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Directora: Rosa Conde

CONSEJO EDITORIAL

Presidente: Jess Sebastin

Vocales: Ins Alberdi, Julio Carabaa, Marta de la Cuesta, Manuel Iglesia-Caruncho, Toms Mallo, Mercedes Molina, Eulalia Prez Sedeo

Secretario: Alfonso Gamo

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POLTICA EXTERIOR DE ESPAA Y RELACIONES CON AMRICA LATINA


IBEROAMERICANIDAD, EUROPEIZACIN Y ATLANTISMO EN LA POLTICA EXTERIOR ESPAOLA

CELESTINO DEL ARENaL

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Reservados todos los derechos. De acuerdo a lo dispuesto en el art. 270 del Cdigo Penal, podrn ser castigados con penas de multa y privacin de libertad quienes sin la preceptiva autorizacin reproduzcan, plagien, distribuyan o comuniquen pblicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artstica o cientca, jada en cualquier tipo de soporte.

Fundacin Carolina, 2011 General Rodrigo, 6. Edicio Germania 28003 Madrid www.fundacioncarolina.es En coedicin con Siglo XXI de Espaa Editores, S. A., 2011
Sector Foresta, 1. 28760 Tres Cantos (Madrid) Tel.: 918 061 996 Fax: 918 044 028 www.sigloxxieditores.com

Celestino del Arenal, 2011 Diseo de la coleccin: Pedro Arjona Idea de la cubierta: Alfonso Gamo Imagen de cubierta: XV Cumbre Iberoamericana. Salamanca ISBN: 978-84-323-1486-5 Depsito legal: M-23.723-2011 Impreso en Cofs. S. A. Mstoles (Madrid)

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NDICE

INTRODUCCIN.............................................................................. 1. AMRICA LATINA Y ESPAA............................................... I.  LA DIMENSIN IDENTITARIA: LA IBEROAMERICANIDAD.................................................. II. VNCULOS E INTERDEPENDENCIAS......................... III. VALORES E INTERESES.................................................. IV.  LA EXISTENCIA DE UNA COMUNIDAD IBEROAMERICANA.......................................................... AMRICA LATINA Y ESPAA HASTA 1975.......................

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I. EL SIGLO XIX.................................................................... II. EL HISPANOAMERICANISMO...................................... III.  EL FRANQUISMO: LA HISPANIDAD Y LA COMUNIDAD HISPNICA DE NACIONES................. III.1. L  a Hispanidad como instrumento de combate (1939-1945). ................................................................ III.2. L  a Comunidad Hispnica de Naciones como poltica de bsqueda de apoyos (1945-1957)..................... III.3. L  a Comunidad Hispnica de Naciones como poltica de sustitucin (1957-1975).............................. 3.  POLTICA EXTERIOR DE LA ESPAA DEMOCRTICA........................................................................ I.  CONSENSO Y DISENSO EN LA POLTICA EXTERIOR: UNA POLTICA DE ESTADO?............... I.1.  El debate en torno al consenso en la poltica exterior de Espaa........................................................................

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I.2.  Alcance y sentido del consenso en la poltica exterior............................................................................ 80 I.3.  La ruptura y la ausencia de consenso en la poltica exterior de Espaa.............................................. 88 I.4. La necesidad del consenso en poltica exterior....................... 96 II.  POLTICA EXTERIOR Y TRANSICIN DEMOCRTICA: LA TRANSICIN EN MATERIA DE POLTICA EXTERIOR (1976-1988)..................................................... 99 III.  UNA POLTICA EXTERIOR NORMALIZADA Y DOS MODELOS DE POLTICA EXTERIOR.......................... 112 III.1. E  uropa como prioridad y el multilateralismo como principio (1988-2002).................................................. 113 III.2. E  stados Unidos como prioridad y el unilateralismo como principio (2002-2004).................................................. 115 III.3. D  e nuevo: Europa como prioridad y el multilateralismo como principio (2004-2011)......................................... 116 4.  POLTICA IBEROAMERICANA DE LA ESPAA DEMOCRTICA........................................................................ I. LA NUEVA POLTICA IBEROAMERICANA................ II.  CONDICIONANTES DE LA POLTICA IBEROAMERICANA.......................................................... III. MBITOS DE LA POLTICA IBEROAMERICANA..... IV.  UNA POLTICA DE ESTADO: EL PROTAGONISMO DE LA CORONA................................................................ V. ETAPAS DE LA POLTICA IBEROAMERICANA. ........ V.1. La denicin de una nueva poltica (1976-1992)........... V.2. Una poltica normalizada (1992-2011).......................... VI. ESPAA Y LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS....... VII.  ATLANTISMO, EUROPESMO E IBEROAMERICANIDAD.................................................. 5.  POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS CENTRISTAS Y RELACIONES CON AMRICA LATINA (1976-1982)......... I. LOS GOBIERNOS DE ADOLFO SUREZ.................... I.1.  La poltica exterior: la normalizacin de las relaciones exteriores. ....................................................................... I.2. La poltica iberoamericana: cambio y contradicciones....
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II. EL GOBIERNO DE LEOPOLDO CALVO-SOTELO.... II.1. L  a poltica exterior: el ajuste conservador como objetivo y el atlantismo como panacea........................................ II.2. Una poltica iberoamericana de bajo perl.................... 6.  POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE FELIPE GONZLEZ (1982-1996)..................................... I.  EL PROYECTO DE POLTICA EXTERIOR: EUROPA COMO PRIORIDAD Y AMRICA LATINA COMO REFERENTE....................................................................... II.  LA ADHESIN A LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y LA POLTICA EUROPEA............................................. III.  LA POLTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA: OTAN Y RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS. .................. III.1. La integracin en la Alianza Atlntica. ....................... III.2. El nuevo Convenio Defensivo con Estados Unidos..... IV. LA POLTICA MEDITERRNEA.................................... V. LA POLTICA DE COOPERACIN AL DESARROLLO... VI. MULTILATERALISMO Y POLTICA EXTERIOR........ 7.  POLTICA IBEROAMERICANA DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE FELIPE GONZLEZ (1982-1996).......... I.  EL PROYECTO SOCIALISTA DE POLTICA IBEROAMERICANA.......................................................... II. LA POLTICA CON CENTROAMRICA ..................... III.  LAS RELACIONES CON OTRAS SUBREGIONES DE AMRICA LATINA..................................................... IV. LA POLTICA HACIA CUBA........................................... V.   LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA COMUNIDAD IBEROAMERICANA: LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS........................................................ V.1. El proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones... V.2. La puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas....... VI.  ESPAA EN LAS RELACIONES ENTRE LA COMUNIDAD EUROPEA Y AMRICA LATINA.........

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8.  POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS POPULARES DE JOS MARA AZNAR (1996-2004).................................... I.  EL PROYECTO POPULAR DE POLTICA EXTERIOR.......................................................................... II.  LA POLTICA EXTERIOR EN EL PERIODO 1996-2002: CAMBIO EN LA CONTINUIDAD............... II.1. La poltica europea........................................................ II.2. Atlantismo y relaciones con Estados Unidos................. II.3. La poltica mediterrnea y las relaciones con Marruecos.... II.4. La poltica de cooperacin al desarrollo......................... III.  LA POLTICA EXTERIOR EN EL PERIODO 2002-2004: RUPTURA DEL CONSENSO Y ALINEAMIENTO CON ESTADOS UNIDOS................ III.1. Un nuevo modelo de poltica exterior.......................... III.2. E  l alineamiento con la administracin Bush y la guerra de Iraq............................................................... III.3. Europa en segundo plano............................................. III.4. Perejil y la crisis con Marruecos................................... 9.  POLTICA IBEROAMERICANA DE LOS GOBIERNOS POPULARES DE JOS MARA AZNAR (1996-2004)........... I.  CONTINUIDAD Y CAMBIO EN LA POLTICA IBEROAMERICANA: DE LA APROXIMACIN A CLINTON A LA CONCERTACIN CON BUSH.......... II.   LAS RELACIONES BILATERALES CON AMRICA LATINA . ............................................................................. III. LA POLTICA HACIA CUBA........................................... IV.  LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS: DE LA ESTRATEGIA DE LIDERAZGO HEGEMNICO MULTILATERAL A LA ESTRATEGIA DE LIDERAZGO HEGEMNICO UNILATERAL....................................... V.  LAS RELACIONES ENTRE LA UE Y AMRICA LATINA.................................................................................

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10.  POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE JOS LUIS RODRGUEZ ZAPATERO (2004-2011).................................................................................. I.   EL PROYECTO SOCIALISTA DE POLTICA EXTERIOR..........................................................................
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II. LA POLTICA EUROPEA................................................. III. LAS RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS.............. IV.  LAS RELACIONES CON MARRUECOS, EL CONFLICTO DE ORIENTE PRXIMO Y LA ALIANZA DE CIVILIZACIONES.................................... V.  LAS RELACIONES CON ASIA-PACFICO Y EL FRICA SUBSAHARIANA................................................ VI.  LA POLTICA DE COOPERACIN AL DESARROLLO: EL OBJETIVO DEL 0,7%. .................................................

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11.  POLTICA IBEROAMERICANA DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE JOS LUIS RODRGUEZ ZAPATERO (2004-2011) ................................................................................. I.  LA REDEFINICIN DE LA POLTICA IBEROAMERICANA: AUTONOMA Y GIRO SOCIAL... II.  LAS RELACIONES BILATERALES CON AMRICA LATINA: EL RETO DEL REFORZAMIENTO DEL PERFIL POLTICO............................................................ III.  LA POLTICA HACIA CUBA: DILOGO CONSTRUCTIVO. .............................................................. IV.  LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS: LA ESTRATEGIA DE LIDERAZGO COMPARTIDO. ................................... V.  LAS RELACIONES ENTRE LA UE Y AMRICA LATINA: LA CUMBRE ALC-UE DE 2010.......................

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12. PERSPECTIVAS DE FUTURO ................................................ I.  PRINCIPALES RETOS DE LA POLTICA EXTERIOR ESPAOLA......................................................................... II.  PRINCIPALES RETOS DE LA POLTICA IBEROAMERICANA..........................................................

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BIBLIOGRAFA.................................................................................

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INTRODUCCIN

Aunque la poltica exterior de Espaa ha empezado a ser objeto de atencin creciente por parte de los especialistas, especialmente historiadores, en las cuatro ltimas dcadas, muy en concreto a partir del inicio de la transicin democrtica, en 1976, existiendo ya algunas aportaciones relevantes, tanto desde el punto de vista del estudio de aspectos y periodos concretos como desde la perspectiva de su consideracin general, sin embargo, contina siendo todava uno de los temas menos estudiados de la vida poltica espaola, sobre todo en sus expresiones ms actuales. En Espaa, si exceptuamos los ltimos tiempos, marcados por acontecimientos de alcance interno e internacional que ha afectado signicativamente a nuestro pas, como el ingreso en la OTAN, en 1982, la adhesin a las Comunidades Europeas, en 1986, y la guerra de Iraq, en 2003, nunca se ha prestado excesiva atencin a la poltica exterior, ni por parte de la opinin pblica, ni de los partidos polticos o de los analistas. Lo dicho respecto de la poltica exterior en general se podra decir igualmente en relacin a la que constituye una dimensin clave de la misma, la poltica iberoamericana, si bien en este caso, por razones identitarias y anidades histricas, lingsticas y culturales y, cada vez ms, por razones econmicas y sociales, sta ha sido objeto de una mayor consideracin, existiendo ya una importante literatura sobre la misma. Con todo, contina habiendo importantes lagunas en muchos de sus aspectos y periodos, que exigen una mayor dedicacin de historiadores y analistas. Ms all de esas lagunas sobre aspectos o periodos especcos, falta tambin, lo que no deja de llamar la atencin, una obra que analice en su conjunto la poltica iberoamericana desde nales del franquismo hasta el presente o fechas prximas al mismo1, puesto que no pueden considerarse
En 1994 realizamos una primera aproximacin a la poltica iberoamericana, desde el siglo XIX hasta esa fecha, que constituye una excepcin a lo que acabamos de destacar (Arenal, 1994).
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como tal algunas aportaciones colectivas que estudian diferentes aspectos o periodos de la poltica iberoamericana, sin pretensin de ofrecer una visin mnimamente completa y de conjunto de la misma. El presente libro no pretende llenar todas esas lagunas, ni ofrecer una investigacin exhaustiva de lo que ha sido la poltica exterior espaola y, en concreto, la poltica iberoamericana, o de lo que han sido las relaciones entre Espaa y Amrica Latina desde el siglo XIX hasta nuestros das. Esta tarea exigira previamente, en concreto en lo que se reere al periodo democrtico, la realizacin de distintas investigaciones, especialmente documentales, en diferentes archivos, que an estn pendientes. Lo que busca esta obra es ofrecer, primero, un anlisis de lo que han sido esas relaciones y esa poltica desde el siglo XIX hasta el nal del franquismo, sobre la base principalmente de las investigaciones histricas existentes, para realizar a continuacin un anlisis de la poltica exterior y, muy especialmente, la poltica iberoamericana que han desarrollado los distintos gobiernos democrticos desde la transicin democrtica hasta principios de 2011, de acuerdo con los hechos que han marcado dicha poltica y las interpretaciones que se han hecho y se pueden hacer de la misma. Esta segunda parte es la que ocupa, con gran diferencia, la mayor parte de la obra y a la que se le ha dedicado una mayor atencin y detalle, no solo por estar menos estudiada, sino tambin por presentar una mayor actualidad e inters. Una parte considerable del libro se basa en estudios que hemos realizado anteriormente, especialmente desde nales de los aos ochenta, en torno a distintos aspectos de la poltica exterior, y en especial de las relaciones con Amrica Latina, y que hemos continuado desarrollando hasta nuestros das2. Ello nos ha permitido tener una visin relativamente completa y de conjunto de lo que ha sido la poltica exterior y, con ella, de manera muy especca, la poltica iberoamericana, tanto en su dimensin bilateral e iberoamericana, como europea. Sin embargo, el libro no es, ni mucho menos, una sucesin encadenada y temtica de los principales trabajos que hemos realizado desde aquellos aos. Es, por el contrario, una obra totalmente nueva, elaborada de principio a n de forma autnoma, con el propsito de que tenga un armazn coherente, cronolgica y temticamente, que permita una adecuada comprensin de la poltica exterior y, de manera muy especial, de la poltica iberoamericana de Espaa. Este estudio conjunto que se hace de la poltica exterior y de una de sus principales dimensiones, la poltica iberoamericana, requiere una explica2 Algunos de esos trabajos nuestros, que han servido de base para la realizacin de algunas partes de este libro, pueden verse en la bibliografa citada que acompaa a esta obra.

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INTRODUccIN

cin que site en su justo trmino el contenido y alcance del libro. El subttulo de la obra Iberoamericanidad, europeizacin y atlantismo nos concreta ese alcance, por cuanto entendemos que la poltica exterior espaola est marcada de forma decisiva por esas tres dimensiones, que inciden con mayor o menor fuerza, segn los proyectos de poltica exterior de los diferentes gobiernos, en la orientacin de la misma, originando, como veremos, importantes contradicciones y sinergias. La necesidad y, al mismo tiempo, la dicultad de combinar equilibradamente esas tres dimensiones para una adecuada defensa de los intereses nacionales constituye, en este sentido, uno de los desafos a los que viene enfrentndose la poltica exterior espaola desde 1976. De ah que a lo largo de toda la obra, en el anlisis que se hace de la poltica exterior de los sucesivos gobiernos est siempre presente esta cuestin. Desde este planteamiento general, se parte de la consideracin lgica de que para entender la poltica iberoamericana es indispensable conocer la poltica exterior en la que sta se inserta. De ah que la obra se centre, primero, en la poltica exterior desarrollada por los distintos gobiernos espaoles como paso previo al anlisis posterior, ms especco y detallado, que se hace de la poltica iberoamericana. Ello supone que, sin olvidar como punto de partida el estudio de la poltica exterior en general, el libro se je principalmente en una de sus dimensiones, la iberoamericana, a la que, en consecuencia, se le dedica una especial atencin. La explicacin de este anlisis ms detallado de la poltica iberoamericana responde a una razn prctica, derivada no solo de la importancia decisiva en todos los rdenes que, en nuestra opinin, tienen para Espaa las relaciones con Amrica Latina, sino del hecho de que en nuestra trayectoria investigadora en relacin a la poltica exterior siempre hemos prestado una atencin prioritaria a la dimensin iberoamericana de la misma, que es la que mejor conocemos. En cuanto a la aproximacin concreta que se hace de la poltica exterior y de la poltica iberoamericana entre 1976 y 2011, sin perjuicio de abordarlas, en primer lugar, de forma general en los captulos 3 y 4, con el n de tener una visin global de las mismas, con las distintas etapas que las caracterizan, se ha optado, a continuacin, no por tratarlas temticamente como un continuum a lo largo de todo ese periodo, por ejemplo, lo que ha sido la poltica europea o la poltica mediterrnea entre 1976 y 2011, sino que hemos preferido, a efectos de ver claramente las diferencias en algunos casos muy notables que han existido en las mismas segn el signo poltico de los diferentes gobiernos, dedicar un captulo especco a la poltica exterior e iberoamericana desarrollada por cada uno de los distintos presidentes del Gobierno que se han sucedido en Espaa desde 1976. Este planXIII

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teamiento permite entender mucho mejor cul ha sido el proyecto de poltica exterior de cada uno de ellos y de sus respectivos gobiernos, la impronta personal que en la misma ha dejado cada presidente, en algn caso muy marcada, y el rumbo que ha seguido esa poltica y, sobre todo, los virajes y vaivenes que se han producido a lo largo de todo ese periodo. Ello no impide, sin embargo, que en ese anlisis no nos ocupemos de destacar las lneas de continuidad que se producen en las polticas puestas en marcha por los diferentes gobiernos desde 1976. Sobre la base de estos planteamientos el libro se estructura en doce captulos, que, si cada uno de los cuales tiene un sentido en s mismo, sin embargo, presentan una clara relacin que responde al discurso temtico y cronolgico que, como se ha explicado, inspira toda la obra. El primer captulo tiene una carcter introductorio, planteando en trminos generales el signicado y trascendencia que, tanto histrica como actualmente tienen las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, en sus dimensiones identitarias, histricas, polticas, econmicas, sociales y culturales, y en el marco general de lo que son las relaciones exteriores de Espaa. Desde esta perspectiva se aborda la importante cuestin, muy presente en la poltica iberoamericana, de la difcil relacin entre los valores y los intereses que entran en juego, as como la concrecin de esas distintas dimensiones apuntadas en la existencia de una Comunidad Iberoamericana, que proporciona unas seas de identidad especcas a Espaa y a los dems pases iberoamericanos en el mundo. Desde ese punto de arranque, vlido para toda la obra, el segundo captulo, pasa a analizar de una manera muy general lo que han sido las relaciones entre Espaa y Amrica Latina desde el siglo XIX hasta el nal del franquismo, con especial atencin, primero, al hispanoamericanismo y sus desarrollos y, despus, a los distintos proyectos de comunidad, en concreto la Hispanidad y la Comunidad Hispnica de Naciones, que se fueron proyectando, as como a las distintas fases y acentos que experiment la poltica hispanoamericana del franquismo desde 1939 hasta 1975. Este captulo no pretende ofrecer un anlisis completo ni en profundidad de lo que fue el hispanoamericanismo, sobre el cual existen ya importantes estudios, ni de lo que fue la poltica hispanoamericana del franquismo y, mucho menos, su poltica exterior, sino que busca simplemente poner de maniesto las caractersticas generales de la poltica hispanoamericana del rgimen franquista y el estado en que se van a encontrar las relaciones exteriores, especialmente con Amrica Latina, cuando se inicia en Espaa la transicin democrtica y con ella la formulacin de una nueva poltica exterior y, por lo tanto, de una nueva poltica iberoamericana. El captulo tiene, en este
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sentido, un carcter eminentemente instrumental en relacin al resto de los captulos de la obra, que constituyen el ncleo central de la misma. ste se inicia, en consecuencia, con el captulo tercero, dedicado a proporcionar una visin general de la poltica exterior de la Espaa democrtica que sirva de marco al anlisis que, en trminos mucho ms concretos, se va a ir haciendo en los captulos posteriores sobre la poltica exterior e iberoamericana de los sucesivos gobiernos democrticos. De esta forma se abordan tres temas generales, que entendemos gravitan especialmente sobre la poltica exterior espaola. El primero, el tema polmico, pero, en nuestra opinin, clave, del consenso o el disenso en la poltica exterior y de la consideracin de la misma como una poltica de Estado. El segundo, el tema de la transicin en materia de poltica exterior, fundamental para entender la formulacin y las contradicciones del modelo de poltica exterior que pone en marcha la Espaa democrtica. El tercero, el tema de los giros y vaivenes, con sus caractersticas especcas en cada caso, que ha experimentado ese modelo de poltica exterior hasta nuestros das, segn el signo poltico de los sucesivos gobiernos democrticos, pues es evidente que existen diferencias muy signicativas entre las distintas polticas exteriores desarrolladas por los gobiernos de Adolfo Surez, Leopoldo Calvo Sotelo, Felipe Gonzlez, Jos Mara Aznar y Jos Luis Rodrguez Zapatero, que incidirn en las respectivas polticas iberoamericanas. Se trata, en consecuencia, de un captulo en el que se pretende ofrecer las principales claves para entender la poltica exterior espaola desde 1976 y lo que han sido las grandes lneas de esa poltica hasta el presente, que permite una primera y global consideracin de la misma, como paso preparatorio y previo al estudio ms detallado de la poltica exterior espaola que se hace en los captulos posteriores. A partir de esa visin general de la poltica exterior, el captulo cuarto se dedica a hacer lo mismo, en este caso con la poltica iberoamericana de los gobiernos democrticos hasta el presente, analizando la nueva poltica que se pone en marcha a partir de 1976: los distintos condicionantes, el carcter de potencia media de Espaa, la relacin con Estados Unidos y la pertenencia a la UE, que van a marcar esa poltica; los diferentes mbitos, bilateral, regional, europeo y no gubernamental, en los que se materializa; y el especial protagonismo que la Corona ha tenido y tiene en la misma. Termina este captulo con la consideracin de las distintas etapas, con sus correspondientes caractersticas, que se pueden distinguir en la poltica iberoamericana entre 1976 y 2011; el anlisis de lo que suponen las Cumbres Iberoamericanas en esa poltica; y las contradicciones que se plantean entre la iberoamericanidad, el atlantismo y el europesmo que estn presenXV

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tes en la poltica exterior y que gravitan, de forma muy especial, en la poltica iberoamericana. La importancia de este captulo es, por lo tanto, desde la perspectiva del anlisis de la poltica iberoamericana, comparable con el anterior respecto a la poltica exterior. Sobre estas bases, en los siguientes captulos se pasa a analizar, en consecuencia, primero, la poltica exterior y, despus, especcamente, la poltica iberoamericana desarrollada por los distintos gobiernos democrticos. En esta lnea, el captulo quinto analiza la poltica exterior puesta en marcha por los gobiernos centristas de Adolfo Surez y Leopoldo Calvo Sotelo, entre 1976 y 1982, con sus correspondientes y no idnticas caractersticas, para desde ese punto de partida estudiar, en concreto, sus polticas iberoamericanas, que presentan igualmente signicativas diferencias en uno y otro caso. Sern los gobiernos de Surez, no sin contradicciones y carencias, los que normalizarn la presencia internacional de Espaa y los que sentarn, en trminos generales, las bases fundamentales de la poltica iberoamericana que desarrollarn y profundizarn con xito los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. En los captulos sexto y sptimo, siguiendo con la misma lgica, se analiza, en un primer momento, el proyecto de poltica exterior de los gobiernos de Felipe Gonzlez, basado principalmente en la bsqueda de un equilibrio entre los intereses y los valores, destacando en este punto los derechos humanos y la democracia, y en la armacin de unos relativos mrgenes de autonoma; despus se analiza la poltica exterior puesta en prctica por los mismos, en sus principales dimensiones, europea, seguridad y defensa y mediterrnea. En un segundo apartado, sobre la base anterior, se estudia el proyecto socialista de poltica iberoamericana, con su especial atencin a la defensa de los derechos humanos y la democracia, as como su articulacin en la prctica en diferentes mbitos, como son la poltica centroamericana, las relaciones con otras subregiones de Amrica Latina, la poltica hacia Cuba, la cooperacin al desarrollo, el proceso de puesta en marcha y desarrollo de las Cumbres Iberoamericanas y el especial papel jugado por Espaa en el desarrollo de las relaciones entre la Comunidad Europea y Amrica Latina. En cada uno de esos mbitos se concluye con una evaluacin de la poltica seguida y los resultados obtenidos. Los gobiernos de Felipe Gonzlez, entre 1982 y 1996, sern los principales artces de lo que constituir el modelo de poltica exterior e iberoamericana caracterstico de la Espaa democrtica, si se excepta el periodo 2002-2004, en el que la poltica exterior caminar por otros rumbos. Los captulos octavo y noveno se dedican al anlisis de la poltica exterior y de la poltica iberoamericana de los gobiernos populares de Jos
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Mara Aznar, entre 1996 y 2004, empezando por lo que fue el proyecto popular de poltica exterior y continuando por su desarrollo en la prctica. Durante este periodo se distinguen dos etapas claramente diferenciadas. Una, de 1996 a 2002, caracterizada, en trminos generales, por el continuismo en relacin a la poltica desarrollada por los gobiernos de Felipe Gonzlez, aunque con algunos acentos propios respecto de Estados Unidos y Cuba; y otra, de 2002 a 2004, muy diferente a la anterior, marcada por los atentados terroristas del 11-S en Estados Unidos, por el alineamiento con la administracin Bush en la guerra de Iraq, el debilitamiento del europesmo y el deterioro de las relaciones con Marruecos. Este cambio en la poltica exterior tiene su reejo lgico en la poltica iberoamericana, que pasa, a partir de 2002, a estar fuertemente marcada por el atlantismo en las relaciones bilaterales y por una estrategia unilateral en el seno de las Cumbres Iberoamericanas. El captulo termina con un anlisis del papel jugado por los gobiernos de Aznar en las relaciones entre la UE y Amrica Latina. La nueva poltica que se pone en marcha en 2002, en la que desaparece el consenso, supondr un giro radical en los principios y prioridades que haban venido deniendo la poltica exterior desde 1976. Siguiendo con el anlisis de la poltica exterior e iberoamericana de los distintos gobiernos, los captulo diez y once se dedican a estudiar la poltica desarrollada por los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero, entre 2004 y principios de 2011. Se mantiene el mismo esquema que en captulos anteriores, procedindose, en primer lugar, a analizar el proyecto socialista de poltica exterior, muy diferente al de la ltima etapa del gobierno de Aznar, para a continuacin pasar a estudiar sus distintos desarrollos: multilateralismo, poltica europea, relaciones con Estados Unidos, relaciones con Marruecos y poltica hacia Oriente Prximo, poltica hacia Asia-Pacco, frica subsahariana y cooperacin al desarrollo. Sobre esa base se analiza, a continuacin, la poltica iberoamericana que, igualmente, presenta signicativas diferencias con la de los gobiernos de Aznar, incidiendo especialmente en la armacin de la autonoma y en el giro social que experimenta, en su despliegue bilateral con los diferentes pases iberoamericanos y los problemas que se plantean, en la nueva poltica de dilogo constructivo con Cuba, en la nueva estrategia de liderazgo compartido en las Cumbres Iberoamericanas y en los resultados de la Cumbre Amrica Latina y el Caribe-UE, celebrada en Madrid en mayo de 2010. El ltimo captulo, titulado Perspectivas de futuro, se centra en plantear los principales retos a los que se enfrenta, primero, la poltica exterior en general y, despus, la poltica iberoamericana en particular, desde la perspectiva de la armacin de Espaa como una potencia media con proyeccin global.
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Estos captulos van acompaados, nalmente, por un apartado en el que se incluye toda la bibliografa citada a lo largo de la obra, que creemos, adems, reeja en una medida importante la principal bibliografa que hay sobre el tema de la poltica exterior y la poltica iberoamericana de Espaa, aunque, como es lgico, dado el alcance de esta bibliografa, en ningn caso hemos pretendido ser exhaustivos. Esta introduccin no poda acabar sin una referencia de agradecimiento a algunas personas que han tenido un papel relevante en la realizacin de este libro. En primer lugar, en lo que se reere al mbito acadmico, a Jos Antonio Sanahuja, que no solo ha sido un constante apoyo en la elaboracin de esta obra, sino que adems, como experto que es en este tema, ha sido quien me ha aconsejado en lo relativo a la poltica de cooperacin al desarrollo de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez y ha elaborado personalmente los apartados relativos a la cooperacin al desarrollo de los gobiernos populares de Aznar y de los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero. En el mbito acadmico debo agradecer, del mismo modo, las sugerencias formuladas por No Cornago y Felipe Gonzlez A., profesores de la Universidad del Pas Vasco. Igualmente debo agradecer a Mariano Velasco la ayuda que me ha prestado en materia informtica para llevar a buen puerto este estudio. Tambin a la Fundacin Carolina y, muy en concreto, a su directora, Rosa Conde, que desde el primer momento acogi favorablemente este proyecto, y a las personas, especialmente, Marisa Revilla, Toms Mallo y Alfonso Gamo, que forman parte del Centro de Estudios para Amrica Latina y la Cooperacin Internacional (CeALCI) de la Fundacin Carolina, que me han brindado todo tipo de facilidades para la consecucin con xito del mismo. Finalmente, pero no por ello de menor importancia, a Elena, por su inagotable apoyo y comprensin, a quien, adems, he robado muchas horas que le pertenecan, que espero poderle devolver a partir de ahora. Madrid, febrero de 2011.

XVIII

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1. AMRICA LATINA Y ESPAA

I. LA DIMENSIN IDENTITARIA: LA IBEROAMERICANIDAD

Las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, y viceversa, tienen una particular dimensin identitaria de la que carecen el resto de las proyecciones exteriores, derivada de unas identidades de origen histrico y actual que, ms all de descansar en realidades dadas, son en una medida importante socialmente construidas a lo largo del tiempo y que se siguen construyendo en el presente y de cara al futuro de manera cotidiana a travs del desarrollo de las interdependencias, la cooperacin y las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, tanto en trminos bilaterales como en el marco de las Cumbres Iberoamericanas1. Esta importante dimensin identitaria es la que permite hablar de Iberoamrica2 y de la Comunidad Iberoamericana de Naciones como una realidad interregional con vida propia en el escenario internacional3. Es lo que hemos denominado, desde la perspectiva espaola, la iberoamericanidad de la poltica exterior de Espaa (Arenal, 2003a y 2003b),
1 Brysk, Parsons y Sandholtz, desde una perspectiva constructivista, sealan acertadamente que para explicar las especiales relaciones polticas, econmicas e institucionales que unen a Espaa, Francia y el Reino Unido con sus respectivas excolonias, no se pueden alegar simplemente intereses polticos, econmicos o estratgicos, ni acudir a teoras realista o neorrealistas, sino que es necesario encontrar la explicacin en criterios de identidad (Brysk, Parsons y Sandholtz, 2002). 2 En esta obra utilizamos el trmino Iberoamrica y sus derivados para, de acuerdo con lo establecido en las Cumbres Iberoamericanas, que lo han consagrado formalmente, referirnos al conjunto de pases de habla espaola y portuguesa en Europa y Amrica Latina, que constituyen lo que se denomina la Comunidad Iberoamericana de Naciones. El trmino Amrica Latina y sus derivados son, por lo tanto, perfectamente compatibles con los anteriores, por cuanto designan, entre otros, al conjunto de los pases iberoamericanos del continente americano. En este sentido, se puede ser iberoamericano y latinoamericano al mismo tiempo, lo mismo que iberoamericano y europeo. 3 Ricardo Lagos expresa esta realidad cuando arma: Creo que tenemos una clara identidad del mundo iberoamericano en torno a una cultura comn y a valores compartidos (Lagos, 2009: 24).

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que proporciona unas seas de identidad especcas a la misma, ausentes en las dems proyecciones exteriores, y que actan en el sentido de impulsar esas relaciones, proporcionndolas un alcance distintivo (Pico de Coaa, 2005). Ni siquiera la proyeccin europea, prioritaria en todos los sentidos en la poltica exterior de Espaa, tiene una dimensin identitaria tan marcada y tan determinante del sentido y alcance con que se plantean las relaciones con esa regin. Esta dimensin, por otro lado, se hace presente e inuye, en mayor o menor medida, en el resto de las proyecciones exteriores de Espaa, provocando en ocasiones signicativas contradicciones, como veremos, en la poltica exterior. Esta dimensin identitaria solo puede entenderse en todo su sentido si se toma en consideracin lo que, histricamente y en nuestros das, Amrica representa para Espaa. Amrica, por razones histricas, culturales y lingsticas, de todos conocidas, y cada vez ms por razones polticas, econmicas y sociales, est slidamente anclada, consciente o inconscientemente, tanto en el sentir colectivo de los espaoles como en la poltica exterior de Espaa, constituyendo una de las dimensiones clave de su proyeccin exterior. Desde el momento mismo en que, a raz del proceso de independencia de las colonias espaolas en Amrica, se van rompiendo los lazos polticos entre Espaa y ese continente, la idea de la existencia de una comunidad de cultura, lengua y valores entre Espaa y las repblicas americanas, que est por encima de las contingencias y avatares polticos, se transformar en una constante inspiradora, en mayor o menor medida segn los momentos, tanto del pensamiento espaol como de la propia poltica exterior de Espaa. Los proyectos de Hispanidad y de Comunidad Hispnica de Naciones durante el franquismo, y el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones a partir de 1976, elementos fundamentales de la poltica exterior de Espaa hacia Amrica Latina en cada uno de esos periodos histricos, son clara expresin de este hecho (Arenal y Njera, 1992). Al mismo tiempo, esta dimensin identitaria, que se vive de forma contradictoria en Amrica Latina, unida a los intereses que, como veremos, se hacen presentes en las relaciones con esa regin, sirven para explicar, al menos en una parte signicativa, la complejidad que presentan las relaciones con Iberoamrica y los recelos, reticencias y tensiones que, en ocasiones, se producen en la relacin con algunos pases latinoamericanos4. No debemos olvidar que dichos pases se independizan, hace doscientos aos, precisamente de Espaa, y que la armacin de su propia
4 Para esta cuestin, que analizaremos con mayor detalle posteriormente, vase, entre otros, Barb, 2009a: 124; Diamint, 2009; Sanahuja, 2009: 193-194; y Arenal 2009a: 27-30.

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identidad nacional se realiza en casi todos los casos frente a Espaa y lo espaol, pero sin poder obviar sus profundas races hispnicas que continan presentes en el momento actual. Esta vivencia contradictoria de la dimensin identitaria se ha visto agudizada en algunos casos como consecuencia de la armacin reciente, por parte de ciertos pases de la regin, de la dimensin identitaria indgena, que se presenta como contrapuesta e incluso enfrentada a la primera. En este sentido, aunque la dimensin identitaria de la poltica iberoamericana descansa fundamentalmente, como es lgico, en identidades compartidas, stas con relativa frecuencia chocan con identidades contrapuestas, propias de los pases latinoamericanos, que complejizan de forma importante las relaciones de Espaa con la regin. En todo caso, la dimensin identitaria sealada explica el carcter singular, complejo y multidimensional que presentan las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, que desborda lo que son las relaciones poltico-diplomticas y las relaciones econmicas para abarcar una amplia gama de relaciones e interdependencias polticas, econmicas, sociales y culturales en las que estn implicados actores gubernamentales y no gubernamentales de la ms diversa naturaleza y alcance, desde la administracin central, pasando por las comunidades autnomas y las corporaciones locales, hasta las empresas, asociaciones, universidades, fundaciones y un sinfn de instituciones privadas, que han hecho de Iberoamrica un objeto de atencin prioritario en su accin internacional. Explica igualmente el peso que los valores, ms all de los intereses, tienen en la poltica iberoamericana y la importancia que la dimensin normativa tiene en especial en dicha poltica. Ninguna otra proyeccin exterior de Espaa, si exceptuamos en los ltimos aos la europea, descansa en un entramado de vnculos, intereses e interdependencias, en trminos tanto gubernamentales como no gubernamentales, tan multidimensional, desarrollado y profundo como el que caracteriza a las relaciones con Amrica Latina. La dimensin identitaria y esos vnculos e interdependencias explican tambin que Espaa sea el nico pas europeo que tenga realmente una poltica regional hacia Amrica Latina (Arenal, 2007a), cuya mxima, pero no nica, expresin son las Cumbres Iberoamericanas de jefes de Estado y de Gobierno, que vienen celebrndose anualmente desde 1991. Explican igualmente la prioridad que Amrica Latina ha tenido, hasta fechas recientes, en la poltica de cooperacin al desarrollo. Explica, al mismo tiempo, que, de acuerdo con el Barmetro 2007 de la Fundacin Carolina, con muy pequeas variaciones respecto de los Barmetros de 2005 y 2006, los espaoles siten a esa regin en el segundo
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lugar, con el 34%, despus de la UE, con el 72%, pero antes que Estados Unidos, con el 24%, en cuanto a las prioridades de la poltica exterior espaola (Fundacin Carolina, 2007). A su vez, segn el Barmetro del Real Instituto Elcano de octubre-noviembre de 2003, el 61% de los espaoles se sienten prximos a Amrica Latina como regin (Real Instituto Elcano, 2003b). Los Barmetros 2009 y 2010 de la Fundacin Carolina, sin embargo, han alterado esta situacin, pues reejan una signicativa mejora en el inters que los espaoles atribuyen a la relacin con Estados Unidos que, en 2010, asciende al segundo lugar, con el 40%, frente a Amrica Latina que desciende al tercer lugar, con el 24% (Fundacin Carolina, 2010), probablemente debido al efecto Obama y a los problemas que Espaa est encontrando en las relaciones con algunos pases latinoamericanos. Explica, nalmente, la consagracin formal de este hecho en el ordenamiento jurdico espaol. En concreto, en el artculo 56.1 de la Constitucin espaola de 1978, que atribuye al rey expresamente la ms alta representacin del Estado en las relaciones con las naciones de su comunidad histrica, y en el especial protagonismo que la Corona ha asumido desde 1976 en relacin con los pases iberoamericanos. A nivel constitucional esa predileccin se maniesta tambin en el artculo 11.3, relativo a los tratados de doble nacionalidad. La legislacin ordinaria contiene igualmente disposiciones deferentes respecto de Amrica Latina (Roldn 2001: 126). Ilustrativo de esta realidad es tambin la existencia de una Comisin de Asuntos Iberoamericanos en el Senado. Este carcter especial ha quedado plasmado igualmente en el derecho convencional suscrito entre Espaa y los pases latinoamericanos (Vilario, 1989). Amrica Latina constituye para Espaa, en este sentido, una proyeccin exterior clave en la que se juega una parte muy importante, no solo de sus intereses sino tambin de su protagonismo e imagen internacional, tanto en cuanto potencia poltica, econmica y cultural, como en cuanto potencia normativa y defensora de valores en el actual escenario global. De hecho, una parte sustancial del poder blando que tiene Espaa deriva de la propia Amrica Latina (Noya, 2008 y 2009: 463-484). Todo ello marca, como es lgico, de forma decisiva la poltica exterior espaola en general y, en concreto, la poltica iberoamericana, obligando a los sucesivos gobiernos a prestar una especial atencin a las relaciones con esa regin. De ah el carcter de poltica de Estado que tradicionalmente, salvo contadas excepciones, se ha atribuido a la poltica iberoamericana en sus principios inspiradores y en sus lneas maestras (Arenal, 1994: 110-114).

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II. VNCULOS E INTERDEPENDENCIAS

En consecuencia, cuando se analizan las relaciones entre Espaa y Amrica Latina no pueden ignorarse los vnculos, interdependencias, realidades e intereses que estn presentes en esas relaciones y que juegan un papel igualmente importante a la hora de entender la poltica iberoamericana. Nos referimos a los vnculos e interdependencias tanto histricas como actuales, de muy distinto alcance y naturaleza, que marcan de manera signicativa las relaciones con Amrica Latina y condicionan la poltica espaola hacia esa regin. Vnculos que generan, lgicamente, intereses que, como veremos, en ocasiones entran en contradiccin con los valores que inspiran y estn presentes en la poltica exterior y que cobran una especial importancia en la poltica iberoamericana, como consecuencia de la mencionada dimensin identitaria. Son, en muchos casos, valores, vnculos, realidades e intereses comunes a Espaa y los pases iberoamericanos, que impulsan la concertacin y la cooperacin bilateral y regional entre ambos lados del Atlntico. Estos vnculos, interdependencias y realidades comunes son, por un lado, de naturaleza histrica, en cuanto que se han fraguado y armado a lo largo de varios siglos de convivencia comn y de dos siglos de independencia mutua. Es el caso de la historia, la lengua, la cultura y los valores comunes que compartimos hasta el presente, pero tambin del importante entramado de interdependencias, vnculos, intereses y relaciones polticas, econmicas, sociales y culturales que se han desarrollado entre Espaa y Amrica Latina a partir de la independencia de la Amrica ibrica, como consecuencia, en una medida importante, de la dimensin identitaria destacada y de la aproximacin y vinculacin que sta misma genera. En primer lugar, nos guste o no, tendamos a ignorarla, denigrarla o ensalzarla, existe una historia comn desde 1492 hasta la independencia de las repblicas iberoamericanas a principios del siglo XIX, basada en un intercambio continuo y poderoso entre los dos lados del Atlntico, que abarc todas las formas de vida, desde la lengua y la cultura hasta las formas polticas y jurdicas, las costumbres y los valores. A partir de la independencia, aunque la historia deja de ser comn, sin embargo, las historias a ambos lados del Atlntico se construirn con rasgos y dinmicas parecidas, habrn de hacer frente a problemas similares, en busca de la armacin de la libertad y el constitucionalismo, y seguirn construyndose a travs de un constante trasvase de personas e ideas, que enriquecer el sentido de comunidad y de cultura comn. En segundo lugar, entre los vnculos de naturaleza histrica estn las lenguas comunes, el espaol y el portugus, que constituyen una de las se5

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as de identidad ms importantes sobre las que se sustenta el hecho de la Comunidad Iberoamericana. La historia, como realidad comn, puede ignorarse e, incluso, reescribirse, pero no as la lengua comn, que une y aproxima a los pueblos, generando sentimientos, vivencias, imgenes y percepciones comunes, ms all de las diferencias que puedan existir. Finalmente, est la cultura, basada en gran medida en la lengua comn, que implica todo un sistema de creencias y valores compartidos, y que se arma y convive con la gran diversidad cultural que caracteriza a Iberoamrica a travs de un proceso de mestizaje cultural, que se prolonga en el tiempo hasta llegar a nuestros das. La recuperacin de la democracia en Espaa, Portugal y los pases latinoamericanos ha supuesto, en este sentido, una importante intensicacin de ese trasvase de ideas y valores. Por encima de la diversidad cultural que caracteriza a Iberoamrica, existe un espacio cultural y lingstico comn, una comunidad cultural y lingstica que desborda las fronteras estatales y se sita por encima de las diferencias polticas, econmicas y culturales existentes, constituyendo una sea de identidad caracterstica de la Comunidad Iberoamericana. Vnculos e intereses de naturaleza histrica, especialmente a nivel lingstico y cultural, que, sin embargo, continan plenamente presentes y en proceso de expansin, demandando la creciente atencin del conjunto de los pases iberoamericanos y la articulacin de polticas iberoamericanas de cooperacin en este mbito. El espaol, y la cultura comn que lo acompaa, constituyen no solo un vnculo identitario fundamental a la hora de explicar el desarrollo de las relaciones de todo tipo con Amrica Latina hasta el presente, sino tambin uno de los principales activos, en trminos polticos y especialmente culturales y econmicos, de la proyeccin internacional de Espaa y de los pases latinoamericanos de lengua espaola en el mundo5. Por otro lado, estos vnculos, interdependencias y realidades comunes son, en una medida cada vez ms importante, de naturaleza actual, en cuanto que se han desarrollado de forma especialmente importante a partir de la armacin de la democracia en Espaa y en Amrica Latina, conformando un entramado de vnculos e intereses en prcticamente todos los campos y con una intensidad que nunca antes haba existido. Ello es consecuencia del espectacular desarrollo que han conocido las relaciones entre Espaa y Amrica Latina en el ltimo cuarto del siglo XX y principios del XXI, en los mbitos
Para una consideracin de esta poltica, vase, entre otros, Otero, 2004; Varela y Otero, 2006; Garca Delgado, Alonso y Jimnez, 2007; Moreno Fernndez y Otero Roth, 2007; y Martnez Lillo, 2010.
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poltico, econmico, social, cultural, cientco-tcnico y comunicacional. Un desarrollo al que no ha sido ajena, ni mucho menos, esa dimensin identitaria que venimos sealando as como la existencia de una Comunidad. Nos referimos en concreto, en primer lugar, a la intensicacin y profundizacin que han experimentado las relaciones poltico-diplomticas con los pases iberoamericanos, alcanzando unos niveles de dilogo y concertacin poltica y cooperacin que han permitido establecer, a pesar de las tensiones o problemas ocasionales que se puedan producir, relaciones privilegiadas con todos ellos. El desarrollo que han conocido esas relaciones a partir de 1976 ha sido espectacular, cambiando radicalmente la imagen, el peso y el papel de Espaa en Amrica Latina, y con ello en el escenario europeo y global. En segundo lugar, y en directa relacin con lo anterior, hay que referirse al espectacular avance que ha conocido la cooperacin con Amrica Latina, y muy especialmente la cooperacin al desarrollo, cualitativa y cuantitativamente, tanto en trminos gubernamentales como no gubernamentales, tanto centralizada como descentralizada, convirtindose esa regin, hasta fechas recientes, en uno de los destinos prioritarios de la ayuda al desarrollo (Daz Rato, 2007). En tercer lugar, nos referimos al impresionante desarrollo de los ujos econmicos, especialmente de inversin directa, a partir de mediados de la dcada de los aos noventa del siglo XX, que, por un lado, han convertido a las empresas espaolas en actores clave en los sistemas econmicos y sociales latinoamericanos, con consecuencias polticas, econmicas, sociales y cientcotecnolgicas, de muy distinto alcance, para los Estados y las sociedades latinoamericanas y para la poltica iberoamericana y las relaciones de Espaa con los mismos, y que, por otro lado, han hecho de la evolucin poltica, econmica y social de Amrica Latina un factor importante en la cuenta de resultados de las empresas espaolas con intereses en la regin y, consecuentemente, en la propia evolucin econmica espaola. Pero tambin, en este caso, en los ltimos aos hay que hablar de las inversiones de empresas latinoamericanas en Espaa. Todo ello ha generado importantes interdependencias econmicas entre Espaa y Amrica Latina, creando nuevos intereses en la regin, directamente ligados a cuestiones nuevas como la seguridad jurdica y la proteccin de las inversiones, que inciden de forma creciente en la poltica iberoamericana de Espaa, y que incrementan signicativamente la vulnerabilidad econmica de Espaa en relacin con el desarrollo de Amrica Latina y de algunos pases latinoamericanos, con las consecuencias que ello tiene en la generacin de interdependencias, que obligan a la cooperacin y la concertacin en todos los mbitos.
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En cuarto lugar, hablamos de los cada vez ms intensos y amplios lazos culturales, acadmicos, de investigacin y sociales, en general, que se han derivado de la intensicacin de la comunicacin y la cooperacin entre la sociedad espaola y las sociedades latinoamericanas, a travs de actores no gubernamentales, como las propias organizaciones no gubernamentales, universidades y centros de investigacin, fundaciones y asociaciones de toda naturaleza, que han dado lugar a la conformacin de un entramado de vnculos, interdependencias e intereses comunes de capital importancia a la hora de entender las relaciones entre Espaa y Amrica Latina y la propia existencia de la Comunidad Iberoamericana. Como quinto vnculo nos referimos al desarrollo de los ujos migratorios que se han producido entre los pases iberoamericanos de ambos lados del Atlntico, muy especialmente en los ltimos tiempos de latinoamericanos hacia Espaa, que constituyen un fenmeno de consecuencias polticas, econmicas, sociales y culturales de gran importancia6, tanto en lo que se reere a la integracin en la sociedad espaola de importantes comunidades latinoamericanas y a su impacto en el desarrollo econmico espaol, como en cuanto al reforzamiento que ello supone de los vnculos econmicos, sociales y culturales entre la sociedad espaola y las sociedades latinoamericanas de origen. Como sexto vnculo, en directa relacin con el anterior, hay que referirse a las remesas que dichos emigrantes envan a sus familias en sus pases de origen, que tienen, en muchos casos, una importancia decisiva en sus economas y sociedades, contribuyendo al desarrollo de dichos pases y vinculando an ms, poltica, econmica y socialmente, a los mismos con Espaa7. Estos dos ltimos vnculos, ujos migratorios y remesas, han generado igualmente importantes y nuevas interdependencias sociales, culturales y econmicas entre Espaa y Amrica Latina, que inciden de manera cada vez ms signicativa en las relaciones mutuas. Finalmente, no se puede dejar de mencionar, por el peso que tiene, el nuevo vnculo que se ha generado en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina como consecuencia de la pertenencia de Espaa a la Unin Europea
6 Espaa es el segundo pas del mundo, despus de Estados Unidos, en cuanto al nmero de inmigrantes latinoamericanos, viviendo legalmente ms de dos millones y un milln de forma ilegal. Para una consideracin ms detallada de este vnculo, vase, entre otros, Aldecoa y Sobrino Heredia, 2007; Gil Araujo, 2007; Ruiz Sandoval, 2007 y 2009; Tedesco, 2008; Alonso, 2008; y Vilar, 2010. 7 Para su anlisis, vase, entre otros, Mor, 2005; Ruiz Sandoval, 2006 y 2009; y Alberola, 2007.

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(UE) y del protagonismo que Espaa ha asumido en el impulso y profundizacin de las relaciones entre ambas regiones. El papel que Espaa juega en esas relaciones, que algunos errneamente calican de puente, y su condicin de Estado miembro de la UE, refuerzan el peso de Espaa en Amrica Latina, inciden de forma signicativa en su poltica iberoamericana y constituyen un importante activo en las relaciones de Amrica Latina con Espaa y con Europa. Toda esta serie de vnculos, interdependencias, realidades e intereses constituyen elementos fundamentales en las relaciones con Amrica Latina y en la poltica iberoamericana de Espaa, sin cuya consideracin no es posible entender su carcter especial y singular, ni los valores e intereses que se presentan en las mismas. Unos valores y unos intereses que lgicamente inciden tambin a la conformacin de la dimensin identitaria de las relaciones entre Espaa y Amrica Latina.

III. VALORES E INTERESES


La dimensin identitaria y los vnculos e interdependencias mencionadas hacen que las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, y la poltica iberoamericana, presenten un carcter complejo y, en ocasiones, contradictorio, como consecuencia de ese juego simultneo de valores e intereses, no siempre fcilmente conciliables entre s8, y de las tensiones que, en ocasiones, se derivan, como hemos apuntado, de la armacin de identidades contrapuestas. Los valores que marcan las relaciones y la poltica con Amrica Latina nacen de la apuesta normativa, presente desde 1976, con ms o menos fuerza, en la poltica exterior y, muy en concreto, en la poltica iberoamericana de Espaa. Estos valores son, entre otros, la democracia, los derechos humanos, la igualdad jurdica de los Estados, el multilateralismo, el respeto del derecho internacional, la solucin pacca de los conictos, el compromiso con la paz, la solidaridad, la cooperacin, y el compromiso con el desarrollo y la justicia social9.
8 Cuando hablamos de valores en la poltica exterior y en la poltica iberoamericana nos referimos exclusivamente al periodo que se abre en 1976, con el inicio de la transicin de democrtica, pues durante el franquismo los valores, en el sentido aqu utilizado, estuvieron prcticamente ausentes de su poltica exterior. 9 Para una consideracin mas detallada de estos valores y principios en la poltica exterior y en la poltica iberoamericana de Espaa, vase Daz Barrado, 1994; Arenal, 1994: 106-107 y 2006a; y Fernndez Liesa, 2008: 63-77. Para las manifestaciones concretas de

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En el caso de la poltica iberoamericana, estos valores descansan tambin en la anidad cultural existente con el conjunto de los pases iberoamericanos y estn en la base de la existencia de la Comunidad Iberoamericana. Es lo que, en el mbito de las Cumbres Iberoamericanas se ha denominado el acervo iberoamericano, que esas mismas Cumbres han venido consagrando reiteradamente en sus declaraciones nales desde 1991 (Arenal, 2006a). Se trata, en consecuencia, por un lado, de valores propios y caractersticos, salvo excepciones que se analizarn, de la poltica exterior y, por lo tanto, iberoamericana de Espaa, a las que inspiran; y, por otro, en la mayor parte de los casos, de valores que, por razones de anidad cultural y apuesta poltica, se comparten con los pases iberoamericanos. De ah la importancia que los mismos tienen en la poltica iberoamericana, que se puede ver mucho ms afectada negativamente por su debilitamiento y prdida de vigencia que en las dems proyecciones exteriores de Espaa. Los intereses presentes en las relaciones con Amrica Latina se derivan del conjunto de vnculos, polticos, econmicos, sociales y culturales, que hemos visto existen entre Espaa y los pases latinoamericanos, tanto en trminos bilaterales como regionales, iberoamericanos y birregionales, existiendo diferencias signicativas en cuanto al peso que cada uno de ellos tiene en la poltica iberoamericana, segn los distintos gobiernos, momentos histricos y coyunturas especcas. Estos intereses son, por una parte, propios de la poltica iberoamericana en cuanto que responden a intereses exclusivamente espaoles, siendo, en este caso, los que lgicamente con ms frecuencia pueden generar contradicciones con los valores mencionados. Pero, por otra parte, esos intereses en muchos casos pueden ser comunes y compartidos entre Espaa y los pases latinoamericanos, especialmente si se deenden de manera compatible con los valores. Sin embargo, en ltima instancia, no se puede olvidar que, aunque los intereses pueden objetivamente ser comunes, dado que las identidades, valores e incluso intereses son, en una medida muy importante, construidos socialmente, pueden ser interpretados por algunos gobiernos, con planteamientos polticos diferentes a los de los gobiernos de Espaa, como contrarios o divergentes, originando tensiones e incluso conictos en las relaciones con los mismos. Es lo que ha sucedido, por ejemplo, con las inversiones espaolas o los acuerdos comerciales suscritos por la UE en Amrica Latina, que aunque pueden, en muchos casos, generar o responder desde ciertas pticas a intereses comunes, pueden tambin ser vistos o interpretados por un determinala apuesta por la democracia y los derechos humanos que caracteriza a la poltica exterior espaola, vase, especialmente, Fernndez Liesa, 2010. 10

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do gobierno, desde perspectivas diferentes, como intereses contrapuestos a los del propio pas. En este sentido, cuando se habla de intereses, y lo mismo habra que decir de los valores, no se puede ignorar que aqullos y su expresin prctica en la accin exterior de un Estado, casi nunca se plantean en trminos objetivos, sino que son objeto de interpretacin segn las caractersticas polticas y la visin global de cada gobierno, lo que implica que un determinado inters, sea poltico, econmico o de otro tipo, puede traducirse en la prctica en acciones polticas de alcance y sentido muy diferentes, que a la postre pueden llegar incluso a perjudicar el propio inters que se pretende defender como consecuencia de una interpretacin errnea o interesada polticamente del mismo. En todo caso, si los valores, por su carcter principalmente formal, son relativamente fciles de compartir, no sucede lo mismo con los intereses, que tienden a ser, o interpretarse, casi siempre como propios y exclusivos de cada pas. La poltica exterior de cualquier Estado en el mundo actual caracterizado por la interdependencia y la globalizacin y la existencia de dramticos problemas globales que amenazan el futuro del mismo que pretenda tener presencia internacional, y ms en el caso de la poltica iberoamericana de Espaa, por la dimensin identitaria sealada, no puede ser simple y puramente una poltica realista o pragmtica, que atienda en exclusiva a los intereses en juego, ni una poltica idealista sin ms, que se je en exclusiva en los valores presentes en dichas relaciones. Tiene que ser una poltica que compagine de forma equilibrada la dimensin pragmtica y la dimensin normativa, lo que, adems de ser difcil, exige un especial cuidado y atencin en la denicin de la misma por parte de los responsables gubernamentales. Aunque, como se ha apuntado, la relacin entre intereses y valores se presume con frecuencia como contradictoria, y realmente lo es en ocasiones, no tiene porque serlo en trminos generales, pues en muchos casos los valores y los intereses pueden ser comunes o compartidos, siendo deseable y posible una poltica exterior que combine la dimensin normativa y la pragmtica o, si se preere hablando en trminos exclusivamente de poder, el poder blando y el poder estructural o duro. Sera lo que Joseph Nye ha denominado el poder inteligente, es decir, la combinacin exitosa en cada situacin concreta del uso del poder duro y del poder blando. Este ha sido, sin lugar a dudas, uno de los retos que han caracterizado a la poltica exterior espaola en general y a la poltica iberoamericana en particular desde 1976 hasta nuestros das. En el caso especco de la poltica iberoamericana de Espaa, la relacin entre valores e intereses, a la vista de lo expuesto con relacin a los
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mismos, especialmente cuando existe una heterogeneidad poltica clara entre Espaa y el pas latinoamericano en cuestin, no siempre ha sido fcil y armnica, pero en todo caso es evidente que ha marcado de forma decisiva las relaciones con Amrica Latina, explicando que esa poltica iberoamericana haya estado siempre denida, y muy signicativamente desde la dcada de los aos ochenta del siglo XX, por una mezcla de idealismo y realismo10 o pragmatismo, en la que al mismo tiempo que se busca expresamente la armacin de su dimensin normativa, especialmente en el mbito regional iberoamericano, se tiende a apostar por el pragmatismo, por los intereses, especialmente en el mbito de las relaciones bilaterales. Cuando surgen contradicciones entre los valores y los intereses ha sido, en muchos casos, la dimensin identitaria presente en la poltica iberoamericana la que ha determinado, en ltima instancia, la bsqueda de equilibrio entre los mismos o la primaca de los valores sobre los intereses. En este sentido, las contradicciones entre valores e intereses que, en ocasiones, caracterizan a la poltica iberoamericana, aunque se plantean con ms frecuencia en el mbito bilateral, especialmente en lo que se reere a la primaca de los intereses, en concreto los polticos y econmicos, no dejan de hacerse tambin presentes en el mbito regional iberoamericano, en este caso en referencia a la primaca de los valores, especialmente en relacin con la vigencia de la democracia y de los derechos humanos, como se pone de maniesto, por ejemplo, en la participacin de Cuba en las Cumbres Iberoamericanas. Paradjicamente, esta ltima contradiccin entre intereses y valores se ha salvado, tanto por los gobiernos socialistas como por lo gobiernos populares espaoles, dando primaca a los intereses, alegando como justicacin de la misma la dimensin identitaria y la iberoamericanidad de la poltica exterior de Espaa. Lo mismo sucede en el mbito bilateral con la aplicacin del principio de indiscriminacin por parte de los sucesivos gobiernos espaoles en las relaciones bilaterales con los pases iberoamericanos, que no discrimina, en principio, salvo en casos muy especcos, en el mantenimiento de relaciones diplomticas en funcin del carcter democrtico o no del rgimen en cuestin, lo que supone dar primaca a los intereses sobre los valores, en base precisamente a la dimensin identitaria presente en esas relaciones. La mencionada contradiccin se plantea igualmente cada vez con ms frecuencia en el mbito europeo de la poltica iberoamericana de Espaa. La europeizacin de esta poltica, como se ver ms adelante, ha actuado
Utilizamos aqu los trminos idealismo y realismo en un sentido genrico, que no supone su identicacin plena con lo que en el mbito de la teora de las relaciones internacionales se denomina idealismo y realismo.
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en un doble sentido, claramente contradictorio. Por un lado, en especial hasta nales de la dcada de los noventa, sirvi para reforzar la dimensin normativa de la poltica iberoamericana, pero, por otro, a partir de principios del siglo XXI, en trminos generales, ha contribuido a debilitar la primaca de los valores sobre los intereses y la imagen de Espaa como potencia normativa. Estas contradicciones sitan a las relaciones con Amrica Latina y a la poltica iberoamericana ante tesituras que no son siempre fciles de superar y que complejizan extraordinariamente esas relaciones, variando, en ltima instancia, como veremos, la primaca nal que se ha otorgado a los valores o los intereses en funcin del signo poltico de los distintos gobiernos que se han sucedido en Espaa, de sus proyectos de poltica exterior y de las distintas coyunturas concretas en que se plantean. En todo caso, no hay duda de que, por las razones expuestas, los valores han tenido, especialmente la democracia y los derechos humanos, un peso muy importante en la poltica iberoamericana desde el inicio de la transicin democrtica, hasta el punto de que esa poltica, en su desarrollo hasta nuestros das, no se puede entender sin los mismos. Tampoco se puede ignorar, cuando se analiza esa misma poltica desde la perspectiva de las contradicciones que se producen entre valores e intereses, que a medida que los intereses se han hecho ms importantes y diversos, especialmente en el mbito econmico, e intervienen ms y diferentes actores, como sucede desde mediados de los aos noventa del siglo XX, la vigencia de los valores y la bsqueda de equilibrio con los intereses se ha hecho mucho ms difcil y problemtica, lo que explica que las contradicciones se hayan hecho mucho ms frecuentes y difciles de superar a favor de los valores, como se ver ha ocurrido con los gobiernos populares de Aznar y los socialistas de Rodrguez Zapatero, en comparacin con lo que sucedi, por ejemplo, con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez11.

IV. LA EXISTENCIA DE UNA COMUNIDAD IBEROAMERICANA

La dimensin identitaria sealada y el carcter singular, complejo y multidimensional que presentan esas relaciones, junto al entramado de vnculos, interdependencias, intereses de todo tipo y valores destacados que se han venido desarrollando histricamente hasta el presente, explica que las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, en concreto con los pases de habla
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Vase Arenal, 2009a; y Sanahuja, 2009. 13

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espaola y portuguesa del otro lado del Atlntico, hayan dado lugar, desde nales del siglo XIX y, muy en concreto, en el ltimo tercio del siglo XX, a la toma de conciencia de la existencia de un espacio comn al conjunto de los pases iberoamericanos en lo poltico, lo econmico, lo social y lo cultural, o, con otras palabras, de una Comunidad12 en el sentido sociolgico del trmino, que hoy recibe la denominacin de Iberoamrica o de Comunidad Iberoamericana de Naciones13. Su mxima expresin, pero ni mucho menos nica, la constituyen las Cumbres Iberoamericanas o Conferencias Iberoamericanas de jefes de Estado y de Gobierno, que vienen celebrndose anualmente desde 1991 y que han puesto en marcha un mecanismo de dilogo, concertacin y cooperacin multilateral iberoamericano, con presencia propia en el actual escenario internacional e institucionalizado, de forma permanente, a travs de una Secretara General Iberoamericana. Las Cumbres, adems, han consagrado formalmente y de manera reiterada la existencia de un acervo iberoamericano, que integra los valores y principios comunes al conjunto de los pases de la regin. Se trata, en consecuencia, de principios y valores que comparten el conjunto de los pases iberoamericanos, ms all de que en determinadas coyunturas alguno pueda apartarse temporalmente de los mismos. La Declaracin de Guadalajara (Mxico), aprobada en la I Cumbre Iberoamericana, celebrada en julio de 1991, constat formalmente la existencia de esta Comunidad al armar solemnemente: Representamos un vasto conjunto de naciones que comparten races y el rico patrimonio de una cultura fundada en la suma de pueblos, credos y sangres diversos. A quinientos aos de distancia de nuestro primer encuentro, y como uno de los grandes espacios que conguran el mundo de nuestros das, estamos decididos a proyectar hacia el tercer milenio la fuerza de nuestra comunidad. La idea de la existencia de una Comunidad, aplicada a las relaciones entre Espaa, Portugal y una parte sustancial de Amrica, no es, en consecuencia, un objeto de mero inters histrico o intelectual, sino algo actual, vivo, un punto de partida, como veremos, para la puesta en prctica de acciones comunes y solidarias por parte del conjunto de los pases iberoa12 Para la existencia y potencialidades de esta Comunidad, vase, entre otros, Arenal y Njera, 1992; Daz Barrado, 1994 y 2009; y Pico de Coaa, 2005. 13 La Comunidad Iberoamericana de Naciones presenta signicativas diferencias con la Commonwealth, la Communaut Francesa e incluso la Comunidad de Pases de Lengua Portuguesa. Para las diferencias con la dos primeras, vase Snchez Rodrguez, 1989. Para las diferencias con la tercera, vase Durntez Prados, 1999. Para las bases intelectuales sobre las que se asienta la singularidad de la idea de Amrica frente a otras concepciones de base anglosajona y francesa, vase Abelln, 2009.

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mericanos. No es algo abstracto, sino una realidad concreta, que tiene unas races histricas, unos contenidos polticos, econmicos, sociolgicos y culturales especcos y de creciente importancia, y unas seas de identidad propias en el escenario global. No es, sin embargo, una realidad acabada y plenamente congurada, desde el punto de vista institucional, sino una realidad en pleno desarrollo, abierta y con proyeccin de futuro, que hay que continuar armando y consolidando da a da. Existe hoy, por lo tanto, una Comunidad Iberoamericana, rica, compleja, multidimensional, por cuanto que abarca mltiples mbitos de actividad humana, en la que participan actores gubernamentales y no gubernamentales iberoamericanos de la ms diversa naturaleza, con unas seas de identidad perfectamente denidas, consolidadas especialmente a travs de las Cumbres Iberoamericanas. La Comunidad Iberoamericana de nuestros das se parece muy poco a la de hace tan solo veinte aos, cuando se pusieron en marcha las Cumbres Iberoamericanas. Hoy los procesos, los intereses comunes y los compromisos que se generan en la misma afectan de forma directa a muchos de los retos y problemas ms importantes a los que tienen que hacer frente los pases iberoamericanos. Este hecho explica, como ya se ha destacado y veremos, que Espaa, adems de sus polticas bilaterales, sea el nico pas europeo que tiene una poltica regional respecto al conjunto de Amrica Latina, lo que constituye un factor de primera importancia en la poltica exterior espaola y proporciona una dimensin especca a la poltica iberoamericana, que obliga a compaginar lo bilateral y lo regional en el no siempre fcil juego de los intereses y los valores presentes en las relaciones con esa regin. En funcin de las consideraciones realizadas, esa Comunidad Iberoamericana se podra denir, en lo que se reere a su expresin actual, como un espacio interregional, complejo y multidimensional, con unas seas de identidad propias, de orden principalmente histrico, cultural y lingstico, basado en unos valores y un cdigo de conducta, y solo relativamente articulada institucionalmente, que responde, cada vez en mayor medida, a la existencia de un entramado de vnculos, interdependencias e intereses comunes de naturaleza poltica, econmica, social y cultural, a los que trata de dar respuesta a travs de la cooperacin, y que se proyecta en el escenario global.

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2. AMRICA LATINA Y ESPAA HASTA 1975

I. EL SIGLO XIX

Desde el momento mismo en que llegan a Espaa las primeras noticias del xito del viaje de Cristbal Coln, lo que pronto se denominar Amrica se transformar en un constante punto de referencia en la vida espaola hasta nuestros das. Primero, el descubrimiento, despus la conquista, ms tarde la colonizacin, posteriormente la independencia y la necesidad de replantear de raz las relaciones con las nuevas repblicas, sern hitos que marcarn de muy distinta forma, pero siempre profundamente, la poltica y el pensamiento espaoles. No es necesario, por lo tanto, esperar a la crisis de 1898 para encontrar constantes referencias a los especiales vnculos que unen a Espaa con Amrica o incluso a la misma idea de Comunidad Iberoamericana1. Bien es verdad que antes de la emancipacin con dichas iniciativas lo que se pretenda era, en general, mantener de alguna forma la unidad poltica del Imperio que empezaba a verse amenazada, y despus de la independencia, perdida la posibilidad de recuperacin territorial, lo que se buscaba era, en la mayor parte de los casos, salvaguardar una cierta unidad cultural o econmica que permitiese a Espaa recuperar un papel internacional ms activo. Lo interesado de estas primeras iniciativas no impide constatar lo signicativo que es el hecho mismo de su formulacin. La emancipacin de las colonias continentales americanas, resultado de una larga guerra contra Espaa, no solo produjo la independencia de las mismas, sino que adems trajo consigo la total desvinculacin poltica y econmica entre la antigua metrpoli y los nuevos Estados y un periodo de ale-

1 Para una consideracin ms amplia de las relaciones entre Espaa y la Amrica hispana durante este periodo, vase, entre otros, Rama, 1982; Arenal y Njera, 1992; y Pereira y Cervantes, 1992.

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jamiento mutuo de consecuencias importantes para el futuro. Por otro lado, la emancipacin pronto puso de maniesto otro hecho importante para el futuro de la Amrica hispana, como fue el fracaso de los proyectos bolivarianos de conjugar la lucha por la independencia con el mantenimiento de la unidad, al menos a nivel confederal, entre las nuevas repblicas americanas. Sin embargo, la realidad es que la independencia de la Amrica hispana, a pesar de su trascendencia histrica, tuvo escasa resonancia en la sociedad y en los medios gubernamentales espaoles en comparacin con lo que sucedera ms tarde en el caso de Cuba y Puerto Rico (Fernndez Almagro, 1957)2. La profunda incomprensin que tuvieron los polticos e intelectuales espaoles de la poca respecto de la irreversibilidad de proceso emancipador y, sobre todo, de lo que supona Amrica para Espaa es una de las razones que explican, por un lado, esa falta de sensibilidad y eco ante la prdida del Imperio continental americano y, por otro, la posterior incomunicacin que se produce con las nuevas repblicas, que impidi a Espaa conectar con la iniciativa integradora bolivariana, as como mantener unas relaciones polticas y econmicas estables y signicativas durante el siglo XIX. La continuacin de la presencia colonial en Cuba y Puerto Rico hasta 1898 ser, sin lugar a dudas, un hecho que servir para explicar, al menos en parte, esa insensibilidad e incomunicaciones ociales (Mesa, 1967). En todo caso, no se puede ignorar que la poltica exterior espaola a lo largo de todo el siglo XIX se desenvuelve en un escenario interno difcil e inestable y en un escenario internacional muy limitado para Espaa, teniendo como caractersticas generales ms sobresalientes, que explican su debilidad, su irrealismo y su falta de consistencia, la pasividad poltico-internacional, la marginalidad respecto de los centros de decisin y de poder de la poltica mundial y su aislamiento. El primado de la poltica interna sobre la poltica exterior va a ser en trminos generales un hecho caracterstico el siglo XIX espaol, lo que sirve para explicar el desentendimiento con relacin a las cuestiones internacionales3. En este contexto se explica tambin que la normalizacin de las relaciones diplomticas y el inicio de una poltica exterior ms realista con las repblicas americanas solo se produzcan tardamente, una vez superado el rgimen absolutista y olvidada la poltica de agresin y no reconocimiento puesta en marcha por Fernando VII4. Exceptuando el intento frustrado reaPara este punto, vase tambin Enciso Recio, 1967. Vase Jover, 1976: 83-138, y 1999: 111-172; Arenal, 1979: 15-42; Pereira, 1983: 103-148; y Morales Lezcano, 1991: 35-37. 4 Entre otros, vase Delgado, 1948; Menchn, 1989; y Vilar, 2007.
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lizado durante el trienio liberal, solo a partir de 1833 se aborda de forma realista la necesidad de establecer relaciones diplomticas con los Estados de la Amrica hispana, arrancando la nueva poltica el 4 de diciembre de 1836, mediante la aprobacin por las Cortes de un Decreto que autorizaba al gobierno el reconocimiento de las mismas. A partir de ese momento se inicia un largo, y no exento de problemas, proceso de establecimiento de relaciones con los pases americanos, mediante un rosario de tratados de reconocimiento que comienza con el Tratado de Paz y Amistad entre Mxico y Espaa, suscrito en diciembre de 1836, y termina en 1894 con el Tratado suscrito con Honduras5. La poltica que se adopt con las repblicas americanas fue la de la negociacin bilateral, descartndose la posibilidad de realizar una declaracin general de independencia. Esto al menos tuvo dos consecuencias importantes. Una, que las negociaciones se llevaron caso por caso, sin una visin de conjunto y sin unas coordenadas denidas, alargndose durante todo el siglo XIX. Otra, que como consecuencia de ello se perdi la oportunidad de recuperar prontamente el disfrute compartido de un cierto sentimiento de unidad, por encima de las diferencias, y de aprovecharlo en las relaciones mutuas. Adems, no hay que olvidar que con el gobierno de la Unin Liberal en la dcada de 1860 todava se produciran tres intervenciones espaolas fallidas, aunque de distinto signo, en Mxico, la Repblica Dominicana y en la Guerra del Pacco contra Per y Chile, adems de las luchas independentistas cubanas, que contribuyeron a enrarecer y enturbiar las ya de por s dbiles relaciones de Espaa con los pases latinoamericanos hasta nales del siglo. La conmemoracin del IV Centenario del Descubrimiento de Amrica, a pesar de los intentos de la Unin Iberoamericana, creada en 1885, pas con ms pena que gloria, correspondiendo la mayora de los modestos actos y celebraciones a la iniciativa privada, lo que da idea del escaso eco que lo americano tena todava en la Espaa ocial6. Como testica a principios del siglo XX Constantino Surez Espaolito, un convencido hispanoamericanista, a lo largo del siglo XIX las relaciones con las repblicas hispanoamericanas se desenvolvieron, con mnimas
5 Entre otros, vase Becker, 1922; Castel, 1955; Rama, 1982; y Pereira y Cervantes, 1992: 28-32. Para la poltica exterior de Espaa durante este largo periodo, adems de los anteriores, vase, entre otros, Lpez-Cordn, 1981; Martnez Carreras, 1989; Vilar, 1989 y 2010a; Jover, 1999: 133-172; y Rubio, 2004 y 2007. 6 Para las actividades programadas o realizadas con ocasin del IV Centenario, vanse, entre otros, Bernabeu Albert, 1987; Pereira y Cervantes, 1992: 183-185; y Seplveda, 1994: 45-49.

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excepciones, sobre todo de tipo comercial, en un ambiente fro y hasta con cierta hostilidad, ni siempre encubierta. Solo despus de la prdida de Cuba, Puerto Rico y Filipinas, la tendencia de acercamiento hispanoamericano empez a tener, aunque ojo, algn ambiente en Espaa7. Sin embargo, este fro y en ocasiones difcil discurrir de las relaciones ociales con la Amrica hispana no impidi que en el mbito intelectual se fuese desarrollando a lo largo del siglo XIX, a medida que se produce el establecimiento de relaciones diplomticas, una tendencia hacia el estrechamiento de las relaciones con las nuevas repblicas hispanoamericanas8. El hispanoamericanismo que se desarrolla en la segunda mitad del siglo XIX, que trae consigo la idea de unin hispnica, se inscriba en la lnea de los movimientos reivindicativos romnticos de exaltacin de los valores espirituales de la nacin. Parta de una visin eurocntrica y Amrica se presentaba como un campo estratgico donde habran de librarse batallas de predominio colonial con otras naciones de imperialismo ascendente, especialmente Estados Unidos. En el marco de esta concepcin se formulan una gran variedad de planes para la realizacin de la unidad hispnica, desde una alianza militar hasta un gobierno internacional que se enfrentase al expansionismo norteamericano, pasando por una liga de naciones hispnicas o una conferencia dirigida por diplomticos9. Durante el sexenio democrtico, que se inicia con la Revolucin de 1868, el pensamiento federalista espaol no olvidar las relaciones con las repblicas hispanoamericanas, preconizando un acercamiento que, si por un lado lleva implcita una cierta tutela moral, por otro responda a la idea de una fraternidad y solidaridad republicana, inserta en la nocin de progreso comn (Lpez-Cordn, 1975: 301-305). Los ltimos aos del siglo XIX conocern un nuevo impulso americanista. Se fue desarrollando un hispanoamericanismo basado en el reconocimiento de los lazos que unan Espaa y Amrica y en el deseo de su intensicacin, que, como veremos posteriormente, alcanzar su mayor desarrollo en el primer cuarto del siglo XX. Este hispanoamericanismo tena la ventaja de servir tanto a conservadores como a liberales, pues, si de un lado reivindicaba un pasado glorioso, rechazaba la Leyenda Negra y tenda a preservar los restos del imperio colonial en las Antillas, de otro se orientaba hacia el futuro,
Espaolito, 1924: 22 y 24. En el mismo sentido, vase Goicoechea, 1922: 67. En este punto hay que destacar la aparicin a mediados de siglo de la revista La Amrica. Crnicas Hispanoamericanas. Vase Hernndez Snchez-Barba, 1983: 15; y Lpez-Ocn, 1987. 9 Para este punto, entre otros, vase Van Aken, 1959; Lpez-Ocn, 1987; y Seplveda, 2005: 99-121.
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implicaba una poltica de regeneracin y abra renovadas posibilidades de modernizacin. En resumen, puede decirse que en general las relaciones ociales con la Amrica hispana durante el siglo XIX se caracterizan, dejando de lado algunos descabellados intentos de recuperacin de lo perdido, primero, por un alejamiento poltico y, despus, por una gran indiferencia, cuando no desidia, que solo ser compensada por el creciente ujo de la emigracin a partir de 1873, por las incipientes relaciones comerciales, por los vnculos que mantienen las rdenes religiosas y por algunas actividades culturales de naturaleza privada. Amrica durante el siglo XIX no fue, en ningn caso, una prioridad en la discontinua y dbil poltica exterior espaola de la poca. La debilidad de la poltica exterior y, en concreto, de la poltica iberoamericana en este periodo se revel dramticamente en la guerra de 1898 contra Estados Unidos, que origin la prdida de Cuba, Puerto Rico y Filipinas y puso al descubierto la decadencia y el aislamiento internacional de Espaa. En este contexto de crisis se iniciar un signicativo cambio en relacin con la proyeccin exterior de Espaa y, consecuentemente, respecto de la Amrica hispana.
II. EL HISPANOAMERICANISMO

La guerra hispano-norteamericana signic el n de la presencia territorial espaola en Amrica, el desvanecimiento del sueo imperial ultramarino y la constatacin de lo que haba quedado claro desde el Congreso de Viena de 1815, que Espaa era una potencia secundaria en el concierto internacional10. En opinin de Labra, por el Tratado de Pars de diciembre de 1898, perdi Espaa su carcter de nacin americana y se evidenciaron la desatendida poltica colonial que aqulla realiz dentro de la segunda mitad del siglo XIX y el profundo error de la poltica de aislamiento internacional (ms o menos maniesto) que practic en el ltimo tercio del siglo prximo pasado (Labra, 1912: 5)11.
10 Como sealar Morales Lezcano, con la guerra hispano-norteamericana, la prdida de Cuba y Puerto Rico y la liquidacin de los restos del imperio en Extremo Oriente (Filipinas), Espaa toc fondo en cuanto concerna a su condicin de gran potencia venida a menos (Morales Lezcano, 1991: 39). Para la poltica exterior de principios del siglo XX, entre otros, vase Jover, 1979; Torre Gmez, 1984 y 2010; Martnez Carreras, 1989; Martn Castn, 1994; Torre del Ro, 2007 y 2010. 11 Para la gura de Rafael Mara de Labra, sus propuestas, iniciativas y posiciones con relacin a la poltica exterior de su poca y con relacin a Amrica, vase Domingo Acebrn, 2006.

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Pero, al mismo tiempo, la guerra hispano-norteamericana es expresin de un cambio profundo que se est produciendo en el escenario mundial. Se inserta en lo que se ha llamado la dcada decisiva, entre 1895 y 1905, caracterizada, de un lado, por el paso de un sistema de poder europeo a un sistema de poder mundial, simbolizado en la derrota de dos potencias tradicionales europeas, Espaa y Rusia, frente a dos nuevas potencias extraeuropeas, Estados Unidos y Japn, que van a marcar decisivamente el siglo XX, y, de otro lado, por la culminacin del reparto colonial del mundo entre las principales potencias europeas, ocurrido pocos aos antes. En este escenario, la prdida de las ltimas colonias ultramarinas cobra para Espaa una dimensin mucho ms importante que el hecho en s mismo considerado. El desastre de 1898, dentro de la crisis y desmoralizacin que provoc, sirvi para sacudir la conciencia de muchos espaoles sobre el sentido de Espaa, su identidad nacional, su futuro y su papel internacional. Como sealar Azaa, el pueblo espaol, por medio de sus ms agudos examinadores, se explor sin piedad, analiz hilo a hilo su trama espiritual, saudamente, con el rigor asctico de su tradicional problema sobre el valor de la vida (Azaa, 1967: 584). En este ambiente de ofuscacin, desnimo y reexin que vive la Espaa de nales del siglo XIX, del que la crisis de 1898 no fue sino el catalizador, aparece el regeneracionismo como movimiento de superacin de la decadencia de Espaa, propiciando la modernizacin del pas en todo los campos. Como fenmeno de introspeccin, el regeneracionismo recuperaba del pasado los fundamentos de la identidad nacional y, como portador del espritu del resurgimiento, se proyectaba hacia el futuro, buscando el progreso y la regeneracin de Espaa. Regeneracin que pasaba, entre otros elementos, por la proyeccin exterior de Espaa. frica, en unos casos, y Amrica en otros, cuando no a mismo tiempo, recuperaban, aunque con distintos alcances y proyectos, un sentido que se estimaba se haban perdido12. Esta dinmica regeneracionista, en la que la Amrica hispana volva a adquirir un peso signicativo en la vida espaola, enlazar y encontrar parte de sus fundamentos en el hispanoamericanismo que vena desarrollndose en la segunda mitad del siglo XIX, proporcionndole un importante impulso. Como ha sealado Nio Rodrguez, el hispanoamericanismo tena el mrito de combinar la herencia del pasado con la aportacin de una
12 Mesa apunta acertadamente que, a partir de 1898, lo que realmente empieza a plantearse es que el ser espaol, sin su dimensin americana, est amputado de uno de sus miembros vitales (Mesa, 1989: 30). Vanse, entre, otros: Torre Gmez, 1984; Nio, 2000; Neila Hernndez, 2002; Ponce Marrero, 2007; y Pereira y Neila Hernndez, 2007.

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esperanza social mesinica (Nio Rodrguez, 1987: 203). El hispanoamericanismo ser, en las dos primeras dcadas del siglo XX, una plasmacin del regeneracionismo por va de aproximacin a la Amrica hispana. Su engarce con el regeneracionismo, especialmente de corte liberal, no deja lugar a dudas (Mainer, 1977). Perdidos los ltimos reductos del imperio americano, era necesario recuperar y fomentar los elementos profundos de unin tejidos durante cuatro siglos en busca del propio sentido nacional y del prestigio internacional. Terminado el modelo colonial apareca, an con ms fuerza, la posibilidad de poner en pie un nuevo y distinto modelo de relacin, una comunidad de naciones mutuamente beneciosa para los participantes, frente a un mundo de potencias hegemnicas y, muy especialmente, frente a unos Estados Unidos que armaban su hegemona en el continente americano. La idea se desarrolla en las dos orillas del Atlntico, pero encontrar en el contexto regeneracionista espaol su mayor y ms continuado desarrollo13. Para este movimiento, Espaa no se entiende sin la Amrica hispana y viceversa. Es as un movimiento que deende la unidad del mundo hispnico, su estirpe, su lengua y su cultura, y que, incluso en sus manifestaciones ms conservadoras, hace un especial hincapi en su religin. Su objetivo ltimo era la conformacin de una comunidad cultural entre Espaa y las repblicas americanas, en la que Espaa tendra una cierta preeminencia. Su importancia no se limita al siglo XIX y principios del XX, sino que su impronta perdurar a lo largo de todo el siglo XX hasta llegar a nuestros das, dando lugar a una de las coordenadas clave de la poltica exterior espaola, ms all de los diferentes regmenes polticos que se han sucedido y de los cambios de gobierno. El hispanoamericanismo, complejo y diverso ideolgicamente por las distintas corrientes que lo animan, variopinto en cuanto a sus intereses, y con planteamientos, por lo tanto, no siempre coincidentes, estar en la base de todos los movimientos que, desde muy distintas posiciones ideolgicas y polticas, preconizarn desde la segunda mitad del siglo XIX una intensicacin de las relaciones con la Amrica hispana, llegando a formular programas de accin y modelos concretos de comunidad iberoamericana.
13 Rafael Mara de Labra, Rafael Altamira, Adolfo Gonzlez Posada, Federico Rahola, Cosntantino Surez, entre otros muchos intelectuales, liberales y conservadores, se insertarn en este movimiento. Para el encuentro del hispanoamericanismo espaol con el regeneracionismo americano, liderado, entre otros, por el uruguayo Jos Enrique Rod, el peruano Garca Caldern y el dominicano Pedro Henrquez Urea, y para la consideracin de este movimiento americano, vase, entre otros, Pike, 1980: 184-185; Zea, 1987; Garca Morales, 1992; Nio Rodrguez, 1993; y Seplveda, 2005: 77-87.

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En este sentido, en el seno del hispanoamericanismo de los siglos XIX y se desarrollarn dos corrientes diferentes ideolgicamente, que se denominarn respectivamente panhispanismo14 e hispanoamericanismo progresista15. Una tercera corriente, surgida de una interpretacin radical y metahistrica del panhispanismo, generar el pensamiento de la Hispanidad, ya en el siglo XX, que acabar fagocitando toda capacidad de actuacin del hispanoamericanismo tras la Guerra Civil espaola y la determinacin del franquismo de tomar la Hispanidad como losofa de Estado articuladora del nuevo rgimen (Seplveda, 2005: 15). La fuerza que demostrar el hispanoamericanismo progresista desde nales del siglo XIX se desvanecer rpidamente en la dcada de los aos veinte del siglo XX, imponindose con creciente presencia el panhispanismo y, en seguida, la idea de la Hispanidad, que se ir adueando de la idea de comunidad iberoamericana desde los planteamientos conservadores, tradicionales, que hemos destacado. En suma, el movimiento hispanoamericanista, tal como se formula a principios de siglo, en sus manifestaciones dominantes vendr caracterizado, en trminos generales, por los siguientes rasgos: (a) es un movimiento que, dentro de las distintas ideologas que como hemos visto estn presentes, se inspira principalmente en el carcter liberal del regeneracionismo, si
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14 El panhispanismo, la ms denida de las corrientes sealadas, descansar en tres componentes conceptuales: su fuerte contenido nacionalista y la reivindicacin del pasado colonial espaol; la defensa y exaltacin de la religin catlica; y la promocin de un orden social regulado por parmetros burgueses con un fuerte contenido jerrquico. Esos componentes mantenan como objetivo mximo del programa la reconquista espiritual de Amrica por Espaa, entendida sta como la proyeccin de una hegemona moral de Espaa hacia sus antiguas colonias. La utilizacin nacionalista de la proyeccin espaola hacia Amrica se fue generando durante la segunda mitad del siglo XIX, alcanzando su madurez argumentativa en el cuarto de siglo anterior a la Primera Guerra Mundial. Junto al nacionalismo, la importancia del componente religioso es fundamental, dado el sentido providencialista de su interpretacin de la conquista, colonizacin y catolizacin de Amrica y la bsqueda de una base comn sobre la que edicar la posible unin de todos los integrantes de la comunidad (Seplveda, 2005: 99-12). 15 El origen de esta corriente se encuentra en la campaa de reactivacin del acercamiento de Espaa hacia sus antiguas colonias, emprendida desde mediados del siglo XIX por una parte de la burguesa liberal. En esta corriente, Amrica, al contrario del panhispanismo, que la consideraba como un campo para la armacin nacional, pasaba a constituirse en principio dinamizador con el que regenerar Espaa mediante su proyeccin americana. Su nfasis no se centra, por lo tanto, en la historia y mucho menos en la religin, como har el panhispanismo, sino especialmente en la comunidad de lengua y cultura. Esta corriente se tradujo en toda una serie de programas de actuacin que trataban de articular la poltica que Espaa deba seguir en su proyeccin hacia Amrica, que brillaron por su ausencia en el caso del panhispanismo hasta los aos veinte, precisamente cuando el hispanoamericanismo progresista empieza rpidamente a perder fuerza (Seplveda, 2005: 123-153).

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bien en el mismo terminarn por imponerse, en los aos veinte, los planteamientos conservadores; (b) representa una inquietud que se desarroll predominantemente en medios intelectuales; (c) su desarrollo respondi principalmente a la iniciativa privada frente a la dejadez e indiferencias ociales; (d) es contrario a la retrica por estimar que sta supone un desprestigio para Espaa y un obstculo para la revitalizacin de las relaciones con la Amrica hispana; (e) su ideal de resurgimiento lleva implcita una cierta pretensin, con diferentes matices, de liderazgo y tutela moral y espiritual por parte de Espaa como forma de mantener la integridad de lo hispnico, y (f) intentar contrarrestar el creciente peso del movimiento panamericanista que impulsa Estados Unidos (Arenal, 1994: 21). Si, como acabamos de ver, el desastre del 98 fue un revulsivo que sac al pas de la languidez, hacindole tomar conciencia de su situacin interna e internacional, determinando que la Amrica hispana se transformase en un referente para la regeneracin de Espaa y produciendo un auge intelectual sumamente enriquecedor y fructfero, que permitir la armacin del hispanoamericanismo y a la recuperacin de Amrica como referente ineludible de Espaa, sin embargo no va a tener a corto plazo un paralelo reejo en el desarrollo de una poltica exterior acorde con la situacin de Espaa en el mundo y con los propios intereses nacionales. Perdidas las ltimas colonias americanas, la Amrica hispana no estara entre las prioridades de la accin exterior. Otros problemas, internos e internacionales, centraron la atencin gubernamental de manera preferente. No obstante, el descalabro antillano sirvi para que desapareciese un obstculo que se interpona a cualquier intento serio de acercamiento entre Espaa y Amrica. El estallido de la Primera Guerra Mundial y la posicin de neutralidad adoptada por Espaa16, continuacin y adaptacin del Recogimiento canovista, abrieron un escenario esperanzador para la intensicacin de las relaciones con las repblicas americanas, tanto por la no participacin de Espaa en el conicto, como por la intencin puesta de maniesto por los propios gobernantes espaoles de fortalecer las relaciones con la Amrica hispana, aprovechando la favorable coyuntura. Sin embargo, ms all de una mejora de los medios diplomticos encargados de las relaciones con esa regin, de un sensible y pasajero incremento de los intercambios comerciales y de una mayor sintona, sobre todo en el plano cultural, de los gobiernos americanos con Espaa, materializada signicativamente, entre otros hechos, en que varios Estados decidieran aceptar la celebracin del 12 de Octubre como esta nacional tras la apro16

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bacin por el gobierno espaol de un Decreto en junio de 1918 que proclamaba esa fecha como el Da de la Raza, poco se avanz en el desarrollo de una nueva y ecaz poltica exterior hacia la Amrica hispana, desperdicindose una buena ocasin para llenar el vaco dejado por los pases participantes en la contienda. En todo caso, la favorable coyuntura propici la apertura de un novedoso e interesante debate, tanto en las Cortes como entre los intelectuales, sobre las relaciones entre Espaa y Amrica, que sirvi de impulso al hispanoamericanismo17. Tras el golpe de Estado de 1923, la Dictadura de Primo de Rivera traer consigo un cambio de la actitud ocial respecto de la Amrica hispana, que pronto se transformar en uno de los referentes de la poltica exterior primorriverista. El objetivo de desarrollar una poltica exterior de prestigio y de situar a Espaa entre los Estados con un puesto permanente en el Consejo de la Sociedad de Naciones, perseguido por Primo de Rivera, pasaba por una intensicacin de las relaciones con los pases hispanoamericanos y por un acercamiento a la idea de comunidad iberoamericana que favoreciese la conformacin de un bloque de naciones hispnicas, en el que Espaa se reservaba la posicin de lder18. Esta especial atencin que la dictadura dedicar a Hispanoamrica se manifestar en la reforma del cuerpo diplomtico, en la elevacin y ampliacin de la representacin diplomtica espaola en la regin, en la creacin de una seccin especca de Amrica en el Ministerio de Estado y en la constitucin de una Junta de Relaciones Culturales, cuya actividad se orientaba principalmente hacia los pases hispanoamericanos (Torre Gmez, 2010: 449). Por primera vez se tratar de poner en marcha a nivel ocial una poltica cultural hacia la Amrica hispana que sirviese para sustentar la consecucin de los objetivos polticos sealados19. En este contexto, el hispanoamericanismo, especialmente en su versin conservadora, el panhispanismo, emergi con renovada fuerza e intelectuales y polticos prestarn una creciente atencin a Hispanoamrica20. Paralelamente, y como expresin de ese inters, se
Entre otros, vase Altamira, 1917; Rahola, 1917; Zrate, 1917; y Surez, 1918. Para la poltica exterior de Primo de Rivera y su proyeccin americana, vase Martnez de Velasco, 1977; Pereira, 1986; Sueiro Seoane, 1992; y Tusell, 1995. Para el intento de obtener un puesto permanente en el Consejo de la Sociedad de Naciones, adems de los anteriores, entre otros, vase Castiella, 1976; y Pereira y Cervantes, 1992: 212-217. 19 Para la poltica cultural de Primo de Rivera hacia Hispanoamrica, entre otros, vase Nio Rodrguez, 1987 y 1993: 43-48. 20 Entre otras aportaciones, vase Bauer Landauer, 1924; Espaolito, 1924; Sangroniz, 1925; Zurano Muoz, 1926; Pemn, 1927; y Pl, 1928.
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crearn o renovarn numerosas instituciones que desde diferentes campos centrarn su actividad en el desarrollo de las relaciones con los pases hispanoamericanos. La celebracin en 1929 de la Exposicin Iberoamericana de Sevilla sintetizar ese renovado inters por la Amrica hispana. Sin embargo, este impulso que conocen la poltica hacia Hispanoamrica y el hispanoamericanismo van a ir ntimamente unidos, como se ha apuntado, a un reforzamiento y desarrollo de los planteamientos ms conservadores y nostlgicos sobre el papel de Espaa en Amrica, ya presentes desde los inicios del hispanoamericanismo, que anuncian el camino ideolgico que recorrer la poltica hispanoamericana de Espaa hasta el nal del franquismo. La idea y el proyecto poltico de la Hispanidad empezarn a fraguarse en esos momentos. Es sobre todo en estos aos cuando el hispanoamericanismo comienza a ser minado en toda su extensin por interpretaciones reaccionarias, imperialistas y ultranacionalistas, paralelamente a la aparicin y paulatino fortalecimiento de movimientos ideolgicos fascistas, prximos a los que se desarrollaban en Italia y Alemania. Las conexiones entre las polticas exteriores de Primo de Rivera y de la Italia fascista sern evidentes, y Mussolini utilizar a Espaa para tratar de penetrar culturalmente en Amrica Latina21. Los conservadores, los aorantes de las grandezas pretritas, los incipientes movimientos fascistas espaoles, se aduearn progresivamente del ideal hispanoamericanista, transformndolo. No es que este cambio sea producto exclusivo de la Dictadura, pues desde sus primeros pasos en el siglo XIX, como hemos visto, el hispanoamericanismo tuvo una versin conservadora y nostlgica, lo que sucede es que sta trajo consigo un contexto interno que, al igual que sucedi con el escenario internacional, favoreci el auge de esa corriente. En todo caso, en la prctica, los resultados de la nueva poltica hispanoamericana de la Dictadura no estuvieron a la altura de los objetivos perseguidos, debido sobre todo a la errnea interpretacin que se hace del escenario internacional y el posible papel de Espaa en el mismo, a los recelos e intereses diferentes de los Estados hispanoamericanos y al carcter conservador que inspira esa poltica. La llegada de la Segunda Repblica, en abril de 1931, va a suponer, al menos inicialmente, no solo la continuacin del inters por la intensicacin de las relaciones con la Amrica hispana, sino tambin el cambio en relacin a la losofa y los planteamientos conservadores que se haban impuesto durante la Dictadura primorriverista. El inters que la Repblica pone en esas
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Vase Sueiro Seoane, 1984a y 1984b; y Palomares, 1989: 262-278. 27

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relaciones, como en general en toda su poltica exterior22, responde a un proyecto poltico que, si coincide con el anterior en el objetivo de que Espaa refuerce su protagonismo en el mundo americano y en general en la sociedad internacional, se diferencia del mismo en cuanto a su carcter abierto, pacista, democrtico e internacionalista. El nuevo proyecto de poltica hispanoamericana responder a la concepcin democrtica de las relaciones internacionales y a la adhesin a los principios pacistas de la Sociedad de Naciones que caracteriz a la poltica exterior de la Segunda Repblica23. Con la Segunda Repblica llegaba al poder una generacin liberal y regeneracionista, muy diferente a los que hasta entonces haban venido gobernando. En este sentido, la Repblica viene a ser la culminacin del proceso regereneracionista (Egido, 1986). Con la Repblica, el hispanoamericanismo, en su formulacin regeneracionista-liberal, encuentra por primera vez el apoyo ocial. La poltica hispanoamericana de la Segunda Repblica tendr como caractersticas ms signicativas las siguientes: (a) el mantenimiento de relaciones diplomticas con todos los pases hispanoamericanos; (b) la renuncia a cualquier tipo de veleidad expansionista; (c) la activa participacin espaola en la resolucin de los conictos interamericanos, tanto diplomticos como blicos, en el seno de la Sociedad de Naciones, llegando a actuar en algunos de ellos como mediadora; (d) el deseo de convertir en hechos positivos y prcticos los vnculos ya existentes con los pases hispanoamericanos; y, (e) una cierta atencin al utpico objetivo de sustituir a Estados Unidos en el lugar que jugaba en la regin (Tabanera Garca, 1993: 56-57, y 1996: 139-140)24. La Segunda Repblica, por lo tanto, trat de plantear esas relaciones sin la carga paternalista e, incluso, hegemnica con que la Dictadura haba pretendido actuar. Se perseguir superar los prejuicios de etapas anteriores y desarrollar una frmula republicana de hispanoamericanismo, entendida como una mayor colaboracin econmica, poltica y cultural sin antiguos eufemismos y en un plano de igualdad (Egido, 1987: 48)25.
Vase Egido Len, 2000: 189-220. Para la poltica exterior de la Segunda Repblica en general, y para la hispanoamericana en particular, entre otros, vase Egido, 1984 y 1987; Saz Campos, 1985; Huertas Vzquez, 1988; Tabanera Garca, 1988, 1993 y 1996; Pereira y Neila Hernndez, 1989; Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 56-69; Quintana Navarro, 1993; Palomares, 1994; y Neila Hernndez, 2004 y 2010. 24 Para la participacin espaola en la solucin pacca de los conictos interamericanos, vase Gross, 1984; Neila Hernndez, 1990; y Pereira y Cervantes, 1992: 217-228. 25 La Constitucin de 1931 se hace eco expreso del hecho iberoamericano y de lo que ello supone para Espaa, proclamando la atencin de la Repblica hacia el mismo. En el artculo 24 se abre la posibilidad de que, en base al principio de reciprocidad, se pueda adquirir la doble nacionalidad, tratando de avanzar en la idea de una ciudadana
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Al mismo tiempo, y como constatacin del inters con que la Amrica hispana segua las vicisitudes polticas espaolas, el advenimiento de la Repblica se ver con expectacin y simpata en importantes crculos intelectuales y suscitar una renovada esperanza en el futuro de las relaciones entre Espaa e Hispanoamrica (Rubio Cordn, 1987: 98). Sin embargo, la Repblica nace en un escenario, interno e internacional, muy complejo y difcil, que va a condicionar de forma importante las posibilidades de llevar adelante el nuevo proyecto de poltica exterior. Desde el punto de vista internacional, la Repblica apareca como un movimiento en cierto sentido anacrnico, como una romntica eclosin democrtica en un momento en que los regmenes democrticos estaban en regresin en Europa26. Desde el punto de vista interno, la inestabilidad y conictividad creciente, poltica y social, actuarn como un pesado fardo que acabar obligando a centrar toda la atencin en las cuestiones internas, explicando en gran medida la discontinuidad en la poltica exterior27. Durante el primer bienio, la atencin hacia Hispanoamrica fue algo real. Todo una serie de hechos y acciones pusieron de maniesto la voluntad de replantear sobre nuevas y ms realistas bases la poltica hispanoamericana de Espaa. La reforma de la Junta de Relaciones Culturales en 1931, la confeccin por el Ministerio de Estado de un inventario de los intereses econmicos, demogrcos y culturales en Amrica, junto al estudio de planes para una actuacin poltica ulterior, son expresin de ese inters. Particular inuencia en este carcter prioritario que se atribua a las relaciones con Hispanoamrica tuvo el hecho de que el primer ministro de Estado fuese Luis de Zulueta, decidido partidario de la intensicacin de las relaciones en el terreno de la cooperacin cultural e intelectual28. Junto a l,
hispanoamericana. En el artculo 50 se establece que el Estado atender a la expansin cultural de Espaa estableciendo delegaciones y centros de estudio y enseanza en el extranjero y preferentemente en los pases hispanoamericanos. 26 Vase Carreras Ares, 1981: 37-50. 27 Vase Pereira y Neila Hernndez, 1989: 102-103. 28 Zulueta, 1932 y 1935. Este deseo de la Repblica de replantear las relaciones con Hispanoamrica llegar a manifestarse en el diseo de un plan poltico de accin de Espaa en la regin, elaborado por el diplomtico Jos M. Doussinague, denominado Plan P, que, aunque en sus bases se haba conformado durante la Dictadura primorriverista, fue aprobado por el Consejo de Ministros en marzo de 1933. Su carcter irrealista y utpico explica el casi inmediato olvido en que cay. En dicho Plan se contemplaba el objetivo de llegar a formar un Superestado, utilizando como estrategia el sistema de agrupaciones sucesivas, a partir de un ncleo inicial constituido por los pases bolivarianos. Vase Plan de poltica de Espaa en Amrica, 25 de febrero de 1933, Archivo del Ministerio de Asuntos Exteriores, R -748/6. Para una consideracin ms amplia del mismo y de Luis de Zulueta y Jos M. Doussinague, vase Tabanera Garca, 1996: 141-150. 29

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Salvador de Madariaga, entonces embajador en Pars, ser otro de los defensores de esa poltica29. El realismo de que hace gala Madariaga como poltico no le impedir plantearse, como intelectual, una Federacin de Estados Iberoamericanos (Madariaga, 1974b). A partir de 1933, como consecuencia de la inestabilidad poltica y social, los gobiernos republicanos van a irse olvidando de los iniciales objetivos hispanoamericanos. Pero si con la Repblica, en trminos ociales, se produjo una reorientacin de la poltica hispanoamericana, durante ese mismo periodo republicano, en trminos no ociales, el hispanoamericanismo de cuo conservador y hegemnico, que se haba desarrollado fuertemente durante la Dictadura de Primo de Rivera, conocer su denitiva armacin y radicalizacin en torno a la idea de Hispanidad de Ramiro de Maeztu, dando lugar a lo que hemos denominado el modelo conservador-reaccionario de Comunidad Iberoamericana (Arenal, 1989). Esta radicalizacin del hispanoamericanismo conservador en torno a la idea de la Hispanidad vendr determinada tanto por la reaccin poltica e intelectual fascista de los sectores ms conservadores de la sociedad espaola ante el reformismo republicano, como por la propia ascendencia de los fascismos en Europa, que facilitar el desarrollo del fascismo espaol y le llevar a plantearse, como su homlogo italiano, la recuperacin del pasado imperial como forma de insertar a Espaa en el nuevo orden fascista que se empezaba a vislumbrar. La idea de la Hispanidad se transformar en el eje nuclear sobre el que descansar toda la nueva losofa de las relaciones con Hispanoamrica, que el franquismo har suya desde el primer momento. En cualquier caso, no se puede ignorar el hecho de que en sus orgenes el trmino Hispanidad tuvo un signicado ideolgico liberal muy distinto al que se impondra en los aos treinta. Miguel de Unamuno fue el primero que utiliz este trmino, en 1909, para referirse a la comunidad de pueblos que hablaban espaol y a sus rasgos distintivos, dando al mismo un sentido alejado del que pronto le dara la derecha espaola30.
29 Salvador de Madariaga redactar, el 27 de mayo de 1932, a peticin expresa del ministro de Estado, Luis de Zulueta, una Nota sobre poltica exterior de Espaa, en la que se dedica una especial atencin a las relaciones con Hispanoamrica desde posiciones realistas y equilibradas. Vase Madariaga, 1974a: 606-615, donde se reproduce el documento. Para el pensamiento de Madariaga sobre Hispanoamrica, vase Piol, 1982a; Suances Marcos, 1989; y Arenal y Njera, 1992: 56-58. 30 Vase Abelln, 1989: 21-22. No faltan, sin embargo, los que atribuyen la paternidad de este trmino a sectores conservadores de nales del siglo XIX, sealando a ngel

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Lo que sucede es que ese trmino, convenientemente reinterpretado y redenido desde posiciones tradicional-conservadoras primero, y en seguida fascistas, y asumido como propio por esos mismos grupos polticos que incorporan una dimensin espiritual de clara trascendencia catlica, pasar a transformarse en patrimonio exclusivo de una determinada manera de entender la historia de Espaa y de proyectar la accin espaola en el mundo. De esta forma, la Hispanidad, conjuncin desde una ptica tradicionalconservadora de los conceptos de Cristiandad y Humanidad, pretenda expresar el rasgo ms caracterstico de la identidad espaola, as como la misin histrica y espiritual de una Espaa universal31. En esta nueva denicin de la Hispanidad jug un papel clave el grupo ligado a la revista Accin Espaola (1931-1937), con Ramiro de Maeztu como gura ms sobresaliente en este tema32. Su obra Defensa de la Hispanidad (1934) se transformar en el referente clave a la hora de denir qu es la Hispanidad33. Junto a Maeztu jug tambin un papel signicativo Ernesto Gimnez Caballero, colaborador habitual de Accin Espaola y permanente voz de reivindicacin hispnica de Amrica34. La relacin de este grupo y del propio Maeztu con el incipiente fascismo espaol35 y con la ideologa reaccionaria, que tras la crisis de 1929 propugna la derecha catlica y autoritaria hispanoamericana, es clara36. Como sintetiza Delgado Gmez-Escalonilla, los planteamientos de este grupo descansaban en una concepcin teolgica y providencialista de la historia, que situaba a Espaa como pueblo escogido por la divinidad para la defensa y propagacin del catolicismo en el mundo. Este nacionalismo providencialista y meGanivet y a su Idearium espaol y el porvenir de Espaa (1896), como punto de partida del concepto de Hispanidad (Bonilla, 1959). 31 Para un estudio ms detallado del desarrollo, contenido y alcance de la idea y el proyecto de la Hispanidad en sus orgenes y durante el primer franquismo, entre otros, vase Huguet Santos, 1988: 47-76; Gonzlez Calleja y Limn Nevado, 1988; Delgado GmezEscalonilla, 1992: 121-130; Arenal y Njera, 1992: 90-114; y Seplveda, 2005: 155-185. 32 Vase Morodo, 1980. 33 Maeztu, 1934. Maeztu atribuye al sacerdote espaol residente en Argentina, Zacaras de Vizcarra, colaborador tambin de Accin Espaola, la paternidad de la expresin Hispanidad. 34 Vase Moncls Estella, 1989. 35 Salvador de Madariaga (1974b: 116) llega a considerar que Ramiro de Maeztu fue el inventor del fascismo espaol, all por el ao 1917, con su obra Autoridad, libertad y funcin. En todo caso, el pensamiento de Maeztu es claramente antidemocrtico y fascista. Vase Arenal y Njera, 1992: 76-77. 36 En Accin Espaola colaboran tanto autores espaoles como hispanoamericanos, es el caso de Pablo Antonio Cuadra y Alfonso Junco. Vase Rojas-Mix, 1978; y Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 122. 31

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sinico tena como soporte esencial el mito de la Hispanidad. El germen de la Restauracin espaola, de su regeneracin poltico-religiosa, radicaba en la vuelta a los fundamentos sociales y morales que conguraron la Hispanidad en el siglo XVI. En este marco de recuperacin de las claves hispanas, Espaa tena como misin volver a ser la gua espiritual que trazara en torno al binomio monarqua catlica / imperio ecumnico el enlace integrador de la comunidad hispanoamericana (Delgado Gmez-Escalonilla, 1988: 28-29). En consecuencia, se ir abriendo paso una concepcin mesinica de Espaa en el mundo, en la que la obra espaola en Amrica aparece como un hecho sustancial que posibilita el que Espaa pueda volver a jugar un papel decisivo en trminos mundiales. Aunque se es consciente de que no es posible volver al imperio territorial, se suea y se trabaja por un imperio espiritual en el que el papel tutelar y el liderazgo de Espaa se consideren incuestionables. Este concepto y esta losofa son asumidos en seguida como propios por los movimientos y grupos fascistas, que en esos mismos aos treinta se estn gestando en Espaa. Durante la Segunda Repblica, la Hispanidad, de la mano de estos grupos, pasar a expresar un ideal fascista, radical, combatiente, que se identicar polticamente con un proyecto fascista de Comunidad Iberoamericana. En su formulacin de la idea de Hispanidad, estos grupos, y muy especialmente la Falange Espaola, al mismo tiempo que incorporan ideas propias de Accin Espaola, introducen conceptos nuevos como la unidad de destino en lo universal y la voluntad de Imperio, que otorgan una carcter material y expansivo a esa misma idea37. Idea de Imperio que se consolidar con el primer franquismo. Es precisamente en lo relativo a la idea de Imperio donde reside una diferencia signicativa entre las dos corrientes del pensamiento reaccionario
Ramiro Ledesma Ramos, Onsimo Redondo y, sobre todo, Jos Antonio Primo de Rivera, representantes cualicados del fascismo espaol, se insertarn y promovern esos planteamientos. En concreto la Falange, que asume desde el primer momento la idea de la Hispanidad, destacar sin eufemismos esa voluntad imperial en el punto tercero de la Norma Programtica de la Falange: Tenemos voluntad de Imperio. Armamos que la plenitud histrica de Espaa es el Imperio. Reclamamos para Espaa un puesto preeminente en Europa. No soportamos ni el aislamiento internacional ni la mediatizacin extranjera. Y se aade: Respecto de los pases de Hispanoamrica, tendemos a la unicacin de cultura, de intereses econmicos y de poder. Espaa alega su condicin de eje espiritual del mundo hispnico como ttulo de preeminencia en las empresas universales (Primo de Rivera, 1951: 281). Hispanoamrica se presentaba en el pensamiento de Jos Antonio Primo de Rivera no solo como la base de la armacin imperial de Espaa, sino tambin como la plataforma que permitira a Espaa reclamar su protagonismo en Europa y en el mundo (Primo de Rivera, 1951: 427).
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que, como acabamos de ver, estn en la base de la idea de la Hispanidad. Mientras Maeztu proclama el imperio de la fe, es decir, el imperio espiritual, otros grupos fascistas reivindican el derecho de Espaa a recuperar su pasado imperial en trminos polticos e incluso territoriales. En este ltimo proyecto, que reduca las reivindicaciones territoriales especialmente al continente africano, Hispanoamrica apareca ms modestamente como rea de inuencia poltica, econmica y cultural, pero sin descartarse, en funcin del desarrollo de los acontecimientos, una eventual unicacin del mundo hispnico, cuyo liderazgo poltico y espiritual correspondera a Espaa38. Por su parte la Iglesia catlica espaola, embarcada de forma directa en esta dinmica ultraconservadora, favorecer y asumir pblicamente el mensaje tradicionalista y catlico de la Hispanidad, jugando un papel destacado en la armacin y propaganda de estos planteamientos fascistas39. De esta forma, fascismo, tradicionalismo catlico e hispanismo mesinico se nutren mutuamente, dando lugar a una concepcin conservadora fascista que, en lnea con la recuperacin del pasado, arremete contra los valores sobre los que se asienta el sistema constitucional de la Segunda Repblica y contra las fuerzas polticas y sociales democrticas, inspirando de forma decisiva la ideologa en la que se sustentar el franquismo.

III.  EL FRANQUISMO: LA HISPANIDAD Y LA COMUNIDAD HISPNICA DE NACIONES

III.1. La Hispanidad como instrumento de combate (1939-1945)40 La derrota de la Repblica en la Guerra Civil espaola, que se inicia el 18 de julio de 1936, y el triunfo franquista van a terminar con la poltica exte38 Para los signicados y alcances de la idea de Imperio en el marco de la Hispanidad, entre otros, vase Gonzlez Calleja y Fredes Limn, 1988: 57-71; Arenal y Njera, 1992: 83-88; y Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 123-126. 39 El cardenal Primado Isidro Gom dio buena muestra de esta armona ideolgica y conceptual en el discurso Apologa de la Hispanidad, pronunciado el 12 de octubre de 1934 en el Teatro Coln de Buenos Aires. Esta interpretacin providencialista de la historia de Espaa y de su misin universal, elemento fundamental de la ideologa fascista espaola, ser una constante en amplios crculos religiosos espaoles desde la Segunda Repblica, pasando por la Guerra Civil, hasta las postrimeras del rgimen franquista, originando una singular literatura sobre el tema, caso, entre otros, de Zacaras Garca Villada, 1936; y Eleuterio Elorduy, 1944. 40 El ttulo de este apartado lo tomamos de la obra de Eduardo Gonzlez Calleja y Fredes Limn Nevado, 1988.

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rior seguida por la primera. Una nueva poltica exterior, de muy distinto signo ideolgico y, consecuentemente, un nueva poltica hispanoamericana de corte fascista y pretensin hegemnica, basada en los planteamientos ms ultraconservadores y tradicionales del hispanoamericanismo, tal como fue armndose especialmente a lo largo de los aos veinte y treinta, sustituirn a partir de ese momento, y durante dcadas, los planteamientos democrticos que haba armado la Segunda Repblica. La internacionalizacin que desde el primer momento conocer la Guerra Civil espaola no ser sino la ms clara expresin de que en la misma lo que estaba en juego era ms que un enfrentamiento fraticida entre espaoles. Dos modos de entender el mundo, dos ideologas, dos sistemas polticos contrapuestos se enfrentaban en momentos en que esa misma confrontacin empezaba a hacerse cada vez ms patente en el escenario europeo. La Guerra Civil enfrentaba no solo a los espaoles en dos bandos, cada uno con diferentes ideologas y proyectos polticos, sino tambin dos visiones distintas que afectaban decisivamente a las relaciones con Hispanoamrica y a la propia idea de Comunidad Iberoamericana. Los republicanos, alineados en el hispanoamericanismo liberal y democrtico, que haba resurgido de nuevo por breve espacio durante la Repblica; y los rebeldes nacionalistas, armando un hispanismo conservador/fascista, hegemnico e imperial, que vena reforzndose desde la Dictadura de Primo de Rivera. Pero la Guerra Civil y su trgico desenlace sirvieron tambin para poner an ms claramente de maniesto el sentimiento de comunidad y solidaridad existente a los dos lados del Atlntico41. Durante la guerra algunos pases hispanoamericanos trataron de mediar en el conicto, buscando sin xito una salida pacca al mismo42. Terminada la guerra, en Hispanoamrica no solo habr tambin derrotados y vencedores, sino que, lo que es ms importante, se acoger a una multitud de exiliados espaoles que huyen de Espaa, y despus de la Europa ocupada por la Alemania nazi, integrndolos fraternalmente en las propias sociedades hispanoamericanas43. Ms tarde se acoger en Mxico al propio gobierno republicano espaol en el exilio44. Al mismo tiempo, determinados sectores nacionalistas catlicos y conservadores de las sociedades hispanoamericanas vivirn como propia

Sobre la repercusin de la Guerra Civil en Hispanoamrica, entre otros, vase Falcoff y Pike, 1982; y Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 117-121. 42 Vase Marquina, 1984; y Pereira y Cervantes, 1992: 229-233. 43 Vase Llorens y Abelln, 1976-1982. 44 Vase Rubio, 1977.
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la victoria franquista, celebrando la constitucin del nuevo Estado catlico e hispnico y la proclamacin de la Hispanidad como ideal y meta45. De esta forma, como ha sealado Mesa, los pases hispanoamericanos vivirn en su propio suelo el drama de las dos Espaas enfrentadas. Una, la Espaa peregrina, la del exilio, que en gran parte instalar su segunda patria en esos pases. Otra, la Espaa autoritaria, fascista, que tambin mirar a Hispanoamrica, aunque con designios muy distintos, encontrando igualmente cierta receptividad. Era la conexin normal entre las corrientes conservadoras y reaccionarios de ambas orillas del Atlntico (Mesa, 1989: 41-43). Con la Guerra Civil y el posterior triunfo del franquismo, la Hispanidad se transformar en parte sustancial de la ideologa del Movimiento Nacional y de la accin del nuevo rgimen. La propia Guerra Civil y el triunfo en la misma se representarn en el pensamiento del rgimen como la materializacin de que Espaa haba recuperado el protagonismo histrico perdido, derrotando al comunismo y de que, en consecuencia, el resurgimiento de la Hispanidad era un hecho factible. La idea de la Hispanidad cobrar, de esta forma, nuevas y renovadas fuerzas, transformndose en un signo de la nueva Espaa fascista y la gua del nuevo modelo de relaciones con Hispanoamrica que el rgimen franquista trata de poner en marcha. En este sentido, la propaganda franquista sobre la Hispanidad, sobre todo tras la unicacin poltica de los movimientos fascistas en abril de 1937, conocer un importante impulso. A partir de ese momento, durante la Guerra Civil, desde el gobierno de Burgos se intent coordinar por el nico y nuevo partido la accin propagandstica que venan haciendo los distintos grupos. Se pretenda sustituir el protagonismo de Estados Unidos, al que se consideraba usurpador, por el de Espaa. En este contexto aparecer toda una larga plyade de intelectuales que tratarn de desarrollar, en la mayor parte de los casos sin casi ningn originalismo y desde pticas claramente fascistas y tradicionalistas, la idea de la Hispanidad, en directa relacin, las ms de las veces, con la idea de imperio46. A partir de ese momento, la idea de la Hispanidad, elemento fundamental de la nueva poltica exterior, pasar a jugar un doble papel. En el orden interno constituir un instrumento propagandstico a travs del cual legitimar el rgimen dictatorial al entroncarlo con la Espaa imperial y

Para el caso de Mxico, vase Prez Montfort, 1992. Vanse, entre otros, Gil Serrano, 1938; Santal R. de Viguri, 1938; Pemartn, 1938; Garca Morente, 1939; Ascanio 1939; Gimnez Caballero, 1939; Onieva, 1940; Tovar, 1941; Casariego, 1941; Arco, 1942; Cordero Torres, 1942; Montero Daz, 1943; y Monseg, 1949.
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eterna y proporcionar unas seas de identidad nacional que reforzasen la cohesin interna. En el orden internacional era una carta propagandstica a travs de la cual ganar adeptos para la causa nacional, especialmente en Hispanoamrica, reforzando con ello la posicin exterior del rgimen y sentando las bases para una eventual reclamacin de una esfera de inuencia espaola. Todo ello envuelto en el declarado anticomunismo de que har constante gala el franquismo. El nal de la Guerra Civil, el 1 de abril de 1939, y el casi inmediato inicio de la Segunda Guerra Mundial, el 1 de septiembre de 1939, determinaron que la atencin prioritaria de la poltica exterior espaola se orientase hacia Europa y el norte de frica, que era donde los intereses del rgimen franquista estaban ms directamente afectados47. Sin embargo, este hecho no impidi, en ningn caso, que se continuase prestando una especial atencin a Hispanoamrica y a la idea de la Hispanidad. En concreto, el rgimen franquista institucionalizar esa poltica y la transformar en instrumento de combate y accin poltica (Gonzlez Calleja y Limn Nevado, 1988). La primera reaccin del rgimen franquista ante el estallido de la Segunda Guerra Mundial fue la declaracin de neutralidad, a pesar de que las simpatas estaban con las potencias del Eje48. La declaracin de no beligerancia, que se produce el 12 de junio a raz de la entrada de Italia en la guerra, que implicaba una clara apuesta por las potencias fascistas, no hizo sino ocializar algo que era evidente desde el primer momento en la Espaa franquista. En la primera parte de la Segunda Guerra Mundial, en los momentos en los que se producen avances de los ejrcitos del Eje en todos los frentes, la inuencia falangista fue muy palpable en la direccin de la poltica exterior, con Ramn Serrano Suer, falangista y germanlo convencido, al frente del Ministerio de Asuntos Exteriores. Durante este periodo el hispanismo del rgimen tendr un carcter agresivo y una maniesta intencionalidad poltica, pro Eje y antinorteamericana, correspondiendo al Servicio
47 En lnea con el decisivo apoyo poltico, econmico y militar y la connivencia que durante la Guerra Civil se haba producido por parte de la Alemania nazi y la Italia fascista, materializada en distintos pactos, alguno secreto, y tratados con dichas potencias, el 25 de noviembre de 1939, la Espaa franquista se adhiere al pacto Antikomintern, sumndose al eje Roma-Berln, y el 9 de mayo de 1939, siguiendo el ejemplo de los pases del Eje, abandonaba la Sociedad de Naciones. 48 Para la poltica exterior del franquismo en Hispanoamrica entre 1939 y 1945 y sus diferentes matices y acentos en funcin de los distintos ministros de Asuntos Exteriores, que no podemos entrar a considerar, vase Pardo Sanz, 1995.

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Exterior de la Falange el protagonismo de la poltica en Hispanoamrica49. Por su parte, los gobiernos alemn e italiano se servirn de la poltica espaola para actuar en Hispanoamrica50. La poltica hispanoamericana en este periodo se convierte en expresin de un nacionalismo expansionista que, emulando a la Alemania nazi y la Italia fascista, pretende armar la presencia e inuencia espaolas en Hispanoamrica, propugnando la sustitucin del panamericanismo, liderado por Estados Unidos, por el hispanismo capitaneado por Espaa. En el plano internacional, el rgimen franquista con esta poltica, limitadas sus reivindicaciones territoriales al continente africano y al Pacco51, solo aspiraba a armar sus derechos a un rea de inuencia dentro del nuevo orden internacional que se prevea tras la victoria de las potencias del Eje. Amrica se presentaba como el terreno ms propicio para ampliar la esfera de inuencia espaola52, pues en l los intereses franquistas eran complementarios con los de las potencias del Eje, cosa que no suceda en el continente africano. Al igual que apuntamos al referirnos a la Segunda Repblica y a la Guerra Civil, durante la primera parte de la Segunda Guerra Mundial, estos planteamientos e ideas encontraron favorable acogida en algunos movimientos conservadores anes en los pases hispanoamericanos, as como en algunos medios intelectuales, recelosos tanto de la penetracin e inuencia norteamericana como de las ideas revolucionarias de inspiracin comunista, producindose una indudable sintona poltica, que favorecer la accin propagandista del franquismo53. Para la consecucin de estos objetivos se crea, el 7 de noviembre de 1940, el Consejo de la Hispanidad, concebido como el instrumento poltico encargado de llevar adelante la idea de la Hispanidad y de enlazar la nueva
Para una consideracin de la Falange Exterior y de sus actividades en Hispanoamrica, entre otros, vase Urrutia, 1938; Southworth, 1939; Bristol, 1943; Chase, 1943; Hamilton, 1944; Gonzlez Calleja y Limn Nevado, 1988: 81-94; Prez Montfort, 1992; Delgado Gmez Escalonilla, 1992: 143-156; Pardo Sanz, 1995: 194-231. 50 Vase Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 149-151. Vase tambin Stoecker, 1968; y Diggins, 1982. 51 Vase Areilza y Castiella, 1941; y Cordero Torres, 1941a y 1941b. 52 Hispanoamrica apareca, en consecuencia, como uno de los puntos cardinales de la poltica exterior espaola en palabras de Camilo Barcia Trelles (1939). 53 Entre estos intelectuales americanos destaca, por su abierta connivencia con el fascismo espaol y el proyecto de la Hispanidad, el nicaragense Pablo Antonio Cuadra, que publica en Espaa, en 1940, un libro de ttulo tan expresivo como Breviario Imperial (Cuadra, 1940), al que seguir, en 1946, otro titulado Entre la Cruz y la Espada (Cuadra, 1946), adems de otros trabajos en la misma lnea.
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Europa fascista y Amrica a travs de la Espaa franquista. Su objetivo no solo era armar la inuencia de Espaa en la regin, sino igualmente actuar de puente entre ambos continentes (Rubio Cordn, 1989: 129-130)54. El Consejo de la Hispanidad, organismo asesor dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores, vena a sustituir a la Junta de Relaciones Culturales, cuya operatividad no pareca la ms adecuada para los objetivos polticos con que el franquismo planteaba en esos momentos su poltica hispanoamericana. Sin embargo, el cambio de signo de la Segunda Guerra Mundial, que se produce a nales de 1942, va a obligar a una reorientacin de la poltica exterior del franquismo, inicindose una nueva etapa en la misma, que solo se conrmar en 1945. La entrada de Estados Unidos en la guerra, en diciembre de 1941, haba supuesto ya un importante revs para esa poltica exterior, sobre todo en su proyeccin hispanoamericana, pues adems de poner de maniesto el futuro papel que ese pas iba a tener en el posible orden mundial de la postguerra, provoc el alineamiento casi unnime de los pases hispanoamericanos con Estados Unidos, con lo que se empezaban a desvanecer las esperanzas falangistas, no ya de sustitucin de Estados Unidos, sino incluso de penetracin ideolgica y poltica en la regin. Pero va a ser el giro radical que se produce en el conicto mundial en el otoo de 1942 y en los primeros meses de 1943, con la ofensiva aliada de El Alamein, la batalla del mar del Coral y la batalla de Stalingrado, el que marque el n de la etapa pro Eje del rgimen franquista. Poco antes de estos acontecimientos, y como medida encaminada a moderar la poltica exterior seguida hasta entonces y disminuir el protagonismo falangista en la misma, el 3 de septiembre de 1942, Serrano Suer es destituido como ministro de Asuntos Exteriores, siendo sustituido por Francisco Gmez Jordana, Conde Jordana, menos germanlo y, en opinin del propio Serrano Suer, ms manejable y disciplinado (Serrano Suer, 1977: 358)55. El 3 de octubre el gobierno franquista emite una decla-

54 La idea y la pretensin de hacer de Espaa el puente entre Europa y Amrica, que volver a armarse de nuevo por alguno de los gobiernos democrticos espaoles a partir de 1976, no era nueva, pues ya en el siglo XIX Castelar armaba que nosotros los espaoles, somos, hemos sido y seremos perpetuamente los mediadores entre el viejo y el nuevo mundo, entre el viejo y el nuevo continente (Castelar, 1873: 475). Para una consideracin ms amplia del Consejo de la Hispanidad y de sus actividades, entre otros, vanse Magarios, 1941; Barbeito Dez, 1989; Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 267303, y 1993: 105-114; y Pardo Sanz, 1995: 205-209. 55 Vase tambin, Serrano Suer, 1947. Para este giro en la poltica exterior del franquismo, entre otros, vase Tusell, 1989; y Pardo Sanz, 1995: 267-337.

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racin de estricta neutralidad, que sustitua a la no beligerancia. En diciembre inicia la retirada de la Divisin Azul, que combata en el frente ruso. Franco trataba de congraciarse con los aliados y asegurar su supervivencia una vez nalizada la Guerra Mundial. A esta nueva dinmica respondern tambin otras medidas en esta misma lnea, as como el fallido intento de presentar un proyecto de paz, tratando de atraer el apoyo de los pases neutrales56. En consecuencia, los planteamientos y el alcance que venan inspirando la poltica exterior franquista y, con ella, la poltica hispanoamericana, empiezan a experimentar cambios signicativos, orientndose a garantizar la supervivencia del rgimen en un nuevo escenario internacional que acertadamente se interpreta como hostil y que interesadamente se presenta como producto de una conspiracin judeo-comunista57. Con todo, en el plano de las relaciones con Hispanoamrica este cambio ser ms lento sin que el Conde Jordana y Jos Flix de Lequerica, los ministros de Asuntos Exteriores que suceden a Serrano Suer, se ocupen directamente de la poltica hispanoamericana, preocupados como estn sobre todo por la suerte de la Guerra Mundial y del rgimen58.

III.2.  La Comunidad Hispnica de Naciones como poltica de bsqueda de apoyos (1945-1957) El nal de la Segunda Guerra Mundial el 2 de septiembre de 1945, con el triunfo de los aliados y el posterior aislamiento internacional de la Espaa franquista, conrmar los temores anteriores el rgimen, hacindose evidente el difcil escenario internacional en que se encuentra, en cuanto ltimo resto de un fascismo que haba sido derrotado en toda Europa, y, consecuentemente, le obligar a plantearse la imperiosa necesidad de reformular la poltica exterior y ofrecer una cara ms amable ante los vencedores.

56 Para este fallido intento, entre otros, vase Doussinague, 1949: 150-162; y Marquina, 1989: 315-350. 57 En lnea con el replanteamiento que empieza a experimentar la poltica exterior, el franquismo tratar de profesionalizar el Servicio Exterior mediante la creacin de la Escuela Diplomtica. Para la evolucin y organizacin de la carrera diplomtica en general, incluido el periodo de los gobiernos democrticos, vase Togores y Neila, 1993; y Valdivielso del Real, 1996 y 2010. 58 Jos Mara Doussinague, entonces Director General de Poltica Exterior, seala, sin embargo, que el cambio de orientacin en la poltica hispanoamericana empieza a producirse inmediatamente despus de la cada de Serrano Suer (Doussinague, 1949: 88-89).

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Todos los aliados deseaban el nal de la dictadura franquista, presionados por sus opiniones pblicas y la oposicin franquista en el exilio, pero diferan signicativamente en cuanto al momento y la forma de hacerlo. Mientras la Unin Sovitica era decidida partidaria de una intervencin, el resto de los aliados tena serias dudas de la oportunidad de la misma, caso de Francia, cuando no eran totalmente contrarios, casos de Estados Unidos y Reino Unido, como consecuencia de la necesidad de preservar sus intereses econmicos y estratgicos y de su apuesta por la no desestabilizacin de Espaa, que poda provocar otra guerra civil y abrir la puerta al comunismo. La estrategia frente a esta amenaza consistir en presentar a la Espaa franquista como defensora de los valores cristianos y enemiga visceral del comunismo, tratando de conectar con el anticomunismo occidental que pronto se genera debido a la Guerra Fra, y buscando al mismo tiempo el apoyo de la Iglesia catlica, de los sectores catlicos europeos y norteamericanos, de los pases rabes y, especialmente, de los pases hispanoamericanos. Para ello, Franco tratar de reducir el protagonismo de la Falange e incluir en el gobierno a representantes de los sectores catlicos del rgimen59, destacando el nombramiento de Alberto Martn Artajo, destacado miembro de la Asociacin Catlica Nacional de Propagandistas, como ministro de Asuntos Exteriores, el 21 de julio de 1945, que tendr como encargo expreso desarrollar la nueva poltica exterior60. El objetivo ser asegurar a toda costa la continuidad del rgimen franquista, ganando tiempo a la espera de una ruptura a medio plazo de la unidad de los aliados ante una previsible amenaza comunista sobre Europa. En denitiva, a partir de 1942, el franquismo se ve en la necesidad de ofrecer una imagen externa menos totalitaria y de cambiar el signo de su poltica exterior. Se impone, en consecuencia, una estrategia adaptacionista a las nuevas circunstancias, que en el interior se tradujo en sucedneos democrticos, como la creacin de las Cortes Espaolas, por ley del 17 de julio de 1942, la promulgacin del Fuero de los Espaoles, el 17 de julio de 1945, y de la Ley de Referndum Nacional, el 22 de octubre de ese mismo ao; y que en el exterior supuso el abandono del sueo seudoimperial del periodo anterior, el jugar plenamente la baza del anticomunismo y el catolicismo, el entregarse a los dictados de Estados Unidos y el desarrollar polticas sustitutivas hacia Hispanoamrica y los pases rabes, que
59 Para un estudio del alcance del colaboracionismo de los sectores catlicos con el rgimen franquista y el apoyo de los sectores catlicos europeos y norteamericanos, vase Tusell, 1984a y 1984b. 60 Vase Martn Artajo, 1950.

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compensasen la deciente o nula presencia de la Espaa franquista en los foros y organizaciones occidentales y europeas. En este nuevo contexto, la idea y el proyecto poltico de la Hispanidad del periodo anterior y la poltica hispanoamericana que lo sostena empezarn a experimentar cambios signicativos. Era necesario, sobre todo, hacerlas compatibles con los planteamientos de los vencedores de la Segunda Guerra Mundial, especialmente con Estados Unidos, frente al cual, como hemos visto, se haba venido armando la idea de la Hispanidad. En este sentido, la moderacin toma el lugar de la agresividad, la crtica contra la hegemona norteamericana desaparece, armndose la compatibilidad del hispanismo con el panamericanismo, y las veleidades imperiales son sustituidas por planteamientos mucho ms matizados. Aparece, por lo tanto, una nueva formulacin ocial de la Hispanidad, adaptada a la nueva situacin, que acabar concretndose a principios de los aos cincuenta en la idea y el proyecto de la Comunidad Hispnica de Naciones. No es que se transforme la idea de la Hispanidad, que perdura en su esencia, ni que el trmino desaparezca totalmente del lenguaje ocial. Lo que sucede es que sta, si por un lado deja de ser un proyecto poltico en s mismo para volver a ser una idea que inspira al que pronto ser el proyecto de la Comunidad Hispnica de Naciones61, por otro, pierde la agresividad y la arrogancia imperialista que le conri el fascismo de la poca de Serrano Suer. En este sentido, en consecuencia, se asume de nuevo, de un modo ms depurado, la idea de la Hispanidad inicial, pero con la aspiracin reiteradamente manifestada de concrecin comunitaria, en paralelo al surgimiento de las nuevas organizaciones internacionales de carcter regional y al proceso de integracin que se iba a iniciar en Europa. Todo ello en el marco, como hemos destacado, de una poltica exterior acomodaticia y acentuadamente catlica y anticomunista, de la que la Hispanidad y, en seguida, la Comunidad Hispnica de Naciones se quiere que sean clara expresin62. Martn Artajo, que ser el primer ministro de Asuntos Exteriores espaol en viajar al continente americano, dedicar una especial atencin al proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones y a la poltica hispanoamericana que lo sustenta63, en consonancia con la importancia que se atribuye
Vase Martn Artajo, 1958: 339. Para un estudio ms detallado del proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, tal como se desarrolla desde 1945, vase Arenal y Njera, 1992: 125-143. 63 Vase Martn Artajo, 1956 y 1957a.
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por el rgimen al apoyo de los pases hispanoamericanos y como poltica de sustitucin de primer orden frente a las lagunas europea y occidental64. La Espaa franquista se adjudicar de nuevo el papel de puente espiritual entre Hispanoamrica y Europa. Un papel que ahora se ofrecer con variadas vas de comunicacin en funcin de las distintas necesidades y contextos a los que va a ir teniendo que hacer frente el franquismo a partir de esos momentos65. En suma, el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones que se empieza a formular a partir de 1945, aunque no vara sustancialmente en sus postulados fundamentales con relacin al proyecto de Hispanidad del primer franquismo, tiene, sin embargo, un alcance poltico diferente. Se trata de un modelo contemporizador y compatible con el nuevo reparto de poder que se ha producido en Occidente a raz de la Segunda Guerra Mundial. Como seala Whitaker, la poltica hispanoamericana iniciada por Martn Artajo ser una especie de neohispanidad, purgada de las connotaciones pro Eje y antinorteamericanas de la Hispanidad (Whitaker, 1961: 342-343). Al mismo tiempo, en consonancia con este planteamiento, el nuevo mensaje de la Hispanidad potenciar las ideas de fraternidad y comunidad, ms neutras polticamente, en detrimento de las ideas de imperio y raza, cargadas de connotaciones poco compatibles con el nuevo escenario de la postguerra mundial, que prcticamente desaparecen. Igualmente se atemperan, aunque no desaparecen, las ideas de maternidad, Espaa como la Madre Patria, y preeminencia que caracterizaban la formulacin anterior (Martn Artajo, 1958: 339). En el plano concreto de la poltica hispanoamericana, la consagracin de los nuevos planteamientos vendr expresada, adems de por el cambio que se produce en la terminologa y en al alcance de la accin poltica y cultural, por la desaparicin del Consejo de la Hispanidad y su sustitucin por el Instituto de Cultura Hispnica, cuya organizacin se autoriza por Ley de 31 de diciembre de 1945, perdurando hasta 1977. El Instituto de

64 Fernando Morn ha sido el primero en sealar acertadamente este carcter de poltica de sustitucin que revestir la poltica hispanoamericana en la nueva estrategia exterior que pone en marcha el rgimen franquista con el objetivo de compensar las carencias que presentaban sus relaciones con los pases occidentales, y especialmente europeos, a partir de 1945 (Morn, 1980: 8-19). 65 Franco, en un discurso pronunciado en el Palacio del Senado el 12 de octubre de 1950, armar que: Espaa, puente tendido entre Europa y Amrica, punto de convergencia entre dos mundos, viene cumpliendo desde el Descubrimiento esta gloriosa empresa de transvasar ntegros los valores espirituales que denen nuestra civilizacin (Franco, 1951: 712). Esta misma idea la reiterar en otras ocasiones.

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Cultura Hispnica deja de tener el carcter beligerante de su antecesor y pierde formalmente sus competencias polticas, limitando su accin al fomento de las relaciones culturales con Hispanoamrica y a la proyeccin de la idea de Comunidad Hispnica de Naciones, aunque todava con una clara intencionalidad poltica66. En este sentido desarrollar una importante labor de irradiacin cultural, que se materializar, entre otras actividades, en un ambiciosos programas de becas para alumnos hispanoamericanos y en la constitucin de los Institutos de Cultura Hispnica de Amrica como instituciones federadas, dotadas de autonoma formal, que, bajo la direccin de Madrid, se ocuparn de difundir la cultura hispnica, fomentar el mutuo conocimiento entre los pueblos, intensicar los intercambios culturales y coordinar las ayudas pblicas y privadas67. Los cambios mencionados no impedirn, sin embargo, que, al menos inicialmente, la Espaa franquista quede proscrita internacionalmente como consecuencia de lo que se ha denominado eufemsticamente el pecado original del rgimen (Vias, 1982: 83). El proceso de condena y aislamiento internacional que sufre la Espaa franquista al terminar la Segunda Guerra Mundial encontrar en las Naciones Unidas su ms signicativa manifestacin, plantendose en la agenda de esta organizacin la denominada cuestin espaola68. La Conferencia de San Francisco de las Naciones Unidas, en junio de 1945, que adopt, a propuesta de Mxico, una resolucin sobre las condiciones de admisin de los Estados miembros de las Naciones Unidas, destinada a impedir la entrada de la Espaa franquista, raticada por la reunin de los Tres Grandes (Estados Unidos, Reino Unido y la URSS) en Potsdam, a nales de julio y principios de agosto de 1945, fue el preludio de lo que acabara conrmndose en la resolucin 32 (I) de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 9 de febrero de 1946, elaborada sobre la base de una propuesta de Panam, por la que se condenaba al rgimen franquista por no representar al pueblo espaol, as como en la resolucin 39 (I) de 12 de diciembre de 1946, por la que se recomendaba prohibir la
66 Para una consideracin ms amplia del alcance y el papel jugado por el Instituto de Cultura Hispnica, vanse Delgado Gmez-Escalonilla, 1992: 149-161, y 1993: 130-135; Rubio Cordn, 1989; Enrich, 1989: 68-74; Gonzlez Calleja y Pardo Sanz, 1993:147-164; y Escudero, 1994. 67 Vase Snchez Bella, 1957. 68 Para la cuestin espaola, sin entrar a considerar la amplsima literatura que se origin en la Espaa franquista de nales de los aos cuarenta y principios de los cincuenta contra las Naciones Unidas, entre otros, vase Lleonart y Castiella, 1978; Lleonart, 1983 y 1985; y Portero, 1989.

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pertenencia de la Espaa franquista a los organismos internacionales creados por las Naciones Unidas y que los Estados miembros de las Naciones Unidas retirasen inmediatamente sus embajadores acreditados en Madrid. Adems, esta resolucin recomendaba que, si en un plazo razonable no se estableca en Espaa un gobierno democrtico, el Consejo de Seguridad estudiara las medidas para remediar la situacin. La resolucin 39 (I) daba la impresin de que el nal del franquismo estaba prximo. Signicativamente, una parte importante de los Estados hispanoamericanos apoyaron estas recomendaciones, siendo tildados de locomunistas por el rgimen franquista69. A todo lo anterior se una el cierre de la frontera hispanofrancesa, decidido por Francia, el 28 de febrero de 1946. En la prctica, sin embargo, el aislamiento no solo provoc una reaccin nacionalista en Espaa, que reforz al rgimen, sino que adems no se llev a cabo con excesivo rigor. El 4 de marzo de 1946, Reino Unido, Francia y Estados Unidos haban publicado una Nota Tripartita en la que se comprometan a no intervenir en los asuntos internos espaoles, aunque recordaban que, mientras Franco continuase en el poder, Espaa no podra asociarse con la comunidad internacional, y abogaban por la retirada del mismo y el establecimiento de un gobierno provisional democrtico. Con ello el franquismo vea alejarse denitivamente una posible intervencin y se pona de maniesto que, salvo la Unin Sovitica y la oposicin en el exilio, las grandes potencias no tenan intencin de derribarle. Por otro lado, el asliamiento recomendado por las Naciones Unidas solo fue parcial, pues tanto diplomtica como econmicamente la Espaa franquista continu manteniendo sus relaciones exteriores. La dictadura portuguesa fue tambin un importante apoyo para el rgimen franquista70, como tambin la mayor parte de los pases rabes. Adems, varios Estados hispanoamericanos, como hemos visto, no secundaron la recomendacin de las Naciones Unidas, y la Santa Sede sigui apoyando al rgimen71.
Cosa, 1950: 342. Juan de la Cosa es el seudnimo de Luis Carrero Blanco. En concreto, a favor de la retirada de los embajadores votaron Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Uruguay y Venezuela. En contra votaron Argentina, El Salvador, Costa Rica, Repblica Dominicana, Per y Ecuador, siendo los nicos pases miembros que dieron su voto en ese sentido. Se abstuvieron Colombia, Cuba y Honduras. En cuanto a la materializacin de la retirada de embajadores los nicos pases que no lo hicieron fueron Argentina y la Repblica Dominicana, junto con Portugal, Suiza y la Santa Sede. 70 Las relaciones entre ambos pases, rearmadas en febrero de 1942 con la creacin del Bloque Ibrico, prosiguieron con total normalidad, como se puso de maniesto en la entrevista entre Franco y Carmona en octubre de 1949. 71 Para reforzar este apoyo y la imagen moderada y catlica que quera dar el rgimen, en 1948 se nombra embajador ante la Santa Sede a Joaqun Ruiz-Gimnez.
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El apoyo ms decisivo vino de la Argentina de Pern, que ante la situacin de crisis alimentaria que viva Espaa, agudizada por una climatologa adversa y la exclusin del Plan Marshall, abri desde octubre de 1946 un crdito de 350 millones de pesos, rmando en enero de 1947 un convenio comercial que mitigaba los problemas de abastecimiento existentes. Este importante apoyo, que permiti al rgimen salvar la crtica situacin econmica que viva, se conrm con la rma del Protocolo Franco-Pern en abril de 1948, y el viaje que realiz a Espaa Evita Pern en junio de 1947, que fueron aprovechados por la propaganda franquista para demostrar ante la sociedad espaola la existencia de apoyos internacionales y la operatividad de la Hispanidad72. Esta ayuda, sin embargo, debido a la crisis econmica argentina y la situacin econmica espaola, acab en diciembre de 194973. En cualquier caso, para esas fechas el contexto internacional haba cambiado signicativamente para la Espaa franquista. La Guerra Fra, que se inicia en 1947, y la creciente tensin en las relaciones entre Estados Unidos y la Unin Sovitica, van a ser la denitiva salvacin del franquismo, pues cambia la percepcin que Estados Unidos tena de la Espaa franquista, dejndose de lado su carcter fascista y revalorizndose su declarado anticomunismo y su situacin estratgica en un posible escenario de enfrentamiento entre los bloques. A partir de ese momento la cuestin espaola sale de la agenda de las Naciones Unidas y los pases occidentales inician un proceso de normalizacin de relaciones con la Espaa de Franco74. A reforzar este cambio del escenario internacional contribuy an ms la agudizacin de la Guerra Fra, como consecuencia de la proclamacin de la Repblica Popular de China en 1949, la posesin de la bomba atmica por la Unin Sovitica en ese mismo ao, y el inicio de la Guerra de Corea en 1950. En concreto, Estados Unidos, con la enorme importancia que para el rgimen franquista tena este hecho, iniciaba una decidida aproximacin poltica y militar al mismo. Por su parte, los Estados hispanoamericanos tambin se inclinan progresivamente a favor de Espaa, a excepcin, como sealar un representante del franquismo, de Cuba, Guatemala, Mxico y
72 Para la ayuda argentina, entre otros, vase Espadas Burgos, 1988: 172-177; Gonzlez de Oleaga, 1988 y 1991; y Figallo, 1992. 73 Buenos Aires exigi a Madrid que garantizase en oro o divisas los crditos otorgados. Vase Areilza, 1984: 64-75. 74 Francia abra la frontera el 1 de febrero de 1948 e iniciaba negociaciones para la rma de un acuerdo comercial. Reino Unido rmaba en mayo de 1948 un acuerdo comercial. Italia normalizaba sus relaciones con la Espaa franquista.

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Uruguay (Fernndez de la Mora 1961: 79). El 4 de noviembre de 1950, con el apoyo de varios pases hispanoamericanos y rabes, as como de Estados Unidos, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptaba la resolucin 386 (V), que revocaba la recomendacin de retirada de embajadores y abra la puerta para que Espaa fuese miembro de los organismos especializados de las Naciones Unidas75, lo que se producira a partir de 1951. Era el nal del aislamiento y con ello se abra la posibilidad para el franquismo de impulsar su poltica exterior y su presencia internacional76. 1953 ser el ao clave en este proceso. En l tienen lugar dos hitos fundamentales, por cuanto supondrn el reconocimiento denitivo del rgimen franquista por parte de dos grandes potencias mundiales, aunque de muy distinta naturaleza: espiritual y religiosa una y poltico-econmicamilitar otra. El 27 de agosto se rma el Concordato con la Santa Sede, que declara la confesionalidad catlica del Estado espaol y concede importantes privilegios a la Iglesia catlica77. Pocos das despus, el 26 de septiembre, se rman los Pactos econmico-militares con Estados Unidos, que, adems de ayuda econmica, estipulaban el arrendamiento de bases militares espaolas a dicho pas y suponan la inclusin de Espaa, aunque en trminos bilaterales, en el sistema defensivo que Estados Unidos estaba desplegando en torno al bloque comunista. En ambos casos, el rgimen franquista, a cambio de ese reconocimiento que le era vital, hace importantes concesiones, que en el caso de Estados Unidos suponen hipotecar parcelas de la soberana de Espaa78. El proceso culmina en diciembre de 1955, cuando Espaa es admitida como miembro de las Naciones Unidas, despus de una constante labor diplomtica cerca de Estados Unidos, de los pases hispanoamericanos y de los pases rabes. Un papel decisivo en todo este proceso de relativa normalizacin de las relaciones internacionales del franquismo corresponder, como ya hemos apuntado, a Alberto Martn Artajo, ministro de Asuntos Exteriores desde el 20 de julio de 1945 hasta el 25 de febrero de 1957. Martn Artajo inicia
75 Esta Resolucin se aprob por 38 votos a favor, 10 en contra y 12 abstenciones. Todos los pases hispanoamericanos, con la excepcin de Guatemala y Mxico, que votaron en contra, y la abstencin de Cuba, se decantaron a favor de la misma. 76 Vase Martnez Lillo, 2000: 323-340; y Huguet Santos, 2010: 642-647. 77 Para las relaciones con la Santa Sede en este periodo y en general, vase Corral y Echevarra, 1980; Cuenca Toribio, 1985; y Laboa, 2000. 78 Para las relaciones del franquismo con Estados Unidos, sin entrar en los numerosos artculos publicados sobre el tema, vase, entre otros, Whitaker, 1961; Cortada, 1978: 223-243; Vias, 1981 y 2003; y Marquina, 1986: 221-694.

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su trabajo poco antes de que las Naciones Unidas condenasen a la Espaa franquista en diciembre de 1946. Cuando naliza su mandato, el aislamiento diplomtico ha desaparecido y el rgimen franquista ha conseguido su principal objetivo de ser admitido en la comunidad internacional. En este sentido, se puede decir que el periodo de Martn Artajo es el ms difcil y el ms brillante de la poltica exterior del franquismo (Mesa, 1988: 25). La aceptacin internacional de la Espaa franquista desde principios de los aos cincuenta, unida a la propia evolucin que experimenta el escenario internacional y al deseo de reforzar las posiciones negociadoras con Estados Unidos y eventualmente con los pases europeos occidentales, determinar ciertos cambios en la poltica exterior en general y en la poltica hispanoamericana en particular, que pasarn desde una posicin defensiva hasta posiciones mucho ms activas en trminos internacionales, que, si bien se manifestarn ya durante los ltimos aos de Martn Artajo, adquirirn toda su fuerza durante el mandato de Fernando Mara Castiella como ministro de Asuntos Exteriores. Si los planteamientos poltico-imperiales en torno a Hispanoamrica haban sido sustituidos ya desde mediados de los aos cuarenta por planteamientos ms moderados y especialmente culturales, el proceso de descolonizacin que se acelera a partir de mediados de los aos cincuenta y la oportunidad de contar con el apoyo de los pases hispanoamericanos, acentuarn la necesidad de abandonar cualquier veleidad imperialista, incluso de orden simplemente espiritual o cultural. En este cambio inuir tambin de forma signicativa la tendencia a la creacin de mecanismos de integracin econmica que tienen lugar en Europa y Amrica Latina desde nales de los aos cincuenta. Se produce, en este sentido, una progresiva tecnocratizacin de la poltica exterior del franquismo, reforzndose la dimensin econmica de la misma en paralelo al propio proceso de tecnocratizacin y a la poltica desarrollista que se pone en marcha desde un punto de vista econmico. En este nuevo contexto internacional, la estrategia franquista, ante las evidentes dicultades que presentaba la participacin de Espaa en el proceso de integracin europeo, que hubiese sido lo prioritario, se orientar sustitutoriamente hacia Hispanoamrica en dos direcciones complementarias. Por un lado, en la lnea tradicional de reforzamiento de las relaciones bilaterales y de una progresiva articulacin de la Comunidad Hispnica de Naciones, de base poltica e incluso econmica, y por otro, en el desarrollo de una poltica de acercamiento y presencia en las incipientes organizaciones regionales latinoamericanas. El acento se pondr en una u otra direc47

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cin en funcin de los distintos avatares del intento franquista de establecer vnculos con las Comunidades Europeas. De esta forma, desde mediados de los aos cincuenta, el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones se va a enfrentar de nuevo, aunque con perspectivas y alcances diferentes al pasado, al reto de orientarse hacia la bsqueda de una integracin poltica o econmica con los pases hispanoamericanos, superando los planteamientos estrictamente culturales, que sirviese para reforzar el papel internacional de la Espaa franquista frente a otras opciones integradoras cerradas a la misma. El reto, agudizado en los aos sesenta por el xito de las Comunidades Europeas, por la puesta en marcha del Mercado Comn Centroamericano, la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio y las iniciativas de la CEPAL, se plantear por el propio Martn Artajo a partir de 1953, al preguntarse si no es llegada la hora en que, trascendidos el plano cultural y econmico, se proyecte este espritu de solidaridad fraterna sobre el orden de las relaciones diplomticas y, al modo como existen unos intentos, ms o menos cuajados, de Unin Europea, de Organizacin Panamericana, de Liga rabe, pensemos tambin nosotros en dar alguna forma jurdica a esta agrupacin de naciones hispnicas, cuya presencia en el arepago internacional est siendo ya la mejor garanta de un servicio leal a la paz verdadera y a la convivencia cristiana entre los pueblos (Martn Artajo, 1956: 99). Posteriormente, en 1954, Martn Artajo llega incluso a proponer medidas concretas de naturaleza econmica como la concesin recproca de derechos preferenciales arancelarios, la puesta en marcha de una Unin Iberoamericana de Pagos y el incremento de Ferias de Muestras y Exposiciones que den paso de hecho a una economa hispnica de gran espacio (Martn Artajo, 1956: 112)79. En idntica lnea se insertar un estudio de Jess Prados Arrarte, publicado en 1955, sobre un proyecto de Unin Iberoamericana de Pagos que se presentaba como la posible antesala de una formalizada Comunidad Hispnica de Naciones (Prados Arrarte, 1955). A este mismo objetivo de ir articulando la Comunidad Hispnica de Naciones respondern otras iniciativas ociales que se ponen en marcha con Martn Artajo, como las medidas concretadas en la reforma de algunos art-

79 Un ao despus volver a insistir sobre la urgencia de convertir en realidades jurdicas, econmicas y sociales el sagrado depsito ideolgico de la Hispanidad, al servicio siempre de la Cristiandad y, en denitiva, de la Humanidad entera (Martn Artajo, 1956: 135).

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culos del Cdigo Civil80, dirigidas a otorgar una situacin jurdica especial a los ciudadanos de la Comunidad Hispnica de Naciones, mediante el establecimiento de un rgimen de doble nacionalidad81. Martn Artajo, rerindose expresamente a esta reforma del Cdigo Civil y a lo que supone respecto del proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, sealar, en un discurso pronunciado el 12 de octubre de 1954, que la frmula de la doble nacionalidad es un comienzo; la meta est en alcanzar lo que denominaramos la supranacionalidad hispnica (Martn Artajo, 1956: 111)82. La intensa actividad que el Ministerio de Asuntos Exteriores, especialmente a travs del Instituto de Cultura Hispnica, despliega en orden a impulsar las relaciones culturales con los pases hispanoamericanos83, as como las numerosas actividades, congresos y encuentros hispanoamericanos, con apoyo ocial, que se realizan en Espaa a lo largo de los aos cincuenta, buscando establecer vnculos ms intensos, institucionalizar las relaciones y generar una atmsfera comunitaria, responden de igual forma a esta estrategia84.
80 En concreto, por Ley de 15 de julio de 1954, se modica el artculo 22 del Cdigo Civil, que en su nueva redaccin dispondr que como tributo a la honda realidad social derivada de la peculiar condicin de la persona, por pertenecer a la comunidad de pueblos iberoamericanos y lipino, y en fortalecimiento de sus vnculos, se sienta excepcionalmente el principio de la doble nacionalidad en base al cual preceptuase que la adquisicin de la nacionalidad de pases integrantes de dicha comunidad no producir prdida de la nacionalidad espaola cuando as se haya convenido con el Estado cuya nacionalidad se adquiera y, correlativamente, y siempre que mediare Convenio que de modo expreso as lo establezca, la adquisicin de la nacionalidad espaola no implicar prdida de la de origen cuando esta ltima fuere la de un pas iberoamericano o de Filipinas. 81 El tema de la doble nacionalidad y del trato jurdico diferente entre los nacionales de los pases hispnicos haba venido siendo reclamado por algunos hispanoamericanistas desde nales del siglo XIX, como una reivindicacin ms en el estrechamiento de las relaciones entre Espaa e Hispanoamrica. Incluso, como vimos, el artculo 24 de la Constitucin de 1931 lleg a consagrar la doble nacionalidad. 82 Un ao despus, el 12 de octubre de 1955, volver a insistir sobre este punto como prueba de la decidida voluntad espaola de hacer realidad la Comunidad Hispnica de Naciones: Quisiramos que la doble nacionalidad o, mejor, la concesin de una ciudadana supranacional hispnica a todos los hombres de nuestra estirpe fuese muy pronto un hecho que fundiese todos los aportes raciales de nuestros pases en una unidad superior (Martn Artajo, 1956: 130). 83 Para la poltica cultural hacia Hispanoamrica en este periodo, vase Gonzlez Calleja y Pardo Sanz, 1993: 144-153. 84 Entre las numerosas actividades cabe destacar las siguientes. En 1946 se celebra en Madrid el I Congreso Iberoamericano de Educacin, del que surgi la Ocina de Educacin Iberoamericana, que pasara a funcionar como entidad adherida al Instituto de Cultura Hispnica y, en consecuencia, a depender en ltima instancia del Ministerio de Asuntos Exteriores. Ms tarde, sin embargo, con ocasin de la celebracin de

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Expresin de este deseo de estar presente en todas la iniciativas que pudieran servir para reforzar la presencia internacional e hispanoamericana lo constituye el hecho de que, despus de participar, en octubre de 1951, en el I Congreso de la Unin Latina, la Espaa franquista, a pesar de ser una iniciativa que debilitaba el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, organizase su II Congreso en Madrid, en mayo de 1954, rmndose, junto con Francia, Italia, Portugal y la mayora de los pases latinoamericanos, el Convenio Constitutivo de la Unin Latina, abierto a la participacin de todos los Estados de lengua y cultura latinas85. A su vez, la poltica de acercamiento y presencia espaola en las organizaciones regionales latinoamericanas, desarrollada en paralelo y coordinacin con los planteamientos anteriores, se concretar inicialmente en la admisin de Espaa en la CEPAL a ttulo de observador, en agosto de 195586, y en la colaboracin con la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en programas tcnicos, si bien los xitos ms notables en esta poltica se producirn, como veremos, con Castiella como ministro de Asuntos Exteriores. Un ao despus de dejar el Ministerio, en 1958, en un artculo destinado a explicar las lneas directrices de la poltica exterior, Marn Artajo har recuento de los logros de su poltica hispanoamericana, sealando con optimismo y satisfaccin, a la vista de lo avanzado respecto de 1945, que en el periodo en que, por fuerza, hemos vivido de espaldas a Europa se han reforzado los lazos con Amrica, cobrando cuerpo la noble idea de la Hispanidad, que da lugar al nacimiento de una verdadera Comunidad Hispnica de Naciones. () Superada la etapa de la pura retrica, se entra en un periodo de realizaciones vivas. rganos de esa Comunidad son la Ocina de Educacin Iberoamericana, la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social y, en menor grado, los Congresos de Cooperacin Intelectual y
su II Congreso, en Quito en 1954, cuando ya la Espaa franquista haba asegurado su reconocimiento internacional, la Ocina de Educacin Iberoamericana tomara carcter intergubernamental, establecindose la sede de su secretara general en Madrid. Debemos considerar, igualmente, la creacin en 1956 del Instituto Nacional de Emigracin, dada la importancia de la emigracin espaola a Hispanoamrica, a travs se la cual se buscaba ir sentando las bases econmicas, sociales y culturales de la Comunidad Hispnica de Naciones. Otros hechos destacables, que responden a esta misma dinmica, son la celebracin en 1953 del I Congreso Iberoamericano de Cooperacin Econmica y la creacin, con sede en Madrid, de la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), como resultado del Congreso Iberoamericano de Seguridad Social, que se celebr en Lima en julio de 1954. 85 Vase Pereira y Cervantes, 1992: 244-246. 86 Ello permiti que Espaa asistiera al VI periodo de sesiones, celebrado en Bogot, si bien el objetivo que se persegua era la plena incorporacin. 50

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los de Derecho Internacional, y Penal y penitenciario, las Asambleas de Municipios hispanoamericanos, los Institutos de Cultura Hispnica y otros ms. Fruto de este espritu fraterno es la institucin jurdica de la doble nacionalidad o nacionalidad hispnica (Martn Artajo, 1958: 339). Al margen de las lgicas exageraciones y con independencia de que la realidad de las relaciones entre la Espaa franquista e Hispanoamrica adoleciesen todava de importantes carencias, no cabe duda de que lo avanzado internacionalmente y respecto a esa regin desde 1945 era notable. Con todo, las caractersticas ideolgicas y polticas del rgimen franquista impedirn que las relaciones, incluso en el mbito cultural, entren en un terreno plenamente normalizado.

III.3.  La Comunidad Hispnica de Naciones como poltica de sustitucin (1957-1975) La sustitucin de Martn Artajo por Fernando Mara Castiella, tambin miembro de la Asociacin Catlica Nacional de Propagandistas, al frente del Ministerio de Asuntos Exteriores, se produce el 25 de febrero de 1957, en el marco de un profundo cambio de gobierno que pone n a la presencia de la Falange y da paso a los pronto llamados tecncratas, procedentes en su mayora del Opus Dei. Por un lado, supondr la conrmacin de que los objetivos exteriores que se haba planteado el rgimen franquista en 1945 se haban conseguido en gran parte y, por otro, la constatacin de que, en consecuencia, se abra una nueva etapa en la poltica interna y exterior franquistas, a la que haba que responder con nuevos planteamientos y objetivos87. Incorporada y admitida la Espaa franquista en la sociedad internacional y consolidadas sus relaciones con Estados Unidos, Castiella llega al Ministerio con el objetivo de desarrollar una poltica exterior, ya esbozada en algunos de sus aspectos, como hemos visto, en los ltimos aos de Martn Artajo, de corte ms nacionalista y tecnocrtico, basada en una utilizacin ms ecaz de los instrumentos diplomticos y en un incremento del nmero de funcionarios diplomticos, y desprovista en mayor medida de los ltimos componentes ideolgicos, especialmente el anticomunismo, que

Vase Aldecoa, 1984: 118-119; y Vias, 1989: 122. Para una consideracin general de la poltica exterior desarrollada por Castiella, entre otros, vase Armero, 1978: 171-202; Espadas Burgos, 1988: 220-244; Calduch, 1994a: 128-136; Andres-Gallego, Velarde, Linz, Gonzlez y Marquina, 1995: 511-582; Martnez Lillo, 1998: 141-154; Pardo Sanz, 2000; y, muy especialmente, Oreja Aguirre y Snchez Mantero, 2007.
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todava venan deniendo la accin exterior. En suma, tratar de poner en marcha una poltica exterior ms activa y protagonista, acorde con el ms favorable contexto internacional en el que se mueve Espaa y atenta a lo que estima son los intereses nacionales. En este sentido, la poltica exterior se diversica, plantendose nuevos y ms ambiciosos objetivos, lo que de alguna forma debilita el carcter central que hasta entonces haba tenido la poltica hispanoamericana, aunque contine siendo una dimensin esencial de la accin exterior88. Con Castiella, el ministro de la reivindicacin de Gibraltar, de las solicitudes fallidas de vinculacin con la OTAN y con las Comunidades Europea, del proceso descolonizador89, de las relaciones crticas con Estados Unidos y de la libertad religiosa, la poltica exterior entra en una nueva etapa de modernizacin y protagonismo activo90. El que la poltica exterior se desideologice no supondr que la misma pierda su dimensin poltica, que contina plenamente presente e, incluso, intensicada en la poltica exterior de Castiella. Sin embargo, una parte signicativa de estos objetivos se saldar con un fracaso ante la imposibilidad de compatibilizar una poltica exterior que se quera activa y nacionalista con el inmovilismo del sistema poltico no democrtico vigente en el mbito interno y los condicionantes que ello supona, si no era, en ltima instancia, poniendo en peligro la propia continui-

88 Roberto Mesa considera que el proyecto de poltica exterior de Castiella es el nico intento consciente de elaboracin de una poltica exterior original, en el sentido de no dejarse empujar por las circunstancias favorables, sino de tratar de forzar las circunstancias adversas para conseguir una poltica exterior ms acorde con los intereses reales del pas (Mesa, 1988: 27). 89 Para los problemas de Castiella con el proceso descolonizador y las contradicciones del mismo, como consecuencia de los diferentes planteamientos defendidos por Carrero Blanco y una parte del rgimen franquista, vase Pinis Rubio, 2001. 90 No han faltado especialistas que consideran que es en el proyecto de poltica exterior de Castiella donde se encuentran las bases y la losofa inspiradora de la poltica exterior de la Espaa democrtica (Aldecoa, 1986: 83). Otros, por el contrario, como Roberto Mesa, rechazan de plano esta armacin por considerar que la poltica exterior de un sistema autoritario, aun en el supuesto de que pretendiese otra cosa, responde forzosamente a intereses mucho ms limitados que los nacionales (Mesa, 1992: 141). En nuestra opinin, sin desconocer lo acertado de la armacin de Mesa, la poltica exterior de Castiella s esboza al menos algunos de los rasgos que se harn presentes en la poltica exterior de la Espaa democrtica, aunque sta responder, como veremos, a planteamientos y objetivos polticos y a formas muy diferentes. La presencia de Marcelino Oreja como jefe del gabinete de Castiella, que pasar a ser, en 1976, ministro de Asuntos Exteriores con los gobiernos de Adolfo Surez, en los cuales se denirn aspectos importantes de lo que ser la poltica exterior de la Espaa democrtica, explica, en parte, nuestra opinin.

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dad de rgimen franquista91. El experimento, como no poda ser de otra forma, termin en 1969, con la salida forzada de Castiella del gobierno, pero solo en gran medida, pues su sucesor Gregorio Lpez Bravo, como se ver, continu con algunos de los objetivos de su antecesor. Esta, en parte, nueva poltica exterior, y por lo tanto nueva poltica hispanoamericana, que Castiella tratar de poner en marcha, viene determinada no solo por la nueva situacin de la Espaa franquista en el escenario mundial y por la nueva poltica econmica, caracterizada por el abandono denitivo de la autarqua y la puesta en marcha de un proceso de apertura al exterior, que tendr en el Plan de Estabilizacin de 1959 y en el llamado milagro econmico espaol sus ms evidentes expresiones, sino tambin por toda una serie de cambios que se producen en esos aos en los escenarios internacional y latinoamericano. Entre estas transformaciones, todas ntimamente unidas, cabe destacar el hecho de que desde nales de los cincuenta se produce un cierto retroceso de los regmenes autoritarios en Amrica Latina, dando paso a algunos regmenes democrticos, que rompen con la relativa uniformidad ideolgica existente anteriormente. El furibundo anticomunismo de los gobiernos latinoamericanos, caracterstico de los aos cincuenta, da paso a posiciones en general ms moderadas y abiertas, iniciando algunos pases relaciones con la Unin Sovitica y otros pases comunistas. El triunfo de la revolucin cubana, en 1959, incide de forma signicativa en esta dinmica, como pronto lo har tambin el nal de la primera Guerra Fra, a partir del n de la crisis de los misiles de Cuba, en 1962, y el inicio de una etapa de distensin entre los bloques. Todo ello, unido a la menor atencin poltica y econmica que Estados Unidos presta a Amrica Latina, traer consigo un cierto enfriamiento en las relaciones con ese pas y una diversicacin de las relaciones internacionales de los pases latinoamericanos, que empiezan a mirar hacia las Comunidades Europeas y hacia los Estados europeos como actores que pueden equilibrar sus relaciones con el vecino del norte. Tambin inuir el proceso descolonizador, que da fuerza al Movimiento de los Pases No Alineados y al neutralismo como opciones internacionales en momentos en los que se abre una etapa de distensin. En ese nuevo contexto, se refuerzan considerablemente la conciencia e identidad latinoamericanas, lo que se traducir, siguiendo el camino iniciado ya con xito por Europa, en la puesta en marEnrique Tierno Galvn seal acertadamente, rerindose a Castiella, que su poltica exterior representaba, en general, las aspiraciones de la sociedad espaola y contradeca el sentido de las instituciones espaolas (Tierno Galvn, 1970: 67).
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cha de diversos mecanismo regionales y subregionales de integracin econmica. Finalmente, como expresin de todo lo anterior, lo econmico en sus ms diversas manifestaciones pasa a un primer plano de la agenda internacional y, con ello, el problema del desarrollo se transforma en uno de los retos clave de las relaciones internacionales. La cooperacin internacional al desarrollo empieza a cobrar un protagonismo creciente en el seno de las Naciones Unidas, cuya Asamblea General proclama, en 1960, el Primer Decenio para el Desarrollo. Poco despus, en 1964, tiene lugar en Ginebra la celebracin de la I UNCTAD. Ante todos estos cambios, algunos profundos y duraderos, la poltica hispanoamericana de la Espaa franquista, si quera ser efectiva, no poda continuar anclada en los presupuestos que haban servido para rescatar al rgimen de su aislamiento internacional y para moverse en el escenario de los aos cincuenta, tanto ms cuando el n de la primera Guerra Fra y el inicio de la distensin ampliaban los mrgenes de autonoma y las posibilidades de actuacin de los Estados en las relaciones internacionales. Era necesario, en consecuencia, culminar el proceso emprendido tmidamente por Martn Artajo de desideologizacin de la accin exterior, haciendo desaparecer las dimensiones ms ideologizadas de la misma, especialmente su fuerte componente anticomunista, aceptando la diversidad ideolgica y poltica en las relaciones internacionales y, muy especialmente, en las relaciones con los pases hispanoamericanos. En ese nuevo contexto, Castiella entiende que para lograr los objetivos de su poltica exterior, desde la reivindicacin de Gibraltar hasta el replanteamiento de las relaciones con Amrica Latina, era necesario mejorar la imagen internacional de Espaa, a travs de un cierto acercamiento a los Pases No Alineados y, al mismo tiempo, mostrar una cierta independencia poltica respecto de Estados Unidos, no solo desde el punto el vista de las relaciones bilaterales, marcadas decisivamente por los onerosos Acuerdos de 1953 para Espaa, que el ministro se propone mejorar, sino tambin desde la perspectiva de los apoyos en el seno de las Naciones Unidas y de las relaciones con los pases hispanoamericanos. Era necesario, por ltimo, en consonancia con la nueva poltica econmica, hacer de lo econmico el eje director de las relaciones exteriores, prestando atencin a la cooperacin en los mbitos econmico y de desarrollo. Manifestacin de este nuevo talante es el hecho de que poco despus de acceder al Ministerio, en concreto el 14 de octubre de 1958, Castiella solicite a los embajadores destacados en los pases hispanoamericanos informes sobre la situacin y las perspectivas en que se encuentra la idea de la
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Hispanidad para, basndose en los mismos, replantear la poltica hacia Hispanoamrica. El carcter en general negativo de los informes recibidos y algunas de las sugerencias que se contienen en los mismos, como la revalorizacin del pasado comn, la incorporacin de los estudios etnolgicos y lingsticos, el desarrollo de una poltica realista del libro, la revista y el cine para revalorizar el espaol, el apoyo a los movimientos de integracin latinoamericanos, la revisin de la poltica comercial, la rma de tratados culturales y convalidacin de estudios, el desarrollo de una poltica de becas, el continuar promocionando la emigracin, la rma de acuerdos de cooperacin tcnica y la colaboracin y presencia con las organizaciones latinoamericanas92, reforzarn el objetivo de Castiella de desarrollar un poltica nueva y tendrn su plasmacin prctica en la poltica que se articula respecto a Hispanoamrica. Los dos hechos que mejor denirn el sentido de esta nueva poltica sern, por un lado, el tratamiento que se da a la revolucin cubana, sin seguidismos respecto de la poltica de Estados Unidos con relacin a la misma, y, por otro, el viaje ocial que el ministro de Comercio, Alberto Ullastres, realiza en 1961 a varios pases hispanoamericanos para reforzar las relaciones econmicas. En el caso de Cuba, tras el triunfo de la revolucin de 1959, a pesar de los temores y el rechazo que suscitaba el carcter comunista del rgimen castrista, las relaciones bilaterales se mantuvieron, aunque con un perl relativamente bajo93, a pesar del incidente con Fidel Castro, provocado por el embajador espaol en La Habana, que origin la retirada de los respectivos embajadores; de las expropiaciones de bienes de ciudadanos espaoles, consecuencia de la poltica de nacionalizaciones emprendida por el gobierno cubano; de las dicultades que experiment la numerosa colonia espaola y de las presiones de Estados Unidos. La visita del ministro de Comercio, Nemesio Fernndez Cuesta, a La Habana, en diciembre de 1974, permiti el restablecimiento de las relaciones diplomticas plenas y la intensicacin de las relaciones econmicas, con la rma de acuerdos de cooperacin econmica y nanciera. Razones sociales, econmicas, derivadas de los importantes intereses espaoles en la isla, as como razones de ima-

Vase Informe sobre la situacin en Hispanoamrica y posibles normas para la actuacin poltica espaola, Madrid, 13 de diciembre de 1958, MAE, LR 5040-26, citado por Enrich, 1989: 47-49. 93 Para la poltica franquista respecto a Cuba, vase Enrich, 1989: 115-133; y PazSnchez, 1997 y 2001.
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gen y presencia internacional, en un rgimen aislado, explican que el franquismo mantuviera sus relaciones con Cuba. Sin embargo, como ya se ha apuntado, el anlisis de la poltica exterior de Castiella no puede hacerse exclusivamente en base a los factores sealados. En ltima instancia, como acabamos de ver en el caso de Cuba, su comprensin tambin pasa forzosamente por la toma en consideracin de variables polticas y de prestigio internacional, derivadas de su propia personalidad, que jugaron un papel importante94. Esta desideologizacin de la poltica exterior y de la poltica hispanoamericana, que Castiella reclamar expresamente95 y que se manifestar especialmente en la poltica seguida hacia la Cuba castrista, no supona en ningn caso un cambio en su percepcin de que, a pesar del nal de la Guerra Fra, continuaba existiendo una amenaza comunista. De hecho, el peligro de expansin comunista en Amrica Latina, del que la revolucin cubana, en opinin de Castiella, no era sino un aviso, fue un constante motivo de preocupacin, como se pondr de maniesto en las propuestas y actividades desplegadas por el Ministerio96.
94 La componente nacionalista y el sentido de la grandeur de Espaa fueron elementos claves en la psicologa de Castiella, como se puso de maniesto en la obra Reivindicaciones de Espaa (Areilza y Castiella, 1941), inuyendo en su posterior proyecto de poltica exterior y en el objetivo de un protagonismo activo de Espaa. 95 Nuestra comunidad de espritu no supone y no precisa un patrn con perles ideolgicos jos, que haya de ser utilizado indistintamente en todo el mundo hispnico (Discurso en el acto de Clausura del Congreso de Instituciones Hispnicas, El Escorial, 12 de junio de 1963). La desideologizacin se apoyaba en el principio de la no intervencin en los asuntos internos de otros Estados, proclamado por la Carta de las Naciones Unidas, y se materializaba en la aplicacin por Espaa de la doctrina Estrada, cuya prctica constituye un instrumento de verdadera coexistencia entre regmenes diferentes (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1959). 96 Lo interesante, sin embargo, de estos planteamientos en torno al peligro comunista es que rompen ya con el esquema de la interpretacin norteamericana de los problemas latinoamericanos en trminos de enfrentamiento Este-Oeste. Castiella atribuye la causa ltima de la expansin comunista a las situaciones de marginacin, dependencia e injusticia social en que viven esos pueblos, haciendo hincapi en la responsabilidad de los pases desarrollados en la resolucin de esos problemas. En este sentido, armar: El fermento comunista, hbilmente agitado por sus agentes portadores, impregna no pocos movimientos que conmueven con frecuencia la vida americana. Pero tambin es cierto que muchas veces la inquietud nace de insatisfechas peticiones de justicia, de respeto, de adecuada presencia en la vida internacional y, sobre todo, de debilidades para una debida participacin en los logros materiales de la civilizacin de nuestro das (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1959). Ante esta amenaza, Castiella plantea distintas iniciativas e ideas tendentes a evitar la expansin comunista, al mismo tiempo que para armar el protagonismo de Espaa en Hispanoamrica y en un mundo occidental y atlntico en el que el Rgimen franquista no consigue verse plenamente reconocido. Algunas de estas

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Con Castiella, las relaciones con Hispanoamrica no constituyen ya un problema ni un reto desde el punto de vista de las relaciones exteriores de la Espaa franquista, como haba sucedido con Martn Artajo, sino que, manteniendo siempre un lugar prioritario, se insertan y adquieren pleno sentido en el marco de un proyecto general y global de poltica exterior, caracterizado por su diversicacin. Se explica, de esta forma, que el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones no tenga en la poltica exterior de Castiella el carcter central que tuvo con Martn Artajo. Ello es lgico, si se tiene en cuenta que ese proyecto va perdiendo inters prctico, en cuanto instrumento defensivo e, incluso de prestigio, a medida que se consolidan y diversican las relaciones internacionales de la Espaa franquista con Hispanoamrica y con el resto de la sociedad internacional, y a medida que otros temas, especialmente el tema de Europa y su dinmica integradora, pasan a ser cuestiones de inters prioritario para el franquismo97. El proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones dejar de ser, en consecuencia, un objetivo inmediato y prioritario en la poltica exterior del franquismo, para transformarse en un objetivo a conseguir a medio plazo, equiparable a otros igualmente clave que caracterizarn la poltica exterior de Castiella. Se plantear como un objetivo que refuerza el papel de la Espaa franquista en otros escenarios geogrcos y que, eventualmente, en determinadas coyunturas desfavorables para el objetivo europeo, se pueda plantear como sustitutivo de ste. Esto explica que Castiella contine trabajando en el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones e, incluso, en determinados momentos le otorgue una cierta prioridad en la accin exterior, en cuanto poltica de sustitucin respecto de Europa o de apoyo para la consecucin de otros objetivos. En el terreno de la formulacin del proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, Castiella no se aleja demasiado de los presupuestos esbozados
ideas no suponen ninguna novedad respecto del pasado, como su armacin de que en la fuerza de la Hispanidad reside la resistencia contra el comunismo, cuando seala que la nica resistencia vlida que puede oponerse a la subversin comunista en Hispanoamrica, reside en el vigor intelectual de nuestros pueblos y consiste en el comn legado hispnico que por igual nos pertenece a americanos y espaoles (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1962). Sin embargo, otras iniciativas s suponen una novedad, como su llamada de atencin a la necesidad de emprender decididamente una cooperacin amplia para incentivar el desarrollo de Hispanoamrica, porque a nosotros no nos cabe duda () de que la suerte de Iberoamrica est echada y que, sea por procedimientos paccos o por medio de acciones subversivas, la mutacin ha de producirse (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1964). 97 Para la poltica europea del franquismo, entre otros, vase La Porte, 1992; y Moreno Juste, 1998. 57

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por Martn Artajo, aunque aparecer un nuevo talante y se reforzar la dimensin econmica con que se plantea. Aqu aparece ya la idea de protagonismo activo que Castiella pretende dar a la accin exterior de Espaa. Esta nueva poltica persegua un incremento de las relaciones comerciales y de la cooperacin econmica, as como la progresiva insercin y entrada de Espaa, como observadora, en las distintas organizaciones, desde la Organizacin de Estados Americanos (OEA)98, hasta las organizaciones de integracin econmica de mbito regional y subregional, que precisamente se empiezan a poner en marcha en esos momentos en Amrica Latina. Con ello se buscaba ir avanzando progresivamente en la plasmacin prctica del proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, a travs de la consecucin de objetivos inmediatos y concretos que, incluso eventualmente, pudieran utilizarse para reforzar otras proyecciones exteriores. Con este planteamiento, que apuesta por el desarrollo de las relaciones comerciales, la cooperacin econmica y alguna forma de incorporacin a los procesos regionales y subregionales de integracin latinoamericanos, se persegua sentar las bases de un hipottico Mercado Comn Iberoamericano, que bien pudiera facilitar el objetivo ltimo y clave de la poltica exterior espaola en este periodo de entrar de alguna forma en la Comunidad Econmica Europea o que, caso de que ello no fuera posible, permitiese a Espaa contar con un organismo de integracin sustitutivo. La Espaa franquista, que haba quedado excluida inicialmente de los procesos de integracin europea puestos en marcha a principios de los aos cincuenta, una vez ve normalizadas en gran medida sus relaciones exteriores y embarcada en un proceso exitoso de desarrollo econmico, tena un especial inters en estrechar lazos con la Comunidad Econmica Europea, plantendose una posible asociacin que pudiera llegar a la integracin. Se explica as que, el 9 de febrero de 1962, Castiella, pecando de un excesivo optimismo en cuanto a la aceptacin de la Espaa franquista por la Europa comunitaria, derivado de las posiciones favorables puestas de maniesto por algunos Estados miembros, dirigiera una carta al presidente del Consejo de Ministros comunitario solicitando formalmente una asociacin susceptible de llegar en su da a la plena integracin. Esta solicitud espa98 La participacin de Espaa en la OEA fue uno de los objetivos que se plante Castiella, iniciando una poltica de acercamiento que culminar el 23 de mayo de 1967 con la rma en Madrid de un Acuerdo de Cooperacin entre Espaa y la OEA, primero que esta organizacin rmaba con un Estado extrarregional. Posteriormente, en 1972, el gobierno espaol estableci una representacin permanente en la OEA. Para las vicisitudes y resultados de este proceso, vase Enrich, 1989: 59-62; y Pereira y Cervantes, 1992: 241-243.

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ola se saldara con el fracaso, quedando sin respuesta alguna hasta diciembre de 1964, momento en que se iniciarn conversaciones exploratorias que, despus de un largo camino, terminaran el 29 de junio de 1970 con la rma entre la Comunidad y Espaa de un simple Acuerdo Comercial Preferencial, que, sin embargo, favorecer de forma signicativa las exportaciones espaolas99. Desde el punto de vista de nuestro estudio, lo que interesa resaltar de este hecho es que pone de maniesto el carcter instrumental con que se plantea la poltica hispanoamericana, en funcin de ciertos objetivos prioritarios, pues desde este primer documento dirigido a las instituciones comunitarias, se juega la carta hispanoamericana para facilitar la apertura de sus puertas, expresndose, una vez ms, la posibilidad de actuar de puente, de intermediario, entre la Comunidad Econmica Europea e Hispanoamrica100. El fracaso de la solicitud de asociacin a la Comunidad Econmica Europea revalorizar durante los aos sesenta el objetivo de contar en Hispanoamrica con un organismo de integracin sustitutorio o, al menos, favorable para los intereses espaoles. Este hecho, unido al mayor realismo econmico que se imprime a las relaciones exteriores, explica la atencin creciente que se dedicar a los nacientes procesos de integracin latinoamericanos, caso, entre otros, del Mercado Comn Centroamricano, y, sobre todo, de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio, plantendose, como se ha apuntado anteriormente, la bsqueda de relaciones ms estrechas con ellos o, incluso, alguna forma de integracin101. En esta lnea de accin, tendente a incorporar plenamente la Espaa franquista al mundo occidental y europeo, utilizando para ello su proyeccin hipanoamericana, se inserta uno de los planes ms ambiciosos y menos realistas de los que formul Castiella durante su mandato, con el n de
99 Tambin acabar en fracaso el intento de Castiella de incorporar Espaa a la OTAN, proceso iniciado en 1959 sobre la base de las opiniones favorables de algunos Estados miembros, y abandonado denitivamente a nales de 1959 ante la imposibilidad de lograr los apoyos necesarios. 100 En esta misma carta que acabamos de mencionar, Castiella seala al respecto: Creo de inters manifestarle que mi gobierno est convencido de que los nexos que unen a Espaa con los pases americanos no han de sufrir mengua con su integracin en la Comunidad, antes al contrario pueden ser una positiva contribucin para resolver los problemas planteados entre aqullos y sta (vase el texto en Truyol, 1972: 157). 101 En este ambiente de mayor proyeccin econmica hay que enmarcar la I y II Asambleas de Comercio Iberoamericano y Filipino, celebradas en Sevilla en 1967 y 1968, en las que el ministro de Comercio, Faustino Garca Monc, aludi a una posible vinculacin de Espaa a los sealados procesos de integracin.

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soslayar las dicultades que existan para que Espaa fuese miembro de la OTAN y de las Comunidades Europeas. Nos referimos a su iniciativa de una Comunidad Atlntica de naturaleza poltica, econmica y estratgica, a travs de la cual se pretendan tres objetivos. Uno, consagrar una cooperacin triangular Europa-Estados Unidos-Hispanoamrica, que permitiese hacer frente a la amenaza comunista y que vendra a ser la culminacin del espritu de la Hispanidad; dos, romper la dialctica excluyente de los bloques a travs de la Comunidad Hispnica de Naciones, armando la autonoma de la poltica de Espaa frente a Estados Unidos; y tres, hacer de Espaa la interlocutora y el puente en el dilogo entre las dos orillas del Atlntico, de forma que se reforzasen las posibilidades de llegar a ser miembro de las Comunidades Europeas y de la OTAN102. Hispanoamrica y la Comunidad Hispnica de Naciones aparecan de nuevo como instrumentos para la consecucin de otros objetivos. El proyecto de Comunidad Atlntica fue defendido por Castiella ante la Asamblea General de las Naciones Unidas el 24 de septiembre de 1963103, sin ningn eco efectivo entre los pases llamados a formar parte de la misma, empezando por Estados Unidos, que lo ignor totalmente. Paralelamente a todo lo anterior, la poltica hispanoamericana encontr en el tema de Gibraltar, tan cercano a Castiella, y en la descolonizacin un punto ms de encuentro y solidaridad entre Espaa y los pases hispanoamericanos, pues al apoyo hispanoamericano a la reivindicacin de Gibraltar en las Naciones Unidas se uni el apoyo espaol a las reivindicaciones hispanoamericanas sobre las islas Malvinas, Belice y Guayana104.
102 Como sealar Castiella, solo una nueva Comunidad Atlntica entendida como frmula de cooperacin internacional entre Europa y las dos Amricas, y dotada de contenido no solo estratgico y econmico, sino tambin poltico y espiritual, podra ser la respuesta proporcionada a la magnitud del reto comunista y la solucin a los ms hondos problemas de nuestros pueblos. Sin embargo, en ltima instancia, el proyecto de Comunidad Atlntica se expande incluso hasta frica: En denitiva, creemos que es preciso adelantarse a los acontecimiento y construir desde ahora un instrumento ecaz de colaboracin euroamericana susceptible de atraer a esta futura Comunidad Atlntica a los nuevos pases africanos y capaz de afrontar con xito las circunstancias del mundo actual. Esta idea, segn el ministro, tendra precedentes varios, siendo el de mayor inters el que se reere a algunas propuestas formuladas para ampliar a otros campos el contenido exclusivamente poltico-militar de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1961). Vase tambin Castiella, 1963. La idea haba sido ya esbozada por Alberto Martn Artajo (Martn Artajo, 1957b: 15). 103 Fernando Mara Castiella, Intervencin en la XVIII Asamblea General de las Naciones Unidas, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1963. 104 Fernando Mara Castiella, Discurso en el Tercer Pleno de la LX Legislatura de las Cortes Espaolas, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores.

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Durante este periodo las relaciones comerciales entre Espaa e Hispanoamrica van a experimentar un signicativo incremento en relacin con el periodo anterior, si bien a partir de 1966 se va a asistir a un progresivo descenso en el ujo comercial con Hispanoamrica, que se acentuar desde 1970 como consecuencia de la rma del Acuerdo Comercial Preferencial entre Espaa y la Comunidad Econmica Europea105. El inicial incremento es consecuencia no tanto de una poltica comercial hacia Hispanoamrica, que es muy dbil a pesar de la retrica106, como de los efectos derivados del proceso de desarrollo econmico que conoce Espaa a partir de 1959 y, especialmente, de los efectos de desviacin del comercio espaol desde la Comunidad Econmica Europea hacia Hispanoamrica, que tiene lugar entre 1960 y 1970 debido a las trabas que para la exportacin espaola supusieron la tarifa exterior comn y el proteccionismo de la poltica agrcola comunitaria107. La importancia que, en todo caso, se concede a la dimensin econmica de la poltica hispanoamericana se maniesta en la visita, ya destacada anteriormente, que Alberto Ullastres, ministro de Comercio, realiza en 1961 a varios pases hispanoamericanos, con los que trata de sentar las bases para una intensicacin de las relaciones econmicas, y en el viaje de Laureano Lpez Rod, ministro-comisario del Plan de Desarrollo, a Hispanoamrica, en 1966, quien visita tambin varios pases con el objetivo de desarrollar la cooperacin cientca y tcnica y vender el modelo de desarrollo espaol108. Esta actividad exterior de contenido econmico pronto empez a concretarse en trminos prcticos. En el periodo de Castiella, Espaa prestar al Banco Interamericano de Desarrollo 20 millones de dlares destinados a favorecer el desarrollo econmico de los pases de la regin y se empezarn
En el periodo 1960-1970, las ventas a la regin americana pasan del 8% al 13% del total exportado por Espaa. En este proceso, 1966 marcar una cota histrica al alcanzar las ventas a Hispanoamrica un 17% del total exportado por Espaa. Vase Alonso y Donoso, 1983: 47-51. 106 Oehling Ruiz seala la ausencia de una efectiva poltica comercial hacia Hispanoamrica, a pesar de las palabras, pues en general, la lnea que puede observarse es de una improvisacin continuada, dentro de una perspectiva de posibilidades y de abundantes proyectos incumplidos, con lo que desde hace aos, la perjudicada principalmente ha sido Espaa, con un incremento del dcit comercial con esos pases (Oehling Ruiz, 1971: 217-220). 107 A esta misma dinmica responde tambin el hecho de que, hasta principios de los aos setenta, Espaa canalizase hacia Amrica Latina unos ujos nancieros del orden de mil millones de dlares (Fernndez Cuesta, 1972: 152). 108 Para este ltimo viaje, vase Lpez Rod, 1991: 64-72.
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a concluir convenios de cooperacin con distintos pases hispanoamericanos, especialmente, primero, en el mbito de la cooperacin social y, despus, en el de la cooperacin tcnica y cientca109. Especial protagonismo tuvieron en este sentido el Ministerio de Trabajo a travs de programas de fomento de mano de obra, el Ministerio de Agricultura con programas de desarrollo regional y el Ministerio de Sanidad. En todo caso, el impacto de estos programas, dada su escasa cuanta, fue ms simblico que otra cosa. Elemento esencial en el proceso conducente a la articulacin prctica de la Comunidad Hispnica de Naciones, como ya se vio al estudiar la poltica de Martn Artajo, fue el sistema de doble nacionalidad. En el mismo ao en que Castiella acceda al cargo se empezaron a concluir los primeros convenios de doble nacionalidad, empezndose por el suscrito con Chile y alcanzando el nmero de once durante su ministerio. Con la paulatina rma de convenios de doble nacionalidad se continuaba, segn Castiella, la construccin de un nuevo orden jurdico iberoamericano que quisiramos ver armarse cada da como expresin institucional y tangible de ese vigilante estado de conciencia que es hoy por hoy la comunidad de pueblos hispnicos, cuyo progreso en el camino de la unidad, de la prosperidad y el orden es tan necesario para ellos mismos como para el equilibrio mundial110. En el terreno cultural, el protagonismo continu principalmente en manos del Instituto de Cultura Hispnica, cuya labor y penetracin en Hispanoamrica, a pesar de su carcter propagandstico y limitado en su proyeccin, no puede menospreciarse111. Lo avanzado en las relaciones entre Espaa y los pases hispanoamericanos durante el la etapa de Castiella fue, sin lugar a dudas, importante

Vase Vilario Pintos, 1989. Fernando Mara Castiella, Discurso pronunciado el 12 de octubre de 1964, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores. Estas mismas palabras aparecern en la amplia Declaracin que acompaa al Convenio de Doble Nacionalidad suscrito con Honduras, en junio de 1966, y se repetirn en trminos parecidos en otros convenios, poniendo de maniesto la losofa sobre la que se sustenta la doble nacionalidad. 111 Para la poltica cultural hacia Hispanoamrica en este periodo, vase Gonzlez Calleja y Pardo Sanz, 1993: 158-164, 173-178. En este mbito destaca la conclusin, en julio de 1960, en el marco del III Congreso de Academias de la Lengua Espaola, celebrado en Bogot, de un Convenio de Asociacin de Academias de la Lengua Espaola, as como la constitucin, con ocasin del IV Congreso celebrado en Buenos Aires, de una Comisin Permanente de la Asociacin de Academias, con sede en Madrid. En cuanto a los estudiantes hispanoamericanos que realizan estudios de tercer ciclo en Espaa, en este periodo se produce un incremento constante, pasando de 3.126 estudiantes en 1962 a 5.624 estudiantes en 1970, que viene a marcar la cota mxima. Vase Alaminos, 1987.
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comparado con el estado en que se encontraban a nales de los aos cincuenta. Los avances, como se ha visto, en algunos casos fueron mucho ms all de los simples vnculos polticos y culturales desarrollados hasta entonces, para entrar en nuevos campos como el econmico, el cientco-tcnico y la cooperacin. Sin embargo, el balance global que cabe hacer de esa poltica en el contexto general de la poltica exterior debe ser matizado, dado que Hispanoamrica, y con ella la Comunidad Hispnica de Naciones, ms all de ser en s misma un objetivo importante de la poltica exterior, se mantuvo como un objetivo principalmente instrumental y de prestigio, a pesar de la retrica en sentido contrario, frente a la prioridad que el rgimen otorgaba a los objetivos europeos y occidentales en su accin exterior. La poltica hispanoamericana, de esta forma, continu siendo una poltica de mltiples usos, en funcin de la distintas coyunturas internacionales en las que se encontr la Espaa franquista, utilizndose, en ltima instancia, ms all de los benecios polticos, culturales y econmicos que de la misma pudieran derivarse, unas veces como poltica de prestigio, otras como poltica de sustitucin y, en ocasiones, como poltica encaminada a reforzar la posicin negociadora de Espaa con Europa y Estados Unidos, lo que explica su relativa consistencia desde un punto de vista global. La explicacin de este hecho hay que encontrarla tambin en la diversicacin de objetivos, todos importantes, que experimenta la poltica exterior del franquismo a partir de este periodo. El cese de Castiella en la crisis gubernamental de octubre de 1959 y el nombramiento de Gregorio Lpez Bravo como ministro de Asuntos Exteriores, a pesar de la continuidad del nuevo ministro y de la consecuncin de algunos de los objetivos planteados por Castiella, abrir un nuevo periodo en la poltica exterior del rgimen, que se corresponde con el inicio del declive biolgico de Franco y que se caracteriza por el hecho de que el condicionamiento de la poltica exterior por la poltica interior alcanzar cotas solo comparables a la de los difciles aos 1942-1949. El cese mismo de Castiella, motivado, ms all del asunto Matesa, por la creciente autonoma de su poltica exterior con relacin a lo que se consideraban los intereses del rgimen, materializada, entre otros hechos, en su posicin crtica y exigente en las negociaciones para la renovacin de los acuerdos con Estados Unidos y en sus posiciones a favor de la descolonizacin de los territorios coloniales espaoles, que chocaban con una poltica interna que no quera cambiar, provocando contradicciones constantes que amenazaban la coherencia y continuidad del rgimen franquista, ser la prueba ms evidente de lo que sealamos. La poltica exterior puesta en marcha por Castiella, atenta antes a la defensa de los intereses nacionales que a la de los
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intereses del rgimen, terminar poniendo contra las cuerdas al franquismo, que en una huida hacia adelante tratar, continuando en parte con las principales lneas desarrolladas por el anterior ministro, de retomar el curso tradicional de la poltica exterior franquista, centrada por encima de todo en la supervivencia del rgimen. Este nuevo periodo tendr dos etapas, que se corresponden con los ministerios de Gregorio Lpez Bravo, de 1969 a 1973, y los de Laureano Lpez Rod y Pedro Cortina Mauri, desde 1973 hasta la muerte de Franco en noviembre de 1975. La diferencia entre ambas residir sobre todo en que mientras en la primera lo que se intenta es seguir las lneas abiertas por Castiella, pero dando prioridad a la superacin de la contradiccin entre la poltica exterior y la poltica interna que amenazaba al rgimen franquista, en la segunda se pasa claramente de nuevo a una poltica exterior defensiva, derivada del aislamiento y la condena internacional que experimentar el rgimen, como consecuencia del triunfo en el mbito interno de las tendencias ms inmovilistas y represoras ante el prximo nal del franquismo112. Con la sustitucin de Castiella por Lpez Bravo lo que se pretende, en consecuencia, es, por un lado, una correccin en la poltica exterior seguida hasta entonces con el n de hacer ms efectiva su adecuacin a los intereses del rgimen franquista, con lo que ello supone de cambio de planteamientos en ciertas lneas de la accin exterior; y, por otro, un refuerzo an mayor de la dimensin econmica de las relaciones exteriores, en consonancia con el nuevo contexto internacional, marcado por la II Dcada del Desarrollo proclamada por las Naciones Unidas y por la reunin de la III Conferencia de la UNCTAD, y con el nuevo contexto espaol, caracterizado por el fuerte desarrollo econmico de los aos sesenta. Los antecedentes de Lpez Bravo, que haba desempeado el cargo de ministro de Industria desde
112 Tierno Galvn explica acertadamente el nuevo periodo que se abre en la poltica exterior cuando dice: En el ao 1969 culmina la ms llamativa de las contradicciones. La poltica internacional templadamente nacionalista no puede ser asumida por un Estado de perspectiva totalitaria, cuyos ltimos supuestos ideolgicos son nacionalistas: de ah la urgente necesidad de volver a los principios, es decir, de retroceder a la ambigedad. Por consiguiente, a la poltica nacional caracterizada, primero, por el neosatelitismo, es decir, por una estrechsima alianza con los Estados Unidos, que termina con la intervencin directa de su embajador en la ltima crisis ministerial; segundo, por la extraordinaria propaganda interna sobre las negociaciones con el Mercado Comn, tercero, por la apertura de relaciones explcitas con los pases del Este, ms la disminucin de la poltica prorabe, intentando de este modo sustituir, con menos tpicos, el antiguo esquema de propaganda, basado en el comunismo, por un nuevo esquema que se utiliza con la misma ambigedad, el oportunismo (Tierno Galvn, 1970: 65).

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1962, explicarn tambin su marcada inclinacin por la dimensin econmica de las relaciones exteriores. De esta forma, no puede decirse que haya un cambio signicativo en las lneas maestras de la poltica exterior establecidas por Castiella, salvo en lo que se reere al alcance poltico que ste haba dado a las mismas113. En denitiva, con el nombramiento de Lpez Bravo se trata de volver a una poltica exterior ms acorde con la poltica interna, que evite riesgos polticos en momentos en los que empieza a hacerse patente el declive biolgico de Franco y el debilitamiento del rgimen, del que el juicio de Burgos de 1970 ser un claro reejo. La solucin pragmtica que pone en marcha Lpez Bravo consistir en, por un lado, privilegiar e impulsar al mximo la dimensin econmica de la accin exterior en la que nada haba que perder y todo que ganar, desideologizando totalmente la misma, en lnea con lo hecho por Castiella, y, por otro lado, disminuir o hacer desaparecer su dimensin poltica, en la que los riesgos eran evidentes, como se haba puesto de maniesto con su antecesor. Los primeros pasos del nuevo ministro se orientaron a cerrar algunas de las cuestiones que Castiella haba dejado abiertas o inconclusas. El 29 de junio de 1970 se rma en Luxemburgo el Acuerdo Comercial Preferencial con la Comunidad Econmica Europea que, aunque quedaba lejos de la aspiracin inicial de asociacin o integracin, supona un primer paso en el acercamiento de la Espaa franquista a la Europa comunitaria. El 6 de agosto de 1970 se rma en Washington el Convenio de Amistad y Cooperacin con Estados Unidos, prrroga de los de 1953, que haba sido el principal motivo para el cese de Castiella por sus posiciones rmes en defensa de los intereses nacionales. Con su rma se alejaba el peligro de una retirada norteamericana, que poda dejar aislado al rgimen. Tambin se desdramatiza la cuestin de Gibraltar y se reanudan las conversaciones con el Reino Unido, aunque sin xito alguno. Al mismo tiempo, se profundiza en las hasta entonces incipientes relaciones con los pases comunistas, que se haban iniciado en la fase nal del periodo anterior. Esta rpida apertura hacia los mismos, siguiendo la estela de la Ostpolitik alemana, culminar momentneamente con el estableci-

Como seala Mariano Aguilar Navarro, la nueva diplomacia de viajes practicada en estos cuatro aos no supuso transformacin de la poltica exterior respecto de la emprendida por su antecesor (que incluso ya haba iniciado la apertura al Este), sino ms bien continuidad, con profundizacin en algunos aspectos (Aguilar Navarro, 1973: 25-27).
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miento, en 1973, de relaciones diplomticas con la Repblica Democrtica Alemana y la Repblica Popular China114. Esta apertura al Este tena como objetivo, sobre todo, buscar nuevos mercados, pero tambin diversicar las relaciones exteriores, ampliar los apoyos internacionales del rgimen, dar una imagen nueva en el exterior y ganar peso internacional. Con estos objetivos se impulsar tambin decididamente la Conferencia de Helsinki sobre la Cooperacin y la Seguridad en Europa. Con todo, las relaciones con la Comunidad Econmica Europea continuaron ocupando un lugar central en la poltica exterior franquista, dada la creciente importancia de los ujos comerciales. Casi recin estrenado el Acuerdo Comercial Preferencial de 1970, la Comunidad ampla, en 1972, sus Estados miembros de seis a nueve, con lo que se plantea la revisin y acomodacin al nuevo escenario de ese Acuerdo Preferencial. La renegociacin del mismo termin el 29 de enero de 1973 con la rma de un Protocolo Adicional. Este ser el ltimo acuerdo suscrito por Espaa y la Comunidad Econmica Europea hasta que ya, en plena transicin poltica, en 1977, se presente la demanda de adhesin, contestada positivamente por el Consejo de Ministros comunitario. Ello da idea del deterioro de la posicin internacional de Espaa en relacin a la Europa democrtica que tendr lugar en los ltimos aos del franquismo. En este periodo, que va de octubre de 1969 a junio de 1973, no se produce ningn cambio substancial en lo que respecta a la poltica hispanoamericana y al proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones. Lo que se reforzar es la especial atencin que el nuevo ministro dedica a potenciar y desarrollar los lazos econmicos, comerciales y de cooperacin entre Espaa y los pases hispanoamericanos, en consonancia con la mayor importancia que atribuye a los intereses econmicos sobre los intereses polticos que, en principio, haban primado en el periodo anterior. Con Lpez Bravo el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones, ms all de la retrica poltica que le es propia, pasar a ser planteado en trminos principalmente econmicos, como base para un eventual proceso de integracin en la lnea ya tradicional de poltica sustitutoria. La importancia que el ministro atribuir a las relaciones econmicas con Hispanoamrica se manifestar en los tres viajes que durante 1971 realiza a varios pases hispanoamericanos con el n de reforzar la mencionada dimensin econmica. Lpez Bravo manifestar, en este sentido, el
Sin embargo, el establecimiento de relaciones diplomticas con los pases comunistas tena todava un lmite claro, que era la Unin Sovitica, con la que solo se lleg a rmar, el 15 de septiembre de 1972, una acuerdo comercial.
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deseo de Espaa de abrir una nueva etapa en sus relaciones fraternales con las naciones surgidas de un tronco comn115. La primera lnea de actuacin se referir a la colaboracin con la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que se transforma en un objetivo de la diplomacia espaola. Lpez Bravo mantuvo el criterio de que era necesario el planteamiento ocial de una posible negociacin con la ALALC con vistas a un acuerdo que pueda llegar a vincularnos con ella, de uno u otro modo, pero con carcter estable y progresivo116. En este sentido, el 27 de mayo de 1971, el Comit Ejecutivo de la ALALC recibi en Uruguay, en sesin extraordinaria, a Lpez Bravo, inicindose los contactos al ms alto nivel. Poco despus, el 14 de junio, se solicit ocialmente que el Consejo de Ministros de la ALALC considerara la oportunidad de que se abrieran conversaciones exploratorias sobre el establecimiento de un acuerdo de relaciones diplomticas globales entre Espaa y la misma (Enrich, 1989: 232). En esta misma lnea, en octubre de 1971, en el marco de la V Asamblea de Comercio Iberoamericano y Filipino, celebrada en Buenos Aires, se habl de nuevo de tantear la posibilidad de un ingreso de Espaa en la ALALC (Senz de Buruaga, 1972: 123-124). En esta misma lnea, se impuls el dilogo y la cooperacin con otros esquemas de integracin regionales y subregionales latinoamericanos. Lpez Bravo no interrumpi los contactos, ya iniciados por Castiella, con los dems procesos de integracin de la regin, ni abdic de la ya tradicional pretensin espaola de ser intermediario o puente entre Amrica y Europa e incluso de constituir uniones aduaneras o zonas de libre cambio con los pases hispanoamericanos117. La segunda lnea de actuacin, directamente relacionada con la anterior, era el desarrollo de la cooperacin integral con Hispanoamrica,
Una nueva etapa caracterizada por plantearse con una visin de conjunto y en la que ms que una poltica con un continente, buscamos iniciar una poltica con un contenido (Gregorio Lpez Bravo, Espaa en Iberoamrica en la dcada de los setenta, Conferencia pronunciada en los Reales Alczares de Sevilla, 26 de abril de 1971, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores). 116 Gregorio Lpez Bravo, Espaa en Iberoamrica en la dcada de los setenta, cit. 117 En concreto, el ministro sealar que en ese deseo de integrarse en Hispanoamrica no existe contradiccin con nuestra vinculacin a Europa, sino que antes bien, puede Espaa servir de nexo entre ambas regiones, porque debo sealar que el artculo 7 de nuestro Acuerdo con la Comunidad Europea deja expresamente abierta a Espaa la posibilidad de constituir uniones aduaneras o zonas de libre cambio, en el espritu de la carta que el ministro de Asuntos Exteriores dirigi al presidente del Consejo de Ministros, el 9 de febrero de 1962 (Gregorio Lpez Bravo, Espaa en Iberoamrica en la dcada de los setenta, cit.).
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bien en relacin con un espacio geogrco, bien en relacin con un objetivo econmico. Finalmente, preconizar la puesta en marcha de empresas multinacionales hispanoamericanas, sin hegemonas de ningn pas, como un nuevo tipo de empresa dotada de varias nacionalidades, que operase en dos o ms pases hispanoamericanos, incluida Espaa, aunando recursos humanos y nancieros con sentido comunitario. Junto a las lneas anteriores, consideradas prioritarias, Lpez Bravo jar dos lneas de actuacin ms, una consistente en desarrollar la concertacin con los pases hispanoamericanos, mediante el fomento de una diplomacia mutuamente informada y amistosamente coordinada sobre los grandes temas de la poltica internacional, y, la otra, en avanzar en el perfeccionamiento de la vida y desarrollo culturales, con atencin preferente al esfuerzo educativo. A estas lneas de actuacin respondern las celebraciones en Madrid de la Conferencia Iberoamericana de Ministros de Planicacin y Desarrollo, en mayo de 1973, y, a principios de junio de 1973, de las I Jornadas HispanoAndinas de Cooperacin Econmica y Tcnica. Esta ltima reunin abri la posibilidad de establecer lneas de cooperacin en campos especcos y permiti la constitucin de una Comisin Mixta Hispano-Andina. Era la primera vez que la Comisin del Acuerdo de Cartagena, que haba puesto en pie el Grupo Andino en mayo de 1969, estableca una vinculacin institucional con un pas situado geogrcamente fuera del continente americano, crendose tambin dos Secretaras Permanentes, una en la Junta del Grupo Andino y otra en el Instituto de Cultura Hispnica118. Sin embargo, en el terreno prctico las relaciones comerciales entre Espaa e Hispanoamrica no experimentaron en este periodo crecimiento alguno, sino progresivos y continuos retrocesos en razn del efecto de desviacin del comercio que ejerca el Acuerdo Comercial Preferencial con la Comunidad Econmica Europea119.
118 Con anterioridad a las I Jornadas Hispano-Andinas, Espaa haba prestado ya apoyo nanciero al Grupo Andino con una lnea de crdito de 10 millones de dlares a favor de la Corporacin Andina de Fomento (Enrich, 1989: 236-238). 119 En los primeros aos de la dcada de los setenta, la tendencia al alza de las exportaciones espaolas a Hispanoamrica se invirti, debido a su creciente orientacin hacia Europa como consecuencia del Acuerdo Comercial Preferencial mencionado. De esta forma, si en 1970 Amrica Latina era la destinataria de algo menos de un 13% de las exportaciones espaolas, en 1975 solo se llegaba al 10% con tendencia a un mayor descenso en los aos posteriores (Ruiz Ligero, 1978). En lo que respecta a las inversiones directas, en el periodo 1969-1973, las destinadas a los pases hispanoamericanos se multiplicaron por tres, pasando de 418 millones de pesetas en 1969, lo que representaba el

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En suma, la poltica hispanoamericana de Lpez Bravo no cambia nada en cuanto a su carcter de poltica sustitutiva o instrumental, en funcin de otros objetivos que no se podan lograr o que se estimaban ms importantes, segn los diferentes contextos en los que tendr que moverse la Espaa franquista120. Lo anterior, unido a la imposibilidad de protagonizar una poltica exterior efectiva y moderna mientras se mantuviese una poltica interna marcadamente autoritaria, explicar los magros resultados no retricos de la poltica hispanoamericana de Lpez Bravo. El 8 de junio de 1973 se produce un importante cambio de gobierno, accediendo el almirante Luis Carrero Blanco a la presidencia del mismo. Por primera vez, Franco, en plena decadencia fsica, dejaba la presidencia del gobierno, aunque no la jefatura del Estado y el mando supremo de las Fuerzas Armadas. En Asuntos Exteriores, Lpez Bravo es sustituido por Laureano Lpez Rod, otro tecncrata miembro tambin del Opus Dei, sin experiencia diplomtica, que proviene igualmente de desempear labores ministeriales en el rea econmica. La poltica exterior del nuevo gobierno no variar sustancialmente en relacin con la de Lpez Bravo, si bien el reforzamiento en el gobierno de los sectores ms inmovilistas, el recrudecimiento de la represin como consecuencia de una oposicin creciente, el progresivo debilitamiento del rgimen y el paralelo debilitamiento de su posicin internacional, congurarn un escenario interno e internacional cada vez ms problemtico para el franquismo121. Lpez Rod, cuyo mandato terminar el 4 de enero de 1974, pocos meses despus de su nombramiento, dedicar muy escasa atencin a la poltica hispanoamericana, limitndose a continuar con la poltica de relaciones econmicas de su antecesor, tratando de estar presente en los procesos de integracin latinoamericanos, donde se obtienen algunos xitos.
45% de las inversiones totales, a 1.250 millones de pesetas en 1973, lo que representaba, sin embargo, un 28,99% del total, como consecuencia de haberse multiplicado por seis las inversiones espaolas en el resto del mundo en ese mismo periodo (Erice, 1978: 174). 120 Esta realidad se destaca durante el propio franquismo. En concreto, Oehling Ruiz sealar que las relaciones de Espaa con Hispanoamrica se han movido a un nivel internacional y hay que empezar a pensar con mentalidad supranacional, porque cuantos ms contactos e intercambios se dan entre nuestros pases, mayor es la conciencia y la conguracin de los rasgos fundamentales actuales de nuestra natural comunidad econmica, a lo que se aade el que solo una verdadera proyeccin de Espaa en Amrica puede reforzar nuestra posicin negociadora ante la Comunidad Europea (Oehling Ruiz, 1971: 221). 121 La prueba es que, segn Armero, durante los aproximadamente seis meses que dur el mandato de Lpez Rod como ministro de Asuntos Exteriores, ste no habl prcticamente de poltica exterior con Franco ni con Carrero Blanco (Armero, 1978: 222). 69

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En este sentido, ante el fracaso de la solicitud de alguna forma de integracin en la ALALC, como consecuencia de la negativa de Mxico y de otros pases hispanoamericanos que, por otro lado, empezaba ya a dar seales de estancamiento, la estrategia se orientar principalmente hacia el Grupo Andino, siguiendo una lnea ya iniciada, como acabamos de ver, por el anterior ministro de Asuntos Exteriores. Los frutos los empezar a recoger Lpez Rod, quien clausurar las I Jornadas Hispano-Andinas de Cooperacin Econmica y Tcnica. En la misma lnea se inserta la rma de un Convenio de Cooperacin Tcnica entre Espaa y la Corporacin Andina de Comercio, la entrada de Espaa en la Asociacin Latinoamericana de Instituciones Financieras de Desarrollo en octubre de 1974, y, en diciembre de ese mismo ao, se aprueba su ingreso en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Enrich, 1989: 236-238). Con todo, como hemos apuntado, ms all de esos resultados, producto de la gestin de sus antecesores, el corto mandato de Lpez Rod no supuso impulso alguno en las relaciones con Hispanoamrica. Tampoco el nal del rgimen, ya en plena crisis, era el mejor momento para un replanteamiento de la poltica hispanoamericana. Este hecho, unido a la prioridad absoluta que en esos momentos difciles para el rgimen se atribuye a Europa, y a la crisis econmica mundial que se haba abierto en 1972-1973, explican que en este periodo se produzca un languidecimiento del inters por desarrollar las relaciones con Hispanoamrica122. Esta tendencia se acentuar an ms en los dos ltimos aos del franquismo. El asesinato de Carrero Blanco por el grupo terrorista ETA, el 20 de diciembre de 1973, dar lugar a un nuevo gobierno en el que se impondrn los sectores ms duros e inmovilistas del rgimen, con Carlos Arias Navarro, anterior ministro de Gobernacin, como presidente del gobierno123. El cargo de ministro de Asuntos Exteriores recaer en el diplomtico Pedro Cortina Mauri. Con l se cierra la poltica exterior del franquismo. Durante su mandato, con Franco enfermo, no hubo una poltica exterior protagonista, sino una actitud principalmente defensiva, un ir a remolque de los acontecimientos internacionales, situacin cada vez ms difcil para el rgimen franquista,
122 En la parte de sus memorias dedicada a este periodo, Hispanoamrica no est entre sus preocupaciones y prcticamente no merece comentario alguno, ms all del nombramiento de Alfonso de Borbn como presidente del Instituto de Cultura Hispnica o de la referencia a alguna visita, como la del presiente argentino Campora (Lpez Rod, 1992: 398-540). 123 Carlos Arias Navarro, anteriormente director general de Seguridad, alcalde de Madrid y ministro de la Gobernacin, se haba dedicado casi exclusivamente a tareas de represin interna, desconociendo totalmente el mundo internacional.

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anteponindo sin disimulos los intereses de permanencia y mantenimiento de un rgimen que agonizaba a los intereses de Espaa. La etapa nal del franquismo termina con el aislamiento internacional. El paralelismo entre el aislamiento y la condena exterior de que fue objeto en los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial y el aislamiento y la condena que experimenta treinta aos ms tarde es evidente. La diferencia ms notable se encuentra, sin embargo, en que si el primer aislamiento reforzar al rgimen franquista, este ltimo lo debilitar an ms y contribuir, unido a la oposicin interna, a impedir en ltima instancia su continuidad. Toda una serie de acontecimientos en ntima relacin, internos e internacionales, contribuirn a perlar un escenario internacional hostil y a debilitar las posiciones exteriores del rgimen franquista y, con ello, su poltica exterior. Sin entrar a considerar los acontecimientos internos, marcados por una oposicin cada vez ms amplia, fuerte y activa que tendr una importancia decisiva en el nal del franquismo, y centrndonos en los acontecimientos internacionales, hay que destacar, en primer lugar, el grave deterioro que experimentan las relaciones con la Iglesia catlica y la Santa Sede, lo que se traduce en la congelacin de las negociaciones que desde haca tiempo se llevaban a cabo para la rma de un nuevo Concordato. El rgimen perda con ello un apoyo hasta haca poco fundamental. Al mismo tiempo, se produce en Portugal el triunfo de la Revolucin de los Claveles, el 25 de abril de 1974, que pona n a una dictadura an ms larga que la espaola y supona la prdida de un aliado tradicional e incondicional dentro de la misma pennsula Ibrica, introduciendo un factor aadido de inestabilidad poltica en cuanto a la continuidad del rgimen en una Europa Occidental ya sin dictaduras. A lo anterior se aadir el agravamiento de la enfermedad de Franco, que adems de debilitar un rgimen basado en el poder y la gura irrepetible de una persona, como casi todas las dictaduras, plantear con toda su crudeza el problema de la sucesin y, con ello, de la continuidad del mismo, provocando el endurecimiento de la represin. Este endurecimiento se traduce no solo en trminos prcticos sino igualmente formales, como en la publicacin de la Ley Antiterrorista de 26 de agosto de 1975, en la supresin de los artculos 15 y 18 del Fuero de los Espaoles y, sobre todo, en las 11 penas de muerte dictadas contra otras tantas personas acusadas de actividades terroristas. El proceso culmina, el 27 de septiembre de 1975, con la ejecucin de cinco de los condenados. Todo ello provoca, primero, fuertes presiones internacionales para evitar la ejecucin de las sentencias de muerte, incluida la peticin de clemencia del papa Pablo VI, y, despus, la condena y el aislamiento internacional
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del rgimen. Varios embajadores en Madrid son llamados por sus respectivos gobiernos. El gobierno mexicano pide que Espaa sea expulsada de las Naciones Unidas. La Comunidad Europea, adems de condenar al rgimen, suspendo toda negociacin con Espaa. El paralelismo de estos momentos nales que vive el franquismo con lo vivido inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial es patente si, adems, tenemos en cuenta, como se acaba de sealar, que Mxico solicit en la Asamblea General de las Naciones Unidas la expulsin de Espaa. El rgimen que empez aislado, acabara aislado y, como en otros momentos del franquismo, se volver a echar la culpa a los sempiternos enemigos de Espaa. En este contexto de debilitamiento y deterioro de la posicin internacional de la Espaa franquista no hubo tiempo para la articulacin de una poltica exterior activa ni los acontecimientos lo permitieron. La poltica exterior pas a ser una pura reaccin defensiva, cuya prioridad absoluta y exclusiva ser, como siempre, la supervivencia del rgimen. Dos cuestiones clave de la poltica exterior espaola, como la renegociacin del Convenio de 1970 con Estados Unidos y la descolonizacin del Shara, ltima colonia espaola, experimentarn directamente los efectos negativos de este contexto124. La poltica hispanoamericana prcticamente se reduce a la mnima expresin, repitindose, como en el periodo de 1945-1949, la bsqueda de apoyos hispanoamericanos que paliasen el aislamiento internacional. En las declaraciones ociales se vuelve a echar mano, una vez ms, de stos pases para tratar de demostrar que el rgimen franquista no estaba solo en el mundo, por ms que Europa le diera la espalda. De nuevo aparece con claridad el carcter sustitutorio de la poltica hispanoamericana. La muerte de Franco el 20 de noviembre de 1975, cierra, sin lugar a dudas, toda una larga etapa de la poltica exterior espaola. En esa fecha se abre una nueva etapa en la historia de Espaa: la transicin democrtica, que llega hasta el 29 de diciembre de 1978, con la entrada en vigor de la Constitucin espaola. Esta etapa se corresponde tambin con el inicio de una nueva poltica exterior. Sin embargo, el franquismo sin Franco todava iba a durar unos meses. El 15 de diciembre de 1975, Carlos Arias Navarro, designado de nuevo presidente de gobierno, nombra ministro de Asuntos Exteriores a Jos Mara de Areilza. Con ello, se pretenda recuperar la posicin internacional perdida y encontrar los apoyos exteriores necesarios para el xito de su proyecto de reforma poltica, consistente en el mantenimiento de un sistema autoritario
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Vanse Armero, 1978: 224-232; y Espadas Burgos, 1988: 254-260. 72

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sin Franco. Sin embargo, el presidente del gobierno, como sealar precisamente Areilza, careca de los ms mnimos conocimientos e inters por las cuestiones nacionales y, sobre todo, internacionales, siendo su experiencia principalmente policiaca y represiva125. Durante su presidencia, una vez ms la poltica exterior se pone sin tapujos al servicio de la poltica interna y, en este caso, de la continuidad camuada del rgimen. De esta forma, la poltica exterior de Areilza tendr como objetivo casi exclusivo mejorar la deteriorada imagen de Espaa en Occidente y lograr que la reforma continuista de Arias Navarro sea aceptada por Europa y por Estados Unidos126. Todos sus esfuerzos se orientarn en ese sentido127. Hispanoamrica pasa a un plano totalmente secundario en la accin exterior. Solo en el captulo de las relaciones con Estados Unidos se puede hablar de xito en la poltica exterior. Estados Unidos, en un claro gesto de apoyo al proceso de reforma, al franquismo sin Franco que pretenda Arias Navarro, al contrario de lo que sucedi con el resto de los pases occidentales, accedi rpidamente a abrir negociaciones con el objetivo de mejorar los trminos del Acuerdo-marco rmado anteriormente, el 27 de septiembre de 1975, con Franco todava vivo, por Cortina Mauri. El 24 de enero de 1976 se rmaba en Madrid, accediendo a la pretensin espaola, un Tratado de Amistad y Cooperacin, acompaado de varios acuerdos complementarios, que supona una indudable mejora para los intereses espaoles128. Con relacin a Europa, por el contrario, los numerosos viajes de Areilza se saldarn exclusivamente con sonrisas y buenas palabras, sin que se logren los deseados compromisos de apoyo. La Europa democrtica, en clara sintona con la oposicin espaola, apostaba decididamente por el restablecimiento de la democracia y negaba su apoyo al continuismo de Arias Navarro. El fracaso del proyecto Arias Navarro fue pronto evidente, tanto interna como internacionalmente. Al hundirse el plan Arias de reforma poltica
125 Dice textualmente: Su talla de gobernante era cuestionable; su autoridad nula. No conoca a fondo los problemas polticos, econmicos ni sociales del pas. Su experiencia era esencialmente policiaca y represiva. () En materia internacional, su indiferencia y desconocimiento rayaba en lo extremo. Cuando se le planteaba algn problema de gran envergadura exterior, sacaba de un dossier que tena a mano una hoja preparada por los servicios que haca referencia a un episodio minsculo, casi siempre personal, de tipo policiaco o conictivo de menor orden (Areilza, 1977: 216). 126 En opinin de Emilio Menndez del Valle, los deseos democratizadores de Areilza eran sinceros (Menndez del Valle, 1989: 718-719). 127 Otros autores consideran, sin embargo, que en esos momentos la atencin y el inters de Areilza estaban mucho ms centrados en los asuntos internos que en los exteriores. Vanse Armero, 1989: 23; y Mesa, 1992: 144. 128 Vanse Marquina, 1986: 881-891; y Menndez del Valle, 1989: 728-731.

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se desvanecer la poltica exterior de Areilza. En ltima instancia, como seala Menndez del Valle, el proyecto de poltica interna y exterior que tenan el presidente del gobierno y el ministro de Asuntos Exteriores no era el mismo, por lo que la falta de entendimiento entre ambos fue total (Menndez del Valle, 1989: 723). Este hecho explicara la falta de consistencia de la accin exterior de Areilza. En resumen, como hemos visto, el franquismo desde el primer momento institucionalizar y ocializar la idea de la Hispanidad, asumiendo la interpretacin fascista de la misma como parte fundamental del acervo doctrinal del rgimen, como una forma de legitimarse hacia el interior y de proyectarse y buscar apoyos en el exterior, armando su protagonismo internacional y haciendo de la misma la base de su poltica hispanoamericana. La dictadura franquista adaptar a sus propios intereses, tanto internos como internacionales, los presupuestos fascistas sobre los que se haba construido la idea de la Hispanidad a lo largo de los aos treinta, formulando un modelo de relaciones con Hispanoamrica variable en sus expresiones concretas en funcin de los distintos escenarios internacionales en los que tendr que moverse desde 1939 hasta 1975. De esta forma, durante el franquismo la poltica hispanoamericana y, con ella, el proyecto de la Hispanidad y la Comunidad Hispnica de Naciones, tuvo siempre un carcter discontinuo y casi siempre subordinado a los intereses del rgimen. De ah la consideracin de esa poltica, ms all de lo mesinico e irreal de sus objetivos ltimos, como poltica instrumental y de mltiples usos, en la que la retrica era siempre ms importante que el contenido. Unas veces, casi siempre, se utiliz como poltica de sustitucin, dirigida a suplir las carencias propias de la poltica exterior en otros mbitos, como el occidental y, especialmente, el europeo, que se consideraban prioritarios, pero no era posible alcanzarlos plenamente. Otras veces se us como poltica de presin o de negociacin a efectos de conseguir otros objetivos en otros aspectos de la poltica exterior. Finalmente, siempre se utiliz como una poltica de legitimacin, cuando en el mbito interno se cuestionaba la legitimidad del rgimen y en el internacional la Espaa franquista se encontraba aislada o hurfana de apoyos. Lo que el franquismo nunca desarroll, ni poda hacerlo por su carcter totalitario, fue una poltica hispanoamericana realista, consistente, coherente con los intereses nacionales y solidaria en la democracia y el desarrollo de los pases hispanoamericanos, que era la nica que hubiera permitido sentar las bases de una real, y no retrica, Comunidad Iberoamericana.

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3. POLTICA EXTERIOR DE LA ESPAA DEMOCRTICA

I.  CONSENSO Y DISENSO EN LA POLTICA EXTERIOR: UNA POLTICA DE ESTADO?1

I.1.  El debate en torno al consenso en la poltica exterior de Espaa El tema del consenso y el disenso ha estado presente en la poltica exterior espaola desde los inicios de la transicin democrtica, aunque solo fuera como reejo del consenso en materia interna que permiti el xito de la misma. De hecho, la poltica exterior que se pone en marcha a partir de ese momento va a descansar en un consenso tcito, positivo y negativo segn las cuestiones, que facilitar la consolidacin de la democracia en Espaa. Un consenso que solo se romper entre 1980 y 1984, ante la necesidad de denir la poltica de seguridad y defensa y, muy en concreto, la pertenencia o no de Espaa a la OTAN, pero que volver a hacerse presente, es verdad que en trminos ms tcitos todava, en la poltica exterior desde 1984 hasta 2002, momento a partir del cual el disenso marcar profundamente esa poltica. La importancia de este tema, con connotaciones, lgicamente, de primera importancia para la poltica iberoamericana de Espaa, reside en el hecho de que la poltica exterior en un Estado democrtico, en sus lneas maestras y principios bsicos, debe considerarse como una poltica de Estado, que est por encima de los cambios y alternancia en el gobierno. Una poltica slida, consistente y creble no puede estar dando bandazos en funcin de los distintos gobiernos que se sucedan en un Estado, so pena, en caso contrario, de convertir esa poltica en un simple instrumento poltico e ideolgico al servicio exclusivo del gobierno de turno, reducir la

1 Una parte de las consideraciones contenidas en este apartado proceden un estudio realizado para el Real Instituto Elcano. Vase Arenal, 2008a.

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credibilidad internacional de la misma y no atender a la defensa de los intereses nacionales2. Sin embargo, la idea del consenso como base de la poltica exterior, a pesar de ser una demanda reiterada de una parte signicativa de las instituciones del Estado y de la sociedad espaola, no es algo que est, ni mucho menos, plenamente asumido entre los polticos y especialistas en poltica exterior. Especialmente en los ltimo aos, una parte de la clase poltica y de la doctrina no lo consideran necesario ni benecioso desde la perspectiva del funcionamiento de un Estado, llegndose a armar que el disenso es incluso necesario y consustancial en el funcionamiento democrtico y normalizado de cualquier Estado. Este hecho se debe, en nuestra opinin, a que, por un lado, no se acaba de entender adecuadamente en qu consiste el consenso y, por otro, a que se toma como referencia la poltica exterior de los Estados occidentales con una larga tradicin democrtica, en los que la cuestin del consenso ni se plantea siquiera, pues, ms all de los cambios que en su despliegue concreto pueda experimentar su poltica exterior como consecuencia de la alternancia en el poder, las lneas maestras y los principios que la inspiran prcticamente casi nunca se ponen en entredicho3. Dejando, de momento, de lado el debate sobre este tema en al mbito de los partidos polticos y centrndonos en el debate acadmico4, que es el
2 Estas mismas ideas las expresa con rotundidad, en el contexto de una crtica a los gobiernos populares de Aznar y a los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero por la ausencia de consenso, un poltico con contrastado peso en la vida poltica espaola, como Duran i Lleida: En cualquier Estado serio y que aspire a un papel respetado en el contexto internacional, la poltica exterior no puede variar segn el color de los respectivos gobiernos. Ha de existir una continuidad de propsito y una lenta decantacin que otorgue identidad a la poltica exterior y que permita consolidar alianzas y posiciones. () Se trata de una cuestin de Estado, de una poltica de Estado que requiere el mximo consenso (Duran i Lleida, 2009: 325). 3 La continuidad en la poltica exterior y el consenso, en el sentido explicado, estn tan interiorizados en la cultura poltica de los Estados con larga tradicin democrtica que no existe debate, ni poltico ni acadmico, sobre esta cuestin, de forma que la idea de consenso ni siquiera suele estar presente en la agenda poltica de dichos Estados. Se da por hecho entre los partidos polticos que estn en condiciones de acceder al gobierno, salvo notable excepcin, que hay unas lneas maestras y principios bsicos en la poltica exterior del Estado, acordes con los intereses nacionales, que estn al margen de la crtica y el debate poltico y que no se ven afectados por los cambios que se puedan derivar de una alternancia en el gobierno. En estos Estados, consecuentemente, hablar de consenso no tiene sentido, pues es algo largamente interiorizado por los principales partidos polticos. 4 Para un debate sobre la necesidad del consenso, en el que participaron diplomticos, polticos y acadmicos, que reeja la diversidad de posiciones existentes en Espaa, vase Fundacin Alternativas, 2005.

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que puede realmente arrojar luz sobre este punto, las posiciones, como hemos apuntado, estn enfrentadas, al menos en principio, aunque por razones no estrictamente polticas, sino por razones diversas en cuanto a la coherencia y ecacia de la poltica exterior y a la necesidad y conveniencia o no del consenso en el caso de una poltica exterior normalizada. Las posiciones existentes entre los acadmicos espaoles en esta cuestin son fundamentalmente tres. La primera, la de los que deenden que el consenso ha sido en trminos generales una constante de la poltica exterior espaola desde 1976 hasta 2002 y, por lo tanto, sostienen la necesidad de volver al consenso en poltica exterior, como forma de que la misma tenga continuidad y, consecuentemente, sea creble, consistente y ecaz. La segunda, la de los que consideran que realmente nunca ha habido un consenso propiamente dicho en la poltica exterior de Espaa desde el nal de la transicin democrtica, sino simplemente una oposicin dbil en la materia, por lo que la situacin actual de disenso no puede extraar. Por ltimo, la posicin de los que, reconociendo que el consenso fue una realidad en trminos generales desde 1976 hasta 2002, sin embargo, consideran que, una vez normalizada plenamente la poltica exterior, lo lgico en un Estado democrtico es el nal de la cultura del consenso y la armacin del disenso. Entre estas dos ltimas posiciones las diferencias, como veremos, son ms de matiz que de fondo. Entre los que deenden el consenso como una prctica habitual en la poltica exterior espaola y en general en la poltica exterior de los pases democrticos desarrollados y, por lo tanto, apuestan por una recuperacin del mismo en el caso de Espaa, se encuentra el autor de este estudio (Arenal, 2004a: 126; 2004b: 86, y 2008a). Las razones que llevan a esta posicin se desarrollarn extensamente en el siguiente apartado, relativo al alcance y sentido del consenso. En la misma direccin se pronuncia Felipe Sahagn. La posicin de este especialista tiene la virtud de situar el problema en su punto clave, en orden a su claricacin y correcto planteamiento, que es empezar por distinguir entre objetivos estratgicos y tcticos a la hora de hablar de la necesidad del consenso5. Tambin se puede incluir en esta misma lnea a Carlos Espsito,
5 Despus de reconocer las dicultades que existen para construir pactos de Estado a partir de 2002, Sahagn apunta muy acertadamente como una de las causas la confusin por muchos entre objetivos tcticos y estratgicos, aadiendo que sobre los medios y los objetivos tcticos no tiene sentido esperar acuerdos de Estado, pero, por el contrario, considera que sobre los objetivos estratgicos convendra seguir contando con ellos (los acuerdos de Estado) en aras de la previsibilidad y solidez imprescindibles para ser tomados en serio en la sociedad internacional (Sahagn, 2005: 266-267).

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que despus de pasar brevemente revista a las distintas posiciones existentes sobre la cuestin, se inclina en todo caso por la necesidad del mismo (Espsito, 2005: 3-4). En el segundo grupo, que niega la existencia y la necesidad del consenso en la poltica exterior espaola, salvo en momentos puntuales como los de la transicin democrtica, entre otros se sitan Nicols Sartorius, Vicente Palacio de Oteyza y Fernando Rodrigo6. Esta posicin ser ms tarde matizada por el propio Palacio de Oteyza, en la propuesta de poltica exterior que realiza de cara a las elecciones de marzo de 2008, recuperando, ante los decisivos retos a que, en su opinin, se enfrenta la poltica exterior espaola, la idea de la necesidad del consenso, al menos como punto de arranque de una nueva etapa en la poltica exterior de Espaa: En este sentido, un primer paso positivo sera que el nuevo gobierno convoque al ms alto nivel al resto de partidos, constituyendo un foro estable y de carcter regular () para el relanzamiento de la poltica exterior en los trminos expuestos, lo cual signicara una de las reformas polticas de mayor calado de nuestra historia democrtica. El objetivo es llegar lo antes posible a un pacto de Estado, a un consenso bsico sobre un ncleo reducido de asuntos estratgicos a salvo de su utilizacin partidista con el objeto de sentar unas bases slidas para el funcionamiento del sistema (Palacio de Oteyza, 2008: 104). En este ltimo trabajo, Palacio de Oteyza evoluciona desde sus posiciones iniciales y, lo que es ms importante, concreta lo que entiende por consenso, reducindolo a un consenso bsico sobre un ncleo reducido de asuntos estratgicos, con lo que, como veremos, se aproxima a la posicin que defendemos en relacin a lo que signica el consenso y a la necesidad del mismo.

6 Sus palabras, al referirse el deseo manifestado por el presidente del gobierno, Rodrguez Zapatero, de volver al consenso, en su discurso de investidura en abril de 2004, son claras en este sentido: El problema estriba en que nunca ha existido el tan manido consenso: lo que ha ocurrido durante los ltimos veinte aos ha sido ms bien que la oposicin a la poltica del gobierno de turno ha sido tan dbil e inarticulada que no supona ni siquiera un desafo intelectual a la poltica exterior existente (Palacio de Oteyza y Rodrigo, 2004: 89). Para estos especialistas, el consenso ni siquiera es deseable por los costes que implica su bsqueda: Dejada atrs la poca de la transicin, donde la bsqueda de consensos estaba justicada por la necesidad de construir un nuevo sistema constitucional, el consenso como forma de solucionar los problemas polticos consume demasiado tiempo y recursos para articular la vida poltica cotidiana. En denitiva, concluyen, resulta imposible excluir del debate poltico los asuntos exteriores (Palacio de Oteyza y Rodrigo 2004: 90). Esta tesis es defendida tambin por Nicols Sartorius, Fernando Rodrigo y Vicente Palacio en el artculo Por un nuevo consenso en poltica exterior, publicado en El Pas, el 25 de febrero de 2005.

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En este mismo grupo de especialistas, que niegan la existencia de un consenso estable en materia de poltica exterior espaola, se encuentra igualmente Rafael Calduch7. Finalmente, puede distinguirse un tercer grupo de especialistas que, como ya hemos apuntado, consideran que, una vez normalizada plenamente la poltica exterior, lo lgico en un Estado democrtico es el nal de la cultura del consenso y la armacin del disenso. En esta lnea, entre otros, se sitan Esther Barb y Albert Aixal. Para Barb, que no nos aclara qu entiende por consenso, con todo lo que ello supone, en 2005 se ha producido la normalizacin del disenso entre las fuerzas polticas parlamentarias (PSOE y PP) a la hora de elaborar la poltica exterior8. Para esta especialista, la desaparicin del consenso ha supuesto la normalizacin de la poltica exterior espaola y es un sntoma ms de europeizacin (Barb, 2006: 290). Con todo, no queda claro si, en ltima instancia, Barb deja abierta la puerta a la necesidad de un mnimo consenso bsico, en aras de garantizar una cierta continuidad en la poltica exterior, que no se ha podido abordar en los ltimos tiempos, debido a la crispacin y a las descalicaciones polticas y personales9. En una lnea parecida, aunque no idntica a la anterior, pues parece que su armacin del disenso deriva de la imposibilidad del consenso, se sita Albert Aixal, que partiendo de que desde mediados de los aos ochenta, la poltica exterior se construy sobre unos esquemas aceptados por los dos grandes partidos, dando lugar a un consenso difuso en la poltica exterior espaola, desde 2006, como consecuencia de la politizacin de la accin
7 Este especialista, consecuentemente con esa posicin, considera que no se puede atribuir al gobierno de Aznar la ruptura de un consenso que nunca se articul de forma explcita por los principales partidos con representacin parlamentaria y que, por tanto, la sociedad espaola nunca ha podido percibir de un modo claro e inequvoco (Calduch, 2004: 35). 8 Con ello, contina Barb, se deja atrs la cultura poltica del consenso vinculada en su momento a la necesidad espaola de insertarse en el sistema europeo e internacional para entrar en un escenario en el que la poltica exterior espaola nos remite a ideologizacin y politizacin (Barb, 2006: 289). El hecho de asumir la desaparicin de la cultura poltica del consenso ha hecho aorar entre los polticos () referencias a principios ticos y valores en el discurso de la poltica exterior espaola (Barb, 2006: 290). 9 Si as fuese, nos encontraramos de nuevo con una matizacin que, de concretarse por parte de la especialista, en el sentido de denir qu entiende por ese mnimo acuerdo, pues en ningn caso emplea la palabra consenso, nos llevara probablemente, al igual que suceda con Palacio de Oteyza, a coincidir de manera signicativa en relacin con la necesidad de un consenso bsico en poltica exterior. Sus palabras son relevantes en este sentido: 2005 puede considerarse el ao de la normalizacin del disenso, pero no ha sido momento de debate poltico para abordar esos lmites naturales (base mnima en trminos de continuidad internacional de Espaa) ni cualquier otra cuestin de poltica exterior (Barb, 2006: 290).

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exterior, la situacin es distinta. El resultado es que la imposibilidad de llegar a un consenso en poltica exterior ha hecho que, desde 2006 ambos partidos hayan aceptado progresivamente que no debe intentarse forzar un consenso imposible sobre la base de unos mnimos inoperativos, sino saber gestionar el disenso para posibilitar que cada partido pueda aplicar su propia poltica exterior cuando goce de la conanza de los ciudadanos. Sin embargo, como suceda en el caso de los especialistas anteriormente mencionados, esa renuncia a establecer unas nuevas bases de consenso no supone que no haya que denir unos nuevos lmites para el disenso, que denan las reglas del juego democrtico en el mbito de la poltica exterior (Aixal, 2008: 39 y 41). En denitiva, que de nuevo estamos ante un rechazo del consenso, pero acompaado inmediatamente de la armacin de que es necesario un mnimo acuerdo sobre los lmites del disenso, con todo lo confusa que supone esta armacin, al no haberse, una vez ms, precisado qu se entiende por consenso y cul es su alcance.

I.2. Alcance y sentido del consenso en la poltica exterior En consecuencia, hablar de consenso en materia de poltica exterior, lo que supone lgicamente referirse a un Estado democrtico10, exige necesariamente unas consideraciones previas con el n de entender adecuadamente el sentido y alcance del mismo, su aplicacin al caso de la poltica exterior y de la poltica iberoamericana de Espaa y, por lo tanto, su relacin con el debate que se acaba de analizar. a) Hay que empezar concretando lo que signica hablar de consenso en poltica exterior, pues, como sealbamos, es en relacin con su signicado y alcance que surge el debate y la confusin en torno al mismo. En nuestra opinin, el consenso en materia de poltica exterior signica pura y simplemente el acuerdo entre los principales partidos polticos de un Estado en cuanto a las lneas o coordenadas maestras, prioridades y principios bsicos que deben denir la poltica exterior de ese Estado. Se reere, por lo tanto, exclusivamente al acuerdo sobre las lneas maestras de la polti-

Como es lgico, el consenso solo tiene sentido cuando nos referimos a un Estado democrtico, en el que, en consecuencia, existen distintos planteamientos polticos e ideolgicos, en materia de poltica interna y de poltica exterior, y hay la posibilidad de alternancia de los partidos polticos en el gobierno. En un rgimen autoritario, como fue el franquista, no tiene ningn sentido hablar de consenso.
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ca exterior, la denicin de sus prioridades, en cuanto que stas marcan todo el modelo de poltica exterior de un Estado, y la aceptacin de unos principios y valores bsicos, lo que supone que el consenso no abarca los desarrollos y despliegues concretos, bilaterales y multilaterales, de esa poltica exterior y la articulacin prctica de la misma, que responder lgicamente a los planteamientos polticos e ideolgicos y al proyecto de gobierno del partido o partidos en el poder11. El consenso, por lo tanto, no supone ni la desaparicin de la crtica, ni la ausencia de confrontacin de posiciones, ni la inexistencia de debate poltico en torno a lo que deben ser las prioridades y los principios o lo acertado o no de la poltica exterior. Solo, como hemos sealado, quedarn fuera de esa crtica y debate poltico las lneas maestras, las prioridades y los principios bsicos que inspiran la misma. En este sentido, hay que distinguir claramente entre objetivos estratgicos y no estratgicos desde el punto de vista de los intereses nacionales12, debiendo centrarse el consenso en los primeros, lo que nos remite, como apuntamos, a las lneas maestras, prioridades y principios bsicos que denen la poltica exterior de un Estado y no a los despliegues concretos, que lgicamente diferencian los programas de unos partidos polticos de otros. Esto no signica, sin embargo, que el partidismo o el electoralismo deba marcar la poltica exterior, pues entonces el consenso sera extraordinariamente difcil, sino simplemente que el consenso no excluye en ningn caso la necesaria y saludable politizacin de la misma y, consecuentemente, el debate entre distintas alternativas en torno a aspectos o proyecciones concretas de dicha poltica. El consenso debe incluir al menos a los principales partidos polticos, y muy especialmente a los que estn en condiciones de ser alternativa de gobierno, por lo que no es necesario que todos participen del mismo. El consenso tampoco implica la imposibilidad de que se produzcan cambios en la poltica exterior, cuando tenga lugar la alternancia en el go11 En el punto siguiente concretaremos qu entendemos por lneas maestras, prioridades y principios de la poltica exterior. Mas adelante, al abordar la cuestin relativa a la necesidad de recuperar el consenso en la poltica exterior de Espaa, concretaremos cules son esas lneas maestras, prioridades y principios bsicos en la poltica exterior espaola. 12 El concepto de intereses nacionales no debe entenderse en el sentido de la existencia de un inters nacional o de un inters de Estado, permanente a lo largo del tiempo y autnomo respecto de la sociedad, sino como algo plural y cambiante, que viene determinado por toda una serie de factores y actores muy diversos, representativos de la sociedad estatal, que es necesario ir deniendo en funcin de las diversas coyunturas y escenarios en los que tiene que moverse el Estado. En un sistema democrtico es la sociedad y no el Estado el referente para la denicin de lo que son los intereses nacionales.

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bierno de un Estado. Solo que ese cambio, si afecta a las lneas maestras, las prioridades y los principios bsicos, deber ser objeto de un nuevo consenso entre los principales partidos. No tiene sentido, por lo tanto, la posicin de algunos especialistas que niegan la existencia del consenso en la poltica exterior y consecuentemente rechazan su necesidad, alegando los continuos cambios que en la prctica se producen en todos los Estados. En este caso, se confunde el consenso, que afecta exclusivamente a las lneas maestras y prioridades de la poltica exterior, que normalmente permanecen inalterables durante largos periodos de tiempo, con los desarrollos concretos y prcticos que se producen a partir de esas lneas maestras, que pueden suponer cambios signicativos en la poltica exterior. En el caso de la poltica exterior de Espaa, un ejemplo signicativo de lo que estamos sealando est representado por los cambios en la poltica seguida por los distintos gobiernos respecto a Cuba, que no supusieron la ruptura del consenso13. Un claro ejemplo de lo contrario, es decir, de ruptura del consenso, lo encontramos en el giro que experimenta la poltica exterior espaola a lo largo de 2002, como consecuencia del alineamiento del gobierno popular de Aznar con la estrategia internacional de la administracin Bush, alterando radicalmente las prioridades y valores en los que hasta entonces descansaba la poltica exterior espaola14.
13 Son conocidas las marcadas diferencias existentes entre la poltica seguida por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, basada en el mantenimiento de buenas relaciones diplomticas y de cooperacin, con el objetivo de que a travs de la interlocucin se produjesen avances en materia de derechos humanos y democracia, y la nueva poltica que puso en marcha hacia la isla el gobierno popular de Aznar, tanto en trminos bilaterales como en el marco de la UE, a raz de su triunfo en las elecciones generales de 1996, basada en la denuncia de la situacin de los derechos humanos y en el enfriamiento de las relaciones como forma de presin para lograr avances en derechos humanos y democracia. Este cambio, que supuso, adems, un claro alineamiento con la estrategia de la administracin Clinton respecto a Cuba, provoc fuertes crticas entre socialistas y populares, que se acusaron de errar gravemente en sus polticas. En este caso, de ninguna forma se puede decir que por todo ello hubiera una ruptura del consenso en materia de poltica exterior. La prueba es que ni al gobierno ni al partido en la oposicin se les ocurri en ningn momento acusar al adversario de haber roto el consenso en poltica exterior pues, aunque con diferentes polticas, el objetivo fundamental que se persegua y los valores que lo inspiraban eran los mismos. Lo nico que vari signicativamente fueron la poltica concreta utilizada y los medios empleados, muy diferentes de unos gobiernos a otros. Otra cosa diferente es que los vaivenes que han caracterizado la poltica hacia Cuba no hayan favorecido los intereses de Espaa, impidiendo una necesaria poltica bipartidista. 14 Aqu no nos encontramos con un cambio en la poltica respecto a un Estado o Estados, sino que estamos ante un cambio que afecta a la prioridad que dene todo el modelo de poltica exterior de Espaa, que pasa de estar situada en la relacin con

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El consenso, por lo tanto, es plenamente compatible con la crtica, el debate, el disenso y el mantenimiento de posiciones y polticas diferentes respecto del despliegue de la poltica exterior y de las diferentes cuestiones internacionales, siempre que no se sobrepasen esos lmites bsicos que hemos destacado15. b) A efectos de precisar an ms lo que signica el consenso es necesario explicar qu se entiende por lneas maestras, prioridades y principios y valores bsicos. Por consenso sobre las lneas maestras de la poltica exterior hay que entender el acuerdo sobre las coordenadas fundamentales y las lneas estratgicas de la accin exterior de un Estado en funcin de la importancia de los intereses nacionales implicados en las mismas. Estas coordenadas tradicionalmente han sido de carcter geoestratgico y geoeconmico, pero cada vez con mayor frecuencia son temticas y de carcter transversal. Normalmente, dada su permanencia durante largos periodos de tiempo, son las que presentan menos problemas desde el punto de vista del consenso. En el caso de Espaa, estas coordenadas fundamentales han sido tradicionalmente cuatro (Europa, Amrica Latina, Mediterrneo y Norte de frica, y Estados Unidos), permaneciendo constantes desde mediados del siglo XIX, con independencia de los regmenes polticos que se han sucedido y de los diferentes modelos de poltica exterior articulados, si bien en los ltimos tiempos han hecho acto de presencia cada vez con ms fuerza dos
Europa a situarse en la relacin con Estados Unidos. Ello tiene consecuencias decisivas respecto a las lneas maestras de esa poltica, en concreto, debilitamiento de la dimensin europea y de los relativos mrgenes de autonoma en las polticas iberoamericana y mediterrnea, y respecto a los principios bsicos inspiradores, en concreto, abandono del multilateralismo y de la primaca del derecho internacional, que haban caracterizado la poltica exterior espaola desde 1976, y apuesta por el unilateralismo. 15 No se debe olvidar, cuando se habla de consenso en poltica exterior, que ste puede tener un sentido diferente al que acabamos de explicar. Nos referimos al consenso entre los principales partidos polticos en relacin con determinadas cuestiones o desafos concretos que afectan en un determinado momento a la poltica exterior del Estado y que no guarda relacin directa con la cuestin del consenso en cuanto fundamento de la poltica exterior. En el caso espaol ejemplos de este ltimo tipo de consenso fue el que se produjo entre el PSOE y el PP respecto del s en el referndum sobre el Tratado Constitucional, celebrado el 20 de febrero de 2005; el relativo a la presidencia espaola de la UE en el primer semestre de 2010; y el existente entre la prctica totalidad de los partidos con representacin parlamentaria, incluido el PP, con relacin a la poltica de cooperacin al desarrollo puesta en marcha por los gobiernos de Rodrguez Zapatero. La confusin entre estos dos sentidos y alcances del consenso, perfectamente diferenciables, puede estar en la base de los planteamientos de algunos de los especialistas que niegan la necesidad del mismo. 83

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coordenadas nuevas (Asia-Pacco y frica subsahariana), as como determinadas coordenadas temticas y transversales (terrorismo y crimen organizado transnacional, seguridad, inmigracin y medio ambiente), que han pasado a transformarse en dimensiones claves de la poltica exterior. Por consenso sobre las prioridades que denen la poltica exterior hay que entender el orden que se establece entre dichas lneas maestras o coordenadas, en el sentido de otorgar distinta prioridad a las mismas y, especialmente, a una sobre todas las dems. El establecimiento de una determinada prioridad marca de forma decisiva toda la poltica exterior de un Estado, implicando la mayor parte de las veces un cambio radical de esa poltica, con las consecuencias que ello tiene lgicamente en relacin al consenso. En la mayor parte de los casos la ruptura del consenso afecta principalmente a la denicin de las prioridades. En el caso de Espaa la prioridad que ha determinado toda la poltica exterior, desde la transicin democrtica hasta 2002, fue Europa y en concreto el proceso de integracin europea, marcando y condicionando de forma decisiva el resto de las coordenadas. A partir de 2002 cambia esa prioridad, situndose en Estados Unidos y en concreto en el alineamiento con la administracin Bush, con lo que ello supuso de replanteamiento radical del tratamiento dado al resto de las coordenadas y, por lo tanto, del modelo de poltica exterior seguido hasta entonces. Por ltimo, respecto de este punto, hay que sealar que el consenso, en la gran mayora de los casos, no solo implica un acuerdo bsico sobre las lneas estratgicas y prioridades que denen la poltica exterior, sino que supone tambin un acuerdo sobre determinados principios ticos, jurdicointernacionales y sobre los valores que inspiran esa poltica exterior. El alcance y signicado del acuerdo sobre los mismos puede llegar a ser decisivo desde el punto de vista de la accin exterior del Estado. El consenso tiene, en este sentido, una importante dimensin normativa que no se puede obviar y que marca de manera decisiva toda la poltica exterior, hasta el punto de que un cambio signicativo en dichos principios y valores, aunque permanezcan inalterables las lneas maestras y prioridades, puede suponer una ruptura con el modelo de poltica exterior existente hasta esos momentos. En el caso de la poltica exterior de Espaa esta dimensin normativa se ha concretado desde 1976, con la excepcin del periodo 2002-2004 en que se rompe el consenso, en la apuesta clara de los sucesivos gobiernos por la defensa y promocin de la democracia, los derechos humanos y el desarrollo con equidad, el multilateralismo, la apuesta por las Naciones Unidas y la primaca del derecho internacional en las relaciones internacionales.
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c) El consenso, cuando est planteado como una necesidad y un reto para los principales partidos polticos, como sucede en estos momentos en Espaa, en cuanto implica acuerdo, supone necesariamente negociacin y en consecuencia un cierto grado de cesin en los planteamientos de mximos que puedan mantener los partidos polticos participantes en el mismo. Si no existe voluntad de aproximar posiciones sino simplemente de imponer las propias, el consenso ser prcticamente imposible y lo que se buscar ser la ruptura o ausencia del mismo, aunque se diga lo contrario. Esto ltimo es lo que ha sucedido en Espaa entre 2004 y 2011 en materia de poltica exterior, donde no ha sido posible el consenso, no tanto por las decisiones polticas tomadas por los gobiernos de Rodrguez Zapatero, que, ms all de la rapidez con que se tomaron, sin dar tiempo a un nuevo consenso, a n de cuentas suponan en una medida importante recuperar las lneas maestras y principios bsicos que haban inspirado la poltica exterior desde 1976 hasta 2002, sino por las posiciones inamovibles del PP, que ha pretendido imponer los planteamientos de ruptura que caracterizaron la poltica exterior del gobierno de Aznar entre 2002 y 2004. d) Este acuerdo bsico entre partidos polticos puede manifestarse de diferentes formas. Puede ser expreso, lo que sucede cuando ha sido formalizado de forma maniesta entre los principales partidos polticos, o tcito, que tiene lugar cuando existe un entendimiento no formalizado entre esos partidos. En los Estados con larga tradicin democrtica y poltica exterior normalizada, como ya hemos sealado, el consenso es algo asumido por principio por los principales partidos polticos, sin que est en la agenda poltica ni sea necesario explicitarlo cada vez que se produce la alternancia en el gobierno. De ah que se hable de la poltica exterior como una poltica de Estado. En el caso espaol, todos los consensos en materia de poltica exterior han sido tcitos, exceptuando de alguna forma el que se produce a raz del Declogo de Paz y Seguridad, presentado por el presidente del gobierno, Felipe Gonzlez, ante el Congreso de los Diputados, el 23 de octubre de 1984, con una expresa llamada al consenso que, en denitiva, supondra la denicin de la poltica de seguridad y defensa de Espaa, despus del polmico ingreso en la OTAN, y, con ello, el cierre del modelo de poltica exterior iniciado con la transicin democrtica. Adems de expreso o tcito, el consenso puede ser negativo, cuando se acuerda no abordar o plantear determinadas cuestiones clave de la poltica exterior, o positivo, cuando el acuerdo se expresa dando respuestas a los requerimientos y desafos de la poltica exterior del Estado. Este ltimo, como es lgico, es con mucho el ms frecuente.
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El consenso, nalmente, puede ser tambin activo, cuando supone una toma de posicin por parte de los principales partidos polticos ante las lneas maestras, prioridades y principios, o pasivo o por omisin, cuando consiste en un dejar hacer al gobierno en relacin a esas lneas maestras, prioridades y principios. Siempre ser ms til y representativo de los intereses de la sociedad el consenso activo, por cuanto implica previamente un debate poltico sobre la poltica exterior. En el caso del consenso tcito que caracteriz la poltica exterior espaola entre 1976 y 1980, ao en que ste se rompe a raz del anuncio por parte del gobierno de Adolfo Surez de su propsito de abrir negociaciones para la integracin de Espaa en la OTAN, se trat de un consenso, por un lado, positivo en relacin a la prioridad que se daba a la plena insercin e integracin de Espaa en Europa, a la necesidad de cambiar las lneas maestras de las polticas iberoamericana y mediterrnea seguidas por el franquismo, y a los principios de defensa de la democracia y los derechos humanos en cuanto inspiradores de la poltica exterior, y, por otro lado, negativo en cuanto que los principales partidos polticos haban dejado hasta ese momento fuera de la lucha poltica el conictivo tema de la denicin de la poltica de seguridad y defensa, especialmente en relacin a la OTAN, con el n de facilitar el xito de la transicin democrtica. e) Como se ha apuntado, no debe olvidarse tampoco, en cuanto que lgicamente los principales partidos polticos representan el sentir mayoritario de la sociedad de un Estado, que el consenso implica una cierta correspondencia entre las posiciones bsicas que en materia de poltica exterior mantienen dichos partidos y, consecuentemente, el gobierno de turno y las posiciones mayoritarias de la sociedad civil del Estado en cuestin. La esencia de la democracia es que el gobierno represente la voluntad mayoritaria de la sociedad. El consenso difcilmente se podra mantener si existiera, a medio y largo plazo, un evidente y maniesto divorcio entre los principales partidos polticos y la opinin pblica del Estado, pues siempre habra algn partido poltico que por razones electorales obvias rompiese ese consenso. De igual forma, la ruptura y la consiguiente ausencia del consenso difcilmente se podra sostener, a medio y largo plazo, si existiera un maniesto divorcio entre las posiciones bsicas mantenidas por el gobierno autor de la ruptura y las sostenidas por la mayora de la sociedad del Estado. Precisamente uno de los puntos ms dbiles de la poltica exterior desarrollada por el gobierno de Aznar, a partir de 2002, fue tanto la ruptura del consenso tcito existente en esa materia, como su distanciamiento con las posiciones mantenidas por una abrumadora mayora de la sociedad es86

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paola en relacin al seguidismo del gobierno respecto de la poltica de la administracin Bush y, muy en concreto, en relacin a la guerra de Iraq16. Con todo, ms all de las consideraciones anteriores, hay que destacar las crecientes dicultades que existen para la consecucin del consenso en la poltica exterior, a raz de las profundas transformaciones que est experimentando la sociedad global. Hoy da, como consecuencia de los efectos derivados de las dinmicas de creciente interdependencia, globalizacin y humanizacin, y de la multiplicacin y creciente protagonismo de actores muy diversos, la distincin entre el mbito interno del Estado y el mbito internacional y, por lo tanto, entre la poltica interna y la poltica exterior, se est diluyendo progresivamente, as como el papel de las fronteras estatales, apareciendo cada vez con ms fuerza retos y cuestiones transversales que exigen polticas igualmente transversales, obligando a plantear y gestionar las relaciones internacionales de un Estado en trminos nuevos, en los que estn implicados diferentes departamentos ministeriales, empezando por el Ministerio de Asuntos Exteriores, y muy diferentes actores internos e internacionales. Adems, en el caso concreto espaol, no se puede ignorar el creciente protagonismo internacional de las Comunidades Autnomas y, en ocasiones, las Corporaciones Locales, que cooperan e incluso compiten con el gobierno, con los problemas de coordinacin que ello plantea desde el punto de vista de la unidad de accin en el exterior. Al mismo tiempo, como consecuencia tambin de los procesos mencionados, los actores de la sociedad civil, desde individuos, pasando por empresas con intereses en el exterior, hasta organizaciones no gubernamentales, fundaciones y universidades, cada vez participan e inuyen ms en la poltica exterior de un Estado, planteando sus demandas e inquietudes a los gobiernos e, incluso, provocando conictos y tensiones que el gobierno debe atender. Estos hechos suponen, sin lugar a dudas, una dicultad aadida a la consecucin del consenso, por cuanto que, por un lado, complejizan extraordinariamente la poltica exterior y, por otro, introducen en la misma cada vez con mayor fuerza intereses, valores y principios ticos, de muy distinto origen, que en otros momentos histricos no tuvieron tanta impor16 De acuerdo con el Barmetro del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS) de febrero de 2003, el 91% de los entrevistados se mostraba en desacuerdo con que se produjese una intervencin militar contra Iraq, y de producirse la intervencin el 67% sostena que Espaa debera mantenerse neutral. Solo un 21% era de la opinin de que debera apoyarse a Estados Unidos. En el caso del Barmetro del Real Instituto Elcano, de febrero de 2003, el rechazo a la invasin de Iraq era del 64%, el apoyo condicionado a una nueva resolucin de las Naciones Unidas alcanzaba el 29% y el apoyo incondicional a la intervencin militar el 2% (Real Instituto Elcano, 2003a).

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tancia. Sin embargo, al mismo tiempo, estos mismos hechos, que con crecencia son objeto de enfrentamiento poltico17, hacen an ms necesario el consenso en poltica exterior, si se quiere que sta sea consistente y ecaz, pues una poltica exterior discontinua y a bandazos y sujeta a permanente enfrentamiento en todos los mbitos, tendr efectos negativos cada vez ms decisivos desde la perspectiva de los intereses nacionales18. Desde esta perspectiva, que afecta directamente a los intereses nacionales, es evidente la importancia decisiva de la poltica exterior, considerada como poltica de Estado y, por lo tanto, basada en el consenso entre los principales partidos polticos, con el alcance y signicado que hemos explicado.

I.3.  La ruptura y la ausencia del consenso en la poltica exterior de Espaa Analizado el sentido y alcance que tiene el consenso, estamos en condiciones de examinar en concreto las distintas situaciones por las que ha pasado el mismo en la poltica exterior de Espaa, y consecuentemente en la poltica iberoamericana, y los respectivos alcances que han tenido las rupturas y las ausencias de ese consenso. En el periodo que va de 1976 hasta el momento actual, es decir, en el periodo correspondiente a la Espaa democrtica, se han producido dos rupturas del consenso y una ausencia del mismo, con sentidos y consecuencias muy diferentes. La ruptura del consenso por el gobierno centrista de Adolfo Surez en 1980 La primera ruptura tiene lugar el 15 de junio de 1980, cuando el ministro de Asuntos Exteriores del gobierno de Adolfo Surez, Marcelino Oreja,

17 Es lo que ha sucedido con ocasin de las medidas nacionalizadoras adoptadas por algunos gobiernos latinoamericanos, que han afectado a empresas espaolas y dado lugar a enfrentamientos polticos en el Parlamento en cuanto a la actuacin del gobierno, o con ocasin del secuestro de cooperantes espaoles en el Sahel y la poltica seguida por el gobierno respecto de la liberacin de los mismos, objeto igualmente de dursimas acusaciones. 18 No se puede olvidar en ningn caso que la principal funcin de la poltica exterior es, por un lado, hacer realidad las demandas internas y los intereses de seguridad, polticos, econmicos, sociales y culturales de un Estado o, mejor, de una sociedad en el mbito internacional, y, por otro, responder adecuadamente a los retos, problemas y amenazas de naturaleza internacional que afectan a esos intereses nacionales.

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anuncia el propsito gubernamental de iniciar negociaciones para el ingreso de Espaa en la OTAN, rompindose el consenso tcito que haba caracterizado la poltica exterior a partir de 1976. La incorporacin de Espaa a la OTAN acabara producindose el 29 de mayo de 1982, con el gobierno centrista de Leopoldo Calvo-Sotelo. El consenso existente durante la transicin, entre 1976 y 1980, se haba planteado ms en trminos negativos, en el sentido de no abordar ciertas dimensiones clave de la poltica exterior, como la poltica de seguridad y defensa, en aras de facilitar el xito de la transicin poltica interna, que en trminos positivos, es decir, en el sentido de acuerdo sobre las prioridades y principios de la poltica exterior, aunque s tuvo este ltimo carcter en relacin a las polticas europea e iberoamericana. Esta primera ruptura, denunciada entonces por la oposicin, y muy especialmente por el PSOE, era de alguna forma lgica y necesaria, pues se estaba en pleno proceso de denicin de un nuevo modelo de poltica exterior, el de la Espaa democrtica, diferente del puesto en marcha por el franquismo, que era indispensable terminar de perlar en sus caractersticas ms importantes, siendo una de ellas la relativa a la poltica de seguridad y defensa, hasta entonces no abordada. En algn momento haba que romper el impasse en que se encontraba el proceso de denicin de la poltica exterior, si se quera que la Espaa democrtica normalizase en toda su extensin su poltica exterior, se posicionase y pudiera desplegar sus potencialidades en el mbito internacional. Lo nico discutible es si el momento poltico elegido por los gobiernos centristas para romper el consenso y avanzar en la denicin del modelo de poltica exterior era el ms adecuado, dadas la situacin de Guerra Fra y enfrentamiento entre los bloques que se viva entonces, la muy difcil situacin poltica interna y la posicin mayoritariamente contraria de la sociedad espaola a la incorporacin a la Alianza Atlntica. Tambin es discutible si esa denicin de la poltica de seguridad y defensa, aunque fuese a ms largo plazo, no se poda haber hecho buscando precisamente el consenso con el principal partido de la oposicin, el PSOE, que haba pedido la celebracin de un referndum sobre la entrada en la OTAN y cuya victoria en las prximas elecciones generales estaba ya anunciada por todos los sondeos. En este ltimo supuesto es evidente, dadas las posiciones mayoritariamente contrarias al ingreso en la OTAN que existan en el PSOE y en la opinin pblica, que la plena normalizacin de la poltica exterior de Espaa se hubiese producido bastante ms tarde, lo que probablemente hubiese sido perjudicial para los intereses nacionales.
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En todo caso, el consenso volvi a restablecerse, ahora en sentido positivo, a partir de la presentacin por el presidente del gobierno, Felipe Gonzlez, en el Congreso de los Diputados, el 23 de octubre de 1984, del Declogo de Paz y Seguridad y del debate subsiguiente generado a nivel parlamentario y de opinin pblica, y con la celebracin del referndum sobre la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica, el 12 de marzo de 1986, que, sobre la base de la permanencia de Espaa en la OTAN sin la integracin en la estructura de mandos militares, jaba los trminos clave de la poltica de seguridad y defensa. Este nuevo consenso permiti cerrar el modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica el 1 de diciembre de 1988, con la rma de un nuevo Convenio de Defensa con los Estados Unidos, que estableca una slida relacin de aliados, sin subordinaciones y seguidismos de ningn tipo, y con la aprobacin por el Comit de Planes de Defensa de la Alianza Atlntica de los trminos de la contribucin militar espaola. A partir de esos momentos, Espaa tendr una poltica exterior plenamente normalizada. En denitiva, esta primera ruptura del consenso tuvo un carcter en cierta medida excepcional, no comparable con otras rupturas posteriores, como consecuencia del proceso de transicin en materia de poltica exterior que estaba viviendo Espaa, del necesario cambio respecto de la poltica exterior del franquismo y de la necesidad de avanzar en el proceso de denicin del modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica desde la perspectiva de su posicionamiento en el escenario mundial. La ruptura del consenso por el gobierno popular de Jos Mara Aznar en 2002 La segunda ruptura del consenso en la poltica exterior se produce a lo largo de 2002 con el gobierno popular de Jos Mara Aznar, como consecuencia de su alineamiento con la estrategia internacional de la administracin Bush, especialmente en relacin a Iraq, y del consiguiente cambio que se produce en las prioridades y principios de la poltica exterior seguida hasta entonces, al situarse la prioridad que dena todo el modelo de poltica exterior de Espaa en la relacin con Estados Unidos y no en la dimensin europea19. En la base de esta ruptura se hallan, por un lado, los planteamientos neonacionalistas y atlantistas de Aznar sobre poltica exterior, que encontrarn, despus del 11 de septiembre de 2001, un escenario favorable para su armacin
Aunque la opinin mayoritaria de los especialistas es que en 2002 el gobierno de Aznar rompi el consenso, no faltan los que rechazan esta tesis, alegando que nunca lleg a haber un consenso efectivo entre los principales partidos polticos, como ya se seal anteriormente.
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sin tapujos, y, por otro, la fuerte ideologizacin que experimenta la poltica exterior espaola, a raz del peso que adquieren en la misma los planteamientos neoconservadores imperantes en la administracin Bush. Por primera vez desde la normalizacin de la poltica exterior de la Espaa democrtica, las prioridades y los principios y valores bsicos de dicha poltica, consensuados tcitamente hasta entonces, se convertan en eje de confrontacin total entre el gobierno y la oposicin, y la poltica exterior dejaba de ser considerada como poltica de Estado por parte del propio gobierno, con las consecuencias negativas que ello tena desde el punto de vista de la credibilidad y consistencia de la poltica exterior. El disenso y no el consenso pasaban a marcar decisivamente la poltica exterior. Se conformaba, en suma, por parte del gobierno popular de Aznar un nuevo modelo de poltica exterior, diferente al vigente desde 1976, en trminos unilaterales, sin consenso de ningn tipo y con el rechazo maniesto de prcticamente todos los dems partidos polticos parlamentarios y de una abrumadora mayora de la sociedad espaola. Lo que caracterizar, por lo tanto, a esta segunda ruptura del consenso, de consecuencias decisivas para todas las dems dimensiones clave de la poltica exterior, es, de un lado, que se realiza apoyada en una mayora absoluta en las Cortes Generales, que permite al gobierno soslayar la bsqueda del consenso20, pues se considera, como armar la ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, ante la II Conferencia de Embajadores Espaoles reunida en Madrid, el 10 de septiembre de 2003, que los principios que inspiran la poltica exterior del gobierno popular estn por encima del propio consenso. Se caracterizar, tambin, de otro lado, con todo lo que tiene de agravante, por el absoluto distanciamiento de la nueva poltica exterior respecto de una sociedad espaola que en su gran mayora no comparte los nuevos planteamientos, producindose con ello un grave divorcio entre el gobierno y los ciudadanos, insostenible a medio y largo plazo en un Estado democrtico. Se tratar, adems, de una ruptura del consenso que se produce en el contexto de una poltica exterior normalizada a partir de 1988, que hasta
20 En sentido contrario, con una interpretacin absolutamente distinta de los hechos y acusando expresamente a Rodrguez Zapatero de romper el consenso, se pronuncia el propio Aznar, que arma que le inform de las intenciones del gobierno, negndose a entrar a discutir sobre el alineamiento con la administracin Bush sobre Iraq: Ah es donde se produjo la ruptura. Rodrguez Zapatero no quiso aceptar aquella posicin y fue entonces cuando el PSOE, Izquierda Unida y todos sus acompaantes rompieron el consenso que siempre haba existido sobre la poltica exterior espaola. Era una actitud del todo nueva (Aznar, 2004: 157).

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entonces haba tenido la consideracin de poltica de Estado y que, por lo tanto, en sus lneas maestras, prioridades y principios bsicos haba estado por encima de los cambios de gobierno y en la que haban participado activamente tanto los sucesivos gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez como los gobiernos populares de Jos Mara Aznar hasta 2002. Se caracterizar igualmente por ser una ruptura fuertemente ideologizada y con ello partidista, que obstaculizar radicalmente cualquier posibilidad de consenso y que afectar, consecuentemente, a todas las dimensiones de la poltica exterior. Esta ruptura del consenso tendr, por lo tanto, tambin un carcter global, por cuanto que, al contrario de la ruptura de 1980, que afect exclusivamente a una dimensin clave, la relativa a la denicin de la poltica de seguridad y defensa, ahora afecta decisivamente a prcticamente todas las prioridades y principios bsicos de la poltica exterior de la Espaa democrtica. De la prioridad que se vena otorgando a Europa se pasa a situar la prioridad en la relacin con Estados Unidos y, en concreto, en el alineamiento con la administracin Bush, con las consecuencias que ello tiene para las coordenadas mediterrnea e iberoamericana, que ven reducirse los relativos mrgenes de autonoma que tenan hasta entonces, y para los principios y valores que venan inspirando la poltica exterior, que de ser, entre otros, el multilateralismo, la apuesta por las Naciones Unidas y la primaca del derecho internacional se pasa al unilateralismo y a la consideracin secundaria de las Naciones Unidas y el derecho internacional. Todo ello explica que esta ruptura del consenso, por el contexto de poltica exterior normalizada en que se produce y por sus consecuencias en todas las dimensiones de la poltica exterior de Espaa, no admita comparacin con la ruptura de 1980. Ahora se cambian radicalmente las prioridades y principios bsicos de la poltica exterior, incidiendo decisivamente en la denicin de los intereses nacionales y en la imagen de Espaa en el exterior. Se rompa un modelo de poltica exterior fraguado lentamente y con sobresaltos desde 1976, que haba contado hasta ese momento con el apoyo de los principales partidos polticos y que contaba todava con el apoyo de una abrumadora mayora de la opinin pblica espaola. El cambio radical que esta ruptura implica en las prioridades y principios de la poltica exterior y, consiguientemente, en la denicin de los intereses nacionales, el carcter absolutamente unilateral con que se realiza, la quiebra de la consideracin de la poltica exterior como una poltica de Estado y el rechazo que suscita en prcticamente todos los dems partidos polticos y en la opinin pblica espaola, trajo como consecuencia, como ya se ha sealado, la puesta en prctica de una nueva poltica exterior poco consistente a medio y largo plazo.
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En resumen, en esta ruptura del consenso nos encontramos con un caso extremo, por su rapidez, alcance, unilateralismo y fuerte carga ideolgica, que solo es comparable con los supuestos excepcionales de un cambio radical en la poltica exterior como consecuencia de un proceso revolucionario, lo que indudablemente no era el caso de Espaa en 2002. La ausencia de consenso con el gobierno socialista de Jos Luis Rodrguez Zapatero a partir de 2004 Finalmente, existe una situacin diferente a las anteriores, que se puede denir como de ausencia de consenso en poltica exterior, a raz del triunfo electoral del PSOE en las elecciones del 14 de marzo de 2004. No nos encontramos en este caso con una ruptura del consenso por parte del gobierno socialista de Rodrguez Zapatero, pues el mismo estaba ya roto por el gobierno popular, adems de que por parte del gobierno socialista se hicieron llamadas a la bsqueda del consenso en poltica exterior con todos los partidos polticos, sino que estamos ante una situacin de ausencia de consenso exclusivamente entre el gobierno socialista y el PP, pues paradjicamente ese consenso s se lograr con el resto de los partidos polticos con representacin parlamentaria. Una ausencia de consenso que ser consecuencia directa, por un lado, de la anterior ruptura del consenso y de las inalterables posiciones internacionales mantenidas por el PP en la oposicin y, por otro, de las rpidas decisiones adoptadas por el nuevo gobierno socialista, que imposibilitarn cualquier debate encaminado a la bsqueda del mismo. Lo que caracterizar a esta ausencia de consenso entre 2004 y el momento actual es, en primer lugar, que el gobierno socialista trata de recuperar, con ciertas novedades, como veremos, el modelo de poltica exterior basado en el consenso iniciado en 1976, imperante hasta 2002. Este hecho, recuperacin de la poltica exterior anterior a 2002 y retorno a las prioridades y principios bsicos de la misma, introduce un elemento importante que no se puede dejar de valorar cuando se trata de establecer el alcance y las consecuencias de esta situacin de ausencia de consenso. En segundo lugar, el gobierno socialista proclamar desde el primer momento la necesidad y su voluntad de buscar el consenso en materia de poltica exterior21. As lo anunciarn pblica y reiteradamente el presidente
Es signicativo que esta apuesta por el consenso por parte del gobierno de Rodrguez Zapatero es tambin claramente percibida por parte de la opinin pblica espaola. Segn el Barmetro del Real Instituto Elcano, de junio de 2007, el 82% de los espaoles
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del gobierno, Rodrguez Zapatero, y el ministro de Asuntos Exteriores, Miguel ngel Moratinos, en sus primeras comparecencias parlamentarias22. Con todo, posteriormente, en 2008, el propio ministro de Asuntos Exteriores, probablemente ante la imposibilidad de lograrlo, matizar signicativamente esta necesidad, sealando, en contraposicin a sus planteamientos anteriores, que es necesario acabar con el mito de la necesidad de un consenso general en poltica exterior, sin especicar qu entiende por un consenso general23. En tercer lugar, esta situacin se caracterizar por el hecho, contradictorio en parte con lo anterior, de que el presidente del gobierno adopta una serie de decisiones, en cumplimiento con el programa electoral, inmediatamente despus de la constitucin del gobierno, que pretendan recuperar las prioridades y principios bsicos del modelo de poltica exterior existente hasta 2002, pero sin posibilidad alguna de negociacin con el principal partido de la oposicin, dada la rapidez y unilateralidad con que se toman esas decisiones. La ms importante de las mismas ser la retirada de las tropas espaolas desplegadas en Iraq, anunciada por el presidente del gobierno el 18 de abril de 2004, casi inmediatamente despus de su toma de posesin ante el rey, poniendo con ello de maniesto, por un lado, que se acababa con el seguidismo respecto de la administracin Bush y, por otro, que la relacin con Estados Unidos dejaba de ser la prioridad que dena toda la poltica exterior. Igualmente decisivas sern las visitas que el presidente del gobierno realiza a Alemania y Francia, el 28 y 29 de abril, respectivamente, para entrevistarse con el canciller alemn, Gerhard Schrder, y con el presidente de la Repblica Francesa, Jacques Chirac, poniendo de maniesto que Europa, y en concreto Francia y Alemania, volvan a ser la coordenada prioritaria de la poltica exterior. Estas y otras decisiones, como la visita del presidente del gobierno a Marruecos, el 24 de abril, la primera internacional, para entrevistarse con Mohamed VI, con el objetivo de recomponer las deterioradas relaciones con ese pas, expresaban a las claras el inters del gobierno por llevar adeasociaba a Rodrguez Zapatero con el consenso en poltica exterior, frente al 44% que lo haca en el caso de Aznar (Real Instituto Elcano, 2007a). 22 En el debate de expertos sobre el tema, organizado por la Fundacin Alternativas, Miguel ngel Moratinos, ministro de Asuntos Exteriores, reiterar la necesidad del consenso (Fundacin Alternativas, 2005: 14). 23 Es necesario acabar con el mito de la necesidad de un consenso general en poltica exterior porque ste ya prcticamente no existe en ningn pas europeo y porque los distintos grupos polticos tienen puntos de vista diferentes sobre determinadas cuestiones (Miguel ngel Moratinos, Europa Press, 17 de enero de 2008). 94

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lante una de poltica exterior, distinta de la anterior, en lnea con la desarrollado entre 1976 y 2002. Como cuarta caracterstica hay que apuntar, en cuanto factor que se aade a la dicultad anterior, que, en cualquier caso, ese consenso era prcticamente imposible de conseguir con el principal partido de la oposicin, dado el inmovilismo del PP en sus posiciones respecto de la guerra de Iraq y respecto de la administracin Bush, la crispacin poltica posterior que va a caracterizar las relaciones entre el gobierno socialista y dicho partido y las crticas radicales del mismo, empezando por el propio expresidente Jos Mara Aznar, a las actuaciones internas e internacionales del gobierno24. Finalmente, como una caracterstica de esta ausencia de consenso, que no podemos ignorar, se encuentran dos hechos signicativos, ya apuntados, que marcan diferencias con las anteriores situaciones analizadas. El primer hecho a destacar es que dentro del actual disenso entre los dos principales partidos polticos, s existe al menos un cierto consenso en poltica exterior. Si exceptuamos al PP, todos los dems partidos polticos del arco parlamentario han estado, salvo en cuestiones puntuales, de acuerdo con las prioridades de la poltica exterior del gobierno socialista. Es verdad, lo sealbamos al principio, que el consenso tiene que construirse fundamentalmente entre los partidos polticos que estn en condiciones de ser alternativa de gobierno, en el caso espaol, entre el PSOE y el PP, pero no puede dejar de tenerse en cuenta la coincidencia de planteamientos bsicos que existe entre el gobierno socialista y los dems partidos polticos minoritarios a la hora de valorar las posiciones encontradas de los dos principales partidos polticos y el alcance de la consiguiente ausencia de consenso entre los mismos. El segundo hecho se reere a que la poltica exterior desarrollada por el gobierno socialista de Rodrguez Zapatero ha descansado en un apoyo mayoritario de la sociedad espaola, lo que modera el alcance y las consecuencias de la ausencia de consenso entre el gobierno y el principal partido de la oposicin. En concreto, de acuerdo con el Barmetro del Real Instituto Elcano de diciembre de 2007, es decir, segn un sondeo que se realiza signicativamente al nal de la primera legislatura del gobierno socialista, el 54% de los espaoles valoraba positivamente la poltica exterior de Ro-

Sin embargo, como ya se ha destacado, el consenso entre el gobierno socialita y el PP se ha logrado en cuestiones puntuales, como el s en el Tratado Constitucional de la UE, en febrero de 2005; en lo relativo a la presidencia espaola de la UE, en el primer semestre de 2010, salvo en lo relativo a Cuba; y en lo que respecta a la poltica de cooperacin al desarrollo.
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drguez Zapatero, frente a un 39% que tena una opinin negativa (Real Instituto Elcano, 2007b)25. En denitiva, la situacin de ausencia de consenso que caracteriza a la poltica exterior espaola a partir de 2004 no admite comparacin alguna con la ruptura del consenso que se produce en 2002, ni en su alcance en relacin al conjunto de los partidos polticos y a la sociedad espaola, ni en sus consecuencias para los intereses nacionales, que vuelven a denirse en los trminos tradicionales, por cuanto que esta ausencia de consenso supone la recuperacin de unas prioridades, principios bsicos y seas de identidad caractersticas de dicha poltica desde de 1976.

I.4. La necesidad del consenso en poltica exterior Todas las consideraciones anteriores sobre lo que ha sido el discurrir del consenso en la poltica exterior espaola, nos llevan a armar, como conclusin, la necesidad de que Espaa recupere el consenso en materia de poltica exterior, en los trminos explicados anteriormente. No el consenso tcito, pasivo y, en parte, negativo que caracteriz la transicin democrtica e incluso momentos posteriores de la poltica exterior espaola, sino un nuevo consenso activo, basado en el debate poltico entre los principales partidos polticos, y plenamente democrtico, en el sentido de que el mismo exprese las posiciones e intereses de la sociedad espaola26. Una poltica exterior creble y consistente, es decir, una poltica exterior considerada como poltica de Estado, que por lo tanto est en sus lineamientos bsicos por encima de la alternancia en el gobierno, forzosamente
25 Corroboran esta valoracin positiva los distintos Barmetros de la Fundacin Carolina cuando se pregunta a los espaoles cul debe ser la prioridad de la poltica exterior espaola, que siempre se sita en Europa y, en concreto, en la integracin europea, con ms de un 55% como prioridad absoluta, frente a un 6-8% que la sita en la relacin con los Estados Unidos (Barmetros de la Fundacin Carolina, 2005, 2006, y 2007). 26 Aunque es evidente que la sociedad espaola no se preocupa excesivamente por las cuestiones internacionales y, consecuentemente, por la poltica exterior, de lo que es reejo la escasa atencin que los partidos polticos dedican en sus programas electorales a lo internacional, no deben menospreciarse sus claros posicionamientos ante determinadas decisiones clave en materia de poltica exterior y su incidencia en los resultados electorales. Ejemplos muy signicativos de esta realidad los encontramos en las importantes movilizaciones de la opinin pblica espaola con ocasin de la entrada de Espaa en la OTAN, a principios de los ochenta, y con ocasin del seguidismo del gobierno popular de Aznar de la estrategia de la administracin Bush respecto de la guerra de Iraq, en 2003 y 2004, que, sin lugar a dudas, incidieron en los resultados electorales, en ambos casos dando la victoria al PSOE.

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tiene que estar basada en el consenso, aunque sea simplemente tcito, en el sentido explicado. Si la poltica exterior de un Estado est sujeta a la denicin de sus prioridades, de sus lneas maestras y de sus principios bsicos, segn los sucesivos cambios de color poltico del gobierno, esa poltica no ser creble, ni ecaz, ni consistente ante el resto de la sociedad internacional y, consiguientemente, los intereses nacionales no estarn adecuadamente atendidos. En un Estado democrtico y con una poltica exterior normalizada, sta no puede nunca estar fuertemente ideologizada, pues en ese caso el consenso ser imposible. No es fcil imaginar un Estado slidamente asentado, democrtico, dando bandazos radicales en su poltica exterior cada vez que se produce un cambio poltico en el gobierno. Si un hipottico triunfo del PP hubiera tenido lugar en las elecciones generales del 9 de marzo de 2008 o se produjese en las prximas elecciones, con el probable cambio radical que es de suponer se dara en la poltica exterior, no se podra decir, en ningn caso, despus de tres cambios radicales y sucesivos, que nos encontrbamos ante un Estado serio y slidamente asentado, ni que su poltica exterior mereciese realmente credibilidad a medio y largo plazo. Espaa, como cualquier otro Estado democrtico consolidado, no puede estar cambiando de poltica exterior cada vez que se produce un cambio poltico en el gobierno. Los intereses de Espaa en el mundo, su imagen, su credibilidad, se resentirn gravemente si se contina desarrollando una poltica exterior que carezca de la condicin de poltica de Estado, es decir, que no est basada en el consenso entre al menos los dos principales partidos polticos del pas. Los intereses y la imagen de Espaa se resentirn gravemente si existen interrogantes abiertos a los ojos de los dems Estados sobre la continuidad de la poltica exterior en sus lneas maestras y prioridades. Sufrirn gravemente si, al contrario de los dems pases desarrollados y democrticos, continuamos desarrollando una poltica exterior sujeta al albur de la alternancia poltica en el gobierno de la nacin. Se resentirn gravemente si los dos partidos polticos que pueden realmente ser gobierno, el PSOE y el PP, continan manteniendo planteamientos y posiciones radicalmente opuestas en materia de poltica exterior y no son capaces de abrir una va de dilogo y negociacin que permita alcanzar el necesario consenso que debe inspirar la poltica exterior. Por otro lado, es evidente que la poltica exterior de un Estado no puede ser algo inmutable a lo largo del tiempo y que debe irse ajustando a los nuevos retos y problemas que presentan los escenarios interno e internacio97

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nal y que, por lo tanto, el cambio, en el sentido de replantear las lneas maestras y prioridades de una poltica exterior, puede en un determinado momento ser necesario, pero tambin lo es que, si se entiende esa poltica exterior como una poltica de Estado y se quiere que sea creble y ecaz, ese cambio debe realizarse en base al consenso entre las principales fuerzas polticas del pas. En todo caso, hoy en da, en un mundo globalizado, interdependiente, transnacionalizado, heterogneo y complejo, con retos crecientes y amenazas muy diversas, una poltica exterior consistente, ecaz, reconocible y creble a medio y largo plazo tiene que descansar necesariamente en el consenso, tcito o expreso, entre los principales partidos polticos y contar con el apoyo mayoritario de la opinin pblica y de los principales actores sociales y econmicos. En este sentido, hay que volver a plantear, en lnea con las recientes llamadas realizadas por el rey y el presidente del Gobierno, la necesidad de un nuevo consenso en la poltica exterior. La primera comparecencia despus de las elecciones generales de 2008 del ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Miguel ngel Moratinos, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados, el 22 de mayo de 2008, para presentar Las lneas generales y perspectivas de la poltica exterior espaola y la oferta concreta de consenso, basada en diez puntos27, realizada por el ministro en dicha comparecencia, junto con la buena acogida que en principio tuvo esa oferta en el PP y la concrecin de ese consenso en algunas cuestiones puntuales, como en relacin al Tratado de Lisboa, la presidencia espaola de la UE en el primer semestre de 2010 y la poltica de cooperacin al desarrollo, abri un escenario esperanzador, que despus no ha sido conrmado, para que se pudiera volver a recuperar el consenso en poltica exterior.
27 Los diez puntos propuestos por el ministro para alcanzar un pacto de Estado en poltica exterior fueron: 1) Raticar el Tratado de Lisboa y pactar las prioridades de la presidencia espaola de la UE en 2010. 2) Avanzar hacia una poltica europea de inmigracin. 3) Destinar el 0,7% del PIB a ayuda al desarrollo. 4) Pactar la reforma de las Naciones Unidas y de los organismos multilaterales. 5) Contribuir a las operaciones de paz de las Naciones Unidas e impulsar una poltica europea de seguridad y defensa. 6) Desarrollar el Proceso de Barcelona en el marco de la Unin para el Mediterrneo. 7) Apoyar el proceso de paz de Oriente Prximo y la integracin del Magreb y resolver el conicto del Shara con un acuerdo entre las partes que respete el derecho de autodeterminacin. 8) Consolidar la Comunidad Iberoamericana de Naciones y apoyar el proceso de reformas en Cuba a travs del respeto mutuo y el dilogo constructivo. 9) Luchar contra el cambio climtico. 10) Potenciar el Servicio Exterior. Solo en el punto relativo a Amrica Latina, especialmente en lo relativo a Cuba y los regmenes neopopulistas, hubo cierto recelo por parte del PP.

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La responsabilidad que en esta cuestin tienen tanto el PSOE en el gobierno como el PP en la oposicin, o viceversa, es grande, pues de su voluntad depende dejar a un lado los intereses partidistas y hacer que la poltica exterior, ms all de la legtima crtica y de la lgica confrontacin, vuelva por la senda del consenso y de la defensa conjunta de los intereses de Espaa. Es de esperar que las elecciones generales de marzo de 2012 sean el punto de partida para un nuevo consenso en la poltica exterior espaola.

II.  POLTICA EXTERIOR Y TRANSICIN DEMOCRTICA: LA TRANSICIN EN MATERIA DE POLTICA EXTERIOR (1976-1988)

Espaa durante el rgimen franquista, entre 1939 y 1975, como hemos visto, tuvo una poltica exterior llena de contradicciones, lagunas y carencias, como consecuencia de sus caractersticas ideolgicas y polticas y de la constante instrumentalizacin que se hizo de la poltica exterior en favor de los intereses particulares del franquismo. El n esencial de la accin exterior durante todo ese periodo fue el de mantener el rgimen, el hacerse aceptar por la sociedad internacional, incrementndose notablemente, como consecuencia de ese relativo ostracismo, un complejo de inferioridad exte rior que vena de mucho antes (Morn, 1980: 15-16). Aunque el franquismo consigui el objetivo supremo de sobrevivir, sin embargo fue a costa de desarrollar una poltica interna y una poltica exterior ajenas, en la mayor parte del tiempo, a los intereses reales de Espaa, lo que impidi su insercin plena y ecaz en la escena internacional y desarrollar las relaciones internacionales que le hubieran correspondido en funcin de su situacin estratgica y de sus proyecciones exteriores. La muerte de Franco, el 20 de noviembre de 1975, aunque no supona en s misma el nal del rgimen franquista, s abri la puerta para que se pudiera iniciar un proceso de transicin poltica que condujese al establecimiento de un sistema democrtico en Espaa. Con todo habran de transcurrir algunos meses para que ese proceso se pusiera realmente en marcha. A la muerte de Franco las instituciones del rgimen funcionaron con normalidad. El 22 de noviembre, Don Juan Carlos de Borbn fue proclamado rey ante las Cortes, conrmando poco despus a Carlos Arias Navarro como el primer presidente de gobierno de la monarqua. Sin embargo, el gobierno de Arias Navarro, que llegar hasta julio de 1976, en el que entraron algunos reformistas, como Manuel Fraga y Jos Mara de Areilza, no tena un proyecto poltico democrtico, sino que pretenda, con algunos retoques, mantener en lo fundamental el rgimen anterior.
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Los intentos del ministro de Asuntos Exteriores, Jos Mara de Areilza, acompaado de su subsecretario, Marcelino Oreja, de vender a la Europa democrtica un proyecto de reforma poltica, que no responda a la realidad del proyecto poltico del gobierno Arias, ni tampoco era aceptado por la oposicin, fueron baldos. Su nico xito, lo que explica la actitud escasamente comprometida con la democracia que mantena Estados Unidos, fue lograr que ese pas rmase un nuevo acuerdo defensivo, el 24 de enero de 1976, elevado, por primera vez, al rango de Tratado de Amistad y Cooperacin, lo que reforzaba los vnculos de Espaa con la OTAN. Habra que esperar al nombramiento de Adolfo Surez como nuevo presidente de gobierno por el rey y a la formacin del nuevo gobierno, el 6 de julio de 1976, en el que Marcelino Oreja apareca como ministro de Asuntos Exteriores, para que el proceso de transicin democrtica se pusiera efectivamente en marcha. La aprobacin en referndum de la Ley de Reforma Poltica, en diciembre de 1976, marcara de manera decisiva el nuevo rumbo democrtico. En paralelo y en directa relacin se empezar a desarrollar una nueva poltica exterior, que tambin tena que experimentar su propio proceso de transicin. Terminado el rgimen franquista era urgente y necesario integrar plenamente a Espaa en las relaciones internacionales y poner en prctica una nueva poltica exterior, acorde con el escenario internacional en el que estaba inserta Espaa y con las nuevas realidades y potencialidades polticas, econmicas y culturales que se derivaban del establecimiento de un sistema democrtico, que atendiese realmente a los intereses de Espaa en el mundo. Toda una serie de retos se presentaban a nivel de relaciones internacionales. Haba que universalizar las relaciones internacionales, normalizar la poltica exterior, tanto en trminos bilaterales como multilaterales, adecuarla a la realidad democrtica, insertar plenamente a Espaa en su escenario internacional, claricar y ampliar al mximo sus mrgenes siempre relativos de autonoma en la esfera internacional y, en denitiva, disear y poner en prctica un proyecto global, coherente y realista de poltica exterior28. Adems, importantes problemas, muchos de ellos provenientes del franquismo, se presentaban en el exterior, requiriendo una respuesta adecuada.
28 Los estudios sobre la poltica exterior de la Espaa democrtica son todava escasos. A nivel general, dejando al margen artculos y estudios sectoriales o sobre dimensiones especcas, que se irn citando en el momento oportuno, las aportaciones generales, con alcances muy diversos, son, entre otras, Pollack y Hunter, 1987; Clark y Haltzel, 1987; Mesa, 1988; Armero, 1989; Calduch, 1994b; Gillespie, Rodrigo y Story, 1995; Tusell, Avils y Pardo, 2000; y Pereira, 2010.

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Las relaciones con Portugal, recin salida de la Revolucin de los Claveles, que haba llevado la democracia a ese pas; la cuestin de Gibraltar, que dicultaba las relaciones con el Reino Unido; las relaciones con la Santa Sede, difciles desde los ltimos tiempos del franquismo como consecuencia del alejamiento del Vaticano del rgimen; la complicada posicin en el Magreb, consecuencia de la fracasada descolonizacin del Shara Occidental, ltima colonia espaola, que tiene lugar en los momentos nales del franquismo, y que haba problematizado an ms las siempre difciles e importantes relaciones con Marruecos y Argelia; la denicin del espacio y funcin defensiva de Espaa en el marco del sistema occidental, viciada como consecuencia de los acuerdos de subordinacin que el franquismo haba suscrito con los Estados Unidos a partir de 1953; la adhesin a las Comunidades Europeas, que no haba sido posible durante el franquismo; y la participacin plena en los foros internacional, eran algunos de esos problemas, que tenan que afrontarse con urgencia. Sin embargo, en el contexto de 1976, el objetivo ms urgente era la consecucin del respaldo de las potencias occidentales al proceso democrtico, pues no solo haba sido el rechazo de esas potencias, junto a la decisiva movilizacin social y poltica interna, lo que haba hecho fracasar el proyecto reformista de Arias Navarro, sino que tambin jug un papel fundamental, por un lado, en llevar a va muerta el planteamiento rupturista respecto del franquismo que haban defendido ciertos sectores de la oposicin, encabezados por el Partido Comunista, y, por otro, en facilitar el xito del proyecto de reforma que defenda, entre otras fuerzas polticas, el PSOE29. La revolucin portuguesa de 197430, junto a otros factores geopolticos en juego en aquellos momentos en el sur de Europa, pesarn, por lo tanto, sobre el rumbo de la transicin democrtica. La transicin espaola, consecuentemente, no puede explicarse solo en trminos internos, con ser stos decisivos, sino que hay que explicarla igualmente tomando en consideracin la dimensin internacional de la misma, es decir, el

29 Como ha sealado Ortiz Heras, la opcin rupturista, al menos la ms radical del momento, no solo fracas por la falta de apoyos sociales y por la capacidad represiva del Estado, sino tambin por la existencia de un contexto internacional muy hostil a la misma tras el comienzo de la democratizacin europea de 1974. La compleja red internacional de intereses estratgicos, polticos y econmicos en la que tuvo lugar la transicin espaola favoreci un determinado tipo de salida a la dictadura. Una salida liderada por fuerza polticas anes a las que ostentaban el poder en las democracias europeas y alrgicas a cualquier tipo de experimento econmico radical (Ortiz Heras, 2010: 33-34). 30 Vase Snchez Cervell, 1995.

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peso y la inuencia que tuvieron determinados actores internacionales, estatales y no estatales31. El papel de las potencias occidentales respecto de la transicin no fue lgicamente el mismo. Mientras Estados Unidos adopt una actitud realista, eludiendo injerencias externas que pusieran en peligro sus intereses en Espaa32, los Estados europeos democrticos intervinieron claramente favoreciendo los contactos con parte de la oposicin democrtica, sumando as nuevos factores de presin y desgaste sobre la dictadura, al tiempo que construan las bases para inuir sobre la futura clase poltica espaola. En todo caso, el comn denominador fue el apoyo al restablecimiento de la democracia en Espaa a condicin de que el proceso se desarrollase a travs de reformas moderadas, que no pusieran en riesgo la contribucin espaola a las estructuras militares y econmicas occidentales. Tambin jugaron un papel signicativo determinados partidos polticos europeos, en muchos casos a travs de sus fundaciones, especialmente, pero no solo, los partidos socialistas europeos y la Internacional Socialista (Gonzlez Madrid, 2010: 41-42, 50). En el caso de la transicin espaola, nueva poltica exterior y democratizacin sern, por lo tanto, dos dinmicas inseparables, por cuanto la democratizacin equivala a europeizacin y homologacin con el resto del mundo occidental. Todo ello explica que fuese de capital importancia la plena insercin de Espaa en su escenario internacional natural, europeo y occidental, pues solo desde ese punto de partida era posible normalizar la poltica exterior y ampliar los mrgenes de autonoma (Arenal, 1992: 392). Al mismo tiempo era necesario que la opinin pblica espaola superase ese complejo de inferioridad exterior, que dicultaba el adecuado despliegue de la accin exterior. En ltima instancia, todo dependa de la existencia de una voluntad poltica decidida a culminar adecuadamente ese empeo. Los retos que se abren a nivel exterior en 1976 son, en consecuencia, difciles y laboriosos, sobre todo si se tiene en cuenta que el proceso de democratizacin interna, objetivo capital de la transicin, se presentaba plagado de dicultades y peligros en el mbito interno, que era necesario atender prioritariamente. Desde la elaboracin de la Constitucin de 1978 hasta la construccin del Estado de la Autonomas, pasando por el incre31 Para la dimensin internacional en general de la transicin espaola, vase Story y Pollack, 1991; Powell, 1993; Ortuo Anaya, 2002 y 2005; Lemus, 2007; Powell y Jimnez, 2007; Pereira, 2004 y 2008; y Martn Garca y Ortiz Heras, 2010. 32 Para el papel de Estados Unidos en la poltica exterior de la Espaa democrtica, entre otros, vase Vias, 1981 y 2003; Marquina, 1986; Elizalde y Delgado Gmez-Escalonilla, 2005; Powell, 2007, 2009 y 2010; y Delgado Gmez-Escalonilla, 2010.

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mento de la actividad terrorista y los distintos proyectos de golpe de Estado, todo eran cuestiones y problemas que el gobierno tena que atender prioritariamente. Sin embargo, Surez, consciente de la importancia del respaldo de las potencias occidentales a su proyecto de reforma poltica y de la necesidad del cambio en la poltica exterior para el xito de la transicin democrtica, tambin dedico especial atencin a las relaciones exteriores de Espaa. El proceso de transicin democrtica llevar consigo, por lo tanto, aunque con un tiempo mucho ms lento, un paralelo proceso de transicin en materia de poltica exterior33. En esta lentitud inuy, tambin, el hecho de que las polticas exteriores suelen estar caracterizadas ms por el continuismo que por el cambio, entendido ste como cambio en las lnea maestras, prioridades y principios de la poltica exterior de un Estado. Aunque los ajustes y los acentos son frecuentes en poltica exterior dado el carcter cambiante y dinmico del escenario internacional y la alternancia en el gobierno, el cambio en materia de poltica exterior es mucho ms lento, pues solo se produce realmente cuando se modican una o ms de las lneas maestras y principios de esa poltica. En el caso espaol, si la necesidad del cambio en poltica exterior era evidente, tambin lo era, como hemos sealado, la dicultad del mismo. A las dicultades internas derivadas del cambio de sistema poltico, que supona pasar del franquismo a la democracia, haba que aadir las derivadas de la herencia dejada por el franquismo en poltica exterior y en el Ministerio de Asuntos Exteriores, cuyo personal e instituciones estaban fuertemente impregnadas por la experiencia acumulada durante el mismo34. Por lo tanto, en 1976, despus del fallido intento reformisma del gobierno de Arias Navarro, que pretenda un franquismo sin Franco, con la llegada de Adolfo Surez al gobierno, el 3 de julio, se abre un proceso de
33 Para la transicin en materia de poltica exterior, entre otros, vase Mesa, 1988: 39-58 y 1992; Menndez del Valle, 1989; Barb, 1990; Arenal, 1991; Powell, 1993 y 2000; Aldecoa, 1994; y Lemus y Pereira, 2010. 34 ngel Vias seala a este respecto: Burocracias e instituciones fueron impregnadas de la experiencia acumulada durante el franquismo. La transicin hacia un sistema democrtico se encontr con una posicin internacional dbil, con una polti ca entreguista, con una tradicin que tena como objetivo principal el hacerse aceptar por la comunidad internacional, con hombres escindidos por la contradiccin entre esta nalidad, la retrica utilizada ante la opinin pblica espaola y el deseo de desarrollar una poltica no de rgimen sino de Estado, atenta a la defensa de los intereses nacionales: en efecto, uno de los grandes retos con que se enfrentaba la Espaa democrtica era el de la reorientacin de la pol tica exterior y el de reforma de sus mecanismos de gestin (Vias, 1984: 307).

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transicin y cambio no solo a nivel interno, sino tambin, como era lgico, en materia de poltica exterior y se inicia, consecuentemente, un proceso de plena incorporacin del Espaa a la sociedad internacional, que supondr un profundo cambio y una ampliacin del margen de autonoma en relacin con la poltica exterior del franquismo. Un cambio en poltica exterior que, sin embargo, no se producir en un momento jo del reciente pasado democrtico, sino que se ir materializando a lo largo de un periodo de tiempo que llega hasta 1988, participando en el mismo los sucesivos gobiernos centristas de Adolfo Surez y Leopoldo Calvo-Sotelo y, despus, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. En este amplio periodo que ha necesitado la poltica exterior espaola para cambiar en relacin al pasado y Espaa para insertarse plena y coherentemente en la sociedad internacional, ha inuido decisivamente el hecho de que el establecimiento de un sistema democrtico en Espaa ha sido fruto de un proceso de reforma pactado entre las principales fuerzas polticas y no de un proceso de revolucin o de ruptura, con lo que el cambio en la poltica exterior y la necesaria transformacin de un Servicio Exterior, que vena marcado en sus hbitos, planteamientos y desarrollos por el franquismo, han sido muy lentos. De esta forma, si la transicin poltica a la democracia puede considerarse cerrada en principio con la aprobacin de la Constitucin espaola, en diciembre de 1978, la transicin en materia de poltica exterior va a exigir un periodo de tiempo notablemente mayor, ya que esta etapa, iniciada en 1976, solo se cerrar a nales de 1988. El cambio de rgimen interno, el paso del franquismo a la democracia, ha tenido, en consecuencia, su reejo, aunque a un plazo bastante ms amplio, en la poltica exterior y, por lo tanto en la poltica iberoamericana. No es que hayan cambiado los condicionantes externos de esa poltica, la mayora de los cuales han permanecido, dentro de las lgicas evoluciones, algunas notables, que inexorablemente se producen en el mbito internacional; no es que se hayan alterado radicalmente las coordenadas geogrcas que han caracterizado histricamente la poltica exterior espaola, lo que tampoco ha sucedido35. Lo que cambi fue, en primer lugar, la losofa inspiradora y el diseo de esa accin exterior, el por qu y el para qu se hace la poltica exterior. En este sentido, por un lado, los intereses nacionales y, por otro, la democracia, los derechos humanos, el desarrollo y la solidaridad pasan a ser principios inspiradores de la poltica exterior. Ello proporcion una mayor
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Vase Aldecoa, 1989a: 62-63. 104

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autonoma y un nuevo sentido y profundidad a dimensiones ya existentes de esa accin exterior, como sucedi en la poltica hacia Iberoamrica, y permiti poner en pie nuevas dimensiones de las mismas. En segundo lugar, cambi tambin la forma, el modo, el cmo se hace la poltica exterior, introduciendo controles democrticos y haciendo esa poltica exterior ms ecaz y realista. La armacin de los relativos mrgenes de autonoma de la poltica exterior espaola solo ha tenido lugar, as, en ltima instancia, cuando se ha producido el cambio en la poltica exterior y, consecuentemente, ha tenido lugar la concordancia entre el contexto interno y el escenario internacional en el que se mueve Espaa, es decir, cuando poltica interior y poltica exterior se han hecho coherentes y con ello han podido atender realmente a los intereses nacionales. En este proceso de cambio y de armacin de los mrgenes de autonoma de la poltica exterior, que se inicia en 1976, pueden distinguirse, con todo lo que tiene de simplicacin de una realidad dinmica y compleja, varias etapas y periodos con alcances y signicados muy distintos36. Una primera gran etapa, que puede denominarse de transicin en materia de poltica exterior, y que no coincide con la transicin en el mbito interno, va desde 1976, con el primer gobierno de Adolfo Surez, hasta nales de 1988, cuando se concretan y materializan las ltimas grandes opciones de la accin exterior, quedando establecido el modelo global de poltica exterior espaola y posicionndose plenamente Espaa en el escenario occidental37. En esta primera etapa, a lo largo de la cual se produce progresivamente el cambio en materia de poltica exterior y la incorporacin de Espaa a la sociedad internacional, pueden distinguirse, a su vez, varios periodos, cada uno de los cuales con sus propias caractersticas.
36 Para esta cronologa y etapas, que desarrollamos a continuacin, vase Arenal 1991: 46-48 y 1992: 393-395. Otros especialistas, sin embargo, han periodicado la transicin en materia de poltica exterior con criterios y planteamientos distintos a los aqu establecidos. Adems de los que se citan en la nota siguiente, entre otros, vase Aldecoa, 1984: 111-131, y 1986: 79-103; y Vias, 1986: 213-225. 37 Leopoldo Calvo-Sotelo, por el contrario, a nuestro juicio de manera desacertada y muy voluntarista, sita el nal de la transicin en materia de poltica exterior el 30 de mayo de 1982, momento en que se produce la incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica (Calvo-Sotelo, 1990: 124). Algo parecido, y de forma exageradamente voluntarista, hace Javier Ruprez, que sita el nal de transicin en materia de poltica exterior en diciembre de 1977, al considerar que en esas fechas ya estaba diseado y aplicado en sus principios generales el modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica (Ruprez, 1988: 53-63).

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Un primer periodo abarca los aos 1976-1980 y puede denominarse de consenso tcito. Est caracterizado por el consenso tcito, que no expreso, negativo y positivo al mismo tiempo, existente entre las principales fuerzas polticas parlamentarias en materia de las grandes cuestiones internacionales que afectaban a Espaa, lo que permiti, en aras de la construccin democrtica, soslayar las cuestiones ms polmicas, susceptibles de dividir a las principales fuerzas polticas y a la opinin pblica espaola, como el tema de la incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica. Este consenso tcito ser reejo del consenso formal que caracteriza durante esta poca la poltica interna espaola y que permitir la elaboracin de la Constitucin de 1978 y facilitar el xito de la transicin democrtica. Durante este periodo inicial, aunque se empieza a dibujar en la accin exterior una nueva losofa inspiradora en consonancia con los principios democrticos, la prctica del consenso impide, salvo en la dimensin europea y en alguna medida la iberoamericana, que se denan con precisin y claridad algunas de las ms importantes lneas directrices de la poltica exterior, como la poltica de seguridad y defensa. Con todo se producen importantes ajustes, recticaciones y cumplimentacin de carencias y lagunas respecto de la accin exterior del franquismo, sentndose las bases de la poltica exterior de la Espaa democrtica. En concreto, se normalizan las relaciones internacionales, se arma el carcter occidental y europeo, y Espaa inicia su plena incorporacin a la sociedad internacional, sentndose las bases para su integracin en Europa. A nivel de los principios inspiradores de la accin exterior, como hemos destacado, la democracia, los derechos humanos, el multilateralismo, el desarrollo y la solidaridad pasaron a ser elementos bsicos de la misma. Punto clave en este proceso de transicin democrtica interna y en materia de poltica exterior, por cuanto supona la homologacin democrtica con Europa, es la solicitud de adhesin a las Comunidades Europeas, presentada por Espaa el 28 de julio de 1977, al poco de celebradas las primeras elecciones democrticas, y la opinin favorable que formula al respecto el Consejo de Ministros comunitario, reunido los das 20 y 21 de septiembre de ese mismo ao. La incorporacin de Espaa a las Comunidades Europeas se transformar en objetivo prioritario de la poltica exterior espaola, que marcar todas las dems coordenadas de dicha poltica. Al mismo tiempo, las relaciones con los pases iberoamericanos, que haban estado profundamente condicionadas ideolgicamente durante el franquismo, entran en una nueva etapa de desarrollo, concertacin y cooperacin, que empezar a ir haciendo realidad la idea de la Comunidad
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Iberoamericana de Naciones. Iberoamrica se transformar, al lado de Europa, en el otro objetivo prioritario de la accin exterior espaola. En este sentido, el papel desarrollado por los gobiernos de Adolfo Surez en el proceso de normalizacin de las relaciones internacionales de Espaa y de puesta en marcha de una nueva poltica exterior durante este periodo, ha sido sin lugar a dudas decisivo. Lo mismo cabe decir del papel desempeado por la Corona y, en concreto, por el rey en este proceso de normalizacin de las relaciones exteriores de Espaa. Un segundo periodo, dentro de la etapa de transicin, se inicia en junio de 1980, cuando se produce la ruptura del consenso tcito, al plantearse abiertamente por el gobierno centrista de Adolfo Surez la incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica, y termina el 12 de marzo de 1986, con la celebracin por parte del gobierno socialistas de Felipe Gonzlez, del referndum sobre la permanencia en la OTAN. Con el anuncio de una prxima incorporacin a la Alianza Atlntica se cierra, momentneamente, dentro de la etapa de transicin en materia de poltica exterior, el periodo del consenso, es decir, se cierra el periodo de urgente incorporacin de Espaa a la sociedad internacional, y se abre un nuevo periodo en el que Espaa tiene que denir claramente sus posiciones internacionales y disear, en algunas de sus principales dimensiones, un modelo global y coherente de poltica exterior acorde con sus intereses. Incorporada Espaa a las relaciones internacionales y normalizada su presencia internacional, llegaba el momento de plantearse las grandes opciones de la poltica exterior, que hasta entonces se haban obviado en aras de facilitar la transicin democrtica, y de tomar posicin ante las mismas. Llegaba el momento de abrir un debate sobre aspectos clave de las relaciones exteriores, que hasta entonces solo se haba planteado en cuestiones puntuales. Debate que haba de llevar no solo al parlamento sino tambin a la opinin pblica. A lo largo de los primeros aos de la democracia, con la prctica de un consenso tcito en poltica exterior, no se produjeron grandes movimientos de opinin en relacin con la accin exterior. Era el precio que haba que pagar para alcanzar el consenso en la construccin de un Estado democrtico. A partir de ese momento, sin embargo, la opinin pblica va a interesarse de forma creciente por algunas de las cuestiones internacionales que afectaban ms decisivamente a la posicin internacional de Espaa38. Con ello, la opinin pblica espaola y la sociedad espaMesa, 1988: 134-135; y Morn, 1990: 33. Para las actitudes de los espaoles ante las cuestiones internacionales en ese periodo, vase Centro de Investigaciones Sociolgicas, 1987a y 1987b; y Rodrigo, 1989.
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ola entraban de lleno, prcticamente por primera vez, en la consideracin de los temas internacionales39. En este sentido, se abre un periodo que podemos llamar constituyente en materia de poltica exterior, por cuanto durante el mismo culmina la integracin de Espaa en las Comunidades Europeas y se abre el debate sobre el alcance y consecuencias de las dimensiones atlntica, occidental y mediterrnea de Espaa, que solo se cerrar con la aprobacin en referndum por la sociedad espaola de los trminos en los que Espaa va a denir su poltica de seguridad y defensa. Hitos fundamentales de este periodo constituyente, con alcance muy diferente respecto del cambio en la poltica exterior y la plena incorporacin de Espaa a la sociedad internacional, son40: (a) la apresurada y mal hecha, pero necesaria y clave para la denicin de la poltica exterior, incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica, el 29 de mayo de 1982, que realiza el gobierno centrista de Leopoldo Calvo-Sotelo, con los principales partidos polticos de la oposicin y la opinin pblica en contra; (b) el triunfo socialista en las elecciones generales de octubre de 1982, que va a acelerar la materializacin del cambio en la poltica exterior; (c) la formulacin del denominado Declogo de Paz y Seguridad por el presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, ante el Congreso de los Diputados, el 23 de octubre de 1984, que supona la denicin de la poltica de seguridad y defensa de Espaa y llamaba a la articulacin de un nuevo consenso de las principales fuerzas polticas sobre la misma; (d) el ingreso de Espaa como miembro de pleno derecho en las Comunidades Europeas, el 1 de enero de 1986, con lo que nalizaba uno de los captulos pendientes ms importantes para la denicin de la dimensin europea e internacional de Espaa, que el franquismo haba imposibilitado lograr. Con la incorporacin plena a las Comunidades Europeas, Espaa pona n a ciento cincuenta aos de aislamiento respecto de Europa y sentaba las bases para un creciente protagonismo internacional; (e) el reconocimiento del Estado de Israel, el 17 de enero de 1986, que permitir la normalizacin plena de la poltica mediterrnea de Espaa, hasta entonces centrada exclusivamente en las relaciones con los pases rabes. A partir de esos momentos, Espaa estaba en
39 No incluimos en las movilizaciones de la opinin pblica espaola las manifestaciones orquestadas por el franquismo ante determinadas decisiones de las Naciones Unidas o de otros Estados occidentales, como, por ejemplo, ante la condena del rgimen franquista por las Naciones Unidas en la segunda mitad de los aos cuarenta, por su carcter no democrtico. 40 Dado que estos hitos sern objeto de una consideracin ms amplia posteriormente ahora nos limitamos a su simple enumeracin.

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condiciones de desempear un papel ms activo en relacin con el conicto israel-palestino; (f) la puesta en marcha de un proceso de racionalizacin e institucionalizacin de la poltica de cooperacin al desarrollo, con la creacin de la Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, en agosto de 1985, la elaboracin del I Plan Anual de Cooperacin Internacional en 1986, con las previsiones para 1987, y la constitucin de la Comisin Interministerial de Cooperacin Internacional, en febrero de 1986, que permitir la creacin de una poltica de cooperacin al desarrollo ambiciosa, que pasar a transformarse en una dimensin clave de la poltica exterior; y (g) por ltimo, la celebracin del referndum sobre la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica, en el que la sociedad espaola se pronuncia armativamente sobre esa cuestin, dejando zanjado un tema que vena gravitando sobre la vida poltica espaola desde 1980, y que cierra el periodo constituyente en materia de poltica exterior que estamos describiendo. Paralelamente a estos hechos y en directa relacin con los mismos, durante este periodo se emprende, por los gobiernos de Felipe Gonzlez, la necesaria reorganizacin y reforma del Ministerio de Asuntos Exteriores. Se trataba de una asignatura pendiente que era necesario plantearse si se quera avanzar en la formulacin e implementacin de una accin exterior ecaz y acorde con los principios democrticos y dar respuesta a la universalizacin de las relaciones internacionales e incremento de la presencia internacional de Espaa y a la incorporacin a la Alianza Atlntica y a Europa. En este periodo se sientan y denen las ltimas lneas maestras de la poltica exterior de la Espaa democrtica que quedaban por jar, integrndose plenamente Espaa en el escenario europeo y occidental y congurndose realmente como una potencia media41. El cambio en la poltica exterior ser ya un hecho a nivel de modelo general, si bien todava es necesario concretarlo en alguno de sus extremos ms signicativos. En consecuencia, dentro de la etapa de transicin se puede distinguir nalmente un tercer periodo, que denominamos de concrecin en materia de poltica exterior. Esta etapa va desde marzo de 1986 hasta nales de 1988, y abarca, primero, el ingreso como observador activo, el 14 de noviembre, en la Unin Europea Occidental; segundo, la rma en Madrid, el 1 de diciembre, despus de unas largas y difciles y, en ocasiones, tensas negociaciones, de un nuevo Convenio de Defensa con Estados Unidos,
En este sentido, Fernando Morn denomina acertadamente sus memorias como ministro de Asuntos Exteriores con el ttulo Espaa en su sitio (Morn, 1990). Vase, tambin, Morales Lezcano, 1987 y 1991; y Palou, 1993.
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que replantea el alcance y naturaleza de la relacin defensiva con ese pas, viciada desde sus mismos orgenes en 1953, estableciendo una relacin duradera y equilibrada entre ambos Estados; y, nalmente, tambin el 1 de diciembre, despus de una larga negociacin, condicionada por la avatares de la negociacin del nuevo Convenio con Estados Unidos, la aprobacin, por el Comit de Planes de Defensa de la OTAN, de las directrices generales para la contribucin militar espaola. As, Espaa deja establecidas prcticamente las lneas maestras de su poltica de seguridad y de defensa, terminando denitivamente la etapa que hemos denominado de transicin en materia exterior42. En este tercer periodo de concrecin se lleva a la prctica en toda su extensin el modelo de poltica exterior que se haba venido perlando durante el anterior periodo constituyente. Termina denitivamente la transicin en materia de poltica exterior, culmina el cambio iniciado en este mbito en 1976 y Espaa queda plenamente incorporada y posicionada en la sociedad internacional. Finalmente, a partir de nales de 1988 se abre una nueva gran etapa en la poltica exterior espaola, que llega hasta el presente, que podemos denominar de poltica exterior normalizada. Es la etapa en la que Espaa, denidas y concretadas las lneas maestras de la poltica exterior, normalizada efectivamente su presencia y accin internacional, integrada con todas sus consecuencias en su entorno occidental y europeo, est en condiciones de desarrollar, por primera vez en mucho tiempo, una accin exterior protagonista, coherente, realista, atenta a la defensa de los intereses nacionales y acorde con su condicin de potencia media. El cambio y la armacin de los mrgenes de autonoma son ya una realidad43. Con la plena normalizacin y universalizacin de las relaciones internacionales, Espaa puede participar activa y positivamente en las dinmicas y foros mundiales, sin cortapisas de naturaleza poltica o ideolgica; con su plena integracin en el sistema occidental, se encuentra en condi-

42 Rafael Grasa, por el contrario, considera que el periodo constituyente de la poltica exte rior espaola no termina el 12 de marzo de 1986, sino que llega hasta el 1 de diciembre de 1988, con los hechos mencionados (Grasa, 1989: 112). 43 El presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, sealaba a este respecto que durante el pro ceso democrtico vivido por Espaa se ha podido comprobar cmo las puertas del mundo y las de Espaa para el mundo se han abierto como nunca en la historia y cmo se ha pasado, gracias al impulso democrtico y sin duda a la accin que puedan ejercer los Gobiernos, de una diplo macia mendicante a una diplomacia de dignidad nacional (Felipe Gonzlez, Intervencin en el debate en las Cortes, el 27 de marzo 1987, con ocasin de la mocin de censura).

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ciones idneas para participar directamente en el proceso de establecimiento de un nuevo sistema de relaciones transatlnticas basado en la cooperacin y la conanza mutuas; con su insercin en las Comunidades Europeas se sita en el ncleo central del renovado proceso de construccin poltica de Europa y refuerza su poltica exterior; con su reiterada atencin y prioridad a las relaciones con Amrica Latina y con el Mediterrneo y el norte de frica, junto a su participacin en el sistema de cooperacin al desarrollo comunitario, Espaa est en disposicin de ofrecer respuestas solidarias y comunes a los problemas derivados del subdesarrollo y de las relaciones Norte-Sur. En suma, despus del importante camino recorrido en la poltica exterior desde 1976, lo que se le plantear a Espaa a partir de 1988 no ser ya, en consecuencia, un problema de ubicacin o de puntos de partida, sino un problema de saber obtener las mximas ventajas de esa favorable posicin adquirida, llevando adelante la proyeccin multidimensional que tiene su poltica exterior. Y ello depender mucho, por no decir totalmente, de la voluntad de los gobiernos espaoles y de su capacidad para entender que la poltica exterior, en sus grandes lneas y planteamientos estratgicos, es siempre una poltica de Estado, que atiende a los intereses nacionales y que se caracteriza por su continuidad. Este proceso de cambio y autonoma de la poltica exterior va a tener, como es lgico, su traduccin en la poltica iberoamericana, que abandona los clichs ideolgicos del franquismo, prescinde de cualquier veleidad hegemnica o tutelar, normaliza plenamente las relaciones con Amrica Latina y formula un nuevo proyecto de Comunidad, la Comunidad Iberoamericana de Naciones, basado en el principio de igualdad jurdica y en el respeto a la soberana de los Estados participantes y planteado en trminos mutuamente beneciosos para todos los participantes. En todo caso, cuando se estudian estas dos grandes etapas y sus correspondientes periodos, que acabamos de sealar, no se puede olvidar, como es lgico, la existencia de notables diferencias, que analizaremos posteriormente, tanto desde el punto de vista poltico como desde el punto de vista prctico, entre la poltica exterior de los distintos gobiernos que se han sucedido durante las mismas. Sin embargo, estas diferencias no han impedido que tanto unos gobiernos como otros hayan considerado, casi siempre, pues ha habido momentos en que no ha sucedido as, la poltica exterior como una poltica de Estado en lo que a sus lneas maestras y principios se reere. A ello ha contribuido, sin lugar a dudas, el importante papel simblico desempeado por el rey, Juan Carlos I.

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III.  UNA POLTICA EXTERIOR NORMALIZADA Y DOS MODELOS DE POLTICA EXTERIOR

A partir de nales de 1988, despus de la etapa de transicin en materia de poltica exterior, se abre, en consecuencia, una nueva gran etapa en la poltica exterior espaola, que llega hasta el presente, de poltica exterior normalizada. Durante esta gran etapa, sin embargo, se pondrn en prctica dos modelos muy diferentes de poltica exterior en sus prioridades y principios inspiradores. El primer modelo, basado en un consenso tcito, continuacin directa del formulado desde 1976 durante la etapa de transicin en materia de poltica exterior, tendr a Europa como prioridad y el multilateralismo como principio bsico y se desarrollar, primero, desde 1988 hasta 2002 y, despus, a partir de 2004, aunque en este ltimo caso con alguna importante novedad, especialmente en lo relativo al consenso. El segundo modelo de poltica exterior se desarrollar entre 2002 y 2004, sin consenso de ningn tipo entre las dos principales fuerzas polticas parlamentarias, siendo muy diferente del anterior. Ser exclusivo del gobierno de Aznar y tendr, como elementos denitorios ms signicativos, a Estados Unidos como prioridad y el unilateralismo como principio.
MODELOS DE POLTICA EXTERIOR DE ESPAA (1976-2011) 1976-2002 Consenso Europa como prioridad Buenas relaciones con EEUU, pero sin seguidismos incondicionales Relativa autonoma en polticas iberamericana y mediterrnea Derechos humanos, multilateralismo y primaca del derecho internacional 2002-2004 Ruptura del consenso Debilitamiento de la dimensin europea EEUU como prioridad y alineamiento Debilitamiento de la autonoma en las polticas iberoamericana y mediterrnea Unilateralismo y debilitamiento de la primaca del derecho internacional 2004-2011 Ausencia de consenso Europa como prioridad Buenas relaciones con EEUU, pero sin seguidismos incondicionales Recuperacin de la relativa autonoma en las polticas iberoamericana y mediterrnea Derechos humanos, multilateralismo y primaca del derecho internacional Giro social Puesta en valor del poder blando
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III.1.  Europa como prioridad y el multilateralismo como principio (1988-2002) Este primer modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica, que se arma desde 1976 y que tendr plena vigencia, primero, hasta 2002 y, despus, con novedades, entre 2004 y 2008, y que, consecuentemente, marcar prcticamente la casi totalidad de la poltica exterior de la Espaa democrtica, ser un modelo basado en el consenso y en la consideracin de la poltica exterior como una poltica de Estado, que en sus lneas maestras, prioridades y principios est por encima de las alternancias en el gobierno. Participarn activamente en su denicin y puesta en prctica, tanto en la etapa de transicin en poltica exterior como en la etapa de poltica exterior normalizada, primero, los gobiernos centristas de Adolfo Surez y Leopoldo Calvo-Sotelo, despus, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, ms tarde los gobiernos populares de Jos Mara Aznar hasta 2002, y, nalmente, los gobiernos socialistas de Jos Luis Rodrguez Zapatero. De hecho, los gobiernos populares de Aznar, hasta 2002, jugarn un papel destacado en la puesta en prctica de este modelo, culminando en concreto el proceso de incorporacin de Espaa a la OTAN con su integracin, en 1996, en la estructura de mandos militares de la misma, y apostando por la presencia de Espaa en la primera lnea del proceso de integracin europea con el cumplimiento de los criterios de convergencia y la puesta en marcha del euro. Las caractersticas bsicas de este modelo, que con diferentes acentos perdurarn inalterables a lo largo del tiempo sealado y que sern analizadas con mayor detalle al estudiar la poltica exterior de los distintos gobiernos, sern las siguientes: a. E  l consenso y el apoyo de la opinin pblica como bases de la poltica exterior. Este modelo descansaba en el apoyo mayoritario de la opinin pblica y en un consenso tcito entre los principales partidos polticos, que proporcion carcter de poltica de Estado a la poltica exterior espaola, lo que no ser obstculo para que, a partir de ese acuerdo bsico, cada gobierno desarrollase su propia poltica exterior en funcin de sus planteamientos polticos. b.  Europa como prioridad. La prioridad que marcar todo el modelo de poltica exterior, basado en el pleno apoyo de la opinin pblica y de los principales partidos polticos, es Europa. La Comunidad Europea pas a ser el anclaje y la proyeccin clave de la accin exterior. Esta clara apuesta por la integracin europea descansaba en la con113

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sideracin de que su avance y el papel activo de Espaa en la misma eran el mejor camino para la defensa de los intereses nacionales, para reforzar la poltica exterior y el protagonismo de Espaa en el mundo, y para asegurar una mnima autonoma en la relacin transatlntica y en las relaciones con Amrica Latina y el Mediterrneo y Norte de frica. c. R  elaciones de conanza y lealtad con Estados Unidos, pero sin seguidismos incondicionales. Partiendo tanto de su carcter de superpotencia mundial, que condicionaba todas las coordenadas de la poltica exterior espaola y muy especialmente la iberoamericana, como de la consideracin de que, aunque los intereses mutuos eran muchos, no siempre tenan que ser coincidentes, se busc poner en prctica una poltica de conanza y lealtad que no interriese de manera decisiva en las dems coordenadas de la poltica exterior y anulase las posibilidades de realizar una accin relativamente autnoma en el Mediterrneo y, sobre todo, en Amrica Latina. En este sentido, la prioridad europea se complet con la armacin de la dimensin atlntica de la poltica exterior. Ese difcil equilibrio se logr, como se ha destacado, a partir de diciembre de 1988, con la rma del nuevo Convenio de Defensa con los Estados Unidos. d.  Autonoma en las relaciones con Iberoamrica y el Mediterrneo. En los casos del Mediterrneo e Iberoamrica se trat de desarrollar unas polticas relativamente autnomas, aunque fuertemente europeizadas, por entender que la dimensin europea, adems de potenciar ambas polticas, permita armar su relativa autonoma respecto de los Estados Unidos, minimizando los costes de la misma. e. L  a democracia, los derechos humanos, la paz, la solidaridad internacional y el multilateralismo como principios y valores inspiradores de la poltica exterior. La democracia, los derechos humanos, la paz y la solidaridad internacional pasaron a transformarse en principios y valores inspiradores de la accin exterior. Lo mismo cabe decir de la clara apuesta por el multilateralismo, el apoyo a las Naciones Unidas y la vigencia del derecho internacional. Estos principios proporcionaron a Espaa unas claras seas de identidad a nivel internacional y permitieron su armacin como potencia normativa. Este modelo de poltica exterior permiti a Espaa recuperar su protagonismo internacional, desarrollar una poltica exterior activa, acuar unas seas de identidad respetadas por los distintos actores internacionales y hacer creble y consistente su poltica exterior.
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Ms all de estas caractersticas bsicas del modelo de poltica exterior de Espaa entre 1976 y 2002 y del consenso en que se sustenta, no se puede olvidar, como se ha apuntado, la existencia de notables diferencias entre la poltica exterior de los gobiernos de la Unin de Centro Democrtico, la poltica exterior de los gobiernos del PSOE y la de los gobiernos del PP. Tampoco se pueden ignorar las crticas y debates que han suscitado los diferentes despliegues concretos que de la poltica exterior han hecho cada de uno de esos gobiernos.

III.2.  Estados Unidos como prioridad y el unilateralismo como principio (2002-2004) A partir de 2002 y hasta 2004, la poltica exterior espaola experimenta un giro radical, que implicar la denicin y puesta en prctica de un nuevo y diferente modelo de poltica exterior, como consecuencia de la ruptura del consenso por parte del gobierno popular de Aznar y de su alineamiento con la poltica internacional de la administracin Bush. La poltica exterior se debilita como poltica de Estado y el enfrentamiento total de posiciones entre el PP y el PSOE en relacin la poltica interna y, en lo que a nosotros nos interesa, en relacin a la poltica exterior, pasar a caracterizar la vida poltica espaola. Este nuevo modelo de poltica exterior, que analizaremos con mayor detalle posteriormente, tendr las siguientes caractersticas bsicas, muy distintas en sus prioridades y principios a las que inspiraban el anterior modelo de poltica exterior (Arenal, 2004b: 73-78). a. R  uptura del consenso. En primer lugar, se produce la ruptura del consenso que desde 1976, salvo en el periodo 1980-1984, haba caracterizado la poltica exterior. A travs de una poltica de hechos consumados se articula una nueva poltica exterior, sin plantearse siquiera como principio inspirador la bsqueda del consenso con los principales partidos polticos con representacin parlamentaria, rompindose lo que haba sido una caracterstica esencial de la poltica exterior en la Espaa democrtica. b.  Prioridad de la relacin con Estados Unidos. La segunda caracterstica bsica es la prioridad que se otorga a la relacin con Estados Unidos respecto a las dems coordenadas de la poltica exterior, rompiendo con la prioridad otorgada hasta entonces a la coordenada europea. Este cambio de prioridades se concreta, adems, en el alineamiento con la estrategia internacional de la administracin Bush.
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c. D  ebilitamiento de la apuesta por la coordenada europea. La tercera caracterstica bsica del nuevo modelo, consecuencia directa de la anterior y con implicaciones igualmente muy importantes, es la prdida de prioridad de la coordenada europea de la poltica exterior. Europa y, en concreto, la UE, hasta ese momento ejes centrales de la poltica exterior, dejaban de ser el referente fundamental de la poltica exterior espaola, pasando a un segundo plano respecto de la relacin con Estados Unidos y adoptndose un neonacionalismo respecto de Europa. d.  Debilitamiento de la autonoma de las polticas iberoamericana y mediterrnea. Las coordenadas iberoamericana y mediterrnea se vern signicativamente afectadas por el cambio de prioridades que se acaba de sealar. En este sentido, se redujeron los relativos mrgenes de autonoma que haban tenido hasta ese momento las polticas iberoamericana y mediterrnea de Espaa. e. A  puesta por el unilateralismo y debilitamiento de la primaca de la legalidad internacional. Finalmente, como ltima caracterstica de este nuevo modelo de poltica exterior, que rompe tambin con lo que ha sido una tradicin de la poltica exterior espaola desde 1976 y que es una consecuencia ms del alineamiento con la administracin Bush, hay que sealar el cambio que se produce en relacin a los principios y valores que venan inspirando la poltica exterior de Espaa. En este nuevo modelo de poltica exterior la apuesta por el multilateralismo se sustituye por el unilateralismo y se atribuye un papel secundario e instrumental a las Naciones Unidas y al derecho internacional. En denitiva, se conforma un nuevo modelo de poltica exterior, fuertemente ideologizado y radicalmente diferente a nivel de prioridades, principios y valores del que se haba venido estructurando desde el inicio de la transicin democrtica. En este caso no cabe hablar simplemente de diferencias importantes en cuanto al despliegue concreto de la poltica exterior, sino de un giro radical, que rompa sin consenso las prioridades y principios inspiradores hasta ese momento.

III.3.  De nuevo: Europa como prioridad y el multilateralismo como principio (2004-2011) El triunfo del PSOE en las elecciones generales del 14 de marzo de 2004 va a suponer una clara ruptura con el modelo de poltica exterior puesto en
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marcha por Aznar y la vuelta, con algunas signicativas novedades, al modelo conformado a partir de la transicin democrtica, vigente en Espaa, como hemos visto, hasta 2002, tanto en trminos de prioridades como de principios. Sus principales caractersticas y novedades, que estudiaremos en detalle posteriormente, muy diferentes a las del modelo puesto en marcha por el gobierno de Aznar, sern las siguientes: a. A  rmacin de la necesidad del consenso en la poltica exterior. Se armar la necesidad del consenso con las principales fuerzas polticas parlamentarias como base de una poltica exterior, entendida como poltica de Estado. Este consenso, sin embargo, ser imposible con el PP, aunque no con otras fuerzas polticas parlamentarias, tanto como consecuencia de las posiciones prcticamente inalterables mantenidas por ese partido en relacin a la poltica exterior seguida por el gobierno de Aznar entre 2002 y 2004, como por la rapidez con la que el nuevo gobierno adopta una serie de decisiones clave, en materia de poltica exterior, que no permiten un nuevo consenso. b.  Prioridad en la relacin con Europa. Caracterstica clave de esta poltica exterior es la prioridad que se otorgar, de nuevo, a la coordenada europea. Frente al modelo desarrollado por Aznar que priorizaba la relacin con los Estados Unidos, ahora se desarrolla una poltica en la que Europa y, en concreto, la UE vuelven a ser la prioridad, adoptndose una poltica marcadamente europesta que volver a situar a Francia y Alemania como referentes. c. R  econocimiento de la importancia de las relaciones con Estados Unidos, pero sin alineamientos incondicionales. Se reconoce la importancia de la relacin con Estados Unidos y la necesidad de mantener unas excelentes relaciones con los mismos. Al mismo tiempo, se considera que esa condicin de aliados rmes no tiene por qu implicar alineamientos incondicionales con ese pas, por muchos que sean los intereses comunes. d.  Recuperacin de los relativos mrgenes de autonoma en las polticas iberoamericana y mediterrnea. La cuarta caracterstica de la poltica exterior del gobierno socialista hace referencia a las dimensiones mediterrnea y latinoamericana de esa poltica, en relacin a las cuales se tratar con xito de recuperar los relativos mrgenes de autonoma que se haban debilitado como consecuencia del anterior modelo de poltica exterior. Ello se manifestar, sobre todo, en la poltica iberoamericana.
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e. A  puesta por el multilateralismo y la primaca del derecho internacional. Finalmente, la poltica exterior se caracterizar por la defensa del multilateralismo ecaz, la apuesta por las Naciones Unidas y por la primaca del derecho internacional. La armacin de estos principios y valores bsicos como inspiradores de la poltica exterior supona recuperar una de las seas de identidad de dicha poltica desde 1976, que haba caracterizado el primer modelo de poltica exterior. Esta nueva poltica exterior presentar, adems, toda una serie de novedades en relacin a la que haba seguido Espaa desde la transicin democrtica, que suponen una mayor ideologizacin de la poltica exterior, como veremos al analizar en concreto la poltica exterior de los gobiernos de Rodrguez Zapatero. En denitiva, a partir de 2004, con los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero se recuperan las prioridades y principios bsicos del modelo de poltica exterior de Espaa desde 1976, solo rotos entre 2002 y 2004, aunque con novedades derivadas de los retos a los que se enfrenta Espaa en el escenario mundial y con una decidida acentuacin, al menos formalmente, en la dimensin normativa de la poltica exterior. La nica caracterstica que de momento no se ha podido recuperar ha sido el consenso en dicha poltica.

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4. POLTICA IBEROAMERICANA DE LA ESPAA DEMOCRTICA

I. LA NUEVA POLTICA IBEROAMERICANA

El cambio poltico que experimenta Espaa desde 1976 va a tener como una de sus caractersticas ms signicativas una notable renovacin y ampliacin del papel que tradicionalmente haba tenido Amrica Latina en la vida espaola. Desde nales de los aos setenta del siglo XX hasta nuestros das, Amrica Latina, y muy especialmente lo iberoamericano, van a estar cada vez ms presentes no solo en la accin exterior espaola, tanto a nivel gubernamental como a nivel no gubernamen tal, sino tambin en la propia sociedad espaola, que empezar a prestar una atencin creciente a las relaciones con esa regin. En este nuevo contexto, el replanteamiento que, como hemos visto, experimenta la poltica exterior en relacin al franquismo tendr su lgico e, incluso, ms intenso reejo en la poltica iberoamericana. Primero, los gobiernos centristas, y despus, los socialistas de Felipe Gonzlez, desarrollarn una nueva poltica iberoamericana, y con ella un nuevo proyecto de comunidad iberoamericana, diferentes a la poltica y a la His panidad del franquismo, que con diferentes despliegues concretos, segn los distintos gobiernos que se sucedern, llegar hasta el presente. Al lado de la armacin prioritaria de la dimensin europea de Espaa, que culmina en 1986 con el ingreso en las Comunidades Eu ropeas y marcar toda la poltica exterior, y como complemento de la misma, los sucesivos gobiernos demo crticos armarn reiteradamente la dimensin iberoamericana como una de las coordenadas clave que denen a Espaa en el mundo y a su proyeccin exterior. Si desde el primer momento la democracia y los derechos humanos sern principios inspiradores de la accin exterior espaola, en el caso con creto de la poltica iberoamericana estos principios van a tener un papel an ms destacado y activo. La democratizacin que se produce en Espaa,
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junto a los propios procesos de democratizacin que se experimentan en Amrica Latina, en plazos ms o menos prximos en el tiempo, marcarn signicativamente las relaciones entre Espaa e Iberoamrica. La democracia y los derechos humanos constituirn, de esta forma, elementos fundamentales no solo en la formulacin y ejecucin de la nueva poltica, sino tambin en el cambio de sentido que experimentan en s mismas las relaciones entre Espaa y Amrica Latina. El nuevo clima democrtico que se genera progresivamente en ambos lados del Atlntico fa vorecer la aproximacin y el entendimiento, transformndose la transicin democrtica espaola en un referente para los procesos de transicin latinoamericanos1. La democracia y los derechos humanos no sern, por lo tanto, un simple elemento ornamental en la poltica iberoamericana, sino un as pecto sustancial de la misma, que, aunque con distintos acentos e intensidades y no sin contradicciones, segn los diferentes gobiernos, se harn presentes en esa poltica. Lo anterior no ser obstculo para que Espaa mantenga rela ciones diplomticas y consulares al ms alto nivel con todos los pases iberoamericanos, de acuerdo con el principio de indiscriminacin. La nueva imagen democrtica y la nueva poltica iberoamericana constituirn elementos importantes para entender el desarrollo que desde 1976 conocen las relacio nes con Amrica Latina. Fernando Morn, ministro de Asuntos Exteriores con el primer gobierno socialista, sealar acertadamente en relacin a la modlica transicin democrtica espaola, que es probablemente, el nico motivo serio de orgullo nacional que el pueblo espaol ha tenido en siglos, y que fue sin duda el motivo por el que, por primera vez en mucho tiempo, los pases americanos de ex presin espaola (...) empezaron a tener algn inters en reivindicar sus refe rencias hispnicas como parte importante de su propia identidad2.
La coincidencia relativa en el tiempo de los procesos de transicin espaol y latinoamericanos y la inuencia del modelo de transicin espaol no deben hacernos olvidar las importantes diferencias existentes entre las transiciones latinoamericanas y la espaola. 2 Morn, 1985: 93. Otras opiniones coinciden en esta apreciacin. Segn Jean Franois Revel, el modelo espaol de transicin a la democracia ha tenido un importante inujo en Amrica Latina, la vieja metrpoli ha recobrado su prestigio moral incidiendo en la propia realidad latinoamericana. (Lheure espagnol, Le Point, 16 de agosto de 1987). Del lado latinoamericano, el entonces presidente de Costa Rica, Luis Alberto Monge, declaraba que en la poca de Franco, Espaa jug un papel negativo porque los grupos militaristas de Amrica Latina sen tan como un respaldo moral que les una a Espaa. Este proceso milagroso que ha vivido Es paa podra cambiar el signo de su inuencia e inyectar esperanza a las corrientes democratizadoras de nuestro continente (El Pas, 7 de febrero de 1982). Vase tambin Malamud, 1992; y Lamo de Espinosa, 1993: 17-19.
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Sin embargo, esta nueva poltica y esta renovada imagen y presencia de Espaa en Amrica Latina adolecern, en una medida signicativa, de una escasez de medios en claro contraste con lo ambicioso de los objetivos que, de acuerdo con todas las declaraciones gubernamentales, caracterizarn tericamente esa poltica iberoamericana. Esta va a ser, en general, una constante de la poltica iberoamericana hasta el presente, que incidir negativamente en la misma. En este contexto cobra todo su sentido la armacin de Fernando Morn de que Espaa en Amrica Latina tiene ms inuencia que poder o ms inuencia que medios3. Solo con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, y en concreto en el periodo 1982-1992, se puede armar lo contrario. En todo caso, a partir de 1976 la poltica iberoamericana se replantea y redene en base a una losofa, unos postulados y unos objetivos nuevos y diferentes a los que haban inspirado otros proyectos del pasado y en conso nancia con ello se congurar un nuevo proyecto de Comunidad Iberoamerica na. Hay un cambio radical no solo en la terminologa, que acua ocialmente la expresin Comunidad Iberoamericana de Naciones, frente a las expresiones franquistas de Hispanidad y Comunidad Hispnica de Naciones, sino igualmente en la idea, en la losofa y en la articulacin concreta de todo ese proyecto. Hay una depuracin no solo conceptual y terminolgica, sino tambin una depuracin ideolgica y poltica, que se maniesta en todos los mbitos de esa poltica4. De esta forma, como vere mos, la poltica iberoamericana experimentar, de un lado, un profundo cambio con relacin a la poltica del franquismo y, de otro, aanzar en general sus relativos mrgenes de autonoma (Arenal, 1990b)5. Este cambio, al igual que sucede con la poltica exterior en general, se producir gradualmente, culminando realmente en 1992. Consecuentemente, a partir de 1976, por prime ra vez en muchas dcadas, la poltica iberoamericana estar en condiciones de desarrollarse de forma realista, sin sombras que oculten sus objeti vos nales. De la Hispanidad, con toda la carga ideolgica y connotaciones polticas que tena esa idea, se pasa a la Comunidad Iberoamericana de Na ciones, de base claramente democr3 La realidad, en lo que se reere a nuestra capacidad de accin en Amrica, es la diferencia entre inuencia y poder. Espaa posee en determinados mbitos mayor inuencia que poder, mayor responsabilidad que capacidad real de determinar o inuir decisivamente en los acontecimientos (Morn, 1990: 86). 4 Para un anlisis ms detallado de este cambio general, vase Arenal y Njera, 1992. 5 En 1976, Arthur P. Whitaker, al estudiar las posibilidades de cambio de la poltica iberoamericana de Espaa en relacin al franquismo, adelantaba un vaticinio negativo en cuanto a ese cambio, que afortunadamente no se ha cumplido (Whitaker, 1976: 127).

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tica. De un modelo de relaciones que, desde la armacin de una posicin preeminente o hegemnica de Espaa, buscaba exclusiva mente el reforzamiento interno e internacional de la posicin del rgimen franquista se pasa a un nuevo modelo de relaciones, construidas sobre bases de igualdad, mutuo respeto e independencia. De la oratoria y de la lrica, de las declaraciones grandilocuentes y vacas de contenido se pasa a la puesta en prctica de acciones y proyectos concretos de concertacin y cooperacin. Las bases, los pilares, los nexos histricos, culturales y lingsticos sobre los que se asientan la nueva poltica iberoamericana y el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones no variarn sustancialmente respecto del pa sado, en cuanto constantes que permanecen a travs de la historia ms prxi ma, aunque la propia dinmica de intensicacin de las relaciones ir generando nuevos vnculos e interdependencias, polticas, econmicas, sociales y culturales, que tendrn cada vez ms peso en esa poltica. Lo que realmente cambia es su interpretacin desde un nuevo y diferente contexto po ltico y desde una nueva losofa; lo que vara igualmente es su proyeccin operativa en el presente y de cara al futuro. No poda ser de otra forma, dadas las profundas transformaciones polticas acaecidas en Espaa y en Amrica Latina, que ine vitablemente tenan que arrumbar la instrumentalizada poltica hispanoamericana del franquismo y el trasnochado cors de la Hispanidad. Esta nueva poltica iberoamericana que se inicia en 1976 no es una simple reaccin mecnica a los estmulos o problemas procedentes del exterior, como en el caso, por ejemplo, de la poltica subsahariana de Espaa en los aos de la transicin poltica, sino que ha respondido a un proyecto ms o menos acabado y claro de poltica iberoamericana. Un proyecto, como veremos, en ocasiones contradictorio con los gobiernos centristas de Adolfo Surez, ms estructurado, realista y ambicioso con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, ms politizado con los gobiernos populares de Jos Mara Aznar y ms social y de menor perl con los gobiernos socialistas de Jos Luis Rodrguez Zapatero. Todo ello, unido a los diferentes planteamientos polticos e ideolgicos de los distintos gobiernos, explica las diferencias entre la poltica iberoamerica na de unos y otros. Los principales ejes sobre los que se desarrollar esta nueva poltica iberoamericana basada en la intensicacin de las relaciones con Amrica Latina en todos los mbitos, sern cinco, todos ellos directamente relacionados: (a) el apoyo a la democracia y la defensa de los derechos humanos; (b) la elevacin del perl poltico y de la concertacin en las relaciones bilaterales; (c) el desarrollo de una poltica de cooperacin al desarrollo; (d) la puesta en marcha y consolidacin de las Cumbres Iberoamericanas, y (e) la intensicacin de las relaciones entre la UE y Amrica Latina.
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La defensa de la democracia y los derechos humanos ser, como ya hemos destacado, una de las marcas con la que los distintos gobiernos democrticos, ms all de sus diferencias polticas y de accin, han querido subrayar el senti do de la nueva poltica iberoamericana. Desde el primer momento, la poltica iberoamericana tuvo como uno de sus referentes clave el apoyo a los procesos de democratizacin que se produjeron en Iberoamrica a lo largo de las dcadas de los setenta y ochenta y la defensa de los derechos humanos en aquellos pases donde eran sistemticamente violados. Esta defensa de los derechos humanos se manifestar no solo en las relaciones bilaterales con los pases iberoameri canos, sino tambin en el seno de las Naciones Unidas mediante el voto en las pertinentes resoluciones y con el apoyo direc to que se ha prestado a los relatores o las misiones de las Naciones Unidas en los casos, por ejemplo, de Chile, Guatemala, El Salvador y Cuba. Igualmente, se ha colaborado, desde el puesto de observador permanente en la OEA, con el trabajo de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. La democracia, tanto en cuanto realidad consolidada en algunos pases como en cuanto proceso sujeto a amenazas y ataques, ser un elemento continuamente presente en las relaciones que se han ido desarrollando entre Espaa y los pases latinoamericanos, inuyendo en el grado de compromiso y en el perl poltico de esas relaciones en trminos bilaterales. De esta forma, el principio de indiscriminacin en las relacio nes con los pases iberoamericanos, que se proclama desde el mismo ao 1976, se ha visto matizado en la prctica por una clara diferenciacin en el trato y en la intensidad poltica de las relaciones segn se tratase de regmenes democrticos o autoritarios, as como segn se viola sen o no los derechos humanos6. En cualquier caso, el segundo eje clave, que hemos destacado, jugar un papel fundalmente y, en general, las relaciones conocern un importante desarrollo, elevndose notablemente su perl poltico y producindose una concertacin creciente con la casi totalidad de los pases iberoamericanos que llega hasta el presente.
6 El rey sealar a este respecto: Constituye igualmente un eje en los propsitos del go bierno, dentro de la ms el tradicin de los usos internacionales interamericanos, el aplicar un principio de indiscriminacin, dando a la doctrina Estrada la interpretacin ms extensiva posible sin faltar por ello a las exigencias lgicas y ticas vinculadas al respeto de los derechos humanos, rmemente asentados en la tradicin del pensamiento legal y humanista que hemos compartido desde el siglo XVI (Discurso pronunciado por S. M. el Rey ante la Comisin Delegada del Congreso Nacional de Venezuela, 9 de septiembre de 1977, Espaa en el mundo. Discursos de S. M. el Rey, 1976-1979, Madrid, Ocina de Informacin Diplomtica, 1979, p. 146).

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La poltica de cooperacin y, muy en concreto, la cooperacin al desarrollo ha sido el tercero de los ejes con el que los gobiernos democrticos han querido subrayar el senti do de la nueva poltica iberoamericana. El deseo de pasar de la re trica a la accin, de hacer creble la poltica iberoamericana, de avanzar en la articulacin de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, requera la puesta en marcha de acciones solidarias no solo en el plano poltico, sino igualmente en el plano econmico como forma de facilitar la solucin de los graves problemas de pobreza y desigualdad existentes en Amrica Latina y, en ltima instancia, asegurar la democracia y la paz en la regin. Esto explica el avance que conoce desde 1976 la cooperacin al desarrollo con Amrica Latina7, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos, transformndose esa regin en destino prioritario de la ayuda al desarrollo. El cuarto eje clave sobre el que se articular la nueva poltica iberoamericana ser la puesta en marcha, primero, y consolidacin, despus, de las Cumbres Iberoamericanas, como expresin operativa de la armacin de la Comunidad Iberoamericana de Naciones. El proyecto de celebrar en Madrid, en 1992, una Cumbre de jefes de Estado y de gobierno iberoamericanos se plantea ya por los gobiernos de Adolfo Surez, transformndose en un objetivo fundamental de los gobiernos de Felipe Gonzlez y siendo desde la celebracin de la primera Cumbre, en 1991, una dimensin esencial de la poltica iberoamericana de todos los gobiernos hasta el momento actual, que complementa y enriquece las otras dimensiones de la misma, especialmente la bilateral. Finalmente, la profundizacin de las relaciones entre la UE y Amrica Latina constituir el quinto de los ejes clave de la poltica iberoamericana de Espaa. Desde el momento mismo en que la Espaa democrtica opta por la incorporacin plena a Europa, como realizacin de lo que se considera es su proyeccin natural, la dimensin iberoamericana de su proyeccin exterior se plantea necesaria mente bajo nuevos parmetros, diferentes a los que dominaban las relaciones del pasado. Esa clara opcin por Europa poda signicar bien un debilita miento de la proyeccin iberoamericana,
7 El cambio hacia la posicin de donante puro solo se produce en 1977, que es cuando el Banco Mundial deja de considerar a Espaa como potencial re ceptor de su ayuda. Datos expresivos de la tarda llegada de Espaa a la cooperacin al desarrollo son que solo en 1980 el Fondo Monetario Internacional consider a Espaa entre los pases industriali zados; todava en 1981, el Banco Mundial clasicaba a Espaa como pas con desarrollo de renta media, e incluso el informe de 1983 del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE catalogaba a Espaa como potencial receptora de Ayuda Ocial al Desarrollo (Ruiz Arbeloa, 1984: 118).

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que quedaba relegada a un plano muy secundario en las relaciones exteriores de Espaa, bien, caso de que se plantease como complementaria, un reforzamiento de las relaciones con Amrica Latina. En el primer caso, el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones perdera todo su sentido. En el segundo, se planteara desde nuevas perspectivas y alcances, que lo reforzaran. Ante esa disyuntiva, tanto los gobiernos centristas de Adolfo Surez, que presentan la soli citud de adhesin, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, que culminan el proceso, como los sucesivos gobiernos populares y socialistas que se suceden hasta el momento presente, optarn claramente por la segunda lnea de accin, presentando y haciendo complementarias ambas dimensiones de la proyeccin exterior. De ah que los objetivos del reforzamiento de las relaciones entre Amrica Latina y la Comunidad Europea y la defensa de los intereses latinoamericanos en el seno de la misma se hayan hecho presentes desde la negociacin misma de adhesin hasta la actualidad. En este sentido, la adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas, a pesar de ser un importante condicionante de la poltica iberoamericana, como veremos a continuacin, no va a suponer una prdida de la prioridad e importancia que se atribuir a la misma. Ms bien va a constituir un elemento impulsor y claricador de la vocacin iberoamericana, adems de ampliar sustancialmente las di mensiones y posibilidades de la propia proyeccin iberoamericana de Espaa.

II. CONDICIONANTES DE LA POLTICA IBEROAMERICANA8

Hemos visto cmo uno de los objetivos que inspirarn la nueva poltica iberoamericana de Espaa desde 1976 ser la armacin de unos relativos mrgenes de autonoma, en funcin de los intereses y valores presentes en las relaciones con Amrica Latina y la dimensin identitaria sealada. Sin embargo, en el globalizado mundo de nuestros das, la autonoma de la poltica exterior est fuertemente condicionada por toda una serie de interdependencias, que limitan las posibilidades que tiene un Estado para

Para una consideracin ms amplia de los condicionantes en la poltica iberoamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez, vase Piol, 1988a y 1989; Arenal, 2000. Para los condicionantes de la poltica iberoamericana de Aznar, vase Arenal, 2003a y 2005a: 17-25. Para los condicionantes de la poltica iberoamericana de Rodrguez Zapatero, vase Arenal, 2005b y 2008b: 341-343.
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hacer valer sus intereses y valores en el escenario internacional. Este condicionamiento es an ms evidente cuando un Estado trata de desarrollar una poltica exterior activa, ambiciosa y autnoma que, consecuentemente, puede chocar con los intereses de otros Estados. Espaa, como es lgico, no escapa a este hecho, experimentndolo especialmente en el caso de la poltica iberoamericana, dado el carcter activo y protagonista con que se plantea la misma, como consecuencia de la singularidad, profundidad, multidimensionalidad y complejidad que, como se vio, presentan las relaciones con Amrica Latina. Consecuencia de ello ha sido que casi todos los gobiernos que se han sucedido desde 1976, si se excepta el gobierno popular de Jos Mara Aznar entre 2002 y 2004, han tratado de armar en la poltica iberoamericana, con mayor fuerza que en otras proyecciones de la poltica exterior, ciertos mrgenes de autonoma, que permitan atender de la mejor forma posible los valores e intereses implicados en esas relaciones. Mrgenes de autonoma que han estado y estn condicionados en el caso de Espaa por determinados factores que inciden en la poltica exterior. Los condicionantes que, en el periodo que transcurre entre 1976 y la actualidad, limitan los mrgenes de autonoma de la poltica exterior en general y de la poltica iberoamericana de Espaa en particular son principalmente tres, de muy distinto alcance y sentido9. El primer condicionante es el carcter de potencia media de Espaa10, que al mismo tiempo tiene una clara vocacin de potencia global, con todo lo que ello supone, en principio, de limitacin prctica de cara al desarrollo de una poltica iberoamericana activa y con objetivos ambiciosos. Como destaca Sahagn, el principal problema de la poltica exterior espaola hoy tiene que ver mucho ms con los medios que con los nes (Sahagn, 2000: 29). Este proNo entramos a considerar otros condicionantes de la poltica exterior, como pueden ser la situacin geoestratgica, el nivel de desarrollo econmico y social, la capacidad militar, la dimensin demogrca y los recursos, la potencia cultural o la problemtica interna que pueda tener un Estado, por mencionar solo algunos de los numerosos condicionantes de la poltica exterior. Tampoco consideramos en este punto, por cuanto que lo haremos posteriormente, los intereses estratgicos, polticos, econmicos y sociales de Espaa en el exterior, que actan tambin como condicionantes, en algunos casos muy importantes. 10 Palau seala como elementos constituyentes de una potencia media, aplicables a Espaa, la importante situacin geogrca, un desarrollo econmico a nivel de los Estados industrializados, las relaciones especiales con el mundo rabe y Amrica Latina y la contribucin a la seguridad occidental en el marco de los acuerdos con los Estados Unidos y la OTAN (Palau, 1993: 22). Para el proceso de conversin de Espaa en potencia media, vase Morales Lezcano, 1991. Para la posicin relativa de Espaa en el mundo, vase Real Instituto Elcano, 2009.
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blema, como ya se ha destacado, en el caso concreto de la poltica iberoamericana es an ms grave, pues existe una desproporcin maniesta entre la ambicin de los objetivos que se plantean, en funcin de la dimensin identitaria y del carcter especial y singular que se atribuye a esa relacin, y la modestia de los medios que se destinan a lograrlos, tanto en trminos de recursos humanos y materiales como en trminos presupuestarios. Esta desproporcin entre nes y medios, que deriva tambin en cierta medida de la ausencia de una voluntad poltica clara para superarla y de la grandilocuencia con que, en general, se plantean las relaciones con Amrica Latina, en base de nuevo a su dimensin identitaria, sirve para explicar el carcter en muchos casos retrico de los objetivos que denen la poltica iberoamericana y las frustraciones que de ello se derivan, tanto desde la perspectiva espaola como, en muchos casos, no hay que olvidarlo, desde la iberoamericana. El segundo hecho que condiciona la poltica iberoamericana de Espaa, reduciendo los mrgenes relativos de autonoma, ha sido la poltica de Estados Unidos hacia la regin. Desde el siglo XIX hasta nuestros das, y muy especialmente a partir del momento en que se institucionaliza la condicin de aliados de ambos pases, Estados Unidos, que tiene intereses estratgicos, polticos y econmicos directos en la zona, ha sido un condicionante muy importante11, especialmente cuando Espaa ha tratado de desarrollar una poltica activa y autnoma en la regin, como sucedi en el plano estratgico-poltico en los aos ochenta respecto de Centroamrica con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez o, recientemente, con los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero respecto a las relaciones con algunos gobiernos iberoamericanos, especialmente en el caso de Cuba. En este sentido, cuando se analiza la poltica iberoamericana es necesario tener siempre presente este condicionante, que si generalmente actuar como elemento reductor de los mrgenes de autonoma, en algunos casos puede actuar como incentivador del desarrollo de polticas activas, como sucedi en los casos que se acaban de sealar. Al mismo tiempo, esta relativa autonoma de la poltica iberoamericana y su peso en Amrica Latina han servido para reforzar el papel de Espaa como interlocutor de Estados Unidos en determinados temas latinoamericanos, incluso en momentos en los que las relaciones entre ambos pases han sido fras a nivel presidencial, como sucedi en la etapa en que coincidieron Bush y Rodrguez Zapatero. Finalmente, el tercer hecho condicionante deriva de la pertenencia de Espaa a la UE. A partir de 1986, con el ingreso en la UE, la poltica ibe11

Para este condicionante, entre otros, vase Wiarda, 1986; y Arenal, 2009a: 31. 127

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roamericana se plantea necesariamente bajo nuevos parmetros, diferentes a los que dominaban anteriormente las relaciones con Amrica Latina, pues Espaa ya no solo tiene una poltica iberoamericana propia, sino que adems tiene las polticas de la UE hacia Amrica Latina y se ve condicionada de manera mucho ms directa por las polticas latinoamericanas del resto de los pases miembros. Los efectos derivados de esa pertenencia a la UE son dobles. Por un lado, se van a reducir de forma importante la autonoma y los objetivos polticos y econmicos de la poltica iberoamericana, limitada por la condicin de Estado miembro, y se van a producir contradicciones sustanciales entre el europesmo y la iberoamericanidad de Espaa, que lgicamente se decantan siempre del lado de Europa. La dimensin europea supondr, por lo tanto, un condicionante claro de la propia poltica iberoamericana, que limitar la posibilidad de plantear objetivos de integracin ambiciosos, debilitar la traduccin poltica de la dimensin identitaria y afectar, en ocasiones negativamente, a la bsqueda de equilibrio entre los valores y los intereses. Por otro lado, esos efectos van a ampliar, multiplicar y reforzar las dimensiones y posibilidades de dicha poltica, al proporcionar la oportunidad de orientar la atencin de la UE hacia esa regin y otorgar a Espaa en consecuencia un peso y una importancia en Amrica Latina que no tena antes (Arenal, 1994: 200-202). De hecho, Espaa, en funcin de la importancia de sus vnculos, interdependencias e intereses en Amrica Latina, va a ejercer un cierto papel de liderazgo, reconocido en gran medida por el resto de los Estados miembros, en lo que se reere a las relaciones entre la UE y la regin y, muy especialmente, en relacin a Cuba (Barb, 2009: 138). En este sentido, se va a producir una clara europeizacin de la poltica iberoamericana de Espaa que, adems, va a actuar como paraguas a travs del cual reducir los costes producidos en las relaciones con Estados Unidos por las activas y autnomas polticas que se tratan de desarrollar en relacin a la regin. Este hecho va a ser especialmente signicativo, como se analizar ms adelante, en la poltica centroamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez y, ms tarde, en la poltica desarrollada por los gobiernos de Rodrguez Zapatero respecto a Cuba. Por ltimo, cuando se considera este condicionante no se puede ignorar el importante peso que los valores tienen tambin en las relaciones entre la UE y Amrica Latina por su pertenencia a una misma cultura12, dado lo re12 De hecho en la II Cumbre UE-Amrica Latina, celebrada en Madrid en 2002, se elabor un Documento de Trabajo titulado Valores y posiciones comunes, en [http://www.

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lativamente limitado de los intereses europeos en la regin, lo que puede entrar en colisin con los intereses, por otro lado muy importantes, de Espaa, y de hecho as ha sucedido en el caso de la poltica de la UE respecto a Cuba, impulsada, aunque con distintos planteamientos, tanto por los gobiernos de Aznar como de Rodrguez Zapatero. Como ha sealado Esther Barb, Amrica Latina es la regin en la que ms fcilmente pueden aparecer divergencias entre los intereses espaoles y la formacin de un inters europeo, derivadas de los elevados intereses de nuestro pas frente a la tendencia colectiva orientada en buena medida hacia una poltica de principios (a diferencia de lo que ocurre en las regiones vecinas con riesgo directo para la seguridad europea) (Barb, 2007: 386). Desde esta perspectiva, la europeizacin de la poltica iberoamericana refuerza, en principio, la imagen de Espaa como potencia normativa, al contagiarse de la imagen de la UE como tal. Sin embargo, es evidente, tambin, que el progreso en el proceso de integracin y la articulacin de polticas comunes incide muchas veces en direccin contraria a la que se acaba de apuntar en relacin a la primaca de los valores en la poltica de la UE respecto de Amrica Latina y, consiguientemente, en la poltica iberoamericana. Esto se ha puesto de maniesto en la incipiente poltica migratoria de la UE y, muy en concreto, en la Directiva de Retorno, que no solo ha debilitado fuertemente la imagen de la UE como potencia normativa, sino que adems incide y contagia igualmente de forma negativa la imagen de Espaa como potencia normativa en la regin, al suponer una maniesta primaca de los intereses exclusivamente europeos y espaoles a costa de los ciudadanos latinoamericanos. Lo mismo cabe decir, aunque en menor medida, en relacin a la Poltica Agraria Comn (PAC) y el consiguiente proteccionismo europeo o la reciente opcin europea y espaola por concluir acuerdos comerciales con Per, Colombia y Ecuador, al margen de la Comunidad Andina, ante las dicultades planteadas por Bolivia, lo que supone debilitar considerablemente la apuesta de principio que la UE haba hecho por el avance de la integracin en la regin. Ello demuestra que la europeizacin de la poltica iberoamericana de Espaa, que en general ha servido para potenciar an ms la imagen de Espaa como potencia normativa en Amrica Latina, empieza a actuar cada vez con ms frecuencia en sentido contrario, al primar los intereses sobre
oei.es/ueal2002b.htm], que trataba de expresar los valores y posiciones compartidas por ambas regiones, reejando el inters de Espaa por hacer presente en las relaciones birregionales el tema de los valores comunes y por reforzar la dimensin normativa de la UE. 129

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los valores (Sanahuja, 2010a). Al mismo tiempo, esta europeizacin est sirviendo, en algunos casos, para tratar de justicar ante los pases latinoamericanos la primaca que Espaa otorga en determinados mbitos a los intereses en sus relaciones con la regin. La europeizacin de la poltica iberoamericana supone, por lo tanto, que los avances en las relaciones entre la UE y Amrica Latina inciden de manera directa en la imagen y en los intereses polticos, sociales y econmicos de Espaa en la regin, y viceversa, la creciente importancia de los intereses polticos y econmicos espaoles en la misma hace que Espaa tenga cada vez mayor inters en el desarrollo y la profundizacin de las relaciones entre ambas regiones, es decir, en la iberoamericanizacin de las polticas europeas. De estos dos ltimos condicionantes derivan las principales contradicciones que se plantean en la poltica exterior de Espaa, especialmente en su proyeccin iberoamericana, que analizaremos ms adelante con mayor detalle. Por un lado, la contradiccin entre la iberoamericanidad y el atlantismo, que en ocasiones reduce considerablemente la autonoma de la poltica iberoamericana. Por otro, la contradiccin entre la iberoamericanidad y el europesmo, que lgicamente se va a ir haciendo cada vez ms patente e insalvable a medida que la UE avanza en su proceso de integracin, provocar crecientes tensiones en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, que se manifestarn no solo en trminos bilaterales, sino tambin en el marco de las Cumbres Iberoamericanas.

III. MBITOS DE LA POLTICA IBEROAMERICANA

La dimensin identitaria, multidimensional y compleja, a la que hay que aadir la dimensin europea de la poltica iberoamericana que acabamos de ver, hacen que esa poltica se desarrolle en distintos mbitos, cuyo peso e importancia en algunos casos vara en funcin de la coyuntura espaola, latinoamericana y mundial, en la que se desarrolla la misma (Arenal, 2007a: 28). Estos mbitos, todos ellos directamente interrelacionados, son, a nivel estrictamente gubernamental, cuatro. En primer lugar, el bilateral, que se concreta en la poltica que Espaa desarrolla de forma individual con cada uno de los pases iberoamericanos, sobre la base del principio de indiscriminacin. Espaa mantiene relaciones con todos los pases iberoamericanos, independientemente de las caractersticas de su rgimen poltico. Lo que vara en este mbito es la intensidad y alcance de dicha poltica, en funcin principalmente de los intereses en juego y del carcter democrtico o no del rgimen poltico del pas en
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cuestin, aunque con modulaciones, en algn caso signicativas, segn el signo poltico de los distintos gobiernos espaoles. El caso ms signicativo en este sentido es el de Cuba, si bien tambin lo fueron en su momento las dictaduras militares que caracterizaron a nales de los aos setenta y durante los ochenta a los pases del Cono Sur. La importancia de este mbito, lgicamente, es decisiva desde todos los aspectos, por cuanto que del nivel, uidez y conanza con que se desarrollen las relaciones con cada uno de los pases iberoamericanos depender, en una medida decisiva, la poltica que pueda desarrollarse en los dems mbitos. Este mbito bilateral est cobrando cada vez ms importancia, como consecuencia de la creciente heterogeneidad y divisin poltica de los pases latinoamericanos y de la cada vez ms imperiosa necesidad que tiene Espaa de desarrollar polticas bilaterales adaptadas a cada pas. El segundo mbito es el subregional, que hace referencia a las polticas especcas que se articulan, en ocasiones, respecto de ciertas subregiones de Amrica Latina, caso, por ejemplo, de la poltica centroamericana que los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez desarrollaron con xito especialmente en la dcada de los aos ochenta del siglo XX. Este mbito, como es lgico, es el que est ms sujeto a las coyunturas especcas, marcadas generalmente bien por la conictividad, por el estado de los procesos de integracin subregional, por el buen estado de las relaciones bilaterales, o bien por las necesidades de democracia y de desarrollo. Las polticas subregionales, mucho ms complejas y difciles de articular y dependientes de situaciones muy particulares, son las que han permitido en una medida signicativa reforzar la imagen y la poltica de Espaa en Amrica Latina. En tercer lugar est el mbito regional, que se plasma en la poltica que Espaa articula respecto del conjunto de Iberoamrica, es decir, respecto de los 21 Estados iberoamericanos, a travs especialmente, pero no de forma exclusiva, de las Cumbres Iberoamericanas, puestas en marcha a partir de 1991, y que tiene como objetivo nal la armacin de la Comunidad Iberoamericana, tanto hacia el interior de la misma como en su proyeccin internacional. Este mbito, materializado especialmente en las Cumbres Iberoamericanas, constituye la expresin ms relevante del carcter singular y especial que tiene la poltica iberoamericana y consecuentemente de los criterios de identidad que la inspiran y sustentan. Esta poltica regional, que Espaa viene desarrollando tradicionalmente, ha condicionado en algunos casos de manera signicativa las polticas desarrolladas en los dems mbitos, especialmente en el bilateral. Finalmente se encuentra el mbito europeo. Ya se ha sealado que a partir del 1 de enero de 1986, con el ingreso en la UE, Espaa no solo tiene
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una poltica iberoamericana propia, sino que adems tiene la poltica de la UE hacia Amrica Latina y se ve condicionada de manera mucho ms directa por las polticas latinoamericanas del resto de los pases miembros. Este mbito, como hemos apuntado, ha cobrado creciente importancia, dada la incidencia que el mismo tiene en todos los dems mbitos, producindose una europeizacin de la poltica iberoamericana. Se trata de un mbito que, en principio, refuerza todos los anteriores, aunque tambin, como se ha visto, los condiciona fuertemente, provocando contradicciones en las relaciones de Espaa con Amrica Latina. Junto a los anteriores se encuentra un quinto mbito, de naturaleza no estrictamente gubernamental, de creciente importancia, que hace referencia a la actividad exterior desarrollada por toda una serie de actores espaoles de muy variada naturaleza y alcance, pblicos y privados, que van desde las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales, con importantes proyecciones en Amrica Latina en algunos casos, especialmente en trminos de programas de cooperacin al desarrollo, hasta las empresas, organizaciones no gubernamentales, universidades, fundaciones y asociaciones de todo tipo, que tienen una cada vez ms creciente e importante proyeccin en Amrica Latina. Su signicativo desarrollo guarda relacin directa con la dimensin identitaria, con la existencia de valores comunes y compartidos y con los vnculos histricos, lingsticos y culturales existentes entre Espaa y Amrica Latina, que adems de impulsar esas relaciones proporcionan ventajas comparativas a dichos actores no gubernamentales. Sin los mismos no sera posible entender el peso y la importancia que ha alcanzado este mbito. Genera, adems, una parte muy sustancial de los intereses, vnculos e interdependencias polticas, econmicas, sociales y culturales presentes en las relaciones entre Espaa y los pases iberoamericanos. De hecho, la existencia de un espacio iberoamericano en lo econmico, lo social y lo cultural, descansa, en una medida importante, en la actuacin de estos actores (Mallo, 2005a y 2005b). Sin ellos la Comunidad Iberoamericana y las Cumbres Iberoamericanas perderan sentido y fuerza, lo que explica su creciente presencia en los ltimos aos en el proceso abierto por las Cumbres. La importancia de este mbito a la hora de analizar la poltica iberoamericana de Espaa es, por lo tanto, grande, no solo por el especial protagonismo que dichos actores juegan en las relaciones con Amrica, poniendo en relacin, en el supuesto especialmente de los actores privados, a las sociedades civiles de los distintos pases iberoamericanos, sino tambin porque dicho mbito incide de manera decisiva en la propia poltica iberoamericana, por un lado, reforzndola de forma importante y obligndola a atender as132

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pectos e intereses no estrictamente poltico-diplomticos, con los problemas y conictos que ello a veces plantea, y, por otro, planteando problemas de unidad y coordinacin en materia de poltica exterior, especialmente en el caso de las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales. En denitiva, la variedad de mbitos sealados y la importancia de los mismos, unido a las identidades, valores, intereses y vnculos existentes y a los condicionantes mencionados, ponen de maniesto, como se ha destacado, el carcter complejo y multidimensional con que se plantean la poltica iberoamericana de Espaa y las relaciones con Amrica Latina y, con ello, la importancia decisiva que las mismas tienen en el marco de la poltica exterior espaola.

IV. UNA POLTICA DE ESTADO: EL PROTAGONISMO DE LA CORONA

En la tarea de reformular e impulsar la poltica iberoamericana de Espaa ha correspondido un papel destacado, en cuanto denidora de una poltica de Esta do respecto de Iberoamrica, a la Corona y, muy en concreto, al rey Juan Carlos I13. Desde ese punto de partida, un rasgo caracterstico de la poltica iberoa mericana y del proyecto de Comunidad Iberoamericana de Nacio nes ha sido que se conciben como una poltica de Estado, como una poltica que responde a los intereses nacionales de Espaa. Como una poltica que, en sus principios y elementos denitorios bsicos, est por encima de la alternancia en el gobierno, de las ideologas que los inspiran y de las polticas concretas de cada gobier no, para insertarse en las lneas maestras de la accin exterior del Estado. En este sentido, la realidad demuestra que todos los gobiernos que se han sucedido entre 1976 y el momento presente, salvo en el periodo 200213 Protagonismo relevante, y en ocasiones decisivo, del rey, que no se ha limitado a la pol tica iberoamericana, sino que se ha manifestado tambin en otros mbitos de la accin exte rior, de manera muy especial en los primeros aos de la transicin en materia de poltica exterior. En este sentido, Marcelino Oreja dice: No quisiera dejar de mencionar una cuestin que mi alejamiento de la poltica nacional me permite y me parece necesario reejar. Me reero al relevante papel jugado por los reyes de Espaa durante la poca en que tuve responsabilidades de Gobierno. Muchos de los logros conseguidos en aquella poca, como la aceleracin de de terminadas decisiones o la atencin de nuestros interlocutores a determinados temas, se debie ron en gran medida a actuaciones de nuestros soberanos. Y estas actuaciones se hacan fuera del circuito habitual de mensajes, discursos y comunicados; eso s, con conocimiento del Go bierno, muchas veces a instancias de ste y otras por iniciativa del rey, siempre vigilante por contribuir a la defensa del inters nacional (Oreja, 1989: 15).

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2004, por encima de las diferencias y matices lgicos en la formulacin concre ta, terica y prctica de la poltica iberoamericana, se han atenido a unas l neas de actuacin bsicas y constantes, propias de una poltica de Estado. El hecho de que sea precisamente la Corona, que est por encima de los cambios gubernamentales y representa el elemento de continuidad, la princi pal valedora e impulsora de la poltica iberoamericana desde 1976 y del pro yecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones ratica plenamente esta ca racterstica de poltica de Estado14. Papel que, por otro lado, como ya hemos sealado, reconoce la propia Constitucin espaola de 1978 en su artculo 56.1. cuando establece: El Rey es el Jefe del Estado, smbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento re gular de las instituciones, asume la ms alta representacin del Estado espa ol en sus relaciones internacionales, especialmente con las naciones de co munidad histrica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitucin y las leyes. De esta forma, en las relaciones con Amrica Latina es posible establecer la existencia de unos principios bsicos, de unas grandes lneas maestras, rati cadas por la Corona a partir de 1976 y aplicadas por los distintos gobier nos, que caracterizan una poltica de Estado. Aunque ya en su primer mensaje como titular de la Corona, cuando toda va Espaa se debata luchando por la democracia, el rey expres la idea de Comunidad Iberoamericana de Naciones, apuntando dos hechos, comunidad de intereses y coopera cin mutua, que marcarn el desarrollo posterior de la poltica iberoamerica na, es en el discurso pronunciado el 12 de octubre de 1976, en Cartagena de Indias, cuando desarrolla la idea de Comunidad Iberoamericana de Naciones, sealando la disposicin de Espaa a caminar decididamente por esa direccin y por la intensicacin de las relaciones con Amrica Latina15. Posteriormente, a lo largo de sus discursos y declaraciones, el rey insistir reiteradamente en esa idea, desarrollando los principios inspiradores de la
14 El propio rey lo destac desde el principio: Espaa, histrica, social y culturalmente, es ininteligible sin su vertiente americana. En consecuencia, hoy como ayer, la poltica exterior espaola se orientar con atencin preferencial hacia las Repblicas hermanas de este Conti nente. Se trata de una constante inscrita en el cuadro de sus posibilidades. El Gobierno ha de nido claramente su posicin al respecto (Discurso pronunciado por S. M. el Rey ante la Comisin Delegada del Congreso Nacional de Venezuela, 9 de septiembre de 1977, Espaa en el mundo. Discur sos de S. M. el Rey, 1976-1979, Madrid, Ocina de Informacin Diplomtica, 1979, p. 145). 15 Discurso pronunciado por S. M. el Rey en Cartagena de Indias, 12 de octubre de 1976, Espaa en el mundo. Discur sos de S. M. el Rey, 1976-1979, Madrid, Ocina de Informacin Diplomtica, 1979, p. 49-53.

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misma y de la poltica iberoamericana. En concreto, sobre la base de la existencia de tres races comunes con Iberoamrica, historia, lengua y cul tura, de la armacin de los ideales de libertad, justicia y paz, y de la apologa de la democracia y la defensa de los derechos humanos, el rey ir esbozando toda una concepcin del orden internacional, en la que inserta especialmente la poltica ibe roamericana y el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones16. En este sentido, sus principios inspiradores, aunque apuntados con ante rioridad por el entonces ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja, el 20 de diciembre de 1976, en las palabras pronunciadas en el palacio de Viana en honor del ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela17, y por el en tonces presidente del gobierno, Adolfo Surez, el 25 de abril de 1977, en el discurso que pronunci en Mxico ante el presidente de ese pas18, han encontrado en las palabras de la Corona su mejor y ms clara expresin, sobre todo en el discurso pronunciado el 9 de septiembre de 1977, en Caracas, ante la Comisin Delegada del Congreso Nacional de Venezuela19. Estos principios, que analizaremos con detalle al estudiar la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, son el principio de interdependencia, el princi pio de credibilidad, el principio de continuidad, el principio de indiscriminacin y el principio de comunidad. A ellos hay que aadir, por su trascenden cia de cara a la realizacin del proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, un principio que est implcito en el principio de indiscriminacin, pero, sobre todo, en el de co munidad, que es el principio de unidad en la diversidad, de unidad dentro del respeto a la soberana, identidad e intereses de cada Estado. Adems, es un hecho evidente que la Corona ha asumido un especial com promiso en el desarrollo de las relaciones iberoamericanas y en el fortalecimiento de los lazos en los que se basa la Comunidad Iberoamericana de Naciones, que encuentra en la monarqua uno de sus smbolos y seas
16 Para un estudio ms detallado de este punto, vase Galvani, 1987; y Arenal y Njera, 1992: 333-352. 17 Palabras pronunciadas en el almuerzo en honor del ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela, seor Escovar, celebrado en el Palacio de Viana, el 20 de diciembre de 1976, Dis cursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1978, pp. 185-186. 18 Para el texto de este discurso, vase Diario de acontecimientos referentes a Espaa du rante los meses de abril y mayo de 1977, Revista de Poltica Internacional 151 (1977), pp. 259-261. 19 Discurso pronunciado por S. M. el Rey ante la Comisin Delegada del Congreso Nacional de Venezuela, 9 de septiembre de 1977, Espaa en el mundo. Discur sos de S. M. el Rey, 1976-1979, Madrid, Ocina de Informacin Diplomtica, 1979, p. 141-147.

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de identidad. El protagonismo del rey como embajador de la Espaa demo crtica en Iberoamrica se har patente desde los primeros momentos. No es casualidad, sino expresin de una voluntad querida por la Corona, que el pri mer viaje al extranjero de Juan Carlos I como rey de Espaa se hiciera a Amrica Latina, en concreto a la Repblica Dominicana, a nales de mayo de 1976, y que desde entonces haya visitado reiteradamente de forma ocial todos los pases iberoamericanos con la excepcin de Cuba, en donde solo ha estado para participar en la Cumbre Iberoamericana de La Habana, en 1999. Expresin tambin signicativa de este protagonismo es la presencia del rey, junto con los distintos presidentes de Gobierno de Espaa, en todas las Cumbres Iberoamericanas que se han celebrado desde la primera, en 1991, constituyendo un referente importante de continuidad de las mismas. Este compromiso y protagonismo no habra sido, sin embargo, posible si el rey no gozase de una notable popularidad y prestigio en Iberoamrica, de rivado de su papel en la transicin democrtica espaola y de su representa cin de la Corona espaola, que recuerda los tiempos de la colonia20, como se ha puesto de maniesto en todos sus viajes y en el papel que se le ha reco nocido por los dirigentes iberoamericanos. El papel relevante que la Corona desempea en las relaciones con Amrica Latina tiene igualmente traduccin en el protagonismo que, a partir de 1991, ha empezado a asumir el prncipe de Asturias, Felipe de Borbn, en cuanto futuro rey de Espaa. En 1991, el prncipe de Asturias realiz sus dos primeros viajes ociales al continente americano, visitando en septiembre Argentina y Bolivia, y en noviembre Uruguay y Mxico. Desde entonces el prncipe, en representacin de Espaa, ha asistido a todas las tomas de posesin de los distintos presidentes iberoamericanos, asegurando la continuidad del protagonismo de la Corona en las relaciones con esa regin, garantizando el carcter de poltica de Estado y contribuyendo a consolidar la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Finalmente, no puede dejarse de mencionar la especial atencin que S. M. la reina ha prestado tambin a Amrica Latina, especialmente en ma20 Rubert de Vents apunta en esta lnea que en Iberoamrica, que ha compartido con Espaa la falta de tradicin y consolidacin democrticas, la monarqua espaola s puede representar un estmulo para buscar un principio o referente que, como ella, sea all tradicional y abierto, inmanente a la realidad social y trascendente a la lucha poltica inmediata. (...). Es ms, la propia memoria histrica del papel protector de la monarqua espaola, tan viva en mu chas comunidades indgenas, puede constituirla en uno de los smbolos o referencias comparti dos que la comunidad iberoamericana debe recuperar (Rubert de Vents, 1987: 164). En este sentido, vase tambin Maras, 1992: 127.

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teria de cooperacin al desarrollo y con ocasin de catstrofes naturales, viajando a los pases afectados y ofreciendo la ayuda y solidaridad de Espaa.

V. ETAPAS DE LA POLTICA IBEROAMERICANA

La poltica iberoamericana de Espaa desde 1976 presenta diferencias signicativas en funcin de los diferentes retos y contextos en los que se ha desarrollado y, por supuesto, de los distintos gobiernos que se han sucedido hasta el momento actual. En este sentido, cuando nos referimos a la poltica iberoamericana se pueden distinguir, en el marco general de lo que es la poltica exterior, dos grandes etapas (Arenal, 2003b: 15-17), cada una con sus propias caractersticas, y dentro de la segunda etapa tres fases claramente diferenciadas, en funcin de cmo se plantea por los distintos gobiernos la relacin con Estados Unidos y consecuentemente la armacin de la autonoma en las relaciones con Amrica Latina21.

V.1. La denicin de una nueva poltica (1976-1992) La primera gran etapa transcurre entre 1976 y 1992, abarcando, por lo tanto, los gobiernos de la Unin de Centro Democrtico, aunque con diferencias signicativas entre los gobiernos de Adolfo Surez y Leopoldo Calvo-Sotelo, en lo que a la autonoma de esa poltica se reere, y parte de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez22. Es una etapa que viene marcada por la necesidad de articular una nueva poltica iberoamericana, distinta de la del franquismo, que replantease las relaciones, eliminase la retrica del pasado, cambiase la imagen de Espaa en Amrica Latina, avanzase por vas reales de cooperacin, hiciese presentes en dicha poltica los nuevos presupuestos
21 Las etapas y fases que distinguimos en la poltica iberoamericana no tienen una exacta correspondencia con las etapas generales que, en nuestra opinin, como hemos visto al tratar de la transicin en materia de poltica exterior, caracterizan a la poltica exterior de Espaa. Esta no exacta correspondencia, que no supone, en ningn caso, que la poltica iberoamericana se desarrolle autnomamente respecto de la poltica exterior y no siga la dinmica que caracteriza a sta, se explica por el carcter especial y singular de la poltica iberoamericana, que hemos destacado. 22 En este apartado nos limitamos a destacar las caractersticas generales de las dos grandes etapas que hemos sealado, sin entrar a analizar en concreto ni la poltica exterior ni la poltica iberoamericana desarrolladas por los diferentes gobiernos. Este trabajo lo haremos en los captulos siguientes.

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democrticos que caracterizaban a Espaa y recuperase un protagonismo no paternalista en la regin. Es, en este sentido, una etapa de lanzamiento de una nueva poltica, que tiene un cierto carcter excepcional, lo que explica la importancia que se atribuye a la intensicacin de las relaciones con Amrica Latina en todos los mbitos, desde el bilateral y subregional hasta el regional y europeo, y el desarrollo, espectacular con relacin al franquismo, que conocen esas relaciones y la propia poltica iberoamericana. La voluntad espaola de consolidacin democrtica y de defensa de la democracia y los derechos humanos proporcionaba una oportunidad histrica para dar un giro radical a la poltica iberoamericana. El mismo proyecto democrtico espaol se convirti desde el primer momento en una importante baza a jugar en esa direccin, dada la expectacin con que fue seguido en los pases latinoamericanos, buena parte de ellos inmersos en regmenes autoritarios o, iniciando, como Espaa, una transicin democrtica. Esta etapa comienza con la transicin democrtica, jugando un papel importante en su denicin los gobiernos centristas de Adolfo Surez, a pesar de las dicultades a que tuvo que hacer frente en el mbito interno, especialmente por los problemas derivados de la propia transicin democrtica, por el ruido de sables en los cuarteles y las divisiones existentes en la Unin de Centro Democrtico, as como por las contradicciones que present la nueva poltica, especialmente en Centroamrica, como consecuencia todava de que las estructuras, dinmicas de funcionamiento, criterios de informacin, simpatas y anidades existentes en el Ministerio de Asuntos Exteriores seguan siendo en parte las que se haban forjado con el franquismo. En todo caso, los gobiernos de Adolfo Surez lograron normalizar e incrementar las relaciones con Amrica Latina, crear un nuevo clima en las relaciones con la regin, armar unos relativos mrgenes de autonoma e iniciar el cambio de imagen de Espaa. Con el gobierno centrista de Leopoldo Calvo-Sotelo, profundamente marcado por el intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, y centrado, por un lado, en la incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica, haciendo clara profesin de fe en el atlantismo, y, por otro, en las negociaciones para la adhesin a las Comunidades Europeas, que no pudo desbloquear, se produjo una cierta prdida de activismo y autonoma en la poltica iberoamericana, pasando Amrica Latina a un segundo plano, como se puso de maniesto en relacin al conicto centroamericano y al conicto de las Malvinas. Sin embargo, sern los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, a partir de 1982, los que perlen las caractersticas fundamentales tanto de la poltica exterior en general como de la poltica iberoamericana. Los gobiernos
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de Felipe Gonzlez volvern a hacer de Amrica Latina, despus de Europa, la prioridad fundamental de su poltica exterior, erigiendo los principios de democracia, cooperacin y desarrollo como referentes principales, no solo tericos, de la poltica iberoamericana. A ello ayud de manera importante, por un lado, el hecho de que la transicin democrtica, que tanta atencin haba exigido a los gobiernos centristas, estaba ya prcticamente terminada, y, por otro, que la experiencia y contactos, especialmente en Amrica Latina, que ya tena el presidente del gobierno y los propios planteamientos polticos del nuevo gobierno permitieron conectar ms slidamente con los pases latinoamericanos. En este sentido, se armarn los relativos mrgenes de autonoma de la poltica iberoamericana. En suma, la nueva poltica iberoamericana puesta en marcha por los gobiernos de Adolfo Surez y Felipe Gonzlez, tendr, por lo tanto, como hitos decisivos la plena normalizacin de las relaciones con Amrica Latina, materializada simblicamente en el establecimiento de relaciones diplomticas con Mxico, el 28 de marzo de 1977, que hasta ese momento solo reconoca al gobierno republicano espaol en el exilio; el cambio de denominacin, que implicaba todo un giro en su organizacin, losofa y objetivos polticos, del Instituto de Cultura Hispnica, primero, por el de Centro Iberoamericano de Cooperacin y, despus, por el de Instituto de Cooperacin Iberoamericana, que ir acompaado de una poltica de cooperacin al desarrollo cada vez ms ambiciosa; la articulacin de un nuevo proyecto de Comunidad, alejado de los planteamientos hegemnicos del franquismo, materializado en el paso desde el proyecto de Comunidad Hispnica de Naciones hasta el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones; la activa poltica centroamericana desarrollada por los gobiernos de Felipe Gonzlez, apoyada en el Grupo de Contadora y en la nueva poltica centroamericana de Europa; el apoyo activo que se presta a los procesos de transicin a la democracia de muchos pases latinoamericanos, especialmente en el Cono Sur; la rma de una serie de Tratados de Amistad y Cooperacin con los principales pases latinoamericanos, que reforzaron notablemente las relaciones bilaterales, especialmente en los mbitos diplomtico, econmico y de cooperacin; el ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas, el 1 de enero de 1986, con todo lo que ello supuso, como hemos visto, para la poltica iberoamericana; y la rma de un nuevo Convenio de Defensa con Estados Unidos, el 1 de diciembre de 1988, que normalizaba las relaciones bilaterales con ese pas, desapareciendo el carcter subordinado en materia de seguridad y defensa que Espaa haba tenido hasta entonces, y que permitir superar las tensiones existentes hasta aquel momento con Estados Unidos en relacin a la nueva y autnoma poltica iberoamericana.
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Esta primera etapa culmina con la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas a partir de 1991, en Guadalajara (Mxico), en cuanto reconocimiento de la existencia de una Comunidad Iberoamericana, a la que se quiere potenciar; y con la celebracin de la II Cumbre en Madrid en 1992 y la conmemoracin del Quinto Centenario del Descubrimiento-Encuentro de Dos Mundos. En este sentido, 1992, con todo el esfuerzo y atencin que implic para Espaa desde principios de los aos ochenta en relacin a Amrica Latina, supondr, sin lugar a dudas, el nal de toda una etapa en las relaciones entre Espaa y esa regin. Es la etapa en la que Espaa dene su nueva poltica iberoamericana, sobre la base de la armacin de valores, como la democracia, los derechos humanos, el desarrollo y la justicia social, que se transformarn en seas de identidad de la misma. Este hecho, como hemos visto, se pondr especialmente de maniesto en la poltica hacia Centroamrica de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez y en el inujo ejemplicador que la experiencia espaola tendr en las transiciones del Cono Sur. Por primera vez en mucho tiempo Espaa empezaba a tener una inuencia y una imagen positiva en Amrica Latina, alejada de la imagen del franquismo. Durante esta primera etapa los gobiernos socialistas trataron siempre de encontrar un difcil equilibrio en un doble sentido. De un lado, se busc un equilibrio entre el mantenimiento de unas buenas relaciones con Estados Unidos y la armacin de autonoma en la poltica iberoamericana, y, de otro, se trat de mantener un equilibrio entre los valores y los intereses presentes en las relaciones con Amrica Latina. Esta poltica ms activa y autnoma, desarrollada en plena segunda Guerra Fra, especialmente respecto de Cuba y el conicto centroamericano, provocar, sin embargo, algunas tensiones en las relaciones con la administracin Reagan, que solo se empezarn a moderar a raz de la celebracin del referndum sobre la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica, en marzo de 1986, para desaparecer, a partir de diciembre de 1989, con la rma de un nuevo Convenio de Defensa con Estados Unidos. Las excelentes relaciones con ese pas que se instauran a partir de ese momento no impedirn, en ningn caso, que el gobierno socialista contine armando los mrgenes de autonoma en la poltica iberoamericana.

V.2. Una poltica normalizada (1992-2011) La segunda gran etapa de la poltica iberoamericana discurre desde 1992 hasta la actualidad, cubriendo los ltimos gobiernos socialistas de Felipe
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Gonzlez, los gobiernos populares de Jos Mara Aznar y los gobiernos socialistas de Jos Luis Rodrguez Zapatero, con diferencias entre los mismos, especialmente entre los gobiernos socialistas y los gobiernos populares, que permiten distinguir tres fases diferentes dentro de la misma, marcadas principalmente por las relaciones con Estados Unidos y, consecuentemente, por el grado de autonoma de la poltica iberoamericana. Es una etapa de poltica iberoamericana normalizada y adaptativa (Grasa, 2001: 67-69), en la que aparece un creciente pragmatismo, se debilita, salvo excepciones, el elevado e intenso perl que haba alcanzado dicha poltica en los niveles bilateral y, sobre todo, subregional en la etapa anterior, y cobran creciente importancia en el marco de esa poltica el prel regional, con las Cumbres Iberoamericanas como referente, y el europeo. Durante esta etapa desaparecen prcticamente las tensiones polticas con Estados Unidos, salvo en la tercera fase, con los gobiernos de Rodrguez Zapatero, donde las mismas alcanzarn su mxima expresin. Estas diferencias se van a hacer especialmente patentes, durante esta tercera fase, en la poltica que se va a articular respecto de Cuba y Venezuela, pero sobre todo vendrn marcadas de forma clara por decisiones que se adoptan en materia de poltica exterior en general por parte del gobierno de Rodrguez Zapatero, que enrarecen y enfran las relaciones poltico-diplomticas entre ambos pases, especialmente a nivel presidencial, hasta le llegada de Obama a la presidencia de aquel pas. Las caractersticas generales ms signicativas de esta segunda gran etapa son la europeizacin de la poltica exterior en general23 y de la poltica iberoamericana muy en particular, en un triple sentido. Primero, en el sentido de que las relaciones exteriores y las polticas comunes de la UE se han hecho plenamente presentes en las relaciones tanto bilaterales como regionales de Espaa con Amrica Latina, condicionando de manera decisiva esas relaciones y provocando contradicciones sustanciales entre la iberoamericanidad, que expresa el carcter identitario y lo especial de dicha poltica, y la europeidad de la misma, de la que derivan los principales compromisos polticos y econmicos. Es lo que se ha denominado la europeizacin desde arriba (top down), que comporta adaptacin y convergencia de polticas con Europa. En este sentido, como se vio al analizar los condicionantes de la poltica iberoamericana, se van a reducir de forma importante la autonoma y los objetivos polticos y econmicos de esa poltica, que vendrn limitados por la condicin de Estado miembro. La pertenencia de Espaa a la UE limita23

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r la posibilidad de plantear objetivos de integracin ambiciosos con Iberoamrica y de articular polticas comerciales o migratorias propias, debilitar, por lo tanto, la traduccin poltica y econmica de la dimensin identitaria presente en esa relacin y afectar, en muchos casos negativamente, a la bsqueda de equilibrio entre los valores y los intereses. En segundo lugar, en el sentido, ya apuntado, de que dicha europeizacin ha servido para potenciar el papel de Espaa en la regin, que ha visto cmo su poltica iberoamericana adquira una dimensin nueva que la reforzaba, al proporcionar la oportunidad de orientar la atencin de la UE hacia Amrica Latina y otorgar a Espaa en consecuencia una imagen, un protagonismo y una importancia en la regin que no tena anteriormente cuando actuaba sin ms credenciales que su propio peso. En este sentido, por un lado, se ha producido una cierta iberoamericanizacin de la poltica europea hacia la regin o, en palabras de Barb (2009b), europeizacin desde abajo (bottom up) que supone proyeccin nacional en las polticas europeas, y que ha potenciado la propia poltica iberoamericana de Espaa. De hecho, Espaa, en funcin de la importancia de sus vnculos, interdependencias e intereses en Amrica Latina, va a ejercer un cierto papel de liderazgo en lo que se reere a las relaciones entre la UE y la regin, reconocido en gran medida por el resto de los Estados miembros. Finalmente, en el sentido de que esa europeizacin servir para dar cobertura y reducir los costes que una poltica autnoma respecto de Amrica Latina poda tener en las relaciones con Estados Unidos, dada la importancia de los intereses de dicho pas en la regin y sus importantes vnculos con Espaa. Aunque esta europeizacin se haba iniciado ya a partir de principios de los ochenta, en el caso de la poltica centroamericana, y muy especialmente desde 1986, con el ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas, va a ser desde principios de los aos noventa, con el avance que se produce en el proceso de integracin europea, cuando la europeizacin ser ms importante. Las polticas comunes y las relaciones exteriores de la UE se transforman en el elemento ms determinante no solo de la poltica interna, sino tambin de la poltica exterior espaola y, en concreto, de la poltica iberoamericana, de forma que no solo condicionan decisivamente los objetivos y los desarrollos de dicha poltica en trminos bilaterales, especialmente los comerciales y de cooperacin al desarrollo, sino que adems proporcionan mecanismos multilaterales y bilaterales interregionales, de dilogo poltico, concertacin y cooperacin, que Espaa ha utilizado de manera especial y protagonista para impulsar con xito su propia poltica iberoamericana. En este sentido, la dimensin europea ha cobrado una
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importancia creciente, constituyndose en uno de los referentes esenciales de la poltica iberoamericana, con los efectos contradictorios que, como ya se ha apuntado, ello provoca, por un lado, reforzamiento del peso de Espaa en la regin y, por otro, contradicciones con la iberoamericanidad. En cualquier caso, al igual que sucedi en la primera etapa, los gobiernos espaoles contribuirn de forma importante a impulsar y profundizar las relaciones entre la UE y Amrica Latina, transformndose Espaa en el principal referente dentro de la UE a la hora de articular la poltica de sta respecto de la regin24, lo que contribuir a reforzar al mismo tiempo la propia poltica iberoamericana. Este liderazgo de Espaa en la UE se pondr especialmente de maniesto, como se ver, en las relaciones con Cuba. La europeizacin de la poltica iberoamericana y la actuacin de Espaa a favor de la intensicacin de las relaciones birregionales contribuir, por otro lado, a revalorizar la imagen de Espaa como potencia normativa, aunque, como ya se ha apuntado, el proteccionismo europeo en materia comercial, unido a la poltica migratoria, han empezado a deteriorar esa imagen en los ltimos tiempos, al situar en el primer plano los intereses sobre los valores, que tradicionalmente han caracterizado la poltica de Espaa hacia la regin. Al mismo tiempo, tanto los gobiernos populares de Aznar como los socialistas de Rodrguez Zapatero, aunque por distintas razones y con diferentes posiciones, han continuado con la bsqueda del paraguas europeo en determinadas manifestaciones de la poltica iberoamericana, en concreto en la poltica articulada en relacin a Cuba25. Todo ello explica que Espaa, desde su ingreso en las Comunidades Europeas, en 1986, haya tratado de desarrollar, con relativo xito, una estrategia triangular Espaa-UE-Amrica Latina. Esta estrategia, como se ver, ha fun24 Para una consideracin ms amplia del papel de Espaa en las relaciones entre la UE y Amrica Latina, entre otros, vase Arenal, 1990a, 2006b y 2008c; Rosenzweig, 1987; y Freres, 2009. 25 Los gobiernos de Aznar trataron de fundamentar el cambio en la poltica hacia Cuba, que se produce en 1996, adoptando una poltica de dureza y de acoso al rgimen castrista, claramente alineada con la de Estados Unidos, apoyndose para ello en Europa. En este sentido, actuaron en la UE para que cambiase la poltica que se segua respecto de la isla, logrando la adopcin de una posicin comn de la UE, ms moderada de lo pretendido, pero en lnea con la dura posicin espaola. Por su parte, los gobiernos de Rodrguez Zapatero, en su nueva poltica hacia Cuba, basada en el acercamiento y la interlocucin con el rgimen castrista como forma de favorecer la transicin democrtica y el respeto de los derechos humanos, han buscado tambin en la UE el respaldo de la misma, como forma de reforzar su poltica y como paraguas ante la administracin Bush, logrando que la UE levantase las sanciones hacia la isla, adoptadas en 2003, a raz del encarcelamiento de 75 disidentes y el fusilamiento de tres secuestradores de un trasbordador, y se reiniciase la interlocucin europea con las autoridades cubanas.

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cionado en trminos multidireccionales, puesto que si inicialmente fue puesta en marcha por Espaa con el n, por un lado, de reforzar su poltica iberoamericana a travs de la orientacin del inters de la UE hacia Amrica Latina, y, por otro, de reforzar el peso de Espaa en la UE a travs de sus especiales relaciones con Amrica Latina, pronto esa estrategia triangular fue utilizada por los actores situados en los otros dos vrtices para sus propios objetivos e intereses. Amrica Latina, adems de a travs de sus propios canales de comunicacin con la UE, se vali de Espaa para hacer presentes en la UE sus demandas e intereses, y la UE, que tambin, como es sabido, cuenta con sus propios canales de comunicacin con Amrica Latina, a su vez se sirvi tambin de Espaa, en algunos casos, para llevar adelante determinados mensajes, actuaciones y polticas concretas en relacin a algunos pases o subregiones latinoamericanas26. La segunda caracterstica de esta etapa es la iberoamericanizacin de la poltica iberoamericana (Arenal, 2003b: 16), en el sentido de que las Cumbres Iberoamericanas de jefes de Estado y de Gobierno, que se celebran anualmente desde 1991, en cuanto foro de dilogo poltico, concertacin y cooperacin iberoamericana, y el objetivo de articular una Comunidad Iberoamericana, han pasado a transformarse en un referente esencial e inspirador de dicha poltica, tanto para los gobiernos socialistas como para los gobiernos populares, si bien con estrategias diferentes. En el caso de los gobiernos de Felipe Gonzlez a travs de una estrategia ejemplicadora. En el caso de los gobiernos de Aznar, como se ver, mediante una estrategia de liderazgo hegemnico, primero multilateral y despus unilateral, consistente esta ltima en marcar la agenda de las Cumbres y presentar propuestas, en algn caso decisivas, como sucedi con la propuesta de reforma de las Cumbres al objeto de reforzarlas institucionalmente, presentada por Aznar unilateralmente y por sorpresa en la Cumbre de Bvaro (Repblica Dominicana) de 2002, sin buscar previamente el consenso ni la concertacin con los dems pases iberoamericanos. En el caso de los gobiernos de Rodrguez Zapatero, en lnea con el multilateralismo que caracterizar su poltica exterior, se ha adoptado una estrategia de liderazgo compartido con los pases iberoamericanos (Arenal, 2004b), que ha facilitado la puesta en marcha de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), resultado a la postre, por otro lado, de la estrategia hegemnica unilateral del gobierno de Aznar, que se ha mencionado. Esta iberoamericanizacin de la poltica iberoamericana, que en principio debera reforzar las polticas bilaterales, ha planteado problemas en
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Para el anlisis de esta estrategia triangular, vase Arenal, 2011. 144

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esas polticas, hacindolas ms complejas y en algn momento provocando tensiones en las mismas, como sucedi en la Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile, en 2007, a raz del incidente entre Hugo Chvez y el rey de Espaa. Al mismo tiempo, ha debilitado en alguna medida la intensidad de las polticas bilaterales y permitido esconder una cierta prdida de perl poltico en las mismas. Como tercera caracterstica hay que mencionar la economizacin de la poltica exterior y muy en concreto de la poltica iberoamericana. Una economizacin directamente relacionada con el espectacular incremento de las inversiones espaolas en Amrica Latina a partir de mediados de los aos noventa, que se produce especialmente en sectores regulados, muy visibles y sensibles para la opinin pblica latinoamericana, con los problemas de imagen para Espaa que han provocado27. La economizacin de la poltica iberoamericana se manifestar en la adopcin de medidas y acciones encaminadas a fomentar la presencia internacional de las empresas espaolas y a proteger los intereses econmicos en la regin, provocando en algunos casos tensiones en las relaciones con determinados pases latinoamericanos, como consecuencia de las medidas adoptadas por los mismos en relacin a dichas empresas o como consecuencia, en algn caso, de determinadas actuaciones por parte de alguna empresa28. Hay que destacar, en este punto, que la actuacin de los sucesivos gobiernos espaoles en general siempre ha evitado llegar a situaciones crticas en las relaciones bilaterales, optando precisamente por hacer uso de esas buenas relaciones para tratar de alcanzar soluciones negociadas que satisfagan a
27 No hay que olvidar que las inversiones directas de las empresas espaolas en Amrica Latina conocieron entre 1995 y 2000 un espectacular desarrollo y que esos ujos de inversin han continuado posteriormente, aunque con una sensible disminucin, debido a las crisis econmicas y nancieras que afectaron a la regin, a la evolucin poltica de algunos gobiernos, a la reduccin de las privatizaciones y a que las empresas espaolas ya haban consolidado sus posiciones. En concreto, entre 1995 y 2000, Amrica Latina se convirti en el principal destino de la inversiones espaolas, absorbiendo en promedio anual el 60% de las mismas, mientras que la UE se situaba en segundo lugar, con el 26%. Este elevado ujo de inversiones directas transform a las empresas espaolas, hasta el ao 2000, en los segundos inversores internacionales en la regin, apenas por detrs de los Estados Unidos. Estas inversiones se caracterizaron por su alta concentracin geogrca y sectorial. A partir de 2005 se ha vuelto a recuperar el ujo inversor espaol en la regin, aunque la actual crisis econmica global ha incidido negativamente. Para una consideracin ms detallada de las inversiones espaolas en Amrica Latina, adems de los ya citados, entre otros, vase Durn, 1999; Casilda, 2002 y 2008; Arahuetes, 2002, 2009 y 2010; Chislett, 2003; Alloza y Noya, 2004; Guilln, 2006; Arahuetes y Garca Domonte, 2007; Garca Delgado, 2008; y Alberola y Berganza, 2008. 28 Vase Barb, 2009a: 131-138.

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ambas partes, es decir, al gobierno latinoamericano y a la empresa o empresas en cuestin, como sucedi, entre otros muchos casos, a raz de las medidas de nacionalizacin de los recursos de hidrocarburos adoptadas por el gobierno boliviano de Evo Morales. Otra cosa diferente es que las empresas en determinados casos hayan optado por acudir a los tribunales de arbitraje o de justicia correspondientes para denunciar las medidas adoptadas. En los casos en los que han sido problemas o tensiones en las relaciones poltico-diplomticas en trminos bilaterales los que podan incidir negativamente en la situacin de las empresas espaolas en un determinado pas latinoamericano, como sucedi con el incidente entre Venezuela y Espaa en la Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile de 2007, a raz de la interpelacin del rey a Hugo Chvez, el gobierno espaol siempre ha optado por tratar de reconducir la situacin hacia una recuperacin de la normalidad, evitando una agudizacin de la tensin, con el n de no perjudicar los intereses de Espaa y de las empresas espaolas en el pas en cuestin. Este espectacular incremento de las inversiones espaolas en la regin solo puede entenderse en toda su extensin, ms all de los profundos cambios que experimentan desde el punto de vista poltico y econmico los escenarios mundial, latinoamericano y espaol, como consecuencia de la internacionalizacin de las empresas espaolas y de las polticas de privatizacin y liberalizacin adoptadas por los gobiernos latinoamericanos, si se toman en cuenta las razones derivadas de las races histricas, culturales y lingsticas comunes, es decir, la dimensin identitaria sealada, que otorgan importantes ventajas comparativas a las empresas espaolas sobre las de otros pases. Ventajas comparativas que, sin embargo, se vuelven contra las propias empresas espaolas cuando surgen problemas en su actuacin en la regin, como consecuencia del papel contradictorio que esos vnculos identitarios juegan en el sentir colectivo de algunos gobiernos y de muchas sociedades latinoamericanas. El calicativo de nuevos conquistadores, que en determinados pases se ha aplicado a las empresas espaolas, expresa perfectamente este sentimiento, que en ocasiones es utilizado demaggicamente por algunos gobiernos para generar apoyos internos a favor de determinadas polticas, como ha sucedido en los casos de Argentina, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela. Sin embargo, los iniciales problemas de imagen que origin la presencia de las empresas espaolas en Amrica Latina se han superado en una medida importante, como lo pone de maniesto el hecho de que el 50% de los ciudadanos latinoamericanos piensa que las inversiones espaolas han sido beneciosas para su pas y solo un 18% cree que no lo han sido, aunque con variaciones importantes cuando se desciende al anlisis por pases (Noya, 2009: 487).
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En cualquier caso, como consecuencia de la economizacin de la poltica exterior y, muy en concreto, de la poltica iberoamericana, derivada de los crecientes intereses espaoles en la regin, a partir de mediados de los aos noventa del siglo XX, se complejizar mucho ms esa poltica, al gravitar fuertemente esos intereses sobre la poltica iberoamericana, no solo condicionndola, como hemos apuntado, sino adems hacindola ms fcilmente vulnerable y, consecuentemente, menos autnoma, en el caso de que por parte de otros gobiernos se adopten medidas nacionalizadoras o neopopulistas que incidan negativamente en esos intereses. Esta vulnerabilidad se expresa tambin desde el punto de vista de la defensa de los valores que inspiran la poltica exterior espaola, en concreto, los valores de la democracia y los derechos humanos. Estos efectos, ya patentes en los gobiernos de Aznar, adquirirn an mayor importancia en los gobiernos de Rodrguez Zapatero, como consecuencia de la proliferacin de gobiernos latinoamericanos neopopulistas, que utilizarn las amenazas sobre los intereses y las inversiones espaolas como instrumentos de presin o arma poltica frente a los gobiernos espaoles, cuando stos pretendan hacer valer la democracia y los derechos humanos en las relaciones o se produzcan crisis con los mismos. Como cuarta caracterstica de esta etapa hay que mencionar el creciente desarrollo de la paradiplomacia, es decir, de la actividad exterior de las Comunidades Autnomas y de las Corporaciones Locales, consecuencia directa de la descentralizacin que caracteriza al sistema poltico espaol, con todos los problemas que ello plantea a la administracin central a nivel de coordinacin y unidad de la accin exterior. Aunque esta actividad haba empezado ya en los aos ochenta ha sido en los noventa y principios del siglo XXI cuando ha alcanzado su mayor desarrollo, y cuando ha provocado mayores problemas. Las Comunidades Autnomas son hoy, en algunos casos, importantes actores internacionales, especialmente en Amrica Latina, por las razones identitarias y los vnculos e interdependencias existentes, que incluso en ocasiones tratan de competir con la poltica exterior del Gobierno, y, en consecuencia, constituyen una parte cada vez ms signicativa de la accin exterior del Estado. Su actividad exterior se maniesta en muy distintos mbitos. Se desarrolla en trminos polticos, buscando singularizar su presencia internacional al margen o de forma paralela a la del gobierno central; en trminos econmicos, tratando de impulsar la presencia internacional de las empresas de dicha Comunidad Autnoma y abrir mercados a sus exportaciones; en trminos culturales, buscando establecer lazos con las comunidades de
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emigrantes en el exterior y reforzar las particularidades culturales y lingsticas propias; y en trminos de cooperacin al desarrollo, con importantes presupuestos dedicados a ese objetivo29. Con todo existen en esta actividad exterior diferencias muy importantes entre unas Comunidades Autnomas y otras, tanto en cuanto a su presencia como en cuanto al alcance poltico con que se plantea, destacando especialmente por su protagonismo el Pas Vasco, Catalua, Galicia, Valencia, Andaluca y Extremadura30. Lo mismo cabe decir de algunas Corporaciones Locales. A las caractersticas anteriores habra que aadir, por ltimo, la intensicacin de los vnculos entre la sociedad espaola y las sociedades latinoamericanas, en todos los mbitos, que ha trado consigo una creciente y necesaria cooperacin entre las dimensiones gubernamental y no gubernamental de las relaciones con Amrica Latina, introduciendo con fuerza una proyeccin que cada vez tiene ms peso en la poltica iberoamericana, tanto en el terreno bilateral como en el de las Cumbres Iberoamericanas31. La importancia que estas relaciones no gubernamentales, protagonizadas por actores de la ms diversa naturaleza y alcance, tienen en las relacio nes entre los Estados es cada vez mayor, no solo por lo que suponen cuantitativamente en el conjunto de las relaciones internacionales, sino tambin, y sobre todo, por su progresiva extensin a campos nuevos, o incluso ya viejos, que disputan a los Estados o que stos han abandonado o no pueden asumir. Adems, las relacio nes no gubernamentales son un factor decisivo en el conocimiento, la aproximacin y la solidari dad entre las sociedades civiles de los distintos Estados, originando lo que se ha llamado la diplomacia informal o paralela (Spoerer, 1987). De esta forma, hoy, la proyeccin exterior de un Estado no descan sa ya solo en su poltica exterior, sino que tiene como un componente cada vez ms importante la proyeccin no gubernamental, que incide y condiciona la poltica exterior del mismo. Esto es an ms signicativo en el caso de Espaa, en razn de la importancia y desarrollo de los vnculos identitarios y de las interdependencias e intereses que se han generado entre la sociedad civil espaola y las sociedades civiles latinoamericanas. De hecho, la razn de ser y los fundamentos de la Comunidad Iberoamericana se encuentran tanto en los vn culos e intereses de carcter gubernamental, que hemos tenido ya ocasin de destacar, como en los vnculos de carcter identitario y en todo un entramado de vnculos, interdependencias e intereses de naturaleza histrica y
Vase Martnez y Sanahuja, 2009. Vase Freres y Sanz Trillo, 2002 y 2010. 31 Vase Freres, Mallo, Corral y Sanz Trillo, 1998; Mallo 2005a y 2005b.
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actual, lingsticos, culturales y sociales, en los que los actores privados o no gubernamentales y, por lo tanto, las sociedades civiles espaola y latinoamericanas juegan un papel decisivo. En la medida en que las relaciones no gubernamenta les no son, en principio, parte directa de la poltica exterior de un Estado, permiten y facilitan el mantenimiento de dinmicas de cono cimiento, vinculacin, cooperacin y solidaridad entre las sociedades civiles que difcilmente pueden articularse a travs de las relaciones polticodiplomticas entre los Estados iberoamericanos32. En este sentido, el papel que desempean las organizaciones no guberna mentales, empresas, universidades, asociaciones de la ms diversa naturaleza, fundaciones e, incluso, los propios individuos en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina es clave no solo desde el punto de vista de la poltica iberoamericana, sino especialmente de cara a la progresiva ar macin de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, ya que estos actores inciden con su actuacin en la poltica iberoamericana y act an no solo como agentes que se proyectan en Amrica Latina en los mbitos ms diversos, sino tambin como agentes que se proyectan en la propia sociedad espaola, contribuyen do, muchas veces signicativamente, a un mejor conocimiento entre ambas orillas del Atlntico y a sensibilizar a la sociedad espaola y a las sociedades latinoamericanas sobre lo que supone lo iberoamericano33. Dentro de esta segunda gran etapa de poltica iberoamericana normalizada hay que distinguir a su vez tres fases muy diferentes, marcadas cada una de ellas por el diferente signo poltico de cada gobierno y, consecuentemente, por la distinta orientacin que toman las relaciones con Estados Unidos, con todo lo que ello supone de condicionamiento de dicha poltica y de incremento o debilitamiento de los mrgenes de autonoma de la poltica iberoamericana. La primera fase va de 1992 a 2002 con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez y los populares de Aznar. Durante la misma se desarrolla una poltica iberoamericana que, sobre la base de unas excelentes relaciones con Estados Unidos, busca mantener ciertos mrgenes de autonoma en funcin de los intereses espaoles en Amrica Latina. En todo caso, estos relativos mrgenes de autonoma empezarn a debilitarse a partir de 1996, con la llegada al gobierno
32 De hecho, durante el largo periodo de alejamiento ocial que desde prin cipios del siglo XIX se produce en las relaciones entre Espaa y Amrica, fueron las relaciones no gubernamentales, materializadas, muy especial mente, en el transvase constante de emigrantes, de religiosos que iban a di fundir su fe, y de ideas, las que, a travs de lo que se ha llamado un dilogo subterrneo (Mesa, 1987: 35-36), permitieron mantener vivos los vnculos y lazos de todo tipo que unan a Espaa y a los pases hispanoamericanos. 33 Vase Ruiz-Gimnez, 1991.

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del PP y la adopcin de una nueva poltica respecto de Cuba alineada con la de la administracin Clinton, aunque en ningn momento ello supondr la desaparicin de esos relativos mrgenes de autonoma. La segunda fase se abre a partir de 2002 y termina el 14 de marzo de 2004 con el triunfo del PSOE en las elecciones generales. Esta fase se caracteriza por la nueva poltica iberoamericana que pone en marcha el gobierno popular de Aznar, debilitndose los relativos mrgenes de autonoma. Esta nueva poltica iberoamericana es reejo del giro que se produce en la poltica exterior de Espaa, como consecuencia del alineamiento con la administracin Bush, a raz de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos. Durante la misma, como veremos, se producir, por un lado, una maniesta coordinacin de acciones con Estados Unidos en la regin, y, por otro, en relacin a las Cumbres Iberoamericanas, se adoptar una estrategia hegemnica unilateral. La tercera fase, dentro de la segunda etapa de la poltica iberoamericana, se inicia con la constitucin del gobierno socialista de Rodrguez Zapatero en 2004, y llega, despus del nuevo triunfo del PSOE en las elecciones del 9 de marzo de 2008, hasta el presente. Durante la misma, los gobiernos de Rodrguez Zapatero marcarn distancias con la poltica exterior de los gobiernos de Aznar, articulando una nueva poltica que, por un lado, tratar de recuperar las caractersticas de la poltica exterior desarrollada por Espaa desde la transicin democrtica, y, por otro, de adaptarla a los nuevos retos que presenta el escenario internacional despus del 11 de septiembre de 2001, pero sin alineamiento con la administracin Bush. Consecuentemente, cambia tambin de nuevo la poltica iberoamericana, que vuelve a tratar de reforzar los relativos mrgenes de autonoma y a apostar por el multilateralismo y la concertacin con los pases iberoamericanos, tanto en trminos bilaterales como regionales, poniendo en marcha una nueva estrategia de liderazgo compartido en las Cumbres Iberoamericanas, si bien la creciente heterogeneidad y divisin de los pases latinoamericanos dicultar esos objetivos34. Durante esta tercera fase, las diferencias de los gobiernos de Rodrguez Zapatero con Estados Unidos, todava bajo la administracin Bush, se van a hacer especialmente patentes en la poltica que se va a articular respecto de Cuba y Venezuela, aunque, en el fondo, vendrn marcadas de forma clara por decisiones que se adoptan en materia de poltica exterior en general, que enrarecen y enfran las relaciones poltico-diplomticas entre
34 Para una temprana llamada a tomar en consideracin esa creciente heterogeneidad en la articulacin de la poltica iberoamericana, vase AIETI, 2000.

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ambos pases, especialmente a nivel presidencial, hasta el cambio de administracin en aquel pas.
VI. ESPAA Y LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS

Las Cumbres Iberoamericanas de jefes de Estado y de Gobierno, que se vienen celebrando anualmente desde 1991, como mecanismo multilateral de dilogo, concertacin y cooperacin entre los Estados de lengua espaola y portuguesa de Amrica y Europa, son hoy da, ms all de la retrica que las caracteriza, un importante foro a nivel internacional y un elemento esencial de la poltica exterior espaola, y muy especialmente de su poltica iberoamericana. Expresan, adems, ms que cualquier otro hecho, la dimensin identitaria sealada y el alcance regional de la poltica iberoamericana de Espaa. Constituyen, por lo tanto, una de las dimensiones fundamentales de esa poltica. No puede, por lo tanto, extraar que Espaa haya sido desde sus primeros pasos el principal impulsor de las Cumbres Iberoamericanas y el principal interesado en la buena marcha de las mismas. Esto explica el protagonismo que desde el principio Espaa ha tenido en las Cumbres y que las principales iniciativas en relacin con la institucionalizacin y el desarrollo de las Cumbres hayan sido espaolas. Protagonismo espaol que no impide en ningn caso la utilidad de las Cumbres para los dems pases iberoamericanos, interesados, al igual que Espaa, en ir dando vida a ese espacio comn iberoamericano, que responde a intereses compartidos derivados de criterios de identidad histrica, lingstica y cultural, pero tambin a cada vez ms importantes intereses polticos, econmicos, sociales y culturales35. No existe duda, en este sentido, que uno de los puntos dbiles de las Cumbres de cara al futuro es el excesivo protagonismo espaol, que tiende a diluir el carcter efectivamente iberoamericano de las mismas y suscita, en ocasiones, reticencias y recelos por parte de algunos pases iberoamericanos. El futuro de las Cumbres pasa indudablemente por su progresiva desespaolizacin y por un mayor protagonismo de los dems pases iberoamericanos, lo que no es fcil. En cualquier caso, ms all de ese objetivo ltimo perseguido por todos, incluida Espaa, de tratar de desespaolizar las Cumbres para que tengan
Para una consideracin crtica de las limitaciones de las Cumbres como foro de dilogo, concertacin y cooperacin, que el autor calica como rgimen anmalo, vase Sanhueza, 2005.
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personalidad e imagen propias, identicables con el conjunto de Iberoamrica, el hecho innegable del especial protagonismo espaol ha sido algo asumido desde el principio, con mayor o menor entusiasmo, por parte de los dems pases iberoamericanos como un elemento consustancial a la dinmica de las Cumbres, al menos en sus primeros tiempos. En este sentido, cuando se atiende al protagonismo de Espaa en las Cumbres Iberoamericanas y a cmo se traduce en la prctica el mismo, pueden distinguirse cinco etapas, caracterizadas todas por el liderazgo ejercido por Espaa en las mismas, aunque de formas muy diferentes36. La primera etapa, que transcurre entre 1980 y 1992, fue de liderazgo ejemplicador, correspondiendo a los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Durante la misma, marcada profundamente por la conmemoracin del Quinto Centenario, que actu como un reto para Espaa desde el punto de vista de las relaciones con Amrica Latina, y marcada tambin por el carcter constituyente que tuvieron las Cumbres de Guadalajara, en 1991, y de Madrid, en 1992, Espaa ejerci un liderazgo ejemplicador, tratando de inuir en los pases iberoamericanos de forma indirecta y con prudencia, realzando la naturalidad de la relacin multilateral iberoamericana, escenicando una relacin igualitaria y evitando que los intereses nacionales de los pases ms importantes, incluidos los espaoles, marcasen la agenda de las Cumbres. Es seguro que las Cumbres Iberoamericanas no se hubieran puesto en marcha si no es por el trabajo diplomtico realizado por Espaa a lo largo de la dcada de los ochenta y principios de los noventa, lo que nos da idea del protagonismo que asumi Espaa durante esta etapa. Sin embargo, ese protagonismo estuvo en todo momento marcado por la bsqueda de concertacin de todos los pasos con los pases iberoamericanos, y muy especialmente con Mxico y Brasil, que apoyaron decisivamente la iniciativa espaola, facilitando que la misma se hiciese realidad. La segunda etapa, correspondiente tambin a los gobiernos socialistas y al primer ao del gobierno popular, que comprende las Cumbres de Salvador de Baha, en 1993, Cartagena de Indias, en 1994, San Carlos de Bariloche, en 1995, y Via del Mar, en 1996, estar marcada, desde el punto de vista del protagonismo espaol, por un liderazgo declinante, alejado del alto perl poltico e intensidad que haban tenido las relaciones con los pases latinoamericanos hasta 1992.
Para esta periodicacin y denominacin de las distintas etapas por las que han pasado la Cumbres Iberoamericanas, desde la perspectiva del papel de Espaa, vase Sanhueza, 2002: 31-32; y Arenal, 2004b y 2005c.
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Por distintas razones Espaa reduce signicativamente su protagonismo en las Cumbres, aunque en ningn caso dejar de ser el principal motor de las mismas, presentando las principales iniciativas dirigidas a su fortalecimiento y ecacia, sobre la base de la estrategia de consenso y concertacin practicada durante la primera etapa. Las razones explicativas de este liderazgo declinante se encuentran, en primer lugar, en la prdida de intensidad y perl que experimenta la poltica iberoamericana de Espaa a partir de 1992, despus del esfuerzo que haba supuesto la conmemoracin con xito del Quinto Centenario. La segunda razn hay que encontrarla en las crecientes dicultades que encuentra Espaa, a partir de su ingreso en las Comunidades Europeas, el 1 de enero de 1986, para armonizar su pertenencia a la UE y su ambiciosa poltica iberoamericana. Las contradicciones entre el europesmo y la iberoamericanidad de la poltica exterior espaola van a pesar cada vez ms en el protagonismo espaol. En tercer lugar, hay que destacar la crisis econmica, que afectar a Espaa a partir de 1992, y los ajustes presupuestarios que se derivarn de la misma, que inciden de manera importante en los ambiciosos programas de cooperacin en marcha con Amrica Latina. En esta prdida de intensidad inuirn tambin los crecientes problemas internos de los gobiernos socialistas, como consecuencia de los escndalos de corrupcin y de la lucha contra ETA. Finalmente, no debe olvidarse, en ese contexto, el liderazgo relativo que asumieron Colombia, Argentina y Chile en la preparacin y realizacin de sus Cumbres de 1994, 1995 y 1996, que desdibuj el hasta entonces claro protagonismo espaol. La tercera etapa transcurre entre 1997 y 2001, con los gobiernos populares de Aznar, pudiendo calicarse de liderazgo hegemnico multilateral por parte de Espaa. Durante esta etapa, al mismo tiempo que se pretende actuar hegemnicamente, marcando sin tapujos la dinmica y la agenda de las Cumbres, sin embargo se busca el consenso y la concertacin con los principales pases iberoamericanos, procurando que las iniciativas espaolas cuenten previamente con su apoyo, o al menos no con su oposicin. Esta nueva estrategia es consecuencia del progresivo cambio que experimenta la poltica iberoamericana, como hemos visto, a partir del triunfo del PP en las elecciones generales de 1996, acentuado con el triunfo por mayora absoluta en las elecciones de marzo de 2000. A este liderazgo hegemnico multilateral contribuy de forma importante la toma de conciencia por parte espaola, despus de las salidas apresuradas de distintos mandatarios en la VII Cumbre de Isla Margarita, en 1997, de que las Cumbres estaban en pleno proceso de debilitamiento y necesitaban un nuevo impulso.
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Este liderazgo se vio adems favorecido por el hecho de que las Secretarias Pro Tempore y, consecuentemente, la organizacin de algunas de las Cumbres de este periodo recayeron en Estados latinoamericanos pequeos o necesitados de apoyo en la organizacin, y que el caso Pinochet, que pona en entredicho algunos de los principios consagrados en las Cumbres, como los de no intervencin y no extraterritorialidad de las leyes, provoc un momentneo desinters por las Cumbres por parte de Chile y Argentina. Durante esta etapa, Espaa tratar de recuperar el protagonismo, pero lo hace con un nuevo talante, alejado del liderazgo ejemplicador de la primera etapa. Espaa ejercer en las Cumbres un liderazgo hegemnico multilateral, que conducir a relacionar directamente las Cumbres con sus intereses polticos inmediatos, a centralizar la cooperacin y a promover reformas en el funcionamiento de las Cumbres, que acentan las asimetras existentes, como suceder con la creacin de la Secretara de Cooperacin Iberoamericana (SECIB). Ser especialmente a partir de la X Cumbre, celebrada en 2000, en Panam, cuando el liderazgo hegemnico multilateral se haga ms patente. La cuarta etapa entre 2002 y 2004, que hemos calicado de liderazgo hegemnico unilateral, viene directamente determinada por el cambio radical que experimenta la poltica exterior espaola a raz del alineamiento del gobierno de Aznar con la nueva estrategia que la administracin Bush pone en marcha, como consecuencia de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. Este giro radical en las prioridades que haban denido desde 1976 el modelo de poltica exterior de Espaa, condicionar de manera decisiva la poltica iberoamericana de Espaa, incidiendo en el protagonismo espaol en las Cumbres. Espaa adopta en el seno de las Cumbres Iberoamericanas una nueva estrategia, consistente en una actuacin hegemnica unilateral, que se traduce en la presentacin unilateral de iniciativas sin buscar previamente el consenso y la concertacin con los principales pases iberoamericanos. Este liderazgo hegemnico unilateral se har especialmente patente en la Cumbre de Bvaro, celebrada en noviembre de 2002. En dicha Cumbre, Aznar refuerza el protagonismo de Espaa mediante la presentacin de una nueva propuesta de reforma de las Cumbres, que supona prcticamente su refundacin por el salto cualitativo que implicaba. Esta propuesta contemplaba conseguir una mayor cohesin interna, una mayor ecacia en la cooperacin, una mayor presencia internacional y un reforzamiento poltico a nivel institucional, mediante la elevacin del rango de la SECIB a la condicin de Secretara General Iberoamericana (SEGIB). Sin embargo, la necesidad y oportunidad de esta nueva propuesta se vio empaada por el uni154

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lateralismo y el secretismo con el que se fragu por parte de Aznar, sin buscar en ningn momento el consenso y la concertacin con otros pases latinoamericanos. Finalmente, se puede distinguir una quinta etapa, entre 2004 y el momento actual, que hemos calicado de liderazgo compartido, correspondiente a los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero. El triunfo del PSOE en las elecciones del 14 de marzo de 2004 y la constitucin de un nuevo gobierno socialista supuso la apertura de una nueva etapa en el protagonismo de Espaa en las Cumbres Iberoamericanas, muy diferente a la etapa de liderazgo hegemnico unilateral del gobierno Aznar, entre 2002 y 2004, y diferente a nivel de acentos de la etapa de liderazgo hegemnico multilateral, tambin de Aznar, entre 1996 y 2002. Esta nueva etapa ser reejo del cambio que experimenta la poltica exterior, al abandonar el alineamiento con la administracin Bush y situar su prioridad en la UE, y, con ella, como ya hemos visto, la poltica iberoamericana. El gobierno socialista, partiendo de la base de que de momento las Cumbres Iberoamericanas no pueden entenderse sin un cierto liderazgo de Espaa, pondr en marcha una nueva estrategia de liderazgo compartido, especialmente con Portugal y algunos de los principales pases iberoamericanos, que permita consolidar y hacer operativa la recin creada SEGIB, desespaolizar las Cumbres y reforzar la dinmica de las misma. Consistir en la bsqueda de implicacin de los dems pases iberoamericanos en el funcionamiento de las cumbres, mediante la concertacin con los mismos de su desarrollo. Esta nueva estrategia, absolutamente necesaria si se quera recuperar el espritu con el que nacieron las cumbres, tendr efectos positivos tanto en relacin a la poltica iberoamericana de Espaa, considerada en trminos bilaterales, como respecto de la propia poltica hacia las Cumbres Iberoamericanas. Finalmente, cuando se consideran las Cumbres Iberoamericanas, no se puede olvidar que la celebracin de una cumbre no es un acontecimiento aislado y al margen de las realidades en que descansa y de los trabajos y compromisos que la acompaan desde anteriores cumbres, sino que su dinmica se traduce en mltiples reuniones, foros y seminarios que jalonan su funcionamiento entre cumbre y cumbre, y que son los que preparan el terreno y los resultados de la mismas37.
Sin entrar en las distintas reuniones anuales de ministros de Asuntos Exteriores y de coordinadores nacionales, que tienen como objetivo preparar la Cumbre, y en las de los responsables nacionales de cooperacin, que tienen como misin hacer el seguimien37

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VII. ATLANTISMO, EUROPESMO E IBEROAMERICANIDAD

El anlisis de lo que ha sido la poltica iberoamericana en sus grandes lneas, especialmente a partir de 1976, nos ha permitido ver no solo los principales condicionantes y las caractersticas de dicha poltica, sino tambin las contradicciones que se hacen presentes en la misma y la importancia que stas han tenido y, sobre todo, pueden tener de cara a un futuro prximo. La poltica iberoamericana de Espaa presenta, como se ha visto, un carcter singular que la diferencia de las dems proyecciones exteriores, que es su iberoamericanidad, derivada de la dimensin identitaria presente en la misma y del entramado de vnculos e interdependencias de todo tipo, histricas y actuales, que existen entre Espaa y una parte substancial de los pases latinoamericanos. Es lo que, como se ha destacado, permite hablar de Iberoamrica o de la Comunidad Iberoamericana de Naciones como una realidad poltica, econmica, social y cultural que se expresa en trminos institucionales a travs de las Cumbres Iberoamericanas. Esta iberoamericanidad no solo se hace presente en la poltica iberoamericana, sino tambin en la poltica exterior en general, marcndola con unas seas de identidad especcas, que con mayor o menor fuerza aparecen en todas las dems proyecciones exteriores de Espaa. Sin embargo, esa iberoamericanidad, muy especialmente en el caso de la poltica iberoamericana, que implica el establecimiento de relaciones especiales con muchos pases de Amrica Latina y con ello el establecimiento de objetivos ambiciosos, est, como tambin se ha visto, muy condicionada por la importancia de las relaciones con Estados Unidos y por la pertenencia de Espaa a la UE. La relacin que Espaa tiene con Estados Unidos, como hemos visto, condiciona de manera sustancial la poltica
to y proponer nuevos programas de cooperacin multilaterales, entre los diferentes foros y reuniones que se han celebrado entre Cumbre y Cumbre hay que destacar, por lo que tienen de reejo de la solidez y dimensiones de la Comunidad Iberoamericana y del trabajo realizado, las diversas reuniones de ministros iberoamericanos que se han celebrado (entre otras, Infancia y Adolescencia, Administracin Pblica y Reforma del Estado, Medio Ambiente, Seguridad Social, Salud, Educacin, Cultura, Presidencia, Turismo, Vivienda y Desarrollo Urbano, Gnero), con las correspondientes recomendaciones que se han elevado a la consideracin de las Cumbres; el Foro Parlamentario Iberoamericano, que se celebra previamente a cada Cumbre; el Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales, tambin antes de cada Cumbre; as como los Foros Cvico y Empresarial, que se han reunido en vsperas de las Cumbres. Adems, habra que aadir los distintos seminarios y encuentros que se han celebrado a nivel de especialistas, gobiernos y representantes de organizaciones internacionales, sobre diferentes temas y retos de inters para Iberoamrica, organizados por la SEGIB en colaboracin con otras instituciones. 156

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exterior y, de forma muy concreta, la poltica iberoamericana, introduciendo una nueva dimensin, el atlantismo, que no se puede en ningn caso ignorar en la denicin, ejecucin y anlisis de la misma. Lo mismo, pero en una grado an mayor, hay que decir de la pertenencia de Espaa a la UE, que incide y condiciona profundamente toda la poltica exterior y, consecuentemente, la poltica iberoamericana, introduciendo una nueva dimensin en la misma, que es el europesmo o la europeidad. De hecho, ya hemos visto cmo la poltica iberoamericana ha experimentado un proceso profundo de europeizacin. La iberoamericanidad, adems de aportar unas seas de identidad especcas a la poltica exterior en general y a la poltica iberoamericana en particular, constituye el contrapunto de la europeizacin y del atlantismo mencionados, y es lo que trata de equilibrar el sentido ltimo de la poltica iberoamericana y lo que arma la dimensin identitaria, el carcter singular y la autonoma de dicha poltica frente a Europa y a Estados Unidos. Es, por lo tanto, de la pertenencia a la UE y de la relacin con Estados Unidos de donde se derivan las principales contradicciones que se plantean en la poltica exterior de Espaa, especialmente en su poltica iberoamericana, incidiendo decisivamente en la estrategia triangular Espaa-UE-Amrica Latina. En primer lugar, la contradiccin entre la iberoamericanidad y el europesmo, que lgicamente se va a ir haciendo cada vez ms patente e insalvable a medida que la UE avanza en su proceso de integracin y en la articulacin de polticas comunes, especialmente en materia comercial y en materia de inmigracin, provocando crecientes tensiones en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, que se manifestarn no solo en trminos bilaterales, sino tambin en el marco de las Cumbres Iberoamericanas, con lo que ello supone de debilitamiento de la mencionada estrategia triangular. En segundo lugar, la contradiccin entre la iberoamericanidad y el atlantismo, que en ocasiones reduce considerablemente la autonoma de la poltica iberoamericana, introduciendo un elemento ajeno a la triangulacin, que, sin embargo, acta como importante elemento condicionante de la misma. Las mencionadas contradicciones y tensiones, adems de disminuir los relativos mrgenes de autonoma de la poltica iberoamericana, con intensidades variables segn las diferentes coyunturas polticas que viven los pases de Amrica Latina y segn el distinto signo poltico de los gobiernos que se suceden en Espaa, inciden en el clima que preside las relaciones con dichos pases y en los intereses presentes, tienen eco a nivel de sus opiniones pblicas y pueden debilitar la imagen y las seas de identidad con las que Espaa acta en Amrica Latina, en razn del carcter singular e identitario que, como hemos visto, tienen las relaciones con los Estados iberoamericanos.
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Estas contradicciones se han hecho especialmente presentes en la poltica iberoamericana en los ltimos aos, como tendremos ocasin de ver al analizar la poltica iberoamericana de los gobiernos populares de Aznar y de los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero.

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5. POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS CENTRISTAS Y RELACIONES CON AMRICA LATINA (1976-1982)

I. LOS GOBIERNOS DE ADOLFO SUREZ

I.1.  La poltica exterior: la normalizacin de las relaciones exteriores El inicio de la transicin poltica hacia la democracia, despus del fallido intento continuista de Arias Navarro, solo se produce realmente con la llegada de Adolfo Surez al Gobierno, el 3 de julio de 1976, y la subsi guiente aprobacin en referndum, en diciembre de 1976, de la Ley para la Reforma Poltica. A partir de ese momento se abre no solo la posibilidad de que la democracia llegue a ser una realidad a corto plazo en Espaa, sino tambin la posibilidad de replantear y cambiar la poltica exterior espaola. Se inicia la etapa que hemos llamado de transicin en la poltica exterior. Este primer gobierno de Adolfo Surez, todava no legitimado por las urnas, trae una nueva operacin de reforma poltica conducente a la democra cia y un nuevo proyecto de poltica exterior. En ese contexto, es lgico que en los primeros momentos, estando pen dientes de construir las nuevas coordenadas polticas de la convivencia demo crtica entre los espaoles, fueran las cuestiones internas las que atrajeran la mayor parte de las energas polticas. El proceso constituyente, que culmina con la Constitucin de 1978, unido a otros problemas, como el fenmeno terrorista, la construccin del Estado de las Autonomas y el ruido de sables en los cuarteles, fueron cuestiones que centraron prioritariamente la accin poltica de los gobiernos de Adolfo Surez. Sin embargo, la plena normalizacin de las relaciones exteriores, especialmente con la Europa democrtica, constitua tambin una cuestin capital desde el punto de vista del xito del proceso de transicin democrtica. Es por ello que, en benecio y apoyo del proceso poltico interno y ante la necesidad de llenar las lagunas dejadas por el franquismo en la accin exte rior espaola, el gobierno de Adolfo Surez acometi desde el primer momento la tarea pendiente de hacer que Espaa estuviese plenamente pre sente en la
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escena internacional. En este sentido, era necesario formular y lle var a la prctica una nueva poltica exterior. En ello, como en el xito de la transicin poltica, intervinieron activamente no solo Adolfo Surez y su gobierno, sino igualmente los principales partidos polticos de la oposicin a travs de una polti ca de consenso en las cuestiones fundamentales, que abarc tanto temas de poltica interior, materializados principalmente en los Pactos de la Moncloa, como de poltica exterior, aparcando en este ltimo caso momentneamente todas aquellas cuestiones que podan suscitar enfrentamiento grave, como la adhesin de Espaa a la Alianza Atlntica y la denicin de la poltica de seguridad y defensa o las conse cuencias del proceso descolonizador del Shara. Con todo, como ya se ha sealado, el consenso en materia de poltica exterior, al contrario de lo que sucedi en la poltica interna, nunca tuvo reconocimiento formal, expreso, mani festndose solo tcitamente. Este consenso tcito existente entre las fuerzas polticas par lamentarias en materia de poltica exterior, en momentos en los que haba que proceder a denir un nuevo modelo de poltica exterior, tuvo efectos contradictorios. Por un lado, en primer lugar, fue fundamental para el xito de una transicin poltica y, en segundo, permiti asentar una prctica poltica de consenso que perdurara hasta 2002, cimentando una poltica exterior consistente y creble. Por otro, dado el momento en que se concret, tuvo efectos negativos, pues, adems de esconder y favorecer la ausencia de pro puestas globales y concretas en materia de poltica exterior por parte de los distintos partidos polticos1, dicult an ms que el gobierno centrista pudiese llegar a la formulacin de un modelo global y coherente de poltica exterior. Con todo, durante este periodo, a pesar de todas las con tradicciones que, como veremos, caracterizarn el proyecto centrista, empieza a dibujarse en la prctica exterior una nueva losofa, una nueva accin, en consonan cia con los principios democrticos. Sin embargo, la prctica del consenso impedir, salvo en la dimensin europea e iberoamericana, que se denan con claridad y precisin algunas de las ms importantes lneas directrices de la poltica exterior. Por otro lado, las consecuencias de este consenso y la importancia que se le atribuy a efectos de asegurar el xito de la transicin democrtica se maniestan en la propia Constitucin de 1978, que adolece de falta de internacionalismo y cuya democratizacin en materia de poltica exterior es limitada (Remiro Brotns, 1984).
No nos referimos, como es lgico, a los principios inspiradores y a las grandes lneas de la poltica exterior, que mejor o peor tenan todos los partidos, sino a la existencia de proyectosglobales, coherentes y denidos en sus desarrollos concretos.
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En este periodo, correspondiente a los gobiernos de Adolfo Surez, en los que Marcelino Oreja es ministro de Asuntos Exteriores, hay que distinguir dos fases desde el punto de vista de la legitimidad democrtica, tanto en trminos internos como desde el punto de vista de la poltica exterior. Una predemocrtica, que va desde julio de 1976 hasta el 15 de junio de 1977, fecha en que se celebran las primeras elecciones democrticas, en las que triunfa la Unin de Centro Democrtico (UCD), y otra fase ya propiamente democr tica, que va desde esa fecha hasta la crisis de septiembre de 1980, en la que Oreja cesa como ministro de Asuntos Exteriores dejando paso a Jos Pedro Prez Llorca (Armero, 1989: 41), con lo que ello supone para la poltica exterior del gobierno de Adolfo Surez. Estas dos fases tienen su reejo en la accin exterior. Durante la primera, sin un gobierno elegido democrticamente, ni un parlamento elegido por sufragio universal y directo, la accin exterior del gobierno no podr desplegarse plenamente2. Por el contrario, en la segunda, ya democrtica, el proyecto de poltica exterior estar mejor denido y la actuacin exterior tendr ms fuerza. El gobierno de Adolfo Surez tena unos objetivos prioritarios en cuanto a la accin exterior, como eran la consecucin del respaldo de las potencias occidentales al proceso democrtico, la armacin del carcter occidental y europeo de Espaa, la normalizacin de las relaciones internacionales, la defensa de la democracia y los derechos humanos, el desarrollo de las relaciones de amistad y cooperacin con Estados Unidos y la bsqueda de un espacio propio en el sistema internacional3. Es en los tres primeros objetivos donde se producen los principales logros de la poltica exterior de los Gobiernos de Surez. El respaldo internacional al proyecto de reforma poltica se hace patente desde los primeros momentos. Las institucio nes europeas abren plenamente sus puertas a Espaa y la normalizacin en todos los aspectos de las relaciones exteriores se va materializando rpida mente, tanto a nivel universal como a nivel estrictamente occidental y euro peo. Se establecen relaciones diplomticas con prcticamente todos los Estados del mundo, salvo Israel, Corea del Norte y Albania. En esta lnea, desta2 En la actuacin de Marcelino Oreja, tanto en los discursos que realiza con motivo de visitas de ministros extranjeros a Espaa o de sus viajes al exterior, se trasluce una mezcla de precaucin y relativa timidez ante la ausencia de credenciales democrticas, que desaparece a partir de las primeras elecciones democrticas (Menndez del Valle, 1989: 732). 3 Declaracin del Gobierno de 11 de julio de 1977. Vase Arenal y Aldecoa, 1986: 214-215.

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ca la plena normalizacin de relaciones diplomticas con los pases socialistas, incluida la Unin Sovitica, el 9 de febrero de 1977, y, por lo que tiene de signicativo, con Mxico, el 28 de marzo de 1977, que haba mantenido tradicionalmente una postura solidaria con la Espaa republicana y su gobierno en el exilio. Se asumen decididamente los compromisos internacionales en materia de derechos humanos, tanto a nivel de las Naciones Unidas como a nivel del Consejo de Europa. El 28 de septiembre de 1976 se rman los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Polticos y de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, siendo raticados el 27 de abril de 1977 y entrando en vigor el 27 de julio de ese mismo ao. El 24 de noviembre de 1977, Espaa se convierte en miembro del Consejo de Europa y ese mismo da rma el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Hito trascendental en este proceso de homologacin democrtica con Europa y de incorporacin a la misma es la solicitud de adhesin a las Comunidades Europeas, presentada por Espaa el 28 de julio de 1977, al poco de celebradas las primeras elecciones democrticas, y la opinin favorable, por unanimidad, que formula al respecto el Consejo de Ministros comunitario, que se celebra los das 20 y 21 de septiembre de ese mismo ao. La respuesta positiva del Consejo de Ministros vena a expresar en toda su extensin el apoyo europeo a la Espaa que iniciaba su camino hacia la democracia. A partir de ese momento, se inicia un difcil y largo proceso negociador4, que se convertir en el eje central de la poltica exterior tanto de los gobiernos de la UCD5 como de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. La plena incorporacin de Espaa a Europa se transformar, en consecuencia, hasta su consecucin en 1986, en objetivo prioritario de la poltica exterior espaola. La solicitud de adhesin espaola se produce en un contexto difcil para las Comunidades Europeas. Un contexto marcado por la crisis econmica iniciada en 1973, por la propia crisis institucional y presupuestaria que experimentan las mismas, que dicultaba cualquier intento de amplia-

4 El acuerdo nal solo se lograr el 29 de marzo de 1985, ya con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. El Tratado y el Acta de Adhesin se rmarn el 12 de junio de 1985, producindose el ingreso el 1 de enero de 1986. 5 El optimismo inicial del gobierno de Surez en cuanto a unas negociaciones rpidas pronto da paso al desnimo, como consecuencia de las dicultades negociadoras derivadas de los problemas econmicos que plantea la incorporacin de Espaa y de los problemas institucionales e internos que en esos momentos tienen las Comunidades Europeas, especialmente en relacin a la Poltica Agrcola Comn y a la contribucin presupuestaria. En julio de 1980, las negociaciones quedaban estancadas, jugando Francia un papel decisivo en esta paralizacin.

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cin, mientras no se encontrase una solucin a la crisis, por el hecho de que Grecia y Portugal tambin haban solicita su adhesin y por los problemas que, especialmente en materia agrcola, generaba la integracin espaola. Todos ellos son factores que van a condicionar la negociacin y que explican los ocho aos que dura la misma. La apertura ocial de las negociaciones se producir el 5 de febrero de 1979, si bien stas solo empezarn realmente en septiembre de ese ao. Las primeras dicultades se ponen de maniesto a principios de 1980, ante la no presentacin por la Comunidad de su declaracin de anlisis conjunto relativa a la agricultura, debido a la posicin francesa. El resultado ser un primer parn en la negociacin, que solo se volver retomar, como veremos, a raz del viaje a Bruselas, el 7 de enero de 1982, del sucesor de Surez en la presidencia de gobierno, Leopoldo Calvo-Sotelo. Esta incorporacin rpida de Espaa a la sociedad internacional fue posi ble gracias al xito del proceso de reforma poltica, que abri el camino para el establecimiento de un sistema democrtico constitucional. En todo caso, por primera vez y a pesar de las contradicciones todava existentes, poltica interior y poltica exterior fueron de la mano, apoyndose mutuamente en la armacin de los intereses de Espaa. En este nuevo escenario democrtico la defensa de los derechos humanos y de la democra cia pasaron a ser principios denidores de la poltica exterior, especialmente de la poltica iberoamericana6. En este proceso de normalizacin de las relaciones exteriores y de denicin de una nueva poltica exterior, la presencia de Marcelino Oreja al frente del Ministerio de Asuntos Exteriores fue decisi va, siendo el principal autor del proyecto de poltica exterior de los prime ros gobiernos democrticos (Mesa, 1992: 144-145). Oreja, colaborador directo de Castiella cuando ste fue ministro de Asuntos Exteriores, retoma desde posiciones demo crticas, adaptndolos al nuevo contexto interno e internacional, algunos de los planteamientos bsi cos de la poltica exterior nacionalista de Castiella (Aldecoa, 1986: 89).
6 Marcelino Oreja declarar al respecto: ... solo queremos armar que los derechos humanos constituyen la piedra bsica de nuestra accin exterior; que no son parcelables ni troceables y que no puede existir justicia sin libertad, ni libertad sin justicia (Discurso pronuncia do con ocasin del debate sobre la Poltica Exterior del Gobierno, en las Cortes Espaolas, el 20 de septiembre de 1977, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1978, p. 80. Vase tambin: Discurso en la XXXI Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York, el 27 de septiembre de 1976, ibid., pp. 22-23.

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Pero si Oreja es el que dene la poltica exterior, Surez va a ser el que, a travs de una evidente personalizacin, ejecute en muchos casos, en especial en la poltica iberoamericana, la accin exterior. En ello inuy decisivamen te tanto su propia personalidad, que buscaba imagen y legitimacin en trminos tanto internacionales como internos7, como la amalgama de fuerzas polticas de la ms variada inspiracin ideolgica, que se dieron cita en el partido centrista y, por lo tanto, la dicultad de consenso de su propio partido sobre lo que debera ser la poltica exterior de Espaa, que facilit esa personalizacin8. Surez, en palabras de Calvo-Sotelo, a pesar del indudable inters que suscit en l la poltica exterior y de la importancia que la atribuy en su proyecto poltico, no tena excesiva preparacin en esa materia. Por eso, y por sus propios antecedentes polticos, se sinti mucho ms cmodo en Amrica Latina, en donde la poltica exterior no tena para Espaa la complejidad de otras regiones, que en Europa, donde la situacin era ms compleja y difcil. Ello, junto a las mayores posibilidades de una accin exterior ms activa y protagonista, explica su especial inters por Amrica Latina. Por otro lado, el mismo personalismo que en buena medida caracterizar la poltica exterior de los pases latinoamericanos facilit la perso nalizacin por Surez de su poltica iberoamericana9. En todo caso, esta personalizacin de la poltica iberoamericana, unida a las diferencias existentes en materia de poltica exterior entre Surez y
A esta lnea de bsqueda de una nueva imagen y legitimacin, sobre todo interna, en fun cin de sus signicativos antecedentes franquistas y falangistas, responden en gran medida los viajes que Surez realiza al extranjero. Con ellos, Surez quera romper la anterior imagen fran quista de un jefe de gobierno aislado del exterior y sin presencia internacional, que haba caracterizado a Franco y a Arias Navarro. 8 Leopoldo Calvo-Sotelo ha sealado que Surez conaba ms en s mismo, en su carisma, en su simpata desbordante, que en la base sustentadora de una organizacin poltica. Estbamos an muy cerca del caudillismo, y la decidida opcin democrtica de Surez no era incompatible con su inclinacin al ejercicio de una especie de democracia directa (Calvo-Sotelo, 1990: 55-56). 9 Este peculiar protagonismo internacional de Surez lo explica Calvo-Sotelo, desde un punto de vista evidentemente interesado, en los siguientes trminos: Surez era un hombre poco viajado y haba venido a la vida pblica en la situacin franquista de horizontes cerrados y de recelo ante las democracias occidentales. Por eso sinti como una bofetada la dureza negociadora de la Comunidad (...). Adolfo se sinti all fuera de lugar, aislado por los tecnicismos de la negociacin, que la barrera del idioma haca ms arduos para l... Cunta mayor satisfaccin la que obtena Surez en sus viajes a Hispanoamrica, sin intrpretes, sin intereses contrarios que discutir y vencer, donde le bastaba para el xito con dejarse llevar por el prestigio que haba ganado en Espaa y por la retrica de las cordialidades! (...) Surez volva, insensiblemente, a las coordenadas franquistas, rabes y americanas, de la poltica internacional, y descuidaba la transicin exterior (Calvo-Sotelo, 1990: 126).
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Oreja, se tradujo en ocasiones, cada vez ms numerosas, en una desconexin, e incluso, contra diccin entre la accin exterior que trataba de desarrollar el ministro de Asuntos Exteriores y la que personalmente desarrollaba el presidente del Gobierno, incidiendo este hecho negativamente en la necesaria coherencia y unidad de accin de la poltica exterior10. De esta forma, durante los gobiernos de Adolfo Surez, en razn del con senso tcito existente entre los principales partidos polticos y en razn de las urgencias existentes en materia exterior y de las contradicciones apuntadas, a las que hay que aadir la inestabilidad poltica interna, los graves problemas polticos de la transicin a los que Surez tuvo que hacer frente y la debilidad y divisin del propio par tido de la UCD, caracterizado por ser un producto nacido en gran medida desde el mismo franquismo y, en consecuencia, por su heterogeneidad poltica, su escasa denicin ideolgica y divisin en cuanto a las grandes opciones de la poltica exterior11, no se pudo llegar a denir con claridad, en algunos extremos importantes de la misma, la posicin exterior de Espaa, ni a formular una poltica exterior plenamente coherente. El objetivo de desarrollar en todos sus extremos una poltica exterior real mente nueva requera cambios en las formas y en la accin, capaces de supe rar los planteamientos que haban dominado las relaciones del pasado12, y ello era, sin lugar a dudas, muy difcil en el contexto poltico de los primeros aos de la transicin y con un partido heterogneo y de aluvin, necesitado, al menos en parte de sus miembros, de legitimacin democrtica, sin un modelo global y denido de poltica exterior y sin un preciso consenso interno en cuanto a algunas de las grandes opciones de la accin exterior13.
10 El propio Marcelino Oreja, consciente desde los primeros momentos de este hecho, no dudar en sugerir, en una conferencia pronunciada el 26 de mayo de 1977 en la Escuela Diplomtica, con el ttulo de La poltica exterior en un sistema democrtico, la necesidad de distribuir adecuadamente las competencias en materia de poltica exterior dentro del gobierno (Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1978, pp. 51-64). 11 Calvo-Sotelo sealar, en este sentido, que la UCD vino al mundo como una mampostera mal concertada y sin argamasa (Calvo-Sotelo, 1990: 100). Para los avatares que vivi la UCD durante su corta vida, vase Attard, 1983. 12 En concreto, y a pesar del nuevo proyecto de poltica exterior de Oreja, los gobiernos centristas no realizaron ninguna reforma signicativa del Ministerio de Asuntos Exteriores, continuando con las mismas dinmicas y usos del franquismo y, salvo contadas excepciones, con el mismo personal (Morn, 1980: 16). Este hecho sirve tambin para explicar algunas de las contradicciones y sombras de la poltica exterior centrista. 13 Una cosa eran las grandes declaraciones en torno a la poltica exterior, en las que el acuerdo dentro del partido era factible, por ejemplo, en lo relativo al ingreso en la Alianza Atlntica, y otra su puesta en prctica, en la que la divisin en el seno de la UCD era una reali dad evidente.

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Algunos especialistas han considerado que el esquema suarista, en contra diccin con los planteamientos atlantistas dominantes en la UCD, persegua encontrar una tercera va en las relacio nes internacionales, especialmente en la dimensin iberoamericana, fuera de la dinmica Este-Oeste, que sirviese para reforzar el protagonismo exterior de Espaa y denir sus seas de identidad internacional14. Este plan teamiento, facilitado por la poltica hacia Amrica Latina del presidente de Estados Unidos, James Carter, acertara a servir tambin como elemento justicativo de la pretensin irrea lista, ms de una vez manifestada por los gobiernos de Surez, de erigir a Espaa en puente entre el Norte y el Sur, y ms concretamente entre Iberoamrica y Europa. Sea cual sea la explicacin de estas veleidades, que algunos han calicado crticamente de tercermundistas, hay que admitir que, en la prctica de la poltica exterior de Surez, las acciones exteriores no siempre respondieron a los modos de la ortodoxia conservadora, introduciendo un factor de incertidumbre en lo que se esperaba debera ser la diplomacia de un gobierno con servador (Mesa, 1988: 59). Adems, en algunos de los retos exteriores ms urgentes a los que se enfrentaba la Espaa democrtica, los gobiernos de Surez no siempre lograron articular respuestas adecuadas a los intereses espaoles. En el Magreb, la poltica exterior, condicionada por la vergonzosa entrega por el franquismo del Shara Occidental a Marruecos y Mauritania, a travs de los Acuerdos Tripartitos de Madrid, de 14 de noviembre de 1975, no supo o no pudo, por la incomprensin de los actores implicados, desplegarse de forma global y equilibrada, producindose un importante deterioro de las relaciones con Marruecos y Argelia, que lleg a su mxima expresin con el reconocimiento por parte de Argelia del Movimiento por la Autodeterminacin e Independencia del Archipilago Canario (MPAAIC) y la inclusin de las Islas Canarias por parte de la entonces Organizacin para la Unidad Africana (OUA) entre los territorios africanos a descolonizar. Todo ello oblig a un importante despliegue diplomtico y parlamentario en el continente africano que nalmente logr en 1978 sacar de la agenda de la OUA el tema de las Canarias. En todo caso, las difciles relaciones con Marruecos, especialmente, pero no solo, por la reivindicacin marroqu de Ceuta y Melilla y el tema del Shara Occidental, y con Argelia, entre otras razones por la cuestin tambin del Shara, continuarn siendo una caracterstica de las relaciones exteriores de Espaa con los gobiernos centristas, incluido el gobierno de Calvo-Sotelo y, como veremos, con los sucesivos gobiernos democrticos.
14 Vase Mujal-Len, 1986: 138; Menndez del Valle, 1989: 739; y Herrero de Min, 1993: 208-209.

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En el contencioso de Gibraltar, inicialmente los gobiernos de Surez, al mismo tiempo que mantenan inalterable la reivindicacin de la soberana espaola, se manifestaron dispuestos a un levantamiento gradual de las restricciones impuestas desde 1969, a medida que el Reino Unido hiciese concesiones en materia de soberana. Sin embargo, la sombra de un posible veto britnico a la integracin de Espaa en las Comunidades Europeas mientras permaneciera el bloqueo, llev al gobierno de tratar de desbloquear la situacin sin que se hicieran concesiones signicativas por los britnicos. A este planteamiento responder la Declaracin de Lisboa, de 10 de abril de 1980, que suscriben Oreja y Carrington, comprometindose a buscar una salida a las diferencias existentes. Las anteriores consideraciones no excluyen, sin embargo, como ya apun tamos al principio, logros importantes en el proceso de redenicin y desplie gue de una nueva poltica exterior, que sentaron las bases de la accin exte rior de la Espaa democrtica. Adolfo Surez, como se ha visto, hizo de la poltica exterior una pieza fundamental de su poltica general, recuperando, a pesar de las lagunas y sombras de su poltica exterior, el protagonismo activo de Espaa en la poltica internacional, normalizando sus relaciones exteriores y abriendo el camino para la plena incorporacin a Europa15. La aprobacin de la Constitucin por referndum, el 6 de diciem bre de 1978, y su entrada en vigor, el 29 de diciembre, marcan el n de la tran sicin y el establecimiento pleno de un sistema democrtico en Espaa. Sin embargo, en poltica exterior todava seguir, como ya hemos explicado, la etapa de transicin. El nuevo triunfo de la UCD en las elecciones generales del 1 de marzo de 1979 y el nuevo gobierno que forma Adolfo Surez, en el que repite como ministro de Asuntos Exteriores Marcelino Oreja, supondrn en principio la continuacin de la poltica exterior seguida hasta enton ces. Solo en la importante cuestin de la incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica se producir en el curso de esta legislatura un cambio sus tancial respecto del periodo anterior16.
15 La designacin de Madrid, el 8 de marzo de 1978, como sede la cumbre de la Conferencia de Cooperacin y Seguridad en Europa, constituir una expresin ms del xito de la transicin democrtica y del cambio que estaba experimentando la poltica exterior. 16 En el tema de la Alianza Atlntica, el nuevo Gobierno, despus de proclamarse partida rio de la adhesin a la misma, considerar, sin embargo, que sta debe plantearse teniendo en cuenta los condicionamientos que derivan de nuestras peculiaridades y de nuestras exigencias de seguridad, as como la necesidad de un amplio respaldo parlamentario, pero dejando el tema de alguna forma en el aire (Adolfo Surez, Discurso de Investidura, 30 de marzo de 1979). Vase Arenal y Aldecoa, 1986: 221-223.

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La polmica abierta estalla el 15 de junio de 1980, cuando con motivo de la visita del presidente de Estados Unidos, James Carter, a Madrid, Marcelino Oreja anuncia el propsito guberna mental de iniciar negociaciones para la adhesin de Espaa a la Alianza Atlntica17. El consenso tcito de los partidos polticos parlamentarios en materia de poltica exterior quedaba formalmente roto18. Esta ruptura era necesaria, si se quera terminar de denir la poltica exterior de la Espaa democrtica, que hasta entonces el consenso negativo y tcito haba imposibilitado. Lo discutible es la oportunidad del momento poltico en que se produce la misma. Este anuncio, que ms all de la opcin atlantista de la UCD chocaba signicativamente con la poltica exterior seguida hasta entonces por los gobiernos de Adolfo Surez, solo puede entenderse en el cada vez ms difcil y complejo escenario poltico, interno e internacional, en el que se estaba moviendo Surez, que se pondra en seguida de maniesto, en septiembre de 1980, con el cese de Oreja como ministro y, poco despus, en la propia dimisin del presidente del Gobierno. Al mismo tiempo, la puesta en marcha del proceso de incorporacin a la OTAN servira, segn interpretaba el gobierno, para relanzar las bloqueadas negociaciones para la adhesin a las Comunidades Europeas. Con el anuncio de una prxima incorporacin a la Alianza Atlntica se cierra, como hemos visto, dentro de la etapa de transicin en materia de poltica exterior, el periodo de consenso tcito, es decir, se cierra el periodo de urgente incorporacin de Espaa a la sociedad internacional y se abre un nuevo periodo en el que Espaa tiene que jar claramente su posicin internacional y terminar de denir un modelo global y coherente de poltica exterior. Normalizada la presencia internacional de Espaa e iniciado el cambio en la poltica exterior, llegaba el momento de plantearse las grandes opcioDeclaraciones a El Pas, 15 de junio de 1980, en Discursos y Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre, enero/julio 1980, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, s/f, pp. 40-41. Esas declaraciones de Oreja no hacan sino raticar pblicamente por el gobierno la clara posicin general que la UCD haba adoptado ya en su I Congreso Nacional, celebrado en octubre de 1978, en favor del ingreso de Espaa en la Alianza Atlntica. 18 En el Discurso de Investidura que pronuncia Surez, el 30 de marzo de 1979, ya haba anunciado expresamente la terminacin del consenso que haba hecho posible la tran sicin democrtica espaola, lo que implicaba lgicamente el nal del consenso tcito que haba existido en materia de poltica exterior: ... el consenso ha terminado... fue una solucin excepcional para un momento igualmente excepcional de nuestra evolucin poltica (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados 3, de 30 de marzo de 1979, pp. 40-41). Ello era prueba de las crecientes presiones que tena Surez dentro de su propio partido para que ajustase su poltica exterior a la ortodoxia conservadora.
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nes de la poltica exterior espaola que queda ban pendientes y de tomar posicin ante las mismas. Llegaba el momento de abrir un debate sobre cuestiones clave de las relaciones exteriores, que hasta entonces solo se haba planteado en temas puntuales19. Sin embargo, la ruptura del consenso y la apertura del debate sobre aspectos clave de la poltica exterior no se produ cen en el momento ms oportuno desde el punto de vista poltico. En esta fase que cierra el periodo suarista, la acentuacin del descontento en el inte rior de las fuerzas armadas, el incremento del terrorismo, la complicacin de la situacin poltica de Surez y la cada vez ms palpable crisis que vive el partido gobernante debilitarn considerablemente la poltica exterior suarista, que conocer un signicativo descenso de perl y un estancamiento en relacin a los primeros aos de gobierno. En este difcil con texto, Adolfo Surez, crecientemente contestado en el seno de su partido y por los medios de comunicacin conservadores, se ocupar cada vez menos de la poltica exterior. Herrero de Min sealar al respecto, haciendo un balance de la poltica exterior en esos momentos: La poltica internacional espaola, aparte de las veleidades tercermundistas, personalmente protagonizadas por el propio presidente Surez, no avanzaba en cuanto a la integracin europea, estaba estancada en lo relativo a las relaciones con los Estados Unidos y la Alianza Occidental, se deterioraba progresivamente respecto de Marruecos y, episdicamente, se cubra de ridculo en las negociaciones sobre Gibraltar (Herrero de Min, 1993: 209-210).

I.2. La poltica iberoamericana: cambio y contradicciones Como ya hemos apuntado, Amrica Latina se convertir para los gobiernos de Adolfo Surez, desde el primer momento de la transicin democrtica, en un objetivo clave de la poltica exterior, que se presentar como complementario de la orientacin europea. Europa, por un lado y prioritariamente, y Amrica Latina, por otro, sern las reas de poltica exterior sobre las que centrar su mayor atencin y dedicacin Adolfo Surez y, muy especialmente, su ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja20.
19 El tema OTAN supondr, por primera vez desde el franquismo, la activa implicacin de la opinin pblica espaola en un tema de poltica exterior y el primer gran debate sobre una cuestin internacional entre los partidos polticos. 20 Marcelino Oreja as lo sealar en el discurso que pronuncia, el 27 de septiembre de 1976, ante la XXXI Asamblea General de las Naciones Unidas, armando no solo la especial atencin que Espaa dedicar a Amrica Latina, sino tambin el papel que a Espaa le corresponde de contribuir a que Europa entienda la realidad latinoamericana

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El proyecto de poltica iberoamericana que disea Marcelino Oreja, y que tanto el presidente del Gobierno como el ministro de Asuntos Exteriores tra tan de llevar a la prctica, tena como objetivo principal reformular las tradicionales relaciones con Amrica Latina en el sentido, por un lado, de eliminar la retri ca y la imagen del pasado y de avanzar por vas reales de cooperacin, y, por otro, de redenir esa poltica en funcin de los nuevos presupuestos demo crticos, estableciendo a partir de ello un nuevo modelo de Comunidad Iberoamericana de Naciones21. La voluntad espaola de consolidacin democrtica y de defensa de la de mocracia y los derechos humanos proporcionaba una oportunidad histrica para dar un giro radical a la poltica exterior hacia aquella regin y armar el protagonismo internacional de Espaa. El mismo proyecto democrtico espa ol se convirti, como ya hemos sealado, en una baza a jugar en esa direc cin, dada la expectacin con que fue seguido en los pases latinoamericanos, buena parte de ellos inmersos en regmenes autoritarios o iniciando, como Espaa, una recuperacin democrtica. Pasos signicativos e importantes en este camino de reformulacin de las relaciones con Amrica Latina y de armacin de las diferencias en relacin al franquismo sern, en el plano no solo de los gestos, la plena normalizacin de las rela ciones diplomticas con Mxico, el 28 de marzo de 1977, que representaba en cierta medida la consagracin simblica de la nueva etapa de relaciones entre Espaa y Amrica Latina22, as como el cambio de denominacin del Instituto de Cultura Hispnica, primero por el de Centro Iberoamericano de Cooperacin23, y despus por el de Instituto de Cooperacin Iberoamericana y su consiguiente reorganizacin24.
(Discurso ante la XXXI Asamblea General de las Naciones Unidas, Revista de Poltica Internacional 147 [1976], p. 205). 21 Para la poltica iberoamericana de los gobiernos de Adolfo Surez especcamente, vase Piol, 1982b; y Arenal, 1994: 114-123. 22 Mxico haba mantenido desde la Guerra Civil espaola, frente al resto de los pases latinoamericanos, una posicin inalterable de reconocimiento del Gobierno republicano espaol en el exilio, al que dio cobijo en su propio territorio hasta 1977, y de no reconocimiento del go bierno del general Franco, adems de ser adalid de la condena del rgimen franquista en las Naciones Unidas, tanto despus de la Segunda Guerra Mundial como en 1975. El restablecimiento de relaciones diplomticas, que se produce el 28 de marzo de 1977 mediante canje de notas en Pars entre los ministros de Asuntos Exteriores de Espaa y Mxico, vino precedido de la can celacin de relaciones diplomticas entre Mxico y la Repblica espaola en el exilio, que tuvo lugar el 18 de marzo de 1977. Para ms detalles de estos dos ltimos hechos, vase Diario de acontecimientos referentes a Espaa durante los meses de febrero y marzo de 1977, Revis ta de Poltica Internacional 150 (1977), pp. 295 y 308-309. 23 Real Decreto 2305/1977, de 27 de agosto (BOE, 6 de septiembre de 1977). 24 Real Decreto 2411/1979, de 11 de octubre (BOE, 17 de octubre de 1979). 170

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En qu se dena en trminos generales ese proyecto de poltica iberoamericana? Adolfo Surez y Marcelino Oreja desarrollaron a nivel terico un modelo de actua cin, fundamentado en cinco principios rectores, que giraba en torno a tres ejes conceptuales. Aunque los principios ya los haba hecho pblicos Oreja en diciembre de 197625, precisamente se quiso aprovechar el viaje de Surez a Mxico, los das 25 y 26 de abril de 1977, recin estrenadas relaciones diplomticas con ese pas, con todo lo que tena de simblico en la poltica iberoamericana de Espaa, para establecer de una forma ms detallada y solemne las lneas maestras del modelo de relacin con Iberoamrica26. El hacerlo pblico en Mxico responda claramente a la poltica de imagen y legitimacin interna que desarrollaba Surez, tanto ms cuanto que el viaje, que se continu a Esta dos Unidos, se haca en vsperas de las primeras elecciones generales demo crticas, convocadas para el 15 de junio. Los principios rectores, raticados posteriormente, como ya hemos visto, por el rey como poltica de Estado, en cuanto asumibles por cualquier gobierno democrtico, sern los siguientes: indivisibilidad, continuidad, credibilidad, indiscriminacin y comunidad. A su vez, los tres ejes conceptuales de este mode lo terico sern: vnculo, que hace referencia a los vnculos existentes entre los pueblos de raz hispnica; puente, que traduce la pretensin de jugar un papel relevante en las relaciones entre Iberoamrica y Europa; e integra cin, lo que signica que se apoyarn las iniciativas de integracin latinoamericanas, procurando una mayor participacin de Espaa en las mismas. Este modelo terico, sin embargo, fue ms un deseo que una realidad, pues no coincidi con la prctica de unas relaciones que, aunque supusieron la elevacin del perl poltico y se incrementaron en todos los planos, en ocasiones estuvieron marcadas por la ambigedad, la deciente informacin en cuanto a la diversa y problemtica realidad latinoamericana y la falta de unidad y continuidad en la accin. La maniesta voluntad de cambio de Adolfo Surez y Marcelino Oreja en esta rea, que se materializa en una nueva po ltica iberoamericana, chocar en la prctica con la falta de experiencia demo crtica en materia de poltica exterior27 y con las
25 Marcelino Oreja, Palabras pronunciadas en el almuerzo en honor del ministro de Rela ciones Exteriores de Venezuela, seor Escobar, celebrado en el Palacio de Viana, el 20 de di ciembre de 1976, Revista de Poltica Internacional 147 (1976), pp. 185-186. 26 Para el texto de este discurso, vase Diario de acontecimientos referentes a Espaa du rante los meses de abril y mayo de 1977, Revista de Poltica Internacional 151 (1977), pp. 259-261. 27 En el fondo de todo ello estaba el hecho de que el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Servicio Exterior eran todava los mismos que con el franquismo, es decir, que

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dicultades inherentes a la propia situacin poltica espaola, que ya hemos destacado. Si transformar en la prctica la poltica exterior de un pas en proceso, no ya de ruptura con el pasado, sino de reforma poltica, como el espaol, era una tarea casi imposible de hacer de la noche a la maana, mucho ms lo era en el caso de la poltica iberoamerica na, que durante el franquismo haba estado sometida a claros condiciona mientos, hbitos y prcticas ideolgicas y polticas que solo la progresiva consolida cin democrtica y la reforma del Ministerio de Asuntos Exteriores harn de saparecer. A todo lo anterior hay que aadir la personalizacin de la poltica iberoamericana que hace Surez, as como la utilizacin que hace de la misma, como poltica de legitimacin interna, para dar una imagen protago nista y progresista. Todo ello explica sus limitaciones y contradicciones, tanto en cuanto a la lnea seguida por algunos embajadores contraria a la que se marcaba desde Madrid, como en lo relativo a determinadas decisiones adoptadas por Surez que contradecan su perl ideolgico conservador. En este contexto encuentran explicacin determinados gestos, y hasta compro misos, que no coincidan aparentemente con el carcter conservador del go bierno centrista, como por ejemplo, entre otros, la visita de Surez a Cuba en septiembre de 1978, y la presencia de Espaa como observadora en la VI Conferencia Cumbre de los Pases No Alineados, celebrada en septiembre de 1979, en La Habana, que motivaron fuertes crticas en los medios de comunicacin conservadores e incluso en los sectores ms atlantistas de la UCD28. Aunque tales hechos se justica ron alegando, entre otras razones, las especiales relaciones que Espaa tena con los pases latinoamericanos, ello no obst para que Surez tuviera que hacer frente a frecuentes acusaciones de tercermundismo o no alineamiento en materia de poltica exterior, tanto a nivel de medios de comu nicacin como dentro del propio partido (Herrero de Min, 1993: 208-209, 227-228).
sus estructuras, dinmi cas de funcionamiento, criterios de actuacin y de informacin, simpatas y anidades seguan siendo las que se haban forjado con la poltica exterior del rgimen franquista, y ya hemos apuntado que la poltica iberoamericana del franquismo siempre estuvo fuertemente ideologizada. 28 La asistencia a esta reunin se justic, en concreto, por el inters en seguir de cerca algunos de los debates de la misma, especialmente la cuestin del Shara Occidental, y por la necesidad de tener presencia en un foro en el que participaban muchos pases que podan inuir en la todava recin pretendida africanidad de las Islas Canarias. Sin embargo, el discurso inaugural de Fidel Castro en esta reunin pidiendo a Espaa que no entrara en la OTAN y que actuara de puente entre Europa y Amrica Latina no ayud nada a la hora de justicar su asistencia. 172

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Estos y otros hechos han dado lugar a interpretaciones muy diferentes. Si consideramos la opinin de Fernando Morn, no seran sino la excepcin a la regla y la prueba de una deciencia en la plani cacin de la poltica exterior, por cuanto la poltica iberoamericana proyec tada por los gobiernos centristas se basaba en un plantea miento ideolgico de carcter tecnocrtico, que pretenda aplicar en aquella regin los esquemas neocapitalistas europeos mediante la exportacin de un modelo reformista que hiciera posible la conjuncin de la justicia con la li bertad, evitando los cambios estructurales, y considerando la realidad iberoa mericana como un todo homogneo (Morn, 1980: 384). Tal opinin, sin embargo, no es compartida por otros especialistas para los que, como ya hemos apuntado, el proyecto suarista persegua encontrar una tercera va en las relaciones internacionales, especialmente aplicada a la dimensin iberoamericana, fuera de la dinmica EsteOeste (Mujal-Len, 1986a: 138; y Herrero de Min, 1993: 208)29. De hecho, Surez, convencido de la bondad de su proyecto poltico, tuvo la tentacin de crear una Internacional de Centro, y en esa trayectoria se enmarca la celebracin en Madrid, en noviembre de 1979, de la I Reunin Iberoamericana de Partidos de Centro Derecha30. Esta iniciativa, abandonada al poco tiempo, no fue bien acogida por Estados Unidos y la Repblica Federal de Alemania, que recelaban de una mayor presencia poltica de Espaa en Amrica Latina31. En todo caso, la sintona personal que Surez logr establecer con algunos mandatarios latinoamericanos y su actuacin, en algunos casos, de apariencia pro gresista en el mbito internacional, sobre todo a travs de deter minados gestos simblicos contradictorios con la lnea general de su poltica exterior, sembr una imagen avanzada en lo exterior del gobierno centris ta, sobre todo de su presidente. Surez, en determinados momentos, dej
Este planteamiento acertara a servir tambin como elemento justicativo de la pretensin irrealista de erigir a Espaa en puente entre el Norte y el Sur y, ms concretamente, entre Amrica Latina y Europa. Hasta se podra considerar como variante de esa tercera va la forma en que, re chazando tanto las posturas rupturistas radicales como las continuistas, dicho gobierno daba apoyo o respaldaba la opcin reformista para la salida democrtica en la regin, conectando as con lo mantenido por Fernando Morn. 30 Como dira Marcelino Oreja, entonces ministro de Asuntos Exteriores, la creacin de una Internacional de Centro es un concepto poltico que llegar de una forma general y que, en cierta medida, se proyecta ya en la reunin de los cincuenta partidos centristas iberoamericanos, reunidos en Madrid (Declaraciones al diario Informaciones, 10 de noviembre de 1979, en Discursos y Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre. Octubre de 1978 a diciembre de 1979, Madrid, OID, 1980, p. 258). 31 Vase Pajomov, 1982: 99.
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pa tente su personalismo en la accin exterior, al margen, incluso, de los plantea mientos ideolgicos de su partido. Esta poltica activa se vio facilitada sin lugar a dudas por el nuevo escena rio americano que se produce en la segunda mitad de la dcada de los setenta, caracterizado por la prdida de la presencia activa de Estados Unidos en la regin durante la presi dencia de James Carter y por el creciente protagonismo internacional de los Estados latinoamericanos (Boersner, 1990: 283-300), que posibilitaba, e incluso auspi ciaba, la actuacin autnoma de Estados extrarregionales, como era el caso de Espaa. A modo de conclusin general, puede decirse que la poltica iberoameri cana de los gobiernos de Adolfo Surez, sin ignorar su indudable xito en el incremento del papel y la presencia de Espaa en Amrica Latina, en el es tablecimiento de un nuevo clima en las relaciones con los pases latinoameri canos y en el inicio del cambio en relacin a la poltica del franquismo, fue una poltica de mltiples usos, tanto a nivel de percepcin de los intereses na cionales como a nivel de intereses partidistas, con todo lo contradictoria y, en ocasiones, incoherente que puede ser una poltica de esta naturaleza. No es que fuese una poltica en la que estuviese ausente el inters nacional, pues con la poltica iberoamericana los gobiernos centristas lograron recuperar el protagonismo activo de Espaa y normalizar sus relaciones internacionales en la regin. Lo que sucedi es que no se otorg a esa poltica, o mejor, no se pudo otorgar por lo difcil y complejo de la propia situacin interna, la coherencia y continuidad que exige una ecaz accin exterior. Lo interno, tanto a nivel poltico como parti dista, como es lgico, ms que lo exterior, fue lo que domin el quehacer gu bernamental en este periodo y condicion fuertemente la poltica exterior y, consecuentemente, la poltica iberoamericana. De esta forma, la poltica iberoamericana se utiliz en ocasiones como una poltica de sustitucin, al estilo de la poltica franquista, aunque con distin to acento, que tenda a llenar el eventual vaco que se poda producir en la armacin de la dimensin europea de Espaa mediante la apertura de una tercera va. Otras veces se utiliz como una poltica de presin, dirigida a reforzar la posicin negociadora de Espaa frente las Comunidades Europeas y frente a Estados Unidos. Finalmente, se us como poltica de legitimacin del propio Adolfo Surez en lo interno e internacional, buscando a travs de un pretendido progresismo lavar la herencia franquista que le caracteriza ba, as como a una parte signicativa de los integrantes de la UCD (Arenal, 1990b: 36-37)32.
En algunos de estos usos de la poltica iberoamerica na, sobre todo en la bsqueda de una tercera va, inuy, sin lugar a dudas, la ideologa fran quista, que todava estaba presente en muchos de los gobernantes centristas (Mujal-Len, 1986b: 379).
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En trminos ms concretos, la poltica iberoamericana de los gobiernos de Adolfo Surez se orient principalmente, por un lado y prioritariamente, hacia la in tensicacin de las relaciones polticas y econmicas con los pases democr ticos de la regin o que tenan una apariencia democrtica, sobre todo con Mxico y los pases del Pacto Andino (Freres, 1991), que en cuanto Estados con regmenes que caba calicar en su mayora de de mocrticos, eran considerados como interlocutores que podan facilitar el cambio en la imagen y el in cremento de la presencia de Espaa en Amrica Latina, y por otro, hacia los pa ses sometidos a dictaduras militares, regmenes autoritarios o en proceso de transicin democrtica con el n de hacer valer el ejemplo espaol y defen der la democracia y los derechos humanos. Las polticas en ambos casos fue ron, como es lgico, diferentes y tuvieron un alcance muy distinto. En relacin con el primer grupo de pases, sin entrar en el restableci miento de relaciones diplomticas con Mxico, al que ya nos hemos referido, se produjo un signicativo desarrollo de las relaciones y de concertacin y adopcin de posiciones comunes, aunque no faltaron recelos y problemas en las relaciones bilaterales con algunos de ellos. Dos de los momentos culminantes de esta poltica, prueba del cambio que ya haba tenido lugar, se produjeron en 1979. El 12 de marzo de 1979, con ocasin de la toma de posesin de Luis Herrera Campins como presidente de Venezuela, a la que asiste el presidente del Gobierno espaol, tuvo lugar la Declaracin de Caracas, rmada por los jefes de Estado de Colombia, Costa Rica, Bolivia, Repblica Dominicana y el propio Surez, en la que, ante el alza del petrleo y su impacto negativo en las polticas de desarrollo de esos pases, se acordaba un esfuerzo conjunto de cooperacin y de solidaridad interna e internacional, adems de armarse la ntima relacin existente entre el mantenimiento de las instituciones democrticas y el respeto de los derechos humanos y el desarro llo33. Poco despus, el 11 de agosto de 1979, se rma por los presidentes de Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Per, Venezuela y Espaa la llama da Declaracin de Quito de apoyo a los procesos de institucionalizacin de la libertad y la democracia que se estaban produciendo en Amrica Latina34. Sin embargo, como se ha apuntado, en el plano de las relaciones bilaterales hubo problemas con algunos pases. Con Mxico, que tras el restablecimiento de relaciones diplo mticas, en marzo de 1977, se convirti en un
Para el texto de esta declaracin, vase Revista de Poltica Internacional 162 (1979), pp. 241-242. 34 Vase Revista de Poltica Internacional 165 (1979), pp. 194-195.
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pas clave de la poltica iberoamericana, incrementndose notablemente las relaciones econmicas, la diplomacia espaola del periodo no supo o no pudo evitar una indudable rivalidad y recelo en la cuestin centroamericana, que perdurar incluso en los primeros momentos de accin exterior de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Con todo, ser en las relaciones con Venezuela donde se planteen los mayores problemas. La accin personalista de Surez al apoyar sin recato al candidato presidencial Piera, que se enfrentaba electoralmente a Herrera Campins, y que a la postre saldra electo, tuvo un resultado contraproducente, resintin dose no solo las relaciones polticas con Venezuela, sino tambin importantes operaciones nancieras que estaban en curso con ese pas. En el caso del segundo grupo de pases, los sometidos a regmenes autori tarios o en transicin democrtica, la poltica, sobre la base genrica de la de fensa de los derechos humanos y el apoyo a los procesos de democratizacin, tuvo distintos matices segn los pases y las subregiones a las que se diriga, pro ducindose situaciones difciles o paradjicas como consecuencia de las con tradicciones, ausencia de informacin y ambigedades de la accin exterior de los gobiernos de Surez. En Centroamrica, en razn de su especial situacin poltica y de los meno res riesgos que para Espaa tena una accin ms comprometida, se trat de desarrollar una poltica activa, con la democracia y los derechos humanos como referentes. Sin embargo, la complejidad misma de la situacin, que dicultaba la posibilidad de desarrollar una poltica nica hacia la subregin y obligaba a poner en marcha polticas diferentes segn los distintos pases, pero al mismo tiempo coherentes y coordinadas, la diversidad de intereses estratgicos y polticos implicados internacionalmente, la pervivencia de hbitos franquistas en determinados embajadores, y la consiguiente descoordinacin en la accin es paola, harn que esa poltica presente algunas contradicciones y lagunas notorias. En este sentido, no siempre se sigui una lnea de actuacin coherente. Mientras en unos pases se segua un alineamiento completo con la poltica de Estados Unidos, caso de El Salvador, en donde se lleg a ofrecer reiteradamente, junto a otros pases, ayuda militar contra la guerrilla, en otros pases se entablaban contactos con los movimientos de oposicin, caso de Guatemala. En Nicara gua se jug a la ceremonia de la confusin. En 1978, Surez intent, junto al presidente de Venezuela, Carlos Andrs Prez, que Somoza negociara con el Frente Sandinista, lo que no impidi que todava en 1979 Espaa continuara enviando armas a Somoza. Tambin en estas fechas, al mismo tiempo que la embajada espaola mantena contactos con
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los sandinistas, la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso se opona, en junio de 1979, a la propuesta socialista de reconoci miento de los sandinistas como gobierno de facto. Solo el 19 de julio de 1979, el gobierno espaol pidi a Urcuyo, sucesor de Somoza, que se retirase de la presidencia para evitar un mayor derramamiento de sangre. Una vez alcanza do el poder por los sandinistas, el gobierno espaol contribuy a aanzar el nuevo rgimen mediante ayuda econmica, con el objetivo de hacer triunfar las posturas ms moderadas y evitar un alineamiento de Nicaragua con la Unin Sovitica (Piol, 1988a: 33). Una iniciativa de mediacin por parte de Surez, tras la victoria sandinista, fue rechazada por la administracin norteamericana (Piol, 1982b: 14). Una de las consecuencias ms dramticas de la apariencia progresista de esa poltica, pero tambin de la descoordina cin y falta de coherencia y de informacin adecuada que se viva en la poltica hacia la subregin, ser la ocupacin de las embajadas de Espaa en Guatemala, en enero de 1980, y en San Salvador, en febrero de 1980, por integrantes de movimientos opositores a los regmenes establecidos. El desenlace trgico de la ocupacin de la em bajada en Guatemala, como consecuencia de la irrupcin en la misma de las fuerzas armadas guatemaltecas, ocasion la ruptura de relaciones di plomticas con ese pas, el 1 de febrero de 1980. Fuera de la subregin centroamericana, la poltica de los gobiernos de Adolfo Surez se movi con mayores cautelas, dados los mayores intereses directos que Espaa tena en juego. En el caso de Cuba, se mantuvo la poltica tradicional de relaciones con ese pas en base a los principios de indiscriminacin y comunidad, que vena desarrollndose desde el franquismo y que continuar posteriormente, sin tomarse en consideracin, en principio, la condicin no democrtica del rgimen cubano. En este sentido, se produjo una aproximacin en el plano de las relaciones pol ticas35 y econmicas36 en cuanto reejo, al mismo tiempo, de esa imagen progresista que bus caba Surez. La visita del presidente del Gobierno espaol, en septiembre de 1978, la primera de un jefe de Gobierno occidental a la Cuba castrista, preocup en las cancilleras occidentales, e incluso fue motivo de fuertes crticas en su propio partido y en los medios de
35 Para Espaa era importante contar con el apoyo o, al menos, con la neutralidad de Cuba, con peso en esos momentos en el Movimiento de los Pases No Alineados y con excelentes relaciones con Argelia, para controlar cualquier conicto que, como vimos, pudiera afectar a las Islas Canarias o a la reivindicacin de Ceuta y Melilla. 36 En el mbito econmico se negoci un nuevo Convenio Comercial, en 1979, dada la importancia de Cuba como socio comercial de Espaa en Amrica Latina.

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comunicacin. Con todo, aparte de su signi cado poltico37, el viaje tuvo sus efectos econmicos, pues a raz del mismo se plante de nuevo la cuestin de las indemnizaciones pendientes a espaoles por las expropiaciones de la Revolucin y se ultim una operacin cuatripartita, por la que Venezuela enviara a Cuba una cantidad de petrleo igual a la que este pas vena recibiendo de la Unin Sovitica, y a su vez sta enviara a Espaa una cantidad similar a la que Espaa reciba de Venezuela (Piol, 1982b: 31-32). Por lo que respecta al Cono Sur, dominado entonces por dictaduras, se ejer ci una labor de defensa de los derechos humanos, si bien las condenas por violacin de los mismos fueron de carcter genrico, huyendo, salvo contadas excepcio nes, de proferir acusaciones concretas contra pases especcos, lo cual se jus ticaba como una aplicacin de los principios de indiscriminacin y no injerencia en los asuntos internos, derivada de los vnculos identitarios existentes. El rey, aunque de manera ociosa, se ofreci como mediador en el conicto entre Argentina y Chile por el canal de Beagle, hecho que, tras la visi ta del rey a Argentina, en noviembre de 1978, y sus denuncias de las viola ciones de derechos humanos, fue rechazado por Chile. En todo caso, en trminos generales, tanto Adolfo Surez como Marcelino Oreja reiteraron constantemente el apoyo a la democracia y a los derechos hu manos como seas de identidad de la poltica iberoamericana de Espaa38. Expresin del impulso que experimentarn las relaciones bilaterales bajo los gobiernos de Adolfo Surez, es que, ms all de mantener, dentro de las cautelas derivadas de su condicin no democrtica, las relaciones con los pases hispanos del Cono Sur, por primera vez se empieza a prestar una especial atencin a Brasil, inmerso en un lento y largo proceso de transicin democrtica, en el que la pactada transicin espaola constitua un referente39. La visita ocial que realiza Surez a Brasil los das 6 y 7 de agosto de 1979, la primera de un presidente de Gobierno espaol a ese pas, concretada en la rma de un acuerdo que estableca un mecanismo de consultas de alto nivel y la reactivacin de la Comisin Mixta existente entre ambos
37 En el plano poltico se plante la excarcelacin de presos polticos de ascendencia espaola. 38 Marcelino Oreja siempre intent dejar claro que el mantenimiento de relaciones diplo mticas no signica aprobacin de los regmenes concretos (Discurso pronunciado con ocasin del debate sobre la poltica exterior del Gobierno en las Cortes Espaolas, 20 sep tiembre 1977, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Marcelino Oreja, julio 1976-31 diciembre 1977, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1978: 86). 39 Vase Share y Mainwaring, 1986; y Paramio, 1988. Para una consideracin ms amplia de las relaciones entre Espaa y Brasil durante los gobiernos de Adolfo Surez, vase Aylln, 2007: 127-135.

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pases, supondr el inicio de un proceso de concertacin creciente, aunque no exento de titubeos, que se denir, entre otras posiciones, en el apoyo de Brasil para que Espaa ocupase un puesto no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el periodo 1981-1982 (Aylln, 2007: 132-135). En otro plano, la poltica iberoamericana de los gobiernos de Adolfo Su rez permiti un importante desarrollo de la presencia de Espaa en organiza ciones regionales latinoamericanas. En este punto hay que destacar las rela ciones que se establecieron con el Pacto Andino, con cuyos miembros, como hemos visto, se rmaron varias declaraciones multilaterales en defensa de los valores democrticos, pasando adems Espaa a convertirse, en agosto de 1979, en el nico pas extrarregional admitido como observador en el Conse jo Andino40. Tambin hay que sealar la participacin en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) desde julio de 1976, as como la aceptacin de Espaa, a propuesta de Venezuela, como cabeza del grupo del rea norte de Amrica Latina en el Comit Directivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial, en septiembre de 1978, y la incorporacin como miembro de pleno derecho a la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de Naciones Unidas, en abril de 197941. La accin de los gobiernos centristas en Amrica Latina no se limit, como ya hemos apuntado, al mbito exclusivamente poltico-diplomtico, sino que prest una especial atencin a la dimensin econmica de esa poltica, dado el notable incremento de los intercambios comerciales, especialmente con Argentina, Mxico y Venezuela42. En este punto, desde el primer momento se fue consciente de que un pilar fundamental para la credibilidad de la nueva poltica exterior y, muy especialmente, de la nueva poltica iberoamericana era la puesta en marcha de una poltica de cooperacin al desarrollo, al estilo de la que venan practicando los pases occidentales y diferente del remedo de poltica de cooperacin que el franquismo haba puesto en marcha respecto de Amrica Latina. En este punto, a pesar de los l gicos fallos y lagunas, de la inexis40 El presidente de Per, Morales Bermdez, incluso lleg a sugerir, el 23 de noviembre de 1978, el ingreso de Espaa en esta organizacin subregional. 41 Igualmente hay que sealar que Espaa fue elegida por los pases latinoamericanos como representante de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en el Comit de Admisin de la Conferencia sobre el Trabajo en Am rica Latina, celebrada en Medelln, del 26 de septiembre al 5 de octubre de 1979. 42 Dado el alcance y sentido que tiene este estudio, no entramos a estudiar la evolu cin de las relaciones econmicas entre Espaa y Amrica Latina durante los gobiernos centris tas.

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tencia de principios inspiradores y objetivo claros, de la des coordinacin y de la ausencia de un mnimo entramado institucional adecua do al objeto que se persegua, debido a lo novedoso de esa poltica en Espaa, los gobiernos de Adolfo Surez tendrn el mrito de haber dado los primeros pasos conducentes al desarrollo de una poltica de cooperacin al desa rrollo que mereciese tal nombre. Hasta 1976, los antecedentes de la cooperacin espaola haban sido relativamente escasos y circunscritos a mbitos concretos, acordes con los planteamientos polticos que caracterizaron la poltica hispanoamericana del rgimen franquista43. El cambio hacia la posicin de donante puro solo se produce en 1977, que es cuando el Banco Mundial deja de considerar a Espaa como potencial re ceptor de su ayuda44. En este sentido, el ingreso en junio de 1976 en el BID, la creacin en 1976 del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), la creacin en 1977 de la Comisin Inter ministerial para la Ayuda al Desarrollo y la concesin en 1977 de los primeros crditos FAD45, marcarn el punto de salida de la
43 Estos mbitos se centraban fundamentalmente, por un lado, en los acuerdos de cooperacin cientca y tcnica, que se suscriben desde prin cipios de la dcada de los setenta, y en los acuerdos de cooperacin social, que se rman desde mediados de los sesenta con gran parte de los pases hispanoamericanos, y por otro lado, en los acuerdos en materia cultural, de turismo y de migracin y en las becas otorgadas por el Instituto de Cultura Hispnica a estudiantes iberoamericanos para realizar estudios en Espaa, y a mucha menor escala, por el Instituto Hispano-rabe de Cultura a estudiantes rabes. En todo caso, esta cooperacin desarrollada por el franquismo fue muy tarda. En la etapa de autarqua, que se prolonga hasta poco antes del Plan de Estabilizacin de 1959, la cooperacin al desarrollo espaola va a ser prcticamente inexistente, dada la marginacin internacional en que se encontraba Espaa y su escaso desarrollo econmico. A nales de los aos cin cuenta, despus de la progresiva integracin en la OECE, en el FMI y en el Banco Internacional para la Reconstruccin y el Fomento, y tras la consiguiente apertura exterior de la economa espaola, Espaa va a empezar a recibir ayuda internacional para el desarrollo. De esta forma, solo a partir de nales de los aos sesenta y principios de los setenta se dan realmente en Espaa los primeros pasos de una cierta poltica de cooperacin al desa rrollo en base a la teora de la cooperacin en cascada, en virtud de la cual se recababa ayuda de los pases ms desarrollados y se est dispuesto a prestar asistencia a los ms subdesarrollados, con especial atencin a los hispanoamericanos. Vase Granell, 1980 y 1988. 44 Datos expresivos de la tarda llegada de Espaa a la cooperacin al desarrollo son el que solo en 1980 el FMI pas a considerar a Espaa entre los pases industriali zados; todava en 1981, el Banco Mundial clasicaba a Espaa como pas con desarrollo de renta media; e incluso el informe de 1983 del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE catalogaba a Espaa como potencial receptora de Ayuda Ocial al Desarrollo (AOD). Vase Ruiz Arbeloa, 1984. 45 El Fondo de Ayuda al Desarrollo es creado por el Real Decreto-Ley 16/1976, de 24 de agosto, de ordenacin econmica, medidas scales de fomento de la exportacin y el

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poltica de cooperacin al desarrollo espaola. A esto se aadir, como hemos apuntado, adems de la progresiva incorporacin de Espaa a mecanismos y organismos multilaterales de cooperacin, la transformacin del Instituto de Cultura Hispnica en el Centro Iberoamericano de Cooperacin, primero en 197746, y despus en el Instituto de Cooperacin Iberoamericana en 197947. Paralelamente a este entramado institucional, a partir de 1979 el volumen de la Ayuda Ocial al Desarrollo (AOD) experimenta un incremento sustan cial48. El grueso de la cooperacin tena como destino Amrica Latina, desem peando un papel esencial el nuevo Instituto de Cooperacin Iberoamericana. Esta nueva poltica se enfrent, sin embargo, en sus primeros pasos, a toda una serie de dicultades y problemas deriva dos de la condicin de Espaa de recin llegado a la cooperacin internacional, que impedan, ms all de los deseos, su plena ecacia. En concreto, exista una multiplicidad de centros dedicados a actividades de cooperacin, entre los que no se daba una excesiva coordinacin, no haba instituciones encar gadas especcamente de la organizacin, planicacin, coordinacin, con trol y evaluacin de los programas puestos en marcha y tampoco exista una norma legal adecuada que deniese esa poltica. En resumen, sin ignorar las contradicciones y lagunas sealadas, hay que reconocer lo avanzado en la denicin y articulacin de una nueva poltica iberoamericana con los gobier nos de Adolfo Surez y el cambio importante que se produce en la misma en relacin al franquismo. El reto, dada la compleja y difcil posicin desde la que se parta, no era pequeo y por ello los resultados pueden calicarse de notables.

comercio interior (BOE, 25 de agosto de 1976), siendo completado por el Real Decreto 509/1977, de 25 de febrero, por el que se establecen las normas rectoras de la Comisin Interministerial para la Ayuda al Desarrollo y se jan los criterios para la administracin y aplicacin del Fondo de Ayuda al Desarrollo (BOE, 31 de marzo de 1977), modicado por el Real Decreto 2399/1977, sobre composicin y normativa de la Comisin Interministerial para Ayuda al De sarrollo (BOE, 20 de septiembre de 1977). Vase Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, 1989: 137-146. 46 Real Decreto 2305/1977, de 27 de agosto (BOE, 6 de septiembre de 1977). 47 Real Decreto 2411/1979, de 11 de octubre (BOE, 17 de octubre de 1979). 48 La AOD en 1979 fue de 164 millones de dlares, pasando en 1980 a 161 millones y subiendo en 1981 a 238, y en 1982 a 233 millones de dlares. La relacin AOD/PIB, ms ex presiva de la evolucin real de esa ayuda, fue en esos mismos aos la siguiente: 0,08 - 0,07 - 0,13 - 0,13 (Jurez, 1988: 17). La poltica de cooperacin al desarrollo que se pone en marcha tendr como caracterstica la intensicacin de la cooperacin en todos los terrenos, eco nmico, cultural, educativo, sanitario, cientco-tcnico, etctera. 181

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II. EL GOBIERNO DE LEOPOLDO CALVO-SOTELO

II.1.  La poltica exterior: el ajuste conservador como objetivo y el atlantismo como panacea Aunque la dimisin de Adolfo Surez se produjo el 29 de enero de 1981, fruto de las presiones de los militares y del propio partido centrista, y la posterior designacin de Leopoldo Calvo-Sotelo como nuevo presidente del Gobierno el 10 de febrero de 1981, siendo su investidura por las Cortes el 25 del mismo mes, la sustitucin, meses antes, el 8 de septiembre de 1980, de Marcelino Oreja por Jos Pedro Prez-Llorca como ministro de Asuntos Exteriores, a tan solo un da de que comenzara en Madrid la reunin preparatoria de la Conferencia de Seguridad y Cooperacin en Europa, era ya una clara expre sin de las contradicciones que tena la poltica exterior suarista, de los pro blemas que haban venido caracterizando las relaciones entre Surez y Oreja, y de la creciente debilidad de Surez en el seno de la UCD. A estos hechos se unirn, adems, otros factores que determinarn muy especialmente el ajuste conservador que experimenta la poltica exterior espaola durante la presidencia de Calvo-Sotelo49. En el mbito interno hay que destacar, entre otros, la aceleracin del proceso de desintegracin de la UCD, la dinmica de desestabi lizacin poltica interna que vive Espaa en esos momentos, con el fenmeno terrorista en plena efervescencia y movimientos golpistas en las fuerzas armadas, y, muy especialmente el intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, que pesarn fuertemente en las accio nes gubernamentales del ejecutivo presidido por Calvo-Sotelo, centrando prioritariamente su atencin en la poltica interna y en cuestiones de poltica exterior en direc ta o indirecta relacin con las problemticas sealadas. En el mbito internacional, el inicio de una segunda Guerra Fra y el recrudecimiento de la tensin entre Estados Unidos y la Unin Sovitica, que resucita la poltica de bloques en trminos de nuevo crticos50, con las
49 Para este cambio en la poltica exterior, vase Aldecoa, 1986: 92-94; y Arenal, 1992: 399-402. 50 Con ello se revalorizaban las alianzas militares y desde la perspectiva occidental, muy en concreto, la Alianza Atlntica. En ese nuevo escenario para Estados Unidos era importante el reforzamiento de la OTAN con la entrada de nuevos Estados, como era el caso de Espaa, no por lo que poda aportar en trminos militares, sino por lo que supona esa incorporacin de reforzamiento en trminos simblicos y de imagen del bloque occidental.

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consecuencias que ello tiene en la poltica internacional de Estados Unidos, marcada por la llegada de Ronald Reagan a la Casa Blanca y el cambio que se produce en el sentido de rearmar la poltica de contencin de la Unin Sovitica y el neohegemonismo norteamericano, especialmente, aunque no solo, en Amrica Latina, inuirn igualmente de forma decisiva en la poltica exterior que pone en marcha el gobierno de Calvo-Sotelo. En este sentido, la accin exterior del gobierno estuvo casi exclusivamente ocupada por dos objetivos clave, como eran la adhesin a la Alianza Atlntica y la integracin en las Comunidades Europeas, que aunque haban sido ya planteados anteriormente, cobraron, en opinin del gobierno de Calvo-Sotelo, una dimensin y urgencia nuevas, a raz de los acontecimientos internos e internacionales que acabamos de mencionar. El tratamiento especco que el gobierno de Calvo-Sotelo da a estos temas, y con ellos a la accin exterior espaola, era expresin de un proyecto de poltica exterior diferente al de su antecesor. Un proyecto que persegua ajustar hasta sus ltimas consecuencias la ideologa y los planteamientos con servadores que caracterizaban al partido centrista con la ideologa y los plan teamientos de una poltica exterior que hasta entonces, como vimos, no haba tenido un rumbo ideolgico claro y preciso. Lo que hace Calvo-Sotelo es tratar de dar coheren cia al proyecto conservador en materia de poltica exterior, buscando elimi nar las contradicciones anteriores. Pero el problema es que lo hace improvisadamente, con prisas, condicionado por la difcil situacin interna y por las presiones internacionales, especialmente de Estados Unidos, con lo que se pierden una gran parte de los aspectos positivos que una ope racin de esa naturaleza poda tener para la poltica exterior espaola. En lo relativo a la integracin en las Comunidades Europeas, CalvoSotelo, tras un viaje a Bruselas el 7 de enero de 1982, logr que se desbloqueasen las negociaciones. El 22 de junio el presidente francs, Franois Mitterand, iniciaba una visita ocial a Espaa, estableciendo la posicin francesa respecto de la ampliacin. Esta posicin fue concretada en el Consejo Europeo, que tuvo lugar en Bruselas los das 28 y 29 de junio, que acord pedir a la Comisin un inventario sobre los problemas que planteaba la negociacin. Este anlisis, sin embargo, qued aplazado hasta el Consejo Europeo de marzo de 1983, ya con el gobierno socialista en el poder. CalvoSotelo, que haba hecho de la integracin en las Comunidades uno de sus objetivos prioritarios en materia de poltica exterior, terminaba su mandato, por lo tanto, sin conseguirlo. Por el contrario, en el punto relativo a la entrada en la OTAN, el xito va a ser claro. La opcin marcadamente atlantista que se maniesta con
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Calvo-Sotelo, que aparece claramente en su discurso de investidura, de 18 de febrero de 198151, no supona de ninguna forma un cambio radical en el proyecto de poltica exterior del partido centrista, sino ms bien la culminacin de un pro ceso de progresivo aanzamiento de la vocacin atlantista, que en trminos generales caracterizaba a ese partido52. Otra cosa es que chocase con los planteamientos mantenidos por algunos sectores minoritarios dentro del partido. En la UCD, desde sus mismos inicios, la cuestin de la adhesin de Espaa a la Alianza Atlntica era una opcin claramente tomada. Distinto es que, durante los gobiernos de Adolfo Surez, la cuestin quedara congelada en virtud del consenso tcito en mate ria de poltica exterior y de la opcin internacional que profesaba el propio Surez en contra de los sectores atlantistas cada vez ms mayoritarios en su partido53. La mayor paradoja es que ser precisamente el gobierno de Calvo-Sotelo, el ms dbil parlamentariamente de todos los gobiernos habidos desde 1977, el que dar el paso clave de la incorporacin de Espaa a la OTAN. El 30 de agosto de 1981, el gobierno presenta en el Congreso de los Diputados la solicitud de ingreso de Espaa en la Alianza Atlntica54. El proceso
51 el Gobierno que aspiro a presidir rearma su vocacin atlntica, expresamente manifestada por la Unin de Centro Democrtico, y se propone iniciar las consultas con los Grupos Parlamentarios a n de articular una mayora, escoger el momento y denir las condiciones y modalidades en que Espaa estara dispuesta a participar en la Alianza, (Discurso de Investidura de Leopoldo Calvo-Sotelo, 18 de febrero de 1981, en Arenal y Aldecoa, 1986: 227). 52 Jos Pedro Prez-Llorca hace referencia a este proceso cuando dice: La posicin de UCD se va aanzando en la opcin atlntica a travs de las resoluciones del primer congreso, el programa electoral de 1979 y la resolucin del segundo congreso, que prcticamente empla zaba al Gobierno a tomar la decisin durante aquella legislatura. (...) La dimisin de Adolfo Surez hace que este proceso culmine y cristalice en el discurso de investidura de Calvo-Sotelo, que representa la toma de decisin fundamental aceptada mayoritariamente por el Congreso de los Diputados (Prez-Llorca, 1984: 312). 53 Para la divisin de opiniones dentro de la UCD en torno a la Alianza Atlntica y sus distintos posicionamientos programticos, entre otros, vase Barb, 1981: 154-170; Grasa, 1986: 93-94; Arenal y Aldecoa, 1986: 267-299; y Menndez del Valle, 1989: 737-739. 54 El 3 de septiembre, con los votos en contra de socialistas y comunistas, el Congreso acuerda la admisin a trmite parlamentario de la peticin del gobierno para que las Cortes autoricen la adhesin. Ese mismo da, el PSOE presenta ante el Congreso una mocin solicitando un referndum sobre el ingreso de Espaa en la OTAN. El 19 de noviembre de 1981, por 186 votos armativos, 146 negativos, ninguna abstencin y 18 ausencias, el Congreso aprueba la solicitud presentada por el gobierno requiriendo la autorizacin para la adhesin a la Alianza Atlntica. El 26 de noviembre, por 106 votos a favor, 60 en contra y una abstencin, el Senado aprueba igualmente la solicitud. El 28 de noviembre, el ministro de Asuntos Exteriores, Prez-Llorca, dirige una carta al secretario general de la OTAN en la que el gobierno espaol se declara dispuesto a recibir la invitacin de ingreso en la Alianza Atlntica. El 29 de mayo de 1992 el secretario general de la OTAN

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culmina el 30 de mayo de 1982, cuando Espaa deposita en Washington el instru mento de adhesin al Tratado del Atlntico Norte. A partir de esa fecha Espaa pasa a ser miembro de la Alianza Atlntica55. La importancia que Calvo-Sotelo otorga a esa incorporacin se maniesta en su calicacin de la misma como nuestro nal de la historia. Sin embargo, la incorporacin a la Alianza Atlntica se realiza por un gobierno a las puertas de la crisis parlamentaria, con un partido en proceso de descomposicin y en vsperas de una anunciada victoria electoral del PSOE, que se haba pronunciado en contra y haba pedido la celebracin de un referndum sobre el tema, previo a la adhesin. Se realiza precipitadamente, sin que exista un proyecto concreto y denido de la poltica de seguridad y defensa de Espaa. Se realiza, adems, con una maniesta ausencia de informacin de lo que supone la entrada, con la opinin pblica y la mayora de los partidos polticos en contra, y sin una denicin clara y precisa de la apor tacin espaola y, especialmente, de los trminos de la insercin en la OTAN. La decisin, clave en la denicin de la poltica exterior espaola, se toma mal, sin contra prestaciones adecuadas, con prisas y en el momento ms inoportuno, ante una previsible, segn los sondeos de opinin, victoria electoral del PSOE, dejando con ello una herencia difcil a los gobiernos posteriores. En ltima instancia, ms all de las presiones de la administracin Reagan56 y de tratar de eliminar cualquier posible obstculo a la entrada en las Comunidades Europeas, lo que se pretenda por el gobierno de Calvo-Sotelo, dado el proceso de debilitamiento creciente del partido centrista y la precaria situacin poltica interna, era dejar zanja da una opcin que difcilmente se podra adoptar a corto plazo de acuerdo con la previsible futura dinmica poltica y social espaola57. Se entenda, acertadamente en este
formaliza la invitacin a Espaa. Para la justicacin y explicacin de esta incorporacin, vase Ruprez, 1986; y Calvo-Sotelo, 1990: 123-141. 55 Para los debates polticos y jurdicos que suscit en esos momentos el ingreso de Espaa en la Alianza Atlntica, vanse, entre otros, adems de los trabajos que ya se han citado, Aldecoa, 1983; y Mangas, 1984. 56 En este apresuramiento incidirn signicativamente las fuertes presiones de la administracin Reagan para una rpida entrada en la OTAN. En el contexto de tensin y enfrentamiento con la Unin Sovitica, el reforzamiento de la Alianza Atlntica, con la entrada de un nuevo Estado, constitua una baza importante para Estados Unidos, especialmente en el sentido de dar una imagen de fortaleza del bloque occidental, no tanto en trminos militares, pues Espaa de hecho estaba ya integrada en el sistema defensivo occidental, sino en trminos simblicos y polticos. 57 Fernando Morn sealar a este respecto que el gobierno de Calvo-Sotelo, a medida que se haca evidente durante 1982 la eventual celebracin de elecciones y un muy 185

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caso, que la incorporacin a la OTAN servira para democratizar y modernizar las fuerzas armadas, alejando los intentos golpistas y consolidando el sistema democrtico. En ese mismo contexto se insertan las difciles negociaciones para la reno vacin del Tratado de Amistad y Cooperacin de 1976 con Estados Unidos, claramente condiciona das por el iniciado proceso de incorporacin de Espaa a la Alianza Atlntica y por los acontecimientos internos e internacionales que hemos destacado. Despus de infructuosas negociaciones, el 4 de septiembre de 1981, los gobiernos de Espaa y Estados Unidos deciden prorrogar por ocho meses el Tratado. La renovacin quedaba congelada hasta que se despejase la cuestin de la adhesin de Espaa a la Alianza Atlntica, que se produce el 29 de mayo de 1982. Finalmente, el 2 de julio de 1982 se rma en Madrid un nuevo Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin. Sin embargo, su raticacin se retrasar como consecuencia del triunfo socialista en las elecciones generales de octubre de 1982. La raticacin solo se producir por el Congreso de los Diputados el 20 de abril de 1983, entrando en vigor el 14 de mayo, despus de que el nuevo gobierno socialista de Felipe Gonzlez negociase y rmase con Estados Unidos, el 24 de febrero de 1983, un protocolo adicional al Convenio, destinado a aclarar que ste no prejuzgaba la integracin en la estructura militar de la Alianza Atlntica. En el contencioso de Gibraltar la actuacin estuvo igualmente marcada por la Alianza Atlntica, pues el gobierno de Calvo-Sotelo pensaba que con la incorporacin acabara solucionndose la cuestin en trminos favorables para los intereses espaoles. El ministro de Asuntos Exteriores, Prez Llorca, lleg a armar, en octubre de 1981, que Espaa abandonara la OTAN si el tema permaneca estancado. La poltica exterior de Calvo-Sotelo, a pesar de sus buenos propsitos, no dot, en consecuencia, de un mayor realismo y consistencia a la accin exte rior de Espaa. La situacin poltica espaola no era la ms adecuada para dar de la noche a la maana un giro radical en la poltica exterior, al que se oponan el principal partido de la oposicin y una opinin pblica mayoritariamente en contra. La labor de Calvo-Sotelo en este campo no fue, por lo tanto, positiva desde el punto de vista poltico y social, aunque s decisiva, pues condicion sin los sucientes apoyos polticos y sociales y
probable triunfo socialista, aceler el proceso de adhesin a la OTAN (), forzando los plazos y entregando en Washington el instrumento de adhesin durante un n de semana. El propsito poltico consista, como el seor Calvo-Sotelo habra de reconocer ms tarde, en dejar bien ligado el tema a un futuro Gobierno socialista (Morn, 1990: 19-20). 186

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sin consenso la poltica exterior de los siguientes gobiernos en aspectos clave de la posicin de Espaa en el mundo. Con su poltica exterior marcadamente atlantista, el gobierno de CalvoSotelo no dio, por lo tanto, ni la ms mnima oportunidad de ser considerado sospechoso de tercermundismo o de neutralismo, como haba sucedido con el gobierno de Surez. La poltica exterior, si exceptuamos el objetivo europeo, que no se consigui, se haba transformado casi exclusivamente en polti ca de seguridad y defensa, debilitndose notablemente otras dimensiones de la misma. En este sentido, la sintona del gobierno espaol con la nueva poltica exterior de Ronald Reagan ser evidente. Esto, en opinin de algn especialista, se manifestara en una inclinacin hacia una poltica de encogimiento, en virtud de la cual los principales riesgos exteriores quedaran bajo la garanta del seguro estipulado con la OTAN. Este cambio de concepcin implicar que Espaa se sienta, durante esta etapa, ms prisionera que protagonista en los foros internacionales (Aldecoa, 1986: 93). Durante el gobierno de Calvo-Sotelo, la accin exterior, ms all de la retrica, se orient, en consecuencia, casi exclusivamente hacia Europa y la Alianza Atlntica, donde los intereses eran ms inmediatos y reales, pasando a un segundo plano, a pesar de que continuaban presentes en las declaraciones ociales, las dems dimensiones de la poltica exterior de Espaa, como sucedi en con creto con Amrica Latina.

II.2. Una poltica iberoamericana de bajo perl Si la poltica de derechos humanos de la administracin Carter haba su puesto para Amrica Latina una menor presin tutelar por parte de Estados Uni dos, facilitando as ciertas iniciativas de Estados extrarregionales como era el caso de Espaa, la llegada de Ronald Reagan supuso un cambio importante de ese escenario, pues desde el primer momento la nueva administracin manifest su voluntad de poner trmino a la que se calicaba como poltica blanda en la zona. Las relaciones interamericanas retornaban, de esta forma, a una etapa de neohegemonismo norteamericano (Moz, 1986a: 327). Todo ello supuso unos mayores riesgos de tensin con Estados Unidos, caso de que se pretendiese seguir una poltica autnoma y, consi guientemente, una reduccin del margen de autonoma de los Estados extrarregionales en la regin. En el caso de Espaa, adems, se aadi el hecho de que ya se haba anunciado la incorporacin a la Alianza Atlntica y se haba asumido
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denitivamente por el partido centrista la necesidad de dar coheren cia conservadora a la poltica exterior y, muy en concreto, a la poltica iberoamericana. Estos hechos, con ser importantes para explicar la prdida de profundidad y de activismo que, con relacin a los gobiernos de Adolfo Surez, experi menta la poltica iberoamericana durante el gobierno de Leopol do Calvo-Sotelo, fueron, sin embargo, como ya hemos apuntado anteriormen te, menos determinantes que otros factores que se hicieron presentes en el escenario interno espaol como, entre otros, la aceleracin del proceso de desintegra cin de la UCD, la imperiosa necesidad sentida en ese partido de proceder a dotar de coherencia conservadora a la poltica exterior y, sobre todo, el intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981. En el proceso de ajuste conservador y de absoluta sintonizacin de la pol tica exterior espaola con la poltica de Estados Unidos que realiza el nuevo gobierno, la poltica iberoamericana perder claramente perl y autonoma, pasando Amrica Latina en la prctica a un discreto segundo plano58. Desde este planteamiento, la actitud hacia Amrica Latina fue en general de acentuacin de las respuestas reactivas y coyunturales a los acontecimientos que se iban produciendo, sin que se esboza ra realmente una poltica denida hacia la regin59. La poltica de apoyo a la democracia y defensa de los derechos humanos, aunque se mantiene como principio inspirador de la poltica iberoamericana, sin embargo disminuye notablemente de perl, en consonancia con el cambio de orientacin que experimenta la poltica exterior espaola. A pesar de las declaraciones ociales de Prez-Llorca en relacin a la defen sa de los derechos humanos y de la democracia, y a propsito de una
58 Este cambio se pone claramente de maniesto en la intervencin de Leopoldo CalvoSotelo ante el pleno del Congreso en solicitud de autorizacin para la adhesin a la Alianza Atlntica, donde dene la poltica exterior del Gobierno como una poltica europea, atlntica y occiden tal, sin los aadidos iberoamericano y rabe, comunes hasta entonces, por ms que poco despus se aada, como referencia obligada, que el ingreso no nos impedir prestar una atencin preferente a nuestra proyeccin iberoamericana (Intervencin ante el Pleno del Congreso de los Diputados del Presidente del Gobierno, D. Leopoldo CalvoSotelo, en solicitud de autorizacin para la adhe sin de Espaa a la OTAN, 28 de octubre de 1981, Actividades, textos y documentos de la po ltica exterior espaola, ao 1981, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, s/f., pp. 264-268). 59 Prez-Llorca tampoco manifest especial inters en Amrica Latina, centrando igualmente su atencin en la Alianza Atlntica y las Comunidades Europeas, lo que no obst para que, en trminos puramente retricos, hiciese declaraciones grandilocuentes sobre la importancia de las relaciones con esa regin, destinadas al consumo interno y, en concreto, a vender mejor ante la opinin pblica espaola la incorporacin a la OTAN (Menndez el Valle, 1989: 745-746).

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posible funcin mediadora por parte espaola en Centroamrica, si las partes lo pedan60, la poltica respecto de la crisis centroamericana, agudizada signicativa mente en relacin a los aos setenta, prcticamente se desvanece como consecuencia de los cambios ocurridas en la subregin y de la poltica intervencionista de la administracin Reagan, producindose en la prctica un estrecho alineamiento con la poltica de Estados Unidos y en general un deseo de no implicarse en los problemas de la regin. Expresin de lo dicho es, por ejemplo, el rechazo por el partido en el gobierno, con el apoyo de otros partidos de la derecha, de una proposicin no de ley del PSOE, consistente en adherirse a la declaracin francomexicana sobre la situacin de El Salvador, efectuada el 28 de agosto de 1981, en la que se reconoca al movimiento insurgente Frente Democrtico Revolucionario-Farabundo Mart de Liberacin Nacional (FDR-FMLN), y la crtica que se hace a Francia por su implicacin en la subregin61. Este deseo de no implicarse en los problemas de la subregin se vera refrendado con la abstencin que adopta el gobierno de Calvo-Sotelo en relacin a una propuesta de resolucin presentada ante la Asamblea General de las Na ciones Unidas por Francia y Mxico, en la que se instaba a las partes en conicto a buscar una salida negociada a la guerra civil de El Salvador62. Prez-Llorca justic esta posicin aludiendo a la necesaria neutralidad de Espaa en los temas ibe roamericanos63. En la prctica, el gobierno de Calvo-Sotelo, en lnea con Estados Unidos, haba opta do por un pleno apoyo a la poltica seguida por Napolen Duarte64. En relacin con Nicaragua, dados los cambios que en 1982 se haban pro ducido ya respecto del programa inicial de pluralismo poltico, economa mixta y no alineamiento del nuevo rgimen, el gobierno de Calvo-Sotelo no
60 Vase Intervencin ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso sobre poltica espaola en Centroamrica, 31 de marzo de 1982, Discursos y declaraciones del Ministro de Asun tos Exteriores D. Jos Pedro Prez Llorca (1980-1982), Madrid, Ministerio de Asuntos Exte riores, OID, 1982, pp. 170-187; y Discurso ante la XXXVII Asamblea General de las Nacio nes Unidas, 29 septiembre 1982, ibid., pp. 93-95. 61 Proposicin no de Ley, presentada por el Grupo Parlamentario Socialista, instando al gobierno espaol a adherirse a la declaracin conjunta de los gobiernos de Mxico y Francia sobre la trgica situacin de El Salvador, BOCGIC, Serie D, n. 751-1, de 1 de octubre de 1981. 62 La Resolucin nalmente fue aprobada por 68 votos a favor, 22 en contra y 53 abstenciones, entre ellas la de Espaa. 63 El Pas, 18 de febrero de 1982. Vase Bayo, 1989: 24. 64 Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Jos Pedro Prez-Llorca, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso sobre la poltica espaola en Centroamrica, 31 de marzo de 1982, Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1982, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID s/f., p. 105.

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tuvo ningn problema en manifestarse abiertamente crtico respec to del gobierno sandinista65. En el conicto de las Malvinas, la diplomacia espaola trat de navegar entre dos aguas, manteniendo el equilibrio entre las partes, si bien la orienta cin europea y atlantista, que era la que primaba en el gobierno, pes fuertemente en la posicin espaola (Rodrguez, 1986: 160-161)66. Al mismo tiempo, en este conicto qued demostrado por los hechos que la pretensin de ejercer de puente entre Amrica Latina y Europa tena escasos y endebles pilares. La Guerra de las Malvinas coloc al gobierno de Calvo-Sotelo en una incmoda posicin tanto ante los pases latinoamericanos, que apoyaban masivamente a Argentina, como ante la propia opinin pblica espaola, que vea las seme janzas entre las Malvinas y Gibraltar, en vsperas del ingreso en la Alianza Atlntica. La postura del gobierno de Calvo-Sotelo, por lo tanto, deseoso de no ene mistarse ni con Argentina ni con el Reino Unido, fue la de optar por lo que pareca una solucin salomnica, traducindose en un alejamiento de los pases latinoamericanos. Por un lado, se reconoci la reivindicacin argentina sobre las Malvinas, pero deplorando al mismo tiempo el uso de la fuerza. Por otro, se reconoci, igualmente, la necesidad de salvaguardar los legtimos derechos e intereses de los habitantes de las islas y se abog por la negociacin y la solucin pac ca67. Adems, dada la implicacin de las grandes potencias, el poder de iniciativa en el mencionado conicto era muy limitado y con pocas posibili dades de inuencia efectiva, lo que explica el escaso xito que tuvieron las iniciativas espaolas68.
65 Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Jos Pedro Prez-Llorca, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso sobre la poltica espaola en Centroamrica, 31 marzo 1982, cit., pp. 105-106. 66 Para una consideracin ms amplia del papel de Espaa en el conicto de las Malvinas, vase Barb, 1994. 67 De ah que Espaa se abstenga tanto en la resolucin 502 (1982), de 4 de abril, del Consejo de Seguridad, que peda la retirada inmediata de las tropas argentinas, como en la resolucin que poco despus aprueba la Asamblea General del Tratado del Atlntico Norte. Para la postura ocial espaola en el conicto de las Malvinas, vase Declaracin ocial del Gobierno espaol sobre la situacin de las Malvinas (2 de abril de 1982), Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1982, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, s/f, p. 417; y Jos Pedro Prez-Llorca, Intervencin ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso sobre el problema de las Malvinas, 11 de mayo de 1982, Discursos y Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Jos Pedro PrezLlorca (1980-1982), Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1982, pp. 188-197. 68 El proyecto de resolucin sobre la crisis de las Malvinas, que Espaa presenta junto con Panam, el 2 de junio de 1982, ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, fue recha zado en virtud del veto de Estados Unidos y el Reino Unido.

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Con todo, durante el gobierno de Calvo-Sotelo las relaciones con Amrica Latina tuvieron algunas plasmaciones concretas signicativas, provenientes casi todas ellas de iniciativas surgidas con los gobiernos de Adolfo Surez. En concreto, hay que destacar, por cuanto que abra una nueva dinmica en las relaciones entre Espaa y Amrica Latina con frutos que recogern los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, la creacin, el 10 de abril de 1981, de la Comisin Nacional para la Conmemoracin del Quinto Centenario del Descubrimiento de Amrica69.

La carta remitida por el rey, el 5 de mayo de 1982, al secretario general de las Naciones Unidas ofreciendo su mediacin, y el mensaje que dirige, el 20 de mayo, al presidente Reagan solicitando que haga un ltimo esfuerzo en el terreno diplomtico para lograr una solucin negociada, justa y honro sa, debe valorarse ms por el gesto en s que supona por parte de la Corona espaola, que por la efectividad que poda tener, pues se saba de antemano que estaba llamada al fracaso. A este respecto, resulta curiosa, como contrapunto al es caso xito de su propio gobierno en la cuestin de las Malvinas, la referencia histrica que el mismo Calvo-Sotelo hace del protagonismo espaol en relacin con ese contencioso, en un artculo en el que plantea la inexistencia de una poltica exterior espaola desde hace dos siglos: He recor dado alguna vez que fue precisamente en un conicto sobre las islas Malvinas en 1770 cuando la voz de nuestro embajador en Londres bast para obtener la retirada de los ingleses que hab an ocupado la Malvina occidental (Calvo-Sotelo, 1987: 256).
Real Decreto 735/1981, de 10 de abril (BOE, 24 de abril de 1981). Tambin hay que sealar la celebracin en Madrid de la I Conferencia Iberoamericana de Cooperacin Econmica, en no viembre de 1981, que abord el problema de la deuda externa de Iberoamrica, y la proclama cin, el 27 de noviembre de 1981, del 12 de octubre como Da Nacional de Espaa y Da de la Hispanidad.
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I.  EL PROYECTO DE POLTICA EXTERIOR: EUROPA COMO PRIORIDAD Y AMRICA LATINA COMO REFERENTE

El triunfo del PSOE en las elecciones generales del 28 de octubre de 1982 y el subsiguiente gobierno de Felipe Gonzlez supusieron un paso decisivo en el proceso de consolidacin de la democracia espaola, ya que, entre otras cosas, un partido que siete aos antes era clandestino pasaba a gobernar Espaa con el respaldo de una mayora absoluta. En el plano de las relaciones exteriores, con el gobierno socialista se introduce una importante novedad en relacin con los anteriores. Frente a la falta de experiencia democrtica y de consenso en el seno del propio partido que caracteriz la accin exterior centrista, en razn del origen y de las propias caractersticas de la UCD, el PSOE llega ba al Gobierno con nuevas ideas y diferente experiencia en cuestiones interna cionales, adquiridas primero en la clandestinidad y despus en la oposicin1. De esta forma, los socialistas asumieron la tarea de gobernar en 1982 con una experiencia, un prestigio y una imagen ya acuados en el plano internacional y con un proyecto de poltica exterior que, aunque no excesivamente denido y contrastado y no exento de ambigedades, especialmente en ma1 El Congreso del PSOE, celebrado en 1974 en Suresnes, que supuso la renovacin del viejo partido, constituir, sin lugar a dudas, el punto de partida del camino que llevar a los socialistas al poder. La nueva ejecutiva socialista, elegida en ese Congreso, acometi desde el primer momento un proceso de renovacin interna y una variada serie de contactos y acciones internacionales, mediante los cuales el PSOE obtendr una importante proyeccin internacional, tejindose, al mismo tiem po, a travs de una activa presencia en las actividades de la Internacional Socialista, una red de relaciones estrechas con otros partidos socialistas y socialdemcratas de todo el mundo, con especial atencin a los partidos europeos y latinoamericanos. La posterior condicin de vicepresidente de la Internacional Socialista de Felipe Gonzlez contribuy a cimentar todava ms su inters y conocimiento de las cuestiones internacionales.

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teria de seguridad y defensa, parta de unos plan teamientos ms globales y coherentes que los que haban inspirado a los gobiernos centristas. Al mismo tiempo, la oposicin que se haba mantenido desde 1976 haba proporcionado un conocimiento de muchas de las contradicciones y lagunas de la poltica exterior desarrollada hasta entonces. Ese proyecto de poltica exterior se haba ido perlando progresivamente, sobre todo a partir de 19762, por un lado, en paralelo a la propia evolucin ideolgica que desde el Congreso de Suresnes vena experimentando el PSOE con el n, primero, de adaptarlo en la clandestinidad a la situacin real espaola, y despus, ya en la oposicin democrtica, de situarlo en condiciones de ser alternativa de poder, y, por otro lado, en consonancia con la propia evolucin y cambio de los acontecimientos en los mbitos inter no e internacional. En este sentido, se producir un proceso de atemperacin y moderacin en las posiciones radicales mantenidas anteriormente, en base a un planteamiento realista y posibilista, que acompaa al ascenso al poder y que deriva de la toma de conciencia de la magnitud de los intereses en juego, de todo tipo, y de la responsabilidad de gobernar. Este proceso de evolucin del PSOE se sintetiza en lo interno con el paso de la ruptura a la reforma, y en lo internacional con el paso del radicalismo al posibilismo3. Si desde 1976 a 1982 los gobiernos centristas haban tratado de superar las lagunas y carencias de la poltica exterior del franquismo, logrando la nor malizacin de la presencia internacional de Espaa y completando su indis pensable proceso de incorporacin a la sociedad internacional, a partir de octubre de 1982 el gobierno socialista tena ante s el reto de culminar el cambio en una poltica exterior que todava segua marcada por estructuras y hbitos provenientes del franquismo y que continuaba, como hemos visto, sin desplegarse cohe rentemente en todas sus dimensiones. El reto del cambio consista en lograr una proyeccin plenamente democrtica, realista, ecaz y coherente de Espaa4. El cambio y el realismo pasarn a ser los dos elementos clave que caracte rizan toda la poltica exterior socialista. El cambio exiga continuar avanzan do en el replanteamiento en materia de
2 Para una de las primeras propuestas de poltica exterior socialista, todava alejada del posibilismo posterior, vase Menndez del Valle, 1976. 3 Para una consideracin detallada de esta evolucin en lo poltico-ideolgico y en materia de poltica exterior, vase, respectivamente, Gillespie, 1991: 313-430; y Garca Segura, 1985, 1986a y 1986b. 4 Esta voluntad de cambio en materia de poltica exterior que anima al Gobierno socialista es subrayada por muchos de los responsables socialistas en este terreno. Vase, por ejemplo, Morn, 1984: 7, y 1990: 12; Yez-Barnuevo y Vias, 1992: 88.

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poltica exterior iniciado en 1976. El realismo obligaba a tener presente que un cambio de rgimen poltico, por impor tante que sea, y an menos un cambio de mayora parlamentaria, como acababa de suceder, no son su cientes para alterar los intereses y datos constantes de la poltica exterior de un pas ni el contexto en que ste se mueve, ni tampoco pueden provocar una ruptura con el pasado ms inmediato5. El proyecto de poltica exterior socialista parta, por un lado, en lnea con los gobiernos centristas, aunque con un mayor nfasis, de la consi deracin de los derechos humanos y de la democracia como elementos inspi radores de la accin exterior, tratando de hacer coherentes la realidad interna democrtica espaola y su proyeccin exterior y de dotar de credibilidad a esta ltima, y, por otro, de la consideracin de Espaa como potencia meda con posibilidades reales de actuacin autnoma a nivel internacional6. En este sentido, en opinin de ngel Vias, las diferencias de la poltica exterior de los gobiernos socialistas en relacin a los gobiernos centristas se situarn prin cipalmente, en primer lugar, en la denicin y armacin, dentro de la voca cin occidental y europea, del margen y mbito de autonoma de Espaa en la esfera internacional; en segundo lugar, en el aprovechamiento mximo de la proyeccin multidimensional de la relacin con el exterior, y nalmente en el acentuado matiz democrtico con que se encaran las relaciones internaciona les (Vias, 1984). Sin embargo, el escenario internacional en el que el gobierno socialista tendr que poner en prctica su proyecto de poltica exterior ser un esce5 Esta realidad la arman con claridad Juan Antonio Yez-Barnuevo y ngel Vias, actores signicativos en la formulacin de la poltica exterior socialista, en su anlisis y eva luacin de los diez aos de poltica exterior de los gobiernos socialistas, cuando, despus de sealar los cambios que se haban producido, aaden: Esto no quiere decir que la poltica exterior desarrollada a partir de 1982 supusiera una total ruptura con la seguida en etapas anteriores. Paradigmticamente, la poltica exterior recoge el peso de los intereses constantes de un pas; de sus grandes lneas de accin en la escena internacional; de los resultados de la evolucin precedente y del mayor o menor grado de consenso que se pueda lograr en un rgimen democrti co (Yez-Barnuevo y Vias, 1992: 89). 6 Fernando Morn, primer ministro de Asuntos Exteriores socialista, dir al respecto: Espaa es una potencia media en el sistema internacional, aunque en el plano regional pueda ser una potencia de cierta consideracin. Las potencias medias no tienen la misma capacidad de accin exterior que las superpotencias, pero en cambio poseen una exibilidad y una serie de posibilidades de las que stas carecen. Como posibilidades de actuacin de las potencias medias sealaba el buscar formas de superar parcialmente la dialcti ca de los bloques, ejercer una inuencia moderadora de las tensiones entre las superpotencias y articular nuevas ideas hacia determinadas cuestiones, como los derechos humanos, las relacio nes Norte-Sur y el desarme (Morn, 1984: 8).

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nario extraordinariamente complejo y difcil, marcado por una creciente tensin entre los bloques, como consecuencia de lo que se ha denominado la segunda Guerra Fra, y por el neohegemonismo de la administracin Reagan, lo que dicultar y generar tensiones en el despliegue concreto de la accin exterior, especialmente en lo que se reere a la proclamada y efectiva voluntad de actuacin autnoma en las relaciones internacionales. En el programa electoral que el PSOE present a las elecciones generales de octu bre de 1982 se denunciaba la ausencia de un proyecto glo bal y riguroso de poltica exterior en los gobiernos centristas. Las lneas de accin que inspirarn al gobierno socialista, esbozadas ya en ese mismo programa electoral, pasaban por la armacin del protagonismo activo de Espaa en las relaciones internacionales, ejercitado ya, con otras formas e ideas, por los gobiernos de Adolfo Surez, y se dirigan a obtener, de acuerdo con los intereses nacionales, el mximo aprovechamiento del margen de auto noma que Espaa tena en el 7 sistema internacional sobre la base de un planteamiento realista de los recursos y potencialida des existentes. Al mismo tiempo, se planteaba una poltica exterior en la que los valores tuviesen un papel relevante. En concreto, los valores y principios que inspiraban ese proyecto de poltica exterior eran el multilateralismo, el apoyo a las Naciones Unidas, el respeto del derecho internacional, la bsqueda de la paz, el desarme y la distensin, la cooperacin en la bsqueda de un nuevo orden econmico internacional, la defensa de los derechos humanos y la solidaridad democrtica. En dicho programa se armaba, igualmente, el carcter occidental y europeo de Espaa, al mismo tiempo que se haca hincapi en su dimensin mediterrnea e iberoamericana como dimensiones complementarias del primero. En con sonancia con ello, entre los objetivos prioritarios destacaban la culminacin del proceso de integracin en Europa8, la potenciacin de las relaciones con los pases vecinos, el mantenimiento de las relaciones defensivas con Estados Unidos y la intensicacin de las relaciones con Amrica Latina. En el tema candente de la Alianza Atlntica, se anunciaba la voluntad de congelar el pro ceso de integracin en la estructura de mandos militares y de convocar un referndum sobre la pertenencia de Espaa a la misma9.
7 Fernando Morn concretar a este respecto que Espaa necesita reforzar y ampliar su margen de autonoma evitando los alineamientos mecnicos, las tendencias satelizadoras o las imposiciones de todo tipo (Morn, 1984: 11). Vase tambin Morn, 1990: 21. 8 Fernando Morn sealar que la culminacin del proceso negociador y la integracin en la Comunidad Europea constitua el objetivo prioritario y la pieza esencial del proyecto de poltica exterior socialista (Morn, 1990: 45). 9 Para el programa electoral del PSOE en las elecciones de 1982, titulado signicativamente Una presencia en el mundo, vase Arenal y Aldecoa, 1986: 330-333. Para

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El gobierno socialista, desde los primeros momentos, pro ceder a llevar a la prctica los principios inspiradores y los objetivos que acabamos de sealar, armndose, al mismo tiempo, por el propio presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, en su discurso de investidura, el carcter de poltica de Estado, basada en el consenso y atenta a los intereses de Espaa, que debe tener la poltica exterior10. Las ideas rectoras de la accin exterior del nuevo gobierno, tal como se denen por el mismo, sern las siguientes: 1) No introducir elementos desestabilizadores en un mundo dominado por la idea de conicto potencial. 2) Intentar obtener un mayor margen de autonoma que posibilite la consecu cin de nuestros objetivos, sin fomentar la inestabilidad. 3) Una denicin claramente occidental, con un grado de libertad suciente para que no se pro duzca un alineamiento mecnico con intereses que pueden no coincidir con los nuestros. 4) Intensicacin del proceso de integracin en las Comunidades Europeas. 5) Una mejora sustancial de las relaciones con nues tros vecinos. 6) Una conversin de nuestra tradicional poltica con Iberoamrica, pasando del plano retrico al de las realidades. 7) La potencia cin de nuestra accin exterior en todos los aspectos que conforman hoy las relaciones internacionales (culturales, sociales, laborales, econmicas). 8) La utilizacin de los foros internacionales para contribuir al logro de un nuevo orden econmico internacional...11. En trminos ms concretos, la accin exterior tena que dar respuesta a una serie de retos que permanecan abiertos o sin cerrar totalmente. En primer lugar, era necesario encauzar y culminar adecuadamente toda una serie de cuestiones, como (a) las relaciones de vecindad con Francia, muy enrarecidas como consecuencia de su bloqueo en las negociaciones para la adhesin a las Comunidades Europeas y de la impunidad con la que se mova ETA en su territorio; (b) las relaciones globales con el Magreb, especialmente con Marruecos y Argelia, deterioradas por la posicin de Esuna valoracin global de los programas electorales presentados a las elecciones de 1982, vase Mesa y Aldecoa, 1982: 1.005-1.026. 10 En este sentido, Felipe Gonzlez, armar: La actuacin exterior debe ser ajena a concepciones partidis tas y seguir rigurosamente las directrices de una poltica de Estado atenta a los intereses per manentes de Espaa, tal como resulten de un consenso nacional o, al menos, de las aspiracio nes expresadas por la gran mayora de nuestro pueblo (Felipe Gonzlez, Discurso de Investidura, 30 noviembre 1982, Actividades, Textos y Documentos de la poltica exterior espaola, ao 1982, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, s/f., pp. 201-202). 11 Comunicacin del Gobierno en materia de poltica exterior para su debate ante el Pleno de las Cortes Generales, BOCG, 22 de octubre de 1983. Vase texto en Arenal y Aldecoa, 1986: 245-246. 197

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paa en el asunto del Shara Occidental y por la dependencia energtica, en el caso concreto de Argelia, y por el tema pesquero y las reivindicaciones de Ceuta y Melilla, en el caso de Marruecos; (c) el desbloqueo de la cuestin de Gibraltar; (d) las relaciones con Estados Unidos, sujetas a tensiones como consecuencia del deseo socialista de replantear la relacin bilateral defensiva, de celebrar un referndum sobre la permanencia de Espaa en la OTAN y de la actuacin autnoma de Espaa, especialmente, en Amrica Latina; (e) la denicin de la poltica de seguridad y defensa y la consiguiente incorporacin de Espaa al sistema defensivo occidental, ya iniciado apresuradamente por los gobiernos centristas; y (f) sobre todo, el desbloqueo y la culminacin con xito de las negociaciones para la adhesin a las Comunidades Europeas. Retos todos ellos que venan arrastrndose desde pocas anteriores, sin permitir que la poltica exterior espaola pudiera desplegarse plenamente. Junto a ello haba que establecer sobre bases slidas las tradicionales relacio nes con Amrica Latina, ya reformuladas por los gobiernos de Adolfo Surez pero marcadas por importantes contradicciones, y disear la proyeccin en el mundo mediterrneo y en el mundo rabe, con especial atencin al tema pendiente del reconocimiento de Israel, que condicionaba cualquier poltica activa en la regin. Igualmente, era nece sario impulsar y racionalizar la incipiente poltica de cooperacin al desarrollo, como parte sustancial de la nueva poltica exterior, y denir coherentemente la posicin de Espaa ante los grandes proble mas y cuestiones internacionales12. Al mismo tiempo, era ineludible la reor ganizacin de las estructuras del Servicio Exterior, con el n de adaptarlas a las nuevas realidades democrticas e internacionales en las que Espaa estaba inmersa, que los gobiernos centristas no haban querido o podido realizar. El gobierno socialista emprender, en este sentido, la necesaria reorganizacin y reforma del Ministerio de Asuntos Exteriores. Esta era una asignatura pendien te, que era necesario plantearse si se quera avanzar en la formulacin y puesta en prctica de una accin exterior ecaz y acorde con los principios democrti cos. Esta reforma vena impuesta, adems, por la rapidez del cambio en las relaciones internacionales, por la universalizacin e intensicacin de la polti ca exterior y por la integracin en la Alianza Atlntica y en la Europa comunitaria. Responder al principio de unidad de accin del Estado en el exterior y perseguir el reforzamiento de la infraestructura material y de per sonal, la modernizacin, la coherencia y la
12 Para un estudio detallado de estos retos en la poltica exterior socialista, que como es lgico no podemos hacer aqu, vase Arenal, 1992.

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coordinacin de la accin exterior, si bien los resultados de la misma quedarn bastante alejados de los objetivos planteados13. Desde el punto de vista normativo, la reforma se centr en dos mbitos ntimamente dependientes. Uno, el relativo a la estructura orgnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, actuando, en consecuencia, en una materia ya regulada anteriormente14. Otro, el relativo a la estructuracin y funciones de los rganos y servicios de la administracin del Estado que desempean sus funciones en el exterior, cubriendo, de esta forma, una importante laguna legislativa existente hasta entonces en la accin exterior15. Desde el punto de vista poltico, a partir de octubre de 1982 se abre, en consecuencia, un nuevo periodo en la denicin y despliegue de la poltica exterior espao la, que culminar a nales de 1988. Este periodo se corresponde con las dos primeras legislaturas socialistas en las que la presidencia
Correspondi a Fernando Morn la puesta en marcha de esta reforma, que como l mismo seala no se ha cumplido en todos sus trminos (Morn, 1990: 466-470). Por otro lado, la reforma se vio recortada en su despliegue prctico como consecuencia de las limitaciones que el Ministerio de Hacienda puso a un incremento sustancial de los fondos presupuestarios destinados al Ministerio de Asuntos Exteriores. En este sentido, es de destacar que el sucesor de Morn en el Ministerio de Asuntos Exteriores, Francisco Fernndez Ordez, nunca lleg a presionar a Hacienda para que se corrigiese la escasez de fondos de su Ministerio. 14 En este primer mbito destacar la creacin de una secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, apoyada por la Comisin Interministerial de Cooperacin Internacional, y de una secretara de Estado para las Comunidades Europeas. Tambin hay que mencionar la creacin de una secretara general de Poltica Exterior, coordinadora de toda la accin poltica del Ministerio. Esta reforma se consagr en el Real Decreto 1485/1985, de 28 de agosto (BOE de 28 de agosto de 1985), por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio de Asuntos Exteriores, modicado por el Real Decreto 2030/1986, de 5 de septiembre (BOE de 2 de octubre de 1986). El Real Decreto 1485/1985 se complet por el Real Decreto 451/1986, de 21 de febrero (BOE de 4 de marzo de 1986), que crea la Comisin Interministerial de Cooperacin Internacional y fue desarrollado por la Orden de 12 de mayo de 1986 (BOE de 19 de mayo de 1986). La secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica se reestructur posteriormente, cren dose en su seno la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional por Real Decreto 1527/1988, de 11 de noviembre (BOE de 23 de diciembre de 1988). 15 En relacin con el segundo mbito, relativo a la estructuracin y funciones de los rganos y servicios de la administracin del Estado que desempean sus funciones en el exterior, la preocupacin del gobierno se manifest ya el 27 de julio de 1983, cuando el Consejo de Ministros cre una Comisin con objeto de elaborar un informe sobre la organizacin del Servicio Exterior del Estado. Las conclusiones de esta Comisin se tradujeron en un Libro Blanco de la Administracin Exterior del Estado (Presidencia del Gobierno, 1986). Esta reforma buscaba con gurar un modelo de Servicio Exterior que coordinase el principio de unidad de accin en el exterior con el de especializacin de la gestin, potenciando la gura del Jefe de Misin (Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organizacin de la administracin del Estado en el exterior [BOE de 18 de mayo de 1987]).
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del Gobierno corresponde a Felipe Gonzlez, con Fernando Morn, primero, y Francisco Fernndez Ordez, despus, como ministros de Asuntos Exteriores. A lo largo de este periodo culmina el proceso de normalizacin de las relaciones internacionales, se terminan de denir las bases polticas, estrat gicas, econmicas y culturales de la presencia espaola en el mundo y se cie rra ese difcil, pero decisivo, periodo de transicin en la poltica exterior de la Espaa democrtica que se haba iniciado en 1976. Durante este periodo, que se integra dentro de las dos ltimas etapas que hemos sealado en materia de transicin en poltica exterior, la constituyente (1980-1986) y la de concrecin (1986-1988), se termina de denir el modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica, producindose plenamente el cambio en la poltica exterior respecto del franquismo. Un nuevo modelo de poltica exterior, basado en el consenso, que, con los correspondientes ajustes y despliegues concretos, se desarrollar posteriormente a lo largo de lo que hemos denominado la etapa de poltica exterior normalizada, que llega hasta nuestros das, permaneciendo inalterable en sus lneas maestras y principios hasta 2002. Los catorce aos de poltica exterior de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez sern, en consecuencia, decisivos desde el punto de vista de la plena incorporacin de Espaa a las relaciones internacionales y de su posicionamiento en el centro neurlgico de Europa y, consecuentemente, de su protagonismo e imagen internacional. La profunda relacin con Francia y Alemania y las excelentes relaciones establecidas, especialmente a partir de 1988, con las administraciones Bush y Clinton sern factores importantes en el xito de esta poltica exterior. La celebracin en Madrid, en 1991, de la Conferencia de Paz sobre Oriente Prximo, la Cumbre Iberoamericana de Madrid, en 1992, la presencia de Espaa como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad, en 1993-1994, las presidencias de la UE por parte de Espaa, en el primer semestre de 1989 y en el segundo semestre de 1995, la oferta a Felipe Gonzlez de la presidencia de la Comisin Europea y el nombramiento de Javier Solana como secretario general de la OTAN, a partir de 1995, con el apoyo de prcticamente todos los pases miembros, incluido Estados Unidos, sern algunos de los hechos ms relevantes que pondrn de maniesto no solo el prestigio y la posicin internacional adquirida, sino que situarn a Espaa, como ha destacado Javier Solana, en el corazn de los acontecimiento internacionales en la recta nal de los gobiernos de Felipe Gonzlez16.
16 Javier Solana sealar al respecto: S, Espaa estaba en el corazn de los acontecimientos. Fueron aos en los que se avanzaba a gran velocidad. En la cooperacin

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En el proceso de cierre del modelo de poltica exterior de la Espaa democrtica jugarn, por lo tanto, una papel clave los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, por cuanto que sern ellos los que terminen de denir el modelo y lo desarrollen en toda su plenitud, con la presencia en el Ministerio de Asunto Exteriores de Fernando Morn (1982-1985), Francisco Fernndez Ordez (1985-1992), ms tarde de Javier Solana (1992-1995) y, por ltimo, de Carlos Westendorp (1995-1996)17. En todo caso, la poltica exterior de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez ha estado marcada, como ya haba sucedido de otra forma con Adolfo Surez y como suceder tambin con otras maneras y orientacin con Jos Mara Aznar, por una clara personalizacin. La existencia de un inuyente y bien estructurado gabinete de la presidencia, encargado, entre otras reas, de la poltica exterior, potenciar esta dinmica18. Esta concreta personalizacin se explica, en parte, por el carcter constituyente y denitorio de la poltica exterior que, como hemos visto, tiene el periodo 19861992, lo que favoreca y exiga en muchos casos la intervencin directa del jefe del Ejecutivo, pero tambin por la vocacin internacional que demostr Felipe Gonzlez19 y por las caractersticas del sistema poltico-administrativo espaol. A raz de la denicin de la posicin de Espaa en la sociedad internacio nal, y sobre todo a partir de 1988, esa personalizacin de la poltica exterior espaola se atempera como consecuencia de la normalizacin de la poltica exterior. Ello no impedir, sin embargo, que Felipe Gonzlez continuase dedicando una atencin muy especial a los asuntos exteriores, en consonancia con lo que es habitual en la diplomacia actual.
entre los gobiernos y en las relaciones personales. En la poltica. () No digo que otros no hicieran lo mismo, pero creo que nunca se haba actuado as desde Espaa, con esa comodidad y desenvoltura (Solana, 2010: 41). 17 La renuncia por razones de salud, en junio de 1992, del ministro de Asuntos Exteriores, Francisco Fernndez Ordez, y el nombramiento de Javier Solana para el cargo no supuso cambio en la orientacin de la poltica exterior, dada la compenetracin de este ltimo con Felipe Gonzlez desde que accedi al gobierno en 1982. Sin embargo, la llegada de Solana, con importante peso dentro del PSOE, al ministerio, s permiti elevar el perl poltico de la poltica exterior. Su sustitucin por Carlos Westendorp, por un breve periodo de tiempo, hasta el triunfo del PP en las elecciones generales de marzo de 1996, tampoco implic cambios signicativos en la poltica exterior. 18 Fernando Morn valora positivamente el papel jugado por el gabinete de la presidencia en lo relativo a la poltica exterior, considerando que otorg uidez a la relacin entre el Ministerio y la Moncloa (Morn, 1990: 126). 19 En opinin de Femando Morn, para quien Felipe Gonzlez tiene una gran vocacin internacional y grandes facultades para realizarla, esta propensin del Presidente refuerza la accin exterior (Morn, 1990: 126). 201

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En esta personalizacin, adems de los elementos ya sealados, inuyeron tambin dos factores de muy distinto alcance, pero ntimamente relaciona dos, que es necesario tener presentes. El primero fue la distinta personalidad de los dos ministros de Asuntos Exteriores que se sucedieron en los gobiernos socialistas hasta 1992. Frente al carcter ideologizado y con ideas propias que tena el proyecto de poltica exterior de Morn, hecho pblico ya en 198020, que no casaba en algunos puntos con el proyecto del propio gobierno y que obligaba a que Felipe Gonzlez estuviese ms encima de los temas internacio nales21, Fernndez Ordez era un hombre con un perl ideolgico adaptable22, que asumi como suyo el proyecto de poltica exterior del gobierno, con lo que se hizo menos necesaria la actuacin presidencial. Sin embargo, su papel en la normalizacin de la poltica exterior y, especialmente, en el replanteamiento de las relaciones con Estados Unidos, concretada en el Convenio de 1988 y en la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas fue muy signicativo. En los casos de Solana, que impuls de forma importante la poltica exterior socialista, y Westendorp se asumi sin suras el proyecto de poltica exterior del gobierno, sin que fuese necesaria una especial atencin presidencial. El segundo es la paulatina prdida de la incidencia del factor ideolgico en la poltica exterior en benecio de un planteamiento realista y posibilista. Esta evolucin se maniesta, igualmente de nuevo, tanto en el cambio de Morn por Fernndez Ordez como ministro de Asuntos Exteriores
Vase Morn, 1980. Este hecho, sin embargo, lo desmiente en parte Fernando Morn, atribuyndolo a una campaa de la derecha, aunque acabe reconociendo la existencia de diferencias menores: Durante bastante tiempo, los diarios de la derecha adoptaron como uno de sus temas la supuesta falta de sincrona en poltica exterior entre Felipe Gonzlez y yo mismo. Era una ope racin dotada de cierta lgica, pues se trataba de buscar una sura en un equipo muy homog neo y apoyado en una gran mayora. Es evidente que entre dos personas, por prximas que estn en la consecucin de un mismo proyecto, se pueden localizar diferencias temperamenta les y aun matices ideolgicos. Es cierto que en temas concretos, coincidiendo en los nes y aun en los anlisis, el presidente y yo podamos colocar acentuaciones diferentes, pero, la pre tensin de que existan unas diferencias esenciales no fue nunca correcta: nuestra colaboracin y mi servicio a sus directrices fueron una constante (Morn, 1990: 126). 22 Su trayectoria poltica se inicia con el franquismo, siendo secretario general tcnico del Ministerio de Hacienda y presidente del Instituto Nacional de Industria, dimitiendo de esta cargo por razones polticas. Continu con la fundacin del Partido Social Demcrata y luego el partido de Accin Democrtica, que despus se integrara en la Unin de Centro Democrtico, siendo ministro de Hacienda y de Justicia con los gobiernos centristas, para terminar integrndose en el PSOE y desempeando el cargo de ministro de Asuntos Exteriores con los gobiernos de Felipe Gonzlez.
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como en la propia poltica exterior, que se va deniendo y preci sando a lo largo de este periodo, en el sentido ya indicado23. Si bien el proyecto que los gobiernos de Felipe Gonzlez ponen en marcha supondr la culminacin del cambio en la poltica exterior respecto del franquismo, la articulacin de un modelo de poltica exterior, que permanecer un sus lneas maestras y principios hasta 2002, la plena, activa y relativamente autnoma insercin en los escenarios europeo, iberoamericano e internacional, un creciente protagonismo internacional y una nueva imagen y protagonismo de Espaa en el exterior, no pueden, sin embargo, ignorarse algunas lagunas y contradicciones que continuarn presentes en la poltica exterior, llegando incluso en algn caso, como veremos en los captulos posteriores, hasta nuestras das. Nos referi mos, muy especialmente, entre otras, a la necesidad de una mayor y mejor coordinacin de la accin exterior que desarrollan los dis tintos departamentos ministeriales y a la necesidad de su adecuacin a las directrices genera les que son competencia del Ministerio de Asuntos Exteriores, de acuerdo con el principio de la unidad de accin en el exterior, que los gobiernos socialistas no lograron plenamente, a pesar de la reforma iniciada en este sentido; a la asignatura, todava hoy pendiente en parte, de culminar la reforma del Servicio Exterior y a la escasez de recursos humanos y materiales del Ministerio de Asuntos Exteriores en reas especialmente signicativas de la poltica exte rior, como por ejemplo Iberoamrica, y en lo que se reere, tambin pendiente an, al anlisis, planeacin, seguimiento y evaluacin de la accin exterior; al reto, a pesar de lo mucho avanzado por dichos gobiernos, de una poltica de cooperacin al desarrollo acorde con el papel internacional de Espaa, pues cada vez ms la credibilidad internacional de la poltica exterior de un pas depende de esa poltica; y, nalmente, nos referimos a la ausencia, todava, a pesar de que se dieron algunos pasos importantes, como la creacin del Instituto Cervantes, de una poltica cultural coherente y global en trminos internacionales, dada la creciente importancia que como parte de la poltica exterior de un pas tiene la cultura.
23 En este proceso de denicin inuy, igualmente, la evolucin de los planteamientos sobre la realidad internacional que experiment el PSOE y, en concreto, su secretara de Relaciones Internacionales, que desde un excesivo esquematismo inicial paso a un anlisis cada vez ms realista. No hay que olvidar, adems, que la relacin gobiernopartido fue constante y directa en la accin internacional, complementndose en numerosas ocasiones, sobre todo en el sentido de reservar para el partido las actuaciones ms ideologizadas y comprometidas polticamente, como sucedi de forma muy especial en relacin a Amrica Latina.

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II.  LA ADHESIN A LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y LA POLTICA EUROPEA

La poltica europea de Felipe Gonzlez, sin lugar a dudas el ms convencido y decidido europesta de los presidentes espaoles, tendr como referentes clave, que combinados adecuadamente explicarn el xito de la misma, por un lado, la defensa de los intereses de Espaa en Europa y, por otro, una decidida apuesta por el avance de la integracin europea en todas sus dimensiones. Se parta de la base de que la defensa efectiva de los intereses de Espaa solo podra hacerse apostando sin reticencias por el futuro de Europa, y que, consecuentemente, la poltica exterior se reforzaba signicativamente con los avances en el proceso de integracin. Para ello, se entendi que era indispensable conseguir el apoyo de Francia y Alemania, pases centrales en todo ese proceso. En este sentido, la excelente sintona mantenida por el presidente espaol con los dirigentes franceses y alemanes, especialmente con Franois Mitterrand y Helmut Kohl, ser fundamental a la hora de explicar el xito de esta poltica. Duran i Lleida, evaluando el conjunto de la poltica europea de Felipe Gonzlez, con la perspectiva de lo hecho por los gobiernos de Aznar y Rodrguez Zapatero, destacar: Sin duda alguna, los catorce aos de Felipe Gonzlez al frente del Gobierno espaol han sido los que se han caracterizado tanto por un mayor peso de Europa en nuestra poltica exterior as como por una mayor inuencia de Espaa en el proceso de construccin europea y de adopcin de decisiones. En justa correspondencia, tambin se consiguieron en esos aos los mayores frutos de nuestra pertenencia a Europa, puesto que posibilitaron la llegada de los fondos de cohesin y de desarrollo regional que tanto han contribuido al espectacular progreso econmico de Espaa en estas dos ltimas dcadas. Como ya he expresado reiteradamente, a mi juicio, Felipe Gonzlez construy una poltica exterior adecuada a los intereses de Espaa (Duran i Lleida, 2009: 327). En el tema de las negociaciones para la adhesin a las Comunidades Europeas, bloqueadas en la prctica desde julio de 1980, como vimos al analizar la poltica europea del gobierno de Calvo-Sotelo, el gobierno socialista va a imprimir un nuevo y denitivo ritmo a las mismas, como consecuencia, entre otras razones, de la notable mejora que experimentan las relaciones hispano-francesas, de la presidencia alemana de la Comunidad y del levantamiento del veto britnico, ya en 1984, tras la adopcin por el gobierno socialista de las primeras medidas exibilizadoras respecto de
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Gibraltar24. Si el objetivo inicial del gobierno socialista fue principalmente poltico, en concreto, consolidar la democracia, en la recta nal prim, sobre todo, el inters econmico de utilizar la adhesin para modernizar la economa (Tovias, 1995: 148-149). El 30 de noviembre de 1982, Felipe Gonzlez, reiteraba en su discurso de investidura ante el Congreso de los Diputados la vocacin europesta y el deseo de allanar de una vez los obstculos a la integracin. El 13 de diciembre, el ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, declaraba en Bruselas la necesidad de establecer un calendario de negociacin. Sin embargo, los problemas internos de la Comunidad hacen que el Consejo Europeo de Bruselas, celebrado el 21 y 22 de marzo de 1983, aplace hasta el Consejo Europeo de Stuttgart el expediente de ampliacin. Este Consejo, que tiene lugar del 17 al 19 de junio de 1983, supondr un importante impulso para la adhesin espaola. La ligazn establecida en el mismo entre la ampliacin y el incremento de los recursos presupuestarios fue positiva para el desbloqueo de las negociaciones. De esta forma, pese a la paralizacin de la negociacin en el captulo agrcola, se fueron alcanzando acuerdos a lo largo del segundo semestre de 1983. En enero de 1984, la Comunidad present a Espaa una posicin negociadora en el captulo agrcola, lo que permiti entrar de lleno en la fase nal de la negociacin. Del 18 de diciembre de 1984 al 29 de marzo de 1985 se fueron alcanzando acuerdos en los distintos paquetes. El 29 de marzo se converta, as, en una fecha denitiva en el largo camino de adhesin espaola. A partir de esa fecha, los grandes temas quedaban resueltos desde el punto de vista poltico y econmico. Solo quedaba trabajar, en algunos puntos muy concretos, en la negociacin bilateral Espaa-Portugal sobre un rgimen transitorio especial y en la redaccin de los instrumentos de adhesin. Finalmente, el 12 de junio de 1985, se rmaban solemnemente en Lisboa y Madrid el Tratado y el Acta de Adhesin, comunes para Espaa y Portugal25. El 1 de enero de 1986, despus de la correspondiente ratica24 Para el largo proceso de integracin de Espaa en Europa y para las negociaciones de adhesin, entre otros muchos, vase Bassols, 1995; y Crespo MacLennan, 2004. Como sealar Bassols, protagonista de esas negociaciones en su primera fase: Nuestra incorporacin a Europa no fue el premio automtico a nuestra conducta democrtica; fue una confusa historia de intereses polticos, econmicos y hasta electoralistas. () Ni siquiera los riesgos que represent para nuestra democracia el 23-F conmovieron decisivamente a una Europa que haca framente el clculo del peso de la agricultura, las patentes, la industria o el IVA (Bassols, 1995: 3). 25 El Tratado de Adhesin, un texto muy breve, contiene la disposicin de adhesin a la Comunidad Econmica Europea (CEE) y a la Comunidad Europea de la Energa Atmica (EURATOM), que son las nicas Comunidades que requieren este procedimien-

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cin de los Estados miembros, ambos pases pasaban a ser miembros comunitarios. Con ello se cerraba un captulo fundamental en la denicin de la poltica exterior de Espaa, se armaba plenamente la dimensin europea, se pona n a ciento cincuenta aos de aislamiento respecto de Europa y se reforzaba el despliegue de la poltica exterior en otros escenarios, como Amrica Latina y el Mediterrneo. Culminaba no solo una aspiracin histrica de Espaa, sino tambin el ms largo, hasta entonces, de los procesos de ampliacin mantenidos por las Comunidades con un futuro Estado miembro. En total haban pasado veintitrs aos desde que, en 1962, la Espaa franquista present la primera solicitud de asociacin, que nunca obtuvo respuesta. Los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, desde su adhesin a la Europa comunitaria participarn activamente en la vida de las Comunidades, mediante una ambiciosa poltica europea26, apostando decididamente por el proyecto de construccin poltica de Europa, y contribuyendo signicativamente a los avances que supondrn el Acta nica Europea de 1986 y el Tratado de la Unin Europea (UE) de 1992. El 1 de enero de 1989, Espaa asumir, por primera vez, la presidencia de la Comunidad. A lo largo de la misma se incidi de forma especial en el logro de una Carta Social Europea y en la Unin Econmica y Monetaria. En el Consejo Europeo, celebrado en Madrid los das 26 y 27 de junio, se logr la aprobacin de la propuesta presentada por la presidencia espaola de poner en marcha la Unin Econmica y Monetaria a partir del 1 de junio de 1990. Respecto de la Carta Social Europea, a pesar de las intensas gestiones espaolas, no se logr la unanimidad necesaria, adoptndose una declaracin de objetivos sin carcter vinculante27. En la Cumbre de Dubln, celebrada en junio de 1990, el presidente del Gobierno espaol insisti en su idea de un estatuto de ciudadana europea.
to para su ampliacin. La adhesin a la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA) se realiz por simple decisin del Consejo de Ministros comunitario. El Acta de Adhesin, que es parte integrante del Tratado, contiene las disposiciones que determinan la adhesin y regulan el proceso transitorio. 26 Para un consideracin ms amplia de la poltica europea de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, vase, especialmente, Barb, 1999. 27 Como destaca Esther Barb, el balance de la primera presidencia espaola fue positivo desde muchos puntos de vista: Se incorpor la peseta al SME; se demostr la capacidad tcnico-administrativa del pas, aprovechndose la ocasin para modernizar y racionalizar el Ministerio de Asuntos Exteriores; el Consejo Europeo de Madrid dio impulso poltico a varios temas importantes en la agenda europea (la UEM, la solucin al conicto de Oriente Prximo); el gobierno espaol reforz su coordinacin con Francia, a travs del papel otorgado a la troika (Grecia-Espaa-Francia), etc. (Barb, 1999: 24). 206

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En el proceso de aprobacin del Tratado de la UE, la participacin del gobierno socialista en el Consejo Europeo de Maastricht, celebrado el 9 y 10 de diciembre de 1991, fue igualmente importante, destacando las propuestas espaolas relativas a la ciudadana europea, a la cohesin econmica y social y al impulso a una poltica exterior y de seguridad comn. Los problemas que surgirn con la raticacin del Tratado de la UE, abordados en el Consejo Europeo extraordinario de Birmingham y puestos en vas de solucin en el Consejo Europeo de Edimburgo, de diciembre de 1992, sirvieron para que Felipe Gonzlez lograra la aprobacin del mantenimiento de los compromisos de la UE, la ampliacin de la misma a Noruega, que nalmente no entrara, Suecia, Finlandia y Austria, y el incremento del presupuesto comunitario, con especial atencin al aumento de los fondos estructurales y la puesta en marcha del Fondo de Cohesin, que beneciaba a los pases menos ricos, especialmente a Espaa. Paralelamente, al raticar el Tratado de la UE, que entr en vigor el 1 de noviembre de 1993, Espaa se j el objetivo de ponerse en condiciones, a travs de un Plan de Convergencia, de formar parte del primer grupo de pases miembros que realizasen la Unin Econmica y Monetaria plena. El resultado de esta poltica europea ser el aanzamiento de Espaa como potencia dentro de la UE. En el reparto de carteras que se produjo con ocasin de la constitucin de la nueva Comisin Europea, en octubre de 1994, los dos comisarios espaoles volvern a asumir responsabilidades signicativas de cara a la construccin europea y en materia de relaciones exteriores. En concreto, el socialista Manuel Marn, ser nombrado de nuevo vicepresidente de la Comisin, ocupndose de las relaciones con Amrica Latina, los pases del Mediterrneo y Asia, reas las dos primeras de especial importancia para Espaa, que hasta entonces haba desempeado el popular Abel Matutes28. El 1 de julio de 1995, en plena crispacin poltica interna como consecuencia de los ataques del PP y de determinados medios de comunicacin al gobierno socialista por los casos de corrupcin y el GAL, Espaa asume de nuevo la presidencia de la UE, dando un importante impulso a la mayor parte de los retos europeos. El Consejo Europeo, celebrado en Madrid el 15 y 16 de diciembre de 1995, sirvi para poner la rbrica a toda una serie de cuestiones decisivas para el futuro de la UE29.
28 Abel Matutes ser nombrado comisario de Transportes y Energa. Tanto Marn como Matutes eran ya comisarios. El primero desde 1986, como vicepresidente de la Comisin, habiendo desempeado distintas carteras en la misma. El segundo, desde 1988, como comisario responsable de las relaciones con los pases del Mediterrneo, Amrica Latina y Asia. 29 Para una consideracin ms amplia de los resultados de la presidencia europea, vase Barb, 1999: 99-110.

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En el plano de la profundizacin del proceso de integracin europea los principales logros de la presidencia espaola fueron la armacin de que la creacin de empleo constituye un objetivo prioritario de la UE y de sus Estados miembros; la aprobacin del escenario que permita el pase a la tercera fase de la Unin Econmica y Monetaria, con la puesta en marcha del Banco Central Europeo y de la moneda nica, que se denominar Euro y sustituir al Ecu; y la decisin de convocar la Conferencia Intergubernamental, el 29 de marzo de 1996, en Turn, con el n de proceder al establecimiento de las condiciones polticas e institucionales necesarias para adaptar la UE a las necesidades futuras, especialmente con vistas a la prxima ampliacin. En plano de las relaciones exteriores de la UE, los resultados fueron igualmente importantes, contribuyendo a reforzar el protagonismo internacional de la misma. En este punto destacan la Nueva Agenda Transatlntica y el Plan de Accin Conjunto UE-Estados Unidos, rmados el 3 de diciembre de 1995 en la Cumbre de Madrid, que reuni al presidente de Estados Unidos, Bill Clinton, al presidente espaol, Felipe Gonzlez, y al presidente de la Comisin Europea, Jacques Santer, y que supuso la apertura de un nueva etapa en las relaciones entre la UE y Estados Unidos, al consagrar una relacin privilegiada basada en la concertacin y la accin conjunta. La rma en Pars, el 14 de diciembre de 1995, del Acuerdo alcanzado en Dayton, que pona n a la guerra en la antigua Yugoslavia, vena a reconocer el importante esfuerzo europeo en la bsqueda de la paz en esa zona. Destaca, igualmente, la rma en Madrid, el 15 de diciembre de 1995, del Acuerdo marco Interregional entre la UE y el MERCOSUR, destinado a institucionalizar las relaciones entre ambos proceso de integracin, que supona una apuesta decisiva de la UE en Amrica Latina. En esta misma lnea se insertan, tambin, la rma en Madrid, el 18 de diciembre de 1995, de una Declaracin Conjunta sobre el Dilogo Poltico con Chile, que abra la puerta a un futuro Acuerdo de Asociacin entre ese pas y la UE; el impulso dado a la negociacin de una Acuerdo de Asociacin con Mxico; y las conversaciones exploratorias con Cuba al objeto de favorecer una transicin pacca hacia la democracia. La Conferencia Euro-Mediterrnea, celebrada en Barcelona el 27 y 28 de noviembre de 1995, a propuesta espaola, con su Declaracin y su programa de trabajo, supuso la puesta en marcha por la UE de un nuevo modelo de relaciones con los pases mediterrneos30, que persegua hacer de
Los primeros pasos para la puesta en marcha por parte de la UE de una poltica mediterrnea hay que situarlos en la aprobacin de la Poltica Global Mediterrnea, en 1972, en la denominada Concertacin 5 + 5 (Espaa, Francia, Italia, Portugal y Malta
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esa regin una zona de paz, seguridad, estabilidad y libre comercio, a travs de nuevos instrumentos polticos de dilogo y cooperacin y mayores medios nancieros. A esta dinmica respondern tambin los Acuerdos de Asociacin suscritos con Tnez, Israel y Marruecos. Cabe destacar, igualmente, la rma, el 4 de noviembre de 1995, del Convenio revisado de Lom IV entre las UE y los pases de frica, Caribe y Pacco (ACP), que sirvi para consolidar la asociacin entre ambas partes. En suma, como armara el presidente de la Comisin Europea, Jacques Santer, ante el Parlamento Europeo, reunido el 16 de enero de 1996 para analizar la presidencia espaola, el balance de la misma ha sido impresionante. En cuanto a una de las cuestiones pendientes en las relaciones bilaterales con los Estados miembros de las Comunidades Europeas, en este caso con el Reino Unido, los gobiernos socialistas trataron de desbloquear, como ya destacamos, el tema de Gibraltar con la mirada puesta no solo en la solucin de la cuestin de la soberana planteada por Espaa, sino tambin en la eliminacin de cualquier obstculo a la integracin en Europa. En este sentido, el gobierno socialista tom desde los primeros momentos la iniciativa, procediendo a la apertura de la verja para usos peatonales, el 15 de diciembre de 1982, con el n de crear un nuevo clima entre espaoles y gibraltareos, que facilitase la bsqueda de una solucin negociada a la reivindicacin espaola. Aunque el Reino Unido lo consider insuciente, reclamando el levantamiento total del cierre de comunicaciones, la medida tuvo consecuencias positivas. En noviembre de 1984, ambos gobiernos rmaron la Declaracin de Bruselas, que signicaba el libre trnsito de personas, vehculos y mercancas y el compromiso de entablar conversaciones sobre la cuestin de la soberana. Aunque posteriormente no habr avances signicativos en materia de soberana, debido a la cerrazn britnica, la Declaracin de Lisboa contribuy a la mejora de las relaciones hispano-britnicas y a que el Reino Unido diese luz verde a la entrada de Espaa en las Comunidades Europeas.

III.  LA POLTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA: OTAN Y RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS

El segundo reto en importancia al que tendr que dar respuesta el gobierno socialista ser el relativo a la denicin de la poltica de seguridad y defen+ Marruecos, Argelia, Tnez, Mauritania y Libia) y la Poltica Mediterrnea Renovada, adoptada en 1992. Desde sus mismos orgenes esta poltica estar fuertemente condicionada por el conicto rabe-israel. 209

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sa, que los gobiernos centristas no haban sido capaces de cerrar adecuadamente y que el PSOE, en la oposicin, lo haba planteado con ambigedad, marcado todava, como vimos, por importantes dosis de anti-atlantismo. La denicin de esta poltica en el plano internacional se plante, durante los gobiernos de Felipe Gonzlez, en tres lneas relacionadas, que hacan referencia a la Alianza Atlntica, a la relacin bilateral defensiva con Estados Unidos y a la Unin Europea Occidental (UEO). Las tres estaban en ntima relacin, por cuanto que en ltima instancia descansaban en la adopcin por Espaa de una posicin clara y denida respecto de la OTAN. En el xito nal de todo este proceso jugar tambin un papel no desdeable una parte sustancial de la oposicin, sobre la base del nuevo consenso que se va a generar a partir de la presentacin del Declogo sobre la poltica de Paz y Seguridad por Felipe Gonzlez ante el Congreso de los Diputados, el 23 de octubre de 1984. En lo que se reere a la UEO, el 14 de noviembre de 1988 Espaa pasaba a convertirse en miembro de la misma31, completndose su plena integracin en las instituciones europeas, incluida la defensiva. En esta misma lnea se inserta la decisin del Consejo de Ministros, el 10 de diciembre de 1993, de incorporar a Espaa al Euroejrcito.

III.1. La integracin en la Alianza Atlntica En relacin con la integracin en la Alianza Atlntica, el PSOE, cuando todava estaba en la oposicin, en el marco general de su rechazo por principio a la misma, haba planteado, primero, la celebracin de un referndum sobre la entrada y, despus, una vez se produce el ingreso en la misma, en mayo de 1982, la no integracin en la estructura militar y la celebracin de un referndum sobre la permanencia. De esta forma, cuando Felipe Gonzlez forma gobierno, a raz del triunfo en las elecciones de octubre de 1982, se encuentra con una situacin heredada, que era necesario claricar en todos sus trminos. Ante ello, el gobierno adopta inicialmente una posicin ambigua, que ya se haba empezado a manifestar en la campaa que haba realizado anteriormente en contra de la entrada en la Alianza Atlntica, con el eslogan OTAN, de entrada no, susceptible de distintas lecturas. De un lado, congela el proceso de incorporacin a la estructura militar de la OTAN. En esta lnea se inserta, como veremos al abordar las relaciones bilaterales con Estados Unidos, la rma con
31 Para una consideracin ms amplia del ingreso de Espaa en la UEO y de lo que supuso en aquellos momentos, vase Mangas, 1988-1989.

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ese pas de un Protocolo al Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin de julio de 1982, en el que se establece que ninguna disposicin del mismo prejuzga la integracin de Espaa en la estructura militar de la OTAN. De otro lado mantiene, aunque sin jacin de fecha alguna, la promesa electoral de celebracin de un referndum para dilucidar la permanencia en la Alianza Atlntica. Se articula, en consecuencia, en relacin a la OTAN una estrategia de ambigedad calculada, a travs de la cual el gobierno socialista trata de ganar tiempo, sin de momento pronunciarse claramente sobre la cuestin. Esta estrategia responda no solo a la existencia de una mayora de la opinin pblica espaola contraria a la OTAN, sino sobre todo a la fuerte divisin de opiniones que exista en el seno del PSOE al respecto. El gobierno de Felipe Gonzlez era plenamente consciente de que la celebracin del referndum pasaba previamente por un proceso de informacin y de debates parlamentario y en la opinin pblica, y por una claricacin de los intereses estratgicos y defensivos de Espaa en su aportacin a la seguridad occidental. Desde esta perspectiva, a lo largo de los dos primeros aos de la legislatura, el gobierno, teniendo en cuenta los intereses de seguridad y defensa en juego, la experiencia adquirida en los rganos de la Alianza Atlntica, la marcha del proceso de adhesin a las Comunidades Europeas, que indirectamente pesar en el reposicionamiento socialista sobre la OTAN, y la propia evolucin poltica que experimenta el PSOE, elabor un proyecto global de poltica de paz y seguridad. Sus principios inspiradores sern atender adecuadamente a los intereses nacionales, que permitan a la vez una contribucin ecaz de Espaa a la paz y la distensin, completar el proceso de incorporacin de Espaa a Europa y Occidente, mediante su participacin en la seguridad colectiva, y superar la divisin existente en este tema en la sociedad espaola, entre los partidos polticos parlamentarios y en el propio PSOE. El 23 de octubre de 1984, Felipe Gonzlez presentar en el Congreso de los Diputados, en el marco del Debate sobre el estado de la Nacin, lo que se llamara el Declogo de Paz y Seguridad, que pona n a la estrategia de ambigedad calculada seguida hasta entonces32. Se trataba de una propuesta que contena las bases programticas de una poltica basada en el consenso en torno a la poltica de seguridad y defensa de Espaa33. Los pun32 Para la evolucin de la posicin del PSOE en relacin a la Alianza Atlntica, vase Yez-Barnuevo, 1984a. 33 Para una exposicin ms detallada del debate sobre la poltica de paz y seguridad espaolas en ese periodo, vase Alonso Zaldvar, 1987; Herrero de Min, 1987; Aguirre, 1987; y Grasa, 1988 y 1989a. Para la gestacin de esta poltica, vase Morn 1990: 23-37, 270-273, 345-349, 369-375.

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tos de la misma eran: 1) continuidad en la participacin de Espaa en la Alianza Atlntica; 2) no incorporacin a la estructura militar integrada de la misma; 3) mantenimiento de la relacin bilateral con Estados Unidos, pero con una progresiva disminucin de la presencia militar; 4) no nuclearizacin del territorio espaol; 5) posible rma en el futuro del Tratado de No Proliferacin Nuclear; 6) deseo de que Espaa participe en la UEO, en cuanto nica organizacin europea con competencias en defensa; 7) reivindicacin de Gibraltar, en funcin, entre otras razones, de la pertenencia de Espaa a la Alianza Atlntica; 8) protagonismo de Espaa en la Conferencia de Desarme y presentacin de la candidatura espaola al Comit de Desarme de las Naciones Unidas; 9) estrechamiento de las relaciones bilaterales con otros pases de Europa Occidental en materia de cooperacin defensiva; y 10) elaboracin del Plan Estratgico Conjunto34. Los principios que inspiran este Declogo hay que entenderlos, tambin, en la idea que Felipe Gonzlez tena de la construccin europea, que consideraba como un proceso y un proyecto necesariamente global, que comprenda inseparablemente tanto los aspectos polticos, econmicos, sociales y culturales como los aspectos de defensa y seguridad35. En esta misma intervencin parlamentaria, el presidente del Gobierno propondr la celebracin de un debate parlamentario sobre el tema, con vistas a la consecucin de un consenso, y la comunicacin a la opinin pblica de una amplia informacin que permitiese a los ciudadanos denirse sobre la permanencia de Espaa en la OTAN. Finalmente, anunciar la celebracin de un referndum sobre la cuestin para principios de 1986. Culminaba con esta apuesta por la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica un cambio muy signicativo en las posiciones mantenidas por los socialistas no solo anteriormente en la oposicin, contrarias a la OTAN, sino tambin durante los dos primeros aos de gobierno socialista, caracterizados, como hemos visto, por una ambigedad calculada en relacin al tema. En este cambio, que expresa la progresiva moderacin del discurso socialista, inuirn toda una serie de factores que van desde el rodaje en materia de poltica exterior y un ms exacto conocimiento de los intereses de seguridad y defensa de Espaa, hasta la toma de conciencia de los costes polticos y econmicos que supondra la salida de la OTAN en un mundo an bipolar y de Guerra Fra, como el impacto negativo que esa salida
Para el texto del Declogo de Paz y Seguridad, vase Arenal y Aldecoa, 1986: 246-250. 35 Vase Yez-Barnuevo y Vias, 1992: 96-99.
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poda tener en la recta nal de las negociaciones para la adhesin a las Comunidades Europeas36. El anunciado debate parlamentario sobre la poltica de paz y seguridad tiene lugar el 4 y 5 de febrero de 1986. Este ltimo da, el Congreso de los Diputados, a propuesta del gobierno, aprueba la convocatoria del referndum sobre la permanencia de Espaa en la OTAN. En el debate el gobierno propone a la opinin pblica que se pronuncie favorablemente en relacin a la permanencia en la OTAN con tres condiciones, que sern la no integracin en la estructura militar integrada, la no nuclearizacin del territorio espaol y la reduccin progresiva de la presencia militar de Estados Unidos37. Con ello se acentuar el debate en el terreno de la opinin pblica, ponindose de maniesto los riesgos de que pueda triunfar el no, con la situacin de crisis poltica que ello supondra para el gobierno de Felipe Gonzlez38. El 12 de marzo de 1986 se celebra el referndum, producindose un voto mayoritario del pueblo espaol en favor de la permanencia en la Alianza Atlntica, a pesar de que desde la izquierda se recomendaba el no y desde el centro y la derecha la abstencin o la libertad de voto39. Lo ms llamativo
36 Este cambio lo explica el propio presidente del gobierno, Felipe Gonzlez: Me tom dos aos, 1983 y 1984, y despus de dos aos de conocer la Alianza, de estudiar los problemas por dentro, propuse una postura de defensa, el llamado Declogo. Creo que los intereses de Espaa se deenden mejor permaneciendo en la Alianza. Nuestra anterior valoracin sobre la Alianza y sobre su funciona miento no era correcta (Entrevista en El Pas, 17 de noviembre de 1985). 37 El Boletn Ocial del Estado del 7 de febrero de 1986 publica el Real Decreto 214/1986, por el que se somete a Referndum de la Nacin la decisin poltica del gobierno en relacin con la Alianza Atlntica. Se dice textualmente: El gobierno considera conveniente para los intereses nacionales que Espaa permanezca en la Alianza Atlntica, y acuerda que dicha permanencia se establezca en los siguientes trminos: l) La participacin de Espaa en la Alianza Atlntica no incluir su incorporacin a la estruc tura militar integrada. 2) Se mantendr la prohibicin de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio espaol. 3) Se proceder a la reduccin progresiva de la presencia mili tar de los Estados Unidos en Espaa. La pregunta del referndum se formula como sigue: Considera conveniente para Espaa permanecer en la Alianza Atlntica en los trminos acordados por el Gobierno de la Nacin?. 38 Previamente a la convocatoria del referndum, dados los interrogantes existentes en cuanto al resultado y las consecuencias que podan derivarse de un no en el mismo en el escenario de Guerra Fra que caracterizaba en aquellos momentos al escenario internacional, Felipe Gonzlez recibi fuertes presiones internacionales, especialmente de Estados Unidos, incluso de determinados sectores del propio PSOE, contrarios por principio a la OTAN, para que no procediese a su convocatoria. 39 Los resultados del referndum sobre la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica, celebrado el 12 de marzo de 1986, fueron los siguientes: votos a favor: 9.054.509 (52,49%); votos en contra: 6.872.421 (39,84%); votos en blanco: 1.127.673 (6,53%); votos nulos: 191.855 (1,11%); nmero total de electores: 29.025.494.

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fue que Manuel Fraga Iribarne, lder de Alianza Popular, el partido representativo de la derecha, decidido partidario de la OTAN, llamase, por razones exclusivamente oportunistas, a la abstencin con el n de debilitar las posiciones del gobierno socialista. A partir de ese momento, se recuperar el consenso tcito como base de la poltica exterior, inicindose un proceso a travs del cual el gobierno ir concretando, dentro de los lmites establecidos en el referndum, los detalles de la participacin en la Alianza Atlntica40, supeditados de alguna forma a la conclusin con xito de las difciles negociaciones para la renovacin del Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin con Estados Unidos. La aprobacin de las directrices generales para la contribucin militar espaola seguir un largo camino, desde que en octubre de 1986 se present el Memorandum espaol que contena los principios generales41. La aceptacin de la estrategia de la Alianza Atlntica, incluida la disuasin nuclear, hecha pblica por Felipe Gonzlez a principios de marzo de 1988 en la Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de la OTAN, y el establecimiento de una nueva estructura operativa de las fuerzas armadas espaolas, que tiene lugar en mayo de 1988, permitirn cerrar denitivamente este captulo. Finalmente, el 1 de diciembre de 1988, el Comit de Planes de Defensa de la Alianza Atlntica aprueba las directrices generales de la contribucin militar espaola. Posteriormente, el Consejo Atlntico, en su reunin del 8 y 9 de diciembre en Bruselas, tom nota de las mismas. Con ello conclua la parte del proceso con carga poltica, quedando solo pendientes con40 Las caractersticas bsicas del modelo de participacin de Espaa en la Alianza Atlntica fueron las derivadas de las comunicaciones ociales que los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa dirigen a sus homlogos de la Alianza y al secretario general de la misma, el 14 de marzo de 1986. stas se resumirn en: (a) la no incorporacin a la estructura militar integrada; (b) la no nuclearizacin del territorio espaol; (c) la reduccin progresiva de la presencia militar norteamericana, y (d) la reivindicacin de Gibraltar. Las caractersticas complementarias del modelo de participacin sern consecuencia de los Principios Generales de la Participacin en la Alianza, aprobados el 20 de mayo de 1986 por el Consejo Atlntico. stas fueron: (a) la participacin poltica en el Consejo Atlntico y sus rganos subsidiarios; (b) la participacin en el Comit de Planes de Defensa y en el Comit Militar, y (c) la participacin en el Grupo de Planes Nucleares, que se estimaba compatible con la no nuclearizacin. 41 El 18 de enero de 1988, el embajador espaol ante la Alianza Atlntica hizo entrega al secretario general de una carta en la que el Gobierno expona de forma detallada las directrices generales. En la misma se concretaban las misiones espaolas en la OTAN: 1) Defensa del territorio espaol. 2) Operaciones navales y areas en el Atlntico Oriental. 3) Control del Estrecho y de sus accesos. 4) Operaciones navales y areas en el Mediterrneo Occidental. 5) Control y defensa del espacio areo en la zona de responsabilidad espaola y cooperacin en las adyacentes. 6) Utilizacin del territorio espaol como plataforma plurifuncional de retaguardia.

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creciones tcnico-militares, que se denirn a travs de diversos acuerdos de coordinacin42. Con ello culminaba, de momento, la denicin de la aportacin defensiva de Espaa a la Alianza Atlntica, mantenindose, en base a una interpretacin muy exible, la no incorporacin a la estructura de mandos militares y la no nuclearizacin, con el n de cumplir los trminos del referndum. La eleccin, el 5 de diciembre de 1995, de Javier Solana, hasta entonces ministro de Asuntos Exteriores, como secretario general de la OTAN, vendr a poner de maniesto el papel que Espaa, con los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, asuma en la poltica de seguridad y defensa occidental. El cambio en el escenario internacional a partir de 1989, con el nal de la bipolaridad y el derrumbamiento de la Unin Sovitica y el bloque comunista, obligar a la OTAN a abrir un proceso de redenicin de su concepto estratgico y de la estructura de mandos militares, participando los gobiernos socialistas en ese proceso, que solo culminar, como veremos, con el gobierno popular de Jos Mara Aznar, surgido de las elecciones de 1996, a travs de la plena incorporacin en la estructura militar integrada de la Alianza Atlntica, con el consenso del PSOE. En el xito nal de todo este proceso jugar un papel no desdeable, a partir del referndum, el consenso tcito que sobre las lneas bsicas de la poltica de seguridad y defensa que existi entre el PSOE y Alianza Popular, primero, y el PSOE y el Partido Popular, ms tarde, hasta 2002.

III.2. El nuevo Convenio Defensivo con Estados Unidos Con relacin a la cooperacin bilateral defensiva con Estados Unidos, otro de los captulos clave de la poltica exterior, los gobiernos socialistas, superados los recelos existentes respecto del papel de ese pas en el mundo, van a proceder a replantear la relacin subordinada que vena del franquismo, tratando de establecer una relacin de aliados, equilibrada y respetuosa con los intereses espaoles, en el nuevo contexto de la pertenencia de Espaa a la Alianza Atlntica. El resultado ser el establecimiento de unas excelentes relaciones en todos los mbitos y niveles, armando un atlantismo sin alineamientos incondicionales con Estados Unidos, que pudieran menoscabar los intereses espaoles43.
Para una consideracin ms amplia de la negociacin, vase Ojeda, 1989. Como seala Duran i Lleida: La poltica de Felipe Gonzlez, basada en su europesmo, en sus buenas relaciones con Amrica Latina y en la posicin estratgica de
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La ltima renovacin de los acuerdos se haba producido con el gobierno de Calvo-Sotelo, el 2 de julio de 1982, rmndose un nuevo Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin, una vez haba quedado despejada momentneamente la cuestin de la incorporacin de Espaa a la OTAN. Con todo, como se ha apuntado, la autorizacin del Congreso de los Diputados para su raticacin solo se producir el 20 de abril de 1983, como consecuencia del nuevo gobierno socialista, entrando en vigor el 14 de mayo, despus de que el gobierno de Felipe Gonzlez negociase y rmase con Estados Unidos, el 24 de febrero de 1983, un Protocolo adicional al Convenio, destinado a aclarar que ste no prejuzgaba la integracin en la estructura militar de la OTAN. Sin embargo, como hemos visto, enseguida cambia el escenario en el que se planteaba la denicin de la poltica de seguridad y defensa de Espaa. La presentacin por el presidente del Gobierno del Declogo de Paz y Seguridad, en octubre de 1984, el referndum de marzo de 1986 sobre la permanencia en la Alianza Atlntica, que estableca como condiciones la reduccin de la presencia militar de Estados Unidos en territorio espaol y la no nuclearizacin, y la puesta en prctica del modelo de participacin en la OTAN, unidos al ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas, eran hechos que obligaban por s solos a replantear los trminos de esa relacin bilateral. Adems, el triunfo del s en el referndum sobre la permanencia en la Alianza Atlntica, con las condiciones que se establecan en el mismo, proporcionaba al gobierno socialista una fortaleza en la negociacin con Estados Unidos, que nunca haba existido anteriormente. De esta forma, cuando en 1985 se plantea la renovacin del Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin del 2 de julio de 1982, el gobierno socialista jar claramente la necesidad de establecer sobre nuevas bases la relacin defensiva con Estados Unidos. Las negociaciones se inician el 10 de julio de 1986, sucedindose a lo largo de ese ao y de 1987 distintas rondas negociadoras, que no logran un acuerdo, ante la exigencia espaola de que se produzca una reduccin sustancial de la presencia militar estadounidense y la negativa norteamericana a acceder a las exigencias espaolas. En esta situacin, el 10 de noviembre de 1987, el gobierno socialista comunica a Estados Unidos que ha decidido, en uso de la facultad prevista en el Convenio, no prorrogar la vigencia
Espaa en el tablero mediterrneo, permitieron alcanzar una excelente relacin con la primera potencia, al mximo nivel, pero sin la sumisin a los intereses norteamericanos que tendra lugar durante el segundo mandato de Jos Mara Aznar (Duran i Lleida, 2009: 330). 216

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del mismo, que expirar el 14 de mayo de 1988. De esta forma, se estableca una fecha tope para alcanzar un acuerdo. Finalmente, despus de duras y difciles negociaciones, el 15 de enero de 1988 se alcanza un acuerdo de principio sobre el nuevo marco que va a sustituir al Convenio de 1982. En este acuerdo de principio se establece que continuar la presencia militar de Estados Unidos, pero en un marco nuevo, que cambia los trminos de la relacin bilateral defensiva. Estados Unidos, de acuerdo con las exigencias espaolas, acepta retirar los 72 F-16 del Ala Tctica de Combate 401, desplegada en la base de Torrejn de Ardoz. Adems, lo que igualmente es importante en orden a cambiar el sentido de la relacin bilateral, se transforma el alcance y naturaleza del Convenio, que ser exclusivamente defensivo y tendr una duracin de ocho aos. As, se excluyen del nuevo Convenio la asistencia militar y econmica en forma de donaciones o crditos, que suponan mantener una relacin subordinada, y se acuerda establecer en un convenio distinto la futura cooperacin en materia educativa, cultural y cientco-tcnica, que habr de basarse en frmulas nuevas y equitativas. Con todo, la negociacin concreta de los trminos del nuevo Convenio se alargar hasta el verano de 1988, sin que se alcance el acuerdo nal. Ello es debido a que el gobierno espaol exige, entre otros puntos, que se acepte por Estados Unidos la condicin establecida en el referndum de 1986, segn la cual se mantendr la prohibicin de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio espaol, y a que Estados Unidos quiere que queden claros los lmites y el modelo de la proclamada desnuclearizacin espaola. El acuerdo nal se logra en Nueva York, el 28 de septiembre de 1988, por el ministro de Asuntos Exteriores, Francisco Fernndez Ordez, y el secretario de Estado norteamericano, George Shultz. En l se recogen, con pequeos matices, las propuestas nales adelantadas por Espaa en julio de 1988, entre otras, la de que el gobierno espaol deber autorizar la introduccin, almacenamiento y transporte de armas nucleares en territorio espaol. Al mismo tiempo, introduciendo un matiz importante, se incluye la renuncia a solicitar informacin sobre el tipo de armas a bordo de los buques. Todo ello supone que, si bien se mantiene la no nuclearizacin permanente o estable del territorio espaol, se deja abierta la puerta para una nuclearizacin transitoria de un puerto espaol. La rma del Convenio sobre Cooperacin para Defensa se producir en Madrid el 1 de diciembre de 1988, entrando en vigor el 4 de mayo de 1989. Con este Convenio se cerraba todo un captulo de la poltica exterior espaola, que se haba iniciado con el franquismo, en 1953, y que se haba basado en una relacin con Estados Unidos viciada desde sus mismos orgenes.
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Las principales caractersticas de este Convenio, adems de las ya destacadas, son: (a) su carcter estrictamente defensivo; (b) la adopcin de un modelo de relacin similar a la que mantena Estados Unidos con sus otros aliados europeos y, en consecuencia, el establecimiento de una relacin ms equilibrada, propia realmente de aliados; (c) la reduccin de efectivos e instalaciones militares de Estados Unidos en territorio espaol44; (d) el establecimiento de un nuevo marco jurdico, que refuerza el protagonismo espaol en la gestin y control de las bases e instalaciones militares y en lo que se reere al estatuto de las fuerzas armadas de Estados Unidos; y (e) la extensin de su duracin a ocho aos, a efectos de dotarle de mayor estabilidad45. El nuevo Convenio supondr la normalizacin de las relaciones con Estados Unidos, introduciendo un nuevo marco jurdico que aadir estabilidad y claricar la cooperacin defensiva entre ambos pases y posibilitar una relacin ms equilibrada y slida. Los tres aos de negociacin para la rma del Convenio, desde diciembre de 1985 hasta diciembre de 1988, sirvieron para que se produjese un contraste y acomodacin de los intereses y percepciones mutuas, que no haba existido antes y que se dejar notar positivamente en el futuro de las relaciones bilaterales. El nuevo clima que a partir de esos momentos presidir las relaciones entre ambos pases se manifest en la rma, el 7 de julio de 1989, del Convenio de Cooperacin Cultural y Educativa y, especialmente, en el encuentro de Felipe Gonzlez con el presidente George Bush, con ocasin de su visita a Washington los das 18 a 20 de octubre de ese mismo ao. Normalizacin plena de las relaciones bilaterales que se puso igualmente de maniesto en el nuevo encuentro entre ambos mandatarios, celebrado en Washington el 2 de abril de 1992, que inauguraba una nueva etapa de contactos peridicos entre ambos pases al ms alto nivel. El excelente estado de las relaciones se expresar tambin con la administracin Clinton, en el encuentro en Washington, el 6 de diciembre de 1993, entre Felipe Gonzlez y Bill Clinton y en la visita de este ltimo a Madrid, el 2 de diciembre de 1995, con el n de rmar la Nueva Agenda Transatlntica y el Plan de Accin Conjunto entre Estados Unidos y la UE. La rma del Convenio con Estados Unidos, el 1 de diciembre de 1988, unido a la aprobacin por el Comit de Planes de Defensa de la Alianza
44 Los aspectos ms importantes en este punto son la reduccin de los efectivos militares, desde un tope mximo de 12.545 a 8.131, y la retirada en tres aos de los 72 F-16 del Ala de Combate 401 desplegados en Torrejn de Ardoz. 45 Para una consideracin ms amplia, entre otros, vase Cajal y Snchez Rodrguez, 1989; Cajal, Miralpeix y Prez Giralda, 1989; Prez Gonzlez, 1989; Grasa, 1989b; y Vias, 2003: 495-505.

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Atlntica de la contribucin militar espaola, en la misma fecha, lo que pone de maniesto la relacin existente entre ambos temas, supondrn, como ya vimos, la denicin de la poltica de seguridad y defensa de la Espaa democrtica y el nal de la transicin en materia de poltica exterior46. Supondrn tambin un posicionamiento claramente atlntico-occidental de Espaa y un rme compromiso con los valores y los intereses occidentales. Todo ello se pondr de maniesto, entre otros hechos, en 1991, en la participacin de Espaa en la fuerza multinacional, dirigida por Estados Unidos, bajo mandato de Naciones Unidas, en la primera guerra del Golfo contra Iraq, con el n de liberar a Kuwait, y en la participacin activa de Espaa en las distintas fases del conicto en Bosnia-Herzegovina. Como sealar ngel Vias, cuando el PSOE fue derrotado en las legislativas de 1996, las relaciones con los Estados Unidos estaban en su mejor momento, sin sombra de automatismos o de subordinacin y con un margen de maniobra espaol ya establecido y aceptado. Una situacin, en realidad, sin precedentes y con el modelo de disuasin franquista arrojado al basurero de la historia (Vias, 2003: 472).

IV. LA POLTICA MEDITERRNEA

Paralelamente a la integracin en Europa y a la denicin de la poltica de seguridad y defensa, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez desarrollarn tambin las otras dos dimensiones clave de la poltica exterior espaola, la mediterrnea y la iberoamericana47. El Norte de frica y el Prximo Oriente fueron objetivos de los gobiernos socialistas, no solo en el caso del Magreb, especial por la importancia de los intereses estratgicos, polticos y econmicos en juego y por la urgente necesidad de normalizar plenamente las difciles relaciones con Marruecos y Argelia, sino igualmente por lo que una poltica exterior activa en la regin, muy en concreto en Oriente Prximo, supona en cuanto expresin de una nueva poltica exterior, comprometida con la paz y la seguridad internacionales. El in46 Carlos Alonso Zaldvar y Manuel Castells sealan acertadamente a este respecto: Recapitulando se podra decir que, en materia de seguridad, Espaa emergi a la democracia con condicionamientos y sin poltica. Poco a poco fue desarrollando respuestas a sus principa les problemas de seguridad. Algunas de stas resultaron muy polmicas pero, a la hora de la verdad, la poltica de paz y seguridad elaborada pas las pruebas (Alonso Zaldvar y Castells, 1992: 215). 47 Dado que analizaremos posteriormente en profundidad la poltica iberoamericana, ahora solo consideraremos la mediterrnea.

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greso de Espaa en las Comunidades Europeas proporcionar una importante plataforma y cobertura a esta poltica mediterrnea. De hecho, solo a partir de ese ingreso, con la europeizacin que ello supondr de la poltica mediterrnea, y tras el reconocimiento del Estado de Israel, que abra las puerta a un protagonismo real en la regin, puede decirse que la poltica mediterrnea de Espaa pasar a ser una poltica activa e inuyente en la misma, ms all de la poltica especca desarrollada respecto del Magreb. En el caso del Oriente Prximo, la primera dicultad para el desarrollo de una poltica activa resida en el no reconocimiento de Israel, que impeda cualquier intento de protagonismo en el conicto rabe-israel. Un reconocimiento que debera producirse sin deteriorar las buenas relaciones con los pases rabes y sin perjudicar las reivindicaciones palestinas. De esta forma, el 17 de enero de 1986, Espaa estableci relaciones con Israel, al mismo tiempo que se comprometa a elevar a la categora de embajada la representacin diplomtica de la Organizacin para la Liberacin de Palestina (OLP). Sobre esa base se procedi, en el marco de las resoluciones de Naciones Unidas, a tratar de armar un papel activo en la bsqueda de una solucin pacca y duradera al conicto rabe-israel. El reconocimiento internacional del papel espaol en la regin y la plasmacin del xito de la poltica global hacia la misma articulada por los gobiernos socialistas, se producir con la celebracin en Madrid, del 30 de octubre al 3 de noviembre de 1991, de la primera Conferencia de Paz sobre el Oriente Prximo, que supona el inicio de las negociaciones directas entre rabes e israeles y abra un proceso que, desafortunadamente, todava hoy no ha producido los frutos deseados. La invasin y anexin de Kuwait por Iraq, en agosto de 1990, y la guerra del Golfo, en enero de 1991, tambin implicaron a Espaa en los conictos de la regin. Las bases espaolas, bajo la preceptiva autorizacin, fueron claves en el xito, primero, del despliegue militar de Estados Unidos y, despus, en la guerra. Adems, el gobierno socialista, en coordinacin con la OTAN y la UEO, en el marco de la fuerza multinacional dirigida por Estados Unidos, envi una fragata y dos corbetas a la zona, con el n de colaborar en el bloqueo naval impuesto a Iraq por las Naciones Unidas. El gobierno justic esa participacin en el cumplimiento de las resoluciones de las Naciones Unidas y en el restablecimiento de la legalidad internacional. En el Magreb, regin clave para la poltica exterior espaola, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, conscientes de la trascendencia de los intereses de todo tipo en juego en esa regin, de las interdependencias existentes y, por consiguiente, de la necesidad de superar las tensiones y problemas que afectaban a las relaciones bilaterales con Marruecos y
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Argelia, como consecuencia principalmente, aunque no solo, de la cuestin del Shara Occidental, trataron de desarrollar tambin una poltica global respecto de ambos pases que, al mismo tiempo que contribuyese a la estabilidad e integracin de la zona, al desarrollo econmico y a la estabilidad poltica y social, mediante la cooperacin, tanto en trminos bilaterales como, a partir del ingreso en las Comunidades Europeas, en trminos comunitarios, y a normalizar las relaciones bilaterales, sirviese tambin para defender adecuadamente los importantes intereses espaoles en la misma. Esta clara apuesta por la estabilidad de esos pases y por la defensa de los intereses espaoles debilitar, en el caso de esta dimensin de la poltica exterior, la defensa de la democracia y los derechos humanos, que caracterizar, como hemos visto, la accin exterior de los gobiernos socialistas, introduciendo una constante en la misma en lo que se reere a las relaciones con el Magreb, que con matices llegar hasta nuestros das. La poltica global puesta en marcha por los gobierno de Felipe Gonzlez en el Magreb supona superar las polticas seguidas hasta entonces, primero, de equilibrio o de compensacin respecto de Marruecos y Argelia, aplicadas por los gobiernos de Surez, que haban tratado de aprovechar las rivalidades existentes entre ambos pases, y, despus, la poltica de alineamiento con Marruecos, puesta en marcha por el gobierno de Calvo-Sotelo, que solo haba incrementado la inestabilidad en la regin y en las relaciones bilaterales, con las consecuencias negativas para los intereses de Espaa48. Se trat, en denitiva, de poner en marcha una nueva poltica, de neutralidad activa en la regin, basada en la conformacin de un colchn de intereses, que permitiera encapsular las posibles crisis que pudieran surgir en las relaciones bilaterales, de forma que las mismas no afectasen el conjunto de las relaciones (Hernando de Larramendi y Ma, 2009a: 11-12). Esta nueva poltica de los gobiernos socialistas, aunque no estuvo exenta de vacilaciones, permiti una signicativa mejora en las relaciones con Marruecos y Argelia, estabilizando las relaciones con dichos pases y reduciendo prcticamente al mnimo las crisis con los mismos. En el caso de Argelia se tradujo en la rma de importantes acuerdos econmicos y de cooperacin que, entre otros logros, garantizaban el apro48 Para una consideracin ms amplia de las polticas seguidas respecto del Magreb por los gobiernos centristas y por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, entre otros, vase Hernando de Larramendi y Nez Villaverde, 1996: 59-65; Gonzlez del Mio, 2005: 76-93, 101-109; Lpez Garca, 2007a; Lpez Garca y Hernando de Larramendi, 2007; Hernando de Larramendi, Gnzalez Gnzalez y Azaola Piazza, 2009: 71-77; y Fernndez Molina, 2009: 38-41.

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visionamiento de gas, aunque incrementando notablemente la dependencia energtica de Espaa respecto de ese pas. En el caso de Marruecos, a pesar de los problemas que planteaban especialmente la reivindicacin de Ceuta y Melilla, el Shara Occidental y la pesca, tambin hubo una signicativa mejora en las relaciones, fundamentada en la articulacin de un nuevo modelo de relaciones bilaterales y en un ms tmido respaldo al Frente Polisario. Expresiones especialmente signicativas de este nuevo rumbo sern el inicio de las cumbres hispano-marroques, celebrndose la primera en Fez, en diciembre de 1990, y la rma de un Tratado de Amistad, Buena Vecindad y Cooperacin, el 4 de julio de 1991, el primero que se pona en marcha con un pas magreb (Gonzlez del Mio, 2005: 107). Este modelo, que estabilizar en una medida signicativa las relaciones, descansaba en el compromiso de ambas partes de plantear la solucin de cada contencioso en su mbito especco, procurando que no contaminara el conjunto de las relaciones bilaterales e incidiera en los dems contenciosos, aislando el tema de Ceuta y Melilla de las dems dimensiones bilaterales y situndolo en un plano muy secundario dentro de la agenda bilateral. Todo ello basado en una poltica que hua de los gestos teatrales y de las sobreactuaciones, especialmente respecto de Ceuta y Melilla, entendiendo que solo contribuiran a agravar los contenciosos existentes y a deteriorar las relaciones bilaterales. En relacin con el Shara Occidental, que continu gravitando en las relaciones con Marruecos y Argelia, el gobierno articul una poltica basada en el apoyo a las resoluciones de las Naciones Unidas respecto de ese territorio, lo que supona una clara apuesta por la celebracin de un referndum de autodeterminacin, al mismo tiempo que no se reconoca a la Repblica rabe Saharaui Democrtica. A esta mejora de las relaciones con Argelia y Marruecos contribuy, sin lugar a dudas, el ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas y la progresiva europeizacin de la poltica en la zona. De hecho, Espaa utiliz las instituciones y polticas comunitarias para impulsar las relaciones polticas y de cooperacin al desarrollo con los pases mediterrneos y, muy especialmente, con los del Norte de frica. Esta exitosa apuesta espaola se concretara especialmente en la celebracin de la Conferencia Euromediterrnea de Barcelona, el 27 y 28 de noviembre de 1995, con la asistencia de los pases miembros de las Comunidades Europeas y de la mayor parte de los pases mediterrneos. Su objetivo era garantizar la seguridad, la estabilidad y la cooperacin entre los pases de la regin. La dinmica abierta por esta Conferencia, denominada Proceso de Barcelona, contina presente en la actual Unin por el Mediterrneo, que tiene precisamente Barcelona como sede.
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V. LA POLTICA DE COOPERACIN AL DESARROLLO

Como ya se ha sealado, la poltica de cooperacin al desarrollo ha sido, junto con la defensa de la democracia y los derechos humanos, una de las marcas con las que los gobiernos democrticos han querido subrayar el senti do de la nueva poltica exterior de Espaa. El deseo de pasar de la re trica a la accin, reforzando la lnea inaugurada por los gobiernos centristas49, de hacer creble la poltica exterior, de avanzar en la articulacin de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, de conmemorar en adecuadas condiciones el Quinto Centenario, de dar respuesta a la participa cin en la prctica totalidad de los organismos multilaterales de coopera cin, y de hacer frente a los nuevos retos en la cooperacin al desarrollo, que se derivaban de una prxima integracin en las Comunidades Europeas, requera la puesta en marcha de acciones solidarias no solo en el plano poltico, sino igualmente en el plano econmico como forma de facilitar la solucin de los graves problemas de desarrollo existentes en los pases iberoamericanos y, en ltima instancia, asegurar la democracia y la paz. En este sentido, los gobiernos socialistas tratarn de racionalizar, incrementar y dar mayor ecacia a la poltica de cooperacin espaola, conscientes igualmente de su importancia como parte de la poltica exterior de Espaa. En concreto, ser a partir de 1985 cuando se aborde en profundidad por el gobierno socialista la racionaliza cin de la cooperacin espaola50. Dos sern las cuestiones clave a las que haba que dar respuesta. Una, la correspondiente a la organizacin, principios y objetivos de la cooperacin; otra, la que se refera a dotaciones y recursos presupuestarios. Respecto de la primera, solo en el tema de la aprobacin de una Ley de Cooperacin Internacional, prevista ya desde los tiempos de los go biernos
Las deciencias que presentaba la poltica de cooperacin que llevaron a cabo los gobiernos centristas fueron puestas de maniesto desde el primer momento por el gobierno so cialista, tanto en el seminario sobre La cooperacin internacional: aspectos institucionales y admi nistrativos, realizado en junio de 1983 por el Instituto Nacional de Administracin Pblica, como en la mocin sobre la cooperacin internacional de Espaa para el desarrollo, aprobada por el pleno del Senado el 3 de octubre de 1984, as como en el Informe del Senado sobre la Cooperacin Internacional Espaola (Senado, 1984). Paralelamente, durante esos aos se llevaron a cabo dos estudios de profundas consecuencias, como fueron el inventario de la cooperacin pblica es paola en Iberoamrica (Instituto de Cooperacin Iberoamericana, 1983), y la encuesta general, llevada a trmino por la Direccin General de Cooperacin Tcnica Internacional. Vase Valenzuela, 1989. 50 Para una consideracin ms detallada de este proceso, entre otros, vase YezBarnuevo, 1991; Jimnez Ugarte, 1991; Snchez Morn, 1991; Lpez Blanco, 1991; y Albuquerque, 1992.
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centristas, no se avanzar51. En los dems temas, el camino reco rrido ser, sin embargo, notable. Una primera iniciativa en el campo de la programacin, coordinacin, eje cucin y seguimiento, que servir de referencia para ulteriores desarrollos, fue el Plan Integral de Cooperacin con Centroamrica, elaborado en 1984, en lnea con el espritu de Contadora52. Este Plan sirvi de base para irradiar, con nuevos parmetros, la accin del Instituto de Cooperacin Iberoamerica na a toda Iberoamrica53. Con todo, el Plan Integral de Cooperacin con Centroamrica, por su es pecicidad en el marco de actuacin y contenido, tena un alcance limitado. Segua faltando un rgano adecuado de coordinacin y un ncleo conceptual y programtico de referencia que estableciese los principios, objetivos, meca nismos y medios de la poltica espaola de cooperacin al desarrollo. Al pri mer reto respondi la creacin, en 1985, de la secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica (SECIPI), y al segundo, la elaboracin, en 1986, del Plan Anual de Cooperacin Internacional (PACI) para 1987, al que seguiran nuevos planes todos los aos. En concreto, la creacin de la SECIPI54 va a suponer un impulso decisivo en orden a la coordinacin y racionalizacin de la cooperacin al desarrollo55.
Aunque la Direccin General de Cooperacin Tcnica Internacional prepar en 1984 un anteproyecto de Ley de Cooperacin, ste no lleg ni siquiera a pasar del umbral de la puerta del Consejo de Ministros. 52 Vase Casero, 1987; Angulo, 1987/1988; Iglesia-Caruncho, 1989; y Miralpeix, 1992. 53 Vase Valenzuela, 1992. 54 Real Decreto 1485/85, de 28 de agosto, por el que se determina la estructura orgnica b sica del Ministerio de Asuntos Exteriores (BOE de 28 de agosto de 1985), y Orden de 12 de mayo de 1986, que desarrolla el Real Decreto 1485/1985, de 28 de agosto (BOE de 19 de mayo de 1986). 55 Carmelo Angulo considera que con la creacin de la SECIPI, es la primera vez que se intenta conceptualizar y coordinar el esfuerzo de la cooperacin espaola (Angulo, 1988: 78). Esta se cretara de Estado, que ser reestructurada posteriormente, aparecer como el rgano encargado de la coordinacin de las actividades de la cooperacin in ternacional y de la formulacin de la poltica global de cooperacin. Agrupar bajo su competencia todas las unidades del Ministerio de Asuntos Exteriores que actuaban en el campo de la cooperacin, como eran la direccin general de Relaciones Econmicas Internacionales, la direccin general de Coopera cin Tcnica Internacional y la direccin general de Relaciones Culturales, as como los organismos autnomos, como el Instituto de Cooperacin Ibero americana y el Instituto Hispano-rabe de Cultura. Dependern, tambin, de la misma la Ocina de Cooperacin con Guinea Ecuatorial y la Comisin Na cional para la Conmemoracin del Quinto Centenario del Descubrimiento de Amrica. Sin embargo, esta estructura, al no deslindar con precisin las funciones que deberan cumplir las unidades del Ministerio de Asuntos Exteriores que actuaban en el campo de la cooperacin, ni inte grarlas en un marco unitario de competencias, tena todava un cierto carcter
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Esta estructura orgnica de la cooperacin al desarrollo se com plet, en 1986, con la creacin de la Comisin Interministerial de Cooperacin Internacional56, como rgano de apoyo a la coordinacin de la administracin en materia de cooperacin internacional y de la que formarn parte los ministe rios que ejecutan proyectos y programas de cooperacin y la propia SECIPI. Entre sus funciones ms relevantes estar la elaboracin del Plan Anual de Coo peracin Internacional (PACI), que integraba todos los programas que lleva a cabo la administracin y que haba de someter a la aprobacin del gobierno, pre viamente a la elaboracin de los Presupuestos Generales del Es57 tado . En el PACI aparecan reejadas no solamente las dotaciones presupuestarias (previ siones) por cada departamento de la administracin y su distribucin geogrca, sino tambin las Lneas Directrices de la Poltica de Cooperacin al Desarro llo. El Consejo de Ministros, por Acuerdo de 18 de diciembre de 1987, apro b estas lneas con la denominacin de Lneas Directrices de la Poltica Espa ola para la Cooperacin al Desarrollo. En las mismas se sealaba que la cooperacin internacional para el desarro llo responda, ms all de las rentabilidades de distinto orden que de la misma pudieran derivarse para Espaa, a un deber tico de solidaridad, establecindo se que se concedera atencin prioritaria no solo a las necesidades bsicas y al crecimiento econmico, sino tambin a la redistribucin de la renta, la justi cia social, la extensin cultural y el desarrollo institucional, de forma que se favorezca el sistema de libertades, el progreso y la justicia social en los pases beneciarios. Los PACI, que fueron perfeccionndose progresivamente, supusieron un importante paso en la racionalizacin de la cooperacin espaola, al mismo tiempo que permitieron sentar las bases para un adecuado seguimiento y evaluacin de esa cooperacin58. Cuestiones estas ltimas que consti-

provisional. Su objetivo principal era establecer polticamente dentro del organigrama del Ministerio de Asun tos Exteriores la esfera de la cooperacin internacional. 56 Real Decreto 451/1986, de 21 de febrero (BOE de 4 de marzo de 1986). 57 Ministerio de Asuntos Exteriores. Comisin Interministerial de Cooperacin Internacio nal, Plan Anual de Cooperacin Internacional (Previsiones para 1987), Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, s/f. El primer PACI se elabor en 1986 para su puesta en prctica en 1987. 58 En palabras del entonces secretario de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoam rica, Luis Yez-Barnuevo, el PACI constituye el instrumento esencial para coordinar las ac ciones de cooperacin del conjunto de la Administracin (...). Asimismo, el PACI constituye un gran paso adelante desde el punto de vista de la metodologa, porque implica, en cierta forma, tratar la identicacin, la formacin, ejecucin y posterior evaluacin de los programas y de los proyectos de cooperacin (Comparecencia ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Senado, DS/S, Comisin de Asuntos Exteriores, n. 100, 20 de abril de 1988, p. 3). 225

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tuan uno de los retos a los que tena que hacer frente la administracin espaola. El proceso de racionalizacin y reorganizacin de la cooperacin al desa rrollo culmin con la reestructuracin de la SECIPI59. La reorganizacin de los instrumentos orgnicos de la SECIPI responda a la ne cesidad de atender adecuadamente los objetivos de la cooperacin y, en especial, al deseo de potenciar la cooperacin con Iberoamrica, as como a la necesidad de incorporarse a los programas de la Comunidad Eu ropea de ayuda a los pases en vas de desarrollo. Lo ms novedoso de esta reestructuracin fue la creacin de la Agencia Es paola de Cooperacin Internacional (AECI) como organismo autnomo, adscrito al Ministerio de Asuntos Exteriores a travs de la SECIPI60. Este proceso de desarrollo de un marco institucional integrado que diese e cacia y coherencia a la cooperacin internacional se vio com plementado, en el caso de Iberoamrica, con la apertura de una densa red institucional de Ocinas Tcnicas de Cooperacin en los distintos pases iberoamericanos, cuyo objetivo era garantizar una ms es table y directa presencia en los pases receptores de ayuda. Finalmente, en este proceso de reorganizacin y racionalizacin de la co operacin internacional se insertar el nuevo marco convencional que los gobiernos socialistas pusieron en marcha desde 1988, especialmente con distintos pases ibe roamericanos. Se trataba de los tratados generales de cooperacin y amistad, suscritos con Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Uruguay y Venezuela, y de los denomina dos Programas Globales de Cooperacin o Protocolos Econmicos, suscritos con Bolivia, Ecuador y Honduras, que constituirn la columna vertebral de la nueva cooperacin espaola con Iberoamrica. Estos tratados, adems de suponer un notable esfuerzo econmico, comportaban una concepcin integradora de los diversos mecanismos e instrumentos de la cooperacin en un horizonte de medio plazo. En ellos se combinaba la coordinacin institucional y el respaldo nanciero, inte
59 Real Decreto 1527/1988, de 11 de noviembre, por el que reestructura la SECIPI con refundicin de los organismos autnomos adscritos a la misma (BOE de 23 de diciembre de 1988). 60 La AECI se estructur, de acuerdo con un criterio de especializacin geogrca, en tres Centros directivos, Instituto de Cooperacin Iberoamericana, Instituto de Cooperacin con el Mundo rabe (ICMA) e Instituto de Cooperacin para el Desarrollo (ICD). Vase Valenzuela, 1991. Con el n de mantener la prioridad que se conceda a las relaciones con Iberoamrica y el acervo histrico del ICI, se arm su preeminencia, tanto a nivel presupuestario como a nivel formal.

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grando la cooperacin en los mbitos poltico, tcnico, cultural y econmico. Su contenido se estructuraba en base a tres grandes apartados, que se correspon dan con los principios genricos que inspiraban la cooperacin bilateral entre los pases rmantes, los diversos mbitos especcos de cooperacin y el acuerdo econmico correspondiente, anejo al tratado61. En el mbito de la cooperacin econmico-nanciera destacarn tambin, adems de los instrumentos contenidos en los tratados de amistad y cooperacin y en los acuerdos de cooperacin, la creacin, en 1988, de la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDES), constituida para la promocin de las inversiones espaolas en el exterior y dotada con 2.000 millones de pesetas, y el compromiso espaol con dos importantes iniciativas de ca rcter multilateral, como sern el Fondo Quinto Centenario y el Fondo Multilateral de Inversiones62. Este inters por la cooperacin internacional no fue algo exclusivo del go bierno, sino que tuvo su plasmacin en los trabajos del Senado y del Congreso de los Diputados, no solo en trminos de informacin y debate de la po ltica gubernamental, sino tambin a nivel de estudios e informes sobre la co operacin espaola63. En lo que respecta a las dotaciones y recursos empleados en la coopera cin al desarrollo, los gobiernos socialistas tambin avanzaron signicativamente, a pesar de algunas vacilaciones. Si bien a lo largo de los aos ochenta hubo oscila ciones de ao en ao, sin que se diese una progresin sostenida en los
61 Cada tratado creaba una Alta Comisin, presidida por los ministros de Asuntos Exteriores respectivos, encargada de la coordinacin y seguimiento de los proyectos y actuaciones con cretas establecidos en el mismo. Entre los mbitos de cooperacin previstos, des tacaba la cooperacin poltica, que pretenda fortalecer el dilogo poltico mutuo, as como regu larizar las consultas polticas de alto nivel a n de ampliar la informacin y coordinar las posi ciones en el plano internacional. El Acuerdo Econmico, que inclua un programa de coopera cin econmica por un periodo de cinco aos, tena como objetivo la movilizacin de crditos e inversiones espaolas por un volumen determinado. 62 Con el propsito de contribuir a la nanciacin de proyectos de desarrollo econmico y social en Amrica Latina, Espaa y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) rmaron en Washington, el 26 de noviembre de 1990, el convenio que establece la creacin de un mecanismo nanciero, dotado por Espaa y administrado por Espaa, denominado Fondo Quinto Centenario, con una dotacin de 500 millones de dlares a ser prestados en un periodo inicial de cinco aos, a los que hay que aadir la Cuenta de Compensacin, dotada con valor de 150 millones de dlares y los ingresos que la inversin de sta produzcan. El Fondo Multilateral de Inversiones era el tercer pilar de la Iniciativa para las Amricas, propuesta por el presidente Bush en 1990. El Convenio Constitutivo del Fondo, rmado en febrero de 1992 en Washington, con una dotacin nal de 1.256 millones de dlares, contaba con las contribuciones, entre otros pases, de Estados Unidos y Japn, con 500 millones cada uno, y de Espaa, con 50 millones. Su administracin corresponda al BID. 63 Vase Senado, 1984; Congreso de los Diputados, 1992.

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recursos y en la relacin AOD/PIB, a partir de 1989 se produjo un incremento notable en el volumen de la cooperacin internacio nal y de la AOD64. La voluntad de los gobiernos socialistas de incrementar la AOD y de mejorar la ecacia de la ayuda se puso tam bin de maniesto en el ingreso de Espaa, el 3 de diciembre de 1991, en el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE65. Aunque la AOD espaola en trminos del PIB estaba an por debajo de la media de los pases del CAD, que se situaba en el 0,36%, ste fue el objetivo que el gobierno se propuso alcanzar a corto plazo. Un rasgo caracterstico de la cooperacin espaola en este periodo, que continuar posteriormente con otro gobierno, ser el eleva do volumen de la cooperacin multilateral frente a la bilateral. Este hecho ser especialmente destacable a partir del ingreso de Espaa en la Comunidad Europea y su participacin en las polticas de cooperacin al desarrollo co munitarias. Otra caracterstica signicativa de la cooperacin espaola ser el peso que en la misma tendrn los crditos FAD, que durante el periodo de los gobiernos socialistas venan a representar alrededor del 75% de la cooperacin bilateral. El anlisis de la distribucin geogrca de la cooperacin bilateral espa ola durante los gobiernos socialistas pone de maniesto su preferente orientacin hacia Iberoamrica, donde se concentraba de forma directa, segn datos de 1993, un 44,62% del total, por centaje que alcanzaba el 63,48% si se consideran exclusivamente las gastos de AOD. Por subregiones, Centroamrica y los pases del entonces Pacto Andino aparecan como las zonas ms beneciadas. Relativizando estos datos en trminos de PIB, Centroamrica se situaba claramente en primer lugar, lo que se explica principalmente por la activa poltica centroamericana de los gobiernos socialistas. El importante avance que conoce la cooperacin espaola con los gobiernos de Felipe Gonzlez tendr tambin su expresin en el espectacular desarrollo que experimentarn las ONG de cooperacin y el cada vez ms importante papel que desempearn en la misma, resultado de la progresiva toma de conciencia de la sociedad espaola de la importancia de la cooperacin al desarrollo y de la apertura de mecanismos de nanciacin de la
64 De un volumen total de AOD de 233,1 millones de dlares en 1982, que representaba una relacin AOD/PIB del 0,13%, se baj en 1983 a 70,5 millones, que representaba el 0,04%. En 1984, el volumen fue de 143,9 millones, representando el 0,09%, producindose a partir de esa fecha un crecimiento anual, que permiti mantener la relacin AOD/PIB en torno al 0,09%. En 1989 se rompe ese estancamiento, incrementndose de forma notable el volumen al alcanzar 570,7 millones de dlares, que representaba el 0,15%. Estos importantes incrementos se mantuvieron en los aos siguientes, con 958,7 millo nes en 1990 (0,20%) y 1.242,6 millones en 1991 (0,24%). 65 Vase Lpez Moreno, 1992.

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misma con fondos gubernamentales. En concreto, a partir de la creacin de la SECIPI, en 1985, las ONG participarn en los fondos ociales de la cooperacin al desarrollo a travs de dos mecanismos de conanciacin, materializados en sendas convocatorias pblicas66. Durante este periodo, la actividad de las ONG de cooperacin para el desarrollo espaolas se orientar de forma absolutamente prioritaria hacia Amrica Latina67. Lo mismo cabe decir de la cooperacin internacional que, muy especialmente a partir de 1985, desarrollarn las Comunidades Autnomas y las entida des locales, que experimentar un notable incremento a lo largo de todo este periodo, tanto con polticas propias como en el marco de la cooperacin enmarcada en la conmemoracin del Quinto Centenario. A modo de balance nal en torno a la cooperacin espaola, hay que destacar ante todo el importante crecimiento cuantitativo que conocer la misma desde 1977, el desarrollo y consolidacin institucional que tendr lugar, especialmente a partir de 1985, y la puesta en marcha de nue vos instrumentos de cooperacin, especialmente en el campo econmico y nanciero, como los tratados generales de cooperacin y amistad y los pro tocolos econmicos que supusieron, adems de un mayor compromiso in ternacional, una modernizacin y aumento de la ecacia de la cooperacin espaola. Sin embargo, junto al importante esfuerzo poltico y nanciero y los muy importantes logros en la articulacin de la poltica de cooperacin, no se pueden ignorar algunas deciencias y limitacio nes que subsistirn, incluso en algn caso ms all de los gobiernos de Felipe Gonzlez, en la cooperacin espaola. Entre stas cabe destacar, primero, lo relativo a la cooperacin multilateral. Aparentemente la cooperacin multilateral supona una proporcin muy elevada en el conjunto de la AOD espaola, pero en realidad ello no reejaba una opcin multilateralista. Por el contrario, ello era el resultado de la pequeez de la ayuda en su conjunto, y en particular de la bilateral, de manera que buena parte de la AOD se destinaba a las contribuciones obligatorias a los organismos nancieros internacionales, y a las que correspondan a la participacin espaola en el presupuesto de ayuda de la Comunidad Europea. En este periodo, Espaa se situ en una posicin muy rezagada respecto de su
66 La denominada Ordinaria, incluida en la Ley de Presupuestos del Estado; y la del IRPF, con cargo al 0,52% del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, del que un 15% se dedicaba a la cooperacin internacional a travs de las ONG. 67 Para una consideracin del papel y actividades de las ONG para la coope racin al desarrollo espaolas en este periodo, entre otros, vase Granda y Lutz, 1988; Arahuetes y Gamo, 1989; Ruiz-Gimnez, 1991; Guedn, 1991 y 2004; Ribera, 1992; y Magri, 1992.

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peso poltico y econmico en lo referido a las contribuciones voluntarias a los organismos de Naciones Unidas, que podran considerarse un indicador mucho ms elocuente del apoyo al multilateralismo. En segundo lugar, en el plano de la coopera cin bilateral, hay que destacar el excesivo peso de las prestaciones nancieras FAD sobre otros mecanismos de cooperacin, lo que se traduca en una primaca de los criterios comerciales en detrimento de los de ayuda o asistencia tcnica, y en la dudosa asignacin de algunos de estos crditos a la AOD. En tercer lugar, hay que sealar el carcter escasamente estratgico de las acciones de coope racin, que se orientaban ms al corto plazo que al medio y largo plazo. Junto a ello, en cuarto lugar, debe destacarse la excesiva dispersin de las acciones, que debilitaba el impacto de las mismas y desbordaba la capacidad nanciera y de gestin espa ola. En quinto lugar, hay que sealar, a pesar de los progresos que se produjeron en este campo, la de bilidad de la cooperacin econmica o productiva y el insuciente recurso a la conanciacin internacional. Tambin hay que hacer notar las insucien cias que todava existan en trminos institucionales y de gestin. Finalmente, a partir de 1992, entrarn en juego las limitacio nes presupuestarias que derivaron de la situacin de crisis econmica y del plan de convergencia europea, armado a partir del Tratado de Maastricht68.

VI. MULTILATERALISMO Y POLTICA EXTERIOR

Finalmente, en esta sumaria consideracin de la poltica exterior de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez hay que destacar, por cuanto que ser una de las caractersticas denitorias de la poltica exterior de Espaa hasta 2002, la decidida apuesta, junto a la promocin de la democracia y la defensa de los derechos humanos, por el multilateralismo y las Naciones Unidas, que proporcionar a Espaa unas seas de identidad y una imagen internacionales de potencia normativa que prcticamente, salvo en un breve periodo entre 2002 y 2004, acompaarn a Espaa hasta nuestro das. En este sentido, hubo un incremento notable de la participacin en las actividades de las Naciones Unidas, favorecido por la presencia de Espaa como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad en el periodo 1993-199469. Desde 1988 se inici una activa participacin en las operaciones
Vase Alonso, 1993: 74-78; y Sanahuja, 2005a: 135-137. Anteriormente, Espaa ya haba sido por dos veces, en 1969-1970, durante el rgimen franquista, y en 1981-1982, con los gobiernos centristas, miembro no permanente
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humanitarias y de mantenimiento de la paz, casos de Angola (UNAVEN I y II), Namibia (UNTAG), Centroamrica (ONUCA), Hait (ONUVEH), El Salvador (ONUSAL), Bosnia-Herzegovina (UNPROFOR), Somalia (UNOSOM) y Mozambique (ONUMOZ), favorecido en el caso de Centroamrica y El Salvador por la activa y exitosa poltica centroamericana de los gobiernos socialistas a lo largo de los aos ochenta en favor de una solucin pacca y negociada de los conictos centroamericanos. En mayo de 1995, aviones F-16 espaoles, bajo el mando de la OTAN y actuando en virtud de las resoluciones de las Naciones Unidas, bombardeaban objetivos serbios. La presencia militar espaola en la antigua Yugoslavia continu a raz de la rma en Pars, en diciembre de 1995, de los Acuerdos de Dayton para la paz en Bosnia-Herzegovina. Particular relevancia tuvo, en este misma lnea, como veremos a continuacin, por lo que supuso de cambio de la imagen de Espaa en la escena internacional, la poltica de apoyo a los derechos humanos y a la consolidacin de la democracia seguida en Amrica Latina, en relacin no solo a Centroamrica, donde esta poltica tuvo una especial incidencia, sino tambin respecto de las dictaduras imperantes en Uruguay, Paraguay y Chile, y en relacin a los pases de la Europa Central y Oriental a raz del derrumbamiento de la Unin Sovitica y del bloque comunista a partir de 1989. En estos casos la transicin democrtica espaola ser un referente que acompaar y reforzar, con mayor o menor fuerza, la poltica de defensa de la democracia y los derechos humanos. Igualmente, se continu desempeando un papel activo en materia de seguridad, derechos humanos y paz en el marco de la Conferencia de Seguridad y Cooperacin en Europa70, transformada en Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE), en 1995. En denitiva, durante los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, Espaa se arma como una potencia media, de carcter marcadamente normativo, con signicativo protagonismo internacional y armacin de su vocacin de proyeccin global, muy especialmente, en Iberoamrica y el Mediterrneo.

del Consejo de Seguridad. Posteriormente, lo ser tambin en el periodo 2003-2004, con el gobierno popular de Jos Mara Aznar. 70 Este papel, iniciado por los gobiernos centristas, se intensicar con los gobiernos socialistas. Los hitos principales fueron la reunin en Madrid, celebrada desde noviembre de 1980 hasta septiembre de 1983, la Conferencia de Estocolmo de 1986, la Reunin de Viena y la Cumbre de Pars, celebrada en noviembre de 1990, y la Cumbre de Helsinki, cele brada en julio de 1992. 231

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7. POLTICA IBEROAMERICANA DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS DE FELIPE GONZLEZ (1982-1996)

I. EL PROYECTO SOCIALISTA DE POLTICA IBEROAMERICANA

En el proyecto de poltica exterior del gobierno socialista, surgido de las elecciones de octubre de 1982, junto con Euro pa y la adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas, que se presentaban como absoluta prioridad, Iberoamrica apareca tambin como una de las prioridades y dimensiones clave de la accin exterior. En el discurso de investidura que como nuevo presidente del Gobierno pronuncia Felipe Gonzlez, Iberoamrica aparece como uno de los intereses permanentes de la proyeccin exterior de Espaa. En concreto, establece el nuevo presidente del Gobierno: En todo caso, para nosotros, tanto por cohe rencia histrica como por las realidades de hoy, existe un compromiso de pre sencia y de actuacin decidida en el continente iberoamericano. Con este conjunto de naciones reforzaremos nuestros lazos de cooperacin en todos los campos, con la conviccin de que una parte importante de nuestro futuro pasa por esta operacin histrica de aproximacin1. Iberoamrica, por lo tanto, siguiendo una lnea ya marcada por los gobier nos anteriores, apareca como uno de los puntos preferentes de la accin ex terior. La principal novedad respecto de los gobiernos centristas es que esa vocacin americanista de la poltica exterior se va a sustentar sobre compro misos ms solidarios y rmes desde el punto de vista de la democracia, los derechos humanos y el desarrollo, nacidos de la propia
1 Discurso de Investidura de D. Felipe Gonzlez, 30 noviembre 1982, Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1982, Madrid, MAE, OID, p. 202. En el mismo sentido de destacar la prioridad tanto europea como iberoamericana se pronuncia el nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn (Declaracin hecha ante el Consejo de Ministros de la Comunidad Europea, 13 de diciembre de 1982, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Fernando Morn, 19821983, Madrid, MAE, OID, 1984, p. 15).

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ideologa socialista y de las experiencias y vivencias, en concreto en Amrica Latina, de los nuevos responsables de la poltica exte rior espaola2. Este planteamiento se reejar en las instrucciones que desde el primer momento se imparten a las embajadas en relacin a la defensa de los sistemas democrticos y los derechos humanos, el rechazo de las agresiones e intervenciones armadas, las causas de los conictos, el fomento de la cooperacin y la disposicin a incrementar los vnculos con los distintos procesos de integracin (Pico de Coaa, 1997: 48). Las experiencias y vivencias latinoamericanas de los responsables de la poltica exterior deben ser especialmente consideradas a la hora de entender la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas. Felipe Gonzlez llegaba al Gobierno con una imagen y un prestigio ya acuados en Iberoamrica a lo largo de los aos anteriores y con un especial inters y un conocimiento directo de los problemas americanos, adquiridos a travs de su cargo de vicepresidente de la Internacional Socialista y de sus numerosos viajes al continente americano dentro del marco de las relaciones internacio nales del PSOE3. Su papel en el impulso que conoce la poltica iberoamericana va a ser, por lo tanto, decisivo4. Junto a l, los dems responsables de la poltica exterior son igualmente convencidos iberoamericanistas5. A lo anterior hay que aadir que los socialistas, por un lado, no solo no estaban prisioneros del pasado franquista, que de una u otra forma haba condicionado a algunos de sus predecesores, sino que, adems, tenan unas creden ciales de lucha por la democracia y de solidaridad activa internacional que revalidaban las iniciativas que pudieran adoptar. En suma, exista una voluntad poltica clara por parte del gobierno socialista de profundizar en las relaciones con Iberoamrica. En estas circunstancias, a las que haba que unir que la transicin demo crtica, que tanta atencin haba requerido de los gobiernos centristas, es2 La poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez ya ha sido objeto de nuestra consideracin en trabajos anteriores. Vase principalmente, Arenal, 1993a y 1994. Tambin, adems de otros autores citados en este captulo, vase Roy, 1996a. 3 La imagen y el prestigio que Felipe Gonzlez y el PSOE tenan en Amrica Latina lo destaca Wolf Grabendorff, quien seala que Felipe Gonzlez es quien entre todos los jefes de Gobierno de Europa no solo tiene un inters personal ms pronunciado, sino que tambin dispone de los conocimientos ms diferenciados sobre Amrica Latina (Grabendorff, 1988: 117). 4 As lo reconoce Femando Morn (Morn, 1990: 87). 5 Es el caso de Fernando Morn al frente del Ministerio de Asuntos Exteriores, y de Luis Yez-Barnuevo como nuevo presidente del Instituto de Cooperacin Iberoamericana y de la Comisin Nacional del Quinto Centenario. Ambos asumirn la responsabilidad directa de la poltica hacia Iberoamrica.

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taba ya nalizada, era evidente que las posibilidades de reorientar la poltica ibe roamericana en el sentido de dotarla de un mayor compromiso y de hacer efectiva una mayor presencia e intensicacin de las relaciones con Iberoa mrica eran mucho mayores6. Una vez establecido, desde el primer momento, que el gobierno socialista otorgaba carcter prioritario al fortalecimiento y profundizacin de las relaciones con Iberoamrica, adems de con Europa, se dej claro tambin que la realidad de la que se parta exiga, por un lado, el abandono de cualquier asomo de paternalismo y, por otro, una actitud realista, acorde con las posibilidades espaolas (Morn, 1984: 14)7. En este sentido, el presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, reconoca pblicamente que si hay algo que me preocupa (...), es que las expectativas que estamos levantando (...) en Iberoamrica no seamos capaces despus de cubrirlas porque nos falte infraestructura, nos falte capacidad econmica...8. Todo ello sobre la base de que Espaa tena una especial responsabilidad en relacin a Iberoamrica, derivada de razones identitarias, distinta de la que poda existir en otras proyecciones de su poltica exterior. En ese contexto, el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, diseado en sus principios rectores por los gobiernos centristas, recibir un nuevo impulso, transformndose, con el horizonte de 1992, en uno de los objeti vos clave de la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas. Desde los primeros pasos del nuevo gobierno se tratar de avanzar en la realizacin de ese proyecto, no tanto a travs de las meras declaraciones al uso, sino me diante la puesta en marcha de acciones y programas concretos de cooperacin y concertacin que vayan poniendo de maniesto los intereses comunes y comparti dos existentes. La idea de Hispanidad, el hispanismo como losofa justicadora de la idea de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, presentes durante el franquismo y cuyas sombras todava aparecen en ocasiones en la poltica de los gobiernos centristas, desaparecen totalmente en la poltica iberoa mericana del gobierno so-

6 El deseo de huir de los planteamientos retricos y vacos de contenido y de pasar a la ac cin solidaria y concreta ser una constante preocupacin y uno de los rasgos domi nantes en la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas. Vase Trevio, 1985: 113. 7 La necesidad de cambiar el lenguaje, muchas veces paternalista, heredado del franquismo que hasta entonces se vena utilizando frecuentemente, por inercia, en las relaciones con Iberoamrica, constituir, como reconoce el propio Morn, una de las preocupaciones de los primeros pasos del gobierno socialista (Morn, 1990: 92). 8 Intervencin en el Debate sobre el Estado de la Nacin, 20 de septiembre de 1983, Activida des, textos y documentos... Ao 1983, cit., p. 819.

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cialista y en su formulacin de la idea de Comuni dad Iberoamericana de Naciones. Lo que ahora cuenta no solo es una heren cia comn, que el franquismo haba reinterpretado desde valores fascistas, sino la armacin real de una solidaridad democrtica (Pollack y Hunter, 1987: 89-90). Esta nueva actitud hacia Amrica Latina pasaba necesariamente por la for mulacin de un diseo claro y realista de la poltica iberoamericana que sir viese para superar las lagunas y contradicciones del pasado. En este sentido, la primera legislatura del gobierno socialista, con Fernando Morn como mi nistro de Asuntos Exteriores, estuvo centrada principalmente en la formula cin, en el marco del proyecto general de la poltica exterior, de un proyecto coherente y global de poltica iberoamericana y en la armacin sobre bases realistas y solidarias de la presencia de Espaa en Amrica Latina, mientras que las siguientes legislaturas, especialmente hasta 1992, con Francisco Fernndez Ordez y Javier Solana como ministros de Asuntos Exteriores, y con Luis Yez e Ino cencio Arias como secretarios de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, se caracterizarn, una vez denida la posicin internacional de Espaa y asentada la presencia activa de sta en Amrica Latina, por una cre ciente implicacin en las dinmicas y problemticas de la regin. La poltica iberoamericana del gobierno socialista, que se desarrollar en sus primeros pasos con Ronald Reagan como presidente de Estados Unidos, en momentos de rearmacin hegemnica de ese pas en la regin, tendr que moverse, sobre todo en Centroamrica, en un escenario complejo y dif cil, en el que jugaban intereses de la ms variada naturaleza y fuerza y en el que, como ya apuntamos al estudiar la poltica del ltimo gobierno centrista, se haba reducido el margen de maniobra de los Estados extrarregionales. En ese escenario, la poltica iberoamericana tratar de compaginar, en un difcil equilibrio, la actuacin autnoma de Espaa en funcin de los intere ses nacionales, del propio proyecto de poltica exterior y de su interpretacin de la problemtica latinoamericana, con los intereses norteamericanos en la regin, sin dejar, sin embargo, que stos se impongan (Arenal, 1990b: 43-44; y Alonso Zaldvar y Castells, 1992: 235)9. El gobierno socialis ta dej claro desde el primer momento que su poltica hacia Iberoamrica tena como lmite no entrar en un enfrentamiento directo con Estados Unidos, por lo que era necesario tomar en consideracin los intereses norteaEn sentido contrario se pronuncian Marcos Roitman, que considera que el gobierno socialista se pleg totalmente a los intereses de Estados Unidos en Amrica Latina. Vase Roitman, 1985: 119-135; y Toms Mestre, 1985: 20-27.
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mericanos en la regin, lo que no supona, sin embargo, un plegamiento a los mismos. Ya en enero de 1983, Fernando Morn, en contradiccin, sin embargo, con otras declaraciones posteriores, sealaba que Espaa no estaba dis puesta a enfrentarse con Estados Unidos en la poltica que se pu diera realizar en Amrica Latina10. No se puede olvidar, dado el papel hegemnico que Estados Unidos tiene en el continente americano, que la poltica iberoamericana estaba en ntima relacin con la poltica que en esos momentos el gobierno de Felipe Gonzlez estaba redeniendo respecto de ese pas11. De ah que el tema latinoamericano estuviese siempre presente en las rela ciones hispano-norteamericanas y que el gobierno socialista, reconociendo el liderazgo de Estados Unidos en la regin, haya tratado en la limitada medida de sus posibilidades de favorecer un cambio en la poltica de Estados Unidos en Amrica Latina12. Esta bsqueda de un difcil equilibrio como forma, al mismo tiempo, de mantener buenas re laciones con Estados Unidos y de armar el margen de autonoma de la pol tica espaola, tendr, sin embargo, diferentes nfasis a medida que se vaya armando y deniendo la poltica exterior de los gobiernos socialistas y, con ello, la poltica iberoamericana, en el sentido de

10 El Pas, 31 de enero de 1983. La importancia de los intereses de todo tipo implicados en las relaciones con Estados Unidos y los costos consiguientes hacan imposible otra poltica desde la perspectiva de los intereses nacionales. Esto explica, al menos en parte, el giro que experi menta el PSOE en relacin a la poltica iberoamericana entre 1976 y 1982, que es cuando asume el gobierno. 11 ngel Vias seala a este respecto que la postura espaola, aun basndose en el supuesto de que toda solucin viable para Centroamrica deba ser aceptable para Estados Unidos, gener ciertas tensiones con la administracin Reagan. Estas tensiones implicaron un coste poltico no desdeable, pues se aadieron a otras como las que suscitaban las grandes orientaciones de la poltica de seguridad espaola (por ejemplo, de cara a la Alianza Atlntica o a la redenicin de las relaciones militares con Estados Unidos). Llev tiempo salvar unas y otras, pero la estrategia espaola no vari (Vias, 1991: 16). Fernando Morn, por su parte, iba ms all al decir, rerindose a Centroamrica, que una masiva intervencin norteamericana podra llegar a cambiar sustancialmente los datos sobre los que se est basando la resolucin del problema de nuestra conexin atlntica y nuestra contribucin a la defensa de Occidente, e incluso podra poner en peligro la continuada incorporacin de Espaa en la OTAN (Morn, 1985: 96). 12 En esta lnea hay que interpretar las palabras de Felipe Gonzlez, en junio de 1983, sea lando que, sobre la base del liderazgo objetivo que Estados Unidos ejerce sobre el mundo occi dental, habra que intentar ayudar a Estados Unidos a encontrar la dimensin positiva del li derazgo, transformando los niveles de liderazgo negativo en positivo, de lo que sera un ejem plo el apoyo a la iniciativa de Contadora (Discurso pronunciado en la cena ofrecida por el Presidente de Colombia, en Bogot, 1 junio 1983, Diario de acontecimientos referentes a Espaa, Revista de Estudios Internacionales 4 [1983], p. 596).

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la adopcin de planteamientos ms moderados ideolgicamente y posibilistas, vaya cambiando el contexto internacional en el que se mueve Amrica Latina, surjan iniciativas regionales de solucin pacca y negociada del conicto centroamericano y evolucione el propio conicto. As, mientras en los dos primeros aos de la primera legislatura socialista, cuando se abre el debate sobre las lneas bsicas del modelo de poltica exterior y de la posicin de Espaa en el mundo, que coincide con la etapa ms intervencionista de Estados Unidos, la poltica iberoamericana, sobre todo en Centroamrica, chocar en ocasiones frontalmente con la estrategia norteamericana en la zona, pero sin que en ningn momento se llegue a romper el equilibrio sea lado, posteriormente, una vez denida con claridad la posicin internacional de Espaa, iniciada la presencia activa de la Comunidad Europea como tal en la subregin, planteadas las iniciativas regionales de solucin pacca y negociada del conicto y puesta de maniesto la evolucin poltica que han experimentado cier tos pases de esa regin, incluido Estados Unidos, la poltica iberoamericana de los gobiernos socialis tas podr mantener sin excesivas tensiones ese equilibrio. La claricacin de las relaciones con Estados Unidos a raz de la concre cin de los trminos de la contribucin espaola a la Alianza Atlntica y de la renovacin del Convenio Defensivo con este pas, en diciembre de 1988, ser virn claramente para que las relaciones entre los dos pases entren en una nueva etapa ms uida y de conanza mutua, desapareciendo algunas de las tensiones anteriores, que se dejar notar en la valoracin positiva que Es tados Unidos har de la poltica iberoamericana de Espaa, a pesar de no ser siempre coincidente con la suya13. Esta valoracin positiva que Estados Unidos har de la poltica iberoamericana de Espaa, y en concreto de la poltica centroamericana, a partir de mediados de la segunda mitad de los aos ochenta responde tambin al giro que se produce en la poltica estadounidense hacia Centroamrica, como consecuencia del cambio en el escenario mundial, en el nal del segundo mandato de Ronald Reagan y el inicio del mandato de George Bush, en el sentido de apostar paulatinamente por una salida negociada al conicto centroamericano y abandonar la poltica intervencionista. De hecho, desde la puesta en marcha de la iniciativa de Contadora, Estados Unidos
13 Como sealar Carlos Alonso Zaldvar, los tres aos, desde diciembre de 1985 hasta diciembre de 1988, de negociacin entre Estados Unidos y Espaa para la rma de un nuevo Convenio Defensivo han servido para que se produzca un contraste y acomodacin de los intereses y percepciones mutuas que no ha tenido precedente en la historia anterior y que se dejar notar en la historia futura de las relaciones entre ambos pases (Alonso Zaldvar, 1990: 41).

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desarroll una doble estrategia en Centroamrica, consistente en optar por una poltica de intervencin militar indirecta, destinada a derrotar al sandinismo y a los movimientos guerrilleros de El Salvador y Guatemala, y al mismo tiempo jugar la baza del dejar hacer a las iniciativas de solucin pacca y negociada y a la presencia de otros Estados y de la UE en el conicto, que seguan polticas diferentes, con el n de tener controlada otro opcin en el supuesto de que la primera fracasase. La prueba ms palpable de esta evolucin lo constituye el reconocimiento pbli co que por dos veces, en 1988 y 1991, realiz el entonces presidente Bush del papel especial que Espaa jugaba en Amrica Latina y, muy en concreto, del que tena Felipe Gonzlez, con quien admitir haber tratado en sus conversaciones los temas latinoamericanos14. Con ocasin de la visita que Felipe Gonzlez reali z en abril de 1992 a la Casa Blanca, tanto el presidente Bush como el presi dente espaol coincidieron en sealar que las relaciones entre los dos pases estaban en el mejor momento de su historia. No tiene, por lo tanto, ningn sentido ni rigor la tesis mantenida en aquellos momentos en algunos crculos norteamericanos, que consideraba que la poltica iberoame ricana de los gobiernos socialistas, sobre todo en sus primeros momentos, fue una poltica antinorteamericana, inspirada en un rgido anlisis marxista y en la teora de la dependencia (Wiarda, 1986b: 239). Por el contrario, la realidad demuestra que esa poltica, si bien interpretaba los problemas de la regin en trminos diferen tes a los norteamericanos, aunque en ningn caso marxistas, y propugnaba solu ciones diferentes, no dej de tener presentes los intereses de seguridad de Es tados Unidos en la misma15. Un mnimo de realismo, que precisamente es lo que no ha faltado en los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, derivado de la condicin de aliados
Anteriormente, en 1986, Ronald Reagan haba rechazado despectivamente los esfuerzos del gobierno socialista por mediar en Centroamrica. En este giro de Estados Unidos inuirn tambin la apertura de procesos de paz en la subregin y el cambio que, a raz del nal de la Guerra Fra y del enfrentamiento Este-Oeste y del nuevo escenario mundial y latinoamericano, que se abre a partir de 1989, experimentar la propia poltica de Estados Unidos hacia Amrica Latina. 15 Como sealan Hirst y Torchiaro, desde una lectura realista se podra leer la aproximacin de Espaa a sus excolonias americanas en los ochenta como un intento de proporcionar una contra-oferta al predominio que Estados Unidos ejerci en la regin durante casi todo el siglo XX. No obstante, las mltiples convergencias entre los dos pases desde hace ya varias dcadas ponen en cuestin esta interpretacin. Ms an, los papeles desempeados por Estados Unidos y por Espaa en Amrica Latina durante los ltimos veinte aos han revelado ms complementariedad que rivalidad (Hirst y Torchiaro, 2009: 157-158).
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de los dos pases, de la armacin de la vocacin occidental de Espa a, de la importancia de los intereses de todo tipo implicados en esa relacin y de la necesidad de consolidar la todava joven democracia espaola, obliga ba, aun en el supuesto de que se hubiera pretendido otra cosa, a la toma en consideracin de dichos intereses. El anlisis de la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de muestra que, incluso en los momentos iniciales, en los que en el conicto centroamericano se apostaba decididamente por el rgimen sandinista y por el movimiento guerrillero de El Salvador, siempre se tuvieron pre sentes los intereses norteamericanos en la zona, mantenindose una relacin uida, aunque no exenta de tensiones, con Estados Unidos. Lo que sucede es que el Gobierno espaol, al igual que otros Estados eu ropeos aliados de Estados Unidos, sobre la base de considerar que es necesa rio tomar en consideracin los intereses norteamericanos en la regin si se quiere lle gar a soluciones justas y negociadas, rechazar la interpretacin que Estados Unidos haca de los conictos latinoamericanos en trminos de confrontacin Este-Oeste, armando, por el contrario, que los mismos respondan funda mentalmente a las precarias e injustas condiciones socioeconmicas y polti cas en las que viva una parte importante de la poblacin de Amrica Latina, por lo que las soluciones a los mismos pasaban por polticas diferentes a las que Es tados Unidos aplicaba en la regin (Morn, 1984: 15). En trminos generales, la poltica iberoamericana de los gobiernos socialis tas, y con ella, el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, se ar ticular en base a los principios de democracia y desarrollo considerados como inseparables y como fundamento del progreso y de la paz, animados por los principios de solidaridad y desarrollo. Estos principios, que sern los que marquen con fuerza el perl de esa poltica, se traducirn en las siguientes lneas de accin concre tas: (a) Intensicacin, sobre bases realistas y solidarias, de las relaciones con los pases iberoamericanos. (b) Apoyo pleno a los procesos de democratiza cin y defensa de los derechos humanos16. (c) Intensicacin de la cooperacin poltica, econmica, cientco-tcnica y cultural como forma de avanzar en la solucin de los problemas de desarrollo. (d) Apoyo a los procesos de integra cin iberoamericanos (Yez-Barnuevo, 1984b). En este proyecto de poltica iberoamericana apareca en el horizonte un hecho que preocupaba a los pases iberoamericanos por sus posibles efectos negativos, polticos y, sobre todo, econmicos en las relaciones entre Espaa
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e Iberoamrica. Era la adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas, que se interpretaba poda suponer una prdida de la prioridad e importancia que se atribua a la poltica iberoamericana por parte de Espaa. Sin embargo, como veremos ms adelante, estos temores no se conrmaron. El ingreso en las Comunidades Europeas va a constituir, por el contrario, un elemento impulsor y cla ricador de la vocacin iberoamericana, adems de ampliar sustancialmente las dimensiones y posibilida des de la propia proyeccin iberoamericana de Espaa. Va a representar, igualmente, la convergencia de las dos dimensiones prioritarias de la poltica exterior espaola. A partir de la adhesin, Espaa va a ver incrementada su presencia y su peso en el continente americano, reforzndose notablemente su poltica hacia la regin, pues ya no solo tendr su propia poltica, sino tambin las polticas comunitarias hacia la misma, actuando en el seno de las instituciones comunitarias en favor del desarrollo de las relaciones birregionales17. Desde esta perspectiva general, esquemticamente, el modelo de poltica iberoamericana que los gobiernos socialistas ponen en marcha a partir de 1982 se articular y desarrollar en base a los siguientes puntos y objeti vos18: a.  La base de partida que justica esa poltica es un compromiso de pre sencia y de actuacin solidaria en Iberoamrica en razn de los especiales vnculos de todo tipo existentes entre Espaa y esa regin y del entramado de intereses que existe entre Espaa e Iberoamrica19. En
Como sealar el ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, con ocasin de la participacin de Espaa en la primera Conferencia de San Jos, entre la Comunidad Europea y Centroamrica, celebrada el 28 y 29 de septiembre de 1984, cuando todava Espaa no era miembro de las Comunidades Europeas, aunque las negociaciones estaban ya en la recta nal, hoy, por primera vez, podemos ver cmo convergen los ejes centrales de la poltica exterior espaola; cmo no solo no hay contradiccin entre nuestra vocacin europea y nuestra vocacin americana, sino que es posible que Espaa aporte una contribucin sustancial a este nuevo dilogo por el que siempre abog, no solo en Europa, sino tambin en Amrica (Discurso pronunciado en la Conferencia CE-Centroamrica de san Jos de Costa Rica, 29 de septiembre de 1984, Discursos y Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Fernando Morn, ao 1984, Madrid, MAE, OID, 1985, p. 95). 18 Las armaciones de estos puntos y objetivos son cons tantes en todas las declaraciones, desde el presidente del gobierno, Felipe Gonzlez, pasando por el ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, hasta el presidente del Insti tuto de Cooperacin Iberoamericana, Luis Yez-Barnuevo, por lo que en cada una de las citas que siguen nos limitaremos a escoger algunas de las ms signicativas. 19 Para nosotros, tanto por coherencia histrica como por las realidades de hoy, existe un compromiso de presencia y de actuacin decidida en el continente iberoamericano. Con este conjunto de naciones reforzaremos nuestros lazos de cooperacin en todos los campos con la conviccin de que una parte importante de nuestro futuro pasa
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este punto no hay novedad en relacin a las razones justicativas de la poltica iberoamericana expresadas por los gobiernos centristas. b.  Las relaciones con los pases iberoamericanos se regirn por el princi pio de indiscriminacin, que se traduce en el mantenimiento de relaciones con todos los pases con independencia del carcter de sus gobiernos, lo que no supone, sin embargo, la igualdad de trato y de intensidad en las relaciones, de acuerdo con los principios de democracia y derechos humanos que inspi ran la poltica iberoamericana20. Principio coincidente, al menos a nivel teri co, con la poltica de los gobiernos centristas. c.  En consecuencia, desarrollo de una poltica de defensa de los derechos humanos21. Esta poltica, que ya haba sido proclamada por los gobiernos centris tas, experimentar bajo los gobiernos socialistas mucho mayor impulso en su aplicacin prctica, por cuanto que se hace de ella, junto con el apoyo a la democracia, uno de los rasgos denitorios de su poltica iberoamericana. d.  Por lo mismo, apoyo a los procesos de democratizacin y a la bsqueda de una solucin pacca y negociada de los conictos, que se consti tuirn, al igual que sucedi con los gobiernos centristas, aunpor esta operacin histrica (Discurso de Investidura de D. Felipe Gonzlez, 30 de noviembre de 1982, Actividades, textos y do cumentos..., ao 1982, cit., p. 202). 20 Fernando Morn sealar: Respecto a los asuntos internos de otros pases, no juzgamos gobiernos, juzgamos acciones de gobierno. Tenemos relaciones con todos los pases de Amrica, salvo Guatemala (). Ntese que las relaciones con los pases conservadores de Amrica y pases bajo regmenes militares no se han deteriorado, en absoluto, bajo el Gobierno socialista (Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, en el debate sobre poltica exterior en el Congreso de los Diputados, 25 de octubre de 1983, Actividades, textos y documentos, ao 1983, cit., p. 946), lo que signica que nuestra poltica puede denirse por el principio de no injerencia en los asuntos internos, por el principio de universalidad de las relaciones, pero no por el principio de igualdad de trato y de intensidad (Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Senado, 30 de junio de 1983, ibid., p. 689). En suma, en palabras del presidente del gobierno, Felipe Gonzlez, es verdad que no es una cuestin de ideologa la relacin con el continente iberoamericano, pero no puedo negar que siento mucha mayor proximidad por las democracias que por los regmenes que no son democrticos (Intervencin del Presidente del Gobierno en el Debate sobre el estado de la Nacin 15716, octubre de 1985, Actividades, textos y documentos, ao 1985, cit., p. 239). 21 Apoyamos, indudablemente, la causa de los derechos humanos en Latinoamrica y es tamos dispuestos a afrontar los inconvenientes que de ello puedan derivarse (Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, ante la Comisin de Asuntos Exterio res del Congreso de los Diputados, 18 de febrero de 1983, Actividades, textos y documentos..., ao 1983, cit., p. 145). Vase tambin: Contestacin formulada por el Ministro de Asuntos Ex teriores a la pregunta del diputado del Grupo Popular D. Santiago Lpez Gonzlez, 5 de mayo de 1983, ibid., p. 502. 242

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que con mucho mayor compromiso prctico, en elementos fundamentales de esa poltica22. e. Apoyo a los procesos de integracin iberoamericanos. f.  Rechazo de cualquier pretensin de actuar como puente entre Iberoamrica y Europa y armacin paralela de la existencia de una doble di mensin, europea e iberoamericana, en la poltica exterior espaola, que se interpreta como complementaria23. En este punto s existe una radical dife rencia con la poltica centrista, que haba hecho de la idea de puente uno de los ejes de su poltica. g.  En consonancia con lo anterior, armacin de la voluntad espaola de actuar desde dentro de la Comunidad Europea en favor de los intereses ibero americanos y de una intensicacin de las relaciones entre ambas regiones24. h.  No a la retrica y s a la accin. Esta preocupacin ser una constante, siendo numerossimas las declaraciones en este sentido25.
22 Fernando Morn destacar al respecto: En el mbito poltico, el Gobierno espaol entiende que la estabilidad poltica, tanto internacional como regional e interna, debe basarse en el asen tamiento de sistemas polticos pluralistas y en la solucin justa a las desigualdades socioecon micas. En este sentido, el Gobierno apoyar decididamente los procesos democrticos que se produzcan en el rea iberoamericana (Contestacin formulada por el ministro de Asuntos Exteriores a la pregunta del diputado del Grupo Popular D. Santiago Lpez Gonzlez, 5 de mayo de 1983, ibid., p. 501). 23 Quiero dejar bien claro que Espaa no intenta actuar como puente. Ms bien desearamos que nuestra activa participacin en Europa e instituciones europeas fuera una fuerza impulsora, la ocasin para un cambio de direccin audaz en las relaciones entre Europa y Amrica Latina (Discurso del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, en Hamburgo, 25 de febrero de 1983, ibid., p. 188). Para la complementariedad de la dimensin iberoamericana y europea, vase, tambin: Mensaje a la Nacin del Presidente del Gobierno, D. Felipe Gonzlez, 29 de marzo de 1985, Actividades, textos y documentos, ao 1985, cit., p. 94; y Yez-Barnuevo 1984c: 42. 24 Fernando Morn armar que no hay contradiccin entre nuestra vocacin europea y nuestra vocacin americana, sino que es posible que Espaa aporte una contribucin sustancial a este nuevo dilogo entre las dos regiones (Discurso pronunciado en la Conferencia CE- Centroamrica, de San Jos de Costa Rica, 29 de septiembre de 1984, Discursos y Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores D. Fernando Morn, ao 1984, cit., p. 95). Igualmente se alar: Espaa va a participar dentro de la Comunidad de una manera muy insistente para que el golfo que se agranda entre Europa y el resto del mundo, y concretamente Iberoamrica, no contine (Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, en el debate sobre el proyecto de Ley Orgnica de autorizacin para la adhesin de Espaa a las Comunida des Europeas, 25/26 de junio de 1985, Actividades, textos y documentos..., ao 1985, cit., p. 256). 25 En concreto, Fernando Morn sealar que la intencin de incrementar la presencia espa ola en Iberoamrica deber acometerse traducindola en acciones de solidaridad concretas y evitando planteamientos retricos y vacos de contenido, cuando no paternalistas (Morn, 1984: 14-15).

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i.  La cooperacin en todos los terrenos, poltico, econmico, cultural, educativo, sanitario y cientco-tcnico, como elemento central en las relaciones con los pases iberoamericanos, siendo siempre conscientes de la limi taciones en materia de recursos que tiene Espaa26. j.  Una meta inmediata, que tena que actuar como reto y acicate en el desarrollo de la poltica iberoamericana, era la conmemoracin del Quinto Cente nario del Descubrimiento de Amrica-Encuentro de Dos Mundos desde una base real y no retrica27. De hecho, el objetivo de llegar a la conmemoracin del Quinto Centenario con unas relaciones con Iberoamrica plenamente desarrolladas en todos los mbitos ser un importante acicate para la ambiciosa poltica iberoamericana que ponen en marcha los gobiernos socialistas hasta 1992. k.  Una meta nal, la Comunidad Iberoamericana de Naciones, construi da sobre la base de una voluntad de participacin libremente manifestada y de la existencia de unos valores y de unos intereses comunes, a los que hay que dar respuesta mediante la cooperacin y la concertacin, plantea da en trminos de igualdad y respeto a la independencia, soberana y peculia ridades de los Estados y pueblos participantes. Este ltimo objetivo, una vez transcurrido el reto que supona la presi dencia espaola de la Comunidad Europea en el primer semestre de 1989, pas a transformarse, segn palabras del ministro de Asuntos Exte riores, Francisco Fernndez Ordez, en una prioridad clara de la poltica exterior espaola: Hay que hacer algo que demuestre al mundo que existe una comunidad de naciones iberoamericanas. Debemos aprovechar el tram poln de la Expo 92 y del Quinto Centenario para hacer algo ms que una exposicin28. El proyecto de poltica iberoamericana, cuyos planteamientos generales acabamos de exponer, fue adaptndose, como es lgico, en sus manifes taciones concretas a lo largo de los catorce aos transcurridos desde 1982 hasta 1996, a me dida que se sucedan los acontecimientos y variaban los escenarios internacional, iberoamericano, europeo y espaol, as como a
En este punto, son numerossimas las armaciones tanto del presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, como del ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, y del entonces presidente del Instituto de Cooperacin Iberoamericana y despus secretario de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, Luis Yez-Barnuevo. 27 Idea repetida en numerosas declaraciones ociales, como estudiaremos posteriormente. 28 Declaraciones a El Pas, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exterio res, D. Francisco Fernndez Ordez, 1989, Madrid, MAE, OID, s/f., p. 295.
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medida que, en funcin de lo anterior, se incrementaba la presencia activa de Espaa en Iberoamrica, va riaba la propia percepcin del papel que se poda jugar en la problemtica iberoamericana, se iba tomando un conocimiento cada vez ms exacto de la misma y cambiaba la propia problemtica interna espaola. En este sentido, se pueden distinguir dentro de la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, en lnea con lo sealado en relacin a la existencia de dos grandes etapas en la poltica iberoamericana en el captulo dedicado al anlisis general de esa poltica desde 1976 hasta el presente, dos periodos bien diferenciados. Uno, hasta 1992, de puesta en marcha de una poltica iberoamericana ambiciosa y activa en todos los rdenes, con la conmemoracin del Quinto Centenario como reto y la celebracin de las Cumbres Iberoamericanas como principal objetivo. Otro, de 1992 a 1996, en el que se pierde perl poltico e intensidad en esa poltica como consecuencia de la crisis econmica, los problemas internos a los que tiene que hacer frente el gobierno socialista y el haber logrado los principales objetivos de la misma. En suma, la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas se va a mover, por lo tanto, con coordenadas parecidas a las seguidas por los gobiernos centristas de Adolfo Surez, si bien acentuando marcadamente la defensa de la democracia y los derechos humanos, reforzando la cooperacin al desarrollo, buscando la armacin de los siempre relativos mrgenes de autonoma de Espaa en Amrica Latina y tratando de introducir mayor coherencia y continuidad a la accin exterior. En este sentido, las principales lneas de accin se van a dirigir, por un lado, a reforzar las relaciones, la cooperacin y la concertacin con los pases iberoamericanos democrticos y, por otro, a hacer valer la democracia y los derechos humanos en los pases del Cono Sur y en los pases centroamericanos sometidos a dictaduras militares o regmenes no democrticos29. Particular signicado e incidencia tendrn en esta poltica los Encuentros en la Democracia, que organizar el Instituto de Cooperacin Iberoamericana, en 1983 y 198530.
Vase Bayo, 1993; y Blecua Casas, 1997. Los Encuentros en la Democracia se celebraron en Madrid, en abril de 1983 y noviembre de 1985, asistiendo a cada una de las reuniones ms de 100 representantes de la poltica, la cultura, la economa y la ciencia de los pases iberoamericanos con el objeto de dialogar y examinar en profundidad los problemas y retos que aquejaban a los pueblos iberoamericanos, con especial atencin a la vigencia de la democracia. Estos Encuentros, adems de tratar de tender, por primera vez, puentes entre las dimensiones gubernamental y no gubernamental de Iberoamrica, fueron un importante instru29 30

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En todo caso, la traduccin prctica del proyecto socialista de poltica iberoamericana fue indudable, pues las relaciones con Iberoamrica conocieron, como veremos, un importante desarrollo, implementndose una poltica iberoamericana muy activa y exitosa, que se concretara muy signicativamente en la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas, iniciadas en 1991, en Guadalajara (Mxico), consolidadas con la Cumbre de Madrid, en 1992, y celebradas anualmente hasta el presente, en cuanto expresin y reconocimiento de la existencia de una Comunidad Iberoamericana de Naciones.

II. LA POLTICA CON CENTROAMRICA31

En el plano de la poltica concreta, uno de los principales centros de atencin del gobierno socialista fue Centroamrica y la grave problemtica que la caracterizaba. Esta subregin, desde el primer momento se transformar en un punto de referencia clave de lo que se quera que fuese en la prctica la poltica iberoamericana socialista. Fernando Morn reco nocer claramente, a principios de 1983, que el tema de Centroamrica es un tema vital para el equilibrio, es un tema vital para la poltica exterior espa ola en el sentido de que si realmente no hay una accin clara espaola en Centroamrica, incluso la credibilidad de los principios en que se inspira el programa socialista podra sufrir algo32. Centroamrica se erigir, por lo tanto, desde 1982 en uno de los objetivos prioritarios de la poltica iberoamericana de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Razones derivadas de su situacin de crisis y conicto abierto, que posibilitaban una accin comprometida y solidaria, al mismo tiempo que una poltica de imagen y protagonismo internacional, unidas al
mento en la conformacin de la nueva imagen de Espaa en la regin y el detonante de una renovada cooperacin poltica iberoamericana, con la democracia y los derechos humanos como principio inspirador. Vase Instituto de Cooperacin Iberoamericana, 1983b y 1986. 31 Una primera aproximacin especca a la poltica centroamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez la hicimos en el ao 2000. El presente anlisis se basa en parte en esa primera aproximacin. Vase Arenal, 2000. 32 Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados, 18 de febrero de 1983, Actividades, textos y documentos, ao 1983, cit., p. 161. Esta especial atencin que los gobiernos socialistas dedican a Centroamrica es corroborada por todos los especialistas que se han ocupado del tema. Entre otros, vase Piol, 1989; Mujal-Len, 1989; y Aviel, 1992. 246

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proceso de consolidacin de la democracia y de desarrollo econmico que vive Espaa a lo largo de esos aos, estarn en la base de la puesta en marcha de una poltica activa que no tendr comparacin, en cuanto a su intensidad y ambicin de objetivos, con ninguna otra de las polticas desarrolladas por los gobiernos socialistas respecto del resto de Iberoamrica. Tanto en la poltica bilateral del da a da, como a nivel multilateral con su apoyo a las iniciativas regionales o de la UE, los gobiernos socialistas desarrollarn, a travs de una diplomacia tan discreta como ecaz, una poltica marcada por el apoyo a los procesos de democratizacin, la defensa de los derechos humanos y la bsqueda y apoyo a las vas de solucin pacca y negociada de los conictos centroamericanos. La explicacin de que Centroamrica se transformase en la expresin ms caracte rstica de lo que quera ser la nueva poltica iberoamericana se debi a varias ra zones. En primer lugar, estaba el hecho de que los intereses econmicos espao les en la subregin eran mucho ms reducidos que los existentes en otros luga res del continente, con lo que los costes de una poltica comprometida y activa en favor de la democracia, los derechos humanos y el desarrollo eran mucho menores que en otras partes. Por el contrario, esos mismos intereses econmi cos eran relativamente importantes para los pases centroamericanos33. En segundo lugar, y en directa relacin con lo anterior, por tamao fsico y poblacin los pases centroamericanos permitan una poltica activa y ecaz acorde con los recursos y dimensiones de Espaa, adems de un mayor impacto de la cooperacin (Aldecoa, 1989b: 78-79). En tercer lugar, se encontraba la importancia que la problemtica centroamericana tena en s misma, como expresin de los problemas derivados del subdesarrollo y de la ne cesidad de democratizacin de la mayor parte de los pases de la subregin, en los que interferan las relaciones Este-Oeste como consecuencia de la poltica intervencionista en la misma

33 En concreto, las exportaciones espaolas a los pases del Mercado Comn Centroameri cano (MCCA) representaban, en 1985, el 0,42% del total de las exportaciones espaolas, y las importaciones espaolas provenientes del MCCA eran el 0,23% del total. Para Centroamrica, por el contrario, Espaa representaba uno de sus principales clientes y proveedores. En 1985, Espaa absorba el 1,6% de las exportaciones del MCCA, ocupando el sptimo lugar entre los clientes de la regin, y era el cuarto proveedor del MCCA, con una tasa de penetracin del 2,4%, despus de Estados Unidos, Japn y la Repblica Federal Alemana. La conclusin es que las relaciones comerciales eran totalmente asimtricas, muy poco importantes para Espaa y relativamente importantes para Centroamrica (Sebastin, Snchez-Daz y Santamara Morales, 1989: 107).

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de la administracin Reagan. Centroa mrica apareca, por lo tanto, ms que cualquier otra subregin iberoamericana, como el reto y elemento denidor que poda dar cuenta del alcance y sentido de la poltica iberoamericana que haba anunciado el gobierno socialista. Cuarto, y esta es una razn comn a toda Iberoamrica, pero que se acenta en Centroamrica, se trataba de una subregin en la que la comunidad de lengua, historia y cultura hacan ms fciles y ecaces, desde el punto de vista de la accin exterior, y ms rentables desde el punto de vista interno espaol, las acciones que se pudieran emprender. Finalmente, se una el propio conocimiento e inters que los principales dirigentes socialistas tenan en Cen troamrica. Felipe Gonzlez llegaba a la presidencia del Gobierno con un buen conocimiento de la problemtica centroamericana, producto de su inters perso nal por la misma, de sus viajes a la regin y de su condicin de presidente del Comit de la Internacional Socialista para la Defensa de la Revolucin Nicaragense, creado en 1980, aunque pronto inoperante. Lo mismo suceda con otros responsables de la poltica exterior socialista. En este sentido, no se puede olvidar la poltica de solidaridad activa que el PSOE haba desarrollado antes de llegar al Gobierno con la democracia y los derechos humanos en Centroamrica34. En esa subregin, toda esta serie de factores que acabamos de sealar, posibilitaban una accin exterior de imagen e impacto que rompiese con los planteamientos forzosamente ms medidos, condicionados y limitados que deban seguirse en otras reas de la poltica exterior de Espaa, permitiendo desarrollar una poltica ms activa y protagonista. Sin embargo, al mismo tiempo, el escenario centroamericano de la primera mitad de la dcada de los aos ochenta era realmente complejo y difcil para la accin exterior de Espaa, dadas las dinmicas de crisis econmica, conicto armado abierto e intervencionismo externo que caracterizaban a la subregin. Como ha destacado Rafael Grasa, las relaciones internacionales del subsistema centroamericano se caracterizaban, en primer lugar, por una

34 La importancia que, adems del gobierno socialista, el PSOE conceda a Centroamrica aparecer plasmada en la resolucin sobre poltica exterior aprobada en el XXIX Congreso del PSOE, celebrado en octubre de 1981, que rezaba as: Hoy, la poltica latinoamericana de Espaa no puede estar al margen o desatendida de la convulsa regin centroamericana, donde se proyecta como mayor intensidad la nefasta poltica para Latinoamrica de la administracin Reagan. Debemos ayudar a pases como Nicaragua para que lleguen a consolidar su revolucin y su reconstruccin nacional en un marco democrtico, pluralista y no alineado, y a pueblos como El Salvador para que consigan sacudirse la junta militar, sostenida por Estados Unidos, y se llegue a un proceso negociado de una paz justa. Para el texto, vase Arenal y Aldecoa, 1986: 308-309.

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estructura fuertemente jerarquizada y dependiente de los actores externos, en especial de Estados Unidos, lo que dejaba un estrecho margen de maniobra a los actores centroamericanos; en segundo lugar, por la subordinacin de las interacciones a lgicas y tendencias externas a la regin, como era el conicto Este-Oeste; tercero, por la escasa o nula presencia de polticas propias de los Estados de la zona; y cuarto, por una cooperacin e integracin regional insuciente y poco ecaz. En todo caso, el principal factor explicativo era la dependencia de los actores externos y, muy en concreto, la presencia abrumadora y constante de Estados Unidos (Grasa, 1998: 42-43). A las caractersticas anteriores se sumaban, adems, la crisis econmica y el conicto abierto que afectaban a Centroamrica. Desde el derrocamiento de Somoza en Nicaragua, en julio de 1979, y el triunfo de la oposicin encabezada por el Frente Sandinista; el desarrollo violento de la crisis en El Salvador, que deriv en un sangriento enfrentamiento armado entre el Ejrcito salvadoreo y, sobre todo, el FMLN; pasando por el asalto a la embajada de Espaa en Guatemala, en enero de 1980, con un trgico desenlace y la ruptura de relaciones diplomticas; hasta la creciente intervencin de los Estados Unidos en la zona, con la militarizacin de Honduras, convertida en una base de la contra, el incremento de la ayuda militar a El Salvador y la creciente inuencia en Costa Rica. Todo haca de Centroamrica una subregin especialmente problemtica para una accin comprometida y protagonista. En suma, el conicto y, en particular, su tratamiento por Estados Unidos y la implicacin indirecta de Cuba, exacerb las confrontaciones regionales, interestatales e intraestatales, cre nuevos antagonismos y sospechas y, pese a la omnipresencia estadounidense, convirti a Centroamrica en un rea crucial de las relaciones internacionales y de las polticas exteriores de la dcada, en una fuente permanente de debate e iniciativas de numerosos y heterogneos actores. Merced al conicto y a la poltica estadounidense, Centroamrica se internacionaliz, o, lo que es lo mismo, lo extrarregional y los actores externos acabaron resultando claves no solo para fomentar la guerra, sino tambin para lograr la paz (Grasa, 1998: 46). Como consecuencia de todo ello, la poltica centroamericana de Espaa tena que moverse en un escenario en el que jugaban intereses de la ms variada naturale za y fuerza. Desde el neohegemonismo de la administracin Reagan, que se materializaba en una nueva poltica intervencionista en la regin y en una inter pretacin del conicto centroamericano en trminos Este-Oeste, lo que haba reducido el margen de maniobra de los Estados extrarregionales, hasta el prota gonismo e inuencia de otros actores estata249

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les, como la Unin Sovitica, Cuba y Mxico, que aspi raban a jugar un papel, aunque distinto, en el conicto, y que, en el caso del l timo pas, recelaba de cualquier protagonismo extrarregional. Para la Unin Sovitica, en concreto, Nicaragua y el conicto centroamericano se perciban no tanto como un objetivo estratgico, sino como una oportunidad para debilitar la inuencia de Estados Unidos e incrementar la propia con riesgo controlado y costes limitados (Atkins, 1995: 97). Incluso en el marco de los propios Estados centroamericanos, la situacin del gobierno socialista no era fcil. En los primeros momentos, solo con la Nicaragua sandinista pareca existir una cierta anidad, aunque pronto desvanecida. Los gobiernos de Costa Rica y, sobre todo, de El Salvador desconaban de las todava cercanas manifestacio nes prosandinistas del PSOE y de la poltica que se segua respecto de Centroamrica. Con Guatemala, las relaciones diplomticas estaban suspen didas desde el asalto a la embajada. En este contexto, las posibilidades reales de actuacin espaola eran difciles35. El inters y preocupacin con que Estados Unidos segua, especialmente en esos momentos iniciales, la activa polti ca del gobierno socialista en Centroamrica fue evidente, lo que era expresin de la inuencia que Espaa poda tener en el conicto. Esto se manifest en la insistencia con que la Casa Blanca peda moderacin a los socialistas en su posicin sobre la crisis cen troamericana, tanto a nivel diplomtico habitual como en los viajes a Madrid de Schultz en diciembre de 1982, de Thomas Enders en febrero de 1983, y de Henry Kissinger en enero de 1984, este ltimo con motivo del informe elaborado sobre la crisis centroamericana, que disenta de la posicin e interpretacin espaola del conicto, aunque atribua a Espaa un papel positivo en la subregin (Kissinger, 1984). El propio Thomas Enders lleg a solicitar le mediacin de Felipe Gonzlez en las posibles negociaciones entre gobier no y oposicin en El Salvador, lo que, sin embargo, fue rechazado por el presidente de gobierno espaol (Bodemer, 1987:83)36. Esa preocupacin e inters de Estados Unidos responda a la diferente in terpretacin y estrategia que el gobierno socialista segua respecto del con icto centroamericano (Moss, 1986). Si en los momentos iniciales estas
35 Para una consideracin ms amplia de este complejo escenario, entre otros, vase Piol, 1988a: 28-29, y 1988b: 6-7; Grasa, 1998; y Arenal, 2000. 36 A pesar de las tensiones, la uidez de los contactos, sobre todo con Enders, fue un hecho, como destacara Fernando Morn (Intervencin del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, ante la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados, 18 de febrero de 1983, Actividades, textos y documentos..., ao 1983, cit., pp. 158-159).

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diferencias fue ron patentes, tambin lo fueron con posterioridad, pues ms all de la evolu cin que experimenta la poltica centroamericana socialista en su despliegue concreto, la interpretacin de la crisis y la estrategia de solucin no variarn sustancialmente. En el gobierno socialista se tema que una intervencin directa de Estados Unidos en la zona pudiese afectar muy negativamente no solo al escenario americano, introduciendo mayor inestabilidad y multiplicando las tensiones y conictos, y al escenario euroatlntico, dicultando y enrareciendo las importantes relaciones transatlnticas, sino tambin y muy especialmente a las relaciones hispano-norteamericanas y a la todava precaria y ambigua incorporacin de Espaa a la OTAN (Morn, 1985: 96). Los puntos principales que caracterizarn la interpretacin y posicin socialista en el conicto centroamericano se resuman en la consideracin de que el mismo responda a causas estructurales, derivadas del subdesarrollo y de la ausencia de democracia, y no directamente a la dialctica EsteOeste, como pretenda entonces Estados Unidos, lo que exiga que la solucin del conicto pasase por una solucin negociada, sobre parmetros polticos y econmicos, y, en ltima instancia, por una solucin de los problemas derivados del subdesarrollo y la ausencia de democracia. El problema de fondo para el gobierno socialista no era otro que la situacin de injusticia social existente en esos pases. Al mismo tiempo, se estimaba que cualquier solucin duradera deba partir de la situacin establecida y que no se poda pretender introducir cambios polticos sustanciales en los pases de la zona sin afectar an ms a la crtica situacin en que stos se encontraban. Se rechazaban, en consecuencia, las soluciones militares y la intervencin e injerencias extranjeras, as como todo tipo de presiones y acciones encubiertas, por considerarse que lo que hacan era incrementar la crisis y el conicto y alejar las posibilidades de solucin37. El punto principal de las diferencias en torno a la interpretacin y tratamiento del conicto lo ocupaban El Salvador y Nicaragua. En relacin al primer pas, el gobierno socialista no comparta la poltica de pleno apoyo que Estados Unidos di a los gobiernos de Napolen Duarte y Alfredo Cristiani, a pesar de sus violaciones de los derechos humanos, ni su tratamiento de la guerra civil de ese pas. Respecto a Nicaragua, el gobierno socialista, paralelamente a un progresivo cambio de actitud respecto al proceso revolucionario nicaragense, a medida que se entenda que se estaba produciendo un alejamiento en relacin con el proyecto democrtico
37 En este sentido, entre otros, vase Morn, 1984: 15, y 1985: 78-84; Martnez, 1984 y 1986; Vias, 1987: 91-92; Grugel, 1987: 610; y Garca Durn, 1990.

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inicial, se mostraba totalmente en contra de la estrategia norteamericana de acoso y derribo del rgimen sandinista, criticando y condenando pblicamente los actos de presin militar y econmica y de intervencin directa de Estados Unidos contra Nicaragua, ya se tratase del minado de puertos, el bloqueo econmico, el irangate o la ayuda militar a la contra. A todas las dicultades anteriores se aada el hecho importante de que, en los primeros pasos del gobierno socialista, la problemtica centroamericana careci de una dinmica negociadora propia, lo que obligaba a actuaciones mucho ms directas e individualizadas en la regin, con todos los riesgos y costes que ello tena para una potencia media como Espaa. De esta forma, desde la perspectiva de la accin exterior de los gobiernos socialistas en Centroamrica, pueden distinguirse dos periodos, de lmites difusos, cuyo punto de inexin en todo caso viene marcado por la declaracin de apoyo al Grupo de Contadora, constituido por Mxico, Panam, Colombia y Venezuela en enero de 1983, que hace el gobierno socialista el 20 de abril de 1983, y que dar lugar, el 6 de junio de 1986, al Acta de Contadora para la Paz y la Cooperacin, que sera el germen de los Acuerdos de Esquipulas. El primer periodo se caracteriza fundamentalmente por los intentos de actuacin directa en la zona, que trataban de abrir vas hacia una solucin pacca y negociada del conicto, mediante un protagonismo que no siempre fue bien comprendido, especialmente por determinados pases centroamericanos y por Mxico, que recelaban del protagonismo espaol. La poltica que desde esos primeros momentos desarrolla el gobierno socialista era una poltica que apostaba por esquemas proclives a la bsqueda de una solucin pacca y negociada del conicto y que, en consecuencia, supona el abandono de los planteamientos rupturistas y de apoyo a los movimientos guerrilleros de Guatemala y El Salvador, que haba defendido en los aos anteriores desde la oposicin38. A esta dinmica de actuacin directa responde la iniciativa socialista, formulada ya antes de llegar al poder, de celebrar una especie de pequeo Helsinki, es decir, una Conferencia de Seguridad y Cooperacin para Centroamrica, que permitiese avanzar hacia la solucin del conicto39.
38 Vase Felipe Gonzlez, Entrevista mantenida con el director del diario El Pas, 12 de di ciembre de 1982, Actividades, textos y documentos..., ao 1982, cit., p. 209. 39 La iniciativa se realiza mediante una proposicin no de ley presentada, el 15 de junio de 1982, en el Congreso de los Diputados y desestimada por ste, en la que se peda la convocatoria de la mencionada conferencia. Se trataba de una iniciativa de solucin negociada en la que, proponindose Madrid como sede, deberan estar presentes tanto Estados Unidos como Cuba. Sin embargo, la iniciativa no tuvo eco efectivo, pues, ade-

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Ante su escaso eco, la iniciativa pronto sera descartada por el gobierno socialista40. El segundo periodo se abre el 20 de abril de 1983, con la declaracin de apoyo a Contadora41. Dicho apoyo se formula signicativamente al da siguiente del regreso a Espaa del ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morn, despus de una visita a Mxico y Colombia, al emitir un comunicado conjunto hispano-mexicano en que se expresaba ya, en cierta medida, una apuesta por Contadora42, constituyendo signicativamente el primer apoyo de un gobierno occidental a esa iniciativa43. Destaca, tambin, en este punto el apoyo prestado a Contadora en la Asamblea General de las Naciones Unidas, votando a favor de la resolucin 38/10, de 11 de noviembre de 1983, que reiteraba el derecho de los pases centroamericanos a vivir en paz y determinar su propio futuro, expresando su decidido apoyo a Contadora y a la Declaracin de Cancn, as como a la Declaracin de Caracas, de 3 de febrero de 1984, suscrita, con ocasin de la toma de posesin del nuevo presidente venezolano, por los jefes de Estado de Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Panam, Repblica Dominicana, Venezuela y el jefe del Gobierno espaol y en la que se declara el apoyo a Contadora. El pre sidente del Gobierno espaol incidi tambin, aunque todava Espaa no era miembro, en el apoyo que
ms de no ser aceptada por la administracin norteamericana, que la consider ingenua y poco realista, algunos pases iberoamericanos de mayor peso en la cuestin centroamericana, como Mxico y Venezuela, recelaron de la iniciativa espaola (Mujal-Len, 1986 b: 392-393). 40 Declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, en el Club In ternacional de Prensa, 26 de enero de 1983, Actividades, textos y documentos..., ao 1983, cit., p. 35. Sin embargo, la idea continuar presente en el seno del gobierno, como lo demuestran las palabras de Felipe Gonzlez en un artculo publicado en Le Monde Diplomatique, en espa ol (abril 1983), y el hecho de que uno de los objetivos del viaje que Felipe Gonzlez realiza en junio de 1983 a los pases miembros del Grupo de Contadora, justo antes de ir a Washing ton, fuese indagar de nuevo sobre la viabilidad de la idea. 41 Declaracin del Consejo de Ministros sobre la crisis centroamericana, 20 de abril de 1983, Actividades, textos y documentos de la poltica exteriores espaola, ao 1983, cit., p. 458. 42 Comunicado tras la visita a Mxico del ministro de Asuntos Exteriores, D. Fernando Morn, 16 de abril de 1983, ibid., pp. 456-457. 43 En esa ocasin, Felipe Gonzlez explicit claramente la posicin del gobierno espaol ante la crisis centroamericana al sealar: En la medida en que los presidentes del Grupo de Contadora nos pidan cualquier cosa, nosotros siempre estaremos a su disposicin. El protagonismo es de Contadora (ABC, 3 de febrero de 1984). Un gesto espaol de reconocimiento y apoyo a los esfuerzos pacicadores del Grupo de Contadora fue la concesin a sus miembros del Premio Prncipe de Asturias. 253

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la Comunidad Europea prest a Contadora en la declaracin adoptada en el Consejo de Stuttgart de junio de 198344. La poltica centroamericana del gobierno socialista se alineaba claramente con la poltica de los pases del Grupo de Contadora, abrindose una fase en la que Espaa coordinar y concertar su accin exterior en la subregin con dichos pases, as como con los propios pases centroamericanos, lo que contribuir a generar una atmsfera de conanza y de cooperacin con los pases iberoamericanos como no haba existida antes. La iniciativa de Contadora, adems de abrir un proceso de paz en Centroamrica, que en desarrollos posteriores acabara teniendo xito, constitua una armacin importante de autonoma frente a Estados Unidos en una subregin marcada precisamente por el intervencionismo de ese pas (Aguilera, 1993: 203) y, consecuentemente, facilit de forma importante la accin de los Estados extrarregionales, como era el caso de Espaa, que haban venido actuando en la regin. El respaldo a esta iniciativa, nacida en la propia regin y apoyada por pases latinoamericanos con peso en la zona, permita eludir ms fcilmente los riesgos de un enfrentamiento grave con Estados Unidos, que poda resultar demasiado costoso en relacin con los escasos intereses econmicos y estratgicos de Espaa en la regin. Adems, dicho apoyo ahorraba tener que implicarse en proyectos extrarregionales que podan levantar y, de hecho, levantaban suspicacias y rechazos en actores ms cercanos al conicto, con los costes que ello poda tener para la poltica global de Espaa hacia Amrica Latina. Al mismo tiempo, ese apoyo posibilitaba una va de prestigio alternativa, por cuanto que se defenda una estrategia de pacicacin nacida en la propia regin. En suma, a partir de ese momento, las actuaciones directas extrarregionales en la subregin en favor de una solucin negociada empiezan a perder sentido. El gobierno socialista optar, en consecuencia, por renunciar en principio a protagonizar en adelante iniciativas directas de solucin o propuestas de mediacin, inclinndose por la poltica de apoyar plenamente los proyectos o planes de pacicacin surgidos en la regin, siempre que stos fueran respaldados por los pases latinoamericanos ms afectados por el conicto centroamericano. El inicial apoyo a Contadora tendr su conti44 Felipe Gonzlez estuvo al tanto de la formacin del Grupo de Contadora desde el primer momento. Incluso se pretendi en un inicio, con el apoyo de algunos pases iberoamericanos, especialmente de Colombia, jugar un papel relevante en la iniciativa del Grupo de Contadora, aspirndose a ser miembro del Grupo, si bien la oposicin de Mxico hizo que pronto se abandonara la idea. En todo caso, el apoyo a Contadora se reiter posteriormente de forma constante.

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nuidad en el apoyo que se prestar al Plan Arias, de febrero de 1987, y despus al proceso de Esquipulas, que pueden considerarse como continuidad de Contadora (Aldecoa, 1987/1988). En este sentido, cambia la estrategia de actuacin del gobierno socialista en la subregin, optndose principalmente, adems de por la intensicacin y mejora de las relaciones bilaterales con los pases centroamericanos, por el apoyo a los planes de paz de la zona, el planteamiento del tema en el Consejo de Europa y, una vez en la Comunidad Europea, por la actuacin en el marco de la misma, y por la colaboracin activa con las Naciones Unidas cuando stas, a partir de 1989, con Javier Prez de Cullar como secretario general, empiezan a implicarse activamente en el proceso de paz45. A destacar en este punto la participacin de Espaa en los grupos de amigos del secretario general de las Naciones Unidas, constituidos por pases interesados en promover la paz en la zona, que, especialmente en los casos de El Salvador y Guatemala, tuvieron un papel importante en el xito nal de los procesos de paz (Yez-Barnuevo, 1997: 147-148). Procesos de paz claramente diferenciados en los casos, por un lado, de Nicaragua y El Salvador, tributarios de Esquipulas y directamente relacionados, y, por otro, de Guatemala, que respondi principalmente a una dinmica propia, no dependiente directamente de la dinmica de paz regional, debido a las singularidades de este ltimo proceso (Laiglesia, 1997). Paralelamente a ese apoyo a las iniciativas de solucin pacca y negociada, el gobierno socialista intensicar los contactos directos con los pases de la regin con el objetivo de encontrar vas que permitiesen un progreso de la democracia y los derechos humanos, y desarrollar una poltica bilateral ms medida respecto de los pases centroamericanos, buscando el acercamiento a todos los gobiernos de la subregin, como forma de poder jugar un papel ms activo y decisivo en el proceso de paz que se estaba abriendo. Para Espaa era evidente que la solucin al conicto centroamericano pasaba principalmente por los propios pases centroamericanos, lo que explica el apoyo que se prest siempre a la dinmica de reuniones de los presidentes centroamericanos, que jugaron un papel fundamental en el proceso de paz, y a las distintas fuerzas polticas y sociales que en esos pases apostaban por los procesos de paz.

Esta poltica de apoyo decidido a las ini ciativas de paz regionales no supuso, sin embargo, una renuncia del gobierno socialista a aportar ideas que facilitaran una solucin al conicto. As, Felipe Gonzlez, durante su estancia en la isla de Ochila (Venezuela), en 1985, propuso la celebracin de una minicumbre sobre la crisis centroamericana, que no encontr una favorable acogida en Cuba (Diario 16, 7 de septiembre de 1985).
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En esta lnea de actuacin bilateral se replantea la posicin respecto de El Salvador, inicindose una poltica de acercamiento, aunque no de pleno apoyo, al gobierno de Napolen Duarte, que encontrar su expresin ms signicativa en el nombramiento del demcrata-cristiano Fernando lvarez de Miranda, amigo personal de Napolen Duarte, como embajador de Espaa en ese pas. En la misma lnea se insertan el restablecimiento de relaciones diplomticas con Guatemala el 22 de septiembre de 1984; la activa participacin espaola en la I Conferencia Interministerial Comunidad Europea-Centroamrica, celebrada en San Jos, en septiembre de 1984, que abra una dinmica nueva e importante en Centroamrica; y el propio Plan de Cooperacin Integral con Centroamrica, preparado por el Instituto de Cooperacin Iberoamericana, que supona un importante impulso de la cooperacin al desarrollo con los pases de esa subregin46. Todos estos hechos, unidos a la posicin cada vez ms crtica de Espaa y de la Internacional Socialista hacia el rgimen sandinista, inuyeron en un cambio en la posicin de recelo y desconanza que algunos gobiernos centroamericanos mantenan hacia el gobierno socialista, lo que hizo la poltica espaola en la regin ms receptiva e inuyente. El ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986, facilit, de otro lado, la actuacin espaola respecto de Centroamrica, pues el hecho de que los doce pases miembros interpretasen en trminos parecidos el conicto centroamericano, proporcion una cobertura que no exista anteriormente, reduciendo los riesgos y recelos por parte de terceros Estados que se podan derivar de una actuacin solitaria. Paralelamente, se presion en el seno de la Comunidad Europea para que Centroamrica se beneciara de una mayor cooperacin y ayuda al desarrollo, jugndose un papel importante en el impulso y continuacin de las reuniones interministeriales de San Jos entre Centroamrica, la Comunidad Europea y el Grupo de Contadora, que tanta importancia han tenido en la bsqueda de soluciones paccas y negociadas al conicto y en la ayuda al desarrollo y a la reconstruccin de Centroamrica47.
46 El Plan de Cooperacin Integral con Centroamrica, limitado inicialmente a Costa Rica, Honduras y Nicaragua, se insertaba plenamente en la interpretacin espaola del conicto centroamericano, por cuanto que parta de la base de que la cooperacin al desarrollo econmico y social constitua un elemento fundamental para la erradicacin de las causas ltimas del conicto (Angulo, 1987/1988). 47 De hecho, Espaa, aunque todava no era miembro de la Comunidad Europea, particip activamente en las reuniones de San Jos I, celebrada en setiembre de 1984, y San Jos II, celebrada en noviembre de 1985, y ha continuado siendo uno de sus principales valedores, ya como Estado miembro, en todas sus reuniones hasta el presente, generando o apoyando las iniciativas tendentes al desarrollo y profundizacin de las relaciones entre Europa y Centroamrica (Arenal, 1990a, 1993b, 2006b y 2008c).

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La activa poltica desarrollada por Espaa encontr en la rma de los compromisos de Esquipulas II, en agosto de 1987, y en concreto en el Procedimiento para establecer una paz rme y duradera para Centroamrica, una nueva plataforma para que la poltica centroamericana diese otro salto hacia adelante. Por primera vez desde el inicio de la crisis se contaba con elementos reales de esperanza de paz, en la lnea que haba venido manteniendo el gobierno espaol. De ah la satisfaccin con que se acogi este avance y el apoyo que se dio a cada uno de los pasos mencionados, empezando por el apoyo a las Declaraciones de los presidentes centroamericanos en el marco del proceso de Esquipulas. El gobierno socialista, sin olvidar sus cautelas, incluso se declar abierto, si lo solicitaban los pases de la regin, a participar en los mecanismos de vericacin adoptados en Esquipulas II en cuanto al alto el fuego, trco de armamento y no utilizacin del territorio para agredir a otro Estado (PerpiRobert, 1988: 111). Espaa jug igualmente un papel signicativo en las negociaciones de paz de Nicaragua, El Salvador y Guatemala, impulsando esa dinmica e incluso actuando como intermediario y mediador en algn momento (Pico de Coaa, 1990: 62). Esta poltica encontrar su culminacin durante la presencia del Felipe Gonzlez en la rma de los Acuerdos de Paz de El Salvador y Guatemala y en la activa participacin de policas y militares espaoles en las diferentes misiones de las Naciones Unidas en Centroamrica. Con todo, no se puede desconocer, como ya apuntamos al referirnos a la poltica iberoamericana en general, que, como consecuencia, por un lado, del cambio que experimenta desde nales de los aos ochenta el escenario mundial y el escenario centroamericano con el n de la bipolaridad y de la Guerra Fra, del cambio de la poltica de Estados Unidos hacia Centroamrica y de la consolidacin de los proceso de paz y de solucin negociada del conicto centroamericano, y, por otro lado, del nal del reto del Quinto Centenario, a partir de 1992 disminuye en general la atencin que Centroamrica haba tenido hasta entonces en el marco de la poltica exterior espaola, centrndose esa atencin prioritariamente en el proceso de paz todava abierto en Guatemala, donde el papel espaol continuar siendo muy importante. A un nivel ms concreto, en el plano de las relaciones bilaterales con los pases centroamericanos, han sido, sin lugar a dudas, como hemos visto, las relaciones con Nicaragua, El Salvador y Guatemala las que han marcado ms claramente lo que ha sido la poltica centroamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez.
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En relacin con Nicaragua, el gobierno socialista compagin la denuncia y la condena constante de la estrategia norteamericana de acoso y derribo del rgimen sandinista, con una actitud cada vez ms crtica respecto del proceso revolucionario nicaragense, a medida que se entenda que se estaba produciendo un alejamiento respecto del proyecto democrtico inicial sandinista. En la primera direccin, adems de las reiteradas declaraciones ociales rechazando y condenando la poltica de Estados Unidos respecto de ese pas, se insertan, por ejemplo, entre otras actuaciones, la participacin espaola, junto con los pases miembros de la Comunidad Europea, en la negativa a aceptar la presin norteamericana para aislar a Nicaragua y excluirla de la poltica de cooperacin de la Comunidad Europea con Centroamrica, con ocasin de la I Conferencia Interministerial Comunidad Europea-Centroamrica, celebrada en San Jos, en septiembre de 1984; la manifestacin pblica de la decepcin por la interrupcin, a nales de 1984, de las conversaciones de Manzanillo entre representantes sandinistas y de la administracin norteamericana; y la votacin, en octubre de 1986, en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, a favor de un proyecto de resolucin sobre la ejecucin de la Sentencia de la Corte Internacional de Justicia, que condenaba a Estados Unidos por sus actividades de agresin contra Nicaragua. Postura que se volvera a repetir en noviembre de ese mismo ao en la Asamblea General (Piol, 1988a y 1989). En la segunda direccin apuntada, el gobierno socialista no se recat en las crticas a la trayectoria que, en su opinin y en la de la Internacional Socialista, iba tomando el proceso revolucionario nicaragense y en las llamadas a la recuperacin del proyecto original, basado en el pluralismo poltico, la economa mixta y el no alineamiento48. Sin embargo, este cambio de actitud poltica respecto a Nicaragua no inuy en la uidez con que se mantuvieron las relaciones bilaterales en su dimensin econmica. De esta forma, la poltica de cooperacin al desarrollo que Espaa segua con ese pas, que era uno de los principales receptores de la misma, no se vio afectada en ningn momento por esta posicin crtica, pues responda al principio de solidaridad con la difcil situacin en que se encontraba el pueblo nicaragense.
48 En esta lnea de cambio de actitud se inserta la decisin del PSOE de no en viar observadores a las elecciones nicaragenses de noviembre de 1984, a diferencia de otros partidos socialistas europeos y de la propia Internacional Socialista. Como explicacin se sea l que tampoco se haban enviado observadores a El Salvador y que el PSOE se senta representado por la Internacional Socialista. Tambin responde al mismo planteamiento la no asisten cia de Felipe Gonzlez en la delegacin espaola que asisti a la toma de posesin del presi dente Daniel Ortega.

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Paralelamente al desarrollo de esta poltica de rechazo de las posiciones de Estados Unidos y de crtica del rgimen sandinista, el gobierno socialista no ces en sus intentos de encontrar o abrir vas de solucin democrtica a la situacin nicaragense, a travs de las ms diversas gestiones, como los sondeos para la reapertura de las conversaciones de Manzanillo con ocasin de la visita de Ronald Reagan a Madrid, en mayo de 1985, las reuniones conjuntas, celebradas en Madrid, entre dirigentes sandinistas y representantes de la Internacional Socialista, los encuentros entre sandinistas y la oposicin interna en la embajada de Espaa en Managua, en septiembre y noviembre de 1985, y los continuos contactos y visitas entre ambos pases, tanto en trminos gubernamentales como partidistas49. A la vista de la poltica seguida por los gobiernos socialistas respecto de Centroamrica en general, y de Nicaragua en particular, se explica la importante participacin de las fuerzas armadas espaolas en el Grupo de Observadores de las Naciones Unidas para Centroamrica (ONUCA), aprobada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el 7 de noviembre de 1989, que estuvo al mando de un general espaol, y cuya misin principal, iniciada ocialmente el 1 de diciembre de 1989, fue la de vericar la no utilizacin del territorio de un pas para atacar al pas vecino y el cese de la ayuda a las fuerzas irregulares, controlando la desmovilizacin de la contra nicaragense. La apertura de vas de solucin pacca al conicto centroamericano a raz de los acuerdos de Esquipulas II y las medidas que en ese contexto fue adoptando el gobierno sandinista en el camino hacia la democracia, el respeto de los derechos humanos y la reconciliacin nacional contribuyeron a amortiguar progresivamente las crticas anteriores del gobierno socialista, que ayud activamente a la organizacin de las elecciones presidenciales nicaragenses de febrero de 199050.
49 En esta poltica desempe un importante papel complementario el propio PSOE, realizando labores que el Gobierno no poda o no deba protagonizar. En marzo de 1987, el PSOE fue antrin de una reunin entre los representantes de los partidos socialistas y socialdemcratas francs, sueco, alemn occidental y el comandante Bayardo Arce, en representacin del Frente Sandinista, que tena como objetivo contribuir a la solucin de las diferencias entre Costa Rica y Nicaragua y analizar la situacin interna de este ltimo pas. Posteriormente, en varias ocasiones se habl de una posible mediacin espaola entre Costa Rica y Nicaragua, que no lleg a materializarse (Klaveren, 1988: 386). 50 En concreto, se trabaj, a travs de un grupo de expertos, en la elaboracin del Registro Electoral, facilitando asistencia tcnica durante los seis meses anteriores a las elecciones y envindose 110 microordenadores. Adems, se incluy personal espaol cualicado en el Grupo de Observadores de las Naciones Unidas para la vericacin de las Elecciones en Nicaragua (ONUVEN) (Pico de Coaa, 1992: 193).

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La derrota electoral del Frente Sandinista y el subsiguiente gobierno de Violeta Chamorro no supusieron una prdida del alto perl poltico que Nicaragua tuvo en la poltica espaola hacia la subregin. Los problemas polticos surgidos a partir de 1990, como consecuencia del proceso de asentamiento democrtico de ese pas, pusieron de nuevo de maniesto el inters con que el gobierno socialista segua su democratizacin. En el caso de El Salvador, sin existir inicialmente ningn contencioso grave, las relaciones tuvieron en general, hasta la rma, en enero de 1992, del Acuerdo de Paz, un bajo perl poltico, no exento de alguna tensin, debido principalmente a la postura crtica que los gobiernos socialistas mantuvieron respecto a la poltica de derechos humanos seguida por los gobiernos de Napolen Duarte y Alfredo Cristiani. En las elecciones de 1984, que elevaron a Napolen Duarte al poder, Estados Unidos trat de legitimar a Duarte impulsando el envo de observadores internacionales. Espaa, sin embargo, se neg a participar en esa operacin, lo que contribuy a enturbiar an ms las relaciones con el nuevo gobierno salvadoreo. Aunque el nombramiento de Fernando lvarez de Miranda, como embajador de Espaa en ese pas, sirvi para mejorar las relaciones, sobre todo a partir de 1986, stas, sin embargo, nunca fueron uidas e intensas. Esto se explica debido a los recelos y desconanza de Napolen Duarte, primero, y de Alfredo Cristiani, despus, a raz de su proclamacin como presidente con ocasin del triunfo de ARENA en las elecciones de 1989, respecto de los gobiernos de Felipe Gonzlez51. La mejora paulatina de las relaciones con El Salvador a partir de 1986, se vio enturbiada a raz del asesinato de seis jesuitas espaoles por grupos uniformados del ejrcito salvadoreo durante la ofensiva del FMLN en noviembre de 1989. El gobierno espaol, adems de condenar enrgicamente el hecho, exigi al gobierno salvadoreo una investigacin exhaustiva de los asesinatos, no dndose por satisfecho con el procesamiento de algunos de los militares responsables. La rma, el 16 de enero de 1992, en Mxico, del Acuerdo de Paz de El Salvador entre el Gobierno y el FMLN, en cuya gestacin y xito particip activamente el llamado grupo de amigos del entonces secretario general

Los motivos que explican esta desconanza en relacin a los gobiernos socialistas son la poltica centroamericana de los mismos, especialmente respecto de Nicaragua, los contactos con el FMLN y las crticas a la poltica de los gobiernos salvadoreos, as como a la posicin crtica mantenida por el gobierno espaol con la poltica de Estados Unidos, principal apoyo de los gobiernos salvadoreos (Piol, 1989: 33).
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de las Naciones Unidas, Javier Prez de Cullar, integrado por Colombia, Mxico, Venezuela y Espaa y en el que Espaa jug un papel muy signicativo (Yez-Barnuevo, 1997: 147), dio lugar a que Felipe Gonzlez estuviese presente en el acto, rmando como testigo de la paz. Este hecho puso de maniesto la mejora de las relaciones, abriendo una nueva dinmica en las relaciones entre los dos pases y posibilitando que por parte de Espaa se desarrollase una poltica ms activa y protagonista en el proceso de armacin de la democracia y los derechos humanos y de reconstruccin y reconciliacin nacional que se abri en El Salvador. Expresin de lo anterior es la aprobacin por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en enero de 1992, del envo de la Misin de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL, posteriormente MINUSAL), al mando de un general espaol, para vericar el Acuerdo de Paz, de conformidad con lo establecido en el propio acuerdo, en la que participaron adems un importante contingente de policas y militares espaoles. Con Guatemala, una vez se restablecen las relaciones diplomticas en septiembre de 1984, suspendidas como consecuencia del asalto a la embajada por las fuerzas armadas guatemaltecas, stas transcurrieron por un camino de concertacin y cooperacin creciente, facilitado inicialmente por el entendimiento existente entre Vinicio Cerezo, elegido presidente en las elecciones de diciembre de 1985, y Felipe Gonzlez. El autogolpe de Estado, protagonizado por Jorge Serrano Elas, el 25 de mayo de 1993, afortunadamente fracasado, fue enrgicamente condenado por el gobierno espaol, exigiendo el restablecimiento del marco constitucional democrtico. Sin embargo, la comprensin que el gobierno socialista demostr hacia las dicultades de los sucesivos gobiernos guatemaltecos, en su marcha hacia la democracia y hacia una efectiva poltica de defensa de los derechos humanos, cuya violacin sistemtica por grupos paramilitares o militares continu siendo una constante, no impidi, por un lado, una reiterada presin por parte espaola para que los gobiernos guatemaltecos acabasen con la actuacin de esos grupos e hiciesen realidad efectiva los derechos humanos y, por otro, una callada pero constante labor para facilitar una salida negociada al enfrentamiento armado entre la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (UNRG) y el gobierno guatemalteco. Especialmente durante el mandato de Vinicio Cerezo, Espaa desempe un signicativo papel en el impulso a las negociaciones entre el gobierno, las fuerzas armadas guatemaltecas, los partidos polticos guatemaltecos y la UNRG. Esas negociaciones, que se iniciaron discretamente en Madrid en enero de 1987 y que tuvieron en la reunin de San Rafael en Espaa, en octubre de 1987, su primer momento clave, a pesar de su
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falta de resultados aparentes, encontraron desde entonces el pleno apoyo de los gobiernos socialistas. A esta dinmica respondi la reunin mantenida en El Escorial entre la UNRG y la llamada Instancia Poltica, aglutinadora de los partidos polticos guatemaltecos, que dio lugar a la rma del acuerdo de El Escorial, el 1 de junio de 1990 (Montobbio, 1997: 102). Momento igualmente importante fue el liderazgo de Espaa en el apoyo a la Comisin Nacional de Reconciliacin y al lanzamiento del Dilogo Nacional, que facilit el desarrollo del proceso de Oslo (Bolaos de Zarco, 1996). Igualmente es destacable el papel desempeado por las embajadas de Espaa en Guatemala, Mxico y Naciones Unidas, que prestaron en todo momento la asistencia necesaria para el xito del proceso de paz (Laiglesia, 1997: 168). La rma en Madrid, en el Ministerio de Asuntos Exteriores, el 12 de diciembre de 1996, del Acuerdo para la reinsercin de la UNRG, y la posterior presencia del presidente del gobierno popular, Jos Mara Aznar, en Guatemala, el 29 de diciembre de 1996, en el acto de la rma del Acuerdo de Paz de Guatemala, no fue sino el reconocimiento y la consecuencia de la activa labor realizada por los gobiernos de Felipe Gonzlez desde principios de los aos ochenta en favor de una solucin negociada en Guatemala, as como de la participacin de Espaa en el grupo de amigos, institucionalizado a partir del Acuerdo marco para la reanudacin del Proceso de Negociacin en 1994, constituido por Colombia, Espaa, Mxico, Venezuela, Estados Unidos y Noruega, que tuvo un papel destacado en el xito del proceso (Laiglesia, 1997: 168-169). Lo mismo cabe decir del apoyo a la Misin de Vericacin de los Derechos Humanos en Guatemala (MINUGUA), a partir de 1994, en la que Espaa ha participado con un importante contingente de observadores espaoles. En el caso de Panam, los gobiernos socialistas mantuvieron una poltica uida y de plena cooperacin, que se puso de manies to de forma muy especial con ocasin de la crisis que, tanto en el mbito interno como internacional, se produjo en ese pas a partir de principios de 1988 en torno al jefe de las Fuerzas Armadas, el general Noriega, y a la poltica seguida por Estados Unidos respecto del mismo. En esta situacin, el gobierno espa ol no solo manifest su disposicin a proporcionar asilo poltico a Noriega, con ciertas condiciones, sino que actu de canal de comunicacin entre la administracin norteamericana y el propio Noriega al objeto de encontrar una salida a la crisis52. La intervencin militar de Estados Unidos en Pana
52 Para una consideracin ms amplia de la poltica seguida por Espaa en la crisis panamea, vase Arenal y Njera, 1992: 254-255.

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m, en vsperas de las Navidades de 1989, sirvi para poner de maniesto la autonoma de la poltica espaola respecto de ese pas, por cuanto que se conden esa intervencin militar tanto desde la propia Espaa como en las Naciones Unidas53. En denitiva, la poltica seguida por Espaa respecto a Centroamrica, apoyada evidentemente en las posiciones similares de otros pases iberoamericanos y europeos, que han tenido tambin un importante papel, contribuy al avance en los procesos de paz y democratizacin en la regin, al mismo tiempo que sirvi para moderar la poltica norteamericana hacia la zona y alejar el riesgo de una intervencin directa de Estados Unidos en Nicaragua, con consecuencias desastrosas y desestabilizadoras para toda Amrica Latina. El balance nal de la poltica de Espaa hacia Centroamrica durante los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, ms all de algunos titubeos derivados de lo complejo y difcil de la crisis y de la presencia de Estados Unidos, ha sido, sin lugar a dudas, positivo. Se avanz notablemente en el sentido de dotar a la accin en Centroamrica de una continuidad y una coherencia que no siempre estuvieron presentes durante los gobiernos centristas y se jug un papel signicativo en la subregin, contribuyendo a favorecer la solucin pacca de la crisis centroamericana y reforzando el papel de Espaa en Amrica Latina. En denitiva, la poltica centroamericana de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, a pesar de los condicionantes con que se desarroll, de sus limitaciones y de los distintos perles que ha presentado, desde el punto de vista de su intensidad y coherencia, constituye, hasta el momento actual, sin lugar a dudas, si exceptuamos la poltica europea, la expresin ms activa, protagonista y solidaria de la poltica exterior espaola. Como vimos, Centroamrica se transform, desde el primer momento, dentro de lo que era la poltica hacia Iberoamrica, en un referente claro de la poltica de los gobiernos socialistas, que se mantuvo inalterable, con los lgicos altibajos y derivados del cambio de escenarios y gobiernos, hasta 1996. En
53 El 20 de diciembre, el presidente del gobierno, Felipe Gonzlez, condenaba esa inter vencin militar ante el Congreso de los Diputados. La misma actitud se mantuvo en la Asam blea General de las Naciones Unidas, el 29 de diciembre de 1989, cuando Espaa, a diferencia del resto de los miembros de la Comunidad Europea, vot en compaa de los pases iberoa mericanos a favor de una resolucin, presentada por Cuba y Nicaragua, en la que se condenaba la invasin. La resolucin se aprob por 75 votos a favor, 20 en contra y 39 abstenciones. Suecia, Austria y Finlandia fueron, junto con Espaa, los nicos pases europeos que condenaron la intervencin norteamericana (El Pas, 31 de diciembre de 1989).

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este sentido, la poltica centroamericana de los gobiernos de Felipe Gonzlez ha sido, con seguridad, junto a la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas, el principal xito de la poltica iberoamericana de Espaa.

III.  LAS RELACIONES CON OTRAS SUBREGIONES DE AMRICA LATINA

La relativa autonoma mantenida por los gobiernos socialistas en Centro amrica respecto de Estados Unidos, y la defensa de la democracia y los derechos humanos y el apoyo al desarrollo, se pusieron de maniesto tambin en las relaciones con otros pases iberoamericanos, con los que se produjo una intensicacin de las relaciones y de la concertacin y cooperacin en todos los mbitos. Un caso especial lo constituye Cuba, a la que nos referiremos al nal de este apartado. Esta poltica, sin embar go, presentar rasgos distintos a la desarrollada respecto de Centroamrica. La situacin interna e internacional de estos pases, diferente en la mayor parte de los casos a la de la mayora de los pases centroamericanos, explica estas diferencias. Por un lado, en general, se trata de Estados que, a pesar de sus graves pro blemas, tienen un mayor peso a nivel internacional y regional, as como unas polticas interior y exterior, al menos tericamente, mucho ms activas. Esto li mita indudablemente las posibilidades de actuacin y de protagonismo e inuencia de las potencias medias y extrarregionales como Espaa. Por otro lado, salvo excep ciones, estos pases no se encontraban en una situacin de crisis, poltica y econmica, tan crtica como la de Centroamrica, lo que no permita una pre sencia y una accin tan activa como en aquella subregin. Finalmente, y quiz sea ste el factor ms determinante, los intereses espaoles, polticos, econ micos, culturales y sociales en esos pases son mucho mayores que en los pases centroamericanos. No se debe olvidar que es con algunos de stos con los que se realiza el grueso de los intercambios comerciales y las principales inversiones, y que en algunos existen importantes colonias de espaoles. De esta forma, en estos pases las posibilidades de la accin espaola y su resonancia han sido ms limitadas y cualquier posicionamiento en cuestiones relativas a su poltica, fuese interna o internacional, resultaba ms comprometida para los intereses espaoles. Por lo tanto, la poltica espaola hacia los mismos se movi en coor denadas ms convencionales que en Centroamrica. En todo caso, en relacin a estos pases debe distinguirse claramente la po ltica seguida respecto de aquellos sometidos a dictaduras militares o a
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regme nes autoritarios o en proceso de transicin democrtica, marcada por la defensa de la democracia y la denuncia de las violaciones de los derechos humanos, caso de los pases del Cono Sur durante parte de la dcada de los ochenta, de Per, a raz del autogolpe de Fujimori, de los intentos de golpe de Estado en Venezuela, y de Cuba, con la poltica desarrollada en rela cin a aquellos pases con regmenes democrticos, con los que la comunica cin, la concertacin y la cooperacin han sido, en general, una constante, a travs, en la mayor parte de los casos, de la rma de tratados generales de cooperacin y amistad, acompaados de los correspondientes acuerdos econmicos y de protocolos de cooperacin cientco-tecnolgica y educativa y cultural. Estos tratados, adems, institucionalizaron consultas de alto nivel regulares con los pases rmantes54. Mencin especial merece, en relacin a este ltimo grupo, el caso de Mxi co, uno de los pases clave en la poltica iberoamericana de los gobiernos so cialistas, con el que no se pudieron evitar en los primeros momentos algunas susceptibilidades, debido a la activa poltica de Espaa en Centroamrica, pero con el cual las relacio nes conocieron un desarrollo y una coincidencia de planteamientos nota bles, incrementndose la concertacin, de forma muy especial, a partir de la presi dencia de Carlos Salinas de Gortari, tanto respecto de la problemtica centroamericana e iberoamericana en general como respecto de la mayora de los problemas internacionales55. La voluntad espaola de cooperar con Mxico se puso de maniesto muy especialmente en el tema de la deuda externa56 y en la rma de un Tratado General de Cooperacin y Amistad, el 9 de enero de 199057. La concertacin con Mxico jug un papel decisivo, como veremos, en el xito de la
54 Nos ocuparemos ms en detalle de estos tratados generales de cooperacin y amistad al analizar la poltica de cooperacin de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. 55 Para una consideracin ms amplia de las relaciones entre Espaa y Mxico durante el periodo de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, entre otros, vase Trevio y Pedraja, 1983; Powell, 1986; Rosell, Viladomn y Forcada, 1993; y Prez Herrero, 1997. 56 La deuda contrada por Mxico con acreedores espaoles ascenda en 1989 a 111.000 millones de pesetas. Durante la visita de trabajo que realiz a Madrid, los das 14 y 15 de julio de 1989, el presidente Carlos Salinas de Gortari, el gobierno espaol acord condonar a Mxico la mitad de esa deuda. Con esta iniciativa se pretenda ayudar a que Mxico fuera el pri mer pas beneciario de la aplicacin del Plan Brady, que, en esos momentos, todava se es taba negociando. Como escriba el embajador de Mxico, Espaa es el primer pas que acord la renegociacin de la deuda externa mexicana en sus nuevos trminos, reduciendo su monto en un 50% (E. Gonzlez Pedrero, Mxico y Espaa, El Pas, 9 de enero de 1990). 57 El volumen nanciero del Tratado ascenda a 4.000 millones de dlares, de los cuales 1.500 millones consisten en crditos, el 50% en condiciones FAD, y el otro 50% en condicio nes OCDE, y 2.500 millones en inversiones.

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puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas que Espaa haba auspiciado activamente desde 1983. Con Colombia, muy especialmente durante el periodo de Belisario Betancur, las relaciones fueron intensas y con una gran coincidencia en los plantea mientos, lo que favoreci a las gestiones que realiz el gobierno socialista para facilitar las negociaciones entre el gobierno colombiano y la guerrilla del M-19, que culminaron con su integracin en la vida poltica colombiana, siendo Madrid uno de los lugares de encuentro. Posteriormente, el gobierno socialista colaborar con Colombia en la lucha contra el narcotrco. El 29 de octubre de 1992 se rm un Tratado General de Amistad y Cooperacin con ese pas58. El pleno apoyo a la democracia se puso tambin de maniesto en los falli dos intentos de golpe de Estado que se produjeron, en febrero y noviembre de 1992, en Venezuela, con el inmediato apoyo al rgimen constitucional del presidente Carlos Andrs Prez, y la radical condena del golpismo59, as como en el autogolpe que tuvo lugar en Per, promovido por el presidente Alberto Fujimori, en abril de 199260, que, adems de las inmediatas llamadas al restablecimiento de la democracia, tanto por parte del rey como por parte del presidente del Gobierno61, dio lugar, como medida de con dena, a la suspensin de la ayuda econmica que se otorgaba por Espaa a ese pas62. Con Venezuela se rm un Tratado General de Amistad y Cooperacin el 7 de junio de 1990. Junto a Centroamrica, ha sido en los pases del Cono Sur, sometidos en aquellos momentos a dictaduras militares, donde la poltica de democracia y defensa de los dere chos humanos de los gobiernos de Felipe Gonzlez ha tenido sus ms claras manifestaciones, si bien en estos casos la accin espaola tena que moverse con mayores cautelas, dadas las ca ractersticas
58 Para las relaciones entre Espaa y Colombia, en este periodo, entre otros, vase lvarez lvarez, 1997. 59 Vase Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1992, Ma drid, Ministerio de Asuntos Exteriores, s/f., pp. 1.049-1.050 y 1.102. 60 Los intentos de organizar una especie de gobierno alternativo, presidido por el vice presidente Mximo San Romn, tambin fueron rechazados por el gobierno socialista, el 21 de abril de 1992. Vase Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1992, cit., p. 9. 61 Tambin el Congreso de los Diputados aprob una declaracin institucional sobre la situacin en Per, el 7 de abril de 1992 (Actividades, textos y documentos, ao 1992, cit., p. 967. 62 Las sanciones comprendieron la suspensin de la cooperacin econmica gubernamen tal, la paralizacin de las negociaciones para un Tratado General de Amistad y Cooperacin y la retirada de Espaa del grupo de pases que apoyaban un crdito puente de 5.000 millones de pesetas a Per. Las sanciones no incluyeron la ayuda humanitaria. Vase Gillespie y Pollack, 1993: 19.

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y problemticas de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay, muy diferentes a las de los pases centroamericanos, su mayor peso a nivel internacional y los importantes intereses espaoles en los mismos, con los mayores costes en las relaciones bilaterales que se podan derivar en el caso de una accin gubernamental excesivamente comprometida. En consecuencia, la poltica espaola hacia los mismos, sobre la base de una clara y constante defensa de los derechos humanos y apoyo a los procesos de transicin democrtica, se movi en coordenadas ms convencionales y de menor pro tagonismo activo que en el caso de Centroamrica. Esta actitud no impedir una diferencia notable en los perles polticos de las relaciones bilaterales de Es paa con cada uno de esos pases en funcin de su distinta situacin poltica. Los primeros pasos del gobierno socialista coinciden con el inicio de la de cantacin democrtica de los procesos de cambio iniciados en Brasil, Argentina y Uruguay, que sern apoyados decididamente desde el primer momento, manifes tando la solidaridad con las fuerzas democrticas y el apoyo a los procesos de democratizacin en concordancia con la posicin mantenida anteriormente por el PSOE desde la oposicin. Esta poltica se ver favorecida por la inuencia que el propio proceso de transicin poltica espaola tuvo en los pa ses del Cono Sur. En ese contexto de pleno apoyo a la democrati zacin, una vez culminado el proceso, las relaciones con estos pases se intensicarn a todos los niveles, al canzando sobre todo en el nivel poltico un gran desarrollo y un elevado perl. En el caso de Argentina, considerado uno de los pases prioritarios de la polti ca iberoamericana por parte de los gobiernos de Felipe Gonzlez, los intentos de golpe de Estado o cuartelazos que vivi ese pas dieron ocasin a que se pusiera de maniesto de forma muy activa la solidaridad espaola con el gobierno democrtico de Ral Alfonsn, con quien hubo plena sintona en materia de poltica interna e internacional63. A esta lnea de apoyo a la democracia argentina respondern las visitas de los reyes, en abril de 1985, y los intercambios de visitas entre Felipe Gonzlez y Ral Alfonsn, y posteriormente, Carlos Menem. Tambin tuvo relacin con el apoyo a la democracia la visita que realiz a Buenos Aires, en mayo de 1987, tras el cuartelazo de abril de ese mismo ao, el entonces vicepresidente del gobierno, Alfonso Guerra. Esta poltica se expres igualmente en
63 Esta sintona se vio facilitada por el nuevo rumbo que tom la poltica exterior argentina con el gobierno de Alfonsn, en lnea con lo que se llam autonoma heterodoxa. Vase Puig, 1988; y Russell, 1988. Para las relaciones entre Espaa y Argentina durante los gobiernos de Felipe Gonzlez, entre otros, vase Aylln, 1997.

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materia de derechos hu manos mediante la creacin en el Senado, en 1983, de una Comisin de Investi gacin de Desaparecidos en Argentina y una constante labor en este mbito. Expresin signicativa de esa poltica fue el Tratado General de Coopera cin y Amistad, suscrito, el 3 de junio de 1988, por Ral Alfonsn y Felipe Gonzlez, que adems de su importante contenido econmico64, consagra expresamente la unin indisoluble de la democracia y el desarrollo, establecin dose, en lnea con la prctica posterior de la UE en sus relaciones exteriores, lo que se ha denominado clusula democrtica, que se repetir en otros tratados generales de cooperacin y amistad suscritos por Espaa con los pases iberoamericanos. La concertacin con Argentina se manifestar en todos los campos, as como en el apoyo mutuo en las reivindicaciones de las Malvinas y de Gibraltar, conscientes de las diferencias que presentaban ambos casos, pero unidos por el hecho de que ambos contenciosos son con el Reino Unido. Lo anterior no impedir que Madrid haya servido de lugar de encuentro de los gobiernos ar gentino y britnico en lo referente al tema de las Malvinas y la normalizacin de sus rela ciones65, lo que puso de maniesto el creciente papel internacional de Espaa.
El Tratado, en vigor desde el 3 de agosto de 1989, con un periodo de vigencia de cuatro aos, se acompa, como era habitual en los dems tratados generales de amistad y cooperacin, de un Acuerdo Econmico, un Protocolo de Cooperacin Cientca y Tecnolgica y un Proto colo Cultural. En virtud de dicho Tratado se institua un sistema regular de consultas polticas de alto nivel, que permitir un conocimiento recproco de las acciones de ambos Estados en el campo internacional y facilitar la armonizacin de sus respectivas posiciones; se acordaba dar un impulso sostenido a la coopera cin econmica, a cuyo n se desarrollar conjuntamente un Programa Integrado de cinco aos, que con tribuya a dinamizar la economa argentina, por importe de 3.000 millones de dlares; se establecan las bases para incrementar la cooperacin cientca, tcnica y cultural y se constitua una comisin de alto nivel, presidida por los ministros de Relaciones Exteriores de ambos pases, para el seguimiento y ejecu cin del Tratado. Los componentes fundamentales del Programa Integrado de 3.000 millones de dlares consistieron en apoyo nanciero por parte del gobierno espaol, que puso a disposicin del gobierno argen tino 1.000 millones de dlares, de los cuales un 50% estaba compuesto por crditos FAD, y el 50% restan te por crditos en condiciones OCDE, y el compromiso de ambos gobiernos de promover y movilizar in versiones en Argentina orientadas al sector privado por un valor de 2.000 millones de dlares, mediante la inversin de empresas espaolas, de empresas conjuntas espaolas y argentinas y de empresas argentinas. 65 Los das 17 a 19 de octubre de 1989 se reunieron en Madrid representantes de los gobiernos argentino y britnico para tratar de iniciar la normalizacin de las relaciones, que haban quedado rotas con motivo de la guerra de las Malvinas. Como consecuencia de esa reunin se acord el resta blecimiento de relaciones consulares y comunicaciones areas y martimas. Una segunda reu nin, tambin celebrada en Madrid, los das 14 y 15 de febrero de 1990, se sald con el acuer do para el restablecimiento de relaciones diplomticas plenas.
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En al caso de Brasil, las relaciones conocieron un importante desarrollo, articulndose, por primera vez, una poltica ambiciosa y denida respecto de ese pas. Como ha sealado Aylln, hasta principios de los aos ochenta del siglo XX, las relaciones entre Espaa y Brasil se haban caracterizado por su falta de relevancia, sin que Espaa hubiese estado presente de forma signicativa en la poltica exterior brasilea, ni Brasil en la espaola. El cambio en las relaciones se inicia en 1979, con la visita de Adolfo Surez a Brasil, en agosto de ese ao, generndose un inters mutuo por el desarrollo de las mismas, en el que jug un papel importante las transiciones democrticas pactadas, que estaban experimentando, primero Espaa, y ms lentamente Brasil, donde la transicin espaola pas a ser un referente66. A partir de esos momentos, el importante desarrollo que conocern las relaciones vendr determinado por tres factores. El primero, la negociacin para la adhesin de Espaa y Portugal a las Comunidades Europeas y, muy especialmente, el ingreso en las mismas el 1 de enero de 1986, que permiti superar, al menos en una medida signicativa, el larvado antagonismo hispano-portugus y la presentacin de ambos pases como valedores de los intereses latinoamericanos en Europa. Tambin inuy, en esta lnea, la articulacin por Brasil de una activa poltica hacia Amrica Latina y el arranque de MERCOSUR. El segundo factor determinante fue el proceso de preparacin y puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas, que se inician en 1991, en Guadalajara (Mxico), en base principalmente a una concertacin de Espaa con Mxico y Brasil, que organizara la tercera Cumbre, en 1993, en Salvador de Baha. El tercer factor ser el proceso de apertura econmica de Brasil, especialmente a partir del programa de privatizaciones del Plan Real, en 1994, y de la internacionalizacin econmica de Espaa, a travs de un creciente ujo de inversiones en Amrica Latina, y especialmente en Brasil, de las empresas espaolas (Aylln, 2007: 127-147). En cualquier caso, sobre todo durante el primer gobierno socialista, existieron recelos por parte brasilea en relacin a la activa poltica centroamericana desarrollada por dicho gobierno y el posible liderazgo de Espaa en Iberoamrica. En un plano ms concreto, el desarrollo de la poltica de los gobiernos de Felipe Gonzlez respecto de Brasil, enmarcada en su activa poltica
Para las relaciones hispano-brasileas durante los gobiernos socialistas vase, especialmente, Aylln, 2007: 127-178. Tambin, entre otros: Kakuta, 1993; y PROCOPI, 2001.
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iberoamericana, tendr, entre otros, como hitos importantes, expresivos de la intensicacin de las relaciones, la visita del rey a ese pas, del 14 al 20 de mayo de 1983, que jugar un papel clave en el relanzamiento de las relaciones bilaterales; la visita a Espaa del presidente de Brasil, Joao Baptista Figueiredo, en abril de 1984, de signicativo alcance poltico67; la visita a Espaa del presidente electo de Brasil, Tancredo Neves, en enero de 1985, con la simbologa poltica que la misma supona; la visita a Brasil de Felipe Gonzlez, en junio de 1987, que sirvi para expresar el apoyo espaol al proceso democrtico brasileo, en pleno proceso constituyente y en momentos de crisis econmica de ese pas, y para implicar a Brasil en la conmemoracin del Quinto Centenario; las visitas de Fernando Collor de Mello, como presidente electo, en febrero de 1990, y como presidente, en mayo de 1991 y en julio de 1992, con ocasin de la celebracin en Madrid de la segunda Cumbre Iberoamericana, que consolidaron denitivamente la nueva etapa que conocan las relaciones bilaterales, concretndose esta ltima visita en la rma de un Tratado General de Amistad y Cooperacin, que entr en vigor en julio de 199468; y la celebracin, los das 15 y 16 de julio de 1993, en Salvador de Baha, de la tercera Cumbre Iberoamericana, mxima expresin de la concertacin alcanzada entre ambos pases69. Fue, precisamente, con la presidencia de Fernando Collor de Mello cuando las relaciones entre Brasil y Espaa, durante el periodo de los gobiernos socialistas, alcanzaron su ms elevado perl poltico y un mayor grado de concertacin. Este pleno apoyo a los pases inmersos en procesos democrticos fue acom paado, al mismo tiempo, de una crtica a las dictaduras todava en el poder y de reiteradas condenas a sus violaciones de los derechos humanos,

67 La visita se produjo poco despus de un conato de conicto bilateral, al excluir el gobierno espaol al representante brasileo con motivo de la recepcin ofrecida en la embajada de Espaa en Buenos Aires a los jefes de las misiones de gobiernos democrticos, una vez nalizada la toma de posesin de Ral Alfonsn, en diciembre de 1983. Finalmente, la situacin se recondujo por las respectivas diplomacias con el n de que no perjudicase la visita de Figueiredo (Aylln, 2007: 153). Esta exclusin de Brasil responda a la diferenciacin de trato que el gobierno socialista segua en relacin a los gobiernos no democrticos iberoamericanos. 68 El Tratado proclamaba el excelente estado de las relaciones entre ambos pases y la apuesta por reforzar los procesos de integracin regional, de Espaa en la Comunidad Europea y de Brasil en MERCOSUR, y por impulsar las relaciones entre Europa y Amrica Latina, al mismo tiempo que se acompaaba de un acuerdo econmico por importe de 3.000 millones de dlares (Aylln, 2007: 161). 69 La Cumbre se celebr con Itamar Franco como presidente de Brasil, despus de la renuncia de Collor de Mello por corrupcin.

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casos de Uruguay70, Paraguay71 y Chile, con los que se mantuvo conscien temente hasta el inicio de su proceso de transicin democrtica un muy bajo perl en las relaciones polticas. Paralelamente a esta poltica, se mantuvieron constantes y uidos contactos y apoyos con los diferentes grupos, partidos pol ticos y sindicatos que luchaban por el restablecimiento de las libertades demo crticas, tanto a nivel bilateral, en ocasiones a travs del gobierno socialista y otras a travs del PSOE, como a nivel de la Internacional Socialista. En el caso de Chile, las relaciones ociales se mantuvieron desde los inicios de la transicin poltica espaola con un bajo perl poltico en consonancia con la posicin crtica y condenatoria que los distintos gobiernos democrticos espaoles manifestaron respecto del rgimen del general Augusto Pinochet. Esta si tuacin se acentu, a partir de octubre de 1982, con los gobiernos de Felipe Gonzlez, que reforzaron su condena, a nivel bilateral y multilate ral, del rgimen chileno. Por el contrario, a travs del PSOE se mantuvieron constantes y uidos contactos con los distintos grupos polticos y sindicales que se enfrentaban al rgimen militar72. La normalizacin poltica de las relaciones ociales con Chile solo se produjo cuando este pas recuper la democracia. En concreto, el apoyo espaol a la recuperacin democrtica de Chile se puso espe cialmente de maniesto en la visita que Felipe Gonzlez realiz a ese pas, los das 11 y 12 de marzo de 1990, para asistir a la toma de posesin del pre sidente Patricio Aylwin y en el hecho de que rmase con el nuevo presidente chileno una carta de intenciones que prevea la conclusin de un Tratado Ge neral de Cooperacin y Amistad, que sera efectivamente suscrito a raz de la importante visita, por su alto contenido poltico, realizada a Chile por los reyes, del 18 al 22 de octubre de 199073.
Particular signicado tuvo, en cuanto expresin de esta poltica, el viaje de los reyes a Uruguay, en mayo de 1983, cuando el pas iniciaba los primeros y vacilantes pasos hacia la democracia, y su reunin en la embajada de Espaa con los lderes de las principales formaciones de oposicin a la dictadura. Vase Morn, 1990: 187-189. 71 Adems de los importantes apoyos que se prest a las fuerzas de oposicin a la dictadura del general Alfredo Stroessner y las presiones y ayudas que se hicieron para que culminara el proceso de transicin democrtica, iniciado por el general Andrs Rodrguez, hay que destacar, por lo que tiene de simblico, la celebracin en Madrid, en febrero de 1987, de unas Jornadas por la De mocracia en el Paraguay, organizadas por el PSOE y el Instituto de Cooperacin Iberoamericana, en las que participaron destacados lderes polticos paraguayos opuestos a la dictadura. Vase PSOE, 1987. 72 Para este punto, vase Muoz, 1986b: 130-133; y Lasagna Barrena, 1991: 131-143. 73 El Tratado, que sigue la lnea del suscrito con Argentina, contiene un Programa Integrado de 2.000 millones de dlares por parte del gobierno espaol, que pone a dispo70

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IV. LA POLTICA HACIA CUBA

Respecto a Cuba, pas con el que las relaciones siempre han tenido un carcter especial y muy ideologizado, que las diferencia de las mantenidas con otros pases iberoamericanos, los gobiernos socialistas, siguiendo una lnea de ac tuacin tradicional, inaugurada por el franquismo y continuada por los go biernos centristas, mantuvieron en general unas relaciones de amistad y co operacin74, no exentas de algunas tiranteces y tensiones, provocadas por el carcter no democrtico y las especiales caractersticas del rgimen castrista, pero siempre con plena au tonoma respecto de la poltica de Es75 tados Unidos en relacin a la isla . La apuesta realizada por Felipe Gonzlez a favor de la permanencia de Espaa en la OTAN, materializada en el referndum de 1986, disip las ltimas esperanzas del rgimen castrista de compartir posiciones ideolgicas e internacionales con el gobierno socialista. Estas tensiones se agudizarn, sobre todo a partir del nal de la Guerra Fra, con la armacin de los procesos democrticos en Amrica Latina y el derrumbamiento de los regmenes comunistas de la Unin Sovitica y de la Europa Central y del Este, que pusieron especialmente de maniesto lo anmalo del rgimen cubano en los nuevos escenarios iberoamericano e internacional. Las razones que explican este especial tratamiento que ha merecido la Cuba castrista, en relacin con el recibido por otros regmenes dictatoriales iberoamericanos, hay que buscarlas, como ya se ha apuntado anteriormente, ms all de factores psicolgicos y de opinin pblica que haran referencia a la simpata con que se ha vivido durante bastante tiempo en Espaa la revolucin cubana y su enfrentamiento con Estados Unidos, en lo singular e importante de los intereses de todo tipo que Espaa tiene en ese pas. Intere ses polticos, sociales y culturales que nacen de la importantsima presencia espaola en la isla, derivada de la gran corriente migratoria de espaoles que se asent en ese pas hasta mediados del siglo XX, y de su condicin de ltima colonia americana. Intereses muy importan tes, tambin, en el plano econmico, pues Cuba ha constituido uno de los puntos
sicin de Chile 800 millones dlares, de los cuales un 50% esta compuesto por crditos FAD y el 50% restante por crditos en condiciones OCDE, y el compromiso de ambos gobiernos de promover y movilizar inversiones en Chile orientadas al sector privado por un valor de 1.200 millones de dlares. 74 Vase Hennessy, 1986: 360; y Fernndez Ordez, 1987: 26. Para la historia de las relaciones entre Espaa y Cuba y los vaivenes que han experimentado stas, entre otros, vase guila, 1986; Roy, 1996b, 1998 y 2009; y Bayo, 2006 y 2008. 75 Vase guila, 1986. 272

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signicativos de la inversin espaola en la regin. Esta importancia se puso de maniesto en el hecho de que, con los gobiernos de Felipe Gonzlez, Cuba se transform en uno de los principales destinos de la Ayuda Ocial al Desarrollo y se rm un Acuerdo de Cooperacin Econmica e Industrial en 198576. En este sentido, la poltica hacia Cuba, incorporando la dimensin normativa, presente especialmente en la poltica iberoamericana, se articular sobre tres bases: condena de la situacin de los derechos humanos, cooperacin al desarrollo y colaboracin para favorecer las reformas polticas y econmicas en la isla (Barb, 2009a: 139). Las tensiones polticas que han caracterizado las relaciones hispanocubanas han tenido, en general, carcter coyuntural, si bien han existido algunos contenciosos de carcter permanente. Estos ltimos han girado principalmente en torno al asunto Gutirrez Menoyo y a otros presos polticos con algn tipo de vinculacin especial con Espaa, cuya liberacin venan reclamando insistentemente los gobiernos socialistas y, sobre todo, en torno a la cuestin de la indemnizacin por la nacionalizacin de bienes de espaoles a raz del triunfo de la revolucin en 1959, cuestiones ambas que entraron en vas de solucin con ocasin del viaje de Felipe Gonzlez a Cuba en noviembre de 198677. Esta visita ocial, realizada tras mltiples aplazamientos, fue objeto de duras crticas por parte de la derecha espaola. Las tensiones coyunturales se han originado por algunas actitudes extemporneas del rgimen cubano que el gobierno socialista consider inaceptables78. Las ms graves tensiones poltico-diplomticas con Cuba durante los gobiernos de Felipe Gonzlez se produjeron, entre julio y septiembre de

76 Para la ayuda nanciera, la ayuda al desarrollo y la cooperacin cientco-tcnica y cultural de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez con Cuba, vase Iglesia-Caruncho y Ramos, 1997. 77 La liberacin de Gutirrez Menoyo se produjo un mes despus, en diciembre de 1986. Vase Roy, 1988a: 63-77, y 1988b: 5-10. 78 Entre stas, se encuentran las declaraciones de Fidel Castro en enero de 1984, desaconse jando la permanencia de Espaa en la Alianza Atlntica; algunas manifestaciones del lder cu bano, en julio y septiembre de 1985, contra la celebracin del Quinto Centenario y contra del papel histrico de Espaa en Amrica; el intento de secuestro en Madrid, en diciembre de 1985, de un ex-viceministro cubano por funcionarios de aquel pas; los insultos de Fidel Castro al presiden te del Congreso de los Diputados, Flix Pons, por la exclusin de Cuba, junto con Chile y Paraguay, de la IV Reunin de Presidentes de Parlamentos Iberoamericanos, celebrada en Madrid en diciembre de 1986; y la expulsin de la isla caribea, en noviembre de 1988, de cinco ciudadanos espaoles, dos de ellos senadores de Alianza Popular.

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1990, a raz de la llamada crisis de las embajadas79, que pro voc, por primera vez, la suspensin de la coo peracin espaola, en aquellos momentos una de las ms importantes de Espaa con Iberoamrica, y entre enero y febrero de 1992, como consecuencia de la condena a muerte de varios cubanos acusados de actividades subversivas y la ejecucin de uno de ellos. La condena a muerte, en enero de 1992, de Eduardo Daz Betancourt y de varios cubanos provoc no solo las ges tiones espaolas en favor de la conmutacin de dichas penas de muerte, sino igualmente la protesta ocial por la posterior ejecucin del primero80. Estos hechos, unidos a las insultantes declaraciones de uno de los mximos responsables cubanos, Carlos Aldana, hacia el ministro de Asuntos Exteriores espaol81, que se haba pronunciado duramente contra el fusilamiento y las detenciones, provocaron no solo la protesta diplomtica espaola, sino tambin la suspensin de los proyectos de cooperacin que la UE mantena con Cuba, con exclusin de los de carcter humanitario. En este nuevo contexto, el gobierno socialista disminuy el perl poltico de las relaciones bilaterales, pas a tratar de coordinar su actuacin con la UE82, inaugurando una va que seguiran los gobiernos de Aznar y de Rodrguez Zapatero, e increment las manifestaciones pblicas de preocu-

79 La crisis de las embajadas, que afect a varias embajadas occidentales en La Habana, estall cuando varios cubanos se refugiaron en la embajada espaola, con la intencin de abandonar el pas, interviniendo en la misma las fuerzas de seguridad cubanas, tanto directa como indirectamente, mediante la inltracin de nuevos supuestos refugiados que pretendan actuar desde dentro de la misma embajada, en agrante violacin del derecho internacional. La diplomacia espaola aprove ch el incidente para distanciarse de un rgimen que se encontraba en una situacin cada vez ms crtica (Galinsoga, 1991: 62). 80 Vase Actividades, textos y documentos de la poltica exterior espaola, ao 1992, cit., p. 1.048. 81 Carlos Aldana, destituido posteriormente, lleg a acusar a la embajada espaola en La Habana de incentivar y coordinar las actividades del movimiento disidente (Gillespie y Pollack, 1993: 16). 82 En esta lnea, el gobierno espaol apoyara la estrategia denida por la Comisin Europea para desarrollar las relaciones con Cuba, que haba diseado el comisario Manuel Marn a lo largo de 1995 y principios de 1996. Esta estrategia, al mismo tiempo que condenaba la situacin de los derechos humanos en la isla, abogaba por una va de cooperacin en materia de accin humanitaria y a favor de las reformas econmicas y la apertura poltica (Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo sobre las relaciones entre la UE y Cuba, COM [95] 306 nal, Bruselas 28/06/1995). De acuerdo con esta estrategia el Consejo Europeo de diciembre de 1995 estableci que una representacin de la Comisin iniciara los trmites para la negociacin de un acuerdo de cooperacin con Cuba. Estas gestiones, materializadas principalmente en la visita que Marn realiz a La Habana, en febrero de 1996, fracasaron debido a que el rgimen castrista se neg a que el acuerdo contemplase compromisos polticos.

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pacin por el progresivo empeoramien to de la situacin de los derechos humanos en la isla, acompaadas al mismo tiempo de gestiones para que Cuba iniciase un proceso de transicin democrtica. En este sentido, el gobierno socialista plante al rgimen cubano, en distintas ocasiones, la necesidad de que Cuba se incorporase a la corriente democrti ca que se extenda por Iberoamrica. En estas iniciativas, que podramos cali car de tanteos o sugerencias, el gobierno espaol mantuvo contactos e in tercambio de criterios e, incluso, realiz gestiones conjuntas con los gobier nos de Mxico y Venezuela. Igualmente, el gobierno socialista inici los contactos con la disidencia interna y con representantes moderados del exilio cubano. La accin ms directa en este punto la protagoniz el propio Felipe Gonzlez, quien, acompaado por el presidente de Venezuela, Carlos Andrs Prez, se entrevist con Fidel Castro en marzo de 1990, con oca sin de la toma de posesin del presidente de Brasil, Collor de Mello. El dirigente cubano rechaz pblicamente la sugerencia de reforma de mocrtica83. Tambin, con ocasin de las entrevistas mantenidas por el rey y por el presidente del Gobierno espaol con Fidel Castro en el marco de la Cumbre Iberoamericana de Guadalajara (Mxico), celebrada los das 18 y 19 de julio de 1991, se volvi a plantear el tema de la necesidad de que Cuba iniciase un proceso de reforma democrtica, sin que de nuevo existiese respuesta positiva por parte del mandatario cubano84. Posteriormente, en distintas ocasiones, Felipe Gonzlez volvi a insistir sobre el tema85. Por otro lado, ante la difcil situacin econmica cubana, como forma, por parte espaola, de contribuir por otra va a la apertura de ese proceso poltico, tcnicos y polticos espaoles, encabezados por el exministro de

83 Conferencia de prensa del Presidente del Gobierno, D. Felipe Gonzlez, en la Embajada de Espaa en Brasilia, 15 de marzo de 1990, Ao 1990, Actividades, textos y documentos, ao 1990; cit., pp. 153-157. Al mismo tiempo, y en respuesta, Fidel Castro se pregunt pblicamente si las elecciones en Espaa eran realmente libres, cuando exista un rey que no haba sido elegido por nadie. Estas armaciones causaron el lgico malestar en el gobierno espaol, vindose obligado el propio Castro a matizar el sentido de las mismas y a sealar que no haba intencin de ofender al rey ni a las instituciones espaolas. 84 Conferencia de prensa del Presidente del Gobierno, D. Felipe Gonzlez, con motivo de la primera Cumbre Iberoamericana, 19 de julio de 1991, Actividades, textos y documentos, ao 1991, cit., pp. 154-156. 85 Segn Domnguez, el rgimen castrista aprendi la leccin de la cada de los regmenes comunistas europeos y no quera, en ningn caso, que en Cuba sucediese lo mismo, por lo que reforz los principios bsicos de la revolucin, negndose a cualquier tipo de apertura poltica (Domnguez, 1993).

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Economa, Carlos Solchaga, iniciaron, sin xito, un asesoramiento al rgi men cubano en un posible proceso de liberalizacin econmica86. El derribo de las avionetas de los Hermanos al Rescate por cazabombarderos cubanos, el 24 de febrero de 1996, acab denitivamente con las esperanzas aperturistas que se haban generado desde principios de los aos noventa87. En Espaa, el triunfo del PP en las elecciones generales de marzo de 1996 supondr, como veremos al analizar la poltica del gobierno popular hacia la isla, el n de la poltica hacia Cuba seguida por los gobiernos socialistas. La UE, por su parte, en mayo de 1996, suspendi las negociaciones para la rma de un acuerdo de cooperacin con Cuba, que, como vimos, ya estaban prcticamente estancadas por la negativa cubana a incluir compromisos polticos. Particularmente expresivo de que las relaciones hispano-cubanas, ms all de estas tensiones poltico-diplomticas, no se movan en la misma onda que las relaciones con los pases iberoamericanos democrticos, lo constituye el hecho de que Cuba fuese, primero con los gobiernos centristas, y despus con los gobiernos socialistas, el nico pas iberoamericano que no visit el rey de Espaa, a pesar de haber sido en numerosas ocasiones invitado, y que Fidel Castro, pese a su deseo manifestado reiteradamente de visitar Espaa, solo pudiese hacerlo, si se excepta la escala tcnica que hizo en Madrid en febrero de 1984, en la que se entrevist con Felipe Gonzlez, con ocasin de la celebracin en Madrid de la Cumbre Iberoamericana, en julio de 1992. En ambos casos no se trat de una visita ocial a Espaa. Como acabamos de ver, la poltica de apoyo a la democracia y defensa de los derechos humanos fue una constante de los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, si bien con intensidades y compromisos diferentes, segn las subregiones y pases. El resultado fue, en todo caso, no table, reforzndose la imagen y el protagonismo de Espaa en Amrica Latina.

V.  LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA COMUNIDAD IBEROAMERICANA: LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS

La existencia de una Comunidad Iberoamericana de Naciones, constituida por Espaa y Portugal y los pases de habla espaola y portuguesa del con-

86 El resultado fue el denominado Informe Solchaga, en el que se propona una serie de orientaciones para la superacin de la crisis econmica (Solchaga, 1994 y 1996/1997). 87 La respuesta de la administracin Clinton fue la entrada en vigor de la Ley HelmsBurton, que hasta entonces se haba mantenida congelada.

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tinente americano, de bases mercadamente identitarias, hemos visto que ha sido una constante en la poltica iberoamericana de Espaa desde nales del siglo XIX, concretada a travs de diferentes proyectos polticos, con alcances y sentidos muy distintos88. No puede extraar, por lo tanto, que recuperadas las seas de identidad democrticas y replanteadas las relaciones con Amrica Latina, a partir de la transicin poltica, primero los gobiernos centristas, y despus los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, tratasen de dar vida a esa Comunidad Iberoamericana desde unas bases nuevas y diferentes a las que haban caracterizado los proyectos de Hispanidad y de Comunidad Hispnica de Naciones planteados por el franquismo. El proyecto de Comunidad Iberoamericana va a constituir de esta forma, desde 1976, una dimensin clave de la poltica iberoamericana de Espaa, sin la cual no ser posible entender sta. Razones y realidades, como se ha visto, de naturaleza histrica, en concreto, una historia, unas lenguas y una cultura comn, y razones polticas, econmicas, sociales y culturales cada vez ms importantes, entre las que destacarn la defensa de la democracia y los derechos humanos que se haban ido consolidando con dicultades a lo largo de los siglos XIX y XX, tanto en Amrica Latina como en la pennsula Ibrica, y, muy especialmente, a partir de 1976, cuando las relaciones con Amrica Latina conocen un importante desarrollo en todos los mbitos, estarn en la base de ese proyecto89. De esta forma, los gobiernos democrticos, tanto centristas como socialistas, partiendo del hecho de que Espaa y los pases iberoamericanos constituyen una Comu nidad, tratarn de avanzar con un nuevo modelo de relaciones con Iberoamrica, basado en la democracia y el desarrollo, por un camino de co operacin y concertacin que vaya progresivamente articulando y cohesionando esa comuni dad de intereses, que se entiende es mutuamente beneciosa para todos sus integrantes. En este sentido, se
88 Esta Comunidad Iberoamericana, ms all de los proyectos de Hispanidad y de Comunidad Hispnica de Naciones, se haba materializado ya en la constitucin de algunas instituciones durante la etapa franquista, como es el caso de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI) y la Organizacin Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS), creadas en 1954. Estas dos organizaciones, que actualmente continan operativas, contribuyeron a la armacin de esa Comunidad hasta el proceso de institucionalizacin de la misma que, como veremos, impulsarn los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. 89 Como destaca Barb, es lgico que el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones que se postula por Espaa ane la retrica clsica (relaciones de familia) con el desarrollo de un nuevo papel en Amrica Latina, como exportadora de valores liberales en lo domstico (democratizacin) y en lo internacional (gestin pacca de conictos) (Barb, 2009a: 126).

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desarroll una poltica de Estado respecto de Iberoamrica, que prcticamente, con algunos altibajos, perdurar hasta el presente. Desde esta perspectiva, trataremos, primero, de establecer el alcance y las caractersticas con que se perla esa poltica, que inspira el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, para despus jarnos en concreto en la poltica desarrollada al respecto por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez, que son los que ponen en marcha las Cumbres Iberoamericanas90.

V.1. El proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones Dado que el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones impli caba no solo a Espaa, sino tambin al conjunto de los pases iberoamericanos, los gobiernos espaoles han procedido desde el primer momento con una gran prudencia en la formu lacin y denicin del mismo y de la poltica que lo sustenta, procurando que los pasos concretos que se diesen en ese sentido contasen con el con senso de dichos pases. An estaban recientes otras formulaciones en torno a esa Comunidad, cargadas de paternalismo, de afanes ideologizadores y de un protagonismo no aceptado, que suscitaron recelos y rechazo en los pases iberoamericanos. Lo que, ms all de esa formulacin, se intentar por parte de la Corona y de los gobiernos espaoles ser que sea la propia dinmica de intensicacin y profundizacin de las relaciones la que vaya, con la participa cin libre y querida de todos, concretando en la realidad ese proyecto. Desde esa actitud abierta y prudente, la primera caracterstica del proyec to de Comunidad Iberoamericana de Naciones ser que se concibe como una poltica de Estado, es decir, como una poltica que est por encima de las alternancias en el Gobierno para insertarse en las lneas maestras de la accin exterior del Estado91. El papel fundamental que el rey ha tenido en
Por su caracterstica de poltica de Estado y por el especial papel que en la denicin de la misma ha jugado el rey, prescindimos, en este punto, de una consideracin separada de los gobiernos cen tristas y de los gobiernos socialistas, ya que, por encima de las diferencias que pueda haber entre los mismos, existe una unidad de base clara en el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones. 91 Felipe Gonzlez seal al respecto: Las bases que deben regir esa poltica debern ser asumidas por cualquier Gobierno democrtico espaol, independientemente de su signo po ltico, y en consecuencia por todas las fuerzas polticas y sociales del pas; en otras palabras, debe ponerse en marcha una autntica poltica de Estado. Esta concepcin estatal ha sido pues ta de maniesto por Su Majestad el Rey, que ha trazado en sus viajes al continente hermano las lneas de estos vnculos en sus dimensiones exactas (Espaa hacia una poltica con Ibero amrica, Le Monde Diplomatique, en espaol, 6 de abril de 1983).
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su impulso y denicin, como se puso de maniesto al analizar el protagonismo de la Corona, en relacin a la poltica iberoamericana, certicarn este carcter de poltica de Estado. Su segunda caracterstica es que se plantea como una poltica de pueblos. Poltica de pueblos signica, ante todo, una poltica hecha con la mirada puesta en los pueblos iberoamericanos, que, en consecuencia, atienda prioritariamente a sus necesidades y anhelos y aborde la solucin de sus pro blemas polticos, sociales, econmicos y culturales92. Este carcter descansa en los es peciales vnculos que unen a Espaa e Iberoamrica y explica muchos aspec tos del proyecto de Comunidad Iberoamericana. De acuerdo con ello, la poltica iberoamericana, en cuanto que tiene como objetivo la Comunidad Iberoamericana de Naciones, presenta dos di mensiones que son complementarias. Por un lado, al ser una poltica de pueblos no puede haber discriminacin por razones polticas o ideolgicas en las relaciones que se mantienen con los Estados y gobiernos iberoamericanos, pues ello ira en detri mento de los pueblos sometidos a regmenes polticos no democrticos. Por otro, la poltica de pueblos, para ser realmente tal, debe dirigirse a favorecer la realiza cin de los principios de libertad, justicia, desarrollo y paz, es decir, debe favore cer los procesos de democratizacin y el respeto de los derechos humanos93. En la prctica, como veremos, no siempre ser fcil compaginar estas dos dimensiones.
92 En este sentido de poltica de pueblos se pronunciaba el ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja: Nuestras relaciones con los pases de Iberoamrica son relaciones absolutamente prioritarias y de familia, en un plano completa mente diferente al de nuestras relaciones con otros pases amigos. No son relaciones entre Gobiernos o entre Estados, sino, en primer lugar, relaciones entre pueblos hermanos que viven su parentesco como un peso indiscutido (Entrevista concedida a El Diario-La Prensa de Nueva York, 24 y 25 de no viembre de 1976, Discursos y declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores, D. Marcelino Oreja, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1978, p. 157). 93 Estas dos dimensiones complementarias que caracterizan la poltica de pueblos, las explica Felipe Gonzlez con las siguientes palabras: En ms de una ocasin he manifestado que desea mos mantener relaciones permanentes y profundas con el continente iberoamericano, porque por encima de los gobiernos, que son coyunturales, estn las relaciones con los pueblos, que son per manentes. Esta losofa que informa la poltica exterior espaola encuentra su fundamento en la doctrina Estrada (...), practicada por Espaa en sus relaciones internacionales y expresin del res peto entre los Estados y del principio de no injerencia en los asuntos internos de otros pases. Pero desde nuestro compromiso socialista no se puede desarrollar solo una poltica de Estado sin tener en cuenta y desarrollar paralelamente una poltica de los pueblos. La solidaridad con los pueblos que luchan por la libertad y la democracia, la defensa de los derechos humanos, la promocin de la justicia, el progreso y la paz son valores universales que defenderemos activamente... (Espaa hacia una poltica con Iberoamrica, Le Monde Diplomatique, en espaol, 6 de abril de 1983).

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El carcter de poltica de Estado y de pueblos, como se vio anteriormente, fue desa rrollado en sus principios inspiradores por el rey, sobre todo en el discurso pronunciado el 9 de septiembre de 1977, en Caracas, ante la Comisin Delegada del Congreso Nacional de Venezuela94, si bien dichos principios haban sido ya establecidos previamente por el ministro centrista de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja, el 20 de diciembre de 1976, en las pala bras pronunciadas en el Palacio de Viana en honor del ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela95, y por el presidente del Gobierno, Adolfo Surez, el 25 de abril de 1977, en el discurso que pronunci en Mxico ante el presi dente de ese pas96. Estos principios sobre los que se edica el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones son el principio de interdependencia, el principio de credibilidad, el principio de continuidad, el principio de indiscriminacin y el principio de comunidad, a los que hay que aadir el principio de unidad en la diversidad, que est impl cito en los anteriores. El principio de interdependencia signica que se concibe de una forma global, integrada y solidaria, en cuanto parte de las interdependencias de todo tipo que existen entre los pases iberoamericanos y del hecho de que la realidad y los problemas, por encima de su materializacin cotidiana y sectorial, son globales e interdependientes. Dicho principio traduce, as, la necesidad de atender armnica y globalmente la cooperacin en todos los campos, pues, en ltima instancia, lo que inspira esa poltica, ms all de los intereses inmediatos y coyunturales, es la solidaridad. El principio de credibilidad quiere expresar el cambio de actitud que se ha producido en la poltica iberoamericana de Espaa y signica el compromiso pblico de que se pasa de una poltica de intenciones a una poltica realista de hechos y programas concretos de cooperacin y concertacin. Este principio marca las diferencias frente a anteriores proyectos y supone un replanteamiento radical de la accin exterior y de la cooperacin de Espaa en Iberoamrica.

94 Discurso pronunciado por S. M. el Rey ante la Comisin Delegada del Congreso Nacio nal de Venezuela, 9 de septiembre de 1977, Espaa en el mundo. Discursos de S. M. el Rey, 1976-1979, Madrid, Ocina de Informacin Diplomtica, 1979, pp. 141-147. 95 Palabras pronunciadas en el almuerzo en honor del Ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela, Sr. Escovar, celebrado en el Palacio de Viana, el 20 de diciembre de 1976, Discursos y declaraciones del ministro de Asuntos Exteriores D. Marcelino Oreja Aguirre, 7 julio 1976-31 diciembre 1977, cit., pp. 185-186. 96 Para el texto de este discurso, vase Diario de acontecimientos referentes a Espaa du rante los meses de abril y mayo de 1977, Revista de Poltica Internacional 151 (1977), pp. 259-261.

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El principio de continuidad es consecuencia del anterior y responde al ca rcter de poltica de Estado que tiene la poltica iberoamericana. Al mismo tiempo pone tambin de maniesto las carencias que han caracteri zado las polticas anteriores. Frente a la discontinuidad, la improvisacin y la atencin a los intereses inmediatos se establecen los imperativos de continui dad y perseverancia en la accin. El principio de indiscriminacin es la consecuencia lgica del carcter de poltica de Estado y de pueblos que tiene la poltica iberoamericana, que hace que la misma trascienda las diferencias ideolgicas y polticas y se manten gan relaciones con todos los pases. Es el corolario del principio de no injerencia en los asuntos internos, que en el caso de las relaciones con Iberoamrica responde adems al hecho de que, entre pueblos unidos por lazos profundos, los posicionamientos polticos, cualesquiera que sean las diferencias existentes, no deben empaar el mantenimiento de las relaciones. Este principio encuentra su fun damento en la doctrina Estrada, que tradicionalmente Espaa ha venido apli cando en sus relaciones con Iberoamrica. Sin embargo, este principio no supone, como ya hemos apuntado, indiferencia respecto de la realizacin de unos valores universalmente reconocidos, como son la libertad, la justicia y la paz, que se traducen en los derechos humanos y en la democracia como forma de organizacin poltica. El principio de no intervencin en los asuntos internos tiene unos lmites internacionalmente establecidos, que se hacen ms evidentes an cuando se trata de relaciones entre pueblos unidos por vnculos muy especiales. El principio de comunidad es el que est en la base del proyecto de Co munidad Iberoamericana, el que lo hace posible y el que dene el objetivo ltimo del mismo. En l se encuentran los principales elementos que conguran la comunidad. Por un lado, el principio de comunidad hace referencia y se asienta en las realidades histricas, lingsticas y culturales y en los vnculos actuales de todo orden que unen a Espaa y a los pases iberoamericanos. Por otro, el principio de comu nidad es el que expresa un objetivo de solidaridad, de concurrencia ltima de intereses compartidos, propio de una voluntad de cohesin, de unin, que es la que permitir, superando las lgicas tensiones y fricciones nacidas de los intereses circunstanciales contrapuestos, avanzar hacia el futuro. As, lo que da vida a ese principio es la identidad de realidades y, sobre todo, la identi dad de intereses, materializada en acciones de cooperacin y concertacin que a su vez generan nuevos intereses compartidos que son los que dan sen tido y van haciendo realidad el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones. Finalmente, est el principio de unidad en la diversidad, de unidad dentro del respeto a la soberana, personalidad e intereses de cada Estado.
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Este prin cipio, aunque no formulado expresamente como tal, pero implcito en el prin cipio de indiscriminacin y, sobre todo, en el principio de comunidad, supone el pleno reconocimiento de la soberana, la diversidad, la heterogeneidad, la pluralidad de los pases iberoamericanos, al mismo tiempo que arma la uni dad que dene la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Quiere marcar, tambin, diferencias claras con otros proyectos planteados en el pasado desde posiciones paternalistas, hegemnicas y no democrticas. Este principio dene claramente el sentido y la dinmica con que se con cibe el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones. Un sentido igualitario y basado en la soberana y personalidad de cada participante y una dinmica proyectada hacia el futuro que descansa en el compromiso voluntario y libre de los pueblos y Estados iberoamericanos97. A la vista de estos principios estaba claro cul era el punto de partida del pro yecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones: la existencia de una comu nidad basada en unos valores, unas realidades y unos intereses co munes. Estaba clara, tambin, la losofa que inspiraba el proyecto y los principios que lo animaban y guiaban. Estaba igualmente claro el camino: la profundizacin y desarrollo del dilogo, la cooperacin y la concertacin en el marco de una concu rrencia de intereses que se hara ms intensa a medida que se avanzase. Sin embargo, lo que no estaba claro todava era la denicin y articulacin concreta en la prctica de ese proyecto. Ya hemos apuntado que razones de prudencia poltica y un expreso deseo de no interferir en la comn denicin y articulacin del proyecto inuyeron en esa indenicin e imprecisin en trminos institucionales, ms all del objetivo de celebrar una Cumbre Iberoamericana en torno a 1992, que pudiera tener continuidad en el futuro. Lo que se persegua era que fuese la propia dinmica de cooperacin y concertacin desarrollada la que alumbrase y posibilitase la puesta en prctica de una estructura insEstos principios inspiradores del proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones, expuestos solemnemente por el rey, aunque jados inicialmente por el gobierno centrista de Adolfo Surez, fueron recogidos inmediatamente por el gobierno socialista, rearmando con ello el carcter de poltica de Estado de los mismos. Las siguientes palabras del entonces presidente del Instituto de Cooperacin Iberoamericana, Luis Yez-Barnuevo, son expresivas de esta realidad: Dicho esto, hay constantes de la poltica iberoamericana que nosotros hemos recogido y vamos a desarrollar, entre ellas las expresadas por Su Majestad el Rey en las visitas que hizo a Iberoamrica, en aquellos cuatro principios de nuestras relaciones con Iberoamri ca, que siguen siendo vlidos y seguirn siendo vlidos cualquiera que sea el gobierno que rija los destinos de nuestro pas en el futuro, que son los principios de interdependencia, de indiscriminacin, de comunidad y de continuidad (Intervencin ante la Comisin de Asuntos Ibe roamericanos del Senado, 18 de febrero de 1983).
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titucional especca. De esta forma, desde el punto de vista institucional, el objetivo nal del proyecto quedaba abierto, de forma que entre todos y cada uno de los participantes se fuesen perlando las formas concretas de accin comn. Es por ello que se tardar tiempo, incluso ya con las Cumbres Iberoamericanas en marcha, en tener un diseo poltico, claro y preciso, de la estructura institucional que se pretende para la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Lo que s est ms claro, al menos por parte espaola, es lo que no es, o no se quiere que sea, la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Esta no se concibe ni como una nacin ni como una alianza, ni siquiera como un sistema econmico98, que sin lugar a dudas entrara en colisin con la pertenencia de Espaa y Portugal a las Comunidades Europeas y con la pertenencia de los pases latinoamericanos a otros mecanismos de integracin. Tampoco se aspira ni se pretende desarro llar un entramado formal al estilo de la Commonwealth britnica o de la Communaut francesa99. Estas experiencias se consideran nicamente como simples puntos de referencia, que demuestran la posibilidad de realizacin de la Comunidad Iberoamericana de Naciones y su compatibilidad con la perte nencia a las Comunidades Europeas (Yez-Barnuevo, 1984c: 43). En este sentido, el proyecto se concibe como plenamente compatible con los distintos procesos de integracin en los que los distintos Estados iberoamericanos, a las dos orillas del Atlntico, estn inmersos. Desde esta perspectiva, la posicin de Espaa, desde el inicio de las negociaciones de adhesin a las Comunidades Europeas, ser la de pleno apoyo a los procesos de integracin latinoamericanos, estimndose que la culminacin de los mismos sera una condicin muy favorable para el xito de la propia Comunidad Iberoamericana de Naciones. Se concibe, tambin, dadas las excelentes relaciones existentes entre ambos pases desde 1988, como plenamente compatible con el papel que Estados Unidos ejercen sobre la regin. Consecuentemente, desde la transicin democrtica espaola se empezar a trabajar en torno a la idea de poner en pie un espacio iberoamerica98 Sean cualesquiera nuestras diferencias, estamos juntos. No somos una nacin, ni una alianza, ni una coalicin, ni un sistema de conveniencias econmicas; menos todava somos una raza en el sentido tnico de la palabra: somos un mundo. El mundo de la lengua y de la cultura que hemos creado juntos desde hace largos siglos... (Discurso pronunciado por S. M. el Rey en la Universidad de San Marcos de Lima con ocasin de su nombramiento como Doc tor honoris causa de la misma, 24 de noviembre de 1978, Espaa en el mundo, Discursos de S. M. el Rey, 1976-1979, cit., p. 315). 99 Vase Snchez Rodrguez, 1989.

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no, un espacio poltico, econmico, social y cultural voluntariamente integrado, un polo autnomo en la vida internacional, lla mado a cumplir una funcin propia y de defensa de unos intereses y valores100. Los valores que denirn este proyecto, como se ha apuntado, sern la independencia, la libertad, el respeto de los derechos humanos, la paz, el desarrollo, la cooperacin y la solidaridad. Los ideales democrticos sern desde el primer momento un elemento sustancial del proyecto, como lo sern de la propia poltica iberoamericana de Espaa. El proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones no se plantea, por lo tanto, como algo abstracto, sin incidencia en la realidad, sino que se plantea con una funcin transformadora de la realidad interna de los pases que for man parte de l y de la realidad internacional. Se presenta como objetivamente necesario y benecioso para todos los pueblos iberoameri canos. Su punto de partida y su principal dinmica ser, de esta forma, la solidaridad101. Un papel destacado en el proyecto de Comunidad Iberoamericana de Nacio nes corresponder, como ya se ha apuntado, a la Monarqua consti100 La idea la expres primero el rey, transformndose en un punto de referencia cons tante en las intervenciones ociales a la hora de concebir esa comunidad: En el mundo de hoy, en el que hacen or su voz bloques de naciones perfectamente independientes, pero li gadas entre s por lazos de diversa especie, los pases hispnicos como tales an no ocupa mos la posicin que corresponde a nuestro pasado y a nuestras presentes y futuras necesi dades. (...) En el mundo en que vivimos congurado por los problemas a escala univer sal, no cabra la desunin de una comunidad como la nuestra. Debemos estar unidos para convertir en realidad nuestras posibilidades de conjunto, lo que ser la mejor forma de mantener la individualidad nacional y su virtualidad esencial (Discurso pronunciado por S. M. el Rey en Cartagena de Indias, 12 de octubre de 1976, cit., p. 51). Por su parte, el presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, sealar en esta lnea: Pero la comunidad de pueblos a la que pertenecemos puede contribuir tambin, a nivel internacional, a ser una voz que deba ser oda, que tenga que ser tenida en cuenta. (...) En este mundo en el que se habla del equilibrio de terror, podramos contribuir a poner en la balanza ms que la dialc tica del equilibrio del terror, la dialctica de la lucha contra el hambre, contra la marginacin, contra la desigualdad y la injusticia que padecen pueblos enteros y, dentro de cada pueblo, capas muy amplias de la poblacin (Discurso de clausura, Instituto de Coopera cin Iberoamericana, Iberoamrica. Encuentro en la democracia, Madrid, Ed. Cultura His pnica, 1983, p. 498). 101 El rey sealar, concretamente, que [este futuro,] en que tantas cosas podemos hacer juntos, no se apoya ni en la nostalgia ni en el rechazo del pasado, sino en una profunda solida ridad con los pueblos de este continente [iberoamericano], que nos hace vivir muy de cerca sus problemas ms acuciantes, sean los de su independencia poltica y econmica, los de su desa rrollo o los derivados de sus ansias de una mayor justicia social (Discurso de S. M. el Rey al recibir el Premio Simn Bolvar, 24 de julio de 1983, Espaa en el mundo, Discursos de S. M. el Rey, 1983-1984, Madrid, Ocina de Informacin Diplomtica, 1985, pp. 15-16).

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tucional espaola, representada principalmente en la gura del rey. No en vano, el rey ha sido su mximo valedor y el que mejor expresa en trminos simblicos la realidad comunitaria iberoamericana. La Corona apareca como el elemento que enlazaba directamente con la historia, la lengua y la cultura comunes, y que simbolizaba, por en cima de la diversidad de todo 102 tipo, las seas de identidad iberoamericanas . De las consideraciones anteriores se deduce, por lo tanto, que desde 1976, por parte espaola, se formula y desarrolla un proyecto de Comunidad Iberoamericana de Na ciones, que trata de dar vida especca a una comunidad que ya exista de hecho, jando sus principios inspiradores, perlando sus caractersti cas y poniendo en marcha, como veremos a continuacin, dinmicas que permitiesen su progresiva armacin en la prctica. Sin embargo, inicialmente en ningn caso se deni, ms all de la celebracin de las Cumbres Iberoamericanas, cul debera ser el objetivo nal de ese proyecto y, consiguientemente, su articula cin jurdico-formal.

V.2. La puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas El proyecto de Comunidad Iberoamericana de Naciones y la existencia efectiva de una comunidad, reconocida desde la primera Cumbre Iberoamericana, celebrada en Guadalajara (Mxico) en julio de 1991, sern los puntos de partida que explicarn la puesta en marcha de las Cumbres Iberoame ricanas de jefes de Estado y de Gobierno. En el proceso que lleva a la celebracin de
102 La propia Corona asumir desde el primer momento esa responsabilidad histrica, presente y futura: Con este tesoro [se reere a la historia, la lengua y la cultura comunes) me encuentro al regir los destinos de Espaa. Con el mismo fabuloso patrimonio comn se en cuentran todos los que forman parte de nuestro mundo. Todo lo que cada uno de nosotros sien te, piensa, dice, es inmediatamente signicativo y despierta resonancia en un mundo variado, lleno de tensiones, de problemas, de promesas, habitado por 250 millones de hombres y muje res. Pero este tesoro es a la vez una responsabilidad. Como rey de Espaa, me siento obligado a velar por mi pueblo; pero como forma de vida, como comunidad cultural, no termina en nuestras fronteras nacionales, sino que se extiende hasta donde mi voz es entendida, hasta donde llegan los pueblos en que suena la misma lengua. No puedo ser verdaderamente rey de Espaa si no pienso en los pueblos hermanos, porque todos participamos de algo que no es pa trimonio exclusivo de ninguno, sino que poseemos en comn (Discurso pronunciado en la Universidad de San Marcos de Lima con ocasin de su nombramiento como doctor honoris causa, 24 de noviembre de 1978, Espaa en el mundo, Discursos de S. M. el Rey, 1976-1979, cit., p. 315). Este hecho ser reconocido por el entonces presidente del Instituto de Cooperacin Iberoamericana, Luis Yez-Barnuevo: La existencia de una Monarqua constitucional en Espaa es un elemento que contribuye decisivamente a la estrategia tendente al objetivo de la Comunidad Iberoamericana de Naciones (Yez-Barnuevo, 1984c: 43).

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las Cumbres Iberoamericanas, Espaa, y en concreto los gobiernos de Felipe Gonzlez, como hemos sealado, jugarn un papel impulsor decisivo, desarrollando hasta 1992 una estrategia de liderazgo ejemplicador, consistente en llevar la iniciativa en la puesta en marcha y desarrollo de las primeras Cumbres, pero siempre en base al consenso y la concertacin con el resto de los pases iberoamericanos y armando el sentido igualitario de las mismas. La historia de las Cumbres Iberoamericanas se inicia a principios de los aos ochenta del siglo XX, con los gobiernos de la UCD, cuando surgi por parte espaola la idea concreta de celebrar una Cumbre Iberoamericana que, aprovechando la conmemoracin del Quinto Centenario, reuniese en Espaa, en 1992, a todos los jefes de Estado y de Gobierno de los pases iberoamericanos103. Con esa Cumbre se pretenda, por un lado, rearmar solidariamente de forma solemne y multilateral en fecha tan sealada los principios de democracia y desarrollo como inspiradores de unas relaciones mutuas basadas en la concertacin y la cooperacin, y, por otro, sentar las bases que permitiesen ir articulando institucionalmente en la prctica la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Sin embargo, a principios de los aos ochenta, la posibilidad de que se celebrase una Cumbre Iberoamericana en Espaa en 1992 apareca como algo remoto, difcil de lograr en funcin de un escenario internacional marcado por la Guerra Fra, de la diversidad y heterogeneidad de los pases latinoamericanos y del nivel en que se encontraban todava en esos momentos las relaciones entre Espaa y Amrica Latina. En ese contexto, la realidad es que solo la diplomacia espaola apost decididamente por ese objetivo, sin que en esos momentos hubiese especial inters en los pases latinoamericanos en apostar, ms all de la retrica, por el mismo. En todo caso, el proyecto ser asumido con fuerza por los gobiernos socialistas a partir de 1982, poniendo en marcha una estrategia encaminada a hacer posible la celebracin de la Cumbre Iberoamericana en 1992. El papel jugado por el rey en esta estrategia va a ser fundamental para el xito de la misma. Se trataba de una estrategia de paso a paso, que descansaba en la dinmica abierta con la preparacin de la conmemoracin del Quinto Centenario y en la profundizacin de las relaciones con Amrica Latina, tanto en trminos de concertacin como de cooperacin, que se va a producir a partir de esos momentos104. Un papel decisivo en esa estrategia va a corresponder a la ConPara una historia ms amplia de las Cumbres, vase Freres, 2005; y Arenal, 2005e. La conmemoracin del Quinto Centenario actuar como un reto para los gobiernos socialistas desde el punto de vista de las relaciones con Amrica Latina, lo que
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ferencia Iberoamericana de Comisiones Nacionales Quinto Centenario, que despejar el camino para la celebracin de las Cumbres. Desde el momento mismo en que se pone en marcha la conmemoracin del Quinto Centenario se crean por parte espaola una serie de organismos encargados de preparar y llevar adelante la conmemoracin. Uno de esos organismos fue la Comisin Nacional para la Conmemoracin del Quinto Centenario, creada por el gobierno de Adolfo Surez en 1981. Sin embargo, desde el principio se fue consciente de que el Quinto Centenario no era solo un evento espaol, sino tambin un evento americano, en el deban participar activamente todos los pases iberoamericanos. Para ello se procedi a instar por parte espaola a los dems pases iberoamericanos a que cada uno de ellos crease una Comisin Nacional Quinto Centenario, como base operativa para la estructuracin de un foro iberoamericano que preparase la conmemoracin. De esta forma, la idea de crear un foro en el que participaran todos los pases iberoamericanos constituy desde los primeros pasos de la preparacin del Quinto Centenario uno de los objetivos ms inmediatos. En este contexto se inserta la creacin de la Conferencia Iberoamericana de Comisiones Nacionales Quinto Centenario, lugar de encuentro de todos los pases iberoamericanos sin distincin de ningn tipo, foro de reexin e instrumento impulsor de la cooperacin multilateral iberoamericana. Su nalidad era, ms all de preparar los actos de conmemoracin del Quinto Centenario, la de fortalecer los lazos polticos, econmicos, culturales, educativos, sociales y cientco-tcnicos existentes entre todos los pases iberoamericanos, mediante el desarrollo principalmente de programas multilaterales de cooperacin iberoamericana. La I Conferencia Iberoamericana de Comisiones Nacionales Quinto Centenario se reuni en Santa Fe de Granada, en octubre de 1983, con la asistencia de los 11 pases iberoamericanos que en aquellos momentos tenan Comisiones Nacionales Quinto Centenario. La X y ltima Conferencia tuvo lugar en Veracruz, en mayo de 1992, con asistencia de la prctica totalidad de los pases iberoamericanos, procediendo a cerrar sus trabajos y a trasladarlos a la II Cumbre Iberoamericana, que se celebraba en julio de 1992 en Madrid. Con ello se aseguraba la continuidad del espritu comunitario que haba venido animando la Conferencia Iberoamericana desde 1983105.
explica la profundizacin que stas experimentan hasta 1992, base fundamental para la puesta en marcha con xito de las Cumbres Iberoamericanas. 105 Para una consideracin ms amplia del desarrollo y de los trabajos de la Conferencia Iberoamericana de Comisiones Nacionales, vase Arenal, 1994: 234-238. 287

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En denitiva, el papel desempeado por la Conferencia Iberoamericana de Comisiones Nacionales Quinto Centenario fue clave para la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas. No solo prepar el terreno que hizo posible la celebracin de la I Cumbre Iberoamericana en Guadalajara, sino que durante la dcada de los ochenta fue el nico foro de encuentro, dilogo, concertacin y cooperacin, integrador de todos los pases iberoamericanos, en el que se fue fraguando en la prctica el sentido de identidad iberoamericana, se tom conciencia de los intereses comunes y se puso de maniesto el sentido de continuar con esa dinmica al nivel de jefes de Estado y de Gobierno. En este sentido, la Conferencia Iberoamericana sirvi para ir superando muchos de los recelos y reticencias que existan en Amrica Latina respecto de la puesta en marcha de las Cumbres y del inicial protagonismo espaol, as como para ir perlando algunos de los campos de actuacin de stas, especialmente en materia de cooperacin. Con el terreno despejado a travs de la Conferencia Iberoamericana, a partir de 1989 la diplomacia espaola intensica los contactos con los pases iberoamericanos, que sirvieron para constatar que por su parte tambin exista inters en poner en marcha una dinmica de Cumbres, tiles para armar la identidad y el protagonismo de lo iberoamericano en el nuevo escenario internacional que se estaba perlando, marcado por la globalizacin, el nal de la Guerra Fra, la conformacin de un nuevo sistema poltico-diplomtico y la necesidad de posicionarse adecuadamente en el mismo. Tambin el escenario latinoamericano ser favorable en esos momentos para la puesta en marcha de las Cumbres. Destacan, en este punto, la culminacin con xito de los procesos de democratizacin en la regin, que facilitar la conformacin de un nuevo clima entre los pases latinoamericanos, y favorecer el entendimiento y la aproximacin no solo entre ellos, sino tambin con Espaa y Portugal; as como el proceso de diversicacin de las relaciones internacionales y de reduccin de la dependencia poltica res pecto de Estados Unidos, que los pases latinoamericanos haban emprendido ya en la dcada de los setenta, y que encuentra en el nuevo escenario internacional nuevas y mayores posibilidades; y el hecho de que los procesos de integracin regional y subregional latinoamericanos se renuevan adquiriendo nuevas dimensiones, como sucede, por ejemplo, con el MERCOSUR, el Sistema de Integracin Centroamericano (SICA) y el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). Lo mismo cabe decir del escenario espaol, que experimentar un notable cambio como consecuencia del ingreso en las Comunidades Europeas, el 1 de enero de 1986, y la rma de un nuevo Convenio Defensivo con Estados Unidos, el 1 de diciembre de 1988, que permiten claricar sus re288

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laciones con ese pas y potenciar las relaciones con los pases iberoamericanos. Un factor ms a tener en cuenta en este inters espaol por la puesta en marcha de la Cumbres Iberoamericanas hay que encontrarlo tambin en el deseo de contestar con ello a las crticas que se formulaban por algunos sectores en Amrica Latina, en relacin a lo que se interpretaba como una clara apuesta por Europa, contraria a la reiterada armacin espaola de privilegiar las relaciones con Iberoamrica (Prez Herrero, 2010: 426). Todo ello, unido a la notable mejora que se produce a lo largo de los aos ochenta en las relaciones entre Espaa y los pases latinoamericanos, como seala Ion de la Riva, conformar una coyuntura extraordinariamente favorable para la celebracin de las Cumbres (Riva, 1992: 171)106. Particular importancia tuvo en esta dinmica, que condujo a la I Cumbre de Guadalajara, el viaje que los reyes de Espaa realizaron a Mxico, en enero de 1990, que fue aprovechado por el rey para plantear directamente la cuestin al presidente de Mxico, Carlos Salinas de Cortari. La idea de celebrar primero, en 1991, una Cumbre Iberoamericana en Mxico y despus, en 1992, otra en Espaa, fue recogida de inmediato y positivamente por el mandatario mexicano, inicindose a partir de ese momento la coordinacin del proyecto entre Espaa y Mxico. A la concertacin entre estos dos Estados pronto se unir el presidente de Brasil, Fernando Collor de Mello, constituyndose una troika, que llevar la iniciativa inicial del proceso. Desde ese momento, la troika multiplica los contactos con el resto de los pases iberoamericanos107. El 27 de septiembre de 1990, aprovechando la favorable acogida que la idea haba tenido entre los mandatarios iberoamericanos, el ministro de Asuntos Exteriores espaol, Francisco Fernndez Ordez, celebr un desayuno de trabajo en Nueva York con los embajadores del grupo latinoamericano de las Naciones Unidas, reiterando la idea y recibiendo una respuesta positiva.
Para una consideracin ms amplia del favorable escenario internacional, latinoamericano, europeo y espaol, de la puesta en marcha de las Cumbres Iberoamericanas, vase Arenal, 2010a. 107 En esta dinmica se insertan, por parte espaola, las visitas que a lo largo del mes de septiembre de 1990 hicieron cuatro enviados especiales a los diferentes jefes de Estado iberoamericanos con el n de consultar su disponibilidad a participar en una Cumbre Iberoamericana que se celebrase en 1992 en Madrid y de recabar sus sugerencias para la realizacin de la misma. Los cuatro enviados del gobierno espaol fueron el secretario de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, Luis Yez-Barnuevo; el jefe del gabinete del presidente del Gobierno, Roberto Dorado; el subsecretario del Ministerio de Asuntos Exteriores, Inocencio Arias, y el director general para Iberoamrica, Yago Pico de Coaa.
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La consecuencia de estos contactos diplomticos ser la puesta en marcha de un proceso concertado iberoamericano que llevar a Mxico a convocar pblicamente la celebracin de la I Cumbre Iberoamericana para 1991108. En concreto, el 11 de octubre de 1990, en el marco de la reunin del Grupo de Ro, que tiene lugar en Caracas, el presidente Carlos Salinas de Gortari anuncia la convocatoria de dicha Cumbre. Por su parte, Brasil anuncia tambin en Caracas la decisin de organizar la Cumbre de 1993. Finalmente, aprovechando esa misma reunin, los presidentes del Grupo de Ro aprueban una declaracin titulada Reunin de Jefes de Estado de Iberoamrica, en la que se expresa el inters por participar en las Cumbres convocadas por Mxico en 1991, Espaa en 1992, y Brasil en 1993. El hecho de que fuese Mxico el que tomase la iniciativa de convocar la primera Cumbre facilit de forma importante el xito en la puesta en marcha del proceso, eliminando los ltimos recelos que poda suscitar el que fuese Espaa la que la convocase una Cumbre Iberoamericana en una fecha tan sealada y polmica, desde la perspectiva latinoamericana, como 1992. Al da siguiente, aunque el hecho ya era conocido, el rey, en el discurso que con motivo del 12 de octubre pronuncia en el Instituto de Cooperacin Iberoamericana, anuncia formalmente la celebracin de la segunda Cumbre en Madrid en 1992109. La celebracin de la Cumbre de Guadalajara, los das 18 y 19 de julio de 1991, con la asistencia de todos los jefes de Estado y de Gobierno de los pases iberoamericanos, a la que seguir la celebracin anual de nuevas Cumbres hasta el presente, constituy un importante xito diplomtico de Espaa, pues se alcanzaba el principal objetivo de la nueva poltica iberoamericana que se haba puesto en marcha en 1976. Un objetivo ambicioso, que institucionalizaba la dimensin multilateral iberoamericana de dicha poltica y serva para reforzar la dimensin bilateral de la misma. Esta Cumbre constituy el primer ensayo general de concertacin iberoamericana sin exclusiones de ningn tipo, permitiendo establecer un dilogo multilateral sobre los principales problemas de Iberoamrica, un inicio de la
108 La apuesta mexicana por celebrar la primera Cumbre se explica, entre otras razones derivadas de su deseo de diversicar sus relaciones internacionales y de su bsqueda de protagonismo e inters en la propia dinmica de las Cumbres, por el inters de ese pas de poner de maniesto con ese gesto que su negociacin para la integracin en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), con Estados Unidos y Canad, que se rmara nalmente el 17 de diciembre de 1992, entrando en vigor el 1 de enero de 1994, no supona el olvido de su dimensin latinoamericana e iberoamericana. 109 Discurso de S. M. el Rey en la Fiesta de la Hispanidad, 12 de octubre, Espaa en el mundo. Discursos de S. M. el Rey, 1990, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, OID, 1991, p. 44.

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concertacin poltica y la deni cin de los principios inspiradores y programticos de este nuevo foro de concertacin y cooperacin110. El resultado ms trascendente de la Cumbre de Guadalajara, adems del especial signicado poltico que tiene el hecho de que por pri mera vez en la historia se reuniesen todos los jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamrica, lo constituye la llamada Declaracin de Guadalajara, aprobada en dicha Cum bre111. Ms all de su indudable retrica, caracterstica de un documento de esta naturaleza, su importancia poltica es indudable por cuanto sienta las bases pro gramticas de un nuevo espacio poltico, social y cultural, que se pretende tenga protagonismo tanto interno como internacional. La Declaracin de Guadalajara, sobre la base del reconocimiento de la pertenencia a una misma comunidad, consagr, con garantas de continuidad, un foro permanente de dilogo, reexin, cooperacin y concertacin sobre Iberoamrica y sobre su papel en el mundo, mediante la crea cin de una Conferencia Iberoamericana de jefes de Estado y de Gobierno, en principio de carcter anual, basada en los principios de solidaridad, de mocracia y respeto de los derechos humanos y congurada como instrumen to tanto para el desarrollo y progreso poltico, econmico, social y cultural de los pueblos respectivos como para la actuacin concertada en el escenario mundial. La Declaracin se inicia con el expreso reconocimiento por parte de los jefes de Estado y de Gobierno iberoamericanos de lo singular del acontecimiento al armar: Nos hemos congregado, por primera vez en la histo ria, para examinar de forma conjunta los grandes retos que confrontan nues tros pases en un mundo en transformacin. Casi a rengln seguido se pasa a constatar el hecho base de que ese conjunto de pases constituye una comunidad: Representamos un vasto conjunto de naciones que comparten races y el rico patrimonio de una cul tura fundada en la suma de pueblos, credos y sangres diversos. A quinientos aos de distancia de nuestro primer encuentro, y como uno de los grandes espacios que conguran el mundo de nuestros das, estamos decididos a pro yectar hacia el tercer milenio la fuerza de nuestra comunidad. Una comu nidad cuyos principios inspiradores se detallan a continuacin: Nuestra co munidad se asienta en la democracia, el respeto a los derechos humanos y en las libertades fundamentales. En este marco, se rearman los

Al mismo tiempo, como apunta Ion de la Riva, se supo evitar la tradicional tentacin de enfrentamiento con Estados Unidos (Riva, 1992: 171). 111 La Declaracin fue fruto de un difcil consenso como consecuencia de las heterogeneidades polticas existentes entre los pases iberoamericanos, especialmente en el caso de Cuba, lo que explica algunas de sus vaguedades y contradicciones.
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principios de soberana y de no intervencin, se reconoce el derecho de cada pueblo a construir libremente en la paz, estabilidad y justicia su sistema poltico y sus instituciones112. Todos estos principios y valores constituirn el denominado acervo iberoamericano113. Las anteriores constataciones se acompaan del expreso reconocimiento a la inmensa contribucin realizada por los pueblos indgenas al desarrollo y pluralidad de nuestras sociedades, reiterndose el compromiso con su bie nestar econmico y social, as como la obligacin de respetar sus derechos y su identidad cultural. El reconocimiento del hecho comunitario no se realiza con un simple afn retrico, sino que se hace con la voluntad de proyectar una actuacin conjun ta y concertada de cara al futuro: Nos proponemos, por ello, concertar la vo luntad poltica de nuestros Gobiernos para propiciar las soluciones que esos desafos reclaman y convertir el conjunto de anidades histricas y culturales que nos enlazan en un instrumento de unidad y desarrollo basado en el dilo go, la cooperacin y la solidaridad. Actuacin conjunta y concertada que se plantea no solo en el mbito propio e interno de esa comunidad, sino tam bin en el propio escenario mundial: Aspiramos por ello a convertirnos en un interlocutor pleno en el escenario mundial. A partir de nuestras coinciden cias hemos decidido emprender iniciativas para superar los desafos que en frentamos y unir nuestras voluntades ante las ms apremiantes cuestiones globales. Ideas que se reiteran an con mayor nfasis cuando, previamente a la des cripcin detallada de los objetivos que persigue dicha comunidad, se arma solemnemente: Los jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamrica nos comprometemos a realizar consultas para alentar una cooperacin ms amplia y acrecentar los intercambios que nos permitan impulsar polticas comunes que promuevan el ptimo aprovechamiento de las ventajas que se derivan de la pertenencia a una misma comunidad. Sobre la base de la armacin de la voluntad de contribuir a un futuro comn de paz, mayor bienestar e igualdad social y de los objetivos generales del desarrollo econmico y social, la plena vigencia de los derechos humanos,
112 El reconocimiento del derecho de cada pueblo a establecer su sistema pol tico y sus instituciones, adems de constituir un principio retrico, supuso una concesin a Cuba. Tal reconocimiento entra en agrante contradiccin, sin embargo, con el espritu y las reiteradas armaciones de la defensa de los derechos humanos y la democracia, expresadas en la propia Declaracin de Guadalajara y en las Declaraciones aprobadas en todas las dems Cumbres hasta el presente. 113 Para una consideracin ms detallada de estos valores y principios, vase Daz Barrado, 1994; Arenal, 1994: 106-107, y 2006a; Fernndez Liesa, 2008: 63-77.

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la ampliacin de los cauces democrticos y el respeto de las normas del derecho internacional, la Declaracin detallar los objetivos que persigue la comunidad agrupndolos en tres grandes apartados: (i). Vigencia del Derecho Internacional, (ii) Desarrollo Econmico y Social, y (iii) Educacin y Cultura, que incluyen un claro posicionamiento sobre la mayor parte de los graves retos y problemas que afectan a los pases iberoamericanos y a la sociedad in ternacional. En denitiva, lo que se est proponiendo en la Declaracin de Guadalajara, como se arma expresamente en la misma, es una nueva cul tura de cooperacin internacional como nica solucin para un mundo marcadamente proble mtico: Ante la pobreza, la guerra, la intolerancia, el hambre, la enfermedad, la degradacin del medio ambiente y la ignorancia, proponemos una nueva cultura de cooperacin internacional como nica va para un mundo justo y estable. La Declaracin termina con la institucionalizacin de la Comunidad Ibe roamericana mediante la constitucin de la Conferencia Iberoamericana de jefes de Estado y de Gobierno, y la armacin de su continuidad en el futuro a travs de un proceso poltico, econmico y cultural de cooperacin y concertacin iberoamericanas. La importancia que tuvo la Cumbre de Guadalajara, ms all de la retrica lgica que conlleva una Declaracin de esta naturaleza, fue evidente, ya que era la primera vez que se daban pasos reales y prcticos de este alcance en las relaciones ibe roamericanas. Con independencia de la impor tancia que tiene el reconocimiento de la existencia de una Comunidad Iberoa mericana y el inicio de su institucionalizacin, el solo hecho de que se pudiese llegar a celebrar la Cumbre y que todos los jefes de Estado y de Go bierno de los pases iberoamericanos acordasen una serie de principios y de acciones concertadas de cara al futuro, era por s solo un acontecimiento muy importante en el escenario iberoamericano e internacional. Sin embargo, a pesar de lo ambicioso de los objetivos proclamados, la principal virtud que tiene la Declaracin de cara al futuro ser precisamente la pruden cia con la que se plantea la institucionalizacin de la Comunidad Iberoameri cana. El principio del consenso entre sus miembros, que preside su toma de decisiones, y el carcter exible y no burocratizado, al ms alto nivel poltico, con que se concibe el entramado institucional de la Comunidad, alejado de los tradicionales y burocratizados mecanismos de concertacin que haban caracteri zado otros intentos, constituir en principio una garanta para su desa rrollo, al menos en esos momentos iniciales114.
114 Desde el punto de vista institucional, al margen de las propias Cumbres y de las reuniones de cancilleres, dadas las reticencias existentes en algunos pases iberoamericanos

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Lo que se persegua era que, una vez en marcha las Cumbres, fuese la propia dinmica de cooperacin y concertacin desarrollada la que concretase poco a poco la realidad de ese proyecto. De esta forma, en esos momentos iniciales, se impuso la prudencia y, ms all del reconocimiento de la existencia de una Comunidad Iberoamericana, de la necesidad de las Cumbres y de una dbil estructura institucional, no se perl con detalle cul debera ser el objetivo ltimo del proyecto, ni su posterior desarrollo, sino que se dej abierto. Sin lugar a dudas, este planteamiento abierto y exible fue el que hizo posible, en ltima instancia, la aceptacin del proyecto por parte de todos los pases iberoamericanos y la puesta en marcha de las Cumbres (Arenal, 2005e: 61). Sin embargo, este planteamiento abierto y poco institucionalizado, si inicialmente facilit de forma importante la puesta en marcha de las Cumbres, al mismo tiempo provoc que stas fuesen a partir de ese momento muy dependientes en su operatividad, desarrollo e institucionalizacin no solo de los intereses cambiantes de los Estados participantes, sino igualmente de los cambios que pudieran producirse en los escenarios internacional, latinoamericano y espaol, lo que explica, como veremos, el proceso de debilitamiento en que entran las Cumbres a partir de la III Cumbre, celebrada en Salvador de Baha en 1993, que, sin embargo, pronto se superar. Con todo, en ltima instancia, el xito inicial de este proceso fue posible gracias a que la estrategia espaola descans, como ya se ha destacado, en la prctica de un liderazgo ejemplicador por parte de los gobiernos socialistas, basado, por un lado, en la armacin de un cierto protagonismo por parte de Espaa, necesario para la puesta en marcha de las Cumbres, y, por otro, en la bsqueda de concertacin y consenso con los pases iberoamericanos y en el establecimiento de una relacin marcadamente igualitaria con los mismos. Despus de la Cumbre de Guadalajara, los cancilleres de los pases iberoamericanos celebraron una reunin, a nales de septiembre de 1991 en Nueva York, aprovechando el periodo ordina rio de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la que se acord que la Cumbre de Madrid, adems de conrmar los principios de la Declara cin de Guadalajara y de jar la posicin de los pases miembros en relacin a los problemas y la situacin poltica y econmica internacional, se centrara sobre todo en la aprobacin de programas concretos de cooperacin iberoamericana115.
a poner en marcha un mecanismo ms formalizado, se opt inicialmente por una estructura exible y no permanente, basada fundamentalmente en la existencia de una Secretara Pro Tempore, que recaa en el pas que organizaba la correspondiente Cumbre y que, por lo tanto, careca de sede ja y de estructuras burocrticas. 115 Posteriormente, los cancilleres realizaron dos nuevas reuniones preparato rias, celebradas la primera en Mxico, en marzo de 1992, en la que este pas pas a Espaa la Secretara 294

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El proceso de preparacin de la Cumbre de Madrid encontr tambin apoyo en mltiples reuniones iberoamericanas, tanto gubernamentales116 como no gubernamentales117, que se realizaron a lo largo de 1992. La Cumbre Iberoamericana de Madrid, celebrada los das 23 y 24 de julio de 1992, respondi a las expectativas creadas, a pesar de la ausencia por otro lado justicada en casi todos los casos en razn de las difciles situaciones internas de sus respectivos pases de los presidentes de Portugal, Colombia, Per y Venezuela, representados por sus cancilleres. Permiti consolidar el proceso de las Cumbres, dando continuidad al dilogo poltico directo al ms alto nivel, facilitando la concertacin iberoamericana118 y poniendo en marcha toda una serie de programas de cooperacin119, que se pretenda fuesen articulando en la prctica la Comunidad Iberoamericana120.
Pro Tempore, apoyada por una troika ampliada, integrada por Mxico, Brasil, Colombia y Argentina, que a nivel tcnico celebr varias reuniones, y la segunda en Madrid, en mayo. Ambas reuniones permitieron establecer los borradores de los documentos que habran de discutirse y, eventualmente, aprobarse en julio en la Cumbre de Madrid. Se alcanz un acuerdo para que se diese preferencia a los programas de tipo edu cativo encaminados a la modernizacin de las sociedades iberoamericanas a travs de la for macin de recursos humanos. Tambin hubo coincidencia en la necesidad de poner en marcha el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, previsto en Guadalajara, y afrontar los problemas del medio ambiente y la sanidad. 116 Entre las reuniones guber namentales cabe destacar la de los ministros iberoamericanos encargados de la Seguridad Social, celebrada en Madrid los das 17 y 18 de junio, y la cele brada en Sevilla, del 19 al 21 de julio, por los ministros iberoamericanos de Educacin, que elevaran sus propuestas de cooperacin multilateral a la Cumbre de Madrid. Con ello se iniciaba una prctica de reuniones ministeriales sectoriales iberoamericanas que ha continuado hasta nuestros das y ha sido un referente importante en los trabajos y compromisos de las Cumbres. 117 En este punto destaca el Encuentro de ONGs Iberoamericanas, celebrado en Cceres, del 7 al 10 de julio de 1992, con participacin de ms de 160 ONGs, que entregaron un documen to al ministro de Asuntos Exteriores espaol, Javier Solana, para su traslado a la Cumbre Ibe roamericana de Madrid, al que se har mencin en la Declaracin aprobada en esa Cumbre. Vase Encuentro de ONGs Iberoamericanas en Cceres, Tiempo de Paz 24-25 (1992), pp. 113-115. 118 En este sentido, las Cumbres han servido para que los pases iberoamericanos deendan posturas unitarias en distintas conferencias internacionales y propongan y voten en bloque de terminadas candidaturas de personas o pases iberoamericanos para organizaciones internacio nales como, por ejemplo, en la eleccin de miembros no permanentes en el Consejo de Seguri dad de las Naciones Unidas. Sin embargo, en los ltimos tiempos esta prctica se ha debilitado, como consecuencia de la creciente heterogeneidad de intereses entre los pases iberoamericanos. 119 Para un anlisis de los programas de cooperacin puestos en marcha por las Cumbres Iberoamericanas, vase Sanahuja, 2005b. 120 Adems, ese mismo ao 1992 se crearon dos nuevos organismos iberoamericanos, la Organizacin Iberoamericana de la Juventud (OIJ) y la Conferencia de Ministros de 295

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La Declaracin aprobada en dicha Cumbre rearm el acervo iberoamericano, es decir, los principios y valores proclamados en la Declaracin de Guadalajara y, muy especialmente, el compromiso con la democracia, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales, el desarrollo econmico y social y el multilateralismo. Al mismo tiempo, j la posicin concertada de los pases iberoamericanos sobre las principales cuestiones y problemas del escenario mundial e iberoamericano, as como el rechazo a la aplicacin extraterritorial de las leyes y a la violen cia terrorista, reiterando su compromiso en la lucha contra la produccin, trco y consumo de drogas121. En lo referente a la puesta en marcha de programas de coopera cin multilateral, captulo fundamental de la Cumbre de Madrid, se aprueban diferentes programas en materia de educacin y modernizacin122 y de desarrollo social y humano, entendido como desarrollo sostenible123.
Justicia de los Pases Iberoamericanos (COMJIB), que se sumaron a las ya existentes Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI) y la Organizacin Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS), ambas constituidas en 1954, con lo que se reforzaba la institucionalizacin de la Comunidad Iberoamericana. 121 En el plano estrictamente econmico, la Declaracin hace referencia a los esfuerzos realizados en la puesta en marcha de polticas de ajuste y estabiliza cin ecaces en momentos internacionales difciles, al mismo tiempo que se ala la necesidad de una accin ms ecaz para proteger a los sectores socia les ms desfavorecidos, consciente de que la pobreza puede conducir a la inestabilidad poltica y econmica. En este plano, al mismo tiempo que se recomienda la liberalizacin del comercio internacional y la apertura de mercados, se apuesta por un tratamiento diferenciado por pases segn su grado de desarrollo, y se congratula de los avan ces logrados en la integracin y asociacin econmica en la regin. 122 En este campo, sobre la base de armar que la cultura es la esencia de la Comunidad Iberoamericana y que el objetivo general es llegar a crear un Mercado Comn del Conocimiento y de la Cultura, para lo que invita a avanzar en algunos proyectos relacionados, entre otros, con la cinematogra fa, el libro, la restauracin y conservacin de monumentos, la Asociacin de Bibliotecas Nacionales Iberoamericanas, y de congratularse de la puesta en marcha de los Institutos Cervantes y Camoens, se aprueban los siguientes programas, algunos complementarios de otros ya existentes: (a) Programa de Televisin Educativa Iberoamericana, a travs del satlite Hispasat; (b) Pro grama MUTIS de cooperacin universitaria y movilidad de postgraduados; (c) Programa de apoyo a la escolarizacin bsica y alfabetizacin de adultos; (d) Fortalecimiento y continuidad del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo-Quinto Centenario (CYTED-D), y (e) apoyo a distintos proyectos de transferencia de tecnologa. Algunos de estos programas continan actualmente en vigor. 123 En este mbito, adems de distintas iniciativas que se toman en relacin con la seguridad social, la salud, el medio ambiente y el desarrollo social, destaca la rma del Convenio constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe, ya previsto en la Decla racin de Guadalajara, pero que ahora cobra vida, previndose su operatividad para el otoo de 1992. 296

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Un punto de especial relieve contenido en la Declaracin, por cuanto in cida directamente en el proceso de consolidacin y desarrollo del mecanismo de las Cumbres y, por lo tanto, de la Comunidad Iberoamericana, fue el relati vo a los nuevos pasos que se dieron en cuanto a su institucionalizacin. En concreto, ade ms de consagrar ocialmente la celebracin de una reunin anual de Cancilleres con ocasin de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que en la prctica ya vena realizndose, se estableci que, en casos de especial urgencia y rele vancia, las Cancilleras efectuarn las consultas que estimen necesarias a tra vs de la Secretara Pro Tempore. Con ello se estaban sentando las bases para la puesta en marcha en la prctica de un mecanismo de cooperacin y concer tacin poltica, que permitiese la rpida adopcin de posturas y posiciones co munes ante los diversos acontecimientos internacionales e internos que pudieran afectar a los pases iberoamericanos124. La Cumbre de Madrid fue, en este sentido, trascendental para el futuro de las Cumbres y de la Comunidad Iberoamericana, pues en la misma se consolid el camino iniciado en Guadalajara y se asegur la continuidad del proceso de Cumbres. Ello explica que estas dos primeras Cumbres se consideren como Cumbres constituyentes del proceso que llega hasta nuestros das. La III Cumbre, celebrada en Salvador (Brasil), los das 15 y 16 de julio de 1993, cen trada principalmente en el tema del desarrollo con especial nfasis en el desarrollo social, continu la dinmica de concertacin poltica y puesta en marcha de programas multilaterales de cooperacin en campos de especial in ters para el desarrollo de los pueblos iberoamericanos. Lo mismo cabe decir de la IV Cumbre Iberoameri cana, celebrada en Cartagena de Indias, los das 14 y 15 de junio de 1994, en la que, adems de continuarse con la concertacin poltica y con la puesta en marcha de programas de cooperacin multilateral, se procedi a consolidar la estructura institucional de las Cumbres, mediante la designacin de un coordinador nacional por cada uno de los pases participantes, y se acord estudiar el establecimiento de un mecanismo para el seguimiento de los trabajos y programas de las Cumbres125. En estas dos ltimas Cumbres, sin embargo, empez a percibirse un cierto cansancio en algunos pases iberoamericanos, que se vio agudizado
124 Este mecanismo de consulta entr en funcionamiento con ocasin de los in tentos golpistas en Venezuela, en 1992, y en el autogolpe de Estado de Guatemala, en 1993. 125 Para el desarrollo institucional de las Cumbres, vase Garca Casas, 2005 y 2010; Arenal, 2005e; y Daz Barrado, 2007a.

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como consecuencia de un liderazgo declinante de Espaa en el proceso de las Cumbres, entre 1993 y 1996. Las razones explicativas de este debilitamiento de las Cumbres son, por lo tanto, de muy distinto orden. Por un lado, era evidente que la creciente diversicacin de las relaciones internacionales de Amrica Latina que se produce a lo largo de la dcada de los aos noventa del siglo XX, en relacin especialmente a Europa y la regin Asia-Pacco, y la multiplicacin de las Cumbres de todo tipo en las que participan los pases latinoamericanos, centradas muchas de ellas en cuestiones polticas y econmicas de primera importancia, devalu a los ojos de los latinoamericanos el sentido y utilidad de las Cumbres Iberoamericanas126, excesivamente retricas en sus planteamientos y poco apegadas, en esos momentos, a los problemas ms signicativos que les afectaban. Por otro lado, era tambin patente que los intereses comunes implicados, especialmente de naturaleza poltica y cultural, entre los pases participantes en las Cumbres Iberoamericanas, fueron desde el principio dbiles y poco importantes en relacin con los problemas y cuestiones polticas y econmicas que ms interesaban a dichos pases. No hay duda de que la incapacidad demostrada en la prctica por las Cumbres para abordar en su seno los intereses divergentes que existen desde un punto de vista econmico entre Espaa y Portugal y los pases latinoamericanos, como consecuencia de la pertenencia de los primeros a la UE, iba a debilitar el inters por las mismas de los segundos. La contradiccin existente, desde el primer momento, entre la iberoamericanidad y la europeidad de la poltica iberoamericana de Espaa pronto se empezar a revelar como difcilmente superable, no solo en el fondo, sino tambin en la forma, lo que sin lugar a dudas tambin contribuy a debilitar el inters latinoamericano por las Cumbres Iberoamericanas. Igualmente se hizo evidente desde el principio que la operatividad prctica de las Cumbres, ms all de la puesta en marcha de una serie de programas cooperacin iberoamericanos y de la concertacin poltica ante ciertas cuestiones y foros internacionales, era poco relevante desde el punto de vista de los principales problemas y retos a los que tenan que hacer frente los pases latinoamericanos.
126 La proliferacin de Cumbres con los principales actores internacionales Cumbres Hemisfricas con los Estados Unidos y la perspectiva del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), Cumbres UE-Amrica Latina, que se iniciarn en 1999, dilogos polticos UE-Mxico, UE-Chile, UE-MERCOSUR y EU-Comunidad Andina, as como la rma de Acuerdos de Asociacin de la UE con Chile y Mxico, y Cumbres de la APEC con las perspectivas de futuro que suscitaba, forzosamente tenan que incidir negativamente en la dinmica de las Cumbres Iberoamericanas.

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Finalmente, como ltimo hecho explicativo del relativo inters de las Cumbres Iberoamericanas para los pases latinoamericanos, hay que destacar tambin los cambios que se fueron produciendo en el protagonismo espaol en las mismas durante los gobiernos socialistas. Del liderazgo ejemplicador, que ejerci Espaa en 1991 y 1992, que facilit la puesta en marcha de las mismas, se pasar, a partir de 1993 hasta 1996, a un liderazgo declinante, que debilitar considerablemente su marcha127. Esta situacin de debilitamiento se corrigi, en parte, por el liderazgo que asumieron Argentina y Chile, encargadas de la organizacin de las Cumbres de 1995 y 1996. Prueba de ello fue que en la Cumbre de San Carlos de Bariloche (Argentina), celebrada el 16 y 17 de octubre de 1995, se aprob el Convenio para la Cooperacin en el marco de la Conferencia Iberoamericana, que estableca los principios reguladores de la cooperacin e institucionalizaba sus mecanismos y procedimientos. Se trat de un paso importante en el necesario proceso de institucionalizacin de la cooperacin iberoamericana, que hasta entonces haba venido desarrollndose sin una adecuada ordenacin, evaluacin y seguimiento. En todo caso, no hay que olvidar que la cuestin clave que se plante desde los primeros pasos a los gobiernos socialistas fue la de cmo articular ese, de momento inevitable, protagonismo espaol en la prctica del funcionamiento y desarrollo de las Cumbres, sin que stas perdieran su sentido iberoamericano y su alcance igualitario. Cuestin que todava hoy, como veremos, contina presente en el proceso de las Cumbres Iberoamericanas. En denitiva, en el proceso de denicin, articulacin y posicionamiento de Espaa en el mundo y, en consecuencia, de su proyeccin exterior, la celebracin de las Cumbres Iberoamericanas supuso el cierre de uno de los aspectos clave del modelo democrtico de la poltica exterior espaola, al igual que en otros mbitos lo supuso el ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas y en el sistema defensivo occidental. En ltima instancia, se culminaba todo un proceso histrico de acercamiento a Amrica Latina, fraguado desde nales del siglo XIX, cargado de encuentros y desencuentros, de recelos e ignorancias mutuas. Todo ello fue posible gracias, como ya se ha apuntado, a la estrategia de liderazgo ejemplicador desarrollada por los gobiernos de Felipe Gonzlez hasta 1992, en relacin a las Cumbres Iberoamericanas. En el periodo correspondien127 Las razones explicativas de este liderazgo declinante ya se han expuesto al estudiar en general la poltica iberoamericana entre 1976 y 2011, en concreto al analizar los distintos papeles jugados por Espaa en la misma. Para este punto, ver tambin: Sanhueza, 2002: 31-33; Arenal, 2004b: 8-12, 2010a.

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te a estos gobiernos se producirn, como hemos visto, los dos primeros hitos clave en el proceso de institucionalizacin de las Cumbres. El primero, fundamental, la celebracin de las Cumbres de Guadalajara y Madrid, que con su carcter constituyente, supondrn el arranque de todo el proceso, y el segundo, la aprobacin en la V Cumbre, celebrada en San Carlos de Bariloche (Argentina), en 1995, del Convenio para la Cooperacin en el marco de la Conferencia Iberoamericana, que abrir una nueva etapa en la cooperacin iberoamericana. En todo caso, es seguro que las Cumbres Iberoamericanas no se hubieran puesto en marcha si no es por el empeo y el trabajo diplomtico realizado por los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez. Protagonismo espaol que no disminuir en ningn caso la utilidad de las Cumbres para los dems pases iberoamericanos, interesados, al igual que Espaa, en ir dando vida a la Comunidad Iberoamericana, que responder a intereses comunes derivados de criterios de identidad histrica, lingstica y cultural, pero tambin cada vez en mayor medida, como ya hemos destacado, a los intereses, vnculos e interdependencias, polticas, econmicas, sociales y culturales que se han ido desarrollando muy especialmente desde los aos ochenta del siglo XX. Prueba de ello es que ese protagonismo ha sido algo asumido desde el principio por parte de los dems pases iberoamericanos, con mayor o menor entusiasmo, como un elemento necesario y consustancial a la dinmica de las Cumbres, al menos en sus pasos iniciales. Las Cumbres Iberoamericanas constituirn, en este sentido, a partir de 1991, un elemento esencial de la poltica exterior espaola y muy especialmente de la poltica iberoamericana. Sern la principal expresin de la dimensin identitaria que caracteriza a esa poltica y del alcance regional que, adems del bilateral y subregional, tiene la misma.

VI.  ESPAA EN LAS RELACIONES ENTRE LA COMUNIDAD EUROPEA Y AMRICA LATINA

Como se ha visto al plantear, desde una perspectiva general, la europeizacin de la poltica iberoamericana, para Espaa las relaciones de la UE con Amrica Latina no son algo secundario o perifrico, sino que forman una parte esencial de dicha poltica. La europeizacin de la poltica iberoamericana ha supuesto que los avances en las relaciones entre ambas regiones incidan de manera directa en los intereses polticos, sociales y econmicos de Espaa en la regin, y viceversa, que la creciente importancia de dichos intereses polticos y econmicos haga que Espaa tenga cada vez mayor inters en el desarrollo de las relaciones birregionales.
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La consecuencia nal de esta europeizacin ha sido que para Espaa, tanto como pas con especiales intereses en Amrica Latina, como en cuanto pas miembro de la UE, todo lo que suponga profundizacin e intensicacin de las relaciones con esa regin tenga una importancia decisiva. Consecuentemente con esta realidad, no puede extraar que Espaa sea uno de los pases miembros de la UE que mayor inters tiene en el avance de dichas relaciones y que el papel jugado por Espaa haya sido, desde su ingreso el 1 de enero de 1986, decisivo a la hora de entender el desarrollo que han conocido esas relaciones en las ltimas dcadas. Lo anterior explica, igualmente, que todos los gobiernos espaoles, aunque con distintos nfasis y planteamientos, hayan prestado una especial atencin a las relaciones de la UE con Amrica Latina128, tratando de poner en marcha una estrategia triangular Espaa-UE-Amrica Latina, que ha funcionado con relativo xito129. De hecho, como ya se ha destacado, Espaa es el nico pas miembro de la UE que tiene una poltica regional institucionalizada hacia el conjunto de la regin, con lo que ello supone respecto de las relaciones entre ambas regiones. Desde esta perspectiva se comprende la apuesta que, ya desde la negociacin de adhesin a las Comunidades Europeas, Espaa hizo a favor de la intensicacin y desarrollo de las relaciones europeas con Amrica Latina y se explica igualmente que en el Tratado y el Acta de Adhesin se prestase una especial atencin a las relaciones con esa regin. Es verdad que el proceso de desarrollo de las relaciones birregionales estaba en marcha antes del ingreso de Espaa en las Comunidades Europeas, como consecuencia de toda una serie de acontecimientos que, a partir de principios de los aos ochenta, revitalizan el inters europeo por Amrica Latina130, pero
128 Para una consideracin ms amplia del papel de Espaa en las relaciones entre la UE y Amrica Latina, entre otros, vase Laiglesia, 1988; Arenal, 1990a; 2006b y 2008c; Rosenzweig, 1987; y Freres, 2009. 129 Para un anlisis de esta estrategia triangular, vase Arenal, 2011. 130 Desde principios de los ochenta se producen una serie de acontecimientos que revitalizan el inters de la Comunidad Europea por Amrica Latina. El conicto centroamericano entra en un proceso de escalada y de amenaza de desestabilizacin de la regin que lleva a Europa a implicarse directamente en la bsqueda de soluciones paccas y negociadas, en paralelo al recrudecimiento del enfrentamiento Este-Oeste. La crisis de la deuda que estalla en 1981-1982, con su impacto negativo en las relaciones econmicas europeo-latinoamericanas, har que Europa preste una mayor atencin a los problemas de esa regin. El conicto de las Malvinas y las sanciones que se adoptan respecto de Argentina, pondrn de maniesto el grado de incomunicacin que exista entre ambas regiones y la urgencia de tender puentes entre las mismas. El inicio del retorno a la democracia de los pases del Cono Sur y su mayor presencia en la escena internacional atraer tambin la atencin e inters de los pases europeos, que volcarn su apoyo a las nuevas

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tambin lo es que las negociaciones de adhesin y el ingreso de Espaa contribuirn de forma muy importante a dicho reforzamiento. Durante las negociaciones para la adhesin, desde el primer momento, tanto los gobiernos centristas como los gobiernos socialistas, pusieron sobre la mesa sus especiales lazos e intereses con Amrica Latina, tratando de que su integracin se tradujese en una atencin creciente de la Comunidad Europea hacia esa regin. De esta forma, la delegacin negociadora espaola present varias propuestas en las que solicitaba se tuvieran en cuenta los especiales vnculos de Espaa con Amrica Latina, apuntando toda una serie de medidas favorables a los pases de la regin, tendentes a paliar los efectos negativos que podan derivarse de la adhesin en el terreno comercial y de cooperacin. Este objetivo choc, sin embargo, con dos importantes obstculos, puestos de maniesto por los negociadores comunitarios. En primer lugar, las especiales relaciones entre Espaa y Amrica Latina carecan, en esos momentos, de un importante contenido econmico, que justicase a los ojos europeos un tratamiento preferencial. En segundo lugar, el grado de desarrollo de los pases iberoamericanos, desigual entre s y en la mayor parte de los casos relativamente elevado en comparacin con los pases con los que la Comunidad Europea mantena relaciones preferenciales, haca que fuese difcil que se diera a Amrica Latina un trato de favor semejante al recibido por estos ltimos. A pesar de todo, Espaa consigui que la especial relacin con Amrica Latina se plasmase en dos Declaraciones anexas al Tratado y al Acta de Adhesin, rmados el 12 de junio de 1985: la Declaracin Comn de Intenciones relativa al desarrollo y a la intensicacin de las relaciones con los pases de Amrica Latina, comn a los diez Estados miembros de las Comunidades Europeas, a Espaa y a Portugal, y la Declaracin del Reino de Espaa sobre Amrica Latina. En el plano de las relaciones polticas, durante el periodo negociador, los gobiernos socialistas de Felipe Gonzlez inuyeron tambin para que la Comunidad Europea prestase una atencin creciente a los problemas de Amrica Latina, sobre todo, como ya vimos, en el caso del conicto centroamericano, participando de forma muy activa en la puesta en marcha de la

democracias. A ello se aade que muchos de los procesos de transicin en Amrica Latina se llevan adelante por partidos polticos con fuertes relaciones con partidos europeos a travs de las Internacionales de los partidos polticos. Para una consideracin ms amplia de este escenario y de los avances que se producen en las relaciones birregionales desde principio de los aos ochenta, vase Arenal, 1997. 302

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poltica centroamericana comunitaria, en la institucionalizacin y desarrollo de las reuniones de San Jos, iniciadas a partir de septiembre de 1984, y en la rma del Convenio de Cooperacin de segunda generacin con Centroamrica, en noviembre de 1985131, a pesar de que Espaa todava no era miembro de la Comunidad Europea. Una vez se produce, el 1 de enero de 1986, el ingreso de Espaa en la Comunidad Europea, la accin de los gobiernos de Felipe Gonzlez respecto de Amrica Latina en el marco comunitario cobrar nueva fuerza, orientndose a potenciar las relaciones con esa regin, tanto en el plano poltico, donde el xito ser evidente, como en el plano econmico, donde los resultados no sern tan positivos132. De hecho, con la adhesin de Espaa, la Comunidad Europea proceder a elaborar un nuevo marco conceptual de las relaciones con Amrica Latina, que permitir un reforzamiento y profundizacin de las mismas. El punto de partida de ese nuevo marco conceptual ser la Declaracin Comn de Intenciones, ya mencionada. Esa Declaracin era ante todo una manifestacin de voluntad poltica, en la que se conrmaba la importancia que se atribua a los lazos con Amrica Latina, se rearmaba la voluntad de reforzar las relaciones econmicas, comerciales y de cooperacin, se apuntaban algunos mecanismos de cooperacin y se sealaban una serie de sectores econmicos y comerciales en los que existan posibilidades de intensicar y replantear las relaciones. Su importancia hay que buscarla, sobre todo, en el plano poltico, por cuanto es reejo de la voluntad comunitaria de reorientar su poltica hacia Amrica Latina. Su alto rango formal, como Declaracin anexa al Tratado y al Acta de Adhesin, va a posibilitar la apertura de un proceso de reexin de las instituciones comunitarias en la bsqueda de nuevas lneas de actuacin. Precisamente, apoyndose en esa Declaracin Comn de Intenciones, Felipe Gonzlez lograr que el Consejo Europeo de La Haya, celebrado los das 26 y 27 de junio de 1986, se ocupase expresamente de la situacin de las relaciones con Amrica Latina y se encargase al Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores y a la Comisin un estudio en sus respectivos mbitos sobre la forma en que podran incrementarse las relaciones polticas, econmicas y de cooperacin con esa regin.
Vase IRELA, 1994; y Torres Rivas, 1995. El papel jugado personalmente por el presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, a travs de sus excelentes relaciones con los principales mandatarios europeos, en el impulso que conocern las relaciones de la Comunidad Europea con Amrica Latina ser, en todos los sentidos, decisivo. Tambin inuir de forma signicativa la activa poltica europea desarrollada por los gobiernos socialistas, en todas las instituciones comunitarias.
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El resultado ser la adopcin por el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, celebrado el 22 de junio de 1987, del documento titulado Nuevas Orientaciones de la Comunidad Europea para las relaciones con Amrica Latina. Se trataba del primer documento que emita el Consejo exclusivamente sobre Amrica Latina. Las Nuevas Orientaciones, a pesar de sus lagunas y desequilibrios, marcarn un hito en las relaciones entre ambas regiones, abriendo una nueva etapa en las mismas. Establecen un nuevo marco conceptual y jurdico y jan los mecanismos mediante los que se proceder al reforzamiento de esas relaciones. Sientan, por lo tanto, las bases de una relacin nueva, igualitaria y de socios naturales, arman la existencia de valores, objetivos e intereses comunes, suponen el reconocimiento de la necesidad de un cambio y abren un camino de posibilidades de cara al futuro. Mencin especial merece, tambin, el decisivo impulso que durante la presidencia espaola de las Comunidades Europeas recibieron las candidaturas de Hait y la Repblica Dominicana para su incorporacin al IV Convenio ACP-Comunidad Econmica Europea, cuya rma tuvo lugar en Lom, el 15 de diciembre de 1989, con la inclusin de esos dos nuevos pases. Este activo papel de Espaa en la Comunidad Europea, impulsando las relaciones con Amrica Latina, culminar m