una infraestructura dbil puede ubicarse en los sistemas de suministro elctrico, incluso en los sitios ms ricos como Nueva York. All, por ley, 80% de la electricidad debe ser generada en la ciudad porque las lneas de transmisin para llevar

* Agencia Internacional de Energa, World Energy Report 2004

Desafos de las Megaciudades 33

Electricicidad

electricidad de fuera no pueden soportar tanta carga. Las compaas estn tratando de construir pequeas plantas generadoras, pero hay muy poco terreno disponible para hacerlo. Sin una solucin, la capacidad mxima igualar a la demanda mxima en 2008*. Por otro lado, en las ciudades emergentes, la falta de capacidad generadora suficiente es de lejos la preocupacin ms relevante, de acuerdo con la encuesta. La infraestructura vieja y las operaciones ineficientes son problemas menores porque de cualquier modo hay poca infraestructura. Este es un problema particular en India y China, donde la mitad de los interesados mencionaron dificultades que

surgen por la falta de capacidad. Shangai, por ejemplo, tiene frecuentes cadas de voltaje en el verano. Los comercios tienen que cerrar completamente o programar su tiempo de produccin a la noche, que es cuando hay ms electricidad disponible. Los interesados en cada tipo de ciudad tambin analizan las causas implcitas de estos problemas de manera diferente. Para las ciudades emergentes, e incluso para las que se encuentran en transicin, una carga inesperada sobre la infraestructura es la mayor dificultad. Esto describe tanto el promedio como la carga ms alta. Bombay, por ejemplo, ha visto difcil satisfacer su demanda de creci-

El mayor problema de infraestructura de electricidad

Factores que influyen en las decisiones de la ciudad sobre abastecimiento elctrico


100%

Fuentes de energa Impactos ambientales Capacidad insuficiente del sistema Infraestructura obsoleta Operaciones ineficientes Combinacin de problemas 30% 27% 20% 20% % seleccionado por los encuestados Costo de capital inicial Capacidad de pago del usuario Regulaciones Apropacin Costos de ciclo de vida Impactos sobre la economa y el empleo

83% 81% 81% 79% 76% 75% 73% 73% % que dijo un impacto importante

34 Desafos de las Megaciudades

* Grupo de trabajo de la Poltica de Energa de la Ciudad de Nueva York, New Cork City Energy Policy: An Electricity Resource Roadmap, enero de 2004

miento de 12.4% en los ltimos cuatro aos*. Aunque con sistema de electricidad en su estado, Maharashtra sufri su ms alto punto de demanda en enero de 2006, el cual excedi el abasto de 4,500 MW**, ms de un tercio del promedio requerido para todo Bombay. El siguiente problema ms importante que sealan los interesados de las ciudades emergentes es el mantenimiento correctivo y la falta de planeacin. Aquellos en ciudades en transicin mencionan la falta de inversin. Lagos es un excelente ejemplo de cmo todos estos problemas trabajan juntos. All, debido a la baja inversin desde 1990, los 6,000 MW de capacidad de generacin mxima no pue-

den cubrir los 8,500 MW que requiere la ciudad en promedio, y mucho menos considerar la demanda represada de 5,000 MW. Lo que es peor, el mantenimiento deficiente significa promedios de produccin de 3,000 MW. Esto, antes de que se pierda 45% de la electricidad en el sistema de transmisin debido a mantenimiento deficiente y a actos frecuentes de vandalismo***. Los problemas de las ciudades maduras parecen un mundo aparte: la principal culpable es la regulacin monoplica. Por ejemplo, el congelamiento durante diez aos del precio de la electricidad domstica en Chicago, que algunas veces oblig a la empresa privada

pagar ms en el mercado abierto por la electricidad de lo que se poda cobrar. Esta estructura dio pie para que productores de electricidad inescrupulosos crearan la gran crisis de energa en California en los aos 2000-01. Como sus colegas en ciudades en transicin, para los interesados de las ciudades maduras la segunda preocupacin mencionada con mayor frecuencia fue la baja inversin. Costo de la electricidad: los interesados en electricidad esperan cubrir las necesidades de energa de sus ciudades principalmente invirtiendo dinero en la generacin de electricidad. Cuando se les pregunt que haran para resolver los problemas en esta rea, la respuesta ms frecuente fue mejorar la infraestructura existente o construir una nueva (mencionado por 29%), seguido por inversin general en el sistema (23%). La regulacin del uso de energa (una versin ms compleja de gestin de demanda) se ubic en cuarto lugar (11%), pero no hubo ninguna sugerencia en las ciudades maduras donde esto parece ser sin duda draconiano. Bombay no tiene este lujo. La empresa local ha recurrido a un corte de cargas (detener el abasto en ciertas reas y restringir el uso de avisos de nen e incluso transmisiones de televisin por cable) para ayudar a mantener un servicio que, ya de por s, experimenta cortes de electricidad de una o dos horas al da en las reas urbanas y ms horas en las reas rurales****. Esto no significa que los esfuerzos para controlar la demanda no cumplan un papel. Cuando se les pregunt qu tanto sus ciudades apoyaran la creacin de una capacidad nueva, comparado con la gestin de demanda, las respuestas se dividieron entre 53% contra 47%. Si esto se cumpliera en la prctica, y casi la mitad de las ciudades se interesara ms por la gestin de la demanda que por

La mejor solucin para los problemas de electricidad

Mejorar la infraestructura existente Inversin adicional Promover fuentes alternativas de energa Regular el uso de la energa Mejorar el gobierno y la gestin 13% 11% 9% 23%

29%

% de encuestados que lo mencionan

* BEST archivo de datos con regulador: MERC/22-26, 38, 39-45, 61 de 2003/1326 dt. Junio 7/22, 2006, **The Financial Express, 16 de enero de 2006 ***Nigerian Electric Power Supply Nigerian Electric Power Supply Industry, http://www.bpeng.org/CGI-BIN/news/reform%20 electricity.pdf, You're going to feel a jolt, Chicago Tribune, 19 de junio de 2006, **** Prayas submission on CII proposal for Pune Load Shedding, diciembre 5 de 2005

Desafos de las Megaciudades 35

Electricicidad

una nueva capacidad, esto sera una tendencia significativa. El valor potencial de iniciativas de gestin de demanda es ciertamente grande. Estudios realizados en India indican que ellos podran eliminar entre 20% y 30% del crecimiento de su demanda*. Para alcanzar la efectividad pronosticada para este tipo de gestin de demanda se requerir un incremento dramtico. Probablemente la forma ms efectiva de controlar la demanda rpidamente ser mediante el establecimiento de precios de mercado para la electricidad. Los especialistas en electricidad esperan que el nfasis sea la venta de energa en sus ciudades a precios de mercado, en lugar de ser subsidiados (57% contra 43%). Dinamarca llev esta estrategia

ms all, aplicando altos impuestos al uso de combustibles fsiles. Quienes ms se encuentran fuera de este patrn en la encuesta son India y China, donde las cifras equivalentes combinadas son de 36% en precios de mercado y 65% subsidiado. Energa y medio ambiente urbano: si los interesados en energa aspiran modificar la demanda, tambin muestran una marcada preocupacin por los temas ambientales. En promedio, piensan que en los prximos 5 a 10 aos sus ciudades pondrn nfasis en los combustibles fsiles y las tecnologas renovables hasta casi el mismo nivel (52% contra 48%), un resultado comprensible ya que la encuesta en general lista la contaminacin

Esquema predicho por expertos en electricidad


Combustibles fsiles Tecnologas renovables

52%

48%

% = nfasis predicho

36 Desafos de las Megaciudades

* Demand-side Management (DSM) en el Sector Elctrico, Prayas Energy Group (Pune) para Climate Change & Energy Programme World Wide Fund for Nature, febrero de 2005

del aire como el mayor problema ambiental individual que enfrentan las ciudades, y el calentamiento global en el sexto lugar (tercero entre los encuestados de las ciudades maduras). Slo Norteamrica parece mantenerse arraigado en el uso de combustibles fsiles (73% contra 27%). En esta encuesta, los temas ambientales tambin figuran prominentemente como factores clave en la toma de decisiones, junto con los temas financieros. La aspiracin de moverse hacia recursos renovables es clara, pero hay un largo camino que tomar en la prctica. Londres, por ejemplo, utiliza 39% de gas, 35% de carbn y 20% de energa nuclear para sus generadores, pero slo 4% proviene de fuentes renovables. Mosc usa el gas relativamente barato de Rusia para 95% de su mezcla de combustible; tanto China como India utilizan sus provisiones disponibles de carbn para 75% de su consumo, a pesar del detrimento en su ya mala polucin del aire. Incluso despus de varias dcadas de que se den medidas de estado ms activas en el mundo para promover el uso de renovables, para el ao 2004 Dinamarca produjo solamente 25% de su energa de esta forma*. Por tanto, es poco probable que los renovables provean de una mayor contribucin a las necesidades de energa de las megaciudades en el futuro prximo. La energa nuclear (una tecnologa largamente probada) es otra opcin que ha avanzado como la mejor solucin en corto tiempo para evitar el calentamiento global, considerado as por personas tan diversas como el Primer Ministro Britnico, Tony Blair, y el ambientalista, Prof. James Lovelock**. A pesar de su pequeo vestigio de CO2, las otras desventajas de la energa nuclear la hacen menos popular entre todos los interesados en energa sobre otras fuentes de energa tradicional (40% contra 60%).

El sector pblico y privado: si, como se seal arriba, aquellos que respondieron a la encuesta ubicaron la importancia de invertir en electricidad por detrs de muchas otras reas de infraestructura, una razn puede ser que las ciudades estn buscando ms apoyo del sector privado en este campo que en otros sectores discutidos en este estudio. Cuando se les pregunt sobre su confianza en las compaas privadas, en comparacin con agencias pblicas, los interesados en electricidad esperan un 54% de participacin del primero contra un 46% del segundo. Las cifras para la operacin privada o pblica de generacin e instalaciones de distribucin, as como el financiamiento pblico o privado fueron casi idnticas. El vasto nivel de capacidad de generacin nueva y de dinero requerido en los prximos aos est llevando a los gobiernos de todo el mundo a considerar de qu manera utilizar al sector privado y las fuerzas de competencia del mercado. Aquellos encuestados que se inclinaron hacia la propiedad y operacin privada indicaron que la mayor ventaja es tener una mayor eficiencia, mientras que el acceso al financiamiento se mencion en menor proporcin. Las desventajas en este rubro son bsicamente los altos costos para el usuario, lo que sugiere que, para que la privatizacin funcione se necesita una fuerte competencia para mantener los precios bajos. Un nmero de ciudades maduras, incluyendo Londres y Nueva York, ya se han privatizado ampliamente y con alta regulacin, de manera que las industrias de energa satisfagan sus necesidades. Lugares tan diversos como Shangai, Bombay y So Paulo tienen una actividad privada significativa en un sistema mixto. El primero de estos pases, en particular, tiene una participacin privada en la generacin de energa, mientras que en Sao Paulo hay nueve compaas diferentes que compiten por la distribucin de energa.

Mientras tanto, Turqua, Rusia, y Nigeria han alcanzado diferentes etapas de reestructuracin en sus sectores de energa estatales, como precursores de la privatizacin de varias funciones y la introduccin de competidores. En estos ltimos casos, la necesidad de inversin y mayor eficiencia estn motivando el proceso. Diferencias regionales: dados los variados niveles de desarrollo econmico, los diferentes arquetipos de ciudad tienen obviamente diferentes necesidades y respuestas en el campo de la provisin de electricidad. Las respuestas de Europa continental son particularmente interesantes. Esta regin parece combinar un punto de vista ms tradicional sobre el papel del estado en la generacin de energa y su provisin, con una mayor y creciente preocupacin por los asuntos ambientales. Contrario a la opinin general, los interesados en electricidad en Europa esperan un ligero nfasis mayor en precios subsidiados, ms que en un mercado libre (53% contra 47%), y de lejos esperan que haya una mayor propiedad pblica sobre la privada que en cualquier otra regin (62% contra 38%). En la toma de decisiones sobre temas de provisin elctrica, ellos colocaron mayor nfasis en el impacto ambiental. Esta podra ser la razn de por qu los interesados europeos son el nico grupo en la encuesta que espera ms una gestin de la demanda que una capacidad nueva (60% contra 40%). Estas cifras nos deben servir como recordatorio de que aunque las megaciudades enfrentan dificultades similares en todo el mundo a lo largo de diversos campos, sus respuestas estarn profundamente afectadas por sus contextos polticos y culturales.

* IEA, Polticas de Energa de los Pases IEA - Dinamarca, 2006, ** PM 'convinced' on nuclear future, 29 de noviembre de 2005, 'Only nuclear power can now halt global warming', The Independent, 24 de mayo de 2004

Desafos de las Megaciudades 37

Agua y Aguas Residuales

07
38 Desafos de las Megaciudades

Principales hallazgos
Agua y saneamiento es visto como un asunto importante por los especialistas en este sector, pero aparece ms abajo en la lista de prioridades en la encuesta total Incluso en las ciudades emergentes, la importancia de los asuntos del agua para su desarrollo econmico no es ampliamente reconocida Las soluciones que se enfocan en la reutilizacin del agua emergen como una tendencia significativa en el futuro Existe algn movimiento hacia la administracin del sector privado de los abastecimientos pblicos de agua como una forma de mejorar la eficiencia

Agua y Aguas Residuales

no de los encuestados que vive en Tokio dijo a esta encuesta, ltimamente ha habido lluvias de ms de 100 mm. El agua lluvia se almacena en ros subterrneos para evitar inundaciones. Mucha gente no lo sabe. La infraestructura real debera trabajar tras bambalinas sin ser notada. Para las ciudades maduras, trabajar y no ser notado usualmente es una buena descripcin de la infraestructura del agua: la presencia de agua potable de calidad, saneamiento y alcantarillado simplemente se asumen. Cualquier problema, como los recientes recortes impuestos en Londres por sequa, provoca molestia. Fallas catastrficas, como la estela del huracn Katrina, provocan escndalo. Como en estos casos, el pbli-

co insiste en que los responsables deberan haber tenido una infraestructura adecuada en el lugar, pero el problema en realidad no es natural. Para las ciudades en transicin, y especialmente en las emergentes, la situacin es profundamente diferente. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estima que en 2004 unos 1.100 millones de personas vivieron a ms de 1km de distancia de una fuente de agua segura. Peor an, 2.600 millones de personas, cerca de 40% de la poblacin mundial, no tuvieron acceso a un saneamiento adecuado. Estas cifras, sospecha el PNUD, probablemente subestiman la magnitud del problema. Datos oficiales de Jakarta y Nairobi, por

ejemplo, indican un 90% de cobertura de agua potable y aseo. Estas cifras aparentemente dejan de lado grandes reas de pobreza extrema, pues en el ltimo conteo hay ms de 7.6 millones de personas sin estos servicios. El escaso 1 milln de residentes de la zona marginada de Kibera, en Nairobi, coloca la basura en bolsas de plstico y las arroja a las calles*. Un desafo creciente para el mundo emergente: los datos generales de la encuesta reflejan las diferentes experiencias de los encuestados a travs de las ciudades arquetipos. Cuando a los encuestados se les pregunt sobre el desafo de infraestructura ms importante que enfrentan sus ciudades, el tema del

* UNDP, Human Development Report, 2006

Desafos de las Megaciudades 39

Agua y Aguas Residuales

agua se dividi en dos categoras: la provisin de agua potable y el manejo de aguas residuales. Si se ven en conjunto, la combinacin constituye el tercer tema citado con ms frecuencia (8%), una cifra que de lejos est muy atrs del tema de transporte, percibido como un desafo (35%). En las ciudades emergentes, el tema del agua se ubica segundo (13%), pero en las ciudades maduras aparece ms abajo en la lista (3%). De manera similar, la calidad/contaminacin del agua se enlista como el cuarto desafo ambiental ms importante (13%), pero est segundo en las ciudades en transicin (22%). Shangai es una ciudad en transicin que enfrenta grandes desafos en esta rea. Su fuente principal de agua, el ro Huangpu, est tan contaminado por desechos industriales y agrcolas que casi no existe vida acutica desde

hace 20 aos. El ro Yangtze, una fuente alterna de agua, afronta un incremento de salinidad en su parte baja debido a la cantidad de agua que perdi por la represa Three Gorges. Mientras tanto, el agua de la tierra est enfrentando una gran contaminacin por el agua marina. No es de sorprender que la ONU haya nombrado a Shangai como una de las seis grandes ciudades que probablemente enfrente serios problemas de agua potable en el siglo XXI*. Las prioridades de inversin tambin reflejan un alto inters en los temas de agua en las ciudades emergentes. De todos los encuestados, 70% cree que hay una gran necesidad de inversin en infraestructura de agua y de aguas residuales, colocndola de sexta entre 13 reas de infraestructura. Sin embargo, en las ciudades emergentes, la cifra fue mucho ms alta (81%).

El mayor problema de abastecimiento de agua y manejo del consumo

Factores que influyen en la toma de decisiones de las ciudades sobre abastecimiento de agua y manejo del consumo
100%

Infraestructura vieja u obsoleta Capacidad insuficiente del sistema Operaciones ineficientes Combinacin de problemas

47% 14% 12% 20% % de encuestados que lo mencionan

Calidad de agua Impactos ambientales Alto costo de capital Apropiacin Capacidad de pago del usuario Impactos sobre la economa y el empleo

92% 91% 90% 85% 81% 79% % que dice impacto importante

40 Desafos de las Megaciudades

* http://www.chs.ubc.ca/china/shanghai.pdf, http://www.ehponline.org/docs/1994/102-2/focus.html

Costos ocultos: el vnculo entre salud pblica y agua potable y saneamiento es claro: el PNUD estima que la carencia de estos servicios se presenta en aproximadamente la mitad de los pases en desarrollo que sufren problemas de salud permanentes, y que registran 1.8 millones de muertes infantiles al ao tan slo por diarrea. Al revs, la introduccin de agua potable y sanidad en Londres y en varias ciudades de Norteamrica desde hace cerca de un siglo coinciden con los grandes descensos en mortalidad infantil y los incrementos en la expectativa de vida en estos lugares como nunca se haban visto. El clera, que se trata aqu por inters histrico nicamente, es un visitante constante de Lagos, donde el tratamiento de agua es casi inexistente*. Sin embargo, los interesados en salud no mencionan el papel de

la infraestructura del agua en la mejora de los problemas de salud, lo cual puede revelar una falta de pensamiento abarcante. De la misma forma, cuando se le pregunt a todos los encuestados acerca de los factores que elevan la competitividad econmica, slo 3% ubic la provisin de agua y saneamiento en primer lugar, incluso en las ciudades emergentes, donde el agua es un grave problema. Observable o no, el agua y el saneamiento en realidad son cruciales para el desarrollo econmico. La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) estima que una falta de acceso a ellos le cuesta a los pases en desarrollo $170.000 millones de dlares por ao, 2.6% de su PIB**. Las prdidas en frica del bajo Sahara son aproximadamente de 5% del PIB, unos $28.400 millones de dlares al ao, una cifra que excede el total de flujos de ayuda y de alivio de deuda para la regin en 2003. En contraste, la inversin en agua puede generar altos retornos. El PNUD calcula que cada dlar que se gasta en este sector crea un promedio de $8 dlares en costos explcitos y en productividad ganada. Segn los interesados en agua, la principal dificultad que tiene esta rea mal apreciada es su infraestructura vieja y obsoleta (mencionado por 41% de los encuestados). Esta cifra es incluso ms alta en las ciudades maduras (59%), y especialmente en Europa (63%) y Norteamrica (66%). Estas ciudades, habindose beneficiado de agua potable por ms de 100 aos, enfrentan dificultades de mantenimiento o modernizacin de instalaciones centenarias. La compaa de agua de Londres, aun despus de substanciales esfuerzos de modernizacin, todava pierde un tercio de agua por fugas en las tuberas, 90% de lo cual ocurre en el sistema de la era victoriana de Londres***. Mientras tanto, Nueva York, que siempre ha tenido una fuente de agua limpia, tan limpia que no requiere filtracin, ahora puede que invierta $8.000 millones de dlares

para filtrar partculas suspendidas****. Las ciudades en transicin y emergentes tambin afrontan una infraestructura obsoleta: el sistema de agua de Mosc se equipara al de Londres y Nueva York en edad, y urgentemente necesita modernizacin. Un mayor papel para reutilizar el agua: a pesar de la diferente intensidad de desafos en infraestructura del agua en las diferentes ciudades arquetipo, todos los interesados tuvieron un enfoque similar para resolver estos problemas. Cuando se les pregunt cul estrategia podra tener el mayor impacto, la ms comnmente citada fue renovacin/modernizacin de la infraestructura (42%), seguida por la respuesta ms general: incremento en la inversin (29%). Los encuestados no dieron mucho valor a elevar el perfil poltico del asunto del agua (5% sugiri hacerlo una prioridad), que es interesante a la luz del reciente llamado del PNUD en su Informe de Desarrollo Humano de 2006. Cualquier renovacin o inversin es poco probable que revolucione la forma como las ciudades atienden sus necesidades de agua. Los interesados en agua esperan que el nfasis en sus ciudades en los prximos 5 a 10 aos se d un poco ms en mejoramiento de la eficiencia, en lugar de la creacin de nuevas plantas e instalaciones (52% contra 48%). Incluso, es ms probable que sea el caso de las ciudades maduras (62% contra 38%). Dicha estrategia tiene sentido en una ciudad como Paris, donde la constante inversin y una expansin planificada por ms de un siglo y medio ha dejado una base slida para la provisin futura de agua. El relativamente bajo nfasis en plantas nuevas en ciudades emergentes (52% contra 48%) puede derivar en una negacin generalizada sobre la extensin del problema. Bombay, por ejemplo, asegura que su provisin de agua cubre 95-100% de su poblacin: el PNUD sos-

* UNDP 2006, ProMED-mail 6 enero de 2006, **WHO (World Health Organization), Economic and Health Effects of Increasing Coverage of Low Costs Water and Sanitation Interventions; UNHDR Occasional Paper, http://hdr.undp.org/hdr2006/pdfs/background-docs/Thematic_Papers/WHO.pdf), ***Sequa en Londres, London Assembly Committeee, julio 2006, ****El abastecimiento de agua de Nueva York podra necesitar filtracin. New York Times, 20 de julio de 2006.

Desafos de las Megaciudades

41

Agua y Aguas Residuales

pecha que el nmero es ms bien cercano a la mitad de eso*. Un hallazgo sorprendente es el inters por la futura reutilizacin del agua, en lugar de canalizar nuevas fuentes (55% contra 45%). Dicho enfoque no contempla solamente el agua para uso industrial. La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Bei Xiaohe de Beijing actualmente abastece de agua potable a 400,000 personas y se encuentra en expansin -el proyecto de este tipo ms grande del mundo- para doblar su capacidad. Brindar agua potable en los prximos Juegos Olmpicos. Mientras tanto, Singapur, espera obtener 20% de sus requerimientos de agua de una planta de reciclaje: el Primer Ministro muestra orgullosamente los resultados en cenas de estado. Fuerzas del mercado y conservacin: enfocados en inversin, los interesados en agua ven un papel muy pequeo en manejo

de la demanda: solamente 15% lo mencion como la mejor estrategia para resolver sus problemas. Algunos recursos en esta rea pueden tener un gran impacto. Los requisitos recientes en Shangai, de que las familias reemplacen los tanques de agua de sus retretes de 13 litros por unos de 9 litros le ahorrarn a la ciudad $189 millones de dlares al ao en costos de tratamiento de agua**. No obstante, en lugar de enfocarse en programas de educacin, los expertos en agua esperan manejar la demanda y promover la conservacin a travs de las fuerzas de mercado. En conjunto, todos pronostican que habr mayor inters en obtener ganancias del agua ms por las tarifas que paga el usuario que por impuestos (67% versus 33%). En las ciudades maduras, el porcentaje anterior se elev a 80%. La preocupacin en las ciudades en transicin y emergentes parece ser ms de tipo

La mejor solucin para los problemas de agua


Mejorar la infraestructura de agua existente Elevar la inversin Manejar la demanda con educacin/conciencia Mejor informacin y tecnologa Mejorar la administracin 15% 12% 10% % de encuestados
que lo mencionan

Enfoque predicho por expertos de agua


Sistemas de reutilizacin de agua 42% 29% 55% 45% Nuevas fuentes

% = nfasis predicho

42 Desafos de las Megaciudades

* Urban Water Sector in South East Asia, Benchmarking Performance, Water and Sanitation Program (WSP) mayo 2006, UNDP, Human Development Report. ** La ciudad lanza reforma en baos, Agencia de noticias Xinhua, mayo 13 de 2002, 'Shangai Flash', Consulado General de Suiza Seccin Comercial, edicin 4, julio de 2003.

tecnolgico -la instalacin de un equipo que mida el suministro- que algo ideolgico. Lagos, por ejemplo, est feliz porque va a privatizar la Compaa de Agua Estatal que se encuentra en bancarrota, pero no tiene idea a dnde ir el 90% del agua de la empresa*. Los sectores pblico y privado: aunque los mecanismos de mercado aplicarn en el abastecimiento de agua, los interesados en agua todava esperan que predomine el nfasis del sector pblico sobre el privado en la operacin de las instalaciones (57% contra 43%). Los norteamericanos en particular parecen preferir las operaciones pblicas (78% contra 22%), siendo sta una de las pocas reas donde los europeos prefieren la participacin del sector privado (52% contra 48%). Este nfasis podra involucrar un aumento considerable en la participacin privada.

Actualmente, el PNUD estima que las empresas pblicas abastecen 90% del agua del mundo en desarrollo. Veolia Environment, el mayor proveedor de agua y de servicios de reciclaje de agua del mundo, coloca la cifra del mundo en 95%**. Las tendencias recientes sugieren, sin embargo, que aunque la participacin del sector privado en el agua se incrementar, lo har en reas especficas y tomar formas muy especficas. En la dcada de los aos 90, el Banco Mundial promovi una mayor participacin privada en la provisin de agua. El otorgamiento de gran nmero de concesiones de alto perfil a compaas para proveer agua a los municipios fall dramticamente, por razones que variaron desde dificultad poltica para elevar los precios hasta cubrir los costos, hasta fluctuaciones en las tasas de cambio de moneda. Aunque hubo casos exitosos en este campo -de manera notable en Chile y partes de Manila- esta historia y los altos costos de inversin inicial que requiere el agua hicieron que las compaas se rehusaran a aceptar tales concesiones***. Sin embargo, una variedad de publicaciones del Banco Mundial y de la OECD**** indican que el sector privado se est inclinando ms hacia la administracin del abastecimiento de agua de propiedad pblica para mejorar la eficiencia, y especialmente la construccin y operacin de plantas de tratamiento de aguas residuales. La operacin privada, en particular, involucra bajo riesgo -porque el cliente es el estado o la empresa pblica, y no el usuario final- y son menos sensibles polticamente. Un ejemplo tpico es una nueva planta de agua que se inaugur en Mosc en 2007, construida por una compaa alemana bajo el modelo BOOT -por sus siglas en ingls(construccin, operacin, compra y transferencia). La compaa operar y recibir las ganancias de la instalacin por diez aos

antes de transferirla paulatinamente a la municipalidad*****. Los contratos privados tambin ahora tienden a ser ms pequeos que las grandes concesiones de los aos 90, aunque existen ms de ellos, con 54 pases que han abierto la puerta, y continuarn contando con la participacin privada en los ltimos 15 aos. A medida que el tiempo pasa, pequeas compaas locales estn ganando mayor participacin de mercado con la ayuda de operadores transnacionales, incrementando la competencia. En reas con niveles razonables de riesgo y de retorno es probable que crezca la participacin del sector privado como indican los resultados de la encuesta. Esto, sin embargo, tiene una participacin limitada para ayudar a las ciudades emergentes porque las compaas evitan modelos de negocios polticamente sensibles y tambin lugares donde no hay grandes ganancias, no importa qu tan bienvenidas sean. La gran mayora de inversin privada nueva en proyectos de agua actualmente est en China (56% del total en el mundo) y Argelia (34%). Si Lagos encuentra un comprador ser una excepcin a la tendencia. Los interesados en agua de las ciudades emergentes esperan que el inters de los sectores pblico y privado en la operacin de nuevas instalaciones se divida y llegue a ser 57% contra 43%. Muchos ven la necesidad de que el estado contribuya mucho ms que esto. Las grandes ventajas que mencionan los que estn a favor de la privatizacin es el incremento de eficiencia, mejor financiamiento, mejor calidad de administracin y servicios de alta calidad. Aquellos escpticos sobre la participacin del sector privado mencionan como grandes impedimentos los altos costos para los usuarios, la bsqueda de ganancias y un abastecimiento inadecuado.

* Los residentes de Lagos tienen sed de mejor agua potable, Planet Ark, 10 de junio de 2003, ** UNDP, Human Development Report, 2006, p. 10, Water supply bogs down in complexity, International Herald Tribune, agosto 20 de 2005, *** UNDP, Human Development Report, **** Por ejemplo, ver http://www.ppiaf.org/Gridlines/14ppiwater.pdf y documentos listados en http://www.oecd.org/document/22/0,2340,en_2649_37425_37456726_1_1_1_37425,00.html#Background, ***** http://www.degremont.com/uk/files/actualites/presse/files/2004/juin/contrats.htm

Desafos de las Megaciudades

43

Salud

08
44 Desafos de las Megaciudades

Principales hallazgos
Los sistemas de salud de las ciudades alrededor del mundo lucharn por hacer frente a los efectos de una poblacin que envejece Existe un fuerte nfasis en elevar la eficiencia del sistema para contener los costos, al tiempo que mejorar la calidad Los interesados predicen un nfasis en soluciones preventivas y cuidado de salud integrado La salud es vista principalmente como un asunto pblico, pero una proporcin significativa est abierta a la participacin del sector privado, con calidad de servicio y eficiencia mencionados como ventajas clave

Salud

lrededor del mundo, los sistemas de salud estn bajo una presin cada vez mayor. El alto costo de las medicinas prescritas y de los seguros mdicos privados es un desafo. Otro es la gran ineficiencia en la prestacin de servicios de salud. Pero posiblemente el fenmeno de una poblacin que envejece es el que crea el mayor problema de largo plazo para muchos pases, particularmente en Europa y Asia del Este. Un incremento en la expectativa de vida significa que los sistemas de salud enfrentan un incremento en la proporcin de pacientes de edad ms avanzada. El envejecimiento tambin juega un papel en la ocurrencia de enfermedades crnicas, que a su vez conduce

a una mayor demanda por cuidados de largo plazo. El hecho de que la gente viva mucho tiempo tiene que ver con los logros de la ciencia mdica, pero esto ocurre a un costo financiero considerable. Las personas mayores de 75 aos incurren en gastos de salud per cpita cinco veces ms alto que la gente de 25 a 34 aos. En la actualidad, se estima que el envejecimiento provoca un incremento de 6% a 7% en los costos de salud por ao. Costos rpidamente crecientes en el mundo desarrollado: la espiral de costos de salud es particularmente notoria en pases desarrollados que cuentan con sistemas de salud bien extendidos. Entre 1990 y 2004, los

gastos en salud crecieron ms rpido que la produccin en todos los pases de la OECD, exceptuando Finlandia. En los Estados Unidos, que tiene el sistema de salud ms caro en el mundo, sus gastos como porcentaje de la produccin crecieron de 13.1% a 15.2% en 6 aos*. En contraste, los pases en desarrollo no pueden pagar ni de cerca tanto en salud y el acceso a tratamientos es con frecuencia inexistente o inadecuado. De acuerdo con el Banco Mundial, los pases en desarrollo tienen 90% de la carga de enfermedades del mundo, pero slo 12% del gasto en salud. Y ms dramtico, los pases ms pobres tienen 56% de la carga, pero slo 2% del gasto**.

* Source: OECD, ** OECD Health Data 2006, October 2006, World Bank, Health Financing Revisited: A Practitioners Guide, 2006

Desafos de las Megaciudades 45

Salud

El tema de la salud en las megaciudades refleja su ambiente nacional ms amplio. Las ciudades emergentes tienen infraestructuras bsicas y, salvo en los casos de financiamiento privado de cuidados de salud para la elite, slo pueden ofrecer un servicio rudimentario. El sistema de salud de Lagos ni siquiera puede proveer las necesidades bsicas que demandan enfermedades graves como SIDA, tuberculosis y malaria*. Aunque Bombay es uno de los municipios ms ricos de la India y gasta 25% de su presupuesto en salud, pero slo puede atender 20% de su poblacin, prestando un servicio insuficiente a las reas ms pobres**. Las ciudades en transicin lo estn haciendo mejor. Lugares como Estanbul y So Paulo han visto mejorar este sector en los ltimos aos***. Este arquetipo de ciudad est comenzando ahora a enfrentar problemas mdicos asociados con sociedades ms desarrolladas: bien puede ser los efectos de la contaminacin a partir de la industrializacin en Shangai, o la necesidad de instalaciones especializadas para la poblacin de edad

El problema ms serio en el sector de salud

Baja capacidad del sistema Operaciones ineficientes Infraestructura obsoleta Combinacin de problemas 19% 14%

32% 29%

% de encuestados que lo mencionan

46 Desafos de las Megaciudades

* www.vaguardngr.com/articles/2002/features/health/gh105092006.html; USAID Nigeria: http://www.usaid.gov/ng/index.htmFinancialNigeria.com (2006); Economic Report: New Polio Report Challenges Nigerias Commitment to Healthcare Delivery 05/09/2006

avanzada de Sel, dado que Corea afronta la transicin demogrfica tpica de un desarrollo econmico maduro. Ciudades maduras como Nueva York, que presume de tener una de las concentraciones de hospitales ms alta del mundo, tiene problemas de inflacin en gastos de salud y de enfermedades masivas, como diabetes inducida por obesidad o problemas cardiovasculares. Dada la escala de estos desafos, es sorprendente que la salud no sea ms prioritaria para todos los encuestados. El tema de salud aparece muy por debajo en la lista de los retos sociales (mencionado por slo 4%) y de los retos de infraestructura (1%). Del 4% que lo considera como un rea principal para determinar la competitividad de la ciudad, muchos estn en el rea de salud. La combinacin de inversin insuficiente y ausencia de enfoque puede resultar peligrosa. Como seal uno de los encuestados de Beijing: el brote del Sndrome Respiratorio Agudo Severo (SARS) ha provocado que el gobierno de China d mayor atencin a este sector.

El mayor problema que afrontan los sistemas de cuidado de salud de la ciudad es la falta de capacidad, seguido de cerca por operaciones ineficientes, de acuerdo con la encuesta. Los interesados de las ciudades emergentes mostraron gran preocupacin por la ineficiencia de los servicios. En conjunto, parece que los interesados en salud piensan que no basta con aportar el dinero a los sistemas actuales. De lejos es ms importante colocar en orden la infraestructura de salud de las ciudades para que puedan usar lo que tienen de manera ms eficiente. Mejorar la eficiencia en el cuidado de salud: cuando se les pregunt soluciones a estos problemas, la mayora de los interesados nuevamente coment que se requera una combinacin de mayor eficiencia e incremento de capacidad. Los de las ciudades maduras esperan enfatizar resultados por eficiencia por un amplio margen (61% contra 39%). Las ciudades emergentes tambin dan mayor atencin a las medidas para mejorar la

eficiencia, con interesados que priorizan la necesidad de una mejor gestin en salud, un sistema de salud ms integrado, y slo entonces mayor personal. Los interesados en las ciudades en transicin tienen un orden diferente de prioridades, en tanto que ellos esperan enfatizar en nueva capacidad por encima de la eficiencia incrementada. Su estrategia preferida es invertir ms dinero, luego mayor inversin (41%) aparece ms arriba que la necesidad de un sistema integrado (17%) bajo su punto de vista. El deseo de controlar los costos e incrementar la eficiencia tambin muestra otras dos tendencias en la encuesta: a favor de la prevencin frente al cuidado mdico agudo (67% contra 33%) y, particularmente en las ciudades en transicin y maduras, a favor de infraestructuras en salud comunes con servicios compartidos frente a instituciones independientes individuales (63% contra 37%). Un punto general para mencionar sobre todos los arquetipos de ciudad es que los interesados se concentran mucho ms en sus sis-

** T.R. Dilip and Ravai Duggal, Unmet Needs for Public-Health Care Services in Mumbai, India, Asia-Pacific Population Journal, 2004 *** OECD, Health Data 2006: How does Turkey compare?, Sumario de Dados, 2004; Secretaria Municipal de Governo Municipal

Desafos de las Megaciudades 47

Salud

temas como proveedores de salud, en lugar de sobre la conducta del paciente y las condiciones de vida. Cuando nombraron la estrategia individual ms efectiva para atender los desafos arriba sealados, la promocin y educacin de salud aparecen muy abajo en la lista, mencionadas slo por 5% de los encuestados. Estrategias para evitar prcticas no seguras que propaguen enfermedades como el SIDA/HIV, hasta el problema de alcoholismo excesivo en Rusia, tienen un profundo impacto. Tambin resultara significativo la atencin de problemas severos de contaminacin de aire o agua, como los que padecen ciudades en transicin como Shangai y Ciudad de Mxico, e incluso ciudades maduras como Tokio, Londres y Nueva York, que exceden los niveles de dixido de nitrgeno recomendados por la OMS. Tecnologa de Informacin (TI) en la salud: la TI tiene un papel principal en el cuidado de la salud, ya que apoya tanto los tratamientos como la administracin. La tendencia

Enfoque predicho por expertos de salud


Eficiencia mejorada Nueva capacidad

51%

49%

% = nfasis predicho

48 Desafos de las Megaciudades

hacia registros electrnicos de pacientes es un ejemplo. So Paulo cuenta con una tarjeta mdica inteligente que permite a los pacientes llevar su historia clnica entre hospitales en tarjetas plsticas que caben en la billetera. La TI tambin ahorra dinero: por ejemplo, un nuevo sistema que enlaza hospitales en Copenague se espera que permita ahorros de $46 millones de dlares al ao. Estos son beneficios atractivos, pero implementar sistemas TI no es slo un asunto de encontrar la tecnologa adecuada. Los especialistas aseguran que los problemas que experiment el Servicio Nacional de Salud del Reino Unido en la implementacin de sistemas de pacientes electrnicos estn ms relacionados con la dificultad de lograr la cooperacin de los interesados involucrados en un proyecto de esta magnitud, que con la tecnologa misma. Estos desafos indican que la innovacin organizacional debera ser tan importante como los avances tecnolgicos cuando se trata de mejorar el desempeo de los sistemas de salud de una megaciudad.

Los sectores pblico y privado: Los interesados en la encuesta creen que las infraestructuras de salud pblicas sern el camino hacia el futuro. En trminos de propiedad pblica o privada, u operacin de instalaciones, ellos esperan que se enfatice el primero (58% contra 42%). Tambin creen que habr un mayor nfasis en el uso gratuito de servicios mdicos, en contraste con los modelos de salud donde los pacientes pagan por el tratamiento (59% contra 41%). Sin embargo, las actitudes varan dependiendo del arquetipo de ciudad. Las ciudades en transicin tienden a enfatizar sobre la propiedad pblica (63%), la operacin (63%) y salud pblica gratuita (70%). Sin embargo, los interesados de las ciudades maduras esperan que se enfaticen los servicios pagos ms que los gratuitos en los prximos aos, y dividen sus opiniones sobre la propiedad y operacin pblica o privada. Actualmente, el sector pblico es dominante en salud en el mundo desarrollado, con un Estado que cubre 70% de los gastos en los pases de la OECD, de modo que esto consti-

tuye un relativamente alto grado de apertura para la participacin del sector privado. Los expertos de las ciudades emergentes pronostican un mayor nfasis en la propiedad pblica (56%) y operacin (59%) en el futuro. Esto debe ser visto en el contexto de un bajo gasto pblico en salud en estos pases (slo 29% del gasto en salud proviene de recursos pblicos, y en la India esta cifra es slo 19%, de acuerdo con el Banco Mundial). Lo que no queda muy claro es de dnde provendr el dinero para alcanzar esta aspiracin. La nica certeza es que las ciudades emergentes que enfrentan problemas de salud graves, necesitarn usar cualquier recurso que puedan, bien sea pblico o privado, en la forma ms eficiente posible. En este contexto, es conveniente notar que, como en otros sectores de infraestructura en la encuesta, la calidad de servicio y eficiencia se mencionan como los mayores beneficios de la privatizacin. Las principales desventajas que se perciben son los altos costos para el usuario y la bsqueda de ganancias.

Desafos de las Megaciudades 49

Proteccin y seguridad

09
50 Desafos de las Megaciudades

Principales hallazgos
La proteccin y seguridad estn en segundo lugar, luego de transporte, como un factor que contribuye a la competitividad de la ciudad El crimen organizado emerge como el mayor problema, seguido a poca distancia por el terrorismo Las ciudades estn intentando cambios para lograr un enfoque de seguridad ms proactivo Aunque las comunidades abiertas son el esquema favorito como camino a seguir, las comunidades controladas tambin sern priorizadas por muchos, especialmente en las ciudades emergentes La vigilancia pblica es ms estimada que proteger la privacidad

Proteccin y seguridad

a seguridad es una diferencia cualitativa importante frente a otras reas de infraestructura que se consideran en este estudio: mientras que el agua y el transporte proveen algo tangible, el objetivo ltimo de los esfuerzos de proteccin es crear un estado subjetivo en la mente. El xito estadstico no es suficiente. En 2005, el FBI report que el crimen violento se ha reducido en los Estados Unidos en la ltima dcada, pero una encuesta de Gallup mostr que dos tercios de la poblacin crean completamente lo opuesto. Las preocupaciones tienen verdaderas implicaciones en el mundo real: volar despus del 11 de septiembre de 2001 era objetivamente ms seguro debido al incremento en la seguridad, pero

de todos modos el nmero de pasajeros baj. Cualesquiera sean las dificultades, los especialistas urbanos entienden que la seguridad es un elemento crucial de infraestructura. Toda la poblacin de encuestados ubic el tema de seguridad pblica y proteccin como la segunda rea de infraestructura ms importante para determinar la competitividad, con 9% de los encuestados. Tambin es el sexto desafo social ms importante, mientras que la delincuencia y la corrupcin se ubicaron en dcimo lugar. Amenazas contra la ciudad: las respuestas ms detalladas de los interesados en seguridad develan sus ms profundas preocupacio-

nes. El crimen organizado, incluyendo las pandillas armadas, es el mayor desafo, nombrado por 36% de los encuestados, e incluso con nmeros ms altos en las ciudades emergentes y en transicin. El siguiente, a sorprendente distancia detrs, es el terrorismo (18%), una preocupacin particular en las ciudades emergentes y maduras. A pesar de las diferentes amenazas, las dos se entremezclan de manera importante. Los terroristas utilizan la violencia organizada para debilitar al estado: las bandas criminales lo hacen para ganar riqueza. Esto con frecuencia se convierte en una distincin sin diferencia alguna: la organizacin IRA roba bancos y el cartel de Cali mina al estado colombiano. En la

Desafos de las Megaciudades 51

Proteccin y seguridad

prctica, el problema principal que afrontan los profesionales de seguridad son los grupos organizados que desafan las reglas impuestas por la ley, y que cooperan de manera creciente entre ellos sin importar sus objetivos finales. Un estudio informal reciente de Moses Naim, muestra que la globalizacin ha permitido al crimen organizado y al terrorismo cooperar y prosperar. Por ejemplo, de 1990 a 2005 el lavado de dinero se expandi cinco veces ms rpido que el comercio global. La siguiente preocupacin que genera ms presin en el tema de seguridad son los desastres naturales potenciales, lo cual muestra la importancia del contexto en la percepcin del riesgo. Del total de encuestados, 13% defini este tema como el desafo ms importante de seguridad en su ciudad. Sin embargo, los encuestados de las ciudades maduras la sitan tan alto como cualquier otra, mientras que los encuestados de las ciudades emergentes

ni siquiera la mencionan. Aunque estas ltimas no estn exentas de desastres naturales. Lagos perder una gran cantidad de territorio si el calentamiento global eleva el nivel del mar. Sin embargo, con un precario funcionamiento del aparato de seguridad, actualmente tampoco se pueden atender las inundaciones anuales. Shangai, con una tasa baja de crimen y grandes recursos, puede invertir en prepararse para potenciales terremotos e inundaciones. Los interesados en seguridad quizs se enfocan en donde ellos tienen la capacidad para hacer la diferencia. Hacia una proteccin proactiva: Cmo puede protegerse una ciudad contra estas amenazas? La encuesta indica un mayor foco sobre las amenazas mismas que sobre sus causas fundamentales. Los puntos principales nombrados fueron: la propia delincuencia (en primer lugar con 24%), la corrupcin o incompetencia en la

El problema ms serio en seguridad y proteccin


Crimen organizado Terrorismo Desastres naturales Conflictos ticos Eventos masivos Crimen y violencia de todo tipo Combinacin de problemas 8% 8% 6% 7% % de encuestados que lo eligieron 18% 13% 36%

Enfoque predicho por expertos de seguridad y proteccin


Protegerse de los problemas Prevenir los problemas

40%

60%

% = nfasis predicho

52 Desafos de las Megaciudades

aplicacin de la ley (15%), una deficiente planeacin y administracin (10%), terrorismo (9%), y desastres naturales (9%). En otras palabras, las causas del crimen, el terrorismo, y los desastres naturales son los criminales, los terroristas y los desastres naturales, o la incompetencia para atacarlos. Los temas sociales como el desempleo y la pobreza estn muy por debajo en la lista. La falta de un enfoque integral para el tratamiento de estas amenazas es evidente, debido posiblemente a que los especialistas de seguridad en la encuesta sintieron que las causas sociales fundamentales del crimen estn fuera de su mbito. Cuando se les pregunt de qu forma la ciudad poda atender mejor los temas de seguridad, la respuesta ms popular fue ampliando la capacidad de los agentes de la ley (28%), mientras que en tercer lugar se ubic una mejor preparacin y planeacin (17%). Las ciudades emergentes se centraron en el primero de estos puntos, mientras que las ciudades maduras, que pueden pagar grandes cuerpos de polica, se enfocaron en el ltimo. Pero, el mensaje general es mayor capacidad y mejor uso. En las dcadas recientes, numerosos departamentos de polica han cambiado a un enfoque reactivo para asumir la lucha contra el enemigo. Los resultados de la encuesta muestran que esto est ocurriendo en todo el mundo. Los encuestados indicaron que, si tuvieran dos caminos para escoger, el nfasis de los esfuerzos de seguridad se inclinara hacia la prevencin de problemas, en lugar de la proteccin (60% contra 40%). En otra pregunta, ellos enfatizaron la proteccin de la ciudad frente a las amenazas en lugar de responder a ellas (57% contra 43%). El xito de las denominadas policas basadas en el riesgo ha sido dramtico. La ciudad de Nueva York en este momento tiene un programa que se ha copiado en muchas partes denominado COMPSTAT, el cual analiza los datos policacos

para indicar los puntos de concentracin del crimen, permitiendo la frecuente reubicacin de recursos tcticos. Esto fue importante en la cada en la tasa de delincuencia de la ciudad a finales de los aos 90. Una iniciativa similar en Bogot, y los esfuerzos relacionados con la recuperacin de los espacios pblicos y la identificacin de los criminales por medio de tecnologa, fue decisiva en la reduccin de la tasa de homicidios un 48% entre los aos 1994 y 2005. Un enfoque un poco diferente, pero relacionado, se expandi desde el Reino Unido a toda Europa y Australasia, y es denominado polica inteligente. Aparte del anlisis de informacin criminal, este sistema contempla la coleccin sistemtica de informacin de informantes que describen el ambiente criminal y particularmente el comportamiento de los infractores reincidentes. Seguridad por encima de privacidad: una estrategia basada en la prediccin del crimen

tiene sus elementos controversiales. Los encuestados piensan que el nfasis sobre la necesidad de vigilancia pblica podra sobrepasar de lejos las preocupaciones sobre privacidad, una conviccin fuerte en las ciudades en transicin y maduras, donde la polica basada en riesgos est ms avanzada. Sin embargo, para seguir su campaa contra delincuentes y terroristas, los interesados en seguridad comprenden totalmente la necesidad de mantener la perspectiva. Los factores ms importantes que influyen en sus decisiones son el impacto sobre la economa y el empleo, la expropiacin, la satisfaccin pblica y el impacto en la comunidad. Todos estos aparecen bien arriba del costo. La proteccin de la ciudad no puede restringir indebidamente la vida de las personas y los negocios, pues efectivamente el foco de las decisiones es mejorar la competitividad econmica y calidad de vida de la ciudad.

Enfoque predicho por expertos de seguridad y proteccin


Proteger la privacidad Proteger la privacidad

41%

59%

% = nfasis predicho

Desafos de las Megaciudades 53

Proteccin y seguridad

La tecnologa es esencial para una polica basada en riesgos, y una herramienta vital para la vigilancia general en las ciudades que desean incrementar su capacidad de polica. El mapeo de la delincuencia es solo un ejemplo. Otro ejemplo ubicable y a veces muy til es el del Circuito Cerrado de Televisin (CCTV). Por ejemplo, la introduccin de este tipo de sistema en el centro de Johannesburgo redujo en 80% la delincuencia en el ao 2002 y fue trascendental en revivir un centro previamente devastado*. Los interesados en seguridad ven la importancia de la tecnologa, esperan que el nfasis en su compra sea mayor que la inversin en recursos humanos (54% contra 46%). Aunque esta cifra tambin indica que la tecnologa sin gente adecuada que la use es insuficiente. Lo ms sorprendente es que mientras 28% de los

encuestados ven ms oficiales como la mejor forma de promover la seguridad, slo 4% confa en ms sistemas CCTV nicamente. La tecnologa es vista como una herramienta crucial, pero no como una solucin completa. Movilizando a los ciudadanos: la encuesta tambin indica el fortalecimiento internacional de otra tendencia importante en materia de polica: comprometer a la comunidad en los esfuerzos para promover su propia seguridad. Despus de un mayor incremento de capacidad, los encuestados pensaron que la mejor opcin para las ciudades era incrementar la conciencia, la educacin y el sentido de comunidad (18%). Al combinar estas respuestas con aquellas que pedan las mismas medidas dirigidas especficamente a la juventud, la cifra se increment justo debajo de 25%.

Factores que influyen en la toma de decisiones de las ciudades sobre seguridad y proteccin
100%

Enfoque predicho por expertos de seguridad y proteccin


Desarrollo de comunidades abiertas Desarrollo de comunidades cerradas

Impactos sobre la economa y el empleo Satisfaccin pblica Expropiacin Impactos sobre la comunidad Regulaciones

88% 83% 82% 82% 78% % que dice impacto importante % = nfasis predicho 61% 39%

54 Desafos de las Megaciudades

* (http://www.joburg.org.za/metro_police/police_projects.stm, http://www.joburg.org.za/july_2002/cctv.stm)

Involucrar a la comunidad puede hacer una gran diferencia. Una parte central de la Estrategia Alternativa de Polica de Chicago ha sido la movilizacin del pblico. Entre 1992 y 2002, el robo en la ciudad declin en 58%, ms que en cualquier otra parte de Estados Unidos, y lo ms importante es que el miedo a la delincuencia disminuy 20% entre los sectores ms vulnerables. Mucho ms dramticos fueron los esfuerzos en Jardm ngela de la ciudad de So Paulo, donde la ONU alguna vez lo llam el vecindario ms violento del mundo. Los esfuerzos de la ciudad y de 26 organizaciones no gubernamentales (ONG's) para elevar la cohesin de la comunidad fueron cruciales en la reduccin de la tasa de homicidios entre 1999 y 2004, ms de 73%. Sin embargo, aprovechar la fortaleza de la comunidad altera la relacin entre las fuerzas

de seguridad y la sociedad. La seguridad no es solamente un bien pblico que provee el estado, sino que se convierte en parte de la responsabilidad individual de los ciudadanos. Ahora, medidas como vigilancia de vecindario o las numerosas patrullas de ciudadanos voluntarios en Norteamrica -desde los ngeles Guardianes de Nueva York hasta los Ciudadanos Carib del Sur que patrullan la zona rural de Columbia Britnica- ya no se pueden denominar como vigilantismo, aunque con frecuencia cuenten con asistencia de la polica. Una vez que la gente en una comunidad siente que tiene la responsabilidad de su propia seguridad y proteccin, existe el incentivo de buscar soluciones de seguridad privada si ellos consideran que los esfuerzos pblicos son insuficientes. Los sectores pblico y privado: el crecimiento del papel del sector privado en un rea tradicionalmente pblica produce alguna ansiedad entre los encuestados. Aquellos que ms se oponen estn movidos por argumentos ms de ndole ideolgica: esta rea es papel del estado (39%); el sector privado no es sujeto de responsabilidad (23%); y las compaas de seguridad privada son elitistas (16%). El pequeo nmero de encuestados que favorecen una mayor participacin privada apuntan hacia justificaciones utilitarias: estos acuerdos son crebles y confiables, atraen mayor inversin, o son altamente eficientes. Dado todos estos puntos, la sorpresa est en que para desarrollar soluciones a los problemas de seguridad de las ciudades en los prximos 5 a 10 aos, un promedio de estos encuestados esperan mayor nfasis de esfuerzos privados que de esfuerzos pblicos, de 33% a 67%, un hallazgo que podra ser significativo en cuanto a un rea actualmente dominada por el estado. La fuerza de las circunstancias est impulsando este crecimiento en dos reas. La pri-

mera tiene que ver con compaas contratadas para desarrollar tareas especficas, no en la lnea de fuego, por agencias de gobierno con funciones de seguridad. Esto ha causado muy poca controversia. Inglaterra, por ejemplo, subcontrata parte de su proceso de solicitud de pasaporte a Siemens Business Systems (SBS) y muchos aeropuertos utilizan compaas de seguridad privada en alguna medida. La segunda categora es el resultado de compaas o individuos que ejercen la responsabilidad de su propia seguridad porque ellos temen que no son atendidos de manera suficiente por el esfuerzo del estado. Una forma, cada vez ms comn de esta prctica alrededor del mundo, es la comunidad cerrada -protegida por muros y, usualmente, por sus propios guardias privados-. Aunque muchos estudios indican que tales vecindarios disfrutan del mismo nivel de seguridad de los que los rodean, el sentimiento de proteccin dentro de ellos es invariablemente ms alto. La provisin de tal seguridad privada despierta cierta controversia. En nuestra encuesta, los que respondieron piensan que sus ciudades pondrn gran atencin en el desarrollo de comunidades abiertas en lugar de cerradas (61% contra 39%). Sin embargo, en las ciudades emergentes con altas tasas de criminalidad y pocos recursos pblicos, los encuestados estn ms inclinados a pronosticar mayor nfasis en las comunidades cerradas por encima de las abiertas (52% contra 48%). A medida que el ndice de delincuencia cae y los recursos se incrementan en las ciudades en transicin y maduras, el apoyo para las comunidades cerradas disminuye. As, donde las ciudades pueden brindar seguridad a sus residentes, o ms importante hacerlos sentir seguros, el sector pblico subcontratar algunas tareas altamente controladas por razones de eficiencia y finanzas. Donde no se puede, el sector privado lo har para aquellos que puedan pagarlo.
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Gobierno de la Ciudad y Finanzas

Beijing

10
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Principales hallazgos
El crecimiento econmico y el empleo son los impulsadores primarios en la toma de decisiones de los especialistas en administracin urbana Los temas ambientales aunque tambin son importantes, algunas veces resultan sacrificados en la carrera por el crecimiento Los intentos por brindar soluciones integrales muchas veces son minados por la carencia de planeacin estratgica y una pobre coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno Muchas ciudades se enfocan en incrementar la provisin para satisfacer el crecimiento; las estrategias de gestin de demanda no han sido todava adoptadas ampliamente La infraestructura generalmente permanecer bajo control pblico, pero el sector privado tiene un papel importante que jugar en la administracin de servicios para incrementar la eficiencia

Gobierno de la Ciudad y Finanzas

l gobierno metropolitano se ha convertido en algo crecientemente complejo a medida que las ciudades han evolucionado en aglomeraciones que combinan mltiples organizaciones administrativas y jurisdicciones. Lo anterior lidera llamados hacia una completa reevaluacin del gobierno urbano. Las megaciudades tambin necesitan estrategias de financiacin innovadoras para liberar la inversin que requieren y cumplir con los desafos de infraestructura mencionados en las secciones anteriores. Estos requerimientos son ampliamente conocidos, pero existe un considerable debate sobre cmo alcanzarlos. Como es usual, una nica estrategia resulta inapropiada: las estruc-

turas de gobierno y de finanzas deben ser adoptadas para satisfacer las circunstancias y necesidades nicas de cada ciudad. Sin embargo, surgen en la encuesta algunos temas y desafos fuertes que nos brindan una visin sobre cmo las estrategias de gobierno y de finanzas pueden evolucionar globalmente en las megaciudades y en los niveles de desarrollo de los tres arquetipos. Crecimiento y competitividad son los impulsadores primarios en la toma de decisiones: la prioridad clara para los interesados de la encuesta involucrados en administracin urbana es el crecimiento de la economa y la creacin o proteccin de puestos de

trabajo. Cuando se les pregunt el nivel de importancia de diez factores en trminos de su impacto sobre la toma de decisiones actual de su ciudad, 81% reconoci la importancia de la economa y el empleo, mientras que una menor proporcin mencion la importancia de responder a los ciudadanos (73%) o considerar el impacto sobre la comunidad (68%). La competitividad tambin emerge como una consideracin importante en las decisiones relacionadas con infraestructuras especficas. Seis de cada diez interesados piensan que su ciudad coloca alta importancia en hacerse a s misma competitiva para atraer la inversin privada cuando se decide sobre temas de infraestructura, una proporcin que se incrementa

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Gobierno de la Ciudad y Finanzas

entre los funcionarios electos y los empleados pblicos. Una gran cantidad de factores diferentes se combinan para hacer competitiva a una ciudad. Algunos estn relacionados con activos fsicos, otros con la contribucin hecha por los habitantes de la ciudad*. Como se indic en las secciones anteriores, los interesados estn muy conscientes sobre los factores ms tangibles y directos (como que una buena infraestructura de transporte es vital para el comercio). En contraste, otras reas de infraestructura cubiertas por este informe son vistas como problemas sociales o ambientales que requieren inversin, pero rara vez son relacionadas con la competitividad de la ciudad. Esto podra ser un descuido. Por ejemplo, un nmero de encuestas realizadas a ejecutivos internacionales por el Economist Intelligence Unit** indica que la disponibilidad de especialistas es un factor decisivo para atraer inversin extranjera en los negocios globales. A pesar de esto, slo 6% de consultados en esta encuesta vieron a la educacin como el rea ms importante en la determinacin de la competitividad de una ciudad. De forma similar, las ciudades necesitan una fuerza de trabajo saludable para alcanzar su potencial econmico, y en la encuesta slo 3% cit a la salud como el mayor factor individual en la competitividad de una ciudad. Es por dems bien notorio que la salud, la educacin y el bienestar de los ciudadanos puede ser un factor tan importante para atraer inversin y lograr crecimiento como la infraestructura fsica de transporte. Las preocupaciones ambientales son importantes, pero a veces resultan sacrificadas por el crecimiento. Los encuestados tambin tienen una gran preocupacin por los factores ecolgicos: en la encuesta, seis de cada diez administradores urbanos piensan que su liderazgo en la ciudad reconoce el papel

vital que las decisiones de infraestructura pueden jugar en la proteccin del ambiente. Esto hace eco a la amplia sensibilidad hacia los temas ambientales en toda la encuesta (por ejemplo, el deseo de hacer el transporte ms ecolgico enfatizando soluciones de transporte masivo, o hacer un fuerte nfasis en fuentes de energa renovable para proveer la mayor cantidad de energa a la ciudad). A pesar de esto, cuando se indaga ms profundo en la encuesta, la competitividad econmica a menudo gana sobre las consideraciones ambientales. Por ejemplo, 45% del total de encuestados pronostica que sus ciudades incrementaran la capacidad de infraestructura a expensas del medio ambiente. Los interesados del mundo en desarrollo se inclinan ms por colocar la capacidad de crecimiento primero: cerca de 55% de los encuestados en las ciudades emergentes y en transicin creen que sus ciudades sacrificarn consideraciones ambientales a cambio de capacidad de crecimiento, mientras slo 14% de los encuestados de las ciudades maduras cree que esto ocurrir. Se requieren ms recursos disponibles para los pobres urbanos. Las estadsticas deprimentes de riqueza llevan a casa la escala de la pobreza urbana. En el mundo, 18% de los hogares son unidades de vivienda no permanentes y al menos 25% de todas las viviendas no cumplen normas de construccin urbana. Estos problemas son especialmente graves en ciudades emergentes, y particularmente en frica Subsahariano, regin que tiene la mayor tasa de crecimiento de zonas pobres. En el reporte UN-HABITAT, Kofi Annan comenta que los esfuerzos para mejorar las vidas de los pobres en las ciudades no se han mantenido al mismo ritmo que la urbanizacin. Muchos en la encuesta parecen estar de acuerdo: slo 37% de los interesados dice que su ciudad est haciendo inversiones adecuadas

58 Desafos de las Megaciudades

* En este reciente reporte sobre ciudades competitivas, la OECD seala que factores como infraestructura y accesibilidad, industria y escala y estructura econmica, capital humano y fuerza laboral, actan como grandes determinantes de la competitividad de las ciudades. ** Por ejemplo, World Investment Prospects 2004, CEO Briefing 2005

de infraestructura en las reas ms pobres. Los encuestados en las ciudades emergentes son los que ms piensan que la inversin en zonas pobres es inadecuada. No es que en la encuesta los interesados no aprecien estos problemas. Educacin y vivienda son dos reas donde los interesados dicen que existe alta necesidad de inversin. Sin embargo, las ciudades emergentes a menudo carecen de los recursos para atender esos temas efectivamente. Mejor desempeo empieza con mejor gobierno. Los interesados estn conscientes de que obtener dinero para invertir en mejora de servicios, aunque importante, no es el nico asunto. En la encuesta, la planeacin estratgica de largo plazo emerge como el mayor problema que afrontan los administradores urbanos. Cuando se les pregunt sobre cul era la mejor solucin para los desafos que enfrentan, la mitad de los encuestados en esta rea contest que era una mejor planeacin, frente a solamente 12% que cit la necesidad de mayor financiamiento. El llamado para un mejor gobierno de ciudad est difundido con un tema relacionado, la necesidad de mayor eficiencia en la administracin e implementacin de infraestructura. Solamente la mitad de los indagados en la encuesta dijo que la implementacin de las decisiones de infraestructura se estaba haciendo correctamente, aunque esta proporcin crece a aproximadamente dos tercios para empleados del sector pblico y funcionarios electos. El financiamiento es, por supuesto, un tema importante, y fue mencionado como tal cuando se les pregunt a los diferentes especialistas en infraestructura sobre sus desafos. Lo que es claro, sin embargo, es que los interesados en administracin urbana ven que el buen gobierno es un prerrequisito para recabar fondos y generar valor al dinero. A este respecto, el

buen gobierno es la piedra angular de la competitividad. Un mal gobierno tambin acta como una barrera para alcanzar las metas del desarrollo sostenible. Incluso en los pases ms desarrollados, una reciente investigacin de la OECD* sobre gobierno metropolitano discuti sobre cmo las actuales estructuras no estn bien definidas para balancear las necesidades de competitividad econmica y condiciones de vida. Los tres principales obstculos identificados son: una fragmentacin de la jurisdiccin administrativa; sobre esfuerzo de las capacidades financieras y fiscales de las localidades municipales en las reas metropolitanas; y una carencia de transparencia y responsabilidad en los procesos de toma de decisiones. Este reporte conduce a identificar algunos rasgos que pueden contribuir a la doble meta de mejorar la competitividad y las condiciones de vida de vastas regiones metropolitanas. Esto incluye gobiernos metropolitanos con mayor cobertura, mejor coordinacin e integracin de polticas en reas metropolitanas, y gobierno y planeacin estratgica para soportar desarrollo urbano ms sostenible. El gobierno de ciudad debe llegar a ser ms transparente y responsable. En la encuesta, muchos interesados eran conscien-

tes de la necesidad de mejorar la transparencia en el gobierno municipal. Slo 44% de los interesados en administracin urbana estuvieron de acuerdo en que su ciudad tiene transparencia y procesos de toma de decisiones consistentes cuando se trata de invertir en infraestructura, mientras que 38% estuvo en desacuerdo, y el resto son neutrales frente al tema. La mitad de los encuestados cree que los procesos de ofertar y otorgar de sus ciudades son el mayor obstculo para la implementacin oportuna de proyectos de infraestructura. Una vez ms, las mejoras en estas reas son pasos vitales para un mejor acceso al financiamiento. La inversin y el endeudamiento estn crecientemente atados a medidas claras sobre cmo el dinero est siendo gastado, y asegurarse de que los proyectos sean administrados de forma eficiente. Cuando el Banco Mundial firm un trato con Nigeria en el ao 2006 para otorgarle un prstamo de $200 millones de dlares, requeridos para mejorar el acueducto y el manejo de los desperdicios slidos en Lagos, el acuerdo incluy clusulas sobre transparencia y reportes financieros. La reforma poltica a nivel metropolitano ha sido un factor clave para mejorar la infraestructura en Bogota, Colombia. Un reciente estudio de caso**, enfatiz la importancia del liderazgo a nivel ciudad

La mejor solucin para administracin urbana


Mejorar gestin/planeacin Fondos adicionales Mejor educacin 5% 12% % de encuestados que lo mencionan 51%

* OECD Policy Brief, The reform of Metropolitan Governance, octubre 2000; OECD Policy Brief, Competitive Cities in the Global Economy, 2006 ** The Mobilization of Private Finance in Bogot,

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Gobierno de la Ciudad y Finanzas

y tener un contexto poltico abierto, especialmente en un pas en desarrollo. Se han tomado importantes medidas, incluyendo reformas que conceden ms autoridad a funcionarios locales, hacindolos responsables ante sus electores. La descentralizacin fiscal provee fuentes de financiamiento para programas e iniciativas locales. La combinacin de estos factores, junto con un marco legal abierto, brinda una ventana para que los funcionarios locales puedan ser ms responsables frente a los temas locales, as como a las necesidades de los pobres en particular. Silos y pensamiento de corto plazo estn haciendo retroceder a las megaciudades. La razn fundamental por la que hay una pobre planeacin, de acuerdo con los administradores urbanos en la encuesta, es pobre coordinacin y bajo liderazgo. Mientras que los lderes de opinin y los encuestados del sector privado son particularmente crticos, incluso un tercio de los empleados del sector pblico no estn satisfechos con su propio desempeo en este tema. La pobre coordinacin entre silos departamentales hace muy difcil a las ciudades proveer una respuesta estratgica a los complejos desafos de infraestructura a lo largo de mltiples jurisdicciones. Las interdependencias entre diferentes infraestructuras estn aparentemente sobrepasadas, a juzgar por la encuesta -el hecho de que se mejore el agua y el saneamiento sea raramente citado como un paso clave para la prevencin en salud es un ejemplo clsico. En la encuesta hay un mayor inters de los interesados en el tema de administracin integral urbana por encima de las responsabilidades separadas (61% contra 39%). Pero esto aparenta que las estructuras actuales de los gobiernos municipales a menudo impiden que esto ocurra. Por ejemplo, otro reporte* reciente de la OECD analiza los desafos adquiridos al

fragmentar el gobierno en la ciudad de Mxico. El rea total metropolitana consiste en cuatro unidades de gobierno principales: el Distrito Federal (que consiste en 16 sub-unidades); los estados de Mxico e Hidalgo (con 59 gobiernos municipales); y el gobierno federal (el cual mantiene grandes responsabilidades en el da a da). Las diferentes entidades gubernamentales dentro del rea metropolitana claramente reconocen la necesidad de cooperacin a nivel metropolitano, como es evidenciado por el gran nmero de cuerpos coordinados que han sido creados para manejar temas especficos, pero el impacto total de estos ha sido mnimo. La impresin general es que estos planes estn pobremente atados a los canales polticos, a travs de los cuales son determinadas las decisiones de inversin y de asignacin de presupuesto. Estos problemas resuenan en todas partes. La ciudad de So Paulo es una de las 39 ciudades con mayor rea Metropolitana, y donde el gobierno de la ciudad tiene grandes desafos en coordinar sus actividades con las comunidades aledaas. El gobierno municipal adelant un proceso de descentralizacin en los aos 60 sobre lo que era necesario para atender los problemas de un rpido crecimiento pero, como fue sealado en un reciente informe del Centro para Becarios Woodrow Wilson Internacional, una mejor coordinacin municipal ahora resulta vital para mejorar la efectividad del gobierno metropolitano. La coordinacin tambin es un tema mayor en Bombay, donde existen mltiples agencias administrativas traslapando su autoridad con frecuencia. Se estima que, comparada con otras grandes ciudades, a Bombay le toma ms tiempo realizar tareas tpicas municipales como crear planes de edificacin o regulacin de construcciones**. Un equipo conjunto de tarea de gobierno identific una mejora de gobierno como paso clave para convertir a Bombay en una ciudad de clase mundial***. El

desafo de brindar soluciones integrales que permitan un balance entre las necesidades de la ciudad y de la extensa regin metropolitana es reconocido por algunos, pero no por todos, de los interesados en la encuesta. Una implicacin de la investigacin es que el modelo tradicional de gobierno municipal debe ser reconsiderado. Como lo opuesto a tener muchos departamentos alrededor de una misma disciplina (por ejemplo, planeacin, transporte y departamentos ambientales), las ciudades pueden adoptar equipos de rea local que ofrezcan las habilidades multidisciplinarias requeridas para brindar soluciones integradas a nivel local. Esto debera ser combinado con una planeacin central y con un equipo que sea responsable de atender soluciones integrales a lo largo de la regin metropolitana. Las ciudades realzan provisin sobre gestin de demanda. De cara a grandes presiones sobre servicios pblicos, las ciudades tienden a enfatizar soluciones basadas en aprovisionamiento. Esto no significa necesariamente construir ms carreteras, vas frreas, hospitales y dems. Por el contrario, a menudo hay una preferencia por incrementar la eficiencia de la infraestructura existente opuesta a la construccin de nueva capacidad. Por ejemplo, los interesados en servicios de salud mencionan el caso de los sistemas integrados de servicios de salud; los relacionados con el transporte se inclinan por mejoras incrementales en los sistemas existentes; y los interesados en administracin urbana contemplan la eficiencia ofrecida por la Tecnologa de Informacin (TI). En las ciudades donde se invierte en nueva capacidad, esto tiende a ser combinado con el deseo de una administracin ms eficiente de proyectos para alcanzar un mejor resultado. La gestin de la demanda fue mencionada por una minora de los encuestados, pero nunca

60 Desafos de las Megaciudades

* OECD Territorial Review, Mexico City, 2004 ** Mumbai City Development Plan, Appraisal Report, 2006, *** Transforming Mumbai into a World Class City, First report of the Chief Ministers Task Force, 2004

emergi como una prioridad. Esto es cierto incluso en las respuestas de los especialistas en sectores de infraestructura particular, un hallazgo que es quizs sorprendente dado que la gestin de la demanda ha sido un tema candente por varios aos. A pesar del xito de numerosos esquemas de peajes en vas de ciudades como Londres y Singapur, slo una fraccin de encuestados mencion la gestin de la demanda como una prioridad para resolver los desafos de sus ciudades. Inclusive es muy poco probable que la gestin de la demanda se enuncie como solucin clave por los interesados en el sector de agua y aguas residuales, a pesar del hecho de que muchos (incluyendo el PNUD) han argumentado los beneficios de medir y cobrar el agua. La Tecnologa de Informacin ayudar a alcanzar transparencia y rendimiento. La TI puede jugar un rol importante en mejorar la transparencia, responsabilidad y eficiencia de los servicios municipales. Como medida de transparencia, un informe del Banco Mundial sobre gobierno de ciudad y globalizacin consider aquellas ciudades que tienen un sitio de Internet que incluye informacin del presupuesto de la ciudad y dan a conocer cmo hacer negocios con ellas. Aquellas que cumplieron este criterio tendieron a desempearse mejor en una variedad de servicios pblicos. Por supuesto, as como se incrementa la transparencia, la TI puede mejorar el costo-eficiencia. En Dinamarca, el pas que est a la cabeza en lecturabilidad de contenidos electrnicos (e-readiness) segn la clasificacin del Economist Intelligence Unit en 2006, las compras electrnicas (e-procurement) estn ahorrando a los contribuyentes de impuestos 188 millones de dlares por ao. Los polticos de otras partes tambin han cado en cuenta sobre los beneficios de las estrategias del gobierno electrnico (e-government). Los ministros de la

Unin Europea han decretado que para 2010, al menos 50% de las compras pblicas de los pases miembros deben hacerse en forma electrnica. En la encuesta, el valor de la tecnologa es bien reconocido por los interesados en administracin urbana. Ocho de cada diez encuestados piensan que sus ciudades integrarn de manera creciente Tecnologas de Informacin avanzadas dentro de su administracin y operaciones en los prximos 5 aos. Es ms, los encuestados pronostican un nfasis en digitalizacin o gobierno electrnico por encima de contratar ms gente en una razn de 2:1. De manera interesante, los encuestados de las ciudades emergentes predicen casi los mismos nfasis de gobierno electrnico y digitalizacin que los de las ciudades maduras y en transicin, sugiriendo que los beneficios de TI no estn restringidos a ciudades ricas solamente. El sector privado tiene un papel que jugar en el incremento de eficiencia. La encuesta nos muestra un cuadro mezclado sobre privatizacin. Generalmente, la mayora de los encuestados predice la propiedad pblica sobre

sectores de infraestructura y servicios. Sin embargo, la mayora de los interesados tambin dice que estn abiertos a las participaciones pblico-privadas (PPP's). No es de sorprender que los encuestados del sector privado sean aquellos ms propensos a predecir la privatizacin. A pesar de esto, ms de 70% de los encuestados del sector pblico y funcionarios electos ven las PPP's como algo viable de cara a implementar soluciones de infraestructura, y ms de 60% creen que privatizar la infraestructura podra incrementar su eficiencia. Sorpresivamente, los encuestados citan como las principales ventajas de la privatizacin el incremento de eficiencia, en lugar del dinero. Dado que las PPPs han sido percibidas tradicional y primariamente como una forma de motivar al sector privado para incrementar los fondos, esto podra representar un cambio significativo en la actitud. En contraste, las principales desventajas de la privatizacin son vistas como un potencial incremento en las tarifas del usuario final y un suministro inadecuado para el grueso de la poblacin. Un reporte del Banco Mundial reconoce que, mientras existe evidencia emprica

Enfoque predicho en administracin urbana


Ms personal Digitalizacin/ gobierno electrnico

36%

64%

% = nfasis predicho

Desafos de las Megaciudades 61

Gobierno de la Ciudad y Finanzas

Precios y Sostenibilidad
del crecimiento de los beneficios de la privatizacin, esto con frecuencia coincide con la insatisfaccin y oposicin entre ciudadanos y legisladores. El informe argumenta que en lugar de abandonar la privatizacin, se deberan redoblar los esfuerzos para privatizar correctamente. Esto supone ajustar la privatizacin a las condiciones locales. El reporte tambin alerta contra enfocarse solamente en transacciones de privatizacin, arguyendo que las ciudades a su vez necesitan crear un marco de trabajo en el que las relaciones pblico-privadas puedan tener xito. Esto involucra desarrollo y proteccin de las fuerzas competitivas, creacin de marcos de regulacin adecuada antes de la privatizacin, introduccin y refuerzo de transparencia en los procesos de ventas, desarrollo de redes de seguridad social para los posibles afectados, y la introduccin de mecanismos innovadores de precios y subsidios para asegurar acceso costeable a servicios bsicos. Si se obtienen de forma correcta estos temas complejos admitidos, los beneficios por eficiencia de la privatizacin pueden ser alcanzados. Las megaciudades estn buscando liderazgo pblico. Es claro que muchos interesados estn abiertos a los beneficios de las participaciones pblico-privadas, pero tambin estn renuentes a abandonar el control pblico de los servicios. Por algo, nuestros especialistas en administracin urbana hacen un llamado al fortalecimiento del gobierno municipal. Como se mostr en las secciones de infraestructura de este reporte, los interesados pronostican un nfasis en la propiedad pblica. La necesidad de soluciones estratgicas a un nivel ms amplio de la ciudad est impulsando cambios hacia un mayor control central y autonoma dentro del gobierno municipal. Hay un claro nfasis en mayor regulacin frente a la desregulacin en el futuro (58% contra 42%), y un prejuicio hacia la centralizacin frente a la descentralizacin en la administracin urbana (62% contra 38%). As, parece que el gobierno y el sector pblico buscarn ofrecer fuerte liderazgo, lo que llevar a que el sector privado tenga que administrar e incrementar la eficiencia de sus servicios.

Papel de las alianzas pblico privadas y el sector privado


Las PPPs son viables por medio de implementacin de soluciones de infraestructura La privatizacin de la infraestructura de la ciudad podra incrementar la eficiencia

100% 90% 80% 77% 77% 70% 75% 73% 70% 60% 64% 63% 63% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Electos Privados Lderes Electos Privados Lderes Empleados de Empleados de opinin opinin % Acuerdo

62 Desafos de las Megaciudades

Al elevar el precio [el vendedor de maz escaso] desalienta el consumo, y logra que para todos haya ms o menos, . con economa y buena administracin. .Si no eleva el precio suficientemente alto, desalienta tan poco el consumo que la provisin de la estacin escasea y no cubre el consumo, l expone a la gente a sufrir ... los pavorosos horrores del hambre.
Adam Smith, La Riqueza de las Naciones (1776) Libro 4, Captulo 5

La relacin entre provisin, precios y gestin de demanda ha sido por largo tiempo el corazn de la economa. Tambin ha sido el corazn de la estrategia del desarrollo sostenible. Los certificados de mercado canjeables por emisin de carbn de Kyoto son slo un ejemplo. Para que las megaciudades obtengan agua, combustible, y atiendan las restricciones de transporte, los precios correctos juegan un rol importante en la construccin de una infraestructura sostenible, dejando a un lado la ingenuidad empresarial para soportar la trinidad ambiental: reducir, reutilizar y reciclar. Beijing, por ejemplo, una ciudad que enfrenta serios cortes de agua y donde sus bajos precios incentivan un consumo rampante, ha visto nueve incrementos de precio del agua en los ltimos 15 aos, elevando el precio un 3,000%, aunque para el costo de vida promedio de sus habitantes es de solo 1.8% de su costo total. Entre 2001 y 2005, el uso general de agua bajo 15%. La Unin Europea tambin ha adoptado esta estrategia: su Directiva Marco de Agua requiere fijar precios para 2010 que promuevan la eficiencia del recurso. Los precios tambin pueden afectar el uso de la electricidad y el tipo de combustible utilizado para generar energa. Las polticas de Dinamarca de fijacin selectiva de impuestos de combustibles fsiles en los aos 90 fueron la base para alcanzar el vasto incremento en eficiencia de energa: su intensidad de energa, o uso de energa por unidad de PIB, est 35% por debajo del promedio de los estados miembros de la Asociacin de Energa Internacional, y su sector de energa renovable ahora provee 25% del total de su energa. La fijacin de precios por uso de carreteras puede incluso dar resultados ms rpidos

en transporte. En sus primeros 6 meses, el cobro por congestin en el centro de Londres trajo una reduccin de 30% en vehculos no exentos que entraban a la zona de carga, y muchos de estos ocupantes han cambiado a medios ms sostenibles de viaje, como el transporte pblico. Sin embargo, el xito en este tipo de gestin de demanda requiere ms que simplemente tomar el dinero de la gente. Primero, los nuevos cobros deben ser correctamente definidos. Los incrementos de precio funcionan mejor en algunos lugares que en otros. Por ejemplo, el mercado para el uso de agua reciclada residencial es relativamente inelstico. En agua reciclada, la industria y con frecuencia usuarios de agricultura (a menudo altamente subsidiados) e incluso jardineros son mucho ms receptivos: los altos precios llevaron a mejorar 25% la eficiencia de irrigacin en Chile entre 1975 y 1992, y numerosas compaas en Chennai (India), en lugar de pagar por costosos proveedores privados, estn tratando sus propias aguas residuales. Incluso ms importante, tales cobros requieren ganar terreno para obtener mayor apoyo poltico. A pesar de usar mecanismos de mercado, los cobros que promueven la sostenibilidad no estn impulsados por el mercado: por ejemplo, una cada cclica en los precios del petrleo es ms fcil que eleve el calentamiento global que lo reduzca. La definicin de precios, y su aceptacin por los consumidores, es un proceso profundamente poltico y costoso cuando es mal juzgado. La gran concesin de agua de Cochabamba en Bolivia colaps en 1999 luego de protestas por el cobro de un agua que antes era gratis, colocando un amargo fin a los planes de una nueva represa y planta purificadora; y a principios de 2005 los residentes de Edimburgo votaron tres a uno contra los

modelos de cobro por congestionamiento basados en el exitoso esquema de Londres, reduciendo la probabilidad de expandir esta accin a otras ciudades en Gran Bretaa. Constituyen los precios de mercado una gran desventaja para los pobres? Algunas formas de servicio subsidiado para aquellos que estn simplemente en la indigencia ser esencial, pero en la prctica los principales beneficiarios de los cobros por infraestructura son, cuando son construidos adecuadamente, los ms pobres. Segn el PNUD, en las megaciudades la gente que est menos conectada a los sistemas de agua son los residentes ms pobres, especialmente aquellos que viven en zonas deprimidas y que deben pagar exorbitantes precios agua embotellada de dudosa calidad. En Bangalore y Katmand, 30% o ms de estos beneficios van para el 20% de la poblacin ms rica. Utilizar el cobro de agua para financiar la expansin de la red a las zonas pobres de la ciudades, como lo hace la empresa privada de agua en Abidjn, hace ms al reducir los costos para los ms pobres que darles el agua gratis. De forma similar, en Londres, aquellos que no pueden pagar el costo por congestionamiento probablemente no puedan comprar un auto. Los fondos crecen para mejorar el transporte pblico que ellos usan, y la mejora en la calidad de aire y la reduccin del ruido en su ambiente urbano no les cuesta nada. As, los costos adecuadamente estructurados y definidos pueden ayudar a una infraestructura ms sostenible y adems contribuir a las tres metas de los lderes urbanos: una ciudad ms competitiva, un mejor ambiente y una calidad de vida mejorada para todos los residentes. Adam Smith estaba en lo correcto: fijar un precio correcto es un deber moral as como una operacin econmica.

Desafos de las Megaciudades 63

Conclusiones

11
D
ensas, vastas y complejas, las megaciudades plantean desafos de escala sin precedentes a los planificadores y administradores urbanos, as como a aquellos responsables por la provisin de servicios bsicos e infraestructura. Es claro que cada ciudad tiene sus propios problemas y circunstancias que atender. Sin embargo, esta investigacin ha resaltado un nmero de temas comunes y tendencias que darn forma a la evolucin de las megaciudades en los aos por venir. La mayora de los interesados ven la competitividad econmica como una prioridad. Esto es comprensible: a menos que las megaciudades puedan crear riqueza y atraer inversin, no podrn crear los empleos que necesitan sus crecientes poblaciones, ni atraern los
64 Desafos de las Megaciudades

recursos financieros necesarios necesitan para atender los inmensos desafos que afrontan. Sin embargo, mientras reas como la infraestructura de transporte son reconocidas como un elemento vital para la competitividad, los interesados con frecuencia pasan por alto la importancia econmica de otras reas, en particular educacin, salud y servicios bsicos como el agua. Los interesados en la ciudad conceden gran importancia a las consideraciones ambientales, y existe una clara aspiracin a focalizarse en soluciones ms sostenibles en muchos de los sectores de infraestructura. Sin embargo, la encuesta tambin sugiere que, cuando se trata de llevar los retos a la realidad, las consideraciones ecolgicas pueden ser sacrificadas en la carrera por el creci-

miento econmico. En particular en las ciudades emergentes, la economa y la ecologa todava se ven a menudo como contradicciones. Podr reconciliarse el deseo de los interesados en brindar soluciones ms ecolgicas con la necesidad de obtener crecimiento? Esta es la pregunta que est en el corazn del debate del desarrollo sostenible, y una que no puede ser completamente respondida en un documento de este tamao. No obstante, un mayor enfoque sobre la gestin de la demanda, un concepto que la encuesta indica que todava le falta mayor aceptacin global, sera una forma en la que las ciudades puedan desarrollar infraestructura ms sostenible. Una falla en el monitoreo y manejo del uso de muchos servicios (por ejemplo, uso de carre-

Conclusiones

teras o agua) tambin crea problemas en elevar las utilidades. Un factor clave en esto ser la fijacin del precio correcto de los servicios para soportar metas sostenibles. La provisin en cada una de estas reas requerir nuevas estructuras de gobierno y administracin ms eficiente. Los interesados estn muy conscientes de ello, pero la provisin es engaosa. Las estructuras de gobierno necesitan brindar soluciones integrales a lo largo de sectores de infraestructura, lo cual equilibra las necesidades de la ciudad con el rea ms amplia metropolitana y toma en cuenta la interdependencia entre las diversas infraestructuras. Esto puede significar un nuevo enfoque no departamental para la administracin de las ciudades.

La bsqueda de eficiencia mejorada puede requerir que las megaciudades subcontraten la administracin de ms servicios con el sector privado. Uno de los hallazgos ms sorprendentes en la encuesta es el hecho de que la principal ventaja percibida de la operacin del sector privado es eficiencia mejorada, ms que el acceso a financiamiento. En aquellas ciudades donde se incrementa la participacin del sector privado, se necesitar crear un marco adecuado para tener xito. Existe una variedad de modelos disponibles, donde la propiedad y la operacin de los servicios pueden ser compartidas. No obstante, cuando se generan sociedades con el sector privado, las consecuencias deben ser

bien pensadas, y el xito requerir un enfoque de privatizacin sensitivo al contexto, con control total (y responsabilidad) reposando en el sector pblico. En conjunto, la investigacin indica que las megaciudades estn pasando de una administracin pasiva de servicios a una gerencia activa de sus infraestructuras. Esto conlleva un deseo de fuerte control pblico de los servicios y la habilidad para brindar una respuesta estratgica a toda la ciudad de cara a los desafos que afronta. Si se colocan modelos comprensivos de gobierno y estructuras eficientes de administracin, la atractividad econmica, la proteccin ambiental y la calidad de vida para todos los ciudadanos no deben ser metas contradictorias.

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Apndice

12
E
ste informe estudia desafos de infraestructura y tendencias de gobierno en las megaciudades ms grandes del mundo. La investigacin se enfoca en cinco sectores crticos de infraestructura: transporte, agua, electricidad, salud, y proteccin y seguridad. Tambin mira cmo la administracin urbana est evolucionando para atender estos retos, basados en los puntos de vista de un rango de interesados municipales. La ONU define una metrpolis como una megaciudad si sta tiene una poblacin de 10 millones o ms. Este informe se concentra en 25 megaciudades y reas metropolitanas, muchas de las cuales fueron seleccionadas porque estn entre las ms pobladas ciudades del mundo*. Entre las elegidas se incluyen algunos grandes conglomerados metropolitanos como la cuenca del Ruhr en Alemania (con un gran nmero de municipalidades independientes). Londres, que tiene menos de 10 millones de habitantes, fue escogida por su importancia econmica. Los hallazgos en este reporte se basan principalmente en las siguientes bases de investigacin y metodologa. Encuesta de interesados: este reporte se basa en una encuesta realizada a 522 interesados diseminados a lo largo de 25 ciudades, con aproximadamente 20 entrevistas por ciudad**. La encuesta fue conducida por GlobeScan*** entre septiembre 28 y noviembre 17 de 2006, tanto en persona como por telfono. Los encuestados incluyeron cuatro grupos de inters: lderes polticos electos (funcionarios electos); empleados de la municipalidad (empleados); proveedores de infraestructura del sector privado, gerentes de compaas de construccin y financistas (privados); y personas que estn en roles que influyen en la toma de decisiones sobre infraestructura e instrumentadores como lderes de opinin, acadmicos, Organizaciones No Gubernamentales y medios de comunicacin (lderes de opinin). Sesenta y nueve por ciento de los encuestados tiene por lo menos diez aos de experiencia en infraestructura urbana. Diagnsticos de ciudad: MRC McLean Hazel realiz un anlisis de los sectores crticos de infraestructura en ocho de las 25 ciudades cubiertas por este reporte. Las megaciudades estudiadas fueron: Estanbul, Turqua; Lagos, Nigeria; Londres, Inglaterra; Mosc, Rusia; Bombay, India; Nueva York, Estados Unidos; Shangai, China; y So Paulo, Brasil. Este proyecto se bas exclusivamente en fuentes de datos secundarias (por ejemplo, estudios existentes y series de datos).

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* Basado en metodologa utilizada en Megaciudades-Megariesgos: Tendencias y desafos para seguros y administracin de riesgos, Munich Re, 2004 ** Las grficas en este reporte solamente muestran los factores mencionados con mayor frecuencia y no en todos los casos suman 100% *** y varias compaas socias locales

Metodologa
ciudades emergentes, a 5,000 euros/cpita para las ciudades en transicin, hasta 30,000 euros/cpita para las ciudades maduras. La aproximacin para el desarrollo social y fsico fue una medida compuesta que utiliza los puntajes nacionales del ndice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, los puntajes de ciudad de la Encuesta de Calidad de Vida de 2006 de los consultores de recursos humanos Mercer, y los puntajes nacionales del ndice de Percepcin de Corrupcin de Transparencia Internacional. Cada ndice fue traducido a una escala comn con el propsito de desarrollar la medida compuesta. El ndice compuesto tuvo un rango de valor tpico de 0.40 para las ciudades emergentes, 0.60 para las ciudades en transicin, y 0.98 para las ciudades maduras. La prueba de sensibilidad, al variar los pesos de estos tres ndices, revel pequeos cambios en la agrupacin de ciudades El ndice de Desarrollo Humano de la ONU es una medida comparativa estndar que muestra el nivel de bienestar de los pases. Emplea medidas de expectativa de vida, alfabetismo, educacin y estndares de vida de pases en el mundo, y es utilizado para evaluar el nivel de desarrollo de un pas y para medir el impacto de las polticas econmicas sobre la calidad de vida. El ndice Mercer de Nivel de Calidad de Vida de una ciudad est basado en valoraciones y evaluaciones detalladas sobre 39 aspectos clave determinantes de calidad de vida, agrupados en categoras que incluyen: ambiente poltico y social; ambiente econmico; ambiente sociocultural; consideraciones mdicas y de salud; escuelas y educacin; y servicios pblicos y transporte. El ndice de Percepciones de Corrupcin clasifica ms de 150 pases por sus niveles de corrupcin percibidos, y es determinado por valoraciones de expertos y encuestas de opinin.

Encuesta de interesados
Lderes de opinin: 130 (25%) Electos: 100 (19%)

Muestra total: 522 (100%)

Privados: 108 (21%)

Empleados pblicos: 184 (35%)

Un objetivo primario del proyecto fue desarrollar una comprensin sobre las caractersticas funcionales clave de las megaciudades con base en una visin sector por sector, el nivel de servicio provisto, los desafos ms difciles que afrontan, las soluciones empleadas para superar estos desafos y las barreras importantes que quedan por superar. Donde fue posible, la investigacin de MRC McLean Hazel se concentr en una regin metropolitana completa; donde la disponibilidad de datos y temas excluy la visin metropolitana completa, el foco se hizo sobre las ciudades esenciales dentro de la regin. Arquetipos de ciudad: es reconocido que las ciudades son nicas, y que cada ciudad hoy en da es un reflejo de su propia y singular mezcla de historia social, poltica y econmica. No obstante, como un principio de organizacin para el estudio de las megaciudades, un segundo

elemento relacionado del estudio de MRC McLean Hazel ha sido realizar un anlisis de si existen grupos de megaciudades lgicos y simplificados para facilitar la comprensin de los procesos y dinmicas de urbanizacin sobre una base global. Estas agrupaciones deban ser lo suficientemente fuertes como para realizar un primer orden de generalizacin con el fin de simplificar el anlisis posterior y proveer una comprensin comn sobre los temas clave. Nuestro anlisis se basa en tres arquetipos principales: ciudades emergentes, ciudades en transicin y ciudades maduras, utilizando una grilla de dos ejes sobre los datos fcilmente disponibles. La metodologa empleada utiliza una combinacin de Producto Bruto Metropolitano (PBM) para ubicar las ciudades en el eje vertical y una aproximacin para el nivel social y desarrollo fsico en el eje horizontal. El PBM fluctu aproximadamente entre 1,500 euros/cpita para las

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Editor: Siemens AG Comunicaciones Corporativas (CC) Wittelsbacherplatz 2, 80333 Munich Por el editor: Stefan Denig Stefan.denig@siemens.com (Tel. +49 89 636 83110). Oficina Editorial: Gareth Lofthouse, Economist Intelligence Unit Investigacin: GlobeScan, Toronto MRC McLean Hazel, Edinburgh Edicin de fotografa: Judith Egelhof, Publicis Munich Internet: www.siemens.com/megacities; Dr. Ulrich Eberl, Ulrike Zechbauer, Siemens AG Diseo / Litografa: Rigo Ratschke, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart. Grficos: Jochen Haller, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart. Versin en espaol: Getty Traduccin: Siemens S.A., Mxico y Siemens S.A., Regin Andina Revisin / Diseo: Siemens S.A., Regin Andina Gatos Gemelos Ltda., Bogot. Impresin: Grupo OP Grficas S.A., Bogot. Crditos fotogrficos: Gettyimages (58-59, 60-61, 62-63). El copyright de todas las otras imgenes es propiedad de Siemens AG. Impreso en Colombia. La reproduccin de estos artculos en todo o en parte requiere el permiso del editor. Esto tambin aplica para almacenamiento en bases de datos electrnicas,sobre el Internet y la reproduccin en CD-ROM. Aunque se han hecho todos los esfuerzos para verificar la exactitud de esta informacin, ni el Economist Intelligence Unit Ltd., ni Siemens AG o sus afiliadas pueden aceptar responsabilidad alguna o ser vinculados por la dependencia de cualquier persona sobre esta informacin.

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