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El MERCOSUR POLTICO, fundamentos federales e internacionales

A na M ir k a S EITZ Ana Mirka SEITZ IInvestigadoraCONICET/USAL nvestigadoraCONICET/USAL

omo llugar E ugar d st e e su esde d n ttrabajo rabajo s onde v er lla ituado e a ne lM ERCOSUR c como Este es desde un donde ver situado en el MERCOSUR q u i z s s e l o v e r c o m o t o m a n d o rrealidad ealidad.. D e s d e l a p o l t i c a c o m o m u n d o Desde la poltica como mundo quizs se lo ver como tomando uizs s e llo o d emasiados rrecaudos ecaudos ttericos ericos.. D esde llas as C iencias S ociales q quizs se demasiados Desde Ciencias Sociales v er c omo d emasiado p ragmtico. S in e mbargo e spero ue a mbos m undos ro q ver como demasiado pragmtico. Sin embargo esper que ambos mundos e ncontrarn a qu a portes s lidos. D esde m i iidentidad dentidad c omo c ientfica d el encontrarn aqu aportes slidos. Desde mi como cientfica del C ONICET d ebo m anif es tar q ue, s i h ay na a ctividad ue rrequier equiere iffe es ay u ad q re CONICET debo mani star que, si ha una activida que u r g e n t e m e n t e d e f u n d a m e n t o s d e c i e n c i a , d e r e a l i d a d y d e v e r d a d e s a urgentemente de fundamentos de ciencia, de realidad y de verdad es lla a ctividad p oltica ttomada omada c omo actividad actividad p roductiva d e lla aD emocracia . ia actividad poltica como productiva de Democraci a. F undacin J uan P ablo V iscardo B uenos ires, os A Fundacin Juan Pablo Viscardo Bueno Aires, D iciembre d e2 00 .Diciembre de 20 03 3.-

El MERCOSUR POLITICO, fundamentos federales e internacionales Ana Mirka SEITZ1 (Investigadora CONICET / USAL)

Introduccin El presente trabajo se propone analizar los fundamentos tericos de un MERCOSUR POLTICO basado en un planteo federal. La teora se toma aqu con el espritu del entraable Premio Nobel de Economa Gunnar Myrdal quien sugiri que sta no es ms que una serie correlacionada de preguntas sobre la realidad social objeto de estudio2. Desde el sentido comn la idea de teora se asocia a algo abstracto y especulativo y la idea de pregunta se vincula a cuestiones ms concretas. As, este trabajo quiere ser un aporte tanto para la elaboracin terica cuanto para la toma de decisiones pragmtica y concreta ya que se obra con la conviccin de que hay una clase de ciencia que trata no tanto de ampliar el conocimiento cuanto de exclur al ignorante. No se debe ceder a ella, y ciertamente no en un tema de tan gran importancia prctica como ste.3 Porqu el orden poltico? Porque en un contexto amenazante la fortaleza, coherencia y unidad en la toma de decisiones colectivas es prioritaria para la supervivencia. Porqu federal? Porque 1ro.)asociamos federalismo con capacidad de crear consenso entre lo diverso; 2do) el dficit democrtico es el caballo de Troya creado por nosotros mismos que ms afecta al orden poltico dentro del sistema internacional; 3ro) el federalismo puede ser la mejor manera de construr o deconstrur a la regin signada por dicho
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Ana Mirka Seitz es Licenciada en Ciencias Polticas y Doctora en Relaciones Internacionales. Investigadora del CONICET y de la USAL, a travs del IDICSO. Profesora Titular de la Ctedra de Polticas Exteriores Latinoamericanas de dicha Universidad en la Carrera de Relaciones Internacionales; Profesora Titular de Teora de las Relaciones Internacionales en el Doctorado en Relaciones Internacionales/USAL y Docente de otras Instituciones Acadmicas. 2 Myrdall, Gunnar, Asian Drama, 1968, p.25 citado por Wallerstein, Immanuel en Impensar las Ciencias Sociales, Ed Siglo XXI , Mxico, 1999, pg. 88. 3 Galbraith, John Kenneth, La anatoma del Poder, Ed. Plaza y Jans, Barcelona, 1984, pg.22.

dficit democrtico ;4to) tanto Argentina como Brasil, siendo los dos pases de mayor tamao del sistema, son jurdicamente federales ;5to.) la realidad poltica de nuestros pases puede comprenderse ms acabadamente desde ese prisma en su evolucin histrica y en su presente. En ese sentido compartimos con Galbraith (1984) que all donde se ejercita el poder corporativo o el militar, la efectiva consolidacin del poder contrarrestante, no la difusin y competencia entre muchas organizaciones enfrentadas, constituye un requisito absolutamente esencial.4 Nuestra preocupacin est centrada en la posibilidad de lograr un orden poltico para el sistema MERCOSUR . El sistema en s contiene a un grupo de pases que se encuentran afectados por los siguientes problemas: 1) excesiva dependencia del mercado financiero internacional; 2) deficiente integracin social interna; 3) asimetra de las estrategias nacionales; y 4) divergencias en la insercin internacional.5 Este grupo debe, a su vez, resolver tanto los dilemas que le impone su estructura cuanto los que le impone el sistema internacional y la posibilidad de nuevos miembros. Por ahora lo ms slido que tiene es su carcter de reaseguro para sobrevivir en un contexto amenazante adems de la innovadora clusula democrtica que lo sustenta desde sus inicios (Seitz,1995) . Para efectuar el anlisis nos ubicamos dentro del paradigma de la dualidad internacional. As, hablamos de la dualidad organizada en tres niveles: en la naturaleza del Poder como fenmeno, en la estructura social latinoamericana como realidad histrica y desafo presente y, finalmente, en la estructura del orden global.(Seitz, 1998 , 2001 Y 2003) La dualidad del Poder entendido fenomenolgicamente como capacidad de accin6 tiene una dimensin actual y una potencial, teniendo esta ltima

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Galbraith, J.K., ob.cit., pgs. 248 y 249. Jaguaribe, Helio, Argentina y Brasil ante sus alternativas histricas en Argentina y Brasil en la globalizacin Mercosur o ALCA? de Ferrer, Aldo y Jaguaribe, Helio, Ed.FCE, Bs.As., 2001, pg. 79. 6 Bobbio, Matteucci, Pasquino (1997)

dimensin fundamentos en trminos de recursos, de capacidades simblicas y de manipulacin de las percepciones y de control de resultados futuros. En ambos casos el poder es social y relacional ya que tiene consecuencias sobre la vida de otros. Esto se puede dar bajo dos formas: la dominacin y la autoafirmacin. Es decir que hablaremos, de ahora en adelante, del poder como dominacin y como autoafirmacin como las dos nicas posibilidades que nos dan los fundamentos de la naturaleza humana.7 Estas dos formas estn existencialmente entrelazadas y pueden constituir una dialctica dentro de un continuum fenomnico en el sentido sealado por Carl Friedrich (1968). Respecto a la dominacin identificamos tres formas bsicas en las que se da el fenmeno conceptualizado paradigmticamente por Max Weber8 como la posibilidad tridica de imponer la propia voluntad al comportamiento de otras personas: como poder genricamente concebido, como dominacin especfica y, finalmente, como disciplina. Para lo que aqu nos interesa vamos a tomar las aportaciones de J.K.Galbraith9 respecto de las tres formas que asume en la modernidad : poder condigno, poder compensatorio y poder condicionado. En los dos primeros la sumisin es consciente y en el tercero no lo es. El poder condigno obtiene la sumisin infligiendo o amenazando consecuencias apropiadamente adversas. El poder compensatorio obtiene la sumisin mediante el ofrecimiento de una recompensa afirmativa, mediante el otorgamiento de algo valioso para el individuo que se somete. El poder condicionado se ejercita modificando la creencia. La persuasin, la educacin o el compromiso social con lo que parece natural, correcto o justo hacen que el individuo se someta a la voluntad de otro u otros. La sumisin refleja el comportamiento preferido; no se advierte el hecho de la sumisin. El poder condicionado....es central para el funcionamiento de la economa

Schwartz, Ruth (1997) nos brinda los fundamentos filosficos, antropolgicos y psicolgicos de nuestras afirmaciones. Esto ha sido trabajado en Seitz (1998 y 2001). 8 Weber, Max , Economa y Sociedad, Ed. FCE, Mxico, 1999, pg.43. 9 Galbraith, John Kenneth, La anatoma del Poder, Ed.Plaza y Jans, Madrid, 1984, pgs 23 y 24.

moderna y de la sociedad, tanto en los pases capitalistas como en los comunistas.10 Esta ltima mencin la dejamos intencionalmente para dar testimonio de la idea de universalidad del fenmeno, ms all de la cada o no del muro de Berln. En cuanto a la autoafirmacin como forma de poder, como forma de capacidad de accin, se refiere a la capacidad de realizar las potencialidades subyacentes e intrnsecas y los proyectos derivados de las mismas sin que esto suponga querer controlar coercitivamente la voluntad de otros ni desafiar a los actores dominantes del sistema. Su forma de operar es el pacto por consenso igualitario que supone igualdad de ganancias o de compensaciones. El resultado de su ejercicio es el desarrollo de toda capacidad potencial y las polticas relacionales de mancomunidad , asociacin o federacin. Como veremos luego, el criterio bsico para la toma de decisiones que lo sustenta es el clculo del margen de maniobra (Seitz, 1993). En cuanto a la segunda dualidad que nos interesa es la dualidad estructural latinoamericana que surge del hecho de que Amrica Latina es la regin del mundo con la peor distribucin del ingreso y la mayor concentracin de la riqueza. Este es un rasgo instalado desde el inicio de la conquista y la colonizacin y prevalece hasta nuestros das.11 Dentro de este perfil de dualidad social estructural incluimos tambin la

realidad del Estado anmico12latinoamericano que pretende regular mbitos sociales y modos de comportamiento que ocupa ficticiamente y que no est en condiciones de dominar y controlar efectivamente por lo que , frecuentemente el propio personal estatal, los funcionarios de la administracin, los jueces y los policas son la causa de continuas irritaciones, temores y sensaciones de inseguridad de los ciudadanos, ya

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Galbraith, J.K. ob.cit., pg 24. Ferrer, Aldo, De Cristbal Coln a Internet: Amrica Latina y la globalizacin, Ed.FCE., Bs.As., 1999, pg. 82. 12 Waldmann (2003)pgs. 16 y 17.

que no cumplen con las leyes estatales. Es decir que estamos hablando de una situacin de ilegitimidad estructural en el vnculo estado-ciudadana que afecta al principal instrumento de ejecucin de polticas que tenemos para sobrevivir en un medio internacional desafiante e inestable. La tercera dimensin de la dualidad es la dualidad internacional que, desarrollada en trabajos anteriores (Seitz, 1998 y 2001) supone hablar de una tensin intrnseca al sistema internacional surgida de la ausencia de un sistema de autoridad nico y consensuado. Esto hace que el sistema oscile entre las relaciones con o sin reaseguros en trminos de pacto, como se ver posteriormente. En cuanto a la dialctica histrica general, es abierta y supone considerar la lgica del pensamiento situado13. A partir de ello veremos que el perfil de dualidad social genera comunidades polticas fragmentadas que derivan finalmente en la idea de Estado anmico (Waldmann, 2003). Tanto la estadstica histrica general cuanto los estados anmicos resultantes generan si no la realidad por lo menos la potencialidad permanente de vivir una situacin populista concebida como aqulla en la que las soluciones institucionales democrticas o autocrticas establecidas quedan en estado de insuficiencia respecto de s mismas y fuerzan al reclamo por y a la toma efectiva de medidas que ponen dicha institucionalidad al lmite para satisfacer las demandas tanto sectoriales como sociales crnicamente insatisfechas.14 (Seitz, 2003) Estimamos que hablar de situacin y no de rgimen solamente nos acerca ms a la realidad latinoamericana en s sus versiones ms progresistas15. Esta misma y nos permite resolver el dilema de lo peyorativo que dicho concepto conlleva an en circunstancia ser puesta en espejo frente a la idea de comunidad como

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Mattarolo, Rodolfo en Balibar, E. y Bidet , J. (2001) Bobbio, Matteucci y Pasquino (1997) Ver Populismo y Populismo latinoamericano. Dentro de ello lo que ms interesa son las visiones de Rouqui, A. y Laclau, E. Ver tambin Seitz (2003). 15 Bobbio, Matteucci, Pasquino (1997). Ver especialmente Laclau, E.

base y fundamento de una federacin de Carl Friedrich16 a los efectos de trabajar con el mtodo de la inferencia17 y acercarnos a las preguntas que contienen nuestras presunciones iniciales. As, este trabajo sintetiza la bsqueda terica realizada como parte de un estudio mayor comenzado en 1999 para el CONICET orientado a comprender y evaluar la posibilidad y necesidad de un MERCOSUR POLTICO de perfil federal cuyas cuatro presunciones iniciales estaban basadas en el conocimiento de evoluciones intra-regionales recientes, particularmente el PICE entre Argentina y Brasil, el MERCOSUR posterior y el novedoso vnculo argentino-chileno construido en los 90' y proyectado a la vez en el MERCOSUR ampliado. Las presunciones iniciales del estudio general eran las siguientes: 1ro) Es previsible que se aplique un esquema ms cerrado en trminos de compromisos entre los 4 pases fundadores y un esquema ms flexible con aquellos vinculados con un esquema de 4+1 . 2do) Si se aplica un esquema federal al primer caso, es probable que se aplique un esquema confederal para el segundo. 3ro) 4to) Si se aplica un sistema confederal al primer caso no hay garantas de que pueda generalizarse a los pases vinculados con el esquema 4+1. Para que todo esto se produzca deberan darse tres condiciones : a) avanzar en los criterios de representacin parlamentaria ms directa para el MERCOSUR; b) consolidar al menos una Cmara de Apelaciones Permanente dentro del Sistema de Solucin de Controversias; y c) advertir la amenaza de algn peligro externo comn posterior a la oportunidad de integracin generada por la globalizacin vigente.

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Friedrich, Carl (1968) King, G.; Keohane, R. y Verba, S., El diseo de la investigacin social. La inferencia cientfica en los estudios cualitativos, Alianza Ed., Madrid, 2000.

El Ttulo original del trabajo era Federacin o Confederacin Poltica un esquema para el MERCOSUR? que despus se reformul de un modo ms afirmativo como Federalismo Poltico . Un esquema de sobrevivencia para el MERCOSUR dentro de una dualidad internacional amenazante. A) El Paradigma de la dualidad internacional Como dijimos, el estudio se ubica dentro del paradigma de la dualidad respecto de la naturaleza del sistema internacional. En un desarrollo terico previo (Seitz 2001) respecto del funcionamiento del sistema internacional se lo evala como dominado por una dualidad permanente en su dialctica histrica entre las relaciones con reaseguros en trminos de pacto poltico y las relaciones sin reaseguro alguno, ms abiertamente expuestas a la problemtica del conflicto , la destruccin y la guerra. Es una dialctica abierta que se expresa como un continuum fenomnico entre estructura, procesos y coyuntura que, para ser comprendida, debe generar una reflexin tanto sobre la causalidad como la finalidad de lo percibido. Es decir que nos estamos manejando con el paradigma de la dualidad a partir del realismo del margen de maniobra (Seitz 1993). Este realismo que se concibe apto para la comprensin tanto de lo poltico cuanto de lo internacional y coincide con el criterio de base politolgica respecto a que el estudio de las relaciones internacionales es imposible si no se estudia cada situacin, cada mecanismo, desde los ngulos de la finalidad (quien dispone de un poder se propone fines e intenta llevarlos a cabo) y de la causalidad (las colectividades humanas de todas dimensiones ejercen confusamente fuerzas cuya resultante modifica los acontecimientos). (Duroselle, 2000) 18

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Este material nos permite tender puentes de inferencia con autores como N. Bobbio, H.Bull, S. Hoffmann, y S. Krasner con cuyo perfil de realismo podemos coincidir y que se incluyen en la bibliografa. A la vez, desde lo politolgico, filosfico e histrico , es un puente hacia la idea de comunidad humana y vnculo entre filosofa y Ciencia que encontramos en autores tan variados desde una complejidad interdisciplinaria como Carl Friedrich (1968) , Arturo Fernndez (2001); Jos E.Miguens (2001), Hannah Arendt, Francesco Fistetti (2003) , Dominique Schnapper (2001) y Nicols Schumway (2002), entre otros.

Esto resulta ms inescapable an en tanto el sistema carezca de un sistema de autoridad que consistiese en el weberiano19 monopolio del uso legtimo de la fuerza y por la no existencia de un tercero - juez con la capacidad de garantizar el cumplimiento de sus sentencias en forma compulsiva directa .Por todo ello, tanto el sistema de autoridad como el de solucin de controversias nos resultaban una unidad de medida vlida respecto del grado de solidez de las estructuras internacionales que estemos evaluando. Consideraciones multidisciplinarias nos haban permitido hacer estas evaluaciones y comenzar a aplicarlas al tema MERCOSUR. (Seitz , 1995 y 2001, CONICET) Como background inicial ya se haba trabajado tanto en el vnculo bilateral con Brasil como en la temtica de los sistemas de solucin de controversias del MERCOSUR, tanto en la relacin bilateral con Venezuela como en la relacin bilateral y multilateral con Chile . Tambin, previamente ya se haba trabajado sobre (Seitz,1983). As, a partir de ese ltimo trabajo sobre las tres Propuestas de Integracin Poltica tambin se haba supervisado la coincidente Tesis de Grado del Licenciado en Historia de la Universidad de Miln, Paolo Bertacchini sobre el tema Gli Stati Uniti di America Latina quien trabaj en Argentina y Chile entre 1986 y 1987. Este ltimo plantear como balance en su trabajo final que I limiti di una proposta federalista nei mondi non europei sono numerosi. Cos come l ideologia nazionale di matrice europea mal si adatt ai contesti sociali, culturali ed economici estraneri generando un evoluzione assai diversa da quella autoctona, allo stesso modo un modello di proposta federalista per superare e abolire le nazioni e le sovranit nazionali va incontro alle inadeguatezze di universi umani e realt storiche la cuestin del proceso de integracin de la toma de decisiones polticas externas como proceso histrico latinoamericano

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Weber, Max, Economia y Sociedad Ed FCE, Mxico,1999.

profondamente diverse. Ma nell ipotesi che il grado di interdipendenza tra i vari popoli della terra continui a crescere, i mondi extra- europei sono comunque chiamati a rispondere alla sfida che propone la sempre pi profonda impotenza ad affrontare i problemi contemporanei da parte delle istituzioni politiche che li organizzano. Ed proprio in questa prospettiva che il pensiero federalista acquista un suo ben preciso significato. (Bertachini, Paolo, 1989). Estas afirmaciones fueron muy persuasivas respecto de la importancia de retomar el camino iniciado anteriormente que, desde Amrica Latina me hizo trabajar con un modelo de entrecruzamiento entre Historia, Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales (Seitz, 1983) para tratar de comprender la naturaleza y las posibilidades de la integracin poltica. Con estos puntos de partida se hizo necesario para la concrecin de este trabajo un intenso perodo de revisin desde la teora poltica, la teora de las relaciones internacionales, la teora de la integracin, la filosofa y el pensamiento poltico americano buscando los fundamentos posibles para una institucionalizacin poltica subregional (Seitz, 2001,CONICET). Esta revisin, a su vez, se ha vinculado con las caractersticas estructurales de la dualidad interna latinoamericana y con el perfil de su insercin internacional dentro de un sistema internacional ubicado en el paradigma de la dualidad. En este esfuerzo se ha terminado comprobando la ajustada certeza de Hannah Arendt al analizar la poltica y lo poltico como temas con su actitud de comprensin fenomenolgica al plantear que la Phronesis o discernimiento en lo poltico no significa sino obtener y tener presente la mayor panormica posible sobre las posiciones y puntos de vista desde los que se considera y juzga un estado de cosas. (Arendt, 1997) .Todo esto lo plantear a partir de analizar el estilo homrico de objetividad que le hace incorporar tanto a vencedores como a vencidos como hroes y protagonistas de la guerra de Troya instalando el estilo griego de anlisis poltico y el fundamento de la convivencia en la Polis o idea poltica. griega de comunidad

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A partir de esta preocupacin se acerca a nuestras realidades de lo internacional donde comprende y destaca que en el mundo griego de la antigedad El espacio libre de lo poltico aparece, pues, como una isla, el nico lugar en que el principio de la violencia y la coaccin es excluido de las relaciones entre los hombres. Lo que est afuera de este pequeo espacio, la familia de un lado y las relaciones de la polis con otras unidades polticas de otro, sigue sometido al principio de la coaccin y al derecho del ms fuerte. (Arendt, 1997) Esto estimula nuestro propsito que era y es obtener un pensamiento terica e histricamente fundado que valorice al espacio libre de lo poltico y tenga una relacin de eficiencia con la realidad. Hoy la reivindicacin de la importancia de un Parlamento del MERCOSUR y la concrecin de las tres condiciones bsicas para la presuncin inicial confirma el acierto de la estrategia de anlisis y de la temtica elegida. Sin embargo, a partir de la metodologa adoptada, no podemos sino incorporar la pregunta crtica y existencial que surge del actual perfil de la distribucin del Ingreso en Amrica Latina conceptualizado como sustento del Estado anmico (Waldmann, 2003) que expresa su dualidad y que pone un importante margen de dudas en trminos de viabilidad institucional real cuando se habla de dicho Parlamento del MERCOSUR y de todo otro programa poltico-institucional. El tema del MERCOSUR Poltico y federalista en s presenta una complejidad de preguntas por los vnculos que van desde la federacin a la confederacin, pasando por el concepto bsico de fundacin de un orden poltico. Todo ello nos ha permitido ver que hay una dimensin estructural, otra de procesos y dinmica interna y, finalmente una dimensin ideolgica en el tema que nos ocupa. En todos estos aspectos hemos recorrido la experiencia histrica latinoamericana, norteamericana y europea. Nuestra estructura de interpretacin hipottica tena un apoyo muy importante en esta ltima experiencia y es all donde, en este ltimo tramo
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de trabajo, hemos encontrado un ncleo de contradicciones insalvables al analizar la integracin europea desde el federalismo como planteo. El problema de la Unin Europea20, tal como ha sido negociada post Maastrich, consiste en el abandono de su agenda poltica original ( recordemos las patrias de De Gaulle) para afrontar los desafos del mercado global y en la aparicin de una cada vez ms creciente insatisfaccin ciudadana respecto de las decisiones tomadas por la cada vez ms remota e inasible burocracia de Bruselas. Este tema ha sido reflejado en sus debates internos y ha encontrado dos lugares de privilegio en los que cristalizarse : la ampliacin de miembros y la constitucionalidad a partir de la Carta de Derechos y de la Constitucin que en 2004 se buscar aprobar por el voto popular. En todos los casos la idea de "asociacin" entre estados es la fundante en las definiciones encontradas tanto de federacin como de confederacin pero, como bien seala Friedrich (1968), al considerarlos no solo como estructura sino como proceso se los puede concebir como antecedente o consecuente uno del otro. Esto nos lleva a concebir a la "federacin" como una estructura poltico-institucional (dentro de un estado o un imperio) que se flexibiliza admitiendo instancias de autonoma en los niveles internos y a la confederacin como la asociacin de entidades originariamente autnomas con distintos grados de delegacin de atributos soberanos. Esto, desde luego no es esttico sino que representa un continuum fenomnico que gira alrededor de la dinmica poltica de las sociedades involucradas. Para el caso de las democracias esto supone participacin poltica y bsqueda de consensos para la toma de decisiones en trminos de Bobbio. (Fernndez Santilln, 1996)

Si lo vemos como estructura est ms relacionado con la teora constitucionalista desde Althusius y Grocio . All caben las diferenciaciones entre federalismo y confederacin en relacin al grado de unidad de accin y cohesin interna de las partes respecto del poder central, tal como seala
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Para esto se puede ver especialmente Budge, I. y Newton, K(2001).

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Lucio Levi (1997) . Asimismo cobra reiteradamente sentido de oportunidad el planteamiento pactista tanto de Norberto Bobbio (1996) como de gran parte de la tradicin histrica latinoamericana. Finalmente, la dimensin normativo-ideolgica, como "conjunto de ideas relacionadas con la accin poltica" de la que nos habla Hans Joachim LEU (1980) es la que le otorga sentido y significacin a las estructuras y a los procesos. Estas tres dimensiones habrn de entrecruzarse con la de "fundacin de un orden poltico" en trminos de Friedrich. Este la define como "el resultado de la accin de una persona o grupo de personas que organizan un gobierno". El gobierno y sus formas, a su vez, estn relacionados con los valores y proyectos iniciales y su permanencia est mutuamente vinculada con los mismos. Respecto de las funciones bsicas de un orden poltico, estas son: defensa, solucin de controversias internas, fijacin de normas, ejecucin de actos que los expresen, negociacin de acuerdos y determinacin de los modos de sucesin. As, la finalidad ha sido comprender la clase de orden normativo y fctico que se est construyendo y evaluar los desfasajes entre estos dos aspectos desde la perspectiva federal y confederal. Desarrollo Hasta ahora el MERCOSUR ha sido fundamentalmente un mecanismo de integracin econmica regional asumido por las democracias de la Cuenca del Plata desde 1985 y formalizado en 1994 en el Tratado de Ouro Preto. Sin embargo ha tenido un primordial fundamento poltico expresado en lo que se conoce como la clusula democrtica del MERCOSUR por el cual se plantea una incompatibilidad entre integracin y golpe de estado dentro del grupo.

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Tanto la crisis econmico social interna cuanto los desafos externos de principios del tercer milenio generan preguntas respecto de la necesidad de hacer ms compleja la institucionalidad poltica del grupo de modo de canalizar adecuadamente la participacin y representacin popular y hacer de la clusula democrtica una realidad ms cotidiana y menos declarativa. Debemos, por tanto, comenzar por examinar los conceptos de margen de maniobra, pacto poltico , orden poltico y creacin de un orden poltico. Dentro de los mecanismos bsicos del pacto o conducta poltica pactada lo que nos interesa es el desarrollo del concepto de margen de maniobra . Este concepto (Seitz, 1993, CONICET) en parte se vincula con los planteamientos de Keohane (1989) respecto de la reciprocidad y los regmenes internacionales que aparecen vinculados al clculo de costos pero, en otro sentido se vincula con la idea de comunidad y orden poltico de Friedrich (1968). As, nosotros estimamos que, en el diseo de la agenda internacional, es de la primera importancia hacer un clculo exacto del margen de maniobra con que se cuenta. Este resulta de un balance de los datos estructurales (incluidos los histricos), la coyuntura u oportunidad y las percepciones de los mismos. Es un planteamiento estado-cntrico del clculo de costos que supone un clculo de costo-beneficio en funcin del margen de maniobra contextuados en una sociedad internacional anrquica y transnacionalizada. Como vimos, el mismo resulta de apreciar que, adems de la seguridad y del desarrollo econmico, es irrenunciable la acumulacin de poder como expresin de toda poltica exterior : en principios jurdicos ; en instituciones y regmenes internacionales ; en las relaciones con los pares para los menos poderosos y en relacin a las potencias de primer orden .Dira Paradiso (1993 ) que es irrenunciable la accin internacional endodirigida para referirse al mismo tema.

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El concepto de par nos resulta tan central como el

de potencia

hegemnica o de primer orden, puede ser : vecinal ; regional ; actor del sistema poseedor de indicadores econmicos y estratgicos comparables y miembro de un mismo organismo y/o rgimen internacional. Este concepto nos permite situarnos en una horizontalidad que nos es propia como miembros de escaso poder relativo en el sistema que intentan construir un grupo regional integrado con posibilidades de evolucin en trminos de federacin y/o confederacin. Hablar de la realidad poltica del MERCOSUR a partir de la reinstalacin democrtica de los 80 supone tomar a unidades polticas en situacin de homogeneidad de regmenes democrticos con algunas preocupaciones centrales en su esquema de insercin internacional : a) lograr la confiabilidad general y el desarrollo comercial para Argentina ; b) lograr la preeminencia regional y el desarrollo comercial para el Brasil y c) lograr, finalmente, el desarrollo comercial y nuevos roles regionales, tanto para Paraguay y y/o confederal y 2do. Respecto del como para Uruguay. Aqu cabr preguntarse 1ro. respecto de la posibilidad y el significado de un planteo federal vnculo entre rgimen democrtico- tipo de sociedad y tipo de pacto internacional integrador que se puede esperar. Tomando en cuenta el tema de la reciprocidad, estimamos que se ha dado en la relacin todo el proceso que va de la reciprocidad especfica simple a la cooperativa, pasando, en algunos casos, a la reciprocidad difusa con un horizonte de rgimen internacional. Es decir que el perodo sealado marca la etapa que consolida en el sistema de relaciones internacionales del MERCOSUR la opcin por el orden pactado. (Seitz, 2001, CONICET) En este proceso identificamos cooperacin generado por : -1ro. la vulnerabilidad estratgica argentina (Acuerdo Tripartito 1979) y la vulnerabilidad estratgica del Atlntico Sur a partir de Malvinas ; -2do. La representacin diplomtica de los intereses argentinos por parte de Brasil ante Gran Bretaa durante la crisis de Malvinas;
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un ncleo inicial dinmico de la

-3ro.La homogeneidad de regmenes democrticos y las coincidencias entre las clases polticas respecto de las bondades del MERCOSUR en trminos de poder relativo; -4to Un contexto internacional cambiante y pleno de incertidumbres respecto de las realidades del sistema de poder econmico global y hemisfrico a partir del ao 2005. En este ltimo caso estamos pensando en las fechas lmite para las negociaciones pendientes en el NAFTA, ALCA, OMC, Acuerdo Marco UE-MERCOSUR y el mismo MERCOSUR. (Seitz, 1995, CONICET) A partir de lo sealado nos resulta claro que el ncleo inicial de la

reciprocidad cooperativa cubre adecuadamente las exigencias de un ponderado clculo de costo-beneficio en funcin del margen de maniobra. Estimamos que esta es la explicacin del modo de desarrollo y del grado de solidez del cambio especfico acaecido en nuestra unidad de anlisis, el sistema regional de pases del MERCOSUR. El clculo del margen de maniobra nos proyecta tanto sobre la cuestin del orden en s, cuanto sobre la cuestin del pacto poltico, la paz y la guerra. Dentro de nuestras opciones tericas respecto de la cuestin del orden internacional , BULL nos plantea la doble dimensin de orden de la humanidad y orden internacional condicionndose mutuamente y configurando una realidad anrquica . HOFFMANN nos habla del medio interestatal y la sociedad transnacional interactuando de forma tal de construir la posibilidad de un orden precario e inestable. BOBBIO nos habla de dos procesos yuxtapuestos (democratizacin y equilibrio de poder ), incompatibles en trminos de legalidad y legitimidad, obstruyndose entre s .ROSECRANCE nos habla de dos tipos ideales de estado- nacin como alternativas elegibles, al igual que FIGARI que concibe los dos momentos posibles dentro de la constelacin de poder internacional, el lockeano o el hobbesiano. PARADISO, por su parte, nos visualiza oscilando histricamente entre dos extremos como objetivos de poltica exterior : las fronteras o los mercados. PISTONE nos habla, finalmente, de la inevitable preeminencia del equilibrio de poder y de la razn de estado, exceptuando el
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caso de que se constituya una confederacin global. (Seitz, 1998, CONICET) As es como concebimos al paradigma de la dualidad internacional que habamos mencionado inicialmente. El panorama resultante no es el de una confederacin global sino el de una situacin dual y parcialmente anmica, (aunque no est en acto, es potencial) .Con lo cual est Hoffmann (1991). La vinculacin del planteo inicial con los autores sealados nos lleva a tambin parcialmente inscripto en el modelo de orden de paz precaria que researa

concluir que la dualidad sealada supone una realidad parcialmente anmica o anrquica conviviendo con un proceso a pesar de todo- creciente de opcin por reaseguros en trminos de pacto que, en el caso de contar con un sistema de solucin de controversias nos permitira hallar un lugar para el tercero juez o tercero para la paz en forma sectorial, regional o global. Al no verificarse este ltimo nivel se genera la permanencia de la incertidumbre incidiendo sobre todo el sistema.21 Esta situacin ha sido puesta a prueba con el 11 de septiembre de 2001 con las transformaciones internas e internacionales que se observan en la conducta internacional de los EEUU, potencia predominante del sistema. A partir de ello la dualidad queda desequilibrada en parte por la revisin y/ o destruccin de pactos polticos previos, orientndose todo el sistema internacional hacia un nuevo punto de equilibrio por venir. En este sentido, el MERCOSUR sera una posibilidad de construir un reaseguro estratgico en trminos de Pacto que puede o no finalmente proponerse ser una confederacin y/o federacin parcial dentro del sistema siguiendo pasos anlogos a los de la UE. Sin embargo , basndonos en los plateamientos propios de los debates de la filosofa latinoamericana con
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Ver tambin Fernndez Santilln (1997), Democracia y Relaciones Internacionales . Aqu Bobbio desarrolla los fundamentos de la idea del tercero juez y la yuxtaposicin de los rdenes de la democratizacin y del equilibrio de poder.

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Zea(1970 y 1976) , Dussell (2001) Lander (2000) , Fernndez ( 2001) y Mattarolo (2001) tomaremos en cuenta los caminos polticos de la UE como propios de su realidad, no universalizables en forma absoluta y, finalmente, falibles. De todos modos la actitud intelectual que opera por analoga es la ms habitual dada la seriedad, xito econmico y permanencia en el tiempo del experimento integracionista europeo. Sin ir ms lejos el reciente trabajo de Bouzas (2002) reiterar que Casi con medio siglo de trayectoria el proceso de integracin europeo constituye el prototipo de las experiencias exitosas de integracin. En cuanto a la cuestin del pacto poltico, ste es, para nosotros primariamente, la forma de salir del estado de naturaleza, anomia o caos. En segundo trmino es una forma de instalar un tercero para la paz . En tercer lugar, en relacin al vnculo sociedad/poder poltico, puede ser una construccin democrtica o autocrtica (Bobbio, 1996). Pacto trae a la mente la idea tanto de la Polis griega y cuanto la idea del contrato, o sea, la idea de que la batalla que la palabra puede dar, la negociacin poltica (Arendt,1997), puede generar instrumentos confiables frente a la incertidumbre global y a la eventual arbitrariedad del poder coercitivo frente a los ms vulnerables y dbiles del sistema internacional en cuyos estratos medios nos encontramos.22 Respecto de la guerra y la paz, la desjerarquizacin o re-jerarquizacin creciente y factible en tiempos de paz en las agendas internacionales que tanto entusiasmaba en estas latitudes en los 90 (Seitz, 1998, CONICET) desaparece como posibilidad en tiempos de guerra, en la cual el sistema internacional hace prevalecer su propio orden de prioridades en el que la estabilidad y la seguridad figuran como bsicas en trminos de

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En esto coincidimos con la evaluacin de Helio Jaguaribe (2001) tanto respecto de la inestabilidad de la unimultipolaridad norteamericana cuanto a la estratificacin del sistema en cuya base nos encontramos y que puede tener en un MERCOSUR exitoso el nico pasaporte para transitar del tercer estrato hacia el estrato intermedio que supone la posibilidad de preservar un apreciable margen de autonoma internacional y un margen mayor an de autonoma interna. . Respecto de la cuestin de la estratificacin tambin somos coincidentes con el otro trabajo relevante sobre el tema Dallanegra Pedrazza, Luis (1998)

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supervivencia. En esa situacin se barre con la igualdad de derechos de supervivencia organizando un contexto de hipocresa organizada en trminos de Krasner (2001) a partir de la desigualdad de las capacidades de planificacin del sometimiento, manipulacin y destruccin fsica, propios de la lgica del poder como dominacin. La guerra, por su parte es una forma de conflicto en la cual una diferente insercin en trminos de intereses incluye disensiones que se dirimen por la fuerza. La guerra global era improbable aunque no imposible a comienzos de los 90. Los conflictos regionales o menores no, aunque el desarrollo econmico y tecnolgico como proceso globalizado haya parecido instalar un orden inverso en las agendas. En esa interpretacin , las varias intervenciones humanitarias de los aos 90 pareceran ms neutras pero no sera as en el caso de las dos guerras de Irak. Ya lo mencionaba el mismo Rosecrance (1986) respecto a que el nico peligro, en un contexto de estados comerciantes, se producira si algn actor volviera a considerar dirimir sus conflictos de intereses por medio de la violencia en un contexto de recesin.(SEITZ, 1998) Respecto del tercero para la paz como la garanta frente a la incertidumbre, es un mecanismo a instalar en el sistema. Sera ms factible en un contexto en donde la paz por confederacin hubiera avanzado regional y globalmente garantizando mayores niveles de delegacin de soberana. Si bien Bobbio (1996) no menciona la cuestin confederal, Pistone (1997) s y es, de consideracin de las hecho, ms factible hablar de la misma desde la

realidades bilaterales, regionales y de regmenes internacionales en los que el sistema de solucin de controversias nos pudiera aproximar al mismo en forma parcial o sectorial. La Confederacin globalizada sera, por cierto, un escenario mucho ms ambicioso e improbable, dadas las actuales circunstancias. As, el tercero para la paz de Bobbio (1996) tiene en el orden mundial posterior al 11 de septiembre un desafo que lo pone al borde mismo de la imposibilidad.

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Podramos decir, entonces que el proyecto MERCOSUR que analizamos pertenece a un orden internacional unimultipolar23 dual y en transicin con un proceso de reconversin econmica y tecnolgica que intenta instalar estas ltimas temticas en el tope de la agenda internacional y al mismo tiempo las jaquea ( y hackea) desde tres frentes : el de la guerra , el de los recursos naturales escasos y vulnerables y el del deterioro social interno creciente. En estos trminos el proyecto MERCOSUR aparece como ms definido en trminos de la reconversin econmica y an tecnolgica que como respuesta al jaque mate en tres frentes al que no puede escapar y del que tiene una versin extremadamente negativa y desafiante para el hecho de ser un conjunto de comunidades humanas con opciones democrticas y soberanas. Recordemos que la regin se caracteriza por la peor distribucin del ingreso del planeta segn estimaciones explcitas del Banco Mundial en 1996 y que Aldo Ferrer24 calificara y analizara as en toda su obra, tal como refiriramos al hablar de la dualidad social interna latinoamericana. Ser un reacomodamiento o un cambio cualitativo en los cimientos de la realidad internacional?25 Estimamos que, por ahora, es un reacomodamiento temtico fruto de la desproporcionada importancia que adquiri la problemtica de seguridad internacional a partir de la guerra fra y la tecnologa nuclear. Por otra parte, hablar de un cambio cualitativo en los cimientos supondra hablar de cambios en la misma naturaleza humana que, por ahora, resulta difcil imaginar posteriormente al 11 de que est ocurriendo. Es ms, parecemos estar ingresando septiembre

nuevamente al desbalance de la dualidad global a favor del conflicto y la guerra . As nos resulta ms coherente 1ro.) pensarnos en una dualidad bsica confirmada, incluso, desde la antropologa y la psicologa, como vimos con Ruth Schwartz (1997) y 2do) ver que esta dualidad bsica estara

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Jaguaribe, Helio(2001). Ferrer, Aldo (1999). 25 Russell, Roberto (1992). Para esta cuestin se toman en cuenta sus interrogantes con los que coincidimos particularmente en la cuestin de identificar a la materialidad de normas y valores como parte del clculo de costo-beneficio que se debe hacer al armar una agenda de poltica exterior desde estas latitudes.

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entrando en un severo desequilibrio a partir del 11 de septiembre de 2001 y la experiencia iraqu a partir de 2003. Ubicados dentro del orden global dual, el vnculo regional MERCOSUR realiza su adaptacin a esta oportunidad que brinda el sistema internacional .Tiene como objetivos incrementar su confiabilidad internacional, consolidar su pacto democrtico interno e incrementar sus niveles de complementacin y desarrollo econmico. A esto puntualmente le agregar Brasil la consolidacin de su preeminencia regional. Frente a ello surge la posibilidad de otorgarle un significado a un MERCOSUR poltico cuyas mejores posibilidades son la federacin o la confederacin como horizontes concntricos en la construccin de un espacio sistmico menos vulnerable. Por todo ello, el MERCOSUR es un vnculo que figura desafiados desde las presiones socioeconmicas hoy entre las y las

interacciones con reaseguros en trminos de pacto. Estos reaseguros sern internas interferencias estratgicas y econmicas externas.

B) Planteo terico de la Cuestin Federal Para intentar vertebrar un esquema comprensivo de la problemtica que supone fundar un orden poltico federal o confederal como el mencionado entre los actores que el MERCOSUR convoca, hemos seleccionado primero a Carl Friedrich (1969). El motivo ms claro es el desarrollo que tanto la cuestin fundacional cuanto la cuestin federal tienen en su obra. A ello debemos sumarle el anlisis de la intergubernamentabilidad, que como estructura y proceso permite comprender los diferentes niveles de interaccin poltica hasta llegar a los niveles global y federal. En el mismo sentido registraremos casi treinta aos ms tarde los aportes de Deil WRIGTH (1997) respecto de este continuo fenomnico en trminos de Friedrich .Los hitos en que se sostiene este proceso vertebran la red de relaciones intergubernamentales desde el nivel municipal hasta las Naciones
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Unidas. Sobre el mismo eje se considerar, adems, la mayor parte de los autores incorporados en el ltimo ao. Posteriormente, se podr vincular este esquema con las particularidades correspondientes a los sistemas federales y/o confederales adoptados tanto en Brasil como en la Argentina para concluir con una revisin de lo federal en el nivel internacional en un contexto altamente globalizado y transnacionalizado haciendo un balance con los autores inicialmente considerados. 1) Construccin o fundacin de un Orden Poltico para el MERCOSUR La idea inicial de hablar de la fundacin de un orden poltico interno, regional o global presupone que los actores trabajan sobre una opcin ya conocida o sobre una innovacin institucional y de pacto. Asimismo el surgimiento se vincula con la idea de crisis sobre la que volveremos posteriormente. Baste decir que, como se ver posteriormente, coincidimos con H. ARENDT (1997) en que : lo que fundamenta la nueva autoridad no es la fundacin del orden nuevo, sino el mismo orden nuevo. El planteo bsico de FRIEDRICH nos permiti acceder a la problemtica implcita en la tarea de la construccin de un orden poltico para el MERCOSUR y sobre los factores que propician u obstaculizan el orden poltico y el bien comn. Desde un perfil contractualista nos plantea que el destino del hombre depende de su capacidad de entablar relaciones con su prjimo, dentro del marco estable de una comunidad ordenada en la que gobernantes y gobernados estn unidos en la prosecucin de fines comunes26 Capacidad de convivir equivale a capacidad de pactar y de construir consensos. Esta primera definicin nos genera los primeros interrogantes respecto de la comunidad ordenada: podremos hablar de tal comunidad en el
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FRIEDRICH, Carl: El hombre y el gobierno EdTecnos, Madrid, 1968, Pg. 11.

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MERCOSUR con los ndices de marginalidad y exclusin que nos caracterizan al interior de las comunidades a federar; podremos hablar de esta en un nivel regional a partir de los mecanismos de creacin de confianza neutralizadores de la potencial amenaza militar mutua que conocimos hasta no hace mucho tiempo? 27 El siguiente punto que debemos necesariamente rescatar de la obra de FRIEDRICH es ...el hecho de que un orden poltico ha de fundarse, es decir que no existe como resultado de unos procesos, tendencias o fuerzas. Para que surja un orden poltico ha (o han) de actuar... polticamente, una persona... o grupo de personas, que organicen un gobierno28. Es decir que no existe casualidad alguna, sino slo causalidad. Se afirma as la diferencia bsica entre la comunidad (que es producto de procesos tendencias o fuerzas sociales instaladas en un territorio) y el orden poltico (que es el resultado de una decisin organizativa entre un conjunto de proyectos en pugna dentro de esa comunidad). Asimismo, FRIEDRICH contempla la posibilidad de casos de comunidades en ciernes, como el MERCOSUR, precarias en trminos de orden o que, simplemente, no lo tengan29. En nuestros trminos, podramos decir que la idea de comunidad histrica evolutiva de valores, intereses y creencias se asemeja a la idea de grupo humano organizado por un Pacto implcito y que orden poltico es el Pacto explcito organizado por un grupo de personas para formar un gobierno. De igual manera todo orden poltico concreto adopta una forma determinada debido a las funciones que desempea para lograr la realizacin de los valores y proyectos para los que existe. Dichos valores, proyectos y
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En esto sugerimos tomar en cuenta particularmente las aportaciones consideradas de Waldmann (2003) y Ferrer (1999). 28 FRIEDRICH, Carl: El hombre y el gobierno. Captulo 22, pg. 421. 29 FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg 176 y resto del captulo 8 sobre la comunidad poltica.

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funciones presentan una infinita variedad... sin embargo..., la lnea bsica de las funciones polticas es constante, y consiste tan slo en cuatro (funciones), dables a travs de toda la experiencia poltica: Defender la comunidad, zanjar las cuestiones entre sus miembros, establecer normas para las futuras (generaciones) y ejecutar los actos que tales normas llevan consigo30. Estas son las actividades de los militares, la diplomacia, la judicatura, los legisladores y los burcratas respectivamente. Dicho cuadro se ve completado por la negociacin de acuerdos polticos y la sucesin normal de los gobernantes. En este marco ubicamos las funciones del orden poltico afirmando que la tendencia actual va hacia la diferenciacin de funciones a medida que la comunidad poltica crece en tamao y complejidad31. En esa tendencia ubicamos este momento del MERCOSUR. Somos, entonces, una opcin por el orden pactado que est procesando una diferenciacin de funciones a partir de su permanencia, resistencia, crisis internas y desafos externos. Antes de referirse a cada una de las funciones del Orden Poltico, FRIEDRICH se detiene a realizar una especificacin descriptiva del proceso de fundacin. Recorriendo las formulaciones de filsofos y politlogos clsicos analiza la historia y los mitos acerca de la fundacin del orden poltico. De MAQUIAVELO se toman varias nociones, en primer lugar la importancia de la religin (al igual que en Rousseau), en segundo lugar que los motivos que llevaran a la fundacin de ciudades seran la escasa seguridad que los nativos encuentran en la vida dispersa, la imposibilidad de cada uno de ellos de resistir aisladamente; (y) ... la dificultad de unirse para la defensa32, y en tercer lugar el convencimiento de que la fundacin de un orden poltico es obra de un hombre (o grupo de hombres).
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FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 421 y 422. FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 422. 32 FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 424. De Maquiavelo, Discorsi, libro I, captulo XI.

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Aqu se inserta una interesante derivacin de la teora de los mitos desarrollada por H. ARENDT, respecto de que la fundacin de un orden poltico es la fuente de la autntica autoridad. Dicho de otro modo: lo que fundamenta la nueva autoridad no es la fundacin del orden nuevo, sino el mismo orden nuevo 33. Es as que concluimos que "Las comunidades polticas no se fundan, nacen por un proceso (...) Lo nico que debe fundarse es el orden poltico de la comunidad.
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. De este modo es el perfil de los fundamentos comunitarios

iberoamericanos el que debe dar las bases para la construccin del Orden Poltico del MERCOSUR. Este orden , a su vez, viene signado por los perfiles del estado anmico de Waldmann (2002) y de sociedad dual (Ferrer, 1999). Ante los desafos de la hora el sistema MERCOSUR debe encontrar frmulas apropiadas de pluralismo encauzables por el federalismo (Caminal, 2002) ms all del pensamiento nico (Fernndez, 2001). 2) Orden poltico : crisis, cambio y conflicto Para realizar la tarea instaladora de un orden poltico deben tomarse ciertas decisiones respecto al gobierno de dicha comunidad, acerca de quienes gobernarn, y de qu manera, y esas decisiones pueden ser opciones de preferencias entre alternativas conocidas o bien innovaciones que aparecen a lo largo de los nuevos senderos. Las revoluciones que destruyen un orden antiguo precipitan la formacin de otro nuevo, aunque persista la comunidad35. El grado de transformacin de la comunidad determinar el grado de novedad del nuevo orden poltico. Esta relacin no es percibida como directa o lineal, dado que esas transformaciones pueden ir muy lejos sin un cambio correspondiente en el orden poltico. Asimismo, un orden
3 5 35

33 34

FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 427. FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 427. 35 FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 427.

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poltico puede ser muy estable a despecho de una gran inestabilidad social36. Esto ltimo expresa con claridad las posibilidades que se abren con la dilemtica social instalada en estos ltimos casi veinte aos de homogeneidad de regmenes democrticos vigentes en el Cono Sur a partir de la no solucin de la dualidad ni de la marginalidad sino su agravamiento en la mayora de los casos. Esta dilemtica se encuentra especialmente desafiada en este contexto de transicin internacional que aqu es examinada como una oportunidad de cambio del orden interno y de la insercin regional, hemisfrica y global. Oportunidad de cambio no equivale, de ms est decirlo, a que ese cambio se concrete y menos an que sea positivo, constructivo o carente de riesgos para las comunidades involucradas. Resulta aqu oportuno recordar que esta cuestin de la fundacin del orden poltico vista desde estudios antropolgicos resulta muy sugerente a partir de los estudios realizados por M. H. ROSS respecto de la cultura del conflicto37. Este autor propone tomar en cuenta tanto los factores psicoculturales como los socioestructurales para determinar el diferente rol que juega el conflicto en distintas culturas. Este planteo tiene la solidez interdisciplinaria que nos interesa mantener ya que, proviniendo de la Ciencia Poltica, trabaja tanto desde la psicologa como desde la antropologa . El primer aporte de ROSS (1995) consiste en diferenciar la conflictividad interna de la externa y comprender, siguiendo la casustica, que el rol del conflicto es diferente segn las culturas. No habra, entonces, una situacin nica identificable con la organizacin del orden poltico, ni cumplira ste un nico rol para las comunidades polticas. En esta perspectiva, las relaciones internacionales seran interacciones cuyos actores representan ideas y
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36 37

FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 427. Ross, Marc Howard, La cultura del Conflicto, E.Paids,Barcelona, 1995.

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rdenes polticos diferentes a partir de su percepcin de lo que el conflicto les significa y resuelve. Aqu se nos genera la pregunta respecto a si se comparte o no la misma percepcin del conflicto dentro del MERCOSUR y/o el MERCOSUR ampliado. En trminos de FRIEDRICH, si existen o no los mismos valores, intereses y creencias al respecto dentro del grupo regional y cules son sus consecuencias. Sabemos que hay predisposiciones histricamente estructuradas hacia la cooperacin y el conflicto en lo hemisfrico (Seitz 1983). A esto habr que sumarle el efecto de la dualidad sociopoltica interna y el impacto de la actual configuracin de la dualidad internacional con preeminencia de la amenaza de intervencin conflictiva. En este punto nos conviene sumar, adems, el planteamiento de Robert AXELROD (1986) en su teora de la cooperacin que han sido tomados en nuestro planteo terico inicial. Puntualmente se quiere sealar que hay una coincidencia entre esta descripcin del rol de la autoridad iniciadora en Friedrich (1968) con la constatacin de AXELROD respecto de la presencia de un ncleo inicial dinmico para construir la cooperacin en un grupo de actores egostas. Hay un ncleo inicial dinmico ubicable en la regin? Estn dadas las condiciones para la autoridad, es decir, existe una capacidad de elaboracin racional que permita asegurar el consentimiento?. 3) Elementos para fundar un orden federal Resulta implcito que la fundacin del orden poltico se halla relacionada con el liderazgo poltico, queda claro tambin, segn FRIEDRICH, que se necesita un tipo especfico de liderazgo, al que calificamos como iniciador, de todas maneras aunque el liderazgo iniciador juega un papel crucial en este proceso no es el nico o principal causante de tal fundacin.

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En este sentido La fundacin de un orden poltico (...) presupone una disposicin por parte de los seguidores para que dicha fundacin se d38. Esta idea de liderazgo iniciador es asimilable a la idea de ncleo inicial dinmico que, al examinar la teora de la cooperacin entre actores egostas de Axelrod , habamos ya utilizado en los fundamentos tericos iniciales de este trabajo y en trabajos anteriores (Seitz, 1998). Al preguntarnos si contamos con esta predisposicin para el MERCOSUR poltico en el seno de nuestras comunidades podemos empezar por afirmar que estn dados los elementos materiales y sociales para fundamentar una tal disposicin, tanto desde lo que est pactado como desde lo que es crtico y no est resuelto individualmente por parte de cada pas miembro en el crtico tem de la distribucin del ingreso del que ya se ha hecho mencin. En este punto FRIEDRICH es conclusivo respecto de que toda fundacin, presupone una disposicin por parte de un grupo de seres humanos a asegurar mediante la accin concertada, lo que no podran asegurar de manera dispersa. Dicha disposicin puede ser consciente o inconsciente Cualquiera que sea el proceso especfico (de organizacin), son los valores, creencias e intereses compartidos los que condicionan el proceso fundacional en su curso concreto dentro de un grupo particular de personas39. Asimismo, considera que Fundar un orden poltico puede ser tarea de muchas manos; la viabilidad de ese orden depende de la participacin de todos aquellos que estn interesados en l. Se trata de un proceso que se desarrolla a lo largo del tiempo y no se completa necesariamente en una fecha concreta.40 Respecto de lo que nos interesa resulta particularmente til su referencia a que el orden poltico que se est construyendo en Europa presenta los
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FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 429. FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 430 y 431. 40 FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 436.

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rasgos del proceso fundacional En el caso de los esfuerzos por fundar la Europa Unida, y federar las diversas unidades polticas la necesidad de una cooperacin efectiva entre los diversos lderes para asegurar el apoyo de los seguidores en las comunidades polticas discrepantes resulta algo particularmente evidente. (...) suele ocurrir cuando estas diversas comunidades llegan a acompasarse mediante una comunidad ms comprensiva cuyos valores, intereses y creencias son compartidos por muchas personas pertenecientes a las comunidades individuales41. Esto es lo que debera constatarse tambin en el MERCOSUR para poder afirmar lo mismo. En tal sentido, es dable destacar que, habiendo descrito cules son al
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menos, los intereses compartidos entre los miembros del MERCOSUR, parece realizable la construccin de un Orden Poltico entendido en tales trminos Adems de ello deberamos tener en cuenta como otra variable de anlisis la actitud de los lderes polticos ante el proceso, ya que como describe FRIEDRICH para el caso de la UE, la cooperacin efectiva entre los lderes es la que debe asegurar el apoyo de los seguidores en las comunidades conformantes de ese nuevo orden poltico ms comprensivo. 4) Niveles de Gobierno Controles Formales e informales En este punto tomaremos poltica la federal versin de ms Friedrich clsica y de

intergubernamentabilidad

versiones

alternativas ms contemporneas como la de Deil Wright (1997). La intergubernamentabilidad a establecer en la fundacin del nuevo orden que supone un MERCOSUR poltico, hizo imprescindible la consulta de este ncleo temtico que supone tanto la dimensin de la legitimidad y la representacin cuanto la dimensin de la gestin y eficiencia burocrtica. Luego de analizar la cuestin del orden poltico, Friedrich (1968) analizar los diversos niveles de comunidad, dado que segn l es necesario considerar tales niveles en cuanto presentan problemas distintivos. Para el
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FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 436.

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autor, el concepto de nivel (es utilizado para) designar una esfera concreta de operaciones gubernamentales42 Los gobiernos nunca estn radicalmente separados unos de otros la expresin nivel de gobierno tiene un significado distintivo y verificable concretamente, esa esfera o extensin espacial de su poder... como cuestin de hecho y a efectos prcticos solo se reconocern cuatro niveles: la tribal o regional, la nacional, la imperial y la comunidad mundial43. Como vemos el anlisis se restringir, aparentemente, a estos cuatro niveles, y se complementa con un anlisis del federalismo en cuanto proceso de vinculacin de comunidades autnomas de un nivel inferior con el fin de constituir otra de nivel superior que es, precisamente, la inquietud que nos gua. Esto, a su vez, es compatible con la versin clsica derivada del constitucionalismo cuanto con la idea de accountability , transparencia y/o rendicin de cuentas. En este punto, debemos hacer hincapi en las consideraciones realizadas por Deil WRIGHT, quien distingue cuales son en la actualidad esas manifestaciones de la intergubernamentalidad y sus particularidades respecto al sistema federal. Segn Wright (1997) Las Relaciones Intergubernamentales no son (...) simplemente un trmino sustituto del federalismo. Las RIG incluyen toda una gama de actividades y significados que no estn explcitos ni implcitos en el concepto de federalismo. (...) Para los redactores de El Federalista, un orden federal significaba lo que nosotros entendemos hoy por confederacin: una Liga formada por un pacto o tratado entre Estados soberanos (...) Fue un toque de inventiva conceptual y poltica el que los partidarios de la Constitucin se llamaran a s mismos federalistas. Se arrogaron el trmino que describa el sistema menos centralizado de relaciones entre las
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42 43

FRIEDRICH, Carl: El hombre y el gobierno. Captulo 29, pg. 565. FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 565 y 566.

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unidades constituyentes y la entidad gobernante central44. Al tratar de establecer las razones por las cuales las RIG son vistas como superiores al federalismo clsico Wright toma en cuenta: 1) si son algo ms que solo una forma de gobierno; 2) si superan las limitaciones de una red formal-legal y 3) si pueden trascender las relaciones jerrquicas de autoridad. La respuesta que se da es afirmativa. As manifiesta que Una primera razn para preferir el concepto de RIG por encima del federalismo en que el federalismo, segn el diccionario tpico, designa una forma de gobierno en el que una unin de Estados reconoce la soberana de una autoridad central mientras retiene ciertos poderes residuales de gobierno. De este modo (...) a lo largo de la historia el federalismo ha favorecido las relaciones estatales nacionales. (...) las RIG reconocen y a la vez analizan las interacciones entre funcionarios de todas las combinaciones de entidades gubernamentales y en todos los niveles. Una segunda razn es que el federalismo se ve como fuente de toda una herencia de legalismo. Es decir: los poderes legales, las acciones formales y los acuerdos escritos han tendido a dominar el pensamiento y la prctica del federalismo (...) El concepto de RIG trasciende el enfoque jurdico de la corriente principal e incluye dentro de las RIG toda una rica gama de acciones y concepciones informales de los funcionarios que de otra manera quedaran sumergidas (...) La red es especialmente til no slo en el cauce del ro principal, sino tambin en los bajos y en las aguas estancadas45. La tercera razn se fundamenta en que. El federalismo implica un conjunto jerrquico de relaciones de poder o de autoridad (...) Resulta instructivo observar que, frecuentemente, los funcionarios pblicos en su conversacin cotidiana e informal emplean la palabra abajo para referirse a estados y

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Wright Deil. Para Entender las relaciones intergubernamentales. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, primera edicin, 1997. Pg. 100. 45 Wright Deil. Obra citada. Pg. 100 y 101.

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localidades (...) El concepto de RIG no contiene distinciones jerrquicas de superioridad o inferioridad. Y aunque no excluye la existencia de tales diferencias de poder, tampoco implica como a menudo lo hace el concepto de federalismo que el nivel nacional sea, presuntamente, el superior46. Como se ve, son razones fundamentadas tanto en una voluntad de bsqueda de eficiencia como en un rechazo muy norteamericano, particularmente de los neoconservadores, a la idea de big government. No hay referencia a la representacin poltica, a la participacin poltica ni a los checks and balances que fundamentan la idea democrtica tanto de Bobbio como de los primeros constituyentes norteamericanos. El planteo ms bien es relacionable con la idea de menos accountability, mayor protagonismo individual y mejor gerenciamiento de intereses y de polticas. Retomando el hilo conductor planteado, FRIEDRICH considera que un simple repaso a la comunidad local, como fenmeno poltico, indica no slo su persistencia, sino tambin su vital importancia Las comunidades locales, los son tanto por la ley como por el amor, son orgnicas y finalistas, son datos existenciales que, no obstante, son queridos voluntariamente, esto es, creados segn un proyecto. El contraste entre las comunidades urbanas y las locales est siendo gradualmente arrinconado merced a los avances de la tecnologa moderna La realizacin de la verdad intrnseca (de la comunidad poltica) depende del xito que se tenga en federar las amplias aglomeraciones urbanas, y por tanto, en lograr para la comunidad local un grado suficiente de autonoma significativa respecto a los intereses locales Las comunidades locales slo podrn confiar en el desarrollo y/o en la defensa de su autonoma en el marco de un orden constitucional que funcione al da Las subdivisiones regionales de los estados de gran territorio tienen un papel especfico de separacin de poderes y funciones; aunque pueden constituir una amenaza a la autonoma de la comunidad local, tambin pueden servir como baluarte si ambas se relacionan convenientemente. Lo mismo puede decirse, pero a la inversa, del proceso
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Wright Deil. Obra citada. Pg. 101.

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de unificacin federal de una serie de unidades menores, aqu tambin el grado de autogobierno local puede incrementarse y se puede asegurar su mantenimiento, anclndolo a la constitucin federal de la comunidad mayor47 La constitucionalidad observada en el interior de los procesos polticos de los pases miembros pasar, entonces, a ser una unidad de medida clave para elaborar un pronstico respecto de las posibilidades de vigencia y supervivencia de un orden federal regional y su propia constitucionalidad. En esto tambin nos acercamos a la idea de WENDT48 de ubicar en la constitucionalidad de los procesos internacionales un criterio que permite superar cualitativamente el dilema entre el problem solving del racionalismo y el emancipacionismo reflectivista que son hoy los ejes del debate oficial de la disciplina de las Relaciones Internacionales
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en medio del cual

estamos elaborando nuestra propuesta como pensamiento situado. De todos modos, a partir de los autores antes considerados podemos comprender mejor el sentido de los planteamientos de TOCQUEVILLE (1992) respecto a que En la Amrica del Norte, las teoras polticas son ms sencillas y ms racionales. Su constitucin no es considerada inmutable como en Francia; ni puede ser modificada por los poderes ordinarios de la nacin, como en Inglaterra(...) En Norteamrica, la constitucin puede variar; pero en tanto exista, es el origen de todos los poderes. La fuerza predominante radica en ella misma50. 5) El Estado como Orden poltico y la nacin como comunidad En los 90 hablar del Estado desde las Relaciones Internacionales vistas desde el Hemisferio Sur resulta particularmente crtico no solamente frente al
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FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 584 y 585. WENDT, A. What is International Relations for? , en Wyn Jones,R. Critical Theory and World Politics, Boulder, Co., 2001. 49 KEPA, Sodupe, La Teora de las Relaciones Internacionales a comienzos del siglo XXI, Ed. Servicio Editorial del Pas Vasco, Guipzcoa, 2003. 50 Tocqueville, A. Obra citada. Pg. 108.

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desafo de planteamientos como los de anlisis transnacionalizado desde la aparentemente inevitable

Kenichi OHMAE51 que, con un Economa, nos plantea el

horizonte de los estados-regin, espacios

econmicamente viables ms all de su pertenencia a uno o ms estados. Seran una manera de encontrar la eficiencia y de sortear la carga de distribuir las ganancias con zonas en mayor desventaja como ocurre en los estados-nacin clsicos. A esto se le agrega el otro desafo que supone la curiosa evolucin de los paradigmas culturalmente predominantes que cubren la dcada de los 90 hasta nuestros das , desde la globalizacin pasando por la multitud hasta la variada gama de construcciones propuestas desde lo que se llama la sociedad civil52. Considerar estos temas dara para un trabajo en s mismo. Lo que aqu nos importa es que en todos los casos el sujeto de estos predicados mezcla lo multiforme y lo annimo de un modo atractivo y convincente. Esto, desde nuestro lugar, es as hasta que nos topamos con que en la reunin de la OMC de Doha o en la guerra con Irak hay Estados que tienen existencia efectiva y que no tienen ningn problema con ello. Es el caso de los pases miembros del G-8. La idea de comunidad poltica nos plantea, entonces, inquietudes ms que relevantes en este siglo XXI que iniciamos. Para FRIEDRICH la vinculacin entre el Estado y la nacin era y es la del orden poltico y la comunidad a la que ste pertenece. Constituyen, conjuntamente la comunidad poltica contempornea y su orden correspondiente El embrin de orden mundial que existe en el presente se ha dado a s mismo el nombre de organizacin de naciones, en principio unidas tan slo en una cosa, la de ser naciones El sentimiento que se refiere a la Nacin y su Estado es hoy en da uno de
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Ohmae, Kenichi, El fin estado-nacin, E. Andrs Bello, Santiago de Chile, 1997. Para ilustrar esta discusin consideramos en especial Bergalli, Roberto y Resta, Eligio Soberana: un principio que se derrumba, Paidos, Barcelona, 1996; Castells, Manuel, La era de la informacin. Economa, Sociedad y Cultura, Ed. S XXI, Mxico, 1999; Hardt, M. y Negri, A. Empire; Harvard University Press, 2000 y Serbin, Andrs Entre la confrontacin y el dilogo.Integracin regional y diplomacia ciudadana, Ed.UB Siglo XXI, Buenos Aires, 2003. Frente a esto el aporte de Fistetti, Francesco, Comunit, Societ editrice il Mulino, Bologna, 2003 resulta particularmente prometedor.

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los ms poderosos: El nacionalismo sentimiento que genera, incluso, una pseudo ideologa53. FRIEDRICH advierte que la edificacin del estado es lo primero, y la nacin surge dentro del marco poltico de ste o, al menos, alcanza en l su plenitudLo tpico es que la Nacin y el Estado se desarrollen juntos, pero el Estado es el agente activo (secuencia histrica). Luego de seguir analizando a Bodino, del que toma la definicin de Estado54, va a concluir que los objetivos del Estado son ...encauzar la lucha de los grupos de inters por los canales del derecho positivo. La legislacin, la creacin y mantenimiento de las normas y el sometimiento de los intereses a las mismas(...). Dicha legislacin recibe su mxima autoridad de la existencia de la nacin, como la encarnacin humana de un conjunto complejo de valores, creencias e intereses55. Podr el sistema MERCOSUR tener el grado suficiente de comunidad nacional o comunidad endogrupo como para generar esa vnculo entre relaciones polticas y constitucionalidad? Ese es es el desafo que se nos presenta. Sin poner en tela de juicio el ligamen entre Estado y Nacin, expresa que se puede plantear el hecho de que los distintos idiomas constituyan nacionalidades o grupos tnicos, pero, en realidad, el Estado, lo que pretende y debe pretender, es asegurar el desarrollo de una nacin, poner su fuerza potencialen funcin de trascender los diversos grupos rivales, incluidas las nacionalidades56. Todo esto es particularmente importante en la cuestin federal. Asimismo, los Estados son soberanos en cuanto puedan escoger y, pretenden esta posibilidad an cuando su accin parezca ms o menos
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FRIEDRICH, Carl: El hombre y el gobierno. Captulo 30, pg. 586. Un gobierno de una asociacin de familias, 589. 55 FRIEDRICH, C. Obra citada;. Pg. 589 y 590. 56 FRIEDRICH, C. Obra citada;. Pg. 590.

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inevitable57. El Estado es un tipo de gobierno en el que el poder est convenientemente concentrado al menos en potencia58. Resulta claro que es de una visin euro cntrica a partir de considerar la universalidad del Estado-Nacin. Sin embargo, la evidencia fenomenolgica nos pone frente a la realidad de mltiples formas de identidad comunitaria y de combinaciones de las mismas que pueden ser contenidas en el concepto de nacin o comunidad nacional . FRIEDRICH adhiere ms bien a la idea norteamericana de nacin en la diversidad . No es un hombre de la volkgeist59sino de la nacin de ciudadanos60 . En este sentido tanto las elaboraciones de Hannah Arendt ( 1992 y 1997) y de Dominique Schnapper (2001) sern de extrema utilidad trabajo. 6) Comunidad y Democracia en el proceso de Fundacin del Orden Poltico El pluralismo ha sido la tendencia predominante en el pensamiento democrtico. El pluralismo se enfrenta a las nociones de monopolio de la fuerza y de indivisibilidad del poder que caracterizan a un Estado . Esto es particularmente crtico en los esquemas federales y confederales que nos interesa explorar. A esto se le van a sumar las dudas que, como en los captulos subsiguientes a este
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FRIEDRICH, C. Obra citada;. Pg. 590 y 591. FRIEDRICH, C. Obra citada;. Pg. 591 y 592. 59 Mencionamos esto como referencia a los conceptos que preocupan a nuestro colega del CONICET , el Doctor Carlos ESCUD quien lo menciona y desarrolla en Realismo Perifrico(1992) vinculndolo con las justificaciones del rgimen nazi. Hacemos esta mencin porque siempre hemos valorado el efecto de la obra de Escud que, si bien est centrada en una visin monista del poder como dominacin y en otras cuestiones que no compartimos, tuvo la valiosa consecuencia de provocar una discusin til, creativa y a veces spera en la disciplina de las RRII de estas latitudes. En nuestro caso, el Realismo del Margen de Maniobra se basa en una visin del poder como una dualidad compuesta tanto de la dimensin de la dominacin como de la dimensin de autoafirmacin. . En cuanto a la palabra en s la consideramos valiosa en la historia de la filosofa poltica del siglo XIX, aunque, en nuestro caso, habitualmente preferimos hacer referencia al uso que surge de la obra del economista Friedrich LIST que est muy lejos de los temores de Escud y que tanto tuvo que ver con la reconstruccin econmica norteamericana posterior a la Guerra de Secesin. Para esto resulta interesante tambin la consulta Burrow, John (2000). 60 Schnapper, Dominique (2001)

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pensamiento situado en Amrica Latina, generan las situaciones fruto del origen colonial previo y las estructuras sociales regresivas en su distribucin del ingreso que el MERCOSUR intenta entrelazar.61 En cuanto al conjunto de valores, intereses y creencias que definen a una comunidad a la que Friedrich en este caso evolutivo asimila a la nacin, compartimos la afirmacin de que el Estado no es la nacin, se basa en la nacin (.......)es solamente un gobierno, solamente un aparato para llevar a cabo unos objetivos concretos62. Sin diferenciar an los conceptos de identidad comunitaria y nacionalidad, consideramos pertinente recordar a Weber cuando plantea que un estado (...) requiere una infraestructura constituida por un fundamento sentimental comn y que se manifiesta tpicamente a travs de la nacin63. Complementada con las consideraciones de Deutsch, en el sentido de que las nacionalidades se convierten en naciones cuando adquieren el poder necesario para apoyar sus aspiraciones la conciencia nacional es la vinculacin de los smbolos secundarios de la nacionalidad a cuestiones primarias de informacin64. As, el proceso de construccin de un orden poltico, como se ve, no es en forma alguna automtico, dado que a los anteriores elementos debemos conjugarlos con la voluntad de los lderes y con valores, intereses y creencias comunes. Para Amrica Latina , la falta de comunidad de valores,
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Para esto resultan particularmente tiles las obras de Peter Waldmann (2003) , Michael Mann (2000) y Jrgen Habermas (2000) que tratan versiones alternativas respecto del Estado ms ajustadas tanto a la Globalizacin cuanto a Amrica Latina como realidades contemporneas. El elemento que tienen en comn es la consideracin de lo que Dussell llama oclusin u ocultamiento del otro referidas tanto a los que no tienen cabida en las polticas estatales cuanto a la poca cabida que tienen nuestros Estados en el orden mundial globalizado. En todos los casos se abre una puerta a la bsqueda de consensos por asociacin de intereses, uno de los fundamentos del Federalismo. 62 FRIEDRICH, C. Obra citada;. Pg. 593. 63 FRIEDRICH, C. Obra citada;. Pg. 594 y 595. 64 FRIEDRICH, C. Obra citada;. Pg. 596. Cabe aclarar que la cita es textual de Deutsch, pero el nombre del estudio no figura en las notas ya que usa cita tipo inglesa.

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intereses y creencias termina generando el llamado Estado anmico65 que hoy, tras 20 aos de democracia generalizada se enfrenta con la realidad de las cifras regresivas de distribucin del ingreso que ha dado a conocer el Banco Mundial. Por lo dems, esta observacin es consecuente con la evaluacin que hacamos anteriormente respecto del significado de oportunidad para el cambio. Ser til en este punto pensar en sumar algunos anlisis respecto de la cuestin de la soberana desde la perspectiva que nos ha permitido el final del milenio. Para ello resulta conveniente tomar algunas consideraciones de David HELD, quien expresa que La idea de la soberana est estrechamente vinculada a la idea de Estado moderno. La soberana fue una nueva manera de pensar un viejo problema: la naturaleza del poder y el gobierno (...) fue la idea de soberana lo que provey un vnculo renovado entre el poder poltico y el ejercicio del gobierno. En la disputa entre la Iglesia, el Estado y la comunidad, la soberana ofreci una va alternativa de concebir la legitimidad de las reclamaciones de poder. En el debate acerca de la soberana que la sigui, se ofrecieron diferentes explicaciones del locus apropiado del poder supremo en la sociedad, la fuente de autoridad de ese poder, sus limitaciones, y los fines a los cuales debera orientarse. En su desarrollo, de Bodin a Hobbes, de Locke a Rousseau, la teora de la soberana se fue confirmando como una teora de las posibilidades y condiciones del ejercicio legtimo del poder poltico. La teora se aboc a dos preocupaciones sobresalientes; una referida al lugar adecuado para que residiera la soberana poltica; y la otra referida a la forma y los lmites apropiados de la accin estatal. Se convirti, de ese modo, en la teora del poder y la autoridad legtimos66. Frente a este panorama debemos considerar la globalizacin
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contempornea, un proceso que se retrotrae a las primeras etapas de la formacin del Estado y la economa moderna, sigue configurando y

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Waldmann (2003) Held, David. Obra citada. Pg. 61.

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reconfigurando la vida poltica, econmica y social, aunque sus impactos son diferentes en cada uno de los Estados individuales. La expansin de las relaciones sociales a travs del tiempo y el espacio mediante una variedad de dimensiones institucionales (...) y su intensificacin dentro de estos dominios (...) crearon nuevos desafos para el poder del Estado y el sistema interestatal. Contra este teln de fondo, la efectividad y la viabilidad del Estado - nacin territorialmente demarcado y soberano parecen sufrir importantes alteraciones. Cul es la magnitud exacta de estas alteraciones es un problema todava pendiente, especialmente porque el Estado - nacin sigue concentrando lealtad, como idea y como institucin67. En tal marco se advierte que La soberana debera distinguirse de la autonoma estatal, o la capacidad de los encargados y las agencias del Estado para poner en marcha sus preferencias polticas sin recurrir a ninguna forma de colaboracin o cooperacin internacional. La autonoma del Estado puede distinguirse por su alcance y por los dominios (...) En resumen, la soberana se refiere al derecho del Estado de gobernar sobre un territorio delimitado y la autonoma denota el poder real con que cuenta un Estado - nacin para articular y llevar a cabo sus metas polticas de forma independiente68. Si tomamos, adems, en este punto los planteamientos de Krasner (2001) respeto de la soberana podramos considerarla ya no desde la Ciencia Poltica sino desde las Relaciones Internacionales as, lo que identificbamos con soberana coincide con lo que l llama soberana legal internacional. La autonoma involucrara a las soberanas interdependiente y westfaliana y la poltica interna se identifica con la soberana interna dentro de su universo interpretativo de las cuatro soberanas. Lo que nos resultar de vital importancia es su idea de hipocresa institucionalizada y doble estndar a la hora de hablar del MERCOSUR y su margen de maniobra a la
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Held, David.Obra Citada. Pg. 126 y 127. Held, David.Obra Citada. Pg. 130.

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hora de fundarse como orden poltico dentro de un contexto internacional amenazante, dual e inestable. Cabe recordar que ese MERCOSUR, a su vez est constituido por Estados anmicos en trminos de Waldmann(2003). Como estamos trabajando referidos al MERCOSUR al cual tambin consideramos un rgimen internacional, nos resultar de utilidad la evaluacin que hace Held respecto de que El desarrollo de los regmenes internacionales y las organizaciones internacionales provoc importantes cambios en la estructura de elaboracin de decisiones de la poltica mundial. Emergieron nuevas formas de poltica multilateral y multinacional y, con ellas, estilos distintivos de adopcin de decisiones colectivas que involucran a gobiernos, organizaciones intergubernamentales y una variedad de grupos de presin transnacionales
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organizaciones

no

gubernamentales

internacionales . Estamos, entonces, en nuevas realidades internas que combinan dficit

democrtico y emergencia de organizaciones de la sociedad civil al margen de la representacin poltica que, a su vez generan diferentes lecturas de lo interno y lo internacional y Aunque se podra sostener que sus ttulos legales (de los Estados, especialmente los pases dependientes) para gobernar han permanecido intactos, su autonoma o soberana prctica est severamente restringida y, consiguientemente sus opciones polticas se ven seriamente acotadas70. A esto le debemos sumar que los actores que estamos considerando terminan siendo una mezcla de soberanas limitadas dentro de Estados anmicos para los cuales no es neutro que el diseo institucional de la integracin regional incluya un slido fundamento de representacin poltica y tenga un signo federal o no, ms all de que en Europa se haya canalizado de esa manera. Esta conclusin sumada a la importancia de la constitucionalidad en un proceso poltico federal de integracin y an en la
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Held, David.Obra Citada. Pg. 138 y 139. Held, David.Obra Citada. Pg. 144.

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actual construccin del orden internacional71 resultan centrales para nuestro intento de trabajar los fundamentos del MERCOSUR POLITICO. 7) Comunidades internas y globalizacin A partir de lo anterior y retomando a Friedrich(1968) como esquema medular, podemos hacer un balance por el que los procesos actuales parten de las premisas que se refieren a la comunidad y al poder, a los valores y a las decisiones, y que han sido desarrolladas teniendo en cuenta los dems fenmenos polticos Las naciones son, al mismo tiempo, construcciones y crecimiento; su desarrollo es resultado parcial de un poder basado en el consentimiento y en la coercin. Las naciones crecen porque los valores y las creencias de los diversos elementos de la poblacin convergen, a travs de la experiencia comn, en un pensamiento y en una accin, las naciones son tambin una construccin debido a que los lderes deciden construirla y, por tanto hacer una comunidad all en donde no exista antes una nacin moderna se caracteriza por una rica variedad de subgrupos que pretenden cosas fundamentales divergentes (esa divergencia) queda superada por la voluntad de formar una comunidad nacional, voluntad que se ve reforzada por la necesidad que tienen una serie de comunidades relacionadas de defenderse contra una nacin vecina, o de desarrollar una base econmica suficientemente amplia, tal como requiere la prctica efectiva de la moderna vida industrial Una nacin que llega a la existencia provoca la creacin de otra nacin en el territorio adyacente 72. Innumerables comentarios surgen de estas afirmaciones. En primer lugar, podemos decir que si la existencia de una comunidad nacional que dispone de un Estado (incluso de tipo federal) provoca la reaccin expresada por FRIEDRICH, la Unin Europea podra verse como una causal del
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Ver Waldmann (2003) y Wendt (2001). FRIEDRICH, C. Obra citada;. Pg. 597 y 598.

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MERCOSUR y el NAFTA73, y que al juzgar por la cita completa, parece ser que, al menos el primero debera plantearse la posibilidad de convertirse en una comunidad federal. Tanto desde la perspectiva de FRIEDRICH como de HELD, sus principales obstculos seran culturales y lingsticos . A ello le sumaramos, desde la lgica del margen de maniobra la consideracin de las percepciones predominantes y la memoria histrica acumulada. Es aqu donde cobra sentido la explcita y saludable referencia de Helio Jaguaribe a las percepciones mutuas entre Argentina y Brasil como un factor no necesariamente negativo pero importante de tener en cuenta. Se refiere las percepciones que fundamentaron la nociva y estril pelea por el liderazgo originada en los 60 que hizo que furamos mutuamente nuestra principal hiptesis de conflicto regional. Esta evaluacin est en sintona con nuestra apreciacin anterior respecto del efecto positivo que tuvo la lamentable derrota real y simblica que tuvo la Argentina condicionada por la falta de coherencia derivada de su discontinuidad institucional y del escaso respeto a los lineamientos que elaborara en democracia. Nos estamos refiriendo a la cuestin de las cotas Itaip-Corpus definida por el Acuerdo Tripartito de 1979. Jaguaribe evala el desbalance de las variables econmicas y socioeducativas y hace una analoga energtica y sostiene que el resultado final...es de sistemas que ostentan, aproximadamente, una carga de vatios equivalente. Una equivalencia que perdurar muchos aos.74 8) Comunidad nacional e identidad : particularidades

hispanoamericanas y norteamericanas Frente a esto, recurrimos a J.C.CHIARAMONTE, quien plantea que en el caso histrico latinoamericano Los lazos que unan al conjunto de los "pueblos" hispanoamericanos se expresaban en una conciencia de compartir la pertenencia a una misma nacin -luego se dir una nacionalidadamericana o sudamericana, sin que entraara la necesidad de construir un

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Ver SEITZ (1993). Jaguaribe, Helio (2001), pg 94.

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Estado que la contuviese, mientras que el propsito de organizar constitucionalmente el nuevo Estado rioplatense concerna a otro tipo de problemas relativos a transacciones polticas, de naturaleza contractual, como las implicadas por la organizacin de un organismo estatal basado en el supuesto de la soberana de los pueblos75. En cuanto a la cuestin de la identidad latinoamericana esto, en realidad ha tenido manifiestamente tambin otras lecturas interpretativas76 ya que tanto los intentos diplomticos de San Martn como los de Bolvar en trminos de confederacin y el mismo Congreso de Panam expresan la necesidad de constituir un Estado que la contuviese, parafraseando a CHIARAMONTE Si tomamos en cuenta la dimensin poltico-cultural esto estallar entre avances y retrocesos, entre ilustracin o civilizacin y anarqua o barbarie .As, el problema que se agrega a esta circunstancia es la fuerza centrfuga de las guerras locales y los intereses comerciales que siguen en forma agravada el proceso de disociacin instalado desde las reformas de Carlos III. De todos modos, en ese momento se pensaba en un pacto constitucional confederal hispanoamericano que reuniera a estados diferentes como los que ya se perfilaban entre 1822 y 1824. El problema es que, tanto la estructura social dual aludida por Ferrer (1999) cuanto las reformas borbnicas contribuyeron a instalar la realidad del Estado anmico del que habla Waldmannn (2003) y trabaron entonces como lo hacen an hoy la posibilidad de tener un Estado y una sociedad que siquiera deconstruyan la dualidad social interna. Podemos concluir, respecto de Hispanoamrica que haba, por lo tanto la identificacin de dos niveles de interacciones desde los Estados, las internas y las intra-regionales confederales. En ambos niveles, proyectando los hbitos de participacin poltica pre-Borbnica (cabildos, Fueros, Audiencias,

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Chiaramonte, J. C. Obra citada, pg. 112 y 113. Seitz (1983) registra la posicin y las fuentes alternativas..

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Juicio de Residencia y

Apelacin a la Corona), la tendencia ms

espontnea obedecer a los criterios federalistas. Si a esto le sumamos la inquietud de comprender la validez de las identidades desde una idea de comunidad nacional nos plantea FRIEDRICH que el nacionalismo es un estado de la mente que anima a una nacionalidad con una conciencia comn, pero que intenta expresarse a travs de lo que considera como la forma suprema de una actividad organizada, un Estado soberanoel nacionalismo aparece como una tendencia universal en la cultura occidental, que acab universalizndose tras las revoluciones francesa y americana.77 Concluimos, entonces, que este estado de la mente, tuvo en
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Hispanoamrica, como vimos, dos lugares donde situarse y por y para los cuales construir : el local y el continental. Podemos identificarlos como parte de un mismo proceso? Son un continuum fenomnico como dira FRIEDRICH? Si predomina lo centrfugo en la respuesta, lo local-estado nacional basado en lo municipal sera la entidad real y lo continental sera simplemente un mito fundacional. Si predomina (o al menos perdura) lo centrpeto en la respuesta habra una identidad bsica comn que ha encontrado expresin frente a algn peligro externo comn y que, afrontando la anarqua interior organiz el instrumento estatal necesario al nivel posible y que actualmente se encuentra envuelto en un intenso proceso de re-integracin pero ya en una dimensin iberoamericana. Sealaba FRIEDRICH, asimismo que el movimiento llamado nacionalismo encuentra algunos de sus ms potentes smbolos en las expresiones lingsticas que posiblemente indiquen cualidades nicas esto guarda una gran semejanza con otras formas de lealtad exclusivas de grupo, sobre todo con el patriotismo Todos los valores y creencias vienen coloreados por esta autoidentidad. Esto ser particularmente relevante si se quiere relevar

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FRIEDRICH, C. Obra citada;. Pg. 598 y 599.

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el desarrollo de una eventual autoidentidad mercosurea sudamericana.

Finalmente nos resulta til tomar el balance de FRIEDRICH sobre los trminosdemocracia, nacionalismo y orden mundial : Histricamente, el nacionalismo va ligado al desarrollo de la democracia (se puede) considerar a la democracia y al nacionalismo en una relacin dialctica La marcha de la democracia va en direccin a un orden mundial, constitucional y definitivo. Por tanto puede decirse que el lazo entre el nacionalismo y la democracia cre una antinomia que ha acabado amenazando la realizacin de la democracia desde un punto de vista mundial78. Esta situacin dilemtica , visualizada as hace ya 40 aos, es recuperada por Wendt (2001) al plantear que debe buscarse una sntesis entre emancipacin y racionalismo para orientar los cauces de la disciplina de las Relaciones Internacionales contemporneas cuyo principal desafo debera ser el control de la evolucin constitucional del sistema internacional79 Para FRIEDRICH las nacionalidades han sido tanto destructoras de los estados cuanto han colaborado a su construccin : una y otra vez se han llevado a cabo esfuerzos para superar las dificultades resultantes mediante la construccin de algn tipo de federalismo (pero) el autntico federalismo trasciende al Estado clsico reemplazando al soberano por el poder constituyente que organiza la comunidad plural. Con esto se pretende huir de la dificultad fundamental que plantea la crisis del Estado nacional, que ya se apuntaba con la aparicin de las nacionalidades. Hay quienes creen que el fin del Estado nacional es inmediato, debido a que la autodeterminacin de las naciones entra en conflicto con la necesidad de un Estado fuerte, exigido por razones econmicas y de otro tipo aunque esta perspectiva se aplique a Europa, no es vlida para el desarrollo de los numerosos estados y naciones que estn surgiendo las nacionalidades se
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FRIEDRICH, C. Obra citada;. Pg. 600. Ver Kepa, Sodupe (2003), pg. 223.

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convierten en naciones guiadas por Estados de estructura interna muy diversa la necesidad de unificacin y de federacin va acompaada por la reafirmacin de la constante importancia de la comunidad nacional como fundamento esencial de dicha federacin. El poder se detenta (Weber dira que se ejerce), la autoridad se mantiene y la legitimidad se adquiere en funcin de las comunidades nacionales, cuyos valores y creencias siguen siendo el fundamento de una comunidad autntica80. Como se advierte se mantiene en el balance final una idea del estado y la nacin no atada al volkgeist ni necesariamente euro cntrica ya que hay espacio para otras problemticas como la norteamericana . De todos modos, la cuestin latinoamericana o hispanoamericana explcitamente en ninguna parte de la obra. Aplicando estos criterios, como dijimos, supone ubicar dos niveles para la idea de comunidad en Amrica Latina, uno intraestatal con el instrumento estatal desarrollado y otro intraregional con la estructura de integracin en crecimiento y consolidacin, particularmente en el caso del MERCOSUR. Respecto del nivel intraestatal, tiene a la vez sub-niveles de comunidad contenidos dentro de cada Estado. La paradigmtica produccin federalista de TOCQUEVILLE nos dir en el mismo sentido, que El gobierno federal, por otra parte, no es ms que una excepcin y el gobierno de los Estados es la regla comn (...) (en Estados Unidos) La vida poltica o administrativa se encuentra concentrada en (...) tres centros de accin, que se pueden comparar a los diversos centros nerviosos que mueven el cuerpo humano. Primero se encuentra la comuna, despus el condado y por ltimo el estado (y ms all la Unin)81. Respecto del vnculo entre el proceso de reduccin a la unidad y la existencia de valores, intereses y creencias comunes, Tocqueville, recalca
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no est referida

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FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 605 y 606. Tocqueville, A. Obra citada. Pg. 77.

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que los norteamericanos se arraigan a la ciudad por una razn anloga a la que tienen los habitantes de las montaas para querer sus territorios. Para ellos, la patria tiene all rasgos marcados y caractersticos y ms fisonoma propia que en otras partes(...) (y agrega) En la Nueva Inglaterra, la divisin de clases no existe ni siquiera en el recuerdo; no hay, pues, una parte de la comuna que intente oprimir a la otra(...) La soberana del pueblo en la comuna es, pues, no solamente un estado antiguo, sino un estado primitivo82. Se ve claramente la presencia de valores, intereses y creencias comunes en las colonias y Tocqueville lo percibe y expresa de la siguiente manera: Las trece colonias que se sacudieron simultneamente el yugo de Inglaterra al fin del siglo pasado (XVII), tenan (...) la misma religin, la misma lengua, las mismas costumbres y casi las mismas leyes. Luchaban contra un enemigo comn; deban tener, pues, fuertes razones para unirse ntimamente unas con otras, y absorberse en una sola y misma nacin. 9) Experiencia histrica hispanoamericana e integracin Porqu en Hispanoamrica no podemos observar la sobrevivencia de lo mismo? Una de las primeras circunstancias a sealar es que el proceso de reduccin a la unidad no estuvo ni est an hoy acompaado por una estructura social de la que se pueda decir, parafraseando a TOCQUEVILLE, que no hay una parte que oprima a la otra . Esto es claro si observamos el dualismo que caracteriza a nuestras sociedades desde sus orgenes toda vez que podemos hablar de pueblos indgenas sobrevivientes con sus estructuras de identidad disminuidas, un mayoritario mestizaje y una estructura de distribucin del ingreso francamente regresiva en la que se destaca la polarizacin entre los ms que tienen menos (o poco o nada ) y los menos que tienen ms o casi todo. Cabe sealar que en el grupo de los menos no
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Tocqueville, A.Obra citada. Pg. 84.

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encontraremos ni a los pueblos indgenas ni a una mayora mestiza. Para comenzar, es una diferencia suficiente en el origen como para que el resultado en cuanto sistema poltico sea diferente , tal como se entiende al hablar de Estado anmico ( Waldmann, 2003). En segundo lugar, en cuanto al vnculo entre geografa poblacional, generacin de una idea de amigo-enemigo tpica de toda comunidad y dimensin del poder ejecutivo TOCQUEVILLE considera adems que es principalmente en sus relaciones con el extranjero donde el poder ejecutivo de una nacin tiene ocasin de desplegar habilidad y fuerza. Si la vida de la Unin estuviera amenazada sin cesar, si sus grandes intereses se encontraran(...) mezclados a los de otros pueblos poderosos, se vera al poder ejecutivo crecer ante la opinin, por lo que se poda esperar de l y por lo que ejecutara83. Esto abre dos escenarios diferentes y es la otra gran fuente de diferencias entre Hispanoamrica y Estados Unidos. Las tendencias centrfugas instaladas por Carlos III en Hispanoamrica continuaron con sus presiones disociativas sobre el primer liderazgo hispanoamericano despus de la independencia. De este modo, a la expulsin de la potencia colonizadora le sigui la disputa por el pacto poltico interno que deriv, a la vez, en una disputa con el vecino respecto del dominio del territorio, particularmente en las zonas en las que el uti possidetis jure era de confusa aplicacin. Esta tensin ha sido, adems, histricamente un fiel de balanza vinculado con la estabilidad institucional. En cuanto al uti possidetis jure, este criterio jurdico es un legado de la generacin de la independencia que sobrevivi al ncleo duro del proyecto confederacionista hispanoamericano. Cules son los datos diferenciadores? Primero el tipo de penetracin territorial en Hispanoamrica propiciaba el conflicto por las mltiples zonas vacas entre ciudades fundadoras de corrientes colonizadores y las
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Tocqueville, A.Obra citada. Pg. 127.

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dispersas zonas de expansin. El equilibrio interno de stas y entre stas y las vas de entrada y salida del comercio regional fue variando en funcin de la situacin internacional que contena al continente : 1)Espaa de los Austrias ; 2) Espaa Borbnica y 3) Inglaterra. Concluimos finalmente que aqulla combinacin de factores internos ms los externos incidira tanto en el tipo de circulacin econmica interna y como en el tipo de insercin internacional . A eso se le sumara la capacidad y el estilo de la potencia dominante y su impacto en lo referente a la unidad territorial hispanoamericana . Estamos pues frente a una situacin interna con vulnerabilidades a partir de lo territorial y de lo social que, puesta en el medio ambiente internacional de la independencia y la hegemona britnica, desarroll todas sus potencialidades negativas, si miramos el proceso desde el punto de vista de la unidad hispanoamericana. Si nuestro punto de inters es otro como por ejemplo la consolidacin exclusiva de las soberanas territoriales individuales de los estados sudamericanos, este proceso puede no ser advertido ni tomado en cuenta pero ello no quita que el proceso ocurri. Todo esto ser recuperado cuando hablemos de la cuestin de la identidad hispanoamericana. Siguiendo a TOCQUEVILLE,lo que resulta claro es que el tipo de penetracin territorial, costera o profunda, incidi en el margen de maniobra de Hispanoamrica, Brasil y Estados Unidos frente al problema de la unidad. En sentido inverso se ubica el efecto de la proximidad de un vecinorival y eventualmente enemigo, de poder parecido y con contigidad, en relacin al surgimiento de poderes ejecutivos fuertes y muy activos por la necesidad de repeler la agresin externa inmediata. Estas circunstancias en Latinoamrica han sido ms fcilmente atribuidas a los resabios personalistas del liderazgo hispano que aparentemente produjo el fenmeno del caudillismo federalista sin que nadie tomara en cuenta las causas de los mismos fenmenos que nos proporcionaba Alexis de TOCQUEVILLE cuando hablaba de las realidades norteamericanas.
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De todos modos podemos considerar un balance del propio Tocqueville acerca de la situacin de los sistemas polticos en Norte y Sudamrica si los referimos al tipo y grado de federalismo que los contiene : El gobierno federal es ms justo y ms moderado en su marcha que el de los Estados. Hay ms cordura en sus planes (dado por la duracin de los mandatos de sus funcionarios), ms duracin y combinacin sabia en sus proyectos, ms habilidad, continuidad y firmeza en la ejecucin de sus medidas84. Para unir las ventajas diversas que resultan de la grandeza y de la pequeez de las naciones ha sido creado el sistema federativo(...) (Es ms) la existencia y la duracin de la duracin de las formas republicanas en el Nuevo Mundo dependen(...) de la duracin del sistema federativo. Se atribuyen una gran parte de las miserias en las que estn sumidos los nuevos Estados de la Amrica del Sur a que han querido establecer all grandes repblicas, en lugar de fraccionar en ellas la soberana85. Una CONFEDERACION del MERCOSUR con una clusula democrtica vigente y slida sera una instancia para ponerle remedio. Al hablar del sistema global vamos a retomar nuestro planteo terico inicial donde tanto BOBBIO como FRIEDRICH sealan que el sistema internacional se caracteriza por las relaciones de equilibrio de poder en dialctica permanente con el caos. De esta situacin se podra salir por la paz por imperio o la paz por confederacin. Las Naciones Unidas son consideradas una versin intermedia entre el Imperio y el caos que no llega a tener la solidez confederal y que expresa el diagnstico por el cual, en el sistema internacional hay dos rdenes yuxtapuestos que se interfieren mutuamente, el del equilibrio del poder y el de la democratizacin creciente. Hoy son el epifenmeno de la crisis de
8 5 85 8 4 84

84 85

Tocqueville, A.Obra citada. Pg. 150. Tocqueville, A.Obra citada. Pg. 156.

50

legitimidad

y/o

de

poder

internacional

establecida

partir

de

la

unimultipolaridad de los 90. Con esta percepcin, no es casual que las federaciones hayan dependido de normas para la ampliacin de su orden poltico, mientras que, a la inversa, la ausencia de un derecho comn y de unos pesos y medidas comunes es un testimonio de lo incompleta que estaba la realizacin de una unificacin europea en los 60 o en el MERCOSUR hoy. 10) Experiencia argentina En este punto podemos referirnos a la experiencia Argentina, situndonos desde las concepciones de BIDART CAMPOS y CHIARAMONTE, que expresan que en nuestro pas se ha dado la paz por confederacin. Por su parte, BIDART CAMPOS sealar respecto de la importancia de las normas en esta paz por confederacin que Poco diramos si sobre el diagrama normativo de la Constitucin explicramos que esta organiza dos ordenes de poder y de gobierno (federalismo dual) en torno a una descentralizacin poltica de base territorial; que hay una unin (federativa) de partes (provincias) que conjuga la pluralidad de la unidad de un solo estado (federal); que no fusiona ni separa, sino que articula y relaciona en reciprocidad al todo con las partes y a las partes con el todo; que el orden federal tiene supremaca sobre los ordenamientos locales, pero que a la vez hay participacin y coordinacin; Que equilibra una fuerza centrpeta que ana y otra centrfuga que dispersa; que respeta las autonomas regionales integrndolas en la soberana del poder central86. En tanto para FRIEDRICH es claro que : No ha de sorprender que la necesidad de una organizacin a gran escala haya fomentado la bsqueda de modos alternativos de organizar la comunidad poltica cada vez ms amplia. La Federacin es la respuesta a esta bsqueda Dicha
86 8 6 86

Obra citada pg 365-366

51

Federacin puede ser resultado tanto de la aproximacin gradual de cada orden poltico a los dems, como del inicio de un lento proceso de relajamiento de los lazos imperiales hasta el punto de alcanzar una autonoma local, legal y efectiva87. Esto conviene ser retomado cuando veamos a Waltzer posteriormente. La cuestin de los poderes locales ha planteado siempre dificultades a los sistemas imperiales, ya que si un delegado logra controlar las tropas o los factores de poder en su distrito, puede llegar a convertirse en un centro de resistencia de cualquier ndole. La difcil relacin entre las misiones jesuticas y el imperio espaol ha sido un ejemplo de ello. La cuestin de las minoras culturales hace decir a FRIEDRICH que: todo orden poltico que abarque a ms de un grupo diferenciado culturalmente, l La liquidacin de los Imperios ha dado lugar a nuevos Estados, de los cuales una serie de ellos son, a su vez no importa cul sea su categora (se considera) como un estado plurirracial. Pero en cuanto estos nuevos ordenes polticos se caracterizan por no ser ni imperiales ni coercitivos, sino consensuales, al menos al principio, lo indicado es la federacin. Las alternativas que tienen dichos rdenes plurirraciales son cuatro: pueden aceptarse las divergencias como permanentes y garantizar la igualdad a los diferentes grupos tnicos, o bien, pueden confundirse de comn acuerdo o a travs de graduales procesos de asimilacin slo estas dos ltimas alternativas exigen un dominio imperial las primeras son modos caractersticos de los rdenes constitucionales federales y democrticos (sin embargo) Siempre que las subdivisiones tnicas sean preservadas en los rdenes polticos imperiales existe la posibilidad tanto de una divisin en diversos rdenes nacionales como de la aparicin de un sistema federal88. 11) Tolerancia, cooperacin e integracin
8 8 88 8 7 87

87 88

FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 619. FRIEDRICH, C. Obra citada. Pg. 624 625.

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Al mencionar la posibilidad de un Estado pluricultural, plurirracial y federal se nos plantea la vinculacin entre tolerancia, capacidad de pactar con lo diverso y generacin del consenso democrtico y federalista. En este punto nos resulta conveniente sumar la perspectiva de Michael WALZER, quien en Tratado sobre la Tolerancia sostiene sobre el punto que Tolerar y ser tolerado es algo parecido a dominar y ser dominado de Aristteles: es la tarea de ciudadanos democrticos (...) con frecuencia se subestima la tolerancia, como si fuera lo menos que podramos hacer por nuestros conciudadanos, la mnima expresin de aquello a lo que tienen derecho. Efectivamente, la tolerancia toma formas muy diversas, y el tolerar puede organizarse de diferentes maneras. Incluso las formas menos generosas y los acuerdos ms precarios son algo bueno, suficientemente raros en la historia de la humanidad como para merecer no slo una consideracin prctica sino tambin terica89. As, la prctica de la tolerancia (...) hace posible: la coexistencia pacfica de grupos humanos (...) diferentes90. Para Walzer las formas de coexistencia nunca se han debatido con tanta amplitud como en la actualidad, porque la inmediatez de la diferencia, el encuentro cotidiano con la otredad nunca se ha experimentado en tal alto grado. Al ver la televisin o al leer los diarios nos puede parecer que esta experiencia es cada vez ms similar en cualquier parte del mundo (...) El valor de una explicacin atenta y circunstanciada de los diferentes regmenes de tolerancia, tanto en sus versiones ideales como reales, descansa precisamente en la inutilidad de esas comparaciones. Aunque los regmenes son unidades globales polticas y culturales, con sus ventajas y desventajas muy interconectadas, no son totalidades orgnicas91. Segn Walzer, histricamente se han dado cinco modelos de sociedad tolerante"92. A efectos de la investigacin slo nos ocuparemos del segundo
9 2 92 9 1 91 9 0 90 8 9 89

89 90

Walzer, M. Obra citada., pg. 13. Walzer, M. Obra citada., pg. 15 y 1. 91 Walzer, M. Obra citada., pg. 18. 92 Walzer, M. Obra citada., pg. 27.

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y del tercero de los casos: comunidad internacional de estados soberanos y confederaciones. Para Walzer la comunidad internacional aparece (...) como algo anmalo (...) alguien podra incluso decir que de ninguna manera es un tipo de rgimen sino que, mejor dicho, se trata de una situacin anrquica y con ausencia de leyes. Si eso fuera cierto, tal condicin sera de tolerancia absoluta: todo valdra, nada estara prohibido, puesto que nadie est autorizado a prohibir (o a permitir) aunque muchos de los participantes ansiaran hacerlo. De hecho la comunidad internacional no es anrquica; es (...) un rgimen tolerante a pesar de la intolerancia de algunos de los Estados que la conforman. la sociedad de los Estados tolera a todos los grupos que alcanzan esa categora de Estado y todas las prcticas que estos permiten. La tolerancia prctica es un rasgo esencial de la soberana y una razn importante para desear dicha soberana93. En cuanto a la soberana, esta tambin tiene sus lmites, establecidos con la mayor claridad por la doctrina legal de la intervencin humanitaria. En principio no se toleran actos o prcticas que ofendan la conciencia de la humanidad94. Como se ve Waltzer es enteramente compatible con los nuevos criterios de intervencin Humanitaria respecto de cuyas zonas grises no se pronuncia. Siendo un pensamiento de la tolerancia pero situado en el hemisferio norte claramente no asume el desafo de la dramtica pregunta de John Locke cuando hace su anlisis en Ensayo sobre el gobierno civil cuando instala la pregunta sistmica clave: quin ser juez? Es decir quin determinar los tiempos, oportunidades, pertinencias y modos de las intervenciones humanitarias? Estimamos que slo una concepcin que asuma el paradigma de la dualidad en el sistema internacional y en la misma naturaleza humana puede comprender los lmites y las exigencias de esa situacin. Para los que

93 94

Walzer, M. Obra citada., pg. 34. Walzer, M. Obra citada., pg.36.

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eventualmente podemos ser la parte dbil, intervenida o ayudada no es un detalle menor ni es disculpable entre nosotros una confusin de raz ideolgica al respecto. El Federalismo es tanto estructura como procesos cuanto ideologa y requiere tambin de un adecuado balance fenomnico para no ser otra frustracin de esta especie. Cul es la idea de una intervencin humanitaria desde la realidad del MERCOSUR? Asimismo, Walzer considera que las confederaciones bi o tri nacionales parecen ser un heredero ms probable del imperio multinacional, una variedad moralmente ms cercana a l aunque no lo sea polticamente (... segn este autor) El conjunto de posibilidades y los grandes riesgos de fracaso que supone esta opcin se muestran muy bien en los casos de Blgica, Suiza, Chipre, Lbano o la naciente Bosnia. El confederalismo (...) pretende mantener la coexistencia imperial pero sin la burocracia imperial (...) Ahora no es un nico poder que les trasciende quien tolera a los diversos grupos; ellos tienen que tolerarse entre si y establecer de comn acuerdo los trminos de su coexistencia95. Para Walzer la idea es atractiva: la concurrencia directa, no mediada, libremente negociada de dos o tres comunidades. Determinan entre ellas un acuerdo constitucional, disean instituciones, dividen las competencias y producen una negociacin poltica que protege sus intereses divergentes. Normalmente antes de comenzar las negociaciones formales las comunidades ya han convivido (o mejor dicho, han estado una al lado de la otra) durante un largo periodo (...) Estos grupos han tenido relaciones e intercambios comerciales, han luchado y han hecho la paz en la mayora de sus niveles (...) Ahora deben preocuparse solamente uno del otro96. Desde esta perspectiva el MERCOSUR sera la oportunidad para una experiencia de convivencia regional tolerante.

95 96

Walzer, M. Obra citada., pg. 37. Walzer, M. Obra citada., pg. 37.

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Tolerancia,

cooperacin,

integracin...

volvemos

retomar

aqu

FRIEDRICH, cuando se introduce en el tema del FEDERALISMO y seala que En un tercer nivel del orden poltico, superando a veces el Estado nacional, pero, en todo caso, constituyendo un esfuerzo de organizacin de dicho orden en una esfera ms amplia, en un territorio ms extenso que el de la comunidad local y regional, encontramos, al lado del imperio, la federacin, tanto nacional como supranacional.
9 7 97

La

federacin

ha

desempeado un importante papel en la organizacin de los Estados nacionales o mejor dicho comunidades97. FRIEDRICH expresa aqu que las federaciones de Estados y el Estado federal han de ser considerados como aplicaciones concretas de una frmula de cooperacin, efectivamente organizada entre los grupos. Una federacin es una unin de grupos con personalidad propia, unidos por uno o ms objetivos comunes, pero que conservan dicha personalidad para otros objetivos Es una unidad que no destruye la personalidad de los que se unen, sino que aumenta sus relaciones mutuas y organiza la cooperacin98. Si tomamos en cuenta a Lucio LEVI, por el contrario, pondr el acento en las dimensiones estructural e ideolgica, encontrando ambos autores las mismas fuentes filosficas europeas para ambas cuestiones. FRIEDRICH se ubicar en la teora explicativa, gentica y morfolgica en sus trminos, y LEVI oscilar entre la teora explicativa y la teora normativa. En su anlisis de la cuestin federal LEVI nos recuerda la confusin en los significados del trmino. En la cultura poltica el trmino federalismo se usa para designar dos objetivos diferentes. En una primera acepcin, clara aunque reductiva, designa la teora del Estado federal. En una segunda
9 8 98

97 98

FRIEDRICH, Carl: El hombre y el gobierno. Captulo 29, pg. 626. FRIEDRICH, C. Obra citada, G;. Pg. 627.

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acepcin, ms bien oscura, se refiere a un panorama global de la sociedad99. Ubica as un primer significado de la teora del Estado Federal solo como modelo constitucional y advierte que este enfoque ...es sin lugar a dudas reductivo. En efecto, por un lado el conocimiento de un Estado no es completo si no se toman en cuenta las caractersticas de la sociedad que permiten mantener y hacer funcionar las instituciones polticas. Y, por consiguiente, si el Estado federal es un Estado con caractersticas propias (...) debemos suponer que la conducta de los que viven en ese Estado tiene cierto carcter federal. Por otro lado, (...) la existencia de conductas federalistas aun fuera de los Estados federales: en Europa, durante el transcurso de los siglos XlX y XX, primero individuos aislados y luego verdaderos movimientos organizados emplearon los principios federalistas para definir su actitud poltica100. Para este autor, estas dos observaciones parecen indicar la superioridad del segundo modo de concebir el federalismo, o sea entendido como una doctrina social de carcter global como el liberalismo o el socialismo, que no se reduce (...) al aspecto institucional sino que entraa una actitud autnoma hacia los valores, la sociedad, el curso de la historia, etc101. La diferencia con LEVI estriba, como sealramos, en que FRIEDRICH no adopta su criterio estructural ni ideolgico sino que se concentra en el proceso constitutivo. As ve una especie de continuo fenomnico desde las Federaciones de Estados al Estado Federal. De esta afirmacin se desprende tambin que a mayor cantidad de objetivos comunes; mayor ser la complementacin de tales comunidades polticas. FRIEDRICH afirma a continuacin que si la federacin es la alternativa al Imperio, se debe a
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99

Levi, L en BOBBIO, Matteucci y Pasquino: Diccionario de Poltica. Siglo XXl editores. 10 edicin. Mxico, 1997. Pg. 627. 100 Levi, L. Obra citada. Pg. 627. 101 Levi, L. Obra citada. Pg. 627.

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que el poder detentado por una federacin es predominantemente consensual, mientras que el del Imperio es coercitivo102. En ese sentido, esta dicotoma es relativa y correlativa a la vez, por eso no debe sorprendernos (el mismo FRIEDRICH lo dice) que un Imperio se convierta en Federacin y viceversa. De todas formas, para el autor, es ms corriente que se d el proceso federalizador con el propsito de que surja una unin de estados completamente separados e incluso hostiles esto parece una alternativa a intentos infructuosos de lograr un orden comn mediante el establecimiento de un Imperio103 . En vez de esos intentos imperiales se asiste, en la Europa de postguerra, a otro proceso que va a cumplir su objetivo (hoy podemos decir que, a la luz de los acontecimientos, ya ha cumplido) creando un sistema federal no en el sentido europeo tradicional sino en el de la intergubernamentabilidad de Deil Wright. 12) Construccin del bloque y MERCOSUR En esta instancia sumamos el enfoque de GARCA DELGADO (1998) que con categoras de la Ciencia Poltica enriquecidas por las cuestiones internacionales nos aporta que la regionalizacin comienza a constituir otro nivel de la poltica: la del Bloque. Porque como respuesta a la amenaza de una competencia amplificada, surgen las regiones que buscan operar a una escala territorial y econmico comercial ms amplia para aumentar su capacidad econmica y poltica. Estos sern probablemente, los Estados del siglo XXI. Pero el traspaso de competencias o atribuciones hacia arriba y hacia el mercado, tambin supone una erosin de los atributos del Estado nacin clsico en su soberana y en su capacidad de generar identificaciones104. En este sentido se pueden establecer analogas con los distintos niveles comunitarios que Friedrich encuentra como instancias del
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del orden poltico de la regin

102 103

FRIEDRICH, C. Obra citada;. Pg. 627. FRIEDRICH, C. Obra citada;. Pg. 627. 104 Garca Delgado, Daniel. Obra citada. Pg. 33.

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continuum fenomnico que puede o no llevarnos a instancias federales y/o deconstrurlas posteriormente. Concebir lo internacional como factor condicionante exgeno de todo orden poltico significa aqu ..reconocer los distintos niveles en que se juega la problemtica del poder en la etapa de la globalizacin (el nacional, el subnacional y el regional), y ver la necesidad de una articulacin coherente entre stos (...) Esta articulacin de diversos niveles (local-nacionalregional) no es indiferente al sentido que tengan los procesos internos. Para Garcia Delgado estos adquieren el sentido de una descentralizacin que construya la posibilidad de generar poder local. Porque mientras por un lado se da la descentralizacin intranacional "por otro, hay que avanzar hacia un nivel de regionalizacin supranacional, construyendo una voluntad poltica capaz de representar las sociedades de diversos pases como interlocutor colectivo en la escena poltica mundial. Porque es en esa escena donde los condicionamientos pueden resignificar
105

regresivamente

las

mejores

propuestas de descentralizacin"

Aparece as en el horizonte el problema de la construccin de la regin y la valorizacin de lo local : esta revalorizacin de lo local no supone una revolucin sino una oportunidad, un desafo de cara al fin de siglo y del milenio, ya que, en orden a una transformacin de la sociedad con rasgos solidarios e inclusivos, se requiere llevar a cabo una generacin de (...) principios del pas. Tener capacidad de replicabilidad de las experiencias ms exitosas, y de superar las limitaciones de poder y de recursos que las actuales polticas neoliberales generan.. 106 En este enfoque lo internacional genera tambin dilemas ya que se anticipa que Depender de la voluntad poltica que se tenga a fin de siglo avanzar o no en estas dimensiones de integracin comunitaria (econmica, polticoinstitucional y sociocultural), para saber si la regin se dirigir en direccin al

105 106

Garcia Delgado, Daniel, ob.cit., pgs 97 y 98. Garcia Delgado, Daniel, ob.cit., pg.99.

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paradigma de Estado - regin y de comunidad supranacional, o si se diluir en una dimensin comercial continental. Si estar subsumida en el acuerdo panamericanista del ALCA que apunta a la liberacin comercial en toda Amrica a partir del 2005, y la Ronda del Milenio, o si se orientar a tener una relacin ms amplia y flexible de carcter trilateral, tanto con Europa y los Estados Unidos como con el sudeste asitico, fortaleciendo de ese modo un mundo multipolar107. Pareciera aqu haber dos posibilidades antagnicas: paradigma del Estado-Regin y comunidad supranacional vs. mercado comercial continental. No aparece claro a qu definicin de estado-regin ni a qu calidad o tipo de comunidad supranacional se alude. Parece un estadio intermedio entre Kenichi Ohmae (1997) y Carl Friedrich (1968). En cuanto a la construccin del orden poltico en s se vale de un criterio casi gerencial, en el sentido de administrar la crisis para recuperar los parmetros clsicos del problema poltico de la construccin de un orden (Friedrich, 1968) o el de la celebracin de un pacto fundacional (Bobbio, 1997) . As concluir que el actual dilema poltico del MERCOSUR requiere comprender que.: Se trata de decidir(...)si vamos hacia una regin de rasgos ms autnomos, integrada y solidaria, o si hacia otra de carcter heternomo, copia del capitalismo salvaje y alejada de la gente. La segunda opcin puede darse si los ciudadanos no alcanzan a percibir al MERCOSUR como un instrumento til que, integrado a las propias polticas nacionales, puede mejorar sus posibilidades en la bsqueda de un crecimiento participado. Y esto significa que el MERCOSUR debe ser producto de un pacto poltico entre las naciones que la componen, con una creciente participacin de sus respectivas sociedades civiles, para que la fusin de la identidad nacional con el proyecto de un "modo de vida" sea determinante para elegir la forma de integracin propia en la economa mundial108.
1 8 08 10

107 108

Garca Delgado, Daniel.Obra citada. Pg. 123. Garca Delgado, Daniel.Obra citada. Pg. 124.

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Desde un planteamiento ms general y al mismo tiempo ms pragmtico HELD (1997) agrega al menos tres exigencias adicionales: Primero, reformular las fronteras territoriales de los sistemas de accountability a fin de que los temas que escapan a la potestad del Estado - nacin puedan ser sometidos al control democrtico; segundo, repensar el papel y el lugar de las agencias regulatorias y funcionales regionales y globales con el objetivo de convertirlas en focos ms coherentes y sensibles en los asuntos pblicos; y tercero, re-formar la articulacin de las instituciones polticas con los grupos (...) y la sociedad civil nacional e internacional de manera que stos se integren al proceso democrtico109. Este ltimo desarrollo expresa la postmodernidad de los 90 pero tambin nos acerca a los planteamientos ms universales y ms clsicos de Carl Friedrich (1968) al concluir que Si hasta ahora la historia y la prctica de la democracia han estado centradas en la idea de localidad y territorio (...) se podra decir que en el futuro o no estarn centradas o se centrarn exclusivamente en el plano internacional o global? (...) La globalizacin es, para tomar prestada una frase, un proceso dialctico; la transformacin local es un elemento de la globalizacin y, a la vez, la extensin lateral de las relaciones sociales a travs del espacio y el tiempo. Si bien estas circunstancias estn cargadas de peligros, y el riesgo de la intensificacin de la poltica sectaria es incontrovertible, tambin plantean una nueva posibilidad: la recuperacin de una democracia intensa y participativa en el plano local que complemente las asambleas deliberativas y representativas del orden global. Es decir, contienen la posibilidad de un orden poltico cuyos componentes sean todos democrticos: asociaciones, lugares de trabajo y ciudades, as como naciones, regiones y redes globales.110 Seala incluso que los diferentes tipos de democracia forman un continuum, que parte de lo local y termina en lo global, donde lo local est caracterizado por procesos directos y participativos mientras que las reas ms amplias, con
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109 110

Held, David. Obra citada. Pg. 318. Held, D., ob.cit., Pg. 329.

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poblaciones mayores, son crecientemente mediadas por mecanismos representativos... Sin embargo, la yuxtaposicin de la democracia participativa y la representativa afronta nuevas realidades dados los desarrollos en la tecnologa de la informacin, que ponen los sistemas de comunicacin interactiva instantnea al alcance de vastas poblaciones111. Hasta aqu el optimismo del discurso terico que, una vez situado en la realidad del paradigma de la dualidad internacional y en el desafo del Estado anmico latinoamericano debe afrontar las consecuencias reales que se generan a partir del intento de la construccin de un orden poltico para el MERCOSUR . C) Balance Final Tenamos un objetivo, un punto de partida, una opcin terica desde la triple dimensin de la dualidad y un conjunto de dilemas o preguntas alrededor de nuestro objeto de estudio, la posibilidad de que el sistema MERCOSUR se organice como una unin federalista de comunidades nacionales. Qu nos queda de este esfuerzo? Primero, la satisfaccin metodolgica doble de habernos manejado tanto con criterios de complejidad comprensiva112que nos permite entrelazar logros y saberes disciplinarios variados cuanto por haber podido asumir la dilemtica del caos/conocimiento incorporando tambin las preguntas que surgen de lo que no est ordenado polticamente. De este modo las demandas desde las crisis de la realidad se vuelven fuentes del conocimiento. Segundo, la valoracin prctica de los tres niveles de la dualidad Poder, Sociedad-Estado y Orden Internacionalnos permiten comprender el
1 1 11 11

111 112

Held, David. Obra citada. Pg 331. Morin Edgar, Articular los saberes, Ed.USAL, Bs.As., 1998-

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sentido de lo que el MERCOSUR

ha logrado efectivamente, ser un

reaseguro en trminos de pacto en un contexto internacional inestable y adverso que nos permite ampliar nuestro margen de maniobra individual. Esta situacin, adems, no nos permite instalarnos en polticas estriles de desafo internacional de modo que se ampla la calidad democrtica como defensa de la supervivencia a partir del lmite que constituye la existencia del otro como asociado dentro de un pacto . Tercero, estos tres niveles tambin nos permiten ver lo que no se ha

logrado : la vulnerabilidad externa no se ha neutralizado con eficiencia no tanto por la economa cuanto por el mantenimiento y an agravamiento de las peores caractersticas de la dualidad socioeconmica que genera los espacios para que las crisis de disolucin sean posibles. Todos somos potencialmente Hait o Colombia. Cuarto, el federalismo como criterio de asociacin, mancomunidad y consenso se vuelve una frmula valiosa para redisear tanto las crisis internas cuanto el sentido de las polticas pblicas nacionales hacia el MERCOSUR diseadas desde la cpula burocrtica de nuestros pases, sin retroalimentacin efectiva en la representacin poltica integralmente considerada. Tal como estamos, no slo no hemos revitalizado la sinergia democrtica con resultados para el conjunto de las poblaciones sino que enfrentamos un sistema internacional que nos exige un perfil de polticas que no estn diseadas para consolidar nuestra estabilidad democrtica. Por ello estimamos imprescindible ir incorporando una modificacin estratgica en la toma de decisiones nacionales respecto del MERCOSUR. Esta modificacin supone especificar que la Provincias o Estados como fundadores federales de los Estados-Nacin deben tener la posibilidad constitucional de generar iniciativas directas para conformar la Agenda del MERCOSUR. As el MERCOSUR no slo sera un desafo sino tambin una oportunidad ms activa para los Estados provinciales. Esto supone tener capacidad y poder de iniciativa, no supone suplantar a los respectivos Poderes Ejecutivos y pone a la Constitucin en aptitud de asumir con

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realismo los cambios y desafos del siglo XXI desde un pensamiento situado y no calcado. Quinto, la realidad federal de Argentina y Brasil puede encontrar en esto tanto un obstculo como una oportunidad. Si se lo ve como un obstculo estar vinculado al hecho de que no ayuda a mantener el status quo. Si se lo ve como una oportunidad nos remite a una mejora en trminos de calidad en la democracia social y participativa de las Provincias y los Estados. La realidad unitaria de otros pases miembros puede ser sintetizada en una frmula confederal de vnculo que les implicara cambiar prerrogativas externas por un aumento en la capacidad de influencia dentro de la regin ya que poseeran una mayor capacidad de unidad de accin que los actores federales. Sexto, el perfil de parte del liderazgo regional tiene hoy la aptitud federativa implcita a partir de lo que se valora la clusula democrtica. Se necesita un ncleo inicial dinmico y se necesita una oportunidad. Nuestro pacto histrico implcito, nuestros lmites econmicos y la inestabilidad sistmica son los ejes que canalizan la oportunidad real. Podemos asumirla desde la fundacin de un orden poltico del MERCOSUR o no. Hacerlo sera asumir el margen de maniobra real que tenemos. No hacerlo, por cierto, para quienes nos han llevado a este estado de cosas.113 Sptimo, hoy ms que nunca asumir la alteridad (de los ms desfavorecidos, de la naturaleza, de otras culturas, de los pases vecinos) es lo urgente., Puede no hacerse, histricamente el poder como dominacin dentro de la dualidad del poder- jams se ha quedado cruzado de brazos. Pero la disolucin y el conflicto son la amenaza real para el caso de que no encontremos una sntesis entre el poder como dominacin y el poder como autoafirmacin dentro de la regin. no detendr la evolucin histrica sino que volver a generar una oportunidad

113

Baste recordar a Ferrer con la dualidad social estructural(1999) y a Waldmann con el Estado anmico (2003).

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