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LA INICIATIVA POPULAR, EL REFERNDUM Y LA DIVISIN DEL PODER* Alejandra Salinas Los mecanismos directos de participacin en la toma de decisiones polticas se han expandido en todo el mundo en las ltimas dcadas. Este artculo desarrolla las bases conceptuales de estos procedimientos y analiza su prctica en el mundo, con especial referencia a las democracias latinoamericanas.

Introduccin Segn diversos analistas, es un fenmeno comn a numerosas democracias occidentales que la confianza pblica en los polticos y en las instituciones polticas ha declinado persistentemente desde la dcada del 60 a esta parte, y se refleja en un persistente descenso en la afiliacin partidaria y en la asistencia electoral.1 En Amrica Latina, la creciente desconfianza ciudadana se ha traducido en una gradual erosin en el apoyo a instituciones representativas como los partidos polticos y las legislaturas2 y una mayor cautela en el apoyo al sistema democrtico (solamente 43% de los latinoamericanos se declaran demcratas convencidos3). Simultneamente, la adopcin y el uso de mecanismos directos de toma de decisiones polticas, como el referndum y la iniciativa popular,4 se han expandido en todo el mundo en las ltimas tres dcadas. En los EE.UU., el nmero de iniciativas populares pas de 87 (entre 1961 y 1970) a 389 (entre 1991-2000).5 En Europa Occidental, (excluyendo Suiza) entre 1970 y 1995 se convocaron 290 consultas, casi la misma cantidad que en los 70 aos precedentes.6 En Amrica Latina a partir de 1983 las reformas constitucionales ampliaron o incluyeron disposiciones sobre I/R. Al igual que en los EE.UU. y Europa, ha habido un creciente uso de la consulta popular en nuestra regin: entre 1978 y Octubre de 2000 ms de 60 cuestiones fueron sometidas a votacin popular.7 En el marco del diagnstico sobre la crisis de representacin y el creciente uso del referndum y la iniciativa popular, en este trabajo primero se examina la relacin entre el concepto de la separacin del poder y el referndum y la iniciativa popular, para evaluar si el uso de stos puede servir o ha servido para canalizar las demandas
* Resumen de la tesis para el Doctorado en Sociologa, UCA, 2006. 1 Mair, p.10-15, provee datos del descenso en la afiliacin partidaria europea que se redujo en un 58% entre principios de los 80 y fines de los 90. Segn la Encuesta Social Europea realizada entre 2002 y 2003 (con 42.359 encuestados en 22 pases) los polticos y parlamentos recibieron un ndice de confianza de 3.6 y 4.6 respectivamente (sobre un total de 10), p.3-7. 2 Lagos, 2001, p. 141, anota que en 1997 un 63% de los latinoamericanos encuestados pensaban que la democracia sin un Congreso Nacional no era posible, y que en 2000, un 57% pensaba lo mismo. 3 PNUD, Informe sobre la Democracia, abril de 2004. La muestra abarc encuestas a 18.643 personas y a 231 dirigentes (de los cuales la mitad eran polticos). 4 Por referndum entiendo toda votacin popular promovida por el gobierno respecto de una o varias normas o medidas, y por iniciativa [popular] toda votacin promovida por el electorado respecto de las mismas materias. En ocasiones me refiero a ambas como I/R, como mecanismos de democracia directa o como democracia directa a secas, indistintamente, si bien en todos los casos las inserto junto a las instituciones representativas. 5 Waters, 2003, p.7-8. 6 Gallagher, p. 231. 7 Altman, p. 9.

populares y proveer mecanismos para controlar y limitar al gobierno, afianzando el espritu de la separacin del poder. Luego, desde el costado emprico, se distinguen algunos casos de estudio: Suiza y los EE.UU. (ste slo en la esfera estadual) que presentan una larga e intensiva tradicin que los convierte en los paradigmas clsicos de I/R. Italia se incorpor a este modelo a partir de los 70, por lo que presenta caractersticas interesantes para este estudio. Los casos de Amrica del Sur constituyen un desafo en el sentido de que es en esta regin donde la crisis de representacin se torn ms aguda y donde las expectativas de cambio fueron mayores. Desafortunadamente, a pesar de las promesas constitucionales, I/R fueron absorbidos o ignorados por el sistema representativo sin poder incidir en el camino de la reforma poltica. I. Bases conceptuales del modelo clsico Las teoras del gobierno limitado y de la divisin del poder como un cuerpo sistemtico de pensamiento surgieron durante el siglo XVII en Inglaterra y dieron forma a las ideas en las que se bas eventualmente el constitucionalismo republicano. Para proteger las libertades, se acentuaba la necesidad de dividir las funciones de gobierno y de introducir lmites legales al ejercicio del poder, lmites emanados del pueblo entendido como fuente ltima de autoridad. La limitacin del poder requera al menos dos condiciones: que la representacin poltica de los diferentes grupos e intereses se articulara en diferentes ramas de gobierno y que cada rama participara de las funciones de las otras ramas, de forma de ejercer un control interno directo entre ellas. En esta lnea, Locke advierte que el poder de legislar es un poder fiduciario, delegado por la ciudadana en los legisladores, y que si stos actuaran en contra de la confianza depositada en ellos, los ciudadanos tienen el derecho de removerlos o reformar el poder.8 De modo que, bajo estas circunstancias, la gente misma tiene el derecho de actuar como legislador supremo, o erigir una nueva forma, o, bajo la vieja forma, colocar el legislativo en nuevas manos, de la manera que lo considere apropiado.9 Para Montesquieu, la libertad existe donde no se abusa del poder, y dado que todo hombre con poder tiende a abusar de l, se necesitan arreglos institucionales como la divisin del poder para controlar que ello no suceda. Los principios de gobierno limitado que ambos invocan para evitar los abusos del poder sirvieron de cimiento para las ideas de los fundadores de las repblicas americanas. James Madison fue uno de los exponentes de estas ideas y defendi una repblica representativa extensa, que contrast con la democracia directa al evaluar sus ventajas respecto de las opciones y probabilidades de sostener un gobierno limitado. Su modelo se asent en la creencia de que la tarea republicana es doble: instruir al gobierno para controlar las pasiones de la mayora, y obligarlo a controlarse a s mismo.10 El auto-control sera garantizado por el esquema federal bicameral con predominio de eleccin indirecta, as como por los numerosos procesos para minimizar y filtrar la influencia de las facciones en el gobierno.11 Distinta era la idea republicana
Seccin 226. De la misma forma, el pueblo puede cambiar el gobierno cuando el ejecutivo acta en contra de sus intereses, Sec. 222. Locke es consciente, sin embargo, de que la gente es reacia al cambio: son lentos y adversos a abandonar sus viejas constituciones, Sec. 223. 9 Sec. 243. 10 El Federalista, N 51. 11 Las facciones son mayoras o minoras impulsadas por pasiones o intereses adversos a los derechos de otros ciudadanos o a los intereses de la comunidad. El Federalista, N 10.
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de Jefferson, que acentuaba el elemento de auto-gobierno del pueblo frente a la posibilidad de que el poder legislativo fuera cooptado por una fuerza poltica minoritaria persiguiendo sus propios intereses. Contra Madison, que tema la tirana de la mayora, su colega vea en los intereses especiales la peor amenaza a la repblica,12 y su desconfianza se extenda asimismo a la revisin judicial de la constitucionalidad de los actos ejecutivos y legislativos. Jefferson alentaba la participacin popular en cualquier rama del gobierno para inducir al gobierno a respetar la Constitucin. Dcadas ms tarde Tocqueville conclua que la teora de la divisin del poder legislativo al fin se haba convertido en un axioma de la ciencia poltica moderna.13 Sin embargo nos advierte, como Madison, sobre el peligro de concentrar todo el poder en la rama legislativa, estableciendo la omnipotencia de la mayora.14 De all que en defensa de la libertad, resalte la importancia de investir al poder judicial con amplios poderes para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las leyes, y contra la tirana de las asambleas polticas,15 posibilitada por la errnea percepcin de que las elecciones frecuentes y la rotacin en los cargos evitaran el abuso de poder. Sin embargo, hacia fines del siglo XIX en los EE.UU. se difunda la opinin contraria, de que las legislaturas eran presa de minoras con intereses econmicos especiales, y se extenda el reclamo para introducir I/R16 que complementaran la tarea del gobierno, el referndum corrigiendo los pecados de comisin y la iniciativa los pecados de omisin.17 Se adujo en defensa de estos mecanismos que: - dificultaran la corrupcin dada la imposibilidad de sobornar a todo el electorado, - las leyes tendran mayor respaldo popular si eran aprobadas directamente, - el gobierno respondera con ms transparencia a los reclamos generales, - la dificultad en organizar y aprobar masivamente una propuesta de legislacin directa era una barrera natural para eliminar aquellas de menor calidad e importancia, y para evitar la explosin legislativa que muchos teman, 18 - el costo de implementacin de una propuesta popular hara desistir a los aventurados y agrupara el esfuerzo de numerosas fuerzas sociales para asegurar su xito.19 Las crticas a I/R aducan que sus resultados estaban exentos del veto del gobierno, que disminuiran el prestigio y respeto por las legislaturas y produciran un cuerpo de leyes de baja calidad al impedir la deliberacin sujeta a reformas.20 Se observ tambin que la baja asistencia electoral era indicio de la indiferencia generalizada para participar en poltica,21 indiferencia que aumentara frente a una avalancha de votaciones promovidas por I/R.
Carta a Madison, Marzo 15, 1789, en Madison, p.13-15. La Democracia en Amrica, (en adelante DA),Vol. I, Parte 1, Cap. V, p. 96, donde escribe: se puede considerar desde entonces, como una verdad demostrada, la necesidad de dividir la accin legislativa en varios cuerpos. 14 DA, II, Parte 2, Cap.VII, p. 256. 15 DA, I, Parte 1, Cap. VI, p. 110. 16 Cronin presenta un resumen acabado de estas ideas, que propiciaron tambin la eleccin directa de senadores y el voto universal, ver p. 43-59. 17 Johnson, p. 143. 18 El senador Bourne seal que un slo ao la legislatura de Oregon haba aprobado 275 leyes contra 9 aprobadas va referndum, p. 207. 19 Bourne, p. 210. 20 McCall, p.177. 21 McCall, p. 179.
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A pesar de estas objeciones, la participacin poltica sigui en aumento, animada por factores sociales y polticos y por las crticas al modelo representativo, que continuaron a lo largo del siglo XX. Entre stas, se destacan mencionar a continuacin los escritos del Premio Nobel de Economa 1974, Friedrich von Hayek, y del Premio Nobel de Economa 1986, James M. Buchanan..... Para Hayek, la democracia fue pensada originalmente para prevenir todo poder arbitrario y como medio para la sucesin poltica pacfica.22 Este autor entiende la democracia como un proceso de formacin de opinin: cuanta ms gente participe de este proceso, mayor ser la competencia entre las diferentes opiniones, y ser ms difcil la emergencia de una opinin monoltica que coopte las decisiones polticas. En consecuencia, para Hayek en un gobierno de la mayora los candidatos deben seguir la opinin prevaleciente de los votantes. Esta premisa se deriva de su postura epistemolgica de la dispersin del conocimiento: La principal conclusin prctica del individualismo la estricta limitacin de todo poder coercitivo y exclusivo- se deriva del reconocimiento de las limitaciones del conocimiento humano y del hecho de que ninguna persona o grupo de personas puede conocerlo todo.23 En su crtica al modelo representativo contemporneo, Hayek advierte que existe hoy una concepcin diferente de la mayora para referirse ya no a las opiniones de los votantes sino a una mayora en el poder legislativo, que debe su existencia y poder a la gratificacin de intereses especiales de varios grupos minoritarios y que nada tiene que ver con la idea original de democracia, ya que una mayora de los representantes del pueblo basada en negociaciones con grupos de presin nunca puede representar la opinin de la mayora del pueblo.24 En su opinin, la democracia moderna se movi hacia una legislacin irrestricta debido al abandono de la tradicin constitucional de la separacin del poder como medio para limitarlo. Si bien Hayek no desarroll un modelo institucional que aplicara estos argumentos, una teora inspirada en su visin propone la participacin popular en un esquema institucional con mecanismos de I/R que permitan a las opiniones competitivas convertirse en decisiones competitivas.25 De esta manera, al enfrentarse a la posibilidad de decisiones populares independientes, el poder legislativo se vera restringido o imposibilitado de incurrir en una legislacin de intereses especiales. Por su parte, Buchanan defiende un orden constitucional contractualista para limitar el ejercicio del inters propio de manera explotadora. Su modelo utiliza conceptos como el de clculo racional individual para evaluar los costos y beneficios de una decisin colectiva: cada individuo intenta maximizar su utilidad buscando reducir los costos esperados de la accin de terceros (costos externos) y los costos esperados de su participacin en la decisin colectiva (costos de la decisin). En El Clculo del Consenso Buchanan y Tullock analizan la votacin mayoritaria en dos modelos de decisin: el representativo y el de referndum. Un elemento central en su anlisis es el logrolling o comercio de votos, en el cual un individuo apoya una coalicin mayoritaria eventual a cambio de favores recprocos. En su opinin, el
The Constitution of Liberty, p. 106. Individualism: True and False, p. 16. [Hay versin en espaol: Individualismo: el verdadero y el falso (1946), Revista del Centro de Estudios Pblicos N.22, Chile] 24 Law, Legislation and Liberty, p.134. 25 Wohlgemuth, 2001.
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modelo de democracia directa no permitira el comercio de votos (dado que existe incertidumbre por parte de un votante individual de que cuestiones de su inters sean sometidas a votacin; la cantidad de votantes es numerosa y convierte el esfuerzo en un proyecto financieramente inabordable, y el voto secreto impide conocer si el compromiso electoral es respetado o no.) La conclusin de los autores es que en un modelo de referndum el voto tiende a orientarse por preferencias y no por intercambio de intereses, y que la preferencia de una mayora prevalecer.26 Por el contrario, en un modelo representativo un reducido nmero de legisladores decide sobre una serie de medidas, posibilitando la negociacin respecto de beneficios mutuos. El modelo representativo tiende as a imponer altos costos externos dado que la estructura monopolista de las decisiones colectivas crea incentivos para acceder al poder, y dado que las presiones de los intereses especiales son funcin directa de los beneficios esperados.27 Ms recientemente Buchanan defendi con mayor fuerza los argumentos a favor de la democracia directa, como el freno a la legislacin de intereses especiales (al dificultar el comercio de votos en los grandes agregados electorales) y la despolitizacin de numerosos asuntos que, al no poder enfrentar los altos costos de un referndum, quedarn fuera de la decisin colectiva.28 Buchanan concluye que en un sistema de democracia directa las coaliciones polticas casi permanentes pareceran estar ausentes y propone la intervencin popular directa dentro de lmites constitucionales.29 En resumen: el liberalismo clsico busc proteger los derechos individuales del abuso del gobierno mediante la divisin del poder. A tal fin, la distribucin de funciones fue inicialmente asignada a tres rganos de gobierno, el legislativo, el ejecutivo y el judicial, compuestos por funcionarios elegidos directa o indirectamente y organizados para complementarse y controlarse mutuamente. A partir de fines del siglo XIX el modelo clsico recibi crticas respecto de sus restricciones (voto limitado, falta de deliberacin, etc.) y sus efectos (predominio de minoras especiales que extraen rentas del monopolio legislativo). A la luz de estas crticas, y a modo de propuesta para afianzar la separacin y limitacin del poder, a continuacin se desarrolla un modelo mixto para la toma de decisiones colectivas, integrado por rganos representativos y por mecanismos de votaciones populares directas. II. El modelo mixto: autonoma popular y control del poder Si para controlar y limitar el poder hay que distribuirlo entre fuerzas competitivas autnomas, entonces cuanta ms autonoma popular haya en la toma de decisiones, mayores sern las oportunidades para controlar al poder. El grado de autonoma popular est dado por las modalidades de I/R que cada sistema normativo recoja y por las restricciones que estipule.30 Aquellos sistemas que contemplan todas o gran parte de estas modalidades y las restringen de modo mnimo otorgan mayor poder o autonoma a la ciudadana para influir en la toma de decisiones polticas.31

Op. Cit., p. 133. The Calculus of Consent, p. 286 28 Direct Democracy, Classical Liberalism and Constitutional Strategy, 2000. 29 Op. Cit., p.5. 30 Denomino sistema normativo al integrado por normas constitucionales, leyes, decretos, regulaciones, reglamentos y fallos judiciales. 31 Lijphart afirma que el referndum es un paso muy modesto hacia la democracia directa, pero que combinado con la iniciativa popular se convierte en un paso gigantesco, p. 200.
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Se entiende por referndum toda votacin popular directa y libre propuesta por el gobierno o la ciudadana para adoptar, ratificar, cambiar o derogar normas y decisiones polticas. Se usar referndum para las promovidas por el gobierno e iniciativa popular para las del electorado, de modo que se distingue entre: referndum obligatorio (de aqu en adelante RO), establecido por mandato constituyente para asuntos de gran importancia como una reforma constitucional; referndum facultativo, requerido a voluntad de los rganos de gobierno -por separado o conjuntamente. Puede ser vinculante o consultivo, segn su resultado sea jurdicamente vinculante o si slo se trata de conocer la opinin ciudadana (RFV y RFC respectivamente); iniciativa directa de proposicin, el electorado convoca a una votacin independientemente de la voluntad del gobierno (IDP); iniciativa directa de derogacin para rechazar o derogar medidas o normas del gobierno (IDD); iniciativa popular indirecta, para presentar proyectos al poder legislativo (II). La iniciativa directa de proposicin es el instrumento que otorga mayor autonoma al electorado pues admite propuestas alternativas a los rganos de gobierno e independientemente de la intervencin de stos; la iniciativa directa de derogacin es el segundo instrumento en importancia para reflejar las preferencias ciudadanas, controlar al gobierno y dar voz a las agrupaciones polticas minoritarias; le sigue el referndum obligatorio que procede en diversas situaciones relacionadas principalmente con la reforma constitucional, luego el referndum facultativo vinculante y consultivo en ese orden, y en ltimo lugar, la iniciativa indirecta, sujeta a la voluntad de los legisladores. Adems de estas disposiciones generales, para evaluar el grado de autonoma del electorado es necesario considerar la restriccin constitucional respecto de los temas, contenidos o procedimientos, as como la reglamentacin de la peticin, validacin e implementacin de I/R, y la posibilidad de revisin judicial del contenido o forma de I/R (antes o despus de la votacin). En este sentido se debe atender a las restricciones procesales, como la exigencia de porcentajes y distribucin geogrfica de las firmas necesarias para avalar una iniciativa, los plazos para presentarlas, y el porcentaje de asistencia electoral y de votos requerido para que la propuesta triunfe. Por ejemplo, un requisito de 25% de firmas del padrn electoral (caso Uruguay) para avalar una propuesta es lo suficientemente alto como para disuadir a grupos con menores recursos o pobremente organizados, mientras que la exigencia de una distribucin geogrfica de las firmas por regiones, condados y distritos puede obstaculizar el proceso de recoleccin de firmas. Por otro lado, los plazos tambin inciden en el uso de I/R. En 24 estados de los EE.UU. la iniciativa para rechazar o ratificar leyes sancionadas por las legislaturas (conocida como petition referndum) estipula apenas 90 das de plazo para recolectar las firmas, contados a partir de la fecha de la sancin de la ley. Esta restriccin temporal opera como un freno, por lo que el mecanismo no es muy utilizado.32 Una importante restriccin procesal es la de la asistencia electoral necesaria para aprobar una votacin popular: el requisito italiano del 50% constituye apunta a brindar mayor legitimidad a las votaciones, pero al mismo tiempo opera como un freno para cuestiones de importancia (este tema se examina ms adelante).

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Eule, p.1579.

Finalmente, la revisin judicial de I/R es otro indicador de la autonoma popular, y quizs sea el indicador ms importante del grado en que los rganos de gobierno admiten o incorporan el concepto del ciudadano legislador. La importancia del principio de revisin judicial reside en el poder de decidir sobre la constitucionalidad de las leyes. Se ha sealado que este poder plantea una tensin inherente a la democracia, dada entre los rganos electivos y el rgano de la aplicacin de la Constitucin.33 A esta tensin se suma, en un modelo mixto, la tensin entre la opinin mayoritaria en un referndum y la opinin judicial sobre la validez de ese referndum. En defensa de la revisin judicial, se advierte que los jueces pueden proteger los derechos de ciertos grupos contra la persecucin por motivos raciales, religiosos y polticos, fruto de posibles decisiones mayoritarias,34 por lo que el escrutinio judicial del referndum debiera ser ms restringido que el de las leyes sancionadas por las legislaturas.35 Si bien hay consenso sobre la necesidad de la proteccin judicial de las minoras frente a la iniciativa, no existe el mismo acuerdo acerca del momento en que la revisin judicial conviene ejercerse: debe ser anterior o posterior al acto de la votacin popular? Entre los argumentos a favor de la revisin pre-electoral se menciona, por ejemplo, la exigencia judicial de cumplimiento de los requisitos para presentar una propuesta, con el fin de proteger al votante frente a posibles confusiones y engaos.36 En el marco de un modelo mixto, es indudable que el rol judicial es fundamental para garantizar el cumplimiento de los requisitos procesales as como la constitucionalidad de las medidas aprobadas por los votantes cuando stas sean cuestionadas judicialmente. Es innegable tambin que, adems de las tensiones mencionadas entre rganos electivos y no electivos, y entre mayoras y minoras, existe otra tensin, que surge de los conflictos de intereses y presiones entre el Poder Judicial y los otros dos rganos de gobierno (Ejecutivo y Legislativo). En este sentido, el concepto de revisin judicial de las iniciativas exige que exista un poder judicial independiente. Esto representa un problema para pases como la Argentina, donde la independencia del poder judicial es cuestionada desde hace dcadas.37 Dado que el anlisis exhaustivo de estos temas escapa a este trabajo, me limito a sugerir centrar el debate en una estructura institucional competitiva que permita al electorado tomar decisiones autnomas al mismo tiempo que dificulte la lesin de los derechos por parte de cualquier actor de la escena poltica (mayoras, minoras, legisladores, jueces, burcratas, etc.).

Sreenivasan, p. 1, analiza la necesidad de reconocer el trade-off de la revisin judicial entre la custodia de los derechos y los resultados contra-mayoritarios. 34 Howard menciona el fallo de la Corte Suprema de los EEUU., Brown v. Junta de Educacin (1954), que declar inconstitucional la prctica de segregacin racial en las escuelas pblicas. Ver Eule, p. 1586. 35 Eule, p. 1547, defiende esta idea con el argumento de que la iniciativa carece de otros filtros, y de que diferentes actores requieren de diferentes mtodos para evitar la amenaza de facciones. 36 Michael, p.1216. El autor seala que en California los jueces han descartado la revisin pre-electoral sustantiva del contenido de la propuesta. 37 Para un estudio sobre la independencia de la Corte Suprema en la Argentina ver Bill Chavez et al., 2004, para quienes la independencia es una funcin de la diversificacin de los partidos polticos mayoritarios en el poder: cuando distintos partidos tengan mayora en distintos rganos, tender a haber mayor independencia. En otras palabras, la independencia ser beneficiada cuanta mayor competencia inter-poder exista.

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III. La prctica del referndum y la iniciativa popular A continuacin se resumen los rasgos principales de I/R por regin. Europa Con excepcin de Suiza e Italia, la tradicin constitucional de posguerra en Europa Occidental no incorpor la iniciativa como instrumento ordinario en la toma de decisiones de gobierno, si bien se recogieron algunos de los mecanismos de consulta popular. El uso del referndum acompa este movimiento constitucional: con excepcin de Suiza e Italia, entre 1945 y 1969 se realizaron 28 votaciones, que aumentaron a 36 entre 1970 y 1995. En Suiza e Italia, entre 1970 y 1995, se efectuaron 215 y 39 votaciones respectivamente. El uso del referndum para decidir acerca de cuestiones de integracin comercial y poltica constituy un paso importante para la legitimacin popular de las medidas de gobierno, si bien solamente en Suiza e Italia el referndum no depende necesariamente de la voluntad del gobierno, ya que los electores pueden promover un voto directamente. En efecto, la constitucin suiza contempla la IDP constitucional (formulada en trminos precisos), la IDD para leyes, tratados internacionales, y decretos constitucionales de urgencia, el RO para la reforma constitucional y la II constitucional (formulada en trminos generales). Entre 1848 y 2004 se realizaron 531 votaciones, de las cuales 403 (el 76%) se efectuaron entre 1971 y 2004.38 Considerando el promotor hasta 1993, 110 fueron IDP y slo 11 fueron aprobadas. Como puede verse, apenas el 10% de las IDP triunfaron.39 Entre 1974 y 1992 el 80% de las IDP provino de grupos que emergieron como fuerzas polticas distintas al perfil promedio de los grupos parlamentarios. Las propuestas de estas nuevas fuerzas (principalmente grupos pacifistas, ambientalistas y de extrema derecha) reflejaron demandas ciudadanas desatendidas e influyeron indirectamente en el gobierno. En el caso de Italia, en 1948 se adopt la IDD para derogar parcial o totalmente leyes vigentes, el RO para efectuar modificaciones territoriales subnacionales, el RFV para la reforma constitucional (si no es aprobada por 2/3 del Parlamento), y la II presentada con un aval de 50,000 firmas. Se excluyeron como materia del referndum los asuntos tributarios y presupuestarios, las amnistas e indultos y los tratados internacionales. Entre 1974 y 1985 se propusieron 80 IDD en Italia, de las cuales 25 recogieron las firmas necesarias y slo 9 se sometieron a referndum. Entre 1987 y 1993 se efectuaron 17 votaciones, y los electores rechazaron dos propuestas (ley de caza y ley de pesticidas). En 1991 y 1993 se aprobaron iniciativas para eliminar el sistema electoral proporcional asociado con la partidocracia, la corrupcin, y la imposibilidad de una rendicin de cuentas personalizada.40 A partir de 1997 ninguna de las propuestas reuni el qurum del 50%. En suma: El uso de I/R en Italia entre 1974 y

Centre d'tudes et de documentation sur la dmocratie directe, Universit de Genve, http://c2d.unige.ch/biblio 39 Kobach, 1994, p. 130. Entre 1971 y 1993, se aprobaron 4 iniciativas: una sobre control de precios (82), una para detener la construccin de una base militar (87), una para suspender la instalacin de una planta nuclear (90) y una estableciendo el feriado del Da del Trabajo (93). 40 Uleri, 1996 b, p. 122. La reticencia del establishment poltico frente a las reformas se manifest en 1995, cuando el Tribunal Constitucional rechaz nuevas propuestas para abolir la representacin proporcional, y el Parlamento sancion una ley electoral de representacin proporcional para las asambleas regionales.

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1987 favoreci a los partidos pequeos u opositores e impuls o evit -segn el casoel tratamiento de un proyecto de ley. Estados Unidos Entre 1898 y 1918, 24 estados de este pas adoptaron I/R, al mismo tiempo que introdujeron medidas para controlar y limitar a las legislaturas (las primarias abiertas, la eleccin directa de senadores, el sufragio universal, la reforma electoral, y la eliminacin de la lista sbana).41 Las restricciones a las legislaturas mediante I/R continuaron durante el transcurso del siglo, y en cada dcada predomin un tema especfico (reforma electoral en 1910-20, delimitacin de distritos electorales en 196070, limitacin de los mandatos legislativos en los 90s, y financiamiento de campaas electorales a partir del 2000).42 Sin embargo, el uso poltico de I/R no fue el nico. En total, entre 1904 y 2002, se aprobaron 840 iniciativas en todo el pas, especialmente a partir de 1980. El uso intensivo a partir de esta fecha centr la atencin en el anlisis y reforma de estos mecanismos. Entre ellos, California presenta las disposiciones ms generosas, ya que una vez aprobadas las iniciativas no pueden ser cambiadas por la legislatura por un lapso de 5 aos. A ello se suma la falta de restricciones para el gasto durante la campaa y la ausencia de propuestas alternativas en las urnas. Para presentar una IDP se exige 5% de firmas sobre los votos emitidos para la ltima eleccin de gobernador, y para las enmiendas constitucionales se exige el 8% de esos votos. Por otro lado, en quince Estados existe un requisito constitucional de tema nico (una iniciativa no puede incluir temas diferentes en una misma votacin),43 mientras que en doce Estados se exige que la iniciativa incluya un estudio sobre el impacto fiscal que ocasionara de ser aprobada, y en cinco Estados se deben realizar audiencias pblicas obligatorias para discutir las propuestas. Existen tambin restricciones temticas: por ejemplo, en 14 de los 24 Estados que contemplan la IDD, sta no puede tratar sobre asuntos fiscales.44 Como mencion antes, el uso de I/R en este pas permiti introducir controles y lmites al gobierno. Entre 1990 y 2001, una mayora de Estados aprobaron iniciativas sobre term limits (tope de aos para el ejercicio de la funcin legislativa) y presionaron para introducir reformas fiscales y tributarias. La Corte Suprema actu tanto en apoyo de la IDP (al defender contribuciones ilimitadas para las campaas y la recoleccin paga de firmas) como para obstaculizarla (al frenar la reduccin de los salarios de los legisladores y evitar que el poder judicial redisee los distritos electorales). En la actualidad se ha propuesto aumentar el umbral de firmas, introducir una mayora calificada para aprobar la propuesta y establecer una votacin secuencial para dificultar el proceso de I/R. Tambin se ha sugerido involucrar a la legislatura en la redaccin de las propuestas a travs de revisiones pre-electorales obligatorias, y facilitar la modificacin por parte de la legislatura luego de aprobarse una iniciativa.45 Amrica Latina

41 42

Cully, Anderson y Persily, p. 29. Bowler y Donovan, 2004, p. 25. 43 Campbell, p. 133-138. 44 Waters, 2003, p. 18-19 y 24. 45 Miller, p. 1064-71; Gerber, 2001a,, p.172.

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Las disposiciones constitucionales sobre I/R en esta regin varan ampliamente. La iniciativa popular existe en Per, Ecuador, Venezuela, Colombia y Uruguay. El referndum constitucional se contempla en Uruguay, Venezuela, Paraguay y Guatemala, y en ocasiones excepcionales en Ecuador, Chile, Per y Panam. El referndum vinculante puede ser convocado por el Presidente en Ecuador, Venezuela y Colombia, y por el Congreso en Colombia, Venezuela, Paraguay, Argentina, Brasil y Nicaragua. El referndum consultivo existe en Ecuador, Venezuela y Guatemala y en Paraguay, Brasil y la Argentina lo puede convocar solamente el Congreso. Por ltimo, se admite la iniciativa indirecta para leyes en todos los casos menos Panam, Chile y Venezuela, y para reforma constitucional en Ecuador, Uruguay, Venezuela, Colombia y Paraguay. En todos los casos hay restricciones temticas sobre poltica fiscal, derecho civil y penal. Adems: Nicaragua, Ecuador, Paraguay y Brasil excluyen iniciativas sobre leyes orgnicas, divisin poltico-administrativa, sistema electoral y organizacin administrativa o sistema judicial, respectivamente; Argentina, Brasil y Chile prohben la reforma constitucional (Guatemala y Ecuador admiten slo la reforma parcial); Venezuela y Paraguay excluyen asuntos de poltica monetaria y Uruguay excluye leyes iniciadas por el Presidente. A pesar de estas restricciones, el uso de la consulta popular aument desde 1990, aunque en la mayora de los casos son iniciadas por el gobierno y no por la ciudadana.46 El uso ms intensivo se dio en Uruguay y Ecuador. En Uruguay, de las siete iniciativas de derogacin realizadas entre 1989 y 2004, tres triunfaron. La mayora fueron promovidas por el Frente Amplio y sectores ajenos a los gobiernos de turno. El electorado uruguayo se pronunci contra la privatizacin del agua y del petrleo, pero apoy al gobierno con la ley de punto final, la racionalizacin del presupuesto y la regulacin elctrica. En Ecuador, los Presidentes apelaron al referndum para legitimar sus reformas polticas y econmicas. Febres Cordero, enfrentado a un Congreso opositor en 1986, convoc una consulta popular para permitir la presentacin de candidaturas independientes, pero el resultado le fue adverso. Durn Balln convoc exitosamente una consulta en 1994 para introducir la clusula de consulta popular facultativa si el Congreso no trataba sus proyectos en un plazo de 100 das.47 En 1997 se realiza una consulta popular para la convocatoria de una asamblea constituyente.48 El resultado le fue favorable, y como consecuencia se sancion una nueva constitucin en 1998, que introdujo la revocacin de mandatos y la iniciativa popular. Colombia y Venezuela tambin recurrieron ocasionalmente al uso de I/R para efectuar reformas polticas y econmicas. En 1990 en Colombia una iniciativa aprob reformas polticas propuestas por el Presidente para buscar un equilibrio de fuerzas entre el Congreso, el Presidente y la ciudadana. Tambin en 2003 el Presidente Alvaro Uribe convoc un referndum proponiendo 18 medidas contra la corrupcin, el saneamiento fiscal, y reformas polticas como la ampliacin por un ao del mandato de los cargos electivos y la reduccin del Legislativo. La oposicin llam a la abstencin, y la votacin fracas, ilustrando las limitaciones del modelo personalista en un pas de representacin fragmentada.

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Rial, p. 12. Barczak, p.48-49. 48 Kennedy, p. 217.

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Distinta fue la suerte del modelo personalista en Venezuela. En 1999 una votacin aprueba la reforma constitucional propuesta por el presidente Chvez y que inclua la prohibicin de privatizar la industria del petrleo, la extensin del mandato presidencial de cinco a seis aos con una reeleccin y la configuracin de un Poder Legislativo unicameral. El avance del Poder Ejecutivo intent frenarse mediante una iniciativa de revocatoria en diciembre de 2004, pero con un 69% de asistencia electoral, el 59.3 % de los votos respald a Chvez. La heterogeneidad de la coalicin opositora, la solidez de las cuentas fiscales, y el creciente gasto del gobierno son algunos de los factores esgrimidos en explicar el fracaso de I/R para detener la consolidacin del modelo caudillista en Venezuela. Al igual que Chvez, el Presidente Fujimori de Per instituy la reeleccin presidencial consecutiva en 1993. El Congreso sancion luego una ley de interpretacin autntica estipulando que la candidatura de Fujimori en el 2000 sera para un segundo y no un tercer mandato, dado que su primer mandato haba empezado antes de efectuada la reforma de 1993. La oposicin recolect entonces 1,441,535 de firmas (10% del padrn) para pedir un referndum que decidira si Fujimori poda presentarse en las elecciones presidenciales del 2000. La medida fue frenada en 1998 cuando el gobierno introdujo el qurum aprobatorio de 2/3 del Congreso para validar la convocatoria. Como era de esperarse en el contexto autoritario de entonces, y a pesar de las presiones internacionales a favor de la convocatoria, el Congreso vot en contra de la iniciativa. IV. Conclusiones La democracia mixta aqu delineada es un modelo de competencia de instituciones donde se preservan las instituciones representativas como ncleo alrededor del cual gira la posibilidad de recurrir al voto popular cuando las circunstancias lo exijan. Este modelo incluye a la ciudadana como actor con poder para introducir o vetar propuestas legislativas, en contraste con el sistema representativo puro donde prima un proceso monopolista de decisiones pblicas. La participacin ciudadana as entendida se constituye en un instrumento para controlar al poder cuando sea necesario introducir, complementar o corregir medidas de gobierno. Esta visin instrumental de la participacin se diferencia de otras visiones en las que la participacin y la deliberacin son fines en s mismos (republicanismo cvico49 y teoras de la deliberacin50, respectivamente), y reconoce a los ciudadanos la capacidad necesaria para poder informarse y evaluar las propuestas que se le presentan a la luz de sus preferencias o intereses. En el estudio de los aspectos empricos de la democracia mixta se intenta abordar de modo general y comparativo un fenmeno relativamente reciente.51 A la luz de la relacin entre I/R y la separacin y limitacin del poder, se destacan las siguientes conclusiones: - En Suiza e Italia el electorado hizo uso de la iniciativa para expresar sus preferencias cuando los partidos tradicionales las haban ignorado (caso de la reforma electoral en Italia), o no las haban priorizado (caso suizo respecto de temas laborales y nucleares). En ambos pases la I/R ofrecen la posibilidad a las agrupaciones
Ver por ejemplo Bjar, 2000. Ver Nino, 1996. 51 Y en este sentido, respond a la observacin de Lipset en 1959 sobre la falta de un enfoque sistemtico y comparativo en el estudio de los fenmenos sociales, observacin que creo no ha perdido vigencia. Ver Lipset, p.149.
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minoritarias y a las fuerzas extra-partidarias de influir en las decisiones mediante la iniciativa, ya sea llevndolas a las urnas o amenazando al gobierno con hacerlo si no atiende sus demandas. En un sistema de alta volatilidad como el italiano, la iniciativa ha servido para sacudir a las coaliciones gobernantes y para permitir el acceso al gobierno de agrupaciones minoritarias como los radicales. Tanto en Suiza como en Italia la posibilidad de que el Parlamento atienda las demandas de los promotores de una iniciativa al sancionar leyes que respeten esas propuestas permite integrar y conciliar las diferencias entre el gobierno y los promotores. - En los Estados Unidos, la tradicin local de autogobierno llev a la adopcin y el uso temprano de I/R, utilizados en gran medida para limitar a las legislaturas y controlar los procesos electorales. La intensa dinmica de I/R ha provocado crticas dirigidas a los efectos anti-minoritarios de las votaciones populares y a la influencia creciente de los grupos de intereses especiales. Sin embargo, se ha sealado que si bien hay un activo uso de la iniciativa por parte de los intereses especiales, stos no constituyen la fuente principal de financiamiento, y tampoco obtienen demasiado apoyo entre los votantes. Respecto de los efectos anti-minoritarios, y al igual que todos los rganos de gobierno, hay acuerdo de que la iniciativa debe someterse al control judicial de constitucionalidad, si bien hay bastante desacuerdo acerca de la etapa y modalidad de dicha intervencin judicial. - Finalmente, Amrica Latina. En Uruguay, como en Suiza e Italia, la iniciativa sirvi para promocionar a fuerzas minoritarias (Frente Amplio) que reflejaban preferencias ciudadanas distintas de las preferencias de los gobiernos de turno. El caso de Colombia en 2003 plantea dudas sobre la eficacia del recurso al voto popular cuando el electorado percibe que hay rasgos estructurales del sistema poltico inmunes a la reforma. Lo mismo puede afirmarse de Ecuador, que ejemplifica el uso discrecional del referndum por parte de los Presidentes para zanjar divisiones y desacuerdos con el Congreso. Venezuela hoy est lejos de ser una repblica democrtica, y a los fines de estudios comparativos debe ser alineada con otros regmenes autoritarios de tono plebiscitario. Una conclusin similar se aplica al caso del Per de Fujimori, quien fren la iniciativa popular que determinara si poda presentarse como candidato en las elecciones presidenciales de 2000. Con excepcin de Uruguay, el caso latinoamericano demuestra que la regin se encuentra lejos de incorporar a la ciudadana como actor genuino con poder de veto. A la hora de analizar la tan necesaria reforma poltica, sugerir entonces que un modelo de competencia institucional podra combatir la discrecionalidad, la corrupcin y la ineficacia de un poder poltico fuera del control ciudadano directo e incapaz de asegurar un desarrollo econmico sostenido. La suerte de la democracia latinoamericana pareciera depender entonces de una reforma poltica que apunte a la estructura institucional y los incentivos que sta provee para que los diferentes actores polticos compitan y se limiten mutuamente.

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PARA RESALTAR EN EL TEXTO La adopcin y el uso de mecanismos directos de toma de decisiones polticas, como el referndum y la iniciativa popular, se han expandido en todo el mundo en las ltimas tres dcadas. En los EE.UU., el nmero de iniciativas populares pas de 87 (entre 1961 y 1970) a 389 (entre 1991-2000). En Europa Occidental, (excluyendo Suiza) entre 1970 y 1995 se convocaron 290 consultas, casi la misma cantidad que en los 70 aos precedentes. En Amrica Latina a partir de 1983 las reformas constitucionales ampliaron o incluyeron disposiciones sobre I/R. Al igual que en los EE.UU. y Europa, ha habido un creciente uso de la consulta popular en nuestra regin: entre 1978 y Octubre de 2000 ms de 60 cuestiones fueron sometidas a votacin popular. Si para controlar y limitar el poder hay que distribuirlo entre fuerzas competitivas autnomas, entonces cuanta ms autonoma popular haya en la toma de decisiones, mayores sern las oportunidades para controlar al poder. El grado de autonoma popular est dado por las modalidades de I/R que cada sistema normativo recoja y por las restricciones que estipule. Aquellos sistemas que contemplan todas o gran parte de estas modalidades y las restringen de modo mnimo otorgan mayor poder o autonoma a la ciudadana para influir en la toma de decisiones polticas. La iniciativa directa de proposicin es el instrumento que otorga mayor autonoma al electorado pues admite propuestas alternativas a los rganos de gobierno e independientemente de la intervencin de stos; la iniciativa directa de derogacin es el segundo instrumento en importancia para reflejar las preferencias ciudadanas, controlar al gobierno y dar voz a las agrupaciones polticas minoritarias; le sigue el referndum obligatorio que procede en diversas situaciones relacionadas principalmente con la reforma constitucional, luego el referndum facultativo vinculante y consultivo en ese orden, y en ltimo lugar, la iniciativa indirecta, sujeta a la voluntad de los legisladores. Con excepcin de Suiza e Italia, la tradicin constitucional de posguerra en Europa Occidental no incorpor la iniciativa como instrumento ordinario en la toma de decisiones de gobierno, si bien se recogieron algunos de los mecanismos de consulta popular. El uso del referndum acompa este movimiento constitucional: con excepcin de Suiza e Italia, entre 1945 y 1969 se realizaron 28 votaciones, que aumentaron a 36 entre 1970 y 1995. En Suiza e Italia, entre 1970 y 1995, se efectuaron 215 y 39 votaciones respectivamente. El uso del referndum para decidir acerca de cuestiones de integracin comercial y poltica constituy un paso importante para la legitimacin popular de las medidas de gobierno, si bien solamente en Suiza e Italia el referndum no depende necesariamente de la voluntad del gobierno, ya que los electores pueden promover un voto directamente. Entre 1898 y 1918, 24 estados de Estados Unidos adoptaron I/R, al mismo tiempo que introdujeron medidas para controlar y limitar a las legislaturas (las primarias abiertas, la eleccin directa de senadores, el sufragio universal, la reforma electoral, y la eliminacin de la lista sbana). Las restricciones a las legislaturas mediante I/R continuaron durante el transcurso del siglo, y en cada dcada predomin un tema especfico (reforma electoral en 1910-20, delimitacin de distritos electorales en 1960-70, limitacin de los mandatos legislativos en los 90s, y financiamiento de campaas electorales a partir del 2000).

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La democracia mixta aqu delineada es un modelo de competencia de instituciones donde se preservan las instituciones representativas como ncleo alrededor del cual gira la posibilidad de recurrir al voto popular cuando las circunstancias lo exijan. Este modelo incluye a la ciudadana como actor con poder para introducir o vetar propuestas legislativas, en contraste con el sistema representativo puro donde prima un proceso monopolista de decisiones pblicas. La participacin ciudadana as entendida se constituye en un instrumento para controlar al poder cuando sea necesario introducir, complementar o corregir medidas de gobierno. En Uruguay, como en Suiza e Italia, la iniciativa sirvi para promocionar a fuerzas minoritarias (Frente Amplio) que reflejaban preferencias ciudadanas distintas de las preferencias de los gobiernos de turno. El caso de Colombia en 2003 plantea dudas sobre la eficacia del recurso al voto popular cuando el electorado percibe que hay rasgos estructurales del sistema poltico inmunes a la reforma. Lo mismo puede afirmarse de Ecuador, que ejemplifica el uso discrecional del referndum por parte de los Presidentes para zanjar divisiones y desacuerdos con el Congreso. Venezuela hoy est lejos de ser una repblica democrtica, y a los fines de estudios comparativos debe ser alineada con otros regmenes autoritarios de tono plebiscitario. Una conclusin similar se aplica al caso del Per de Fujimori, quien fren la iniciativa popular que determinara si poda presentarse como candidato en las elecciones presidenciales de 2000. Con excepcin de Uruguay, el caso latinoamericano demuestra que la regin se encuentra lejos de incorporar a la ciudadana como actor genuino con poder de veto.