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INTRODUCCIN

El presente trabajo analiza los problemas que ha identificado en la administracin de justicia de la Repblica Dominicana y describe las polticas que el Gobierno ha diseado para enfrentar dicha situacin. Por ltimo, la Comisin evaluar el cumplimiento y la efectividad de dichas medidas. La informacin sobre la situacin crtica de la administracin de justicia, constatando un elevado porcentaje de desconfianza de la poblacin en relacin a la independencia y probidad que debiera tener el sistema judicial, as como reiteradas quejas por el retardo excesivo en los procesos judiciales.

Anlisis de la Incapacidad del Sistema Judicial Dominicano


a) Eficiencia La administracin de justicia en la Repblica Dominicana es ineficiente en la medida en que no puede resolver gil y adecuadamente los casos que son sometidos a su conocimiento. En 1996 la Suprema Corte de Justicia tena entre quince mil (15.000) y veinte mil (20.000) casos pendientes, y slo resolva entre ocho y diez casos al mes. Esta situacin crtica imposibilita la realizacin de la justicia, conspirando seriamente en contra de la legitimidad que debe gozar el Poder Judicial. La situacin de los juzgados inferiores no presenta una mejor

perspectiva. Segn un estudio realizado por la Universidad Catlica Madre y Maestra hace 10 aos, se determin que los Juzgados de Primera Instancia slo fallaban el 17% de los casos correccionales y el 66% de los casos criminales, de modo que cada dos aos y medio se duplicaba la carga de casos pendientes en los tribunales penales.24 De acuerdo a todas las informaciones recibidas por la Comisin, la situacin no ha hecho ms que agravarse desde la fecha de la realizacin del estudio. Segn las estadsticas ms recientes de la Direccin General de Prisiones, que el 85% de los reclusos dominicanos se encontraban en prisin preventiva y no se les haba resuelto su situacin jurdica a causa de los retrasos judiciales. A este respecto, el Gobierno de la Repblica Dominicana seal en sus observaciones del 10 de septiembre de 1999, que: "la Suprema Corte de Justicia, con la finalidad de ayudar al descongestionamiento de los

tribunales puso, recientemente, en funcionamiento un centro de citaciones, a fin de que los procesos penales no se reenven por falta de citaciones". Dentro del mismo contexto de agilizar los expedientes, el Gobierno indic en sus observaciones que la Corte de Apelaciones estaba conociendo 17 expedientes diarios como promedio; y remarc, asimismo, estar consciente de la necesidad de cambiar la estructura judicial, ya que sta traa como consecuencia el congestionamiento de expedientes por fallar y el aumento de la poblacin carcelaria. No obstante los recientes esfuerzos del Gobierno, al retraso de la administracin de justicia se agregan la negligencia oficial para cumplir estrictamente las normas que protegen las libertades pblicas. La Constitucin dominicana consagra en su artculo 8 el derecho de toda persona detenida a ser sometida a la autoridad competente dentro de las 48 horas siguientes de su detencin. De no darse cumplimiento a este requisito, el detenido debe ser puesto en libertad. A pesar de la garanta anteriormente mencionada, se cuentan por decenas los casos en los cuales las personas son arrestadas y recluidas sin que conozcan los cargos que se les imputan. Una cantidad importante de personas han permanecido meses e incluso aos recluidos en las prisiones dominicanas sin haber recibido sentencia. Sin perjuicio del valor de esta medida, la situacin de los presos sin condena es inaceptable. A los acusados se les ha obligado a cumplir con la sentencia mxima que les podra haber sido impuesta si hubiesen cometido los delitos de los que se les acusa. Estas personas nunca tuvieron condena alguna, nunca se demostr su culpabilidad, su

liberacin es un derecho de los mismos y una obligacin del Estado. Tampoco se han dictado medidas de reparacin por los perjuicios causados a los sindicados, por haber sido encarcelados un tiempo excesivo en espera de un juicio. En mayo de 1997, el Procurador Fiscal del Distrito Nacional afirm que los procesos penales tardan en promedio de dos a tres aos antes de dictarse una sentencia de primer grado. A ello se agrega el tiempo transcurrido durante la fase de instruccin preparatoria, la cual legalmente debe concluir en el trmino de 60 das y que normalmente se prolonga por espacio de un ao o ao y medio. El debido proceso y el principio de igualdad entre las partes resulta disminuido por lo que se conoce como el "interrogatorio frustrado": mientras el Juez y el Ministerio Pblico pueden interrogar directamente a los testigos y al acusado, la Defensa tiene que plantear sus preguntas y observaciones a travs de la presidencia del Tribunal.25 A pesar de que constitucionalmente se establecen reglas claras destinadas a garantizar el debido proceso de la ley, en el Cdigo de Procedimiento Criminal se mantiene vigente "la prueba moral", cuyo propsito es el convencimiento ntimo y subjetivo del juez, a diferencia de normas basadas en principios de objetividad. Asociaciones de abogados sealan que este sistema de apreciacin jurisdiccional de la prueba, al que se le ha denominado "la tirana de la ntima conviccin" en tanto que ofrece un amplio mbito de arbitrariedad y discrecionalidad, debe ser superado por un sistema de jurados y pruebas objetivas. A lo anterior se agrega que las decisiones judiciales se basan ms en pruebas obtenidas en actas y legajos de papeles constituidos del

"expediente" --y ms vinculadas a la etapa del sumario--, que en evidencias fsicas y personales debatidas en la fase pblica del plenario. Con esto se conspira en contra de la transparencia del juicio penal, y se fortalece la percepcin de arbitrariedad de la justicia. La sectorizacin y fragmentacin de los diversos componentes del sistema de justicia penal, as como las irregularidades durante la instruccin de los casos y las dificultades de orden tcnico procesal de un sistema que se ha quedado rezagado, permiten que la demora en el conocimiento de los procesos se convierta en una manifestacin de injusticia propiciada por la misma administracin de justicia. La Comisin Nacional de Derechos Humanos seala la formacin de "cuellos de botella", los cuales permiten la acumulacin de casos y restan funcionalidad al sistema, lo que se traduce en el irrespeto de los derechos humanos.

b) Procedimientos ante los Tribunales dominicanos Segn fue sealado a la justicia penal dominicana se accede en la prctica como acusado y no como imputado o presunto culpable, en contravencin con el principio de presuncin de inocencia. La posibilidad de una defensa tcnica adecuada y oportuna desde el mismo momento del arresto est limitada por mltiples factores. Si bien el 24 de agosto de 1996 se promulg la Ley 6-96 que consagra el derecho a la "llamada" de todo detenido o arrestado, cabe sealar que sta slo se puede realizar en lugares que cuentan con telfono, lo cual no es comn en reas rurales. Las demoras en los procesos, el costo de los honorarios de abogados privados y la ineficacia de los abogados de oficio

contribuyen a fomentar el virtual estado de indefensin e inaccesibilidad a la justicia. Las demoras crnicas en los procesos provocan un elevado nmero de sentencias condenatorias a prisin servida, cumplida o casi cumplida. El alto costo que tiene realizar las diligencias para agilizar el trmite de los casos imposibilita que los detenidos puedan acceder oportunamente al juicio penal. La jurisprudencia de la Comisin es clara al considerar de acuerdo a los artculos 7.5 y 8.2 de la Convencin Americana "que el acusado que se encuentra privado de su libertad tiene el derecho a que su caso reciba la debida prioridad y sea tramitado en forma expeditiva por las autoridades judiciales. Esto no debe constituir obstculo alguno para que dichas autoridades, la acusacin y la defensa cumplan con sus tareas de manera adecuada". Sin embargo, en la Repblica Dominicana la defensa pblica es limitada, ya que el sistema de abogado de oficio slo se aplica en la fase de juicio, cuando de hecho la condena ya ha sido servida de antemano. El artculo 8 de la Convencin Americana establece que toda persona inculpada de delito tiene "el derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no segn la legislacin interna, si el inculpado no se defendiere por s mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley". Para la Comisin, esta disposicin significa que un detenido debe tener acceso a un abogado durante todas las fases importantes de la investigacin y juicio, particularmente a partir de su detencin. En el sistema dominicano, los reclusos no tienen derecho a un abogado defensor de oficio hasta el momento de su juicio. Por lo tanto, durante los extendidos perodos de detencin preventiva que sufren los reclusos, no gozan de ninguna asistencia legal gratuita para ayudarlos a preparar,

por ejemplo, solicitudes de libertad condicional. El grupo Proyecto Piloto de Defensa Pblica que trabaja con los presos seala que los abogados de oficio que son finalmente asignados en la etapa de juicio no tienen una adecuada formacin jurdica y frecuentemente reciben los casos inmediatamente antes de tener que presentarlos, contando con un perodo de tiempo patentemente insuficiente para la preparacin del caso. Por otra parte, los mecanismos alternativos de solucin de conflictos estn poco institucionalizados y son utilizados de manera limitada en materia civil y comercial. Los recursos en materia de derechos humanos son de aplicacin limitada. El Habeas Corpus existente desde 1914 ha sido criticado por ciertos sectores porque sus beneficios han sido utilizados por acusados de crmenes particularmente nocivos, como el trfico de drogas. Es bajo esta ptica que algunos sectores atacan la honra de los magistrados, quienes se ven inclinados a rechazar la procedencia de esta accin constitucional, aun violando los derechos del inculpado, a fin de salvaguardar su honra. Pero no slo el uso indebido del habeas corpus ha sido una prctica en el sistema judicial dominicano, sino que tambin se han documentado casos de la ineficacia de dicho recurso, toda vez que las sentencias de libertad que recaen sobre este recurso no son cumplidas por la polica. Lo anterior se refleja en la preocupante situacin de los dominicanos catalogados como "desacatados". En la Repblica Dominicana se le llama presos desacatados a aquellos reclusos a quienes las autoridades mantienen bajo arresto a pesar de tener a su favor una sentencia judicial absolutoria. Un ejemplo flagrante de desacato es el caso de Luis Lizardo Cabrera, quien a pesar de haber interpuesto varios recursos de habeas corpus y de constar en su expediente cuatro decisiones

judiciales a su favor, disponiendo su inmediata libertad, las autoridades del centro penitenciario lo mantuvieron detenido durante siete aos por "disposiciones policiales". La Comisin Nacional de Derechos Humanos seal durante la visita in loco que al menos 50 personas permanecan recluidas en situacin de desacatadas. Debe destacarse que la accin de amparo constitucional forma parte del derecho positivo interno, an en ausencia de una ley o reglamento que explique su aplicacin. La Suprema Corte de Justicia ha reconocido a travs de su jurisprudencia que el amparo previsto en el artculo 25.1 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos forma parte del derecho positivo interno, en virtud de las disposiciones de los artculos 3 y 10 de la Constitucin. El 24 de febrero de 1999, la Suprema Corte de Justicia resolvi con respecto al recurso de amparo presentado contra una sentencia del Juzgado de Trabajo del Distrito Nacional y decidi: Declarar que el recurso de amparo previsto en el artculo 25.1 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, de San Jos, Costa Rica, del 22 de noviembre de 1969, es una institucin de derecho positivo dominicano, por haber sido adoptada y aprobada por el Congreso Nacional, mediante Resolucin N 739 del 25 de diciembre de 1977, de conformidad con el artculo 3 de la Constitucin de la Repblica; Determinar: a) que tiene competencia para conocer de la accin de amparo el juez de primera instancia con jurisdiccin en el lugar en que se haya producido el acto u omisin atacado; b) que el procedimiento que deber observarse en materia de amparo ser el instituido para el referimiento, reglamentado por los artculos 101 y siguientes de la Ley 834 de 1978; c) el impetrante deber interponer la accin de amparo contra el acto arbitrario u omisin, dentro de los

quince (15) das en que se haya producido el acto u omisin de que se trate; d) la audiencia para el conocimiento de la accin, deber ser fijada para que tenga lugar dentro del tercer da de recibida la instancia correspondiente. Sin embargo, cuando la accin fuere ostensiblemente improcedente a juicio del magistrado apoderado, as lo har constar en auto y ordenar el archivo del expediente. Este auto no ser susceptible de ningn recurso; e) el juez deber dictar su sentencia dentro de los cinco das que sigan al momento en que el asunto quede en estado; el recurso de apelacin, que conocer la corte de apelacin correspondiente, deber interponerse dentro de los tres das hbiles de notificada la sentencia, el cual se sustanciar en la misma forma y plazos que se indican para la primera instancia, incluido el plazo de que se dispone para dictar sentencia; f) los procedimientos del recurso de amparo se harn libres de costas. El ordenamiento jurdico dominicano reconoce la importante garanta de la libertad provisional bajo fianza, pero es seriamente restringida en materia criminal, dado el hecho de que la experiencia revela que el Ministerio Pblico y la vctima pierden inters en dar seguimiento a los procesos penales cuando el detenido ha obtenido la libertad mediante prestacin de fianza. En cuanto al recurso de apelacin, estudios realizados revelan que en un 48.6% de los casos, las decisiones del tribunal de primer grado son confirmadas. Es de advertir que otro elevado porcentaje implica slo modificaciones formales y no del fondo de las decisiones. La utilizacin del recurso de casacin en materia criminal es mnima. Su elevado costo y la lentitud en la discusin, anlisis y decisin por la Suprema Corte de Justicia, le restan eficacia.

C. Reformas emprendidas por el Gobierno No obstante la existencia de los serios problemas mencionados con anterioridad, se reconoce los esfuerzos emprendidos por el Gobierno dominicano para mejorar la situacin del poder judicial. La reforma al sistema judicial dominicano comienza con la promulgacin de una nueva Constitucin Nacional en agosto de 1994. Esta nueva Carta de derechos consagra algunos aspectos esenciales para la adecuada administracin de la justicia en el pas. Para combatir la corrupcin y el clientelismo dentro del sector judicial, la Constitucin establece una nueva manera de seleccionar a los Magistrados y Jueces de la Repblica. Para tal fin, se cre el Consejo Nacional de la Magistratura, que es el encargado de elegir a los 16 miembros de la Suprema Corte de Justicia; stos a su vez son los encargados de elegir a los dems jueces del pas. En adicin al mandato constitucional mencionado, los miembros del Consejo se han visto incentivados a elegir a jueces idneos, debido al gran debate suscitado en torno a la designacin de los nuevos Magistrados. Por primera vez en el pas, se tuvieron en cuenta criterios ms objetivos para la seleccin de los jueces, con la importancia que ello significa para contribuir a fortalecer la legitimidad del poder judicial. La Comisin reconoce igualmente la intencin del Estado dominicano de modernizar y mejorar la gestin judicial en el pas, a travs de la designacin de un Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia, el cual tiene como misin concertar, coordinar e impulsar esfuerzos de todos los sectores del Estado y de la sociedad civil para facilitar el proceso de modernizacin del sistema de administracin de la justicia.

El Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia, entre otras cosas, plante la reforma de la infraestructura carcelaria y especficamente ha propuesto la creacin de una "Escuela Penitenciaria" para la formacin del personal de seguridad, administracin y direccin penitenciaria. Esta idea tiene una gran importancia por cuanto las prisiones siempre han sido manejadas por la Polica Nacional y esto ha facilitado el que ocurran casos como los de los desacatados, debido a la resistencia de las autoridades policiales a cumplir las sentencias. La CIDH considera que es esencial fortalecer las acciones del Comisionado, dando estabilidad, recursos e independencia a dicho cargo. El Gobierno dominicano reconoci la necesidad de contar con una Polica Penitenciaria, a fin de evitar las prcticas corruptas en el interior de los recintos carcelarios, y dar a los detenidos un tratamiento penitenciario que proteja sus derechos y cree condiciones para su rehabilitacin. El Gobierno indic que la creacin de la Polica Penitenciaria tendra que llevarse a cabo el prximo ao, y que el Comisionado para la Reforma y Modernizacin de la Justicia haba reclutado los primeros 320 miembros, luego de pasar diversos requisitos, tales como estudios psicolgicos, referencias laborales, etc. Con respecto al tema de los detenidos, se constata que el Estado dominicano ha comenzado a dejar en libertad a aquellos detenidos que han cumplido un tiempo de prisin mayor al que hubiesen sido sometidos de ser encontrados culpables por los crmenes que se les imputan, pero considera esta medida claramente insuficiente. La CIDH ha expresado reiteradamente su opinin sobre prisiones sin juicio como una violacin flagrante a los derechos humanos, incluido el importante valor de la presuncin de inocencia.

Como parte de la reforma y modernizacin de la justicia, el Ejecutivo ha adelantado la designacin de comisiones especficas para la reforma de los Cdigos Civil, de Procedimiento Civil, as como los Cdigos Penal y de Procedimiento Criminal. El Gobierno intenta con esta revisin "la adecuacin de la legislacin a los nuevos tiempos, agilizando los procedimientos fortalecimiento democrtica". El Ministerio Pblico ha desplegado toda una serie de iniciativas con el objeto de garantizar la aplicacin efectiva de la ley, la salvaguarda de los derechos humanos y la erradicacin de la impunidad. Entre estas medidas cabe mencionar: la aplicacin de la Ley 6-96 sobre el derecho a la llamada telefnica, del 24 de agosto de 1996; las instrucciones a la Polica Nacional de no hacer la presentacin ni dar a conocer las identidades de los imputados a los medios de comunicacin antes de que se destruyere la presuncin de inocencia; el control del cuerpo del delito; la asignacin de abogados ayudantes del Procurador Fiscal en los despachos policiales; la coordinacin del trabajo con sus auxiliares en la Polica Nacional y otras agencias ejecutivas. Con respecto a la asignacin de representantes del Ministerio Pblico en los cuarteles o destacamentos policiales, sta se ha llevado a cabo en siete destacamentos policiales y en dos crceles. El programa realizado en el Distrito Nacional contempla ampliarlo a 21 destacamentos antes de fin de ao. La CIDH no ha sido informada de iniciativas para adoptar medidas semejantes en otras ciudades del pas. Un Proyecto Piloto de Defensa Pblica ha venido funcionando desde mayo de 1993, con el objetivo de proveer asistencia jurdica a los reclusos que no cuentan con los medios econmicos para ello. Su y del las normas de de forma tal y a que la contribuyan al estado derecho institucionalidad

propsito es dar asistencia jurdica durante las etapas anteriores al juicio, ya que los encausados slo tienen derecho a un abogado defensor de oficio desde el momento del juicio. Este proyecto ha contado con el auspicio del Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevencin del Crimen y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD), la Suprema Corte de Justicia, la Universidad Nacional Pedro Henriquez Uruea (UNPHU), la Agencia Internacional de Desarrollo (AID) y la Fundacin Institucionalidad y Justicia (FINJUS), pero no recibe ayuda del Estado. Se espera que este proyecto sea extendido e integrado oficialmente en todos los tribunales del pas en un futuro cercano, pero la CIDH nota que no ha sido informada de fechas concretas de la aplicacin general del proyecto.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES La Comisin reconoce y valora los esfuerzos de las autoridades dominicanas para reformar el aparato judicial, a fin de que sus ciudadanos puedan contar con una proteccin adecuada de sus derechos fundamentales. Si bien la Comisin ha tomado nota de que se han producido algunos cambios en el sistema judicial de la Repblica Dominicana, espera que stos se extiendan a todas las ramas del estamento judicial. La Comisin recomienda al Estado continuar tomando medidas

tendientes a fortalecer la imparcialidad, independencia y autonoma del Poder Judicial, dotndolo de los recursos necesarios para garantizar una justicia oportuna y expedita. La Comisin ve con satisfaccin que despus de un gran debate nacional sobre la Suprema Corte de Justicia, el Consejo Nacional de la Magistratura eligi nuevos miembros para el alto tribunal. Lo anterior ofrece una mayor credibilidad y seguridad para la administracin de la justicia en la Repblica Dominicana. La Comisin constata dichos cambios y recomienda fortalecer la carrera judicial, recientemente adoptada, a fin de garantizar la estabilidad de los jueces. La Comisin manifiesta su preocupacin por la gran cantidad de detenidos preventivos que an se encuentran en las crceles dominicanas. A pesar de que el Gobierno anunci avances en el proceso de juzgar a estas personas, an preocupa la cantidad de personas que ven restringidos sus derechos a la libertad y al debido proceso por la falta de agilidad de los tribunales encargados de sus casos.

La Comisin recomienda que el Estado adopte rpidamente medidas para corregir el atraso crnico que caracteriza a la administracin de justicia. En tal sentido, el Estado debe prestar especial atencin a la aplicacin plena del artculo 8 de la Constitucin dominicana, conforme al cual los detenidos deben ser llevados ante la autoridad competente dentro de las 48 horas a partir de su detencin, a fin de hacer efectivas las garantas judiciales de proteccin judicial contenidas en los artculos 8 y 25 de la Convencin Americana. La Comisin reconoce, como un primer y modesto paso positivo, el hecho de que el Estado haya empezado a liberar a los reclusos detenidos por un lapso superior al de la sentencia aplicable, si hubieran sido procesados y declarados culpables. Sin embargo, esta medida no repara el dao sufrido por los reclusos detenidos en forma ilegal y arbitraria, como tampoco reconoce que la detencin sin juicio viola importantes derechos como la presuncin de inocencia. La Comisin insta al Estado a poner trmino a la prisin preventiva. La Comisin expresa su preocupacin por la falta de asistencia jurdica para los detenidos en la primera etapa del proceso sumarial. La Comisin insta al Estado a instituir medidas que otorguen prioridad al derecho de asesoramiento legal, mediante la asistencia de defensores pblicos, y se establezcan normas que garanticen a los detenidos la proteccin a un debido proceso y el derecho a la libertad.

BIBLIOGRAFIA

1. Tejada, Adriano Miguel, "La Administracin de Justicia y el Respeto de las Garantas Fundamentales en la Repblica Dominicana", Revista Ciencias Jurdicas. PUCMM. N 57. Mayo 1989. p.301. 2. Artculo 250 del Cdigo de Procedimiento Criminal de la Repblica Dominicana. 3. FINJUS seal lo siguiente: El sistema de la prueba moral o de la ntima conviccin resulta de la adopcin del Cdigo de Instruccin Criminal Francs de 1808 y modificado en 1832, el cual fue traducido, adecuado y adoptado en 1884, pero suprimiendo la institucin del jurado. Desde esa fecha el referido Cdigo no ha recibido mayores modificaciones. 4. Comisin Derechos Nacional de Derechos forma Humanos de (organizacin las no gubernamental). En algunos pases la "Comisin Nacional de Humanos" parte autoridades gubernamentales; en el caso de la Repblica Dominicana esta entidad es una organizacin no gubernamental dedicada a la proteccin de los derechos humanos. 5. Vase el Informe N 2/97 relativo a 23 casos de prisin preventiva contra el Estado de Argentina. OEA/Ser.L/V/II.98, doc. 6 rev. del 13 de abril de 1998, p.254. Vase tambin infra, el captulo Derecho a la Libertad Personal (prisin preventiva).