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Presidente
Diretor
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br
Braslia, 2008
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@mre.gov.br Capa: Carlos Bracher Paisagem de Ouro Preto com Igreja do Rosrio 89 x 116 cm OST Ass. CIE e Dat. 1994 Equipe Tcnica Coordenao: Eliane Miranda Paiva, Maria Marta Cezar Lopes e Llian Silva Rodrigues Programao Visual e Diagramao: Cludia Capella e Paulo Pedersolli
Originalmente apresentado como tese do autor no LII CAE, Instituto Rio Branco, 2007. Impresso no Brasil 2008
Arajo, Ernesto Henrique Fraga. O Mercosul : negociaes extra-regionais / Ernesto Henrique Fraga Arajo. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2007. 352 p. ISBN 978-85-7631-107-2 1. Poltica externa Brasil. 2. Poltica externa Mercosul. 3. Instituto Rio Branco. I. Mercado comum do Cone Sul. II. Autor. CDU: 327(8) MERCOUSUL (043.2)
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
SUMRIO
INTRODUO E APRESENTAO GERAL ........................................................................ 7 CAPTULO 1: GNESE DOS ACORDOS BILATERAIS DE COMRCIO ........................................... 13 CAPTULO 2: HISTRICO DO MERCOSUL COMO BLOCO NEGOCIADOR .................................... 37 CAPTULO 3: AS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS E A AGENDA INTERNA DO MERCOSUL ............... 69 CAPTULO 4: AS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS NA POLTICA EXTERNA DO BRASIL E DOS DEMAIS PASES DO MERCOSUL ..................................................................................................... 89 CAPTULO 5: O MERCOSUL DIANTE DO CENRIO COMERCIAL INTERNACIONAL ........................ 129 CAPTULO 6: O PERFIL COMERCIAL DO BRASIL E A QUESTO DO DESENVOLVIMENTO DIANTE DAS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS ............................................................................................ 151 CAPTULO 7: DISCUSSO SOBRE AS CRTICAS CONDUO DAS NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS ... 169 CAPTULO 8: O CONTEDO POSSVEL DOS PROCESSOS NEGOCIADORES ................................. 197 C APTULO 9: A ORGANIZAO DO PROCESSO NEGOCIADOR E A IDIA DE UMA C OMISSO NEGOCIADORA .............................................................................................. 233 CAPTULO 10: CONCLUSES ............................................................................... 257 ANEXOS ....................................................................................................... 267 NOTAS ........................................................................................................ 281 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................. 329 OUTRAS FONTES ............................................................................................. 347
INTRODUO
APRESENTAO GERAL
Este trabalho parte da observao de que o relacionamento extra-regional do Mercosul1, englobando tanto as negociaes efetivas quanto os diferentes processos de dilogo que podem ou no conduzir a negociaes, constitui um importante campo de ao da poltica externa brasileira. Com efeito, algumas das principais linhas da insero presente e futura do Brasil no contexto regional e mundial dependem desse relacionamento extra-regional do Mercosul no s dos aspectos pontuais de cada negociao ou processo especficos, mas tambm da concepo de conjunto de tais processos. Ao discuti-los, est-se discutindo projetos nacionais de desenvolvimento e estratgias de posicionamento do pas no cenrio mundial. O trabalho dedicar-se- a estudar as negociaes extra-regionais do Mercosul do ponto de vista de trs ordens de fatores que as condicionam: os fatores domsticos, no Brasil; os fatores internos ao Mercosul; e os fatores externos relativos ao cenrio internacional. Antes disso, examinar o histrico do Mercosul como bloco negociador. Ao final, formular-se-o sugestes de ao e concluses gerais. Na dimenso histrica, o Captulo 1 buscar expor a gnese dos acordos bilaterais de comrcio preferencial nos anos 80 e 90, sua relao com o sistema multilateral, o uso que lhes vem sendo dado e suas principais tendncias, na medida em que esse panorama condiciona a atuao externa do Mercosul. A seguir, o Captulo 2 procurar delinear a evoluo do Mercosul como bloco negociador, desde a assinatura do Tratado de Assuno at os dias de hoje (o
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corte temporal se dar, mais precisamente, entre 26 de maro de 1991 e 30 de junho de 2007). A seguir sero analisados os condicionamentos intra-bloco que afetam as negociaes extra-regionais. O Captulo 3 se ocupar da relao entre a agenda interna e a agenda externa do Mercosul, procurando examinar de que forma as negociaes extra-regionais podem contribuir para o avano do bloco rumo a uma integrao mais slida e profunda. Ao considerar a agenda interna, dar-se- ateno, inclusive, ao tema da ampliao do Mercosul, que, aps a assinatura do Protocolo de Adeso da Venezuela, vem-se tornando um dos principais itens de discusso dentro do bloco, com grande impacto potencial sobre suas relaes externas. O Captulo 4 concentrar a discusso sobre o papel das negociaes extra-regionais do Mercosul no entrecruzamento das principais linhas da poltica externa de cada um de seus Estados Partes. Os condicionamentos derivados do cenrio global sero estudados a seguir. O Captulo 5 analisar a evoluo da poltica de blocos e buscar identificar algumas das atuais tendncias do contexto econmico-comercial mundial que mais de perto podem afetar as negociaes do Mercosul. No campo dos condicionamentos domsticos, o Captulo 6 abordar os principais elementos do perfil comercial do Brasil e seu impacto nas estratgias negociadoras do pas atravs do Mercosul, bem como a questo do projeto nacional de desenvolvimento diante do panorama das negociaes extra-regionais. O Captulo 7 examinar as principais crticas que se vm fazendo no Brasil conduo das negociaes extra-regionais, crticas que revelam alguns dos elementos em jogo no debate interno sobre o tema da insero internacional do pas e do Mercosul como instrumento dessa insero. luz do quadro histrico e dos condicionamentos domsticos, intra-boco e internacionais, se procurar desenhar propostas concretas para a conduo das negociaes extra-regionais. O Captulo 8 tratar de propostas relativas ao contedo das negociaes (com pases
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desenvolvidos, por um lado, e com pases em desenvolvimento, por outro), enquanto o Captulo 9 discutir, a partir de um exame do mecanismo atual de formulao e defesa das posies do bloco nas diferentes negociaes, a idia alternativa de criar um rgo negociador comunitrio. Finalmente, o Captulo 10 procurar identificar as linhas de convergncia entre os diferentes ngulos de viso ou horizontes temticos acima examinados, para apresentar concluses gerais sobre as negociaes extra-regionais do Mercosul. Cabe esclarecer que, no conceito de negociaes extraregionais esto englobadas todas as negociaes ou processos de dilogo de que o Mercosul participa ou participou como bloco com qualquer parceiro ou grupo de parceiros exteriores Amrica Latina e Caribe, seja em exerccios bilaterais (Mercosul-Unio Europia ou Mercosul-ndia, por exemplo), seja em exerccios plurilaterais (ALCA). As negociaes com parceiros latino-americanos no foram includas na anlise porque se do praticamente todas dentro do arcabouo da ALADI, ou seja, dentro de um processo de integrao que se pretende mais amplo, e muitas delas podem ser o ncleo de futuras ampliaes do prprio Mercosul gerando, portanto, um nvel de intimidade que naturalmente inexiste nas negociaes extra-regionais. As negociaes com o CARICOM, Panam e Repblica Dominicana no foram tampouco consideradas porque, por suas condicionantes geogrficas e culturais, aproximam-se muito mais do contexto latinoamericano (ALADI) ou mesmo sul-americano do que da tica extraregional.
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CAPTULO 1
GNESE
CAPTULO 1
O sistema de comrcio internacional do ps-guerra, fundado no GATT, nasceu avesso idia de acordos comerciais bilaterais. Pretendia-se criar um arcabouo multilateral em que a utilizao de acordos de comrcio como elemento da poltica de poder dos Estados j no teria lugar. Havia clara noo de que a instrumentalizao das negociaes comerciais pelas polticas nacionais dos pases centrais fora um dos elementos determinantes da impossibilidade de criar-se um sistema internacional estvel no perodo entre-guerras, da crise econmica de 1929 e das tenses que levaram ao conflito de 193945.2 Importava, assim, na viso dos idealizadores do GATT, limpar a esfera do relacionamento comercial internacional de toda contaminao poltica. Era preciso interditar a poltica comercial como instrumento para jogos de poder e esquemas de alianas. O princpio da naomais-favorecida do GATT-1947, e o prprio GATT como instituio de negociaes multilaterais, parecem haver nascido com esse objetivo bsico. Por dcadas, o bilateralismo comercial viria a estar associado memria da instabilidade e, em ltima instncia, guerra, enquanto o multilateralismo era visto como o caminho da paz e da crescente prosperidade.3 Por outro lado, foi-se aos poucos revelando que a concepo da poltica comercial como domnio autnomo e despolitizado das relaes internacionais contribua para perpetuar o fosso de poder Norte-Sul. A idia da poltica comercial limpa impedia na prtica os pases em desenvolvimento de buscar alternativas autnomas de insero internacional pela vertente comercial, sem passar pelo crivo dos pases desenvolvidos, mais especificamente do condomnio transatlntico, que dominava amplamente o GATT.4 certo que a exceo do Artigo
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XXIV ao princpio da nao-mais-favorecida, criada para atender ento j almejada integrao europia, acabou por permitir as tentativas de integrao entre pases em desenvolvimento (especialmente na Amrica Latina), mas isso ficava longe de facultar aos pases em desenvolvimento a possibilidade de negociar estratgias prprias de insero comercial. A despolitizao da poltica comercial constitua tambm fator favorvel ao Ocidente na confrontao com o bloco sovitico, pois pressupunha um modelo de comrcio ocidental, capitalista e privatizado, onde os Estados no podiam ou no deviam atuar como atores comerciais. Os pases em desenvolvimento que quisessem integrar-se ao sistema necessitavam, assim, aceitar essas regras, que desencorajavam a busca politizada de outros modelos comerciais junto ao bloco socialista.5 Nos anos 50 e principalmente nos anos 60, com o surgimento da questo global do desenvolvimento, ficaram claras as insuficincias do sistema multilateral para promover as metas do desenvolvimento atravs do comrcio. A UNCTAD surgiu dessa percepo, como uma tentativa de repolitizao da poltica comercial em funo do objetivo do desenvolvimento econmico. A UNCTAD no conseguiu, contudo, gerar modelos alternativos, justamente por no haver podido escapar lgica das tenses Leste-Oeste, e tambm pelo fato de que, poca e at o incio dos anos 70, os pases em desenvolvimento representavam papel extremamente marginal no comrcio internacional, sem alavancagem econmica para redirecionar suas regras. Entretanto, importa assinalar que, j na dcada de 60, as discusses em torno da UNCTAD chamavam a ateno para a necessidade de criar-se uma noo distinta das negociaes comerciais e de seu papel na promoo do desenvolvimento.6 A dimenso unctadiana que se procurou criar para o tratamento das questes comerciais no visava propriamente a contestar o sistema multilateral centrado no GATT, mesmo porque se percebia claramente que, a exemplo de qualquer esforo multilateral, a existncia
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deste ltimo era altamente prefervel, do ponto de vista do mais fraco (no caso os pases em desenvolvimento), sua simples ausncia. Entretanto, buscavam-se caminhos outros que no o GATT para criar uma contribuio decisiva do comrcio ao desenvolvimento, pois se acreditava que o sistema multilateral no oferecia as respostas demandadas pelo Sul. O sistema veio a permitir um elemento de bilateralismo assimtrico aparentemente favorvel aos pases em desenvolvimento (PEDs) sob a forma do SGP. Contudo, o acesso preferencial unilateral oriundo do SGP jamais ameaaria os fundamentos da estrutura de poder representada pelo GATT/OMC nem corresponderia inteiramente s expectativas desenvolvimentistas, pois era basicamente um mecanismo discricionrio passvel de utilizao como instrumento de incentivo/punio segundo o melhor ou pior comportamento de cada pas em desenvolvimento sob o ponto de vista dos desenvolvidos. 7 Neste contexto, curioso comparar a poca do surgimento da UNCTAD com a atual: ento, julgava-se que o sistema multilateral de comrcio no era capaz de atender (sozinho) s expectativas do mundo em desenvolvimento na rea comercial e buscou-se a alternativa da UNCTAD, que acabou frustrada; nos dias de hoje, pressups-se, aps a abertura da Rodada de Doha, que o prprio sistema multilateral, agora muito mais slido e sofisticado, poderia atender agenda do desenvolvimento esperana que, no entanto, tambm se vai frustrando. poca da criao da UNCTAD, o Sul tornava-se mais forte numericamente, graas descolonizao. Hoje, torna-se mais forte comercialmente, graas ao aumento de sua participao nas trocas mundiais. Mas nem ento nem hoje parece capaz de fazer valer esse incremento de fora e transform-lo em alternativas viveis que liguem decisivamente o comrcio ao desenvolvimento. No se pode dizer que o sistema multilateral de comrcio seja inteiramente refratrio ao desenvolvimento. Sobretudo depois da criao da OMC, dotou-se ele de instrumentos que favorecem a participao eqitativa dos pases em desenvolvimento, principalmente o mecanismo
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de soluo de controvrsias, alm das tentativas de controle dos subsdios, cuja limitao, em princpio, constrange os pases ricos mais do que os PEDs. certo tambm que o Sul tardou muito em organizarse eficientemente na defesa de seus interesses comuns no sistema multilateral, situao que apenas comeou a ser corrigida de forma mais efetiva em 2003, com a criao do G-20. No entanto, o que principalmente ocorreu medida que o sistema se sofisticou foi o aprofundamento de assimetrias, por exemplo mediante os acordos sobre propriedade intelectual e medidas de investimento relacionadas ao comrcio, capazes de retirar dos PEDs a possibilidade de utilizar importantes instrumentos de promoo do desenvolvimento. O acordo sobre servios, apesar de seu gradualismo, tende na prtica a favorecer os grandes exportadores de servios, que aos poucos vo consolidando suas condies de acesso, com ou sem presena comercial, nos pases do Sul.8 A agenda de Cingapura, principalmente investimentos e compras governamentais, apesar de abandonada, mostra claramente o vis que os pases centrais pretendem dar ao sistema: cerceamento de polticas pblicas que possam desviar-se da norma-padro por eles estabelecida, e proteo aos interesses de suas empresas transnacionais. A Rodada Uruguai e a de Doha visaram ou visam basicamente a consolidar a abertura econmica dos PEDs,9 em troca de um duvidoso corte de subsdios agrcolas e de tarifas agrcolas dos pases ricos.10 Tudo isso leva a crer que o sistema multilateral padece de certo vcio de origem, que se intensifica ao longo das dcadas, em lugar de atenuar-se. No se trata, ao menos no unicamente, da questo da assimetria de poder, pois essa assimetria tem diminudo no terreno comercial, com o aumento da participao dos PEDs tanto como compradores quanto como fornecedores dos desenvolvidos, sem que isso se reflita no redirecionamento do sistema. O vcio parece ser, antes, de natureza ideolgica, e se refere justamente quela averso a uma poltica comercial politizada, que se mencionava acima. O sistema no tem espao para a discusso verdadeiramente multilateral de valores e interesses fundamentais de longo prazo, interesses que, para os PEDs,
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possuem como referncia comum, obviamente, o conceito do desenvolvimento.11 Essa falta de espao para a discusso do tema do desenvolvimento na OMC parece comprovar a observao de certas correntes do pensamento poltico segundo as quais as instituies no so a fonte das relaes de poder, mas delas emanam.12 Curiosamente, o nico espao de contestao importante existente no sistema tem sido o procedimento de soluo de controvrsias, teoricamente o guardio da integridade do prprio sistema. Alguns membros, principalmente o Brasil, tm obtido sentenas que atacam as assimetrias de poder vigentes, explorando as brechas pr-desenvolvimento proporcionadas pelos cdigos. Mas claramente o rgo de Soluo de Controvrsias est longe de ser uma corte constitucional e nunca poder julgar matrias que escapem aos cdigos, vendo-se assim muito limitadas as possibilidades de redirecionar o sistema pela via judicial. A OMC tende a consolidar-se como um rgo apoltico, o que significa na prtica, como em qualquer estrutura apoltica, a perpetuao das relaes de poder vigentes.13 O sistema no capaz de reordenar-se de dentro, e cabe apenas especular se um dia o reordenamento lhe ser imposto de fora. No obstante, e em parte justamente devido s limitaes do sistema multilateral, as negociaes comerciais internacionais esto atravessando um processo de repolitizao no sentido da gerao de mais e mais instrumentos bilaterais promovido justamente pela mo dos pases desenvolvidos, mas que tambm cria novas oportunidades para uma politizao do comrcio em outro sentido, o da busca dos objetivos do desenvolvimento. Com efeito, nos EUA, j no incio dos anos 80, o setor privado, notadamente as empresas transnacionais, comeam a demandar a abertura de mercados externos a e proteo de seus interesses em terceiros pases em grau maior do que aquele que o GATT ia proporcionando. Cresciam as dificuldades de negociao com europeus e japoneses, e emergia grande preocupao quanto competitividade
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das empresas norte-americanas em terceiros mercados. Os pases em desenvolvimento, iniciando processos de abertura econmica e privatizao, apareciam como parceiros cada vez mais interessantes, fazendo-se necessrio garantir que essa onda de abertura se consolidasse e progredisse. O Governo norte-americano encampa esses anseios do setor privado (especialmente das indstrias de ponta, como a farmacutica, e do setor de servios)14 e passa a formular uma nova agenda de negociaes comerciais que, indo muito alm da tradicional questo da remoo de barreiras tarifrias para produtos industriais, campo de ao por excelncia do GATT, incorpora os temas da proteo de investimentos, servios, propriedade intelectual, compras governamentais e polticas de concorrncia sempre num sentido de obter campo de ao desimpedido para as transnacionais norte-americanas nos pases hospedeiros e proteg-las de qualquer poltica nacional desses pases que pudesse prejudicar sua atuao. Os Estados Unidos passam a promover essa nova agenda em duas frentes: lanam a Rodada Uruguai, que viria a ampliar dramaticamente a esfera de competncia do sistema multilateral no sentido demandado pelos EUA; e criam um novo paradigma de negociaes bilaterais, primeiramente sob a forma do acordo de livre comrcio EUA-Canad, e mais tarde do NAFTA.15 Os pases europeus aderem agenda ofensiva norte-americana, percebendo que as empresas transnacionais europias, com crescente projeo no exterior (graas competitividade que ento ganhavam com o aprofundamento da prpria integrao europia), somente teriam a se beneficiar com a introduo dos novos temas nas negociaes. Alm de atuar nesse sentido na esfera multilateral, os europeus passam a promover os novos temas ao seu estilo, fazendo deferncias dimenso social e promoo da democracia com os parceiros de seu entorno imediato: pases da Europa do Leste, a partir de 1989 (j pensando em uma futura ampliao), e pases do Mediterrneo. Os pases em desenvolvimento, em sua maioria fragilizados pela crise da dvida, sem capacidade de articulao entre eles e
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extremamente dependentes do Norte como fonte de capital e destino de exportaes, no tm meios de resistir inteiramente ofensiva dos desenvolvidos e vem os novos temas serem incorporados nos acordos ou ao menos nos aparatos de presso negociadora dos pases do Norte, tanto no plano multilateral quanto bilateral. Nesse sentido no seria talvez excessivo assinalar que o NAFTA e a OMC, cujas negociaes se concluem no mesmo ano de 1993, so irmos gmeos. Ambos nascem do propsito de configurar instrumentos comerciais internacionais apropriados aos interesses econmicos dos pases desenvolvidos, notadamente dos Estados Unidos, diante das oportunidades abertas pela globalizao, pelo fim do bloco socialista e pela abertura econmica indiscriminada dos pases perifricos.16 As duas vertentes apresentavam cada qual suas vantagens do ponto de vista dos norte-americanos. A OMC tinha a vantagem da horizontalidade: as novas regras, aprovadas a um custo muito baixo em termos de concesses dos desenvolvidos, aplicavam-se a todos os participantes, embora no tivesse sido possvel evitar que tanto os acordos sobre servios quanto propriedade intelectual e TRIMS contivessem flexibilidades em favor dos PEDs. O NAFTA, embora cobrindo apenas o Canad e o Mxico, tinha a vantagem da verticalidade: permitia incluir a dimenso da proteo de investimentos e ir mais fundo que a OMC nas rea de servios, soluo de controvrsias. O NAFTA representava um novo tipo de acordo econmico, no cabendo coloc-lo sob a rubrica dos acordos regionais em que figuram a CEE/UE, a ALADI, a Comunidade Andina ou o Mercosul. Ao contrrio desses agrupamentos, o NAFTA no constitui um projeto de integrao e no pretende tornar-se um bloco unido frente a terceiros. Ao contrrio, trata-se de um instrumento de abertura de mercados e proteo de investimentos, sem a pretenso de criar nenhum tipo de comunidade mais profunda, e desprovido de elementos de ordem poltica ou social. O NAFTA um acordo comercial bilateral Norte21
Sul, essencialmente um acordo EUA-Mxico (mesmo porque a simbiose econmica EUA-Canad j estava consolidada pelo Acordo de Livre Comrcio de 1982), destinado a, garantir os interesses dos exportadores e investidores norte-americanos no mercado mexicano. O NAFTA tornou-se um novo prottipo de instrumento comercial Norte-Sul, destinado no s, e talvez no principalmente, liberalizao comercial clssica por meio de remoo de barreiras tarifrias e no-tarifrias, mas sobretudo ao cerceamento da capacidade do parceiro em desenvolvimento de implementar polticas autnomas que firam os interesses das empresas do parceiro desenvolvido.17 Os captulos de investimentos, servios, propriedade intelectual, compras governamentais, normas de concorrncia e o procedimento de soluo de controvrsias com clusula investidor-Estado criavam uma rede normativa que, sob o conceito de regras,18 se superpunha faculdade legislativa e administrativa nacional do pas-alvo, no caso o Mxico, e no lhe deixavam qualquer espao para medidas que pudessem restringir a atuao dos agentes econmicos do pas exportador/ investidor, no caso os EUA. Ao mesmo tempo, mantinham-se mecanismos de comrcio administrado e barreiras no-tarifrias para os poucos produtos do pas em desenvolvimento que pudessem afetar sensibilidades agrcolas ou industriais do desenvolvido. Esse ressurgimento do bilateralismo (desde cedo condenado pelos defensores da pureza do antigo sistema de Bretton-Woods e do livre comrcio pela via multilateral), que o NAFTA consagra e leva a um novo patamar, j demonstrara ser um instrumento de poltica externa, e no puramente de poltica comercial, com a assinatura do Acordo de Livre Comrcio EUA-Israel, em 1985. O que se pretendia aqui era realar o carter especial da aliana americano-israelense e reforar o Estado de Israel, parceiro-chave na poltica norte-americana para o Oriente Mdio.19 Hoje com freqncia se condena, no mundo desenvolvido, a tentativa de alguns PEDs de negociarem acordos bilaterais entre si, tachando-a de exerccio meramente poltico, esquecendo a motivao basicamente poltica de iniciativas norte22
americanas (depois do acordo com Israel, os mais recentes Acordos de Livre Comrcio com Jordnia, Om e Marrocos, por exemplo) ou europias (os acordos com os ACP). A assinatura e aprovao do NAFTA, juntamente com o fato de o acordo haver sido apresentado opinio pblica internacional como favorvel ao Mxico, geraram um sentimento de emulao por parte de muitos outros pases e o desejo de negociarem acordos semelhantes. De fato, o triunfo norte-americano no consistiu somente nem principalmente em convencer o Mxico a assinar o instrumento, mas em tornar acordos do tipo NAFTA uma aspirao generalizada no mundo em desenvolvimento. Em 1993, durante a dura discusso do NAFTA no Congresso norte-americano, era comum ver correntes de opinio de muitos outros pases latino-americanos torcendo pela aprovao do acordo, e, ao final do processo, congratulando-se com o Mxico pelo resultado positivo, como se representasse uma vitria para toda a regio. A rpida exportao do Modelo NAFTA como sonho de consumo de latino-americanos e pases de outras regies20 modificou radicalmente o cenrio das negociaes comerciais internacionais, talvez tanto quanto a criao da OMC. A consolidao da hegemonia comercial do Norte sobre o Sul, portanto, dispunha agora de dois instrumentos, o multilateral e o bilateral. No caso da OMC, como se viu acima, apesar das brechas prdesenvolvimento, o sistema era essencialmente desbalanceado em favor dos interesses dos desenvolvidos (TRIPS, TRIMS, GATS, Acordos de Subsdios e Agricultura: se bem verdade que todos esses instrumentos poderiam ter sido muito piores, do ponto de vista dos PEDs, dificilmente se poderia argumentar que foram favorveis ao desenvolvimento).21 No caso do NAFTA, tinha-se um arranjo internacional com grau provavelmente nunca antes visto de intruso normativa. Os pases em desenvolvimento com intenes de manter um projeto de desenvolvimento prprio e uma insero internacional autnoma teriam agora de atuar em duas frentes: de um lado, procurando maximizar as escassas vantagens que o sistema multilateral lhes permitia,
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e de outro defendendo-se das presses crescentes para aceitar acordos bilaterais do tipo NAFTA contra a argumentao alarmista de que, sem tais acordos, perderiam mercados e investimentos. Essa atuao na defesa da autonomia fazia-se muito problemtica, pois no havia modelos alternativos liberalizao com base no consenso de Washington. Para alm das negociaes multilaterais e bilaterais, as polticas de estabilizao inspiradas ou ditadas pelo FMI e Banco Mundial exigiam a abertura comercial, a desregulamentao, a abertura da conta de capitais, a privatizao, o abandono de polticas industriais, o Estado mnimo. As crises financeiras, entre 1995 e 1999, voltavam a fragilizar os PEDs e a aprofundar sua dependncia em relao aos capitais internacionais inclusive os pases asiticos, que ainda procuravam manter polticas de desenvolvimento ativas (embora a crise asitica tenha provindo justamente de uma excessiva exposio ao capital internacional, na linha do consenso de Washington, acabou ela por lanar ao descrdito os projetos de poltica industrial autnoma daqueles pases). A nova onda das negociaes bilaterais, proveniente dos EUA, contava com a adeso da Unio Europia, mas assumiu ali inicialmente uma dimenso distinta, pois concentrou-se a princpio na negociao de Acordos de Associao com os pases da Europa do Leste, recmsados do sistema socialista e j candidatos a uma futura adeso. Eram instrumentos destinados consolidao de uma rea de influncia natural, a garantir a ausncia de retrocesso ao socialismo, a abertura aos investimentos dos pases da Europa ocidental e, de um modo geral, a progressiva adaptao ao modelo de integrao europeu. A Unio Europia, alis, j dispunha, desde 1975, de um mecanismo clssico de relao comercial centro-periferia, sob a forma do Acordo de Lom22 com os pases da frica, Caribe e Pacfico (ACP), instrumento que, em troca de acesso ao mercado europeu para produtos tropicais, mantinha os pases ACP em situao de clientelismo em relao s ex-metrpoles, com importantes vantagens para estas ltimas: contar com o apoio dos ACP muito importantes
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numericamente em organismos internacionais diversos, mesmo fora do mbito econmico, e desunir o mundo em desenvolvimento nas negociaes comerciais, fazendo parecer que os interesses dos pequenos PEDs diferiam daqueles dos grandes intento que, alis, se vem transpondo com certo xito para uma esfera mais ampla sob o conceito dos least developed countries. O Consenso de Washington inspirava e inspira a agenda negociadora da Unio Europia no menos que a dos EUA: garantir a abertura de mercados em servios e investimentos e a abertura da conta de capital, promover a privatizao, gerar regulamentao desregulamentadora (ou seja, estabelecer regras que na prtica significam a eliminao de quaisquer regras capazes de criar empecilhos atuao das transnacionais), entre tantos outros elementos. Esses objetivos ficaram claros nas posies e propostas europias durante as negociaes com o Mercosul. Se que realmente existe um modelo scio-econmico europeu distinto do modelo norte-americano, por ser mais atento qualidade de vida do que simples competitividade no livre mercado, esse modelo europeu s existe para dentro da prpria UE, e jamais foi transposto para as propostas negociadoras europias frente aos pases em desenvolvimento. A UE, de fato, to agressiva quanto os EUA quando se trata de defender seus interesses comerciais ofensivos e defensivos. A propalada competio econmica entre os EUA e a Europa, nos anos 90, e o relativo distanciamento poltico entre ambos, depois da invaso do Iraque, no se traduziram em atitudes diferentes de um e de outro em relao ao tema do desenvolvimento e ao relacionamento com os PEDs. Uma terceira frente dos acordos bilaterais europeus, com forte inspirao poltica consistia nos acordos de cooperao com os pases mediterrneos, que logo desembocariam em Acordos de Livre Comrcio. Tratava-se aqui de contribuir para a estabilidade da muitas vezes turbulenta vizinhana meridional da UE, contendo migraes e procurando minorar tenses sociais e religiosas ameaadoras para a Europa, alm de reforar clientelismos tradicionais e restaurar vnculos
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oriundos do perodo colonial, modernizando-os sob nova roupagem. Quanto ao contedo, a UE aplicou a esses acordos um modelo muito prximo daquele inaugurado pelo NAFTA, com captulos sobre investimentos, servios, propriedade intelectual e concorrncia, um pouco mais suaves do que no esquema norte-americano, mas seguindo a mesma concepo bsica: em troca de algum acesso (altamente administrado) ao prprio mercado para produtos agrcolas mediterrneos e alguns txteis, obter ampla proteo aos interesses das empresas europias investidoras e exportadoras de bens e servios, interferindo em grande medida com a autonomia reguladora nacional dos pases-alvo e alcanando vrios objetivos que no se haviam logrado no plano multilateral (em proteo de denominaes geogrficas, por exemplo). Um quarto crculo das negociaes bilaterais da UE viria a ser integrado pelas regies mais distantes do seu permetro imediato, compostas por pases de porte muito maior que os ACPs e sem o mesmo tipo de laos coloniais recentes fundamentalmente a Amrica Latina, a frica do Sul, o Sudeste Asitico e os pases rabes do Golfo. Fizera-se claro para os europeus o valor de acordos bilaterais com pases em desenvolvimento para promover os interesses das transnacionais europias e projetar a influncia da UE, comprovando ademais, diante da opinio pblica interna euro-ctica, a capacidade da Unio Europia de adquirir uma presena global semelhante dos Estados Unidos. Dentro dessa concepo bsica, diferentes motivaes especficas levaram a UE a lanar processos de negociao com o Mercosul,23 o Mxico, o Chile, a SACU e o CCG, alm de criar um mecanismo de dilogo com a sia, a ASEM, de forte conotao econmica, que desde 1998 vem preparando o terreno para o lanamento de negociaes comerciais com a ndia, a ASEAN e a Coria, finalmente aprovado pelo Conselho em maro de 2007.24 O Japo s bem mais tarde viria a preocupar-se em construir uma rede de acordos bilaterais, concentrando suas atenes nos pases da ASEAN, aparentemente tendo como um dos objetivos principais
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antecipar-se China e conter o avano dos interesses econmicos chineses na regio ao mesmo tempo procurando conquistar posies vantajosas para a eventual futura negociao de um grande Acordo de Livre Comrcio ASEAN+3 (China, Japo e Coria). Para tanto, o Japo desenvolveu o modelo dos Economic Partnership Agreements (EPAs), que constituem basicamente acordos de liberalizao tarifria em bens manufaturados, juntamente com disciplinas de proteo de investimentos, servios, propriedade intelectual e compras governamentais.25 Trata-se, essencialmente, do modelo NAFTA, ao qual se acrescentam, como atrativo, programas de cooperao tcnica japonesa em benefcio dos parceiros e alguma melhora de acesso para profissionais individuais prestadores de servios no mercado japons. J foram concludos EPAs com a Tailndia, Malsia, Cingapura e Filipinas. O xito no Sudeste Asitico levou o Japo a negociar e firmar acordos desse tipo tambm com o Mxico e o Chile. Enquanto a UE preparava sua rede de acordos com a prpria periferia e com alguns parceiros mais distantes, o xito do NAFTA levava os Estados Unidos a lanarem a iniciativa da ALCA, essencialmente inspirada no prprio NAFTA, valendo-se do desejo da maioria dos demais pases latino-americanos de acederem aos mesmos benefcios de que supunham gozar o Mxico no TLC.26 Mais tarde, medida que a negociao hemisfrica estagnava (por ao justamente do nico agrupamento que contestava o modelo NAFTA, a saber, o Mercosul como se examinar no Captulo 2), a ALCA dava lugar a iniciativas localizadas, do tipo hub-and-spokes, sob a forma dos acordos EUA-Chile, EUA-Peru, do projetado acordo EUA-Colmbia, todos calcados no mesmo paradigma, ao qual se iam introduzindo aperfeioamentos em termos de maior proteo ao investimento, propriedade intelectual, e maiores restries capacidade reguladora domstica. Mesmo no havendo sido levada at o fim, a iniciativa da ALCA criou na Amrica Latina a demanda por acordos do estilo NAFTA, o que at hoje representa uma presso sobre os pases que no aceitaram aquele modelo.
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Os Estados Unidos comeavam tambm a exportar o modelo NAFTA para fora da regio, mediante as negociaes (movidas fundamentalmente por interesses geoestratgicos) com a Jordnia, Om, Bareine e Emirados rabes Unidos, bem como aquelas com Tailndia, Malsia e Coria (de maior atrativo econmico, mas no menor importncia geoestratgica, ao contribuir para conter a expanso da China no entorno asitico e reforar a pretenso dos EUA de participar de quaisquer futuras iniciativas de liberalizao comercial entre os pases da sia-Pacfico). Fechavam tambm um acordo com a Austrlia, interessante porque, apesar de concludo com um pas like-minded, e de incorporar algumas atenuaes do modelo NAFTA, continha assimetrias at hoje contestadas por muitos australianos. Na sucesso de negociaes e novos acordos bilaterais dos EUA, criou-se o que se tem identificado como uma espiral de precedentes. Cada acordo mantm a base do anterior e acrescenta novos elementos de proteo de investimentos, restrio da capacidade regulatria, livre acesso em servios e compras governamentais, entre outras reas.27 Os EUA chegaram a tentar criar uma espcie de ALCA transpacfica, sob a forma de uma APEC concebida como Acordo de Livre Comrcio ao estilo NAFTA. A proposta norte-americana nesse sentido, lanada em 1993, acabou por fracassar logo em 1995, por oposio do Japo, j ento cauteloso quanto extenso da esfera de influncia dos EUA na sia, e dos pases do Sudeste Asitico, receosos de uma subordinao de suas polticas econmicas, com alto grau de interveno estatal, ao enquadramento desejado pelos EUA28. A tica regional no relacionamento dos EUA com a sia foi ento substituda pela tica bilateral, de forma semelhante ao que ocorreu na Amrica Latina medida que a ALCA comeou a encontrar dificuldades para efetivar-se. A crise financeira de 1997 viria a tornar os Tigres Asiticos muito mais vulnerveis presso norte-americana pela negociao de acordos assimtricos. Entretanto, a maior tradio de fortes projetos de desenvolvimento autnomo nesses pases, em comparao com
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vrios latino-americanos, explica que, uma dcada passada, vrios deles no tenham ainda cedido a Acordos de Livre Comrcio com os EUA.29 No perodo inter-rodadas, ou seja, do encerramento das negociaes da Rodada Uruguai, em 1993, ao lanamento da Rodada de Doha, em 2001, os acordos bilaterais tornam-se o principal campo para promover as agendas dos pases do Norte. Com a abertura da nova Rodada, ressurge a questo do regionalismo (na verdade o bilateralismo) contra o multilateralismo e o debate em torno do spaghetti bowl, o emaranhado de regras definidas nos acordos preferenciais que poderia, segundo alguns, prejudicar seriamente a operacionalidade do sistema multilateral e comprometer os esforos rumo ao livre comrcio. Os condutores da poltica comercial norte-americana e europia no parecem jamais haverse preocupado com o spaghetti bowl (exceto quando se trata de desincentivar acordos bilaterais ou regionais entre pases em desenvolvimento, quando, a sim, surge a preocupao com a coerncia sistmica). Continuaram procurando defender seus interesses paralelamente nas duas esferas, aproveitando as correlaes entre ambas. Assim que, por exemplo, a UE propunha ao Mercosul reduzir sua ambio em termos de demandas agrcolas na Rodada de Doha para obter maiores concesses europias no acordo birregional. Enquanto isso, nas negociaes da ALCA, os Estados Unidos assentavam o princpio de que o tema de subsdios agrcolas no se trataria no plano hemisfrico, mas apenas na Rodada multilateral enquanto os temas de propriedade intelectual, servios, compras governamentais, estes sim, deviam negociar-se na ALCA e, mais do que isso, produzir ali compromissos OMC-plus. De um modo geral, a coexistncia de negociaes multilaterais e bilaterais demonstrou-se muito til para os desenvolvidos, no sentido de moderar as ambies dos PEDs em um e outro foro, alternadamente, sempre sob o argumento de que o que no ganharem aqui, ganharo l, ao mesmo tempo pressionando em ambos os foros os pases em desenvolvimento a aceitarem a agenda ofensiva do Norte. Apesar dessa presso renovada, os anos 2000 comeavam a criar uma atmosfera distinta daquela dos 90. Com o xito da ndia e da
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China, surgem modelos de desenvolvimento acelerado desvinculados dos cnones do consenso de Washington, fato marcante sobretudo em se tratando de pases que no possuem acordos bilaterais com os desenvolvidos. Ao mesmo tempo, os danos do NAFTA ao Mxico vo-se tornando evidentes, lanando-se, de modo mais geral, sria dvida sobre os acordos bilaterais como ferramenta para o crescimento. Ao lado de um movimento anti-globalizao mais radical, vo surgindo correntes de pensamento que, embora sem contestar o capitalismo global, advogam a defesa do policy space ou development space, isto , o resguardo da capacidade dos Estados dos PEDs de implementarem polticas ativas de desenvolvimento, e questionam o dogma segundo o qual os PEDs dependeriam, para crescer, fundamentalmente de capitais externos e de acesso aos mercados dos desenvolvidos. Surge, principalmente na Amrica do Sul, uma onda de novos Governos identificados com as aspiraes sociais ignoradas pelos modelos inspirados no consenso de Washington. A economia e o comrcio mundial ingressam numa fase de crescimento como no se via h trs dcadas, criando oportunidades de exportaes e investimentos para todos, sem a necessidade de novos acordos. O terreno das trocas comerciais torna-se mais multipolar, com a expanso do papel da ndia, da China, do Sudeste Asitico, da Rssia como compradores e fornecedores, fazendo os PEDs mais dependentes uns dos outros e menos dos desenvolvidos. Com o G-20, surge um espao de articulao efetiva entre os PEDs que nunca existira e que lhes permite, se no chegar a um bom acordo, ao menos evitar um mau acordo a partir de Cancn, o que, alm dos efeitos na prpria negociao multilateral, inspira-lhes confiana tambm nos planos bilaterais. Todos esses elementos convergem para a percepo de que j no se est num mundo em que os paradigmas da negociao comercial possam ser ditados exclusivamente pelos pases desenvolvidos. Persiste, contudo, profunda assimetria de poder e divergncia de interesses Norte-Sul. A assimetria de poder se manifesta, entre outros elementos, atravs da capacidade dos desenvolvidos de formularem a
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agenda das negociaes internacionais: a agenda de Doha, por exemplo, quer se logre ou no chegar ao um acordo no curto prazo, continuar sendo definida como agricultura versus o resto, termos essencialmente favorveis ao Norte; os acordos bilaterais continuam sendo definidos como de alta qualidade quando incluem compromissos amplos nos novos temas, como propriedade intelectual, compras governamentais, investimentos e concorrncia, e de baixa qualidade quando se concentram em acesso a mercados.30 A divergncia de interesses tambm ntida. O Norte tem interesse em frear a competitividade dos PEDs nos setores que concorram com a produo dos desenvolvidos, manter a ponta do desenvolvimento tecnolgico31 e garantir nos PEDs o espao para localizao de ramos das cadeias produtivas das empresas transnacionais, de maneira a que estas possam ser administradas da maneira mais lucrativa possvel.32 J ao Sul interessa ganhar competitividade nos setores mais avanados da economia mundial, reduzir a distncia tecnolgica que o separa dos centros desenvolvidos e administrar seus prprios parques produtivos de maneira integrada, e no como elementos de uma distribuio internacional do trabalho formulada pelos pases desenvolvidos. O Norte procura, ademais, reter o controle do aparato ideolgico, a gerao das principais idias sobre o comrcio e a economia mundiais. Um dos esforos desse aparato consiste justamente, alis, em contestar a existncia de uma clivagem Norte-Sul. No obstante tal esforo, essa clivagem manifesta-se muito nitidamente no campo dos acordos bilaterais. Observa-se que a grande maioria dos Acordos de Livre Comrcio (ALCs) existentes ou em negociao nascem numa relao Norte-Sul ou centro-periferia. No h ALCs entre os pases centrais do mundo desenvolvido (EUA, UE, Japo). As idias de um Acordo de Livre Comrcio Transatlntico entre os EUA e a Unio Europia, ou de um ALC EUA-Japo, nunca passaram de especulaes. Um ALC UE-Japo tampouco foi seriamente cogitado. De fato, os pases desenvolvidos parecem no
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necessitar de ALCs entre eles, pois j praticam tarifas industriais em nveis bastante baixos e semelhantes, tm todos alta sensibilidades em agricultura, e parecem satisfeitos com os respectivos nveis de proteo aos investimentos e propriedade intelectual, garantidos por suas legislaes internas; tambm j negociaram entre si, dentro da OMC, um esquema plurilateral na rea de compras governamentais, e coordenam-se no mbito da OCDE sobre questes ligadas legislao de concorrncia e sobre temas de subsdios, entre outros, que preferem no multilateralizar. Assim, a concepo e os modelos de ALCs (modelos que, em suas trs variaes NAFTA, acordos da UE e os mais recentes EPAs japoneses so verdadeiramente um s) respondem a uma lgica Norte-Sul essencialmente assimtrica e foram formulados segundo os objetivos dos pases centrais em relao aos pases em desenvolvimento. Visam, ademais, a perpetuar a diviso internacional do trabalho, em seu novo aspecto globalizado, no qual aos PEDs cabe a produo de commodities agrcolas e minerais, como na ordem antiga, qual se acrescenta a produo de componentes para as cadeias mundiais ou a montagem final de produtos conforme seja mais propcio equao de custos de mo-de-obra enquanto aos pases centrais cabe a produo e sobretudo a concepo de produtos de alta tecnologia e a administrao das redes globais, ao mesmo tempo em que retm o controle sobre seus prprios mercados na rea agrcola e nos setores industriais antigos em que os PEDs podem amea-los. As transnacionais so, provavelmente, as principais beneficirias em ltima instncia dos ALCs, pois, ao eliminarem tarifas industriais nos pases em desenvolvimento, esses acordos facilitam a distribuio global das redes de produo, e, ao imporem normas de proteo de investimentos que se superpem s legislaes nacionais, eximem as transnacionais de preocuparem-se em cumprir estas ltimas. Os ALCs so, ademais, um instrumento muito pouco oneroso para os pases desenvolvidos, pois normalmente estes abrem apenas o que j est aberto, zerando tarifas industriais muito baixas, e resguardam os
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setores sensveis, principalmente na agricultura, enquanto as regras comuns que criam no terreno de servios e investimentos so as mesmas que os desenvolvidos j aplicam internamente, e assim nada exigem de novo de suas empresas.33 Em boa parte, o baixo custo da negociao de ALCs do ponto de vista dos desenvolvidos se explica pelo fato de haver sido possvel convencer os pases em desenvolvimento de que teriam muito a lucrar em acordos nesses moldes com pases desenvolvidos, tanto no aumento de suas exportaes quanto, principalmente, na atrao de investimentos, fatores que compensariam o desmantelamento de suas barreiras tarifrias e a restrio sua capacidade regulatria. Alm disso, e no menos importante, o xito do modelo de ALCs Norte-Sul se explica tambm pela credencial de respeitabilidade internacional que deles deriva, ou assim se imagina, para o parceiro em desenvolvimento. A entrada do Mxico na OCDE poucos anos aps a assinatura do NAFTA foi paradigmtica nesse sentido, e contribuiu em larga medida para disseminar a idia de que ALCs com desenvolvidos elevavam decisivamente o perfil internacional dos pases em desenvolvimento. A vitria dos desenvolvidos nos ALCs baseia-se, portanto, em larga medida, em um triunfo de natureza ideolgica.34 A idia de Acordos de Livre Comrcio Sul-Sul estranha a essa lgica, o que recomenda que esses acordos sejam enfocados luz de uma reavaliao dos modelos de ALC existentes. Alguns pases ou agrupamentos tm-se mostrado nos ltimos anos muito ativos na busca de acordos Sul-Sul, seguindo diferentes estratgias. Os principais so os casos do Mxico, do Chile, da ASEAN, da Coria e, cada vez mais, do Mercosul. Tambm a ndia e o CCG tendem a ser atores cada vez mais freqentes nesse cenrio. O crescente interesse da China por ALCs com pases em desenvolvimento um elemento novo, que pode alterar em muito o panorama das negociaes comerciais bilaterais. Pode-se afirmar que os ALCs Sul-Sul assinados entre parceiros que, dos dois lados, j aderiram ao modelo NAFTA e seus sucedneos
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tendem a reproduzir aquele modelo, enquanto que as negociaes SulSul em que pelo menos um dos parceiros no possui acordos no modelo Norte-Sul tradicional tendem a procurar enfoques alternativos. O primeiro o caso, por exemplo, do ALC Coria-Chile.35 O segundo tende a er o caso das negociaes do Mercosul, da ndia e da China com diferentes parceiros. De um modo geral, os acordos Sul-Sul que procuram reproduzir o paradigma Norte-Sul contm a mesma combinao de eliminao tarifria para bens industriais, comrcio administrado em alguns produtos agrcolas, proteo de investimentos e propriedade intelectual e abertura em compras governamentais. J os acordos Sul-Sul que escapam a esse enquadramento normalmente se concentram na liberalizao tarifria.36 Contudo, ainda esto por definir modelos efetivos de negociao Sul-Sul que possam ter um apelo semelhante quele exercido pelo modelo Norte-Sul. Parece fundamental trabalhar na gerao desses modelos para o relacionamento Sul-Sul, bem como na reviso dos parmetros de negociaes Norte-Sul. De fato, as negociaes com pases desenvolvidos, embora tradicionalmente formatadas segundo os interesses destes, no constituem um mal em si mesmo, na medida em que os pases em desenvolvimento logrem definir em novos termos seus processos negociadores com o Norte. At hoje, as negociaes de ALCs dos EUA e da UE com pases em desenvolvimento no foram propriamente negociaes, no sentido em que duas partes se sentam para tentar definir um arranjo de interesse comum.37 Os acordos que da resultaram foram mais propriamente unilaterais do que bilaterais, pois apenas uma das partes modificava suas polticas, regulamentaes e estrutura de mercado. Esto essas negociaes ainda contaminadas por uma certa tica do relacionamento Norte-Sul que provm dos anos 80 e 90, participando do mesmo pacote que incluiu os programas de ajuste estrutural e a insero dos novos temas na agenda do sistema multilateral de comrcio. De certa forma, os ALCs dos EUA e da UE so um programa de ajuda financeira sem ajuda financeira. Procuram complementar, no
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campo das polticas setoriais, o trabalho que os programas de ajuste do FMI e do Banco Mundial fizeram nos anos 80 e 90 no campo macroeconmico, alm de tentarem reforar as disciplinas da Rodada Uruguai em favor dos desenvolvidos. Buscam aprofundar o desmantelamento das tarifas que protegiam o setor industrial dos PEDs, garantir o acesso j obtido em setores-chave de servios (telecomunicaes e financeiros) e ampli-lo, proibir medidas de incentivo diferenciado para empresas de capital nacional nos PEDs, garantir que os rgos reguladores no atentaro contra os interesses das transnacionais, impor disciplinas de propriedade intelectual mais amplas do que TRIPS e disciplinas de medidas relacionadas ao investimento muito mais amplas do que TRIMS. Para implementar essa pesada agenda, os pases desenvolvidos criam a concepo alarmista de que os PEDs que relutam em aceitar o pacote esto perdendo mercados e investimentos, ficando para trs e no tm nenhuma opo seno associar-se aos grandes. Vendem, ademais, a idia do acesso agrcola como ambio vital para os PEDs: incutem-lhes uma sede desesperada por concesses agrcolas e continuam controlando gota a gota a torneira por onde saem essas concesses. Entretanto, se a necessidade de crditos que fez os PEDs curvarem-se s exigncias do FMI e do Banco Mundial em dcadas passadas era real, a necessidade de acesso agrcola e de atrao de investimentos, rationale de suas concesses no mbito dos ALCs, talvez no seja. A percepo de que no esto condenados a um certo modelo de associao aos desenvolvidos por meio de acordos bilaterais essencialmente unilaterais fundamental para que os PEDs tentem definir novos esquemas de relacionamento com aqueles parceiros, esquemas mais favorveis s aspiraes do desenvolvimento. necessria, tambm, para que busquem entre si novas modalidades de acordos que no sejam uma cpia dos padres Norte-Sul, mas que se adaptem s suas caractersticas e projetos prprios. Est j claro que a Rodada de Doha, mesmo que se chegue a um acordo, no ser a rodada do desenvolvimento que se esperava.
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Na melhor das hipteses, os pases desenvolvidos limitaro seus subsdios agrcolas aos nveis que j praticam e reduziro tarifas agrcolas de nveis altssimos a nveis ainda muito altos, e nisso consistir o elemento de desenvolvimento da Rodada, enquanto os PEDs, tambm nos melhores cenrios, cortaro suas tarifas industriais a ponto de se exporem perigosamente concorrncia, no tanto dos desenvolvidos, mas sobretudo da China que no ter oferecido nada substantivo alm de consolidarem o grau de abertura dos principais setores de servios, privando-se de adotar regulamentaes favorveis ao capital nacional no futuro. Ou seja, ter-se-ia uma rodada favorvel a alguns setores de interesse, mas no aos pases que efetivamente necessitam de desenvolvimento no sentido de capacitao produtiva e tecnolgica, aumento sustentado de renda e progresso social. Uma verdadeira Rodada do Desenvolvimento talvez requeresse, no s avanos (como a remoo efetiva de barreiras agrcolas, inclusive de ordem sanitria, e o aperfeioamento dos cdigos de defesa comercial), como tambm retrocessos, mediante a reviso dos mecanismos direta ou potencialmente prejudiciais ao desenvolvimento oriundos da Rodada Uruguai (como o TRIPS, o TRIMS e o GATS). Mais acesso, menos regras (entendidas como as regras que limitam a capacidade nacional de aplicar polticas pblicas de desenvolvimento, no no sentido das regras que criam um campo de jogo limpo para o acesso a mercados, alis esta ltima a concepo original das regras do sistema multilateral, distorcida a partir dos anos 80 e 90): essa, exatamente, a posio defendida consistentemente pelo Brasil e pelo Mercosul nos ltimos anos em negociaes bilaterais, principalmente na ALCA, posio muito difcil de promover no plano multilateral, mas que tende a encontrar terreno mais favorvel nos processos preferenciais. Nesse quadro, necessrio examinar se, no plano das negociaes comerciais, a agenda do desenvolvimento no poderia hoje ser melhor servida pelos processos bilaterais, concebidos em novas bases.
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CAPTULO 2
HISTRICO
DO
MERCOSUL
HISTRICO
DO
MERCOSUL COMO
CAPTULO 2
BLOCO NEGOCIADOR
O Mercosul foi fundado j com a vocao de tornar-se um bloco negociador, ao estabelecer o Tratado de Assuno, entre seus postulados bsicos, o objetivo de adotar uma poltica comercial comum (cf. o Artigo 1 do Tratado, que figura no Anexo I). No se imaginava, poca da assinatura do Tratado, em 1991, a proliferao de negociaes bilaterais que se manifestaria mais tarde, aps a criao do NAFTA, em 1993, e a necessidade do Mercosul de posicionar-se diante desse quadro. Entretanto, a idia de uma poltica comercial comum aparecia como uma exigncia natural da opo de conformar um Mercado Comum, o qual implicava o estabelecimento de uma Unio Aduaneira. O termo empregado poltica comercial comum revela um alto grau de ambio, pois pode-se entender que no se refere apenas negociao conjunta de acordos especficos com terceiros, mas da adoo de uma estratgia conjunta de insero comercial no mundo, implicando tanto a conquista de mercados quanto a defesa de setores produtivos, atravs de instrumentos comerciais, em funo de uma poltica produtiva interna. Na prtica, o Mercosul tornou-se um ator internacional muito cedo. J em seus primeiros meses de vida iniciou o relacionamento com a Unio Europia (primeira reunio de Chanceleres MercosulUE, margem da Reunio Ministerial Grupo do Rio-UE, em Luxemburgo, em abril de 1991) e com os Estados Unidos (assinatura do Rose Garden Agreement ou Acordo 4+1, em junho de 1991, em Washington). O principal objetivo do bloco nessa fase inicial era o de
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obter reconhecimento da sua prpria existncia, ao credenciar-se como interlocutor das principais potncias econmico-comerciais do mundo. No caso do relacionamento com os europeus, a UE desde ento desejava sinalizar seu apoio ao Mercosul como bloco coeso frente a terceiros sabendo que isso o reforaria dentro do hemisfrio e contribuiria para evitar a diluio de seus pases em um conjunto econmico articulado em torno dos Estados Unidos, objetivo alis secular da poltica europia para a Amrica do Sul.38 Ao mesmo tempo, a UE desejava influenciar o Mercosul no sentido de constituir-se este como um bloco aberto ao relacionamento com terceiros.39 Para o Mercosul, j se percebia o valor do relacionamento com a Unio Europia como contrapeso para as intenes norte-americanas de projeo hemisfrica. Embora ainda no se falasse em ALCA, j estava claro que um dos objetivos do Mercosul deveria ser a manuteno de um equilbrio no relacionamento com seus dois principais parceiros, como forma de implementar uma poltica autnoma concepo que talvez constitusse uma transposio, para o Mercosul, de uma linha tradicional da poltica externa brasileira: manter o bom relacionamento tanto com a Europa quanto com os Estados Unidos, de modo a no sucumbir esfera de influncia de nenhum deles e manter a autonomia de atuao internacional. A relao Mercosul-EUA nasceu de forma positiva, mediante o Rose Garden Agreement, que, a exemplo das reunies ministeriais Mercosul-UE, representava o reconhecimento da existncia e importncia do bloco por parte de uma superpotncia econmica. O impulso inicial, que levou assinatura do 4+1, ter sido, por parte dos EUA, provavelmente a inteno de reforar um bloco regional que tendia a consolidar o processo de abertura econmica ento em curso no Brasil e na Argentina, e que aparecia como fator favorvel estabilidade dos processos de redemocratizao ento relativamente recentes, e ainda conturbados (ou assim percebidos), de seus Estados Partes. Entretanto, cedo se deram conta os EUA de que o Mercosul constituiria obstculo em sua poltica de criao
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de um espao econmico integrado nas Amricas em torno das regras e interesses norte-americanos. A emergncia do projeto hemisfrico viria a impedir os EUA de desenvolverem uma agenda positiva com o Mercosul semelhante quela que se estabeleceu entre este e a Unio Europia. Ao concluir-se o NAFTA, os EUA acreditavam poder agora dedicar-se a transpor o mesmo modelo para o restante do continente, garantindo mercados para seus produtos e sobretudo criando regras favorveis a seus investidores, consolidando ou mesmo impondo processos de privatizao e de abertura. Esqueciam o valor poltico do Mercosul como foco de estabilidade, e passaram a v-lo como um obstculo ao processo hemisfrico, um bloco com idias prprias sobre negociaes comerciais, distintas do modelo NAFTA. O relacionamento extra-regional do Mercosul surgia, assim, de forma quase concomitante com o prprio Mercosul, e se consubstanciava em torno de um raciocnio de natureza muito mais poltica e estratgica do que propriamente comercial. De fato, no que se refere ao relacionamento com a UE, no se cogitava, naquele momento, em nenhum tipo de concesses comerciais recprocas com a Unio Europia, mas aquelas que seriam, por vrios anos, as linhas-mestras do relacionamento com a UE reforo do Mercosul e contrapeso aos projetos hemisfricos j estavam dadas desde o incio. De resto, essa mesma lgica, presente j em 1991, pode ser vista presidindo toda a evoluo do relacionamento extra-regional do Mercosul at os dias de hoje, em torno dos mesmos objetivos bsicos, mutatis mutandis, que orientavam aquela incipiente aproximao com a Unio Europia: reforo do bloco e busca de projeo externa que no nos encerre num espao hemisfrico centrado nos EUA. Mediante esses objetivos, pode-se mesmo afirmar que o relacionamento extraregional do Mercosul liga-se a alguns dos princpios que historicamente constituem a poltica externa brasileira estabilidade na sub-regio e projeo para fora das Amricas.
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O objetivo de conquistar ou consolidar mercados viria, com o tempo, a somar-se naturalmente aos dois acima indicados para formar o trip que sustenta o conjunto dos processos extra-regionais do Mercosul. A obteno de vantagens comerciais , indiscutivelmente, de grande importncia nesse conjunto, mas no foi uma das foras constitutivas do relacionamento extra-regional, seno que surgiu mais tarde e veio a apoiar as linhas poltico-estratgicas que originalmente motivaram esse relacionamento. J em 1992, os laos Mercosul-UE avanavam para tomar a forma de um Acordo Interinstitucional de Cooperao entre a Comisso Europia e o Grupo Mercado Comum do Mercosul, assinado em 29 de maio daquele ano, ao mesmo tempo em que prosseguiam os dilogos regulares de Chanceleres (que, alis, continuavam a versar muito mais sobre questes de natureza estratgica do que estritamente comercial). O Acordo-Quadro visava essencialmente a gerar projetos de cooperao destinados a contribuir para o processo de integrao do Mercosul. Apesar das louvveis intenes, o Acordo permitiria que se manifestasse a tendncia europia a uma viso algo distorcida do relacionamento com o Mercosul, que se poderia denominar de apadrinhamento deste ltimo pela UE. O Mercosul nunca aceitou essa condio, e sempre insistiu, como at hoje insiste, em que os projetos de cooperao especficos assim como o relacionamento como um todo no interfiram com os rumos do seu processo de integrao nem gerem um mimetismo de instituies e prticas europias. No entanto, e apesar de concordarem em tese com esse princpio de no-interferncia institucional, os europeus parecem ter tido desde o comeo a forte expectativa de que o Mercosul seguisse o modelo europeu de integrao e de que o fizesse apoiado em tcnicos e projetos europeus. Surgiam assim duas diferentes concepes sobre o que significava o reforo do Mercosul proveniente do relacionamento com a UE. O Mercosul o via como forma de ser internacionalmente
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reconhecido como sistema de integrao vivel, profundo e cada vez mais atuante em conjunto no cenrio internacional. A UE pensava principalmente em termos de transplante de seu modelo supranacional para o Mercosul ento em formao. Essa diferena de percepes no deixou de gerar tenses ao longo do tempo: por um lado, porque exigiu que o Mercosul procurasse permanentemente contrapor-se viso de seu prprio projeto como uma UE imperfeita e necessitasse afirmar-se como interlocutor vlido e eficiente a despeito de seguir um modelo institucional distinto; por outra parte, incentivou algumas divergncias dentro do prprio Mercosul, na medida em que alimentava anseios do Uruguai, Argentina e Paraguai por um esquema de natureza mais supranacional, contra a linha bsica, ento defendida pelo Brasil, de manuteno do esquema intergovernamental estabelecido no Tratado de Assuno para o perodo de transio que se estenderia at 1/1/ 1995 (o debate entre as duas vertentes era intenso poca, e s veio a arrefecer com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, que essencialmente tornava definitiva a estrutura institucional provisria do perodo de transio). Cabe perguntar por que razo a Unio Europia insistiu em ver o Mercosul como uma espcie de pequena UE em formao. A comparao entre os dois processos e a utilizao da UE como permanente fonte de inspirao do Mercosul era por um lado inevitvel, dado o xito do processo europeu, que, alis, se afirmava justamente nessa poca, com o Tratado de Maastricht, assinado em fevereiro de 1992, e a plena implementao, em janeiro do mesmo ano, de todos os dispositivos do Ato nico Europeu, que levavam a UE a efetivamente completar a constituio de um Mercado Comum (ao menos no campo do comrcio de bens). Semelhante xito talvez tenha originado uma certa hybris europia, que se manifestou (entre outros aspectos) em no conseguir conceber um processo de integrao profundo em moldes outros que no os seus prprios. Por outro lado, ter havido certamente um clculo poltico nessa atitude: olhando o Mercosul, os europeus consideravam que o processo ganharia em
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racionalidade e fora ao aderir ao modelo supranacional, conseqentemente (nessa viso) dotando-se de maior capacidade de evitar um predomnio avassalador dos EUA na Amrica Latina (possibilidade que se tornava muito plausvel nessa poca em que se concluam as negociaes do NAFTA). Ao mesmo tempo, os europeus esperavam que o Mercosul, por efeito do apadrinhamento e por seus prprios interesses de sobrevivncia, se tornasse uma espcie de bloco-cliente da UE. No ter tampouco sido estranha ao raciocnio europeu, naquele momento, a inteno de, por meio do incentivo supranacionalizao do Mercosul, evitar um excessivo predomnio do Brasil no bloco, pois o conceito do bloco-cliente dificilmente se poderia implementar se esse bloco fosse efetivamente liderado por um pas com o porte, a projeo global e a poltica econmica do Brasil, ento vista como essencialmente errtica, em contraste com a poltica econmica da Argentina, totalmente conforme aos cnones ento pregados pelo FMI. Para o lado brasileiro, era ento patente a importncia de aprofundar o relacionamento Mercosul-UE, o qual tinha indiscutivelmente a propriedade de fazer o processo de integrao subregional mais conhecido e respeitado pelo resto do mundo e pela prpria opinio pblica interna. Ao mesmo, cumpria evitar que esse relacionamento interferisse com as discusses intra-bloco sobre a estrutura institucional ou outros elementos mais especficos do processo de integrao. Com o tempo, foi-se fazendo claro que o Mercosul, para avanar, necessitava estar ancorado firmemente nas realidades polticas e institucionais de seus pases, e no em um modelo exgeno (que alis produzira resultados pfios ao tentar-se adot-lo no processo de integrao dos pases andinos). Dissipou-se gradativamente o receio da interferncia institucional (cujos postulados, contudo, parecem haver continuado presentes na burocracia da Comisso Europia, e viriam a tornar-se fatores irritantes no relacionamento a partir de ento, mas j claramente sem a capacidade de influenciar os movimentos do Mercosul num sentido ou em outro). Livre da questo do mimetismo
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institucional, a considerao do relacionamento Mercosul-UE sob a tica do valor estratgico passou a prevalecer dos dois lados. Nesse quadro, em abril de 1994, a Unio Europia lanava, ainda informalmente, a idia da negociao de um Acordo de Livre Comrcio com o Mercosul. A iniciativa se deu em encontro do Comissrio europeu encarregado da relao com pases em desenvolvimento, o espanhol Manuel Marn, com os Chanceleres do Mercosul, em So Paulo, margem da IV Reunio Institucionalizada Grupo do Rio-Unio Europia. Tratava-se de um passo sem dvida ousado, mesmo porque o Mercosul ainda no chegara a constituir-se como unio aduaneira. Contudo, parecia muito pertinente aprofundar, por meio desse salto qualitativo, o relacionamento Mercosul-UE, diante da enorme fora de atrao que os EUA, desde a aprovao do NAFTA pelo Congresso norte-americano, em 1993, ento exerciam sobre a Amrica Latina inclusive sobre alguns membros do Mercosul, em especial a Argentina do Governo Menem. A idia de um ALC com a Unio Europia tinha, para o Brasil e o Mercosul, amplos mritos. Em primeiro lugar, credenciaria definitivamente o bloco como ator na cena das negociaes comerciais e o tornaria, de certa forma, indispensvel: a UE deixava claro que somente negociaria com o Mercosul em conjunto, e no com os seus pases individuais, de tal maneira que a diluio do Mercosul numa rea hemisfrica destruiria a possibilidade de um acordo com os europeus. Em segundo lugar, um acordo com os europeus aumentaria o poder de barganha do Mercosul nas tratativas hemisfricas que se prenunciavam, pois tudo o que se oferecesse aos EUA se poderia tambm oferecer UE, tornando os norte-americanos, supostamente, menos agressivos em demandas de acesso que, desse modo, j no seria preferencial, pelo menos no em relao UE. Este clculo se revelaria equivocado ao fazer-se claro alguns anos mais tarde que os EUA, na ALCA, no desejavam tanto a criao de margens de preferncia para seus produtos industriais em relao a terceiros pases, mas sim a imposio de regras favorveis aos investimentos e prestao transfronteiria de servios, cujos
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benefcios para as empresas norte-americanas em nada seriam afetados se a UE conclusse um acordo com o Mercosul. Inaugurava-se assim a questo do paralelismo ALCA-UE, que viria a constituir um dos temas centrais da poltica comercial brasileira e talvez de nossa poltica externa como um todo ao longo dos dez anos subseqentes. De um ponto de vista estritamente comercial, o paralelismo ALCA-UE no era indispensvel e talvez no fosse necessariamente benfico do ponto de vista brasileiro e do Mercosul. Os ganhos de acesso no mercado hemisfrico seriam os mesmos, independentemente de serem ou no acompanhados de ganhos semelhantes no mercado europeu. As perdas em nosso mercado decorrentes da liberalizao tarifria hemisfrica no seriam minoradas se a mesma liberalizao fosse oferecida aos europeus (poderiam mesmo ser intensificadas, caso a maior concorrncia entre fornecedores norte-americanos e europeus forasse queda de preos ainda maior no mercado interno e retirasse a competitividade dos produtores nacionais de forma ainda mais intensa). Entretanto, desde o incio das discusses em torno do que seria o processo ALCA, surgiu claramente no Brasil a intuio de que uma maior concentrao do intercmbio econmico com os EUA reduziria nosso espao de ao, e de que um projeto paralelo, da mesma envergadura, com a Unio Europia era necessrio para evitar esse desdobramento. Contrariamente a tal percepo, pode-se hoje afirmar que o processo Mercosul-Unio Europia jamais evitou nenhum tipo de evoluo hemisfrica. Na hiptese em que se houvesse concludo uma ALCA no modelo desejado pelos EUA, com regras comuns para investimentos, servios, compras governamentais e propriedade intelectual, alm de um procedimento de soluo de controvrsias investidor-Estado, a existncia de um ALC paralelo com a UE, sem regras comuns desse tipo, de nada teria valido para evitar a criao de uma relao de dependncia para com os EUA situados como centro gerador e administrador dessas regras comuns.
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O curso dos anos indicou, de fato, que no possvel manter uma poltica comercial pendular entre a Europa e os Estados Unidos, pois cada um desses dois plos no teme o aumento da influncia do outro em medida suficiente para ser levado a conceder vantagens ao pas-pndulo. O relacionamento com a UE ao longo dos anos 90 reforou politicamente o Mercosul, sem dvida, mas a idia da UE como contrapeso para a ALCA no teria sido apropriada para evitar os efeitos nocivos de uma ALCA. O Mercosul teve de enfrent-los sozinho, sem apoio europeu, pois a UE jamais ajudou o Mercosul a contestar as intenes norte-americanas nas reas de proteo de investimentos ou propriedade intelectual, por exemplo. Com o passar do tempo, sobretudo com o aumento exponencial dos investimentos europeus no Brasil na segunda metade dos anos 90, os interesses econmicos da UE no Mercosul passaram a ser fundamentalmente os mesmos dos EUA: garantir proteo para seus investimentos, especialmente nos setores de servios recentemente privatizados. A UE tinha, assim, muito mais a ganhar do que a perder com uma ALCA no modelo norte-americano, pois o cerceamento de polticas de Estado em relao aos investidores decorrente de uma tal rea hemisfrica redundaria, na prtica, em benefcio de quaisquer investidores, inclusive europeus.40 Demonstrou-se que os laos transatlnticos so e sero sempre mais fortes do que qualquer esquema pendular que o Mercosul (ou qualquer pas ou regio) possa pretender executar. A partir de dezembro de 1994, com o lanamento do processo ALCA na cpula de Miami, as negociaes hemisfricas tornaram-se terreno determinante para o relacionamento externo do Mercosul. Aqui se jogaria, em grande parte, o futuro do bloco que naqueles mesmos dias se constitua como Unio Aduaneira, aps o xito da Cpula de Ouro Preto e a prpria possibilidade de seus pases de implementarem modelos econmicos autnomos. A hiptese de criar-se um regime hemisfrico para investimentos, servios, compras governamentais ou poltica da concorrncia muito antes de o Mercosul ter tempo de desenvolver os seus prprios regimes
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nessas reas diluiria o bloco e o reduziria a um simples acordo tarifrio, ou seja, privaria o Mercosul das dimenses que o caracterizavam como projeto ambicioso e profundo. Isso ocorreria no s em decorrncia de uma questo jurdico-institucional, mas porque a atrao pelo mercado norte-americano e a emulao ao Mxico (ento percebido como uma grande success story) fariam simplesmente esquecer a difcil agenda de integrao entre pobres.41 Para a Unio Europia, a despeito do paternalismo e dos interesses ocultos que se possam apontar, o Mercosul foi sempre um parceiro; para os EUA, foi quase sempre um empecilho. A UE sempre respeitou e valorizou a integridade do Mercosul como processo de integrao. Os EUA tentaram conceber um outro processo, incompatvel, no limite, com os processos de integrao ento j existentes na Amrica Latina e Caribe. De fato, a ALCA concebida pelos norte-americanos era um processo com regras comuns to ou mais ambiciosas do que as vigentes ou planejadas no interior de processos de integrao profunda, como a Unio Europia, mas sem alguns elementos capitais do processo europeu, que naturalmente no interessava aos EUA implantar nas Amricas: fundos comuns e subsdios agrcolas financiados pelos pases mais ricos, pleno acesso a mercados dentro do espao integrado, livre movimentao de mo-de-obra, coordenao macroeconmica, corte de justia isenta, parlamento comum, etc. Pode-se argumentar que justamente esse conjunto de elementos integradores no-oferecidos pela ALCA e potencialmente oferecidos pelo Mercosul que justificaram a sobrevivncia do bloco. A concretizao, um dia, de tais elementos integradores tornar o bloco, seno invulnervel, certamente muito mais forte diante de futuras ALCAS e capaz de expandir-se na Amrica do Sul. Fundos de solidariedade, livre circulao efetiva de mercadorias, livre circulao de trabalhadores, coordenao de polticas macroeconmicas e evoluo institucional rumo a um tribunal permanente e um parlamento com poderes decisrios: somente quando obtidos esses avanos o Mercosul ser, de fato, um bloco inquestionvel
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e incontornvel na poltica de seus membros. O Mercosul logrou sobreviver ALCA no exatamente porque fosse um processo mais profundo do que o sistema hemisfrico desejado pelos EUA, mas porque tinha a expectativa de vir a s-lo. O descumprimento dessa expectativa fragilizar o bloco no futuro.42 O primeiro grande desafio externo do Mercosul, e o maior at hoje, foi, portanto, a ALCA. O processo hemisfrico viria a testar a coeso do Mercosul at muito perto (acredita-se) do ponto de ruptura; afirmaria, atravs de crescentes dificuldades, a identidade do bloco; e iluminaria a necessidade de avanos internos que se podem reputar indispensveis, no longo prazo, sua sobrevivncia. Um dos primeiros momentos decisivos, sob esse ponto de vista, foi a deciso do Mercosul de negociar em conjunto, tanto nos foros tcnicos quanto polticos da ALCA, e de falar pela voz da sua Presidncia Pro-Tempore. A deciso foi tomada em reunio do Grupo Ad-Hoc de Relacionamento Externo, em junho de 1996. Esse encaminhamento, que hoje poderia parecer bvio, precisou ser arduamente defendido pelo Brasil. Em 1995, durante a preparao para a Reunio Ministerial de Denver, os negociadores argentinos haviam chegado a receber instrues do prprio Presidente Menem para no coordenar posies com o Mercosul. A idia inicial da maioria dos participantes do exerccio era a de que cada um dos 34 pases negociaria por si, independentemente de sua afiliao a processos subregionais; tolerar-se-ia a formao de grupos, com geometria varivel e no-excludente, mas estava claro que, na viso norte-americana, a ALCA no seria uma negociao entre grupos de integrao. Para enfrentar essa tendncia surgiu a bandeira dos building blocks (isto , de que a ALCA seria um acordo entre blocos de integrao subreginoais, os quais preservariam sua identidade na rea hemisfrica), logo empunhada pelo Brasil, e que os demais pases do Mercosul, principalmente a Argentina, seguiram sem grande entusiasmo. O princpio da negociao entre grupos de integrao acabou por triunfar na Reunio Ministerial de Belo Horizonte, em maio de 1997, sob o
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conceito da coexistncia da ALCA com acordos bilaterais e subregionais. Nessa altura, a atitude bvia a ser adotada pelos scios do Mercosul seria a de demandar do Brasil, se este queria a todo custo preservar a identidade do agrupamento dentro da ALCA, que viabilizasse avanos decisivos do Mercosul rumo harmonizao de polticas macroeconmicas e das polticas de atrao de investimentos. Ocorreu, entretanto, que os scios no adotaram firmemente essa atitude. AArgentina no soube ou no quis, naquele momento, barganhar suas demandas quanto ao aprofundamento do Mercosul em reas de seu interesse contra o apoio tese, fundamentalmente brasileira, da necessidade de negociar em conjunto na ALCA (a situao seria bem diferente em 2003, como se ver). Aparentemente, a Argentina no se dispunha a utilizar a ALCA como alavanca para obter mais Mercosul porque, com Menem e Cavallo, aquele pas simplesmente no queria mais Mercosul.43 Ao mesmo tempo, no se sentiu com capital poltico suficiente para desgarrar-se do Mercosul pela via de uma adeso plena e individual ao projeto ALCA. No identificou nesse caminho, talvez, seus interesses econmicos fundamentais (apesar da retrica, tinha muito mais condies de aproveitar as oportunidades que o Mercosul lhe oferecia no mercado brasileiro do que a hipottica abertura do mercado norte-americano via ALCA). Em tese, o Mercosul poderia permanecer coeso e ao mesmo tempo permitir que seus pases negociassem individualmente na ALCA. Alis, at hoje negociam individualmente na OMC, sem que isso ameace diretamente a coeso do bloco. Entretanto, diante das realidades polticas do Mercosul e do continente, manter a atuao conjunta do agrupamento nas negociaes da ALCA era, do ponto de vista brasileiro, fundamental, por dois motivos. Primeiramente, como se viu acima, para garantir a prpria sobrevivncia do bloco contra as foras centrfugas internas que a atrao norte-americana realava. Em segundo lugar e essa razo foi-se mostrando cada vez mais vlida para que o Brasil pudesse ter uma caixa de ressonncia para suas posies na
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negociao hemisfrica, um terreno a partir do qual exercer poder de mobilizao contra um modelo de simples adeso s teses dos EUA. Essa lgica viria a predominar principalmente no perodo crtico 20032004, como se discutir mais abaixo. Em dezembro de 1995, em pleno perodo de discusso sobre o formato das negociaes da ALCA (building blocks contra huband-spokes, este ltimo o formato originalmente favorecido pelos norteamericanos, que implicaria negociaes individuais de cada um dos demais pases do continente com os EUA), o relacionamento do Mercosul com a Unio Europia subia mais um patamar, com a assinatura, em Madri ( margem do Conselho da UE), do AcordoQuadro Inter-Regional, que pretendia criar as bases para a negociao de um Acordo de Associao a ser formado por um pilar comercial (Acordo de Livre Comrcio), um pilar poltico (institucionalizando o dilogo poltico que, de todo modo, j existia) e um pilar de cooperao (tambm dando continuidade a atividades de cooperao j existentes).44 As altas expectativas despertadas pelo Acordo-Quadro comearam a frustrar-se quase no dia seguinte sua assinatura. Ficou claro que, para o incio de negociaes comerciais efetivas com o Mercosul, a UE necessitaria da difcil aprovao de um mandato negociador dos Estados Membros Comisso Europia. O lado europeu no parecia disposto a colocar esse tema em sua agenda to cedo. Entretanto, para o Mercosul, dentro da idia do paralelismo com a ALCA, a simples assinatura do Acordo-Quadro j bastava, naquele momento, como sinal poltico. Decidiu-se, para dar algum movimento ao processo Mercosul-UE espera da aprovao do mandato, que no parecia to urgente, trabalhar em conjunto em uma fotografia dos intercmbios45. Esse perodo do relacionamento com a UE foi, apesar do carter antes andino das atividades em andamento, importante para a formao do Mercosul como bloco negociador. O bloco comeou a habituar-se ao difcil trabalho de coordenao de posies e
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representao dessas posies nas negociaes externas. Passaram tambm a surgir diferenas de enfoque entre os scios: o Uruguai e, em menor medida, a Argentina, insistiam em forar a UE a mencionar, j nos trabalhos preparatrios, a disposio de negociar integralmente o setor agrcola no futuro ALC, enquanto o Brasil preferia evitar esse tipo de confronto, admitindo certa ambigidade nas posies europias, para no pr em risco o processo e sua funo de paralelismo com a ALCA. Notava-se que essa preocupao com o equilbrio estratgico das relaes econmicas era sobretudo brasileira, enquanto os demais pases percebiam a relao com a UE sob o ngulo das oportunidades especficas que se criariam para as exportaes agrcolas de um pequeno nmero de produtos. A ativao dos grupos negociadores da ALCA, a partir do final de 1998, aumentou o grau de interesse das instncias da Unio Europia pelo processo com o Mercosul. O conceito do paralelismo com a ALCA foi sempre o principal motivador da UE nas tratativas (mais precisamente, o receio de perder mercados para os EUA, a exemplo do que ocorrera no Mxico depois do NAFTA, era a isca que a Comisso bastante pr-ativa nessa poca em favor da abertura de negociaes apresentava aos Estados Membros para superar sua relutncia em negociar com um parceiro de grande pujana agrcola). O Mercosul sempre cuidou de alimentar esses receios europeus, como argumento para o lanamento das negociaes. A insistncia nesse sentido, contudo, talvez tenha sido contraproducente no longo prazo, pois o paralelismo ALCA-UE tornou-se quase um reflexo automtico, evitando que as partes pensassem o processo MercosulUE em funo de seus mritos (e de seus problemas) prprios, e praticamente condicionando-a ao que ocorresse na ALCA. Assim, ao degringolarem as negociaes hemisfricas a partir de 2003, tornouse extremamente difcil manter o interesse da UE nas tratativas com o Mercosul. Se estas nasceram para contrabalanar a ALCA e se no havia mais ALCA no horizonte, era inevitvel que o processo birregional
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entrasse em crise de identidade. Por outro lado, o capital poltico investido nesse processo ao longo dos anos de grande volume, e o simples abandono das negociaes Mercosul-UE seria lido como um enorme fracasso, com cujo custo nenhum dos dois lados deseja arcar. De todo modo, parece bastante claro que foi somente ao comearem a funcionar os grupos negociadores da ALCA, em 1998, que, como reao esperada, se intensificou o debate na UE sobre a aprovao de um mandato negociador com o Mercosul. O primeiro semestre de 1999 concentrou a discusso em torno do mandato da UE para as negociaes com o Mercosul. A aprovao do mandato, aps srias divergncias internas, foi possvel graas formao de uma coalizo de interesses entre: a) o Mercosul, em seu propsito de criar um contrapeso ALCA cujas negociaes se aceleravam (propsito sobretudo brasileiro, pois os demais pases viam na UE sobretudo as oportunidades de mercado); b) os setores europeus sensveis ao argumento do necessrio paralelismo, ou melhor, da precauo contra a perda de mercados que resultaria de uma ALCA sem um acordo UE-Mercosul, setores estes localizados sobretudo na Direo-Geral da Comisso Europia responsvel pelo relacionamento com a Amrica Latina (que assim valorizava seu papel dentro da instituio estmulo burocrtico interno que viria a perder-se com a transferncia da conduo das negociaes para a DG de Comrcio, para a qual a negociao com o Mercosul era apenas mais uma negociao, ainda que importante); c) a Alemanha, que exercia a Presidncia da UE na poca e desejava mostrar resultados com a abertura de negociaes com o Mercosul e tinha cacife poltico para tanto, embora tenha evitado antagonizar a Frana; e d) os setores empresariais europeus, principalmente alemes, interessados nas oportunidades de negcios no Mercosul, mobilizados graas ao Mercosur-European Union Business Forum (MEBF), instalado em fevereiro de 1999. A primeira Cpula ALC-UE no Rio criava um cenrio quase que necessrio para o lanamento das negociaes.46
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O mandato revelou-se problemtico, com o tempo, pois, na verdade, a Comisso passou a necessitar de minimandatos dos Estados Membros (geralmente no concedidos) para cada passo importante das negociaes agrcolas. De fato, o mandato negociador de 1999 no uma fast-track authority, que permitiria Comisso negociar um acordo com o Mercosul e, ao final do processo, submetlo aprovao dos Estados Membros. Antes, trata-se da simples autorizao para que a Comisso iniciasse as negociaes com o Mercosul, dentro de certos parmetros. No a eximia de vir consultar os Estados Membros (no mbito do Comit 11347) antes de cada reunio negociadora com o Mercosul, para anotar as demandas que deveria levar mesa e principalmente as sensibilidades e linhas que no poderia ultrapassar. O lanamento das negociaes coincidia com incio de um perodo de srias dificuldades internas para o Mercosul, aps a mudana do regime cambial brasileiro em janeiro de 1999. Aquele fato, provavelmente muito menos grave para a economia argentina do que ento se sups, perturbou contudo o delicado equilbrio interno na Argentina entre as correntes favorveis e contrrias ao Mercosul, e serviu de pretexto para que o Governo Menem, e depois De La Ra passassem a questionar a integrao sub-regional. Assim, os primeiros anos das negociaes Mercosul-UE (1999-2001) foram, ao mesmo tempo, um dos, seno o mais difcil perodo j vivido internamente pelo Mercosul. Isso explica, em grande parte, o fato de no ter havido nesse perodo praticamente nenhum avano concreto nas tratativas. Em 2000, a instncias do Brasil, lograva-se incluir, no bojo da Agenda de Relanamento do Mercosul, uma reafirmao do compromisso dos pases do bloco de conduzirem em conjunto suas negociaes comerciais com terceiros, sob a forma da Deciso 32/00 do Conselho do Mercado Comum (o texto completo da deciso figura no Anexo II). O fato de que fosse necessrio reafirmar, explicitandoo, o compromisso da negociao conjunta, j presente no Tratado de Assuno sob o conceito da poltica comercial comum, deixa claro
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que se estava diante de importantes foras centrfugas, estimuladas sobretudo pela ALCA.48 Nas negociaes hemisfricas, de fato, a unidade negociadora do Mercosul mantinha-se antes por inrcia do que por deciso poltica consciente. As negociaes davam-se sobretudo no plano tcnico e com perfil baixo, sem grandes discusses sobre os modelos bsicos do futuro acordo hemisfrico, o que facilitava o processo de coordenao do Mercosul. Se a essa poca houvessem surgido os debates sobre os fundamentos do processo ALCA, que caracterizariam o ano de 2003, teria sido dificlimo manter a unidade negociadora e, talvez, a prpria existncia do Mercosul. Ao mesmo tempo, a administrao Clinton, ento em sua fase final (1999-2000), j no parecia disposta a investir tantos esforos na conformao da ALCA e sobretudo, no cenrio eleitoral de 2000, no desejava antagonizar os lobbies agrcolas e trabalhistas internos que questionavam a negociao. O incio do Governo Bush tampouco chegou a definir uma linha de ao clara em relao ALCA (ou Amrica Latina em geral). Somente depois do 11 de setembro a poltica externa de Bush assumiu contornos definidos, e nela a vertente latinoamericana concentrava-se na intensificao dos laos comerciais, como forma de garantir e expandir a influncia norte-americana nessa regio, ajudando a mant-la como a menos problemtica do mundo para os EUA, dentro da prioridade bsica do combate ao terrorismo. Na viso de muitos, os EUA esqueciam a Amrica Latina depois do 11 de setembro. A esse respeito, interessante observar que o desejo de muitos pases e correntes de opinio pblica latino-americanos em relao aos EUA parece ser justamente o de chamar a ateno dos Estados Unidos e provoc-los a aumentar seu envolvimento na Amrica Latina, mesmo que esse envolvimento venha em detrimento da autonomia de poltica econmica e de poltica externa dos pases da regio.49 A inflexo da poltica externa norte-americana para a Amrica Latina coincidiu com a crise argentina do final de 2001, a queda de De
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La Ra e a ascenso do Governo Duhalde, que inverteram para positivo o sinal da atitude argentina frente ao Mercosul. A redefinio das estratgias de insero da Argentina no Mercosul (e no mundo) deveria esperar o Governo Kirchner, eleito em maio de 2003, mas j no incio de 2002 ficava claro que a integrao sub-regional voltava a ser um dos eixos fundamentais da poltica argentina, sepultando as srias ameaas de ruptura do perodo anterior. Desse modo, no perodo 1999-2001 o Mercosul escapou ameaa de ruptura interna representada pela ALCA.50 Em 2002 reconsolidou-se como bloco (ao menos na viso poltica dos dirigentes, pois os problemas histricos de funcionamento da Unio Aduaneira permaneciam mas no caso a viso poltica o fator determinante). E em 2003 partiu para a ofensiva: tratava-se agora no mais de sobreviver ALCA, de maneira reativa, mas de mudar o curso da ALCA, num enorme esforo diplomtico que viria a ser determinante na evoluo das discusses hemisfricas. inevitvel essa percepo de que os dados da equao se inverteram e de que o Mercosul, aps escapar de ser destrudo pela ALCA, veio ele prprio a destru-la. Parece bvio que o ponto de partida dessa contra-ofensiva se encontra na ascenso do Governo Lula. O novo Governo modifica o paradigma da poltica externa brasileira. O paradigma anterior, seguido pelo menos desde 1990, mas talvez desde 1979, era o da tentativa de reduzir as vulnerabilidades do pas em perodo de progressiva consolidao democrtica e de tumulto econmico seguido de penosa estabilizao, situaes internas que reduziam nossa capacidade de atuao externa e exigiam que esta se concentrasse, principalmente nos anos 90, na busca de credibilidade. No se pretende aqui contestar esse modelo. Antes, afigura-se ele um longo perodo (decadente nos anos 80, ascendente nos 90) necessrio para viabilizar o paradigma posterior. A credibilidade buscada foi em grande parte conseguida: o inquestionvel amadurecimento democrtico e a sade econmica puderam traduzir-se em recuperao de prestgio e capacidade legtima de atuao global. Ademais, esse paradigma nunca
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abandonou as intenes de projeo global mais assertivas de pocas anteriores. Por isso mesmo, a ALCA sempre fora um problema, desde sua gestao como Iniciativa para as Amricas e principalmente desde a Cpula de Miami: sabia-se que a ALCA poderia inviabilizar o Mercosul e, mesmo que no o fizesse, privaria a poltica externa brasileira de um campo de atuao decisivo, o da integrao sul-americana, acuandonos em uma posio perifrica dentro do continente e sub-perifrica no mundo. O prprio conceito do paralelismo ALCA-UE nasceu, como se viu, durante a vigncia desse paradigma. O novo paradigma, surgido com o Governo Lula, poderia ser definido, segundo Maria Regina Soares de Lima, como uma nova concepo na qual o Brasil pretendia tornar-se um system-affecting state.51 No por acaso a prioridade sul-americana e o reforo do Mercosul aparece desde o primeiro dia como o principal elemento desse paradigma: o Brasil percebia no ter capacidade de sozinho afetar o sistema, ou seja, colocar-se como ator global, necessitando para tanto contar com o espao sul-americano (cuja tentativa de organizao, alis, tambm data do paradigma anterior, com a Cpula de Braslia, em agosto/setembro de 2000; o que diferencia o novo paradigma a centralidade inquestionvel da Amrica do Sul) e notadamente com o Mercosul como instrumento de atuao internacional.52 A ALCA, concebida nos moldes pretendidos pelos EUA, colocaria para sempre a Amrica do Sul fora do alcance do Brasil e, na melhor das hipteses, congelaria o Mercosul como um pacto comercial de relevncia limitada, inviabilizando-o como processo de integrao em expanso e instrumento de ao global. Assim, dentro do conceito de systemaffecting state, o primeiro sistema a afetar era a ALCA. No se pretende aqui acompanhar todo o desenrolar do processo que, entre janeiro de 2003 e junho de 2004, veio a inviabilizar a concretizao de uma rea hemisfrica. Importa ressaltar, contudo, que a efetivao das posies brasileiras nesse processo no teria sido possvel sem o Mercosul. Este bloco regional muitas vezes injustamente considerado, ainda hoje, um estorvo capacidade
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brasileira (ou argentina, uruguaia, paraguaia, conforme o caso) de negociar acordos comerciais vantajosos foi o instrumento fundamental para que o Brasil se defendesse de uma das mais srias ameaas sua capacidade de ao internacional e por fim a eliminasse. O Brasil sozinho poderia retirar-se da ALCA, mas no redirecion-la. Ao contrrio, um opt-out brasileiro a teria acelerado, consolidando a hegemonia econmica norte-americana em todo o resto do continente inclusive, quase certo, nos demais pases do Mercosul deixando o Brasil sem espao de atuao regional: ou seja, traria os malefcios da ALCA sem os (discutveis) benefcios comerciais de acesso ao mercado norte-americano. A tarefa de mudar os rumos da ALCA (ou seja, de direcionla para o formato de uma rede de acordos bilaterais limitados a acesso a mercados, algo completamente distinto do projeto original norteamericano) exigia a atuao do Mercosul, percebida como mais legtima do que a atuao de um pas individual, e portanto mais favorvel ao propsito, que se concretizou, de introduzir novos conceitos, propostas polmicas, de questionar os fundamentos do exerccio, de formar parcerias ainda que pontuais com outros participantes. A legitimidade provinha no s do fato de que, com o Mercosul, tratava-se de quatro e no j de apenas um pas, mas tambm de que as posies eram defendidas por um processo de integrao, um dos building blocks na concepo de 1997, com interesses sistmicos na preservao da possibilidade das integraes sub-regionais (CAN, CARICOM, SICA, embora estes nem sempre parecessem querer preservar-se como blocos autnomos). O Mercosul no s defendia seus interesses como tambm, de alguma forma, conseguia suscitar interesses caribenhos, andinos (ou ao menos venezuelanos, bolivianos) contra o modelo anteriormente inquestionvel de processo hemisfrico: esse esforo ficou longe de criar uma coalizo mais ampla do que o Mercosul em torno das teses brasileiras, mas foi suficiente para gerar novas geometrias que enfraqueciam o projeto norte-americano de ALCA.
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Esse perodo foi um teste decisivo para a nova parceria argentino-brasileira. Desde o primeiro momento da nova atitude negociadora diante da ALCA, a Argentina (ainda nos ltimos meses do Governo Duhalde) aderiu ao cerne das posies e do enfoque brasileiro embora sempre cuidando de reservar espaos para questionamentos e barganhas. Uma das primeiras comprovaes dessa adeso deu-se com a deciso argentina de acompanhar o Brasil na no-apresentao das ofertas iniciais em servios, em fevereiro de 2003 fato simblico, que tambm marcava o incio de divergncias com o Uruguai, que na ocasio, ao lado do Paraguai, optou por apresentar individualmente sua oferta.53 Com efeito, se certo que sem o Mercosul no teria sido possvel mudar o curso da negociao hemisfrica, sem a estreita parceria com a Argentina teria sido, obviamente, impossvel mover o Mercosul e transform-lo em instrumento de ao combativa. A confirmao de que o Mercosul , essencialmente, o eixo BrasilArgentina nunca foi talvez to visvel. Essa parceria necessitava ser consolidada a cada semana, quase a cada dia. Nasceu o instrumento das instrues conjuntas s delegaes brasileira e argentina nos principais foros negociadores (instrumento que pode parecer uma obviedade para um bloco que atua em conjunto, mas que nada tinha de bvio naquela fase), necessrias inclusive porque os nveis tcnicos da burocracia argentina nem sempre pareciam muito dispostos a seguir as orientaes das suas chefias, linhas sabidamente inspiradas pelo Brasil e muitas vezes criticadas pelos negociadores argentinos de hierarquia inferior como absurdas, constrangedoras, tecnicamente indefensveis, ideolgicas54 (fato que, alis, indica fortemente a inconvenincia de que, no Mercosul, as negociaes comerciais sejam consideradas um assunto puramente tcnico). Os anos de 2003 e 2004, enquanto viam aumentar os problemas envolvidos na negociao da ALCA, foram o perodo, at aqui, de mais intenso esforo para concluir as negociaes MercosulUnio Europia. medida em que aumentavam as presses envolvidas
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nos trabalhos da ALCA, parecia de fato necessrio, do ponto de vista do Mercosul, aumentar a contrapresso representada pelo processo birregional, no tanto em busca de seu efeito dissuasrio, conforme a concepo original, mas sobretudo para demonstrar aos pblicos interno e externo que o Mercosul era um bloco negociador ativo e empenhado em concluir instrumentos comerciais importantes, e no um destruidor de acordos ou um grupo wont do, (o USTR Zoellick referiu-se, depois de Cancn, aos pases do G-20 como wont do countries, por oposio aos pases desenvolvidos e aos PEDs simpticos s posies destes, que denominou can do countries).55 A UE por sua vez, j se dissociava das teses do paralelismo. A negociao com o Mercosul passara a ser vista pelos europeus desvinculada de qualquer tica estratgica se que alguma vez fora realmente percebida assim e, jogada mquina da Direo-Geral de Comrcio da Comisso, tornava-se a simples busca de um acordo barato. O raciocnio europeu indicava que o Mercosul era o principal demandante de um acordo birregional, o qual o reforaria como bloco e lhe daria maior credibilidade: tratava-se, ento, para a UE, de testar o quanto era possvel obter do Mercosul em troca de uma limitadssima abertura agrcola e do prestgio associado ao futuro acordo. A UE calculava tambm que o acordo refrearia as demandas agrcolas do Mercosul na Rodada de Doha ento em pleno andamento, e at mesmo levaria o bloco a colaborar com a UE na defesa de resultados modestos em agricultura no plano multilateral, para evitar que as preferncias birregionais fossem corrodas por concesses erga omnes na OMC. Esse perodo exigiu um igualmente intenso esforo de coordenao intra-Mercosul, que por vezes ainda tomava a forma de uma espcie de mini-negociao Mercosul-UE no interior do bloco, com os demais scios demandando do Brasil um permanente incremento das ofertas de servios e investimentos (que constituam, na prtica, ofertas brasileiras, tanto pelo tamanho do mercado quanto pelas complexidades legislativas envolvidas na consolidao da abertura do mercado brasileiro), para viabilizar melhoras das ofertas europias.
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Mesmo se as melhoras europias acabavam no se materializando, seno acompanhadas por condicionalidades que anulavam as quotas oferecidas, os scios continuavam ecoando para o Brasil as demandas da UE. poca, pelo menos at meados de 2004, a nova poltica de reindustrializao argentina ainda no se firmara, e aquele pas no apresentava as preocupaes defensivas que viriam a obstaculizar o acordo logo em seguida. A reviravolta argentina se deu justamente quando da apresentao da ltima oferta de desgravao tarifria por parte do Mercosul, em setembro de 2004, quando a Argentina leva o bloco a substituir o oferecimento de desgravao dos itens do setor automotivo em 10 anos por uma desgravao em 18 anos. Esse retrocesso serviu aos europeus de pretexto para apresentarem uma verso muito piorada de sua anterior oferta de quotas agrcolas (j no to atraente), contribuindo para inviabilizar o fechamento do acordo no prazo previsto, outubro do mesmo ano. No parece provvel que o acordo pudesse haver sido concludo nessa oportunidade na ausncia do retrocesso do Mercosul no setor automotivo a instncias da Argentina. A UE vinculava claramente qualquer incremento nas concesses agrcolas ao Mercosul a uma definio dos rumos da Rodada de Doha, ou seja, necessitava saber o quanto teria que conceder no plano multilateral, em termos de quotas de acesso dos principais produtos agrcolas, para estabelecer o que poderia conceder ao Mercosul. Assim, somente aceitando o acesso agrcola muito limitado oferecido pela UE em meados de 2004 teria podido o Mercosul viabilizar o acordo, independentemente do que ocorresse com o setor automobilstico. Desde ento, a Argentina assumiu posio dura no sentido da reviso dos parmetros negociadores com a UE, advogando um tratamento diferenciado em favor do Mercosul, a seu ver ausente das propostas negociadoras que se encontravam sobre a mesa. As negociaes Mercosul-UE, de toda forma, viam-se na prtica interrompidas e, apesar das vrias tentativas de retomada dos trabalhos, inspiradas principalmente pelo Mercosul, assim permanecem
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at hoje, em meados de 2007, ainda espera de uma definio dos rumos da Rodada multilateral. Ao paralelismo com a ALCA substituiuse o paralelismo com Doha como vetor condicionante das negociaes birregionais, demonstrando-se assim a dificuldade em conceber o processo Mercosul-UE a partir de uma dinmica prpria. As negociaes da ALCA, claramente inviveis desde o incio de 2004 e interrompidas em fins do primeiro semestre daquele ano, deixavam um espao vazio no relacionamento externo do Mercosul, justamente aquele reservado relao com os Estados Unidos. Buscando alternativas para preencher esse espao e tentar a definio do relacionamento 4+1 em novas bases, o Brasil procurou explorar junto s autoridades norte-americanas, j no segundo semestre de 2004 e primeiro semestre de 2005, a idia de uma negociao bilateral Mercosul-EUA concentrada em acesso a mercados em bens, servios e investimentos. Deixava-se assim claro que o posicionamento do Mercosul na ALCA no era uma rejeio aos Estados Unidos, mas a uma certa concepo do projeto hemisfrico, e que o bloco no tinha problema com a liberalizao clssica de bens nem com a consolidao das condies de acesso para investidores, mas no desejava o aparato de regras ao estilo do NAFTA. Os EUA nunca responderam a esse tipo de iniciativa, nem mostraram interesse em dialogar com o Mercosul em novas bases o que claramente indica que seus propsitos nas negociaes comerciais no residiam propriamente no comrcio, e sim na criao de um arcabouo normativo de proteo s transnacionais. O mesmo tipo de movimento foi tentado pelo Mercosul junto ao Canad, que mostrou-se mais receptivo. Entre fins de 2004 e incio de 2005, o Canad aceitou dialogar com o Mercosul no formato 4+1, no incio insistindo em que esse exerccio se dava no contexto da ALCA, mas a seguir aceitando conversaes exploratrias para um ALC com o Mercosul sem especificao sobre seu enquadramento ou no em um projeto hemisfrico. Nos papis que se chegaram a intercambiar, o lado canadense deixava clara sua inclinao por um acordo ao estilo NAFTA, centrado em regras, mas no seria
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impossvel que a continuao dos trabalhos houvesse permitido uma evoluo no sentido de um acordo de acesso. Os contatos, contudo, foram bruscamente interrompidos por deciso do Governo canadense, talvez em parte por receio de desgostar os EUA e em parte pela inteno de no antagonizar os lobbies agrcolas internos. Alm da crise da ALCA e da reta final frustrada das negociaes Mercosul-UE, o perodo 2003-2004 assistia tambm abertura de uma nova vertente para o Mercosul como bloco negociador: a dos processos de negociao e dilogo com outros pases ou grupos de pases em desenvolvimento. Desde o surgimento do bloco em 1991 o relacionamento extra-regional constitura-se quase que exclusivamente em torno do eixo Norte-Sul, dentro do paralelismo ALCA-UE. Essa concentrao parecia natural, por trataremse dos dois maiores mercados para as exportaes do Mercosul, mas nunca houve verdadeiramente uma opo do Mercosul por tal eixo negociador. A negociao na ALCA foi basicamente imposta, pelo peso da iniciativa norte-americana, e o processo Mercosul-UE foi uma tentativa das duas partes de responder quela iniciativa, dentro de uma concepo estratgica (que remonta ao Sculo XIX) de equilbrio de poder norte-americano e europeu na Amrica Latina. Ou seja, nunca houve um momento em que os lderes do Mercosul sentaram-se em torno de uma mesa e, deliberando friamente, decidiram: vamos negociar com nossos dois maiores mercados e maiores parceiros econmicos. Essas negociaes surgiram e evoluram em meio s complexas contingncias da formao do Mercosul, da globalizao, da poltica exterior norte-americana e dos ensaios de poltica exterior europia. Nelas, a preocupao bsica do Mercosul no foi a de abrir mercados para suas exportaes nem de atrair investimentos, mas antes de mais nada de sobreviver como sistema de integrao, e logo a seguir de preservar algum espao de atuao na regio sul-americana e no mundo. A negociao da ALCA era a negociao de um acordo indesejvel, pois destruiria o Mercosul ou o tornaria irrelevante. A
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negociao Mercosul-UE era um processo acessrio destinado a ajudar a evitar que se concretizasse a ALCA. A no-concluso de ambas (apesar de haver sido, principalmente no caso da ALCA, um resultado favorvel ao Mercosul como projeto de integrao regional com vocao expansiva), colocou no Mercosul, por parte de algumas correntes de opinio, a pecha de ineficincia negociadora (quanto na verdade a ALCA provou justamente o contrrio).56 Apesar de no se haverem concludo, ou talvez exatamente por isso, foram essas duas negociaes que, indiscutivelmente, transformaram o Mercosul em um ator internacional, e o capacitaram para abrir novas frentes de negociao, desta vez muito mais buscadas e escolhidas pelo bloco do que impostas pelas circunstncias. Para explicar a ampla diversificao das relaes extra-regionais do Mercosul que se verificaria nos anos posteriores, os seguintes principais fatores concorrem: a) A lgica da aproximao Sul-Sul adotada pela poltica externa brasileira desde o incio do Governo Lula (era natural que, buscando proporcionar uma vertente comercial a esse processo, o Brasil tomasse a iniciativa de propor a abertura de novas frentes negociadoras do Mercosul com o mundo em desenvolvimento e com outros parceiros menos tradicionais). b) Ligado ao fator anterior, o surgimento de importantes iniciativas polticas especficas logo convocadas a desdobrarse na esfera comercial (IBAS, Cpula ASPA). c) O amadurecimento do Mercosul e sua crescente credibilidade perante os interlocutores externos, atraindo o interesse de vrios pases e blocos. d) A atratividade econmica do Mercosul, como bloco de tamanho considervel, com um grau de proteo relativamente alto no setor industrial e importante destino de investimentos.
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e) A prpria interrupo das negociaes hemisfricas e desacelerao do processo Mercosul-UE, liberando capacidades negociadoras para outras frentes ou, visto de outra forma, gerando a necessidade de utilizar em outras frentes essas capacidades tornadas ociosas, para continuar justificando a existncia do Mercosul como bloco negociador. f) A corrida internacional rumo aos acordos bilaterais, fazendo com que os pases e blocos que no negociam vrios deles se sintam atrasados em relao aos demais. O quadro das negociaes, instrumentos, propostas e processos de dilogo do Mercosul com parceiros extra-regionais veio a cobrir praticamente todos os pases e grupos significativos do mundo, como se v resumidamente a seguir (o quadro completo dos processos de negociao e dilogo extra-regionais do Mercosul figura como Anexo III):57 Amrica do Norte: O Mercosul props, tanto aos EUA quanto ao Canad, em diferentes momentos, inciar negociaes comerciais no formato 4+1. Europa: Alm das negociaes com a UE, o Mercosul tem processos de dilogo com a Rssia e com a EFTA (Sua, Noruega, Islndia e Liechtenstein), alm de haver recebido uma proposta da Turquia para a negociao de um ALC. Mundo rabe e oriente mdio: Alm do ALC MercosulIsrael, firmado em dezembro de 2007, e do ALC MercosulCCG, ainda em processo de negociao, o bloco tem acordos-quadro com o Marrocos e o Egito, visando a futuras negociaes, e j recebeu propostas de negociao por parte do Lbano, da Autoridade Palestina e do Ir. frica Sub-Saariana: Esto em curso negociaes para ampliar o Acordo de Preferncias Tarifrias com a SACU; aventou-se a negociao de um ALC com os pases da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa.
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sia-Pacfico: Assinou-se Acordo de Preferncias Tarifrias com a ndia e instrumento similar est em negociao com o Paquisto. O Mercosul mantm mecanismos de dilogo econmico-comercial, de diferentes modalidades, com a China, o Japo, a ASEAN, a Coria do Sul, Cingapura e a CER (Austrlia e Nova Zelndia).
Esse conjunto inclui, como se observa, diferentes categorias de processos: acordos firmados; acordos em parte firmados mas pendentes de negociaes complementares; negociaes em andamento; negociaes a serem iniciadas com base em AcordosQuadro j firmados; processos de dilogo efetivados com alguma regularidade; processos de dilogo de natureza mais vaga; propostas de abertura de novos processos, ainda no respondidas; e apenas um acordo assinado (Mercosul-Israel). Verifica-se que alguns processos de dilogo foram lanados h muito tempo, mas perderam o dinamismo ou no chegaram a conduzir a negociaes efetivas, enquanto outros processos mais recentes adquiriram maior pujana. As vrias linhas de relacionamento tambm diferem quanto ao lado a que coube a iniciativa de cada um: os principais processos e idias de negociao nascidos de iniciativas do Mercosul seriam aqueles com os EUA e Canad; CCG, Egito e Marrocos; ndia, SACU e o projeto trilateral Mercosul-SACU-ndia. Alm disso, a negociao Mercosul-UE nasceu de uma iniciativa conjunta com grande engajamento do Mercosul. As demais linhas partiram de iniciativas das contrapartes externas ou de iniciativas conjuntas nas quais o empenho do Mercosul no se mostrou de maneira to ntida. Observa-se, assim, que o desenho atual do relacionamento extra-regional do Mercosul, em sua vertente pr-ativa, corresponde essencialmente a concepes brasileiras. De fato, trata-se: no caso dos EUA e Canad, de encontrar um sucedneo para as negociaes da ALCA com os nicos parceiros importantes do continente no cobertos pelo quadro de
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negociao extra-ALCA do Mercosul nas Amricas; um movimento destinado a contrapor-se s crticas de que, sem a ALCA, o Mercosul perde qualquer perspectiva de acesso preferencial aos mercados norte-americano e canadense crticas dirigidas a uma estratgia negociadora hemisfrica essencialmente inspirada pelo Brasil, e que demandam uma resposta sobretudo brasileira; no caso dos pases rabes, de contribuir para implementar concretamente, no plano comercial, objetivos da Cpula ASPA, iniciativa do Brasil; no que se refere ndia, SACU e ao projeto trilateral, de buscar um caminho negociador tornado possvel pela iniciativa brasileira do IBAS e chamado a reforar essa mesma iniciativa; quanto ao CPLP, da preocupao brasileira em fazer um movimento em direo aos LDCs mais permeveis influncia brasileira.
De todo modo, o conjunto de iniciativas acima elencadas mostra que o Mercosul permanece na situao contraditria de um bloco negociador muito ativo e muito requisitado que, no entanto, ainda no possui um conjunto de acordos comerciais importantes com parceiros extra-regionais. Embora a sobrevivncia do bloco j no esteja diretamente em jogo nas negociaes extra-regionais, como esteve na ALCA, sua eficincia ou ineficincia como instrumento de insero internacional pode ser um fator determinante de suas possibilidades de fortalecimento e ampliao no logo prazo.
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CAPTULO 3
AS
NEGOCIAES EXTRA-REGIONAIS
E A AGENDA INTERNA DO
MERCOSUL
CAPTULO 3
As negociaes extra-regionais fazem parte do processo de integrao do Mercosul, e desse modo sofrem intensa influncia da agenda negociadora intra-bloco e a influenciam tambm de maneira marcante. Uma das aparentes debilidades, mas talvez uma das razes da sobrevivncia do Mercosul, o fato de que se trata de um processo em permanente discusso. Desde 26 de maro de 1991 no se ter passado um dia sem que algum questionasse os fundamentos, os objetivos ou o formato do Mercosul, para no dizer sua prpria existncia. As negociaes externas no so, portanto, o exerccio calmo e ponderando de uma entidade bem resolvida, mas a manifestao de uma realidade em permanente mutao e auto-crtica, em que novos equilbrios so buscados, perdidos e reencontrados continuamente. Essas negociaes podem assumir um significado distinto para o conjunto do Mercosul conforme o momento em que sejam consideradas. No Captulo 2, examinou-se um pouco dessa natureza cambiante das negociaes extra-regionais diante da evoluo interna do bloco. Trata-se agora de realizar um corte sincrnico nesse Mercosul visto como work in progress e buscar identificar, diante da agenda atual do processo de integrao (junho de 2007), o que representam as negociaes extra-regionais. Dentro da mirade de assuntos em considerao nas vrias instncias do Mercosul, podemos identificar os seguintes como os principais temas genricos, cobrindo cada um deles vrios aspectos mais especficos: a complementao dos mecanismos da Unio Aduaneira; a questo das assimetrias;
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