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AUDITORA GENERAL DE LA NACIN

Contenido
1- Objeto .................................................................................................................................................................................. 2 2- Alcance ................................................................................................................................................................................ 3 2.1-Procedimientos aplicados ................................................................................................................................................. 8 2.2- Limitaciones al alcance.................................................................................................................................................. 11 2.3- Colaboracin de los entes consultados .......................................................................................................................... 12 2.4- Demoras registradas en el acceso a la documentacin ................................................................................................. 13 3-Aclaraciones Previas ........................................................................................................................................................... 15 3.1-Descripcin General ....................................................................................................................................................... 15 3.2-Mdulo Legal .................................................................................................................................................................. 19 3.3- Mdulo Tcnico ............................................................................................................................................................. 43 3.4-Mdulo Gestin .............................................................................................................................................................. 57 4-Observaciones...................................................................................................................................................................... 88 4.1- Observaciones del Mdulo Legal ................................................................................................................................... 88 4.1.1- Observaciones generales ...................................................................................................................................... 88 4.1.2- Observaciones especficas .................................................................................................................................. 120 4.2- Observaciones del Mdulo Tcnico ............................................................................................................................. 132 4.2.1- Observaciones generales .................................................................................................................................... 132 4.2.2- Observaciones especficas .................................................................................................................................. 149 4.3- Observaciones Mdulo Gestin ................................................................................................................................... 156 4.3.1 - Observaciones Generales ................................................................................................................................... 156 4.3.2 - Observaciones Especficas ................................................................................................................................. 168 4.3.3- Observaciones resultantes del anlisis del flujo de fondos ................................................................................... 172 4.3.4- Observaciones sobre los procedimientos de adjudicacin, escritura, hipoteca y recupero de cuotas ................... 178 5- Anlisis del descargo ..................................................................................................................................................... 185 6-Recomendaciones.............................................................................................................................................................. 186 7- Conclusiones..................................................................................................................................................................... 195

GERENCIA DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES


DEPARTAMENTO DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS A MUNCIPIOS, CABA Y SECTOR PRIVADO

INFORME DE AUDITORA FUNDACIN MADRES DE PLAZA DE MAYO - MISION SUEOS COMPARTIDOS GESTIN TRANSFERENCIAS -

Seor Ministro de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios Arq. Julio De Vido

En uso de las facultades conferidas por el artculo 118 de la Ley 24.156 la AUDITORA GENERAL DE LA NACIN procedi a efectuar un examen de la gestin de los fondos pblicos que fueran destinados a obras desarrolladas en el marco del Programa Misin Sueos Compartidos de la Fundacin Madres de Plaza de Mayo.

1- Objeto Evaluar la asignacin, gestin y aplicacin de los fondos pblicos nacionales transferidos o abonados en forma directa o a travs de otras jurisdicciones (provinciales o municipales) a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo, particularmente los destinados al Programa Sueos Compartidos, para la construccin de viviendas, obras pblicas de inters social, infraestructura y equipamiento, adquisicin de muebles y todo otro objeto del programa mencionado en el que la citada Fundacin tuvo participacin por s, por terceros o asociada a terceros. Perodo a auditar: Ejercicio 2005 al primer cuatrimestre de 2011 inclusive1.

Resulta oportuno consignar que el relevamiento se ha ajustado a lo establecido por la Oficina de Actuaciones Colegiadas OAC - AGN, en su Memorando 551/06 el cual indica que el perodo a auditar, en las auditoras de gestin, deber abarcar hasta el mes inmediato anterior al de la fecha de iniciacin efectiva de los trabajos, la cual se produjo en el 01/10/2011. Asimismo, en los casos que as lo ameritaban, se estim oportuno sealar el estado de situacin al momento del cierre de las tareas.

2- Alcance El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditora Externa de la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por Resolucin N 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artculo 119, inciso d) de la Ley 24.156. En funcin del objeto de auditora, con el propsito de obtener conclusiones que tuviesen suficiente nivel de certeza y pudiesen ser generalizables al conjunto, respecto del total de obras financiadas con fondos nacionales en los que la Fundacin Madres de Plaza de Mayo, a travs del Programa Misin Sueos Compartidos, tuvo participacin por s, por terceros o asociada a terceros, se trabaj con una muestra integrada por seis obras seleccionadas por la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas del Congreso Nacional (CPMRC) a la que se le sumaron cuatro obras ms:
Cuadro N 1

Obras seleccionadas por la CPMRC Ezeiza Tigre Barrio El Garrote Rosario Barrio Travesa (Toba) Presidencia Roque Senz Pea Santa Sylvina

Obras sumadas por la AGN La Rubita Barrio del Carmen (Pacar) Barrio Don Bosco Etapa I y II

CABA Castaares

CABA Villa 15
Fuente: Elaboracin propia.

Para definir el conjunto de casos a relevar se consideraron inicialmente dos variables que caracterizaron el universo auditado: la cantidad de convenios suscriptos y los metros cuadrados convenidos, segn la jurisdiccin en la cual se ejecutaron las obras, pero al no haber una correlacin entre ambas variables fue necesario contemplar adems otros factores tales como la etapa en que se convino la obra y caractersticas de la Unidad Ejecutora Local, combinadas con una afectacin eficiente de los recursos materiales y humanos asignados para llevar a cabo la tarea de auditora.

Por ejemplo, como se muestra en el cuadro N 1, la Jurisdiccin CABA pese a ubicarse como la segunda jurisdiccin que registra la mayor cantidad de metros cuadrados a construir, los concentra en dos convenios, en cambio en el caso del Chaco, los metros cuadrados se distribuyen en una mayor cantidad de convenios. En relacin a las etapas en que se ejecutaron las obras se distinguieron dos perodos en funcin de cul fue la Unidad Ejecutora Nacional: Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda Subsecretara de Obras Pblicas. Respecto a la Unidad Ejecutora Local, debe tenerse en cuenta que en el caso de las obras localizadas en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Ro Negro los convenios fueron suscriptos entre el Gobierno Nacional y diferentes Municipios, por lo que no tuvieron injerencia los Gobiernos Provinciales. Diferente es el caso de Chaco, Santiago del Estero y Misiones donde los convenios fueron suscriptos por cada Gobierno Provincial. Adems, por su carcter de Ciudad Autnoma, las obras desarrolladas en CABA tienen sus particularidades. A continuacin se muestran por jurisdiccin la cantidad de convenios suscriptos con los metros cuadrados y la cantidad de viviendas convenidas a fin de facilitar la percepcin de la magnitud de cada obra.
Cuadro N 2
Jurisdiccin Convenios suscriptos Cantidad Buenos Aires Chaco CABA Santa Fe Santiago del Estero Misiones Ro Negro Total
(1)
(2)

Metros cuadrados convenidos Cantidad 111.300 88.407 90.059 33.638 63.369 4.542 7.774 399.089 % 27,89 22,15 22,57 8,43 15,88 1,14 1,95 100,00

Viviendas convenidas Cantidad 1.303 1.228 991 500 444 156 135 4.757 %

(1)

% 30,56 33,33 8,33 2,78 11,11 5,56 8,33 100

11 12 3 1 4 2 3 36

27,39 25,81 20,83 10,51 9,33 3,28 2,84 100,00

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la SOP.

La variacin en la relacin metros cuadrados / cantidad de viviendas convenidas se debe a las diferentes tipologas de viviendas utilizadas. (2) En la obra de santa Fe se Convino ejecutar 500 viviendas en dos etapas, siendo la primera de 256.

Grfico N 1

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la SOP.

En el siguiente cuadro se muestra la relacin entre el total de viviendas convenidas en el marco del Programa Misin Sueos Compartidos por el Gobierno Nacional y las diferentes jurisdicciones y las seleccionadas.
Cuadro N 3
Jurisdiccin Localidad Obra Total

Viviendas
Seleccionadas

Seleccionadas / Jurisdiccin (En %)

Buenos Aires

Almirante Brown Ezeiza

Santiago Santa Ro Misiones del Estero Fe Negro

Ministro Rivadavia Ezeiza Barrio Cina-Cina Tigre Barrio El Garrote Barrio San Pablo Subtotal Buenos Aires Castaares Villa Cartn Viila 20 Villa 20 Villa 15 Villa 15 Subtotal CABA Avia Terai Avia Terai La Rubita La Rubita Los Frentones Los Frentones P.R. Senz Pea P.R. Senz Pea Resistencia Villa Rubita Santa Sylvina Santa Sylvina Villa Bermejito Villa Bermejito Villa Berthet Villa Berthet Subtotal Chaco Colonia San Isidro Colonia San Isidro Colonia San Isidro (2 Etapa) Subtotal Misiones Bariloche Rosario Barrio 10 De Diciembre Subtotal Ro Negro Barrio Travesia Subtotal Santa Fe Barrio Don Bosco (1 Etapa) Santiago del Barrio Don Bosco (2 Etapa) Estero Villa Del Carmen (Pacar) Subtotal Santiago del Estero Total general

326 84 305 288 300 1303 780 43 168 991 108 102 104 148 500 86 80 100 1228 50 106 156 135 135 500 500 232 144 68 444 4.757

84 288 372 780 168 948 148 500 86 734 256 256 232 144 68 444 2.754 51,20 59,77 95,66 28,55

Chaco

CABA

100,00 57,89

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la SOP.

En trminos de fondos nacionales destinados al desarrollo de las obras del Programa Misin Sueos Compartidos, segn surge de la documentacin aportada por la SOP y la relevada en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 8, Secretara N16, a continuacin se expone el detalle de los importes de los convenios relevados y su relacin respecto del total de fondos convenidos.
Cuadro N 4- Total de importes comprometidos por el Gobierno Nacional Concepto Hospitales y Centros Sanitarios Viviendas y mejoramientos Total Monto convenido $ 68.108.130,00 $ 1.227.110.837,00 $ 1.295.218.967,00 % 5,26 94,74 100,00

Fuente: documentacin relevada en la SOP y en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 8, Secretara N16.

Cuadro N 5- Importes de los Convenios relevados Convenio


CABA Castaares (Convenio original + ampliacin) CABA - Villa 15 Ezeiza Chaco- La Rubita 500 viviendas (Convenio addendado + Infraestructura y obras complementarias) Santa Sylvina 86 viviendas P.R Senz Pea 148 viviendas Tigre - El Garrote 288 viviendas Rosario - Barrio Toba 500 viviendas SDE - Villa del Carmen SDE - Barrio Don Bosco 1 Etapa SDE - Barrio Don Bosco 2 Etapa Total
Fuente: Documentacin aportada por la SOP.

Monto
$ 193.064.500,98 $ 57.784.632,00 $25.825.200,18 $ 127.036.575,35 $ 36.567.104,36 $ 39.351.751,64 $ 47.163.707,00 $ 104.276.987,22 $ 7.551.427,20 $ 80.634.521,80 $ 60.053.679,59 $ 779.310.087,32

Cuadro N 6-Relacin entre importes comprometidos y relevados Concepto Monto convenido


68.108.130,00 1.227.110.837,00 1.295.218.967,00

Monto convenido Monto total seleccionado convenido / seleccionado


$ 779.310.087,32 $ 779.310.087,32 63,51% 60,17%

Hospitales y Centros Sanitarios Viviendas y mejoramientos Total

Fuente: documentacin relevada en la SOP y en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 8, Secretara N16.

Considerando lo efectivamente transferido, la relacin entre los montos pagados y relevados es la siguiente:
Cuadro N 7 Convenio relevado
Monto Pagado por Gobierno Nacional
(En $)

CABA - Castaares CABA - Villa 15 Chaco- La Rubita 500 viviendas (Convenio addendado + Infraestructura y obras complementarias)) Santa Sylvina 86 viviendas P.R Senz Pea 148 viviendas Tigre - El Garrote 288 viviendas Rosario - Barrio Toba 500 viviendas El Carmen Don Bosco 1 Etapa Don Bosco 2 Etapa Ezeiza Total pagado por convenios relevados Total transferido por obras del Programa Misin Sueos Compartidos segn SSOP Relacin entre total pagado relevado / total pago

151.945.754,94 32.378.040,41 119.580.085,13 22.896.232,28 16.409.378,17 22.070.682,70 29.674.144,09 7.541.427,29 80.404.804,57 31.832.743,99 25.825.200,92 540.558.494,49 765.000.000,00

70,66%

Fuente: Documentacin aportada por la SOP / Versin taquigrfica de la reunin de la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano Cmara de Diputados, que cont con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nacin, el 8/06/2011.

En resumen, el relevamiento efectuado por la AGN abarc:


Cuadro N 8

Fuente: Elaboracin propia.

2.1-Procedimientos aplicados A fin de abordar el objeto de auditora, se definieron tres dimensiones de anlisis, integradas por un conjunto de aspectos a relevar, con el propsito de obtener resultados comparables:

Desde el Mdulo Legal se identific y analiz el marco normativo en el cual se desarrollaron las obras a auditar a fin de determinar: a. La regularidad legal con que se obtuvieron, aplicaron y gestionaron los fondos transferidos. a.1- El marco legal nacional comprendi las siguientes normas: Ley N 24.156 de Administracin Financiera (LAF). Ley 13.064 de Obras Pblicas Nacionales; Decreto 1.023/01, Rgimen de Contrataciones del Estado. Decreto 1.295/02, sobre Metodologa de re-determinacin de precios de contratos de obra pblica. Circular 1/2006- Secretara de Obras Pblicas (SOP), sobre circuitos para la aprobacin de transferencias, su liquidacin y pago. Resoluciones 268/07 y 267/08 Ministerio de Planificacin Federal Inversin Pblica y Servicios (MINPLAN), sobre rendicin de cuentas. Convenio Marco del ao 2005-Programa Federal Plurianual de Construccin de Viviendas, Convenios Particulares de Financiacin y Convenios nicos de Colaboracin y Transferencia, firmados por las jurisdicciones auditadas y donde la FMPM fue la Contratista de Obra.

Convenio suscripto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEYSS) y la Fundacin Madres de Plaza de Mayo (FMDPM) N 41 del 22/05/2008, con sus dos (2) Protocolos Adicionales. Convenio suscripto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y la Fundacin Madres de Plaza de Mayo N 142 del 30/12/2010. Ley 20.744 Contrato de trabajo y sus modificaciones. Ley 24.557 Riesgo de Trabajo, y su Decreto Reglamentario 334/96, con sus modificatorias. Ley 22.250 Estatuto de la Industria de la Construccin. Ley 19.587 Higiene y Seguridad Laboral, con su Decreto Reglamentario 911/96 y modificaciones. Ley 23.660 Obras Sociales y sus modificaciones. Decreto 1567/74 Seguro de Vida Obligatorio. Programa Federal de Empleo. Ley 24.013 Nacional de Empleo y Seguridad Social. Resoluciones MTEYSS N: 802/2004; 45/06, 914/2007, 2186/2010.

a.2- Normativa sub nacional aplicable al desarrollo de las obras seleccionadas en cada jurisdiccin. Leyes de Obras Pblicas de las Provincias de Buenos Aires, Santiago del Estero, Santa Fe, Chaco y Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Leyes Orgnicas Municipales de las Provincias de Buenos Aires y Santa Fe.

El detalle del marco normativo aplicado en cada obra relevada se encuentra desarrollado en el Anexo V del presente Informe. b- Las obligaciones asumidas por las partes. Anlisis del vnculo contractual entre la constructora de la obra y el ente contratante. c- Formas de contratacin, normativas de control, ejecucin y rendicin de cuentas.

d- Cumplimiento de las obligaciones de las partes respecto del Convenio suscripto por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEYSS) y la Fundacin Madres de Plaza de Mayo. Desde el Mdulo Tcnico el anlisis incluy los siguientes aspectos: a. Relevamiento de la normativa tcnica aplicable a la obra. b. Relevamiento de la tipologa de vivienda construida. c. Anlisis de las caractersticas del sistema constructivo utilizado en la obra. d. Relevamiento de aspectos correspondientes a las etapas de inicio, desarrollo y finalizacin de cada obra. e. Relacin de los plazos de ejecucin convenidos y efectivos. f. Comparacin entre el costo convenido de las viviendas, segn el sistema constructivo utilizado, y el correspondiente a otros sistemas constructivos. Desde el Mdulo de Gestin se abordaron los siguientes aspectos: a. Relacin entre los montos convenidos y los efectivamente transferidos. b. Relevamiento del circuito administrativo de las transferencias y del cronograma de desembolsos del Gobierno Nacional a cada Jurisdiccin. c. Determinacin de los pagos efectuados por la Jurisdiccin a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo. d. Seguimiento del flujo de fondos desde la transferencia producida por el Gobierno Nacional hasta la aplicacin de los fondos. e- Relevamiento de las plizas de caucin, mediante el anlisis de las rdenes de pago a fin de constatar si haban sido contratadas y estaban vigentes o, en caso contrario, si se haban aplicado las retenciones correspondientes. e. Anlisis de las rendiciones de cuentas. f. Relevamiento de los procedimientos de adjudicacin, escritura, hipoteca y recupero de cuotas.

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En el relevamiento de cada obra en particular se realizaron procedimientos especficos a fin de completar las tareas planificadas, los cuales son detallados en el Anexo I del presente Informe.

2.2- Limitaciones al alcance En la obra CABA CASTAARES, pese a los requerimientos formulados por la AGN tanto a la Secretara de Obras Pblicas (SOP) como al Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC)2 el equipo de auditora no tuvo acceso a la totalidad de la documentacin tcnica de la misma. La auditora desde la perspectiva del mdulo tcnico slo tuvo acceso a la siguiente documentacin parcial: Convenios, trmite de englobamiento parcelario, Expedientes de Pago tramitados por la Unidad Ejecutora Nacional donde constan los certificados de avance de obra y visita a la obra por parte del equipo de auditores. La documentacin tcnica relevante a la que no tuvo acceso la AGN se resume en los siguientes tems: Planos de Obra Nueva registrados en la Direccin General Fiscalizacin Obras Civiles - DGFOC Planos de ejecucin de obras (Planos de Replanteo) Planos ejecutivos de instalaciones generales, (Elctrica, cloacas, agua potable, gas natural, redes externas (nexos), etc. Plano de detalle que informen las diferentes tipologas de unidades y su ubicacin como as cantidades de cada una. Presupuestos detallados por tipologa de vivienda. Planos generales de implantacin Libros de rdenes de servicio, para verificar secuencia de mandamientos en obra y su cumplimiento.

Nota AGN dirigida al IVC: N 1303/12-P, respondida por Nota N 13193-IVC-2012; Nota AGN dirigida a la SSOP N 02/13- GCTFN respondida por Nota 193/13-SSOP.

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Sin estos documentos es imposible verificar tcnicamente dimensiones de locales, esquemas bsicos de circulaciones, medidas mnimas reglamentarias, y aspectos propios de la gestin tcnica del proyecto. La situacin verificada ha dado lugar a la observacin especfica 4.2.2.1 del presente Informe.

2.3- Colaboracin de los entes consultados En el desarrollo de esta auditora se ha contado con la colaboracin de todos los entes consultados, a excepcin del Banco Central de la Repblica Argentina (BCRA). Este Banco, amparndose en el secreto bancario, no puso a disposicin del equipo de auditora la informacin referida a las cuentas bancarias de la Fundacin Madres de Plaza de Mayo -las cuales, en su mayor proporcin, estn compuestas por fondos de origen pblico-, ni el informe que elabor sobre dichas cuentas- a pedido del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 5 Secretara 9, en el marco de la causa 6522/2011 caratulada Schoklender Sergio y otros, s/ Defraudacin contra la administracin pblica, encubrimiento art. 278 del Cdigo Penal-, a cuyo contenido accedi la prensa escrita. La colaboracin brindada por los Juzgados Nacionales en lo Criminal y Correccional Federal N 5, Secretara N 9 y Juzgado N 8, Secretara N16, permiti en el caso del primer Juzgado, acceder al Informe elaborado por los tcnicos del Banco Central, que fue utilizado como procedimiento alternativo para completar la informacin necesaria para reconstruir el flujo del dinero en los trminos que se exponen en el 3.4.6 y 4.3.3 del presente Informe. En el caso del Juzgado Nacional N 8 se obtuvo documentacin relacionada con el accionar de las Unidades Ejecutoras Nacionales y Locales, as como informacin de los movimientos de las cuentas bancarias de la Fundacin que recibieron fondos provenientes del Programa Misin Sueos Compartidos e imgenes de los comprobantes de los movimientos de las mismas. Cabe aclarar que en el caso del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 5, si bien se comunic que se encontraba disponible la documentacin, hubo
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casos en los que el equipo de auditora no pudo acceder a la misma. Entre la documentacin de la FMDPM a la que no se tuvo acceso se incluyen libros societarios, los estados contables y la documentacin respaldatoria de los mismos. El procedimiento de compulsa de la documentacin se realiz durante todo el ao 2012 y comienzos del 2013, resultando ser muy complejo en virtud del procesamiento de la causa con procedimientos de allanamientos, investigaciones y comparecimientos, acotando y restringiendo los horarios de compulsa, con adems de un significativo volumen de documentacin acumulada, lo cual impact en los tiempos de auditora provocando demoras en las tareas de la misma.

2.4- Demoras registradas en el acceso a la documentacin El acceso a documentacin necesaria para el desarrollo de las tareas registr demoras que impactaron en el plazo de ejecucin originalmente previsto del proyecto de auditora. En el caso de la Secretara de Obras Pblicas- SOP- que tiene bajo su dependencia a las dos Subsecretaras que actuaron como Unidades Ejecutoras Nacionales en el marco de las transferencias efectuadas por el Gobierno Nacional para financiar las obras del Programa Misin Sueos Compartidos (SSDUV y SSOP)- la obtencin de respuesta a los requerimientos lleg a insumir 3 meses. Tal fue el caso de la Nota P-AGN 987/11 presentada el 27/09/20113 cuya respuesta, tras entregas parciales, la SOP termin de completar el 09/01/2012. La Secretara de Empleo SE-MTEYSS- respondi el pedido de informacin de la AGN 5 meses despus de haber sido formulado: La Nota P-AGN 11974 fue presentada ante el citado organismo el 05/12/2011 y fue respondido por la SE-MTEYSS el 06/04/2012. Por su parte, la Administracin Federal de Ingresos Pblicos AFIP, segn el caso, demor de 2 meses y medio a 6 meses en presentar las respuestas a los requerimientos de informacin formulados por la AGN:

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Notas P-AGN: 1198/11 y 1318/11. Notas P-AGN relacionadas: 02/2012 y 54/2012.

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El pedido formulado mediante Nota N 1191-P-AGN del 02/12/2011 fue respondido de modo fraccionado. Para lograr que se completara la respuesta la AGN debi emitir 4 Notas5, pudiendo cerrar el procedimiento 6 meses despus (el 12/06/2012). Para otro pedido de informacin realizado a dicha Administracin, la obtencin de la respuesta insumi 2 meses y medio: la Nota 825-P-AGN presentada el 08/08/2012, tras haber sido reiterada por Nota N 922/12, fue respondida por la AFIP el 26/10/2012. Sobre tercer requerimiento formulado mediante Nota N 1322-P-AGN el 14/11/2012, tras reiteraciones6 y pedidos de prrroga, fue respondido por la citada Administracin el 27/02/2013, esto es, 3 meses y medio despus de haberse realizado.

Las tareas de auditora se desarrollaron entre los meses de septiembre de 2011 y abril de 2013.

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Notas P-AGN relacionadas: 57/12; 141/12; 231/12 y 476/12. Notas P-AGN relacionadas: 1432/12 y 13/13.

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3-Aclaraciones Previas 3.1-Descripcin General Los distintos convenios celebrados entre el Gobierno Federal y las jurisdicciones provinciales o municipales abarcados por esta auditora, se encuadran en el objetivo especfico del Gobierno Nacional de instrumentar polticas pblicas de fomento destinadas a satisfacer necesidades habitacionales bsicas experimentadas por sectores de la comunidad que se encuentran en situacin de alta vulnerabilidad y riesgo social7, a cuyo efecto se han diseado programas y subprogramas que apuntan a la construccin de viviendas y/o al mejoramiento del hbitat urbano, obras de infraestructura y complementarias. En lnea con ello, tal como lo informa en su pgina Web http://www.vivienda.gov.ar la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda ha venido desarrollando desde el ao 2003 una serie de Programas Federales que nacieron () de una decisin de poltica activa del Estado Nacional que busca resolver de manera definitiva el problema del crecimiento, del empleo, la inclusin social y la equidad. Estos programas pretenden la disminucin del dficit habitacional existente en el pas, facilitando el acceso a una vivienda digna y a diferentes soluciones de infraestructura bsica, para lograr una mejor calidad de vida para todos los argentinos. Los proyectos que se ejecutan incluyen la participacin de las organizaciones comunitarias, cooperativas y dems instituciones, para cubrir de manera integral las deficiencias de integracin social existentes.8()

El nivel de riesgo de la poblacin, se estima sobre la base de indicadores que miden variables socio-econmico-culturales, biolgicas y otras en las cuales ya se ha demostrado fuerte asociacin con resultados deficitarios. El concepto de riesgo es netamente probabilstico, ya que el alto o bajo riesgo se asocia con alta o baja posibilidad de que suceda un dao. (Definicin obtenida de la Direccin de Estadstica e Informacin de Salud Ministerio de Salud de la Nacin). 8 http://www.vivienda.gov.ar/programas.php

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Los programas de vivienda informados en la pgina son9: Programa Federal de Reactivacin de Obras del FONAVI I y II Programa Federal de Solidaridad Habitacional Programa Federal de Construccin de Viviendas Programa Federal de Villas y Asentamientos Precarios Programa Federal Plurianual de Construccin de Viviendas Programa Federal Mejor Vivir Programa Federal de Emergencia Habitacional Programa Mejoramiento de Barrios Programa de Provisin de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Bsico Programa de Desarrollo Social en reas Fronterizas del NO y NE Argentinos I y II Programa de Viviendas Critas Fondo Nacional de la Vivienda.

Las obras desarrolladas por la Fundacin Madres de Plaza de Mayo, inicialmente, se enmarcaron dentro de uno de los Programas Federales de Viviendas: El Programa de Villas y Asentamientos Precarios. La Fundacin enmarc ese emprendimiento en un Programa que denomin Misin Sueos Compartidos10 al cual defini como () un proyecto integral de inclusin social, laboral, educativa y cultural, donde: la construccin de viviendas se entiende como un sistema general de urbanizacin, el trabajo como herramienta de reinsercin, la educacin como derecho inalienable de todos, y la cultura como formadora central del ideario humano () sustentado con fondos aportados por el Plan Federal de Viviendas.11 Por su parte, las autoridades nacionales lo han definido, como un programa enmarcado dentro de lo que es la obra pblica como factor de inclusin social.12

http://www.vivienda.gov.ar/index.php Conforme surge del Estatuto de la FMDPM Ttulo I: Denominacin, objetivos institucionales, duracin, domicilio legal. Artculo Segundo, inc. II., las tareas desarrolladas por la Fundacin Madres de Plaza de Mayo en el marco de la Misin Sueos compartidos encuentra sustento en uno de los objetivos que la Fundacin defini para s: El de tender al mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos 11 Misin Sueos Compartidos- Documento elaborado por la Fundacin Madres de Plaza de Mayo e incluido en expedientes de obras convenidas tramitados por la SSOP. 12 Versin taquigrfica de la reunin de la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano Cmara de Diputados, que cont con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nacin, el 8/06/2011.
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La tarea de construccin de viviendas desarrollada en el marco de ese Programa comenz en el mes de octubre del ao 200613, diez meses despus de haber sido aprobada la personera jurdica de la Fundacin por parte de la Inspeccin General de Justicia (IGJ)14. Las circunstancias en las que el Gobierno Nacional comenz a suscribir convenios para financiar las obras en el ao 2007, fueron descriptas por el Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV), dependiente de la Secretara de Obras Pblicas (SOP) del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios (MINPLAN): El programa del que se est hablando empieza (), con una presentacin de la ciudad, donde requiere financiamiento a partir de un programa que ya vena desarrollando con la Fundacin Madres de Plaza de Mayo. Nosotros le pedimos que este programa se encuadrara dentro de los programas que nosotros manejbamos, porque no podamos crear un programa ad hoc para esa Fundacin. Por lo tanto, esto se encuadra dentro del entonces subprograma -hoy programa- de Villas y Asentamientos Precarios15 En los Convenios Marco del Programa Federal (CMP) de Villas y Asentamientos Precarios que la SSDUV- MINPLAN suscribi con las diferentes jurisdicciones16 se defini como objeto el de dar solucin a problemas de urbanizacin de villas, asentamientos precarios y conglomerados urbanos con alto nivel de deterioro y/o hacinamiento, donde viven en condiciones de alto riesgo amplios sectores de la sociedad17. Tambin indicaban que, para el logro del objetivo planteado, los proyectos que se desarrollaran tenan que estructurarse conforme a las siguientes lneas programticas del Programa Federal:

13 14

dem nota al pi 2. Segn consta en la documentacin suministrada por la IGJ, la Fundacin Madres de Plaza de Mayo fue autorizada a funcionar con carcter de persona jurdica mediante Resolucin 1.357/2005- IGJ del 26/12/2005. 15 Versin taquigrfica de la reunin de la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano Cmara de Diputados, Op. Cit. 16 CMP - 08/08/2008celebrado entre SSDUYV e IPDUVChaco; CMP 22/08/2008 suscripto por SSDUV e IPVU Santiago del Estero. En trminos similares se expresa el CMP - 28/11/2006firmado por MINPLAN, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y los Municipios de la Cuenca del Ro Reconquista entre los que se encuentra el de Tigre. 17 dem nota anterior, Clusula Segunda.

17

Cuadro N 9

LNEA PROGRAMTICA

FINALIDAD

Reintegracin urbano social

Ejecucin de viviendas nuevas en terrenos aptos, dentro o en cercanas del asentamiento, que permitan la apertura de la va pblica, el 18 esponjamiento de las manzanas futuras y la disminucin de los niveles de hacinamiento. Recuperacin de las viviendas existentes, en un esquema de consolidacin de sectores a recuperar a travs del mejoramiento y/o ampliacin de las viviendas existentes. Integracin urbana plena del sector a travs de las obras centrales de infraestructura que requieran.

Consolidacin y renovacin urbana

Obras de infraestructura

Fuente: Convenios Marco del Subprograma Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios.

Estas lneas programticas, a su vez, han sido replicadas en idnticos trminos en los Convenios Marco que la propia Fundacin suscribi con la Municipalidad de Tigre (30/06/2009) y con la de Ezeiza (18/09/2009).

18

El esponjamiento es un mecanismo que permite adecuar el trabajo de reordenamiento fsico de las villas o asentamientos precarios que se encuentran condiciones de extrema densidad poblacional. De esa manera, se empieza a construir en los espacios no habitados an. Una vez construidas las primeras viviendas nuevas se muda a los habitantes de algunas casas precarias, se demuelen las que quedan deshabitadas para ganar nuevos espacios donde construir, y as sucesivamente.

18

3.2-Mdulo Legal El anlisis del marco legal ha permitido identificar tres tipos de actores principales: La Unidad Ejecutora Nacional. La Unidad Ejecutora Local. La empresa constructora.

Asimismo, en el caso de las obras de La Rubita (Chaco), El Garrote (Tigre), Castaares (CABA), Villa del Carmen (Santiago del Estero) y Barrio Toba / Travesa (Rosario), se constat que Asociaciones Vecinales tuvieron diferentes grados de interrelacin con las autoridades locales y la Fundacin en el marco de las obras construidas.

3.2.1-Unidad Ejecutora Nacional Del anlisis del conjunto de casos relevados en el marco del proyecto de auditora, resulta posible distinguir dos etapas en la gestin de las obras convenidas por parte del Gobierno Nacional, con la intervencin sucesoria de dos Subsecretaras (Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda y Subsecretara de Obras Pblicas) dependientes de la Secretara de Obras Pblicas (SOP) del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios (MINPLAN), en el carcter de Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN) traspasndose las responsabilidades de una a otra en el desempeo de las tareas derivadas de las obligaciones asumidas por el Gobierno Nacional en los sucesivos convenios suscriptos con las distintas jurisdicciones. Este traspaso se plasm obra por obra en diferentes fechas a lo largo del ao 2009, para lo cual se firmaron las respectivas Actas Acuerdo entre las autoridades Nacionales y la Local, salvo en el caso de las obras desarrolladas en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, donde slo firmaron las autoridades nacionales.

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Grfico N 2

MINPLAN

SOP

UEN
Perodo

SSDUYV 2006 2009

SSOP 2009 - 2011

Fuente: Documentacin relevada en expedientes suministrados por la SOP.

Cuadro N 10- Fecha de cambio de la Unidad Ejecutora Nacional JURISDICCIN OBRA TRASPASADA
Todas las del Programa Misin Sueos Compartidos localizadas en Chaco Todas las del Programa Misin Sueos Compartidos localizadas en Santiago del Estero

FECHA

SIGNATARIOS DE LAS ACTAS ACUERDO


SOP SSOP - IPDUV

CHACO

25/03/2009

SANTIAGO DEL ESTERO

25/03/2009

SOP SSOP IPVU

Villa 15 CABA Castaares


Todas las del Programa Misin Sueos Compartidos localizadas en Tigre

16/09/2009

SSOP y SSDUV

TIGRE

30/11/2010

SSDUYV - SSOP y el Municipio de Tigre

Fuente: Documentacin relevada en expedientes suministrados por la SOP.

Este punto ha sido desarrollado en la observacin 4.1.1.1 del presente informe.

3.2.2- Reglamento particular Mediante la Resolucin 268/07 del MINPLAN publicada el 14/05/07, se estableci, entre otros aspectos, que las Unidades Ejecutoras de Programas y Entidades cuyos

20

presupuestos incluyesen crditos en los incisos 5 - Transferencias - Transferencias a Gobiernos Provinciales y/o Municipales y 6 - Activos Financieros-, destinados a la atencin de programas o acciones de carcter social, deban dictar en un plazo perentorio los

reglamentos particulares que considerasen necesarios en el marco de cada programa que se estuviese ejecutando en su rbita, los cuales deban facilitar, clasificar y clarificar las

acciones vinculadas con la transferencia de recursos pblicos a las provincias y municipios, y/u otros entes. El plazo de noventa (90) das corridos estipulado por esa Resolucin fue extendido a 180 das corridos, tambin contados a partir de su fecha de publicacin, por la Resolucin 267/08 del MINPLAN publicada el 15/04/08. Mientras que en el caso de la SSDUV la gestin y financiacin de los Convenios se hizo a travs del Programa Presupuestario 46-Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios, la SSOP lo hizo a travs del Programa 50- Formulacin, Programacin, Ejecucin y Control de Obra Pblica. Lo relevado respecto de los reglamentos particulares se encuentra en el punto 4.1.1.2 del presente Informe.

3.2.3- Circuito administrativo para la aprobacin, liquidacin y pagos de transferencias en el mbito de la Unidad Ejecutora Nacional El circuito administrativo aplicado para el caso de las obras convenidas objeto de esta auditora ha sido el definido por la Circular 1/2006 SOP. El Anexo I de dicha Circular establece que la tramitacin de la aprobacin de una transferencia en virtud de un convenio, debe realizarse en oportunidad del primer desembolso, sin perjuicio de resolver en el mismo acto, si no se hubiera resuelto en oportunidad anterior, la ratificacin del convenio respectivo19.

19

Ver Anexo II- Circuitos administrativos para la aprobacin, liquidacin y pagos de transferencias en el mbito de la SOP, del presente Informe.

21

El funcionamiento de la metodologa de financiamiento de obras de infraestructura habitacional y equipamiento comunitario que cuentan con financiamiento del Gobierno Nacional es el siguiente20: La Jurisdiccin- Provincia o Municipio, segn el caso- solicita, ya sea a travs de la SSDUV o de la SSOP, el financiamiento para un determinado proyecto. Una vez acordado tcnicamente el proyecto de la obra y el plan de inversiones (a travs de una curva de inversin), se suscribe entre la Subsecretara correspondiente y la Jurisdiccin, un convenio especfico de transferencia destinado a su financiamiento. Suscripto el Convenio, la Jurisdiccin en su carcter de comitente, de corresponder, lleva adelante el proceso de licitacin, adjudicacin y contratacin de las obras en el marco de la legislacin local que la rige. Cabe aclarar que, en algunos casos, las obras puedan desarrollarse, entre otros, a travs del sistema de administracin. Ratificado el Convenio mediante Resolucin de la SOP, el Gobierno Nacional procede a la transferencia del anticipo financiero convenido. Una vez suscripto el Contrato de Obra entre el comitente y el contratista, la Unidad Ejecutora Local abona al contratista el anticipo financiero. Los pagos siguientes se instrumentan por transferencia del Gobierno Nacional en forma directa a la Jurisdiccin, remitindose los montos correspondientes, en funcin de los avances de obra certificados y la correspondiente presentacin de la rendicin de cuentas de los fondos transferidos, siendo la Jurisdiccin la encargada de abonarle a la contratista. En el Anexo II del presente Informe se incluyen los circuitos de aprobacin de la transferencia y de liquidacin y pago de la misma, tal como los define la Circular 1/06SOP.

Nota SOP N 453/2011 dirigida al Subsecretario Legal del MINPLAN suministrada por el Juzgado Criminal y Correccional Federal N 5 Secretara 9, en el marco de la Causa N 6522/2011 que se tramita en el mismo.
20

22

3.2.4-Unidad Ejecutora Local (UEL) En tres de las jurisdicciones donde se desarrollaron las obras tambin se registraron cambios de Unidad Ejecutora que se plasmaron con posterioridad al traspaso producido a nivel nacional.
Cuadro N 11 JURISDICCIN OBRA UEL 1 IPDUV
CHACO
Todas las del Programa Misin Sueos Compartidos localizadas en Chaco Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda

UEL 2 MIOSPYMA
(10/06/09)Ministerio de Infraestructura, Obras, Servicios Pblicos y Medio Ambiente

UEL 3 UEPE
(15/07/09) Unidad Ejecutora de Obras y Programas Especiales

IPVU
SANTIAGO DEL ESTERO
Todas las del Programa Misin Sueos Compartidos localizadas en Santiago del Estero Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo

DPS
(09/11/09) Direccin de Proyectos Sociales Jefatura de Gabinete del Gob. Provincial

IPVU
(23/082012)*

IVC Villa 15
CABA
Instituto de Vivienda de la Ciudad

CBASSE
(02/03/2010)** Corporacin Bs. As. Sur SE.

Castaares

IVC SIPUYGA
Secretara de Inversin Pblica, Urbanismo y Gestin Ambiental

TIGRE

Barrio El Garrote

ROSARIO

Barrio Toba (Travesa)

SPV
Servicio Pblico de la Vivienda

Fuente: Documentacin relevada en las jurisdicciones visitadas. *Se toma como referencia la fecha de firma de las Actas Complementarias al Convenio de Reformulacin Contractual. **Fecha de la nota del IVC aportada al equipo de auditora por la CBASSE, donde el Instituto le requiere a la Corporacin que la obra fuese incluida entre las que desarrollaban en forma conjunta por estar el predio localizado en jurisdiccin de la CBASSE en el marco del programa PROSUR Hbitat.

Cabe aclarar que, en los casos de las obras ejecutadas en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la situacin verificada ha sido diferente: Las facultades que tuvo la Corporacin Buenos Aires Sur SE, como comitente fueron acotadas respecto de las que tuvieron las UEL de las otras jurisdicciones. Ello surge del

23

propio CUCYT suscripto entre la SSOP y la CBASSE, el cual en su Clusula Octava determina que () tal como surge del Acta Acuerdo celebrada con fecha 13 de junio de 2008, suscripta por la SUBSECRETARA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA, el INSTITUTO DE VIVIENDA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, la FUNDACIN DE MADRES DE PLAZA DE MAYO y refrendada por el Sr. MINISTRO DE PLANIFICACIN FEDERAL, INVERSIN PBLICA Y SERVICIOS (). De La administracin y ejecucin de la OBRA, ser responsable exclusivo, a todos los efectos que de ella resulten, la mencionada Fundacin. Por su parte, en la obra de Castaares, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad no actu como comitente y colaborador sino que solamente lo hizo como colaborador de la Unidad Ejecutora Nacional.

3.2.5 - Convenios y Contratos suscriptos 3.2.5.1- Caractersticas de los Convenios y Contratos Las dos etapas que resulta posible distinguir en funcin de las Subsecretaras que asumieron el rol de Unidad Ejecutora Nacional se caracterizan por la diferente modalidad del vnculo contractual entre la UEN, la UEL y la FMDPM. En efecto, en la etapa inicial, en la que la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda actu como UEN la secuencia era la siguiente:

24

Cuando la Subsecretara de Obras Pblicas asumi el rol de UEN, se reemplaz al Convenio Marco y al Particular por un Convenio nico que exclua como partes firmantes a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo y a la Asociacin Vecinal pertinente.

Cabe aclarar que en los casos de las obras de Tigre El Garrote y CABA Castaares, no hubo Contrato de Obra Pblica. Esta situacin ha sido observada en el punto 4.1.2.3 del presente Informe.

3.2.5.2- tems incluidos en los Convenios y Contratos suscriptos A continuacin se describen los aspectos comunes y diferenciales de los convenios de financiacin de obras suscriptos por la SSDUV: Convenios Particulares de Financiacin (CPF) y por la SSOP: Convenios nicos de Colaboracin y Transferencia (CUCYT).
Cuadro N 12 - Aspectos Comunes:

tem
Sistema de contratacin

Descripcin
Por el sistema de ajuste alzado. A los efectos del Pago y el valor de la obra vinculado a su financiamiento

Inicio de la obra El plazo de ejecucin comienza a computarse a partir de la firma del Acta de Inicio
Resulta de aplicacin el Reglamento General para la Rendicin de Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias y Municipios y/u otros Entes, aprobado por Resolucin N 267/2008-MINPLAN. Para el caso del ltimo certificado a ser presentado, la Unidad Ejecutora Nacional se estipul que la rendicin del mismo deba concretarse dentro de los 30 das de haberse producido la transferencia correspondiente. Transcurrido dicho plazo, la rendicin sera considerada incumplida. En caso de incumplimiento, la Unidad Ejecutora Local deba reintegrar al Estado Nacional los montos no rendidos. La Unidad Ejecutora Nacional poda realizar las auditorias tcnicas y financieras que considere convenientes por medio del organismo que designe a tal fin, sin perjuicio de las tareas inherentes a cargo de la Unidad Ejecutora Local.

Metodologa para la rendicin de cuentas

Controles Nacin

25

tem

Descripcin

La Unidad Ejecutora Local deba realizar los Pagos, Certificaciones de Obra y Rendiciones Controles de Cuentas siendo la Comitente de la Obra. (*) Unidad Ejecutora Local
Fuente: Elaboracin propia a partir de los Convenios Marco, Convenios Particulares de Financiacin y Convenios nicos de Colaboracin y Transferencia, de las obras relevadas.

(*) En el caso de las obras desarrolladas en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires incluidas en el relevamiento:
Obras Castaares y Villa 15 -dado que fueron las UEN las que actuaron como comitentes, el IVC y la CBASSE SE- slo colaboraron en la realizacin de los pagos, control de avance de obra y rendicin de cuentas de los pagos realizados.

Cuadro N 13 - Aspectos Diferenciales tem Partes Firmantes Rol de la UEL como comitente de la obra convenida Procedimiento seleccin de la constructora SSDUV: CPF
La SSDUV, la Unidad Ejecutora Local, la Fundacin Madres de Plaza de Mayo y una Asociacin civil del barrio beneficiado. Acta segn los trminos del CPF, el Convenio Marco y el Contrato de Obra celebrado con la Fundacin como Contratista responsable de la Obra.

SSOP: CUCYT
La SSOP y la Unidad Ejecutora Local nicamente. Lo hace segn los trminos del CUCYT; no existiendo un Convenio Marco aplicable ni la determinacin de la Contratista.

El Convenio Particular consigna a la Fundacin como contratista para la ejecucin de la obra. En ningn caso se reconocern ni se admitirn variaciones de costos, ni adicionales, ni reajustes de ninguna naturaleza, a excepcin nicamente de las eventuales redeterminaciones de precios reconocidos por la SSDUV. Se considerar como base para el clculo, la fecha de firma de los convenios. De 12 a 24 meses.

No determina procedimiento de seleccin a seguir para la seleccin de la constructora.

Modificaciones de la obra

Prevn dicha posibilidad y, aunque no implicasen alteraciones al monto del contrato de obra o requerimientos adicionales de financiamiento por parte de la UEL, deban ser autorizados por la SSOP.

Plazo de ejecucin

12 meses.

Anticipo financiero del 15% del monto convenido. El anticipo se abonaba una vez cumplimentada la presentacin de las plizas de anticipo y caucin por incumplimiento de contrato. Los restantes desembolsos se efectuaran: Por certificaciones mensuales, de acuerdo al Por certificaciones mensuales, en el avance de obra real, registrado al momento transcurso de los primeros CINCO (5) das de proceder a la cancelacin de los hbiles de cada mes, que acreditase la

Cronograma de desembolsos

26

tem

SSDUV: CPF
certificados correspondientes, con sujecin al plan de trabajos y curva de inversin.

SSOP: CUCYT
efectiva ejecucin y medicin de la OBRA. El certificado deba ser presentado, aun en caso que la OBRA no hubiere registrado avance y deba estar acompaado de la correspondiente rendicin de cuentas del monto transferido con el certificado anterior. No son consignados en los CUCYT. Los seguros a contratar eran especificados en los respectivos Contratos de Obra Pblica.

Seguros

La constructora deba presentar los siguientes seguros: Seguro de caucin por cumplimiento de contrato. En caso de corresponder Seguro de Caucin por Fondo de Reparo. Los exigidos por las Leyes Laborales vigentes para proteger al personal en relacin de dependencia, especialmente los de accidentes de trabajo, que debern incluir clusulas de no repeticin. Seguro contra riesgo de incendio por un monto equivalente al del contrato donde la CBASSE deba figurar como beneficiaria. Seguro de responsabilidad civil: por daos a terceros.

Responsabilidad La Fundacin en su condicin de ante la UEN por constructora la obra Cesin / Transferencia del Convenio
Est prohibida la cesin o transferencia en forma parcial o total del Convenio, sin la aprobacin previa y expresa, por escrito de la SSDUV.

La UEL, incluso por el mantenimiento y conservacin posterior.

No est previsto.

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Convenios Marco, Convenios Particulares de Financiacin y Convenios nicos de Colaboracin y Transferencia, de las obras relevadas.

3.2.5.3- Denuncia sobre falsificacin de documentos que pone en riesgo de nulidad al Convenio Particular de Financiacin de la obra CABA- Castaares. Por el mencionado Convenio el Gobierno Nacional comprometi fondos pblicos por un monto de pesos ciento noventa y tres millones sesenta y cuatro mil quinientos con noventa y ocho centavos ($193.064.500,98). El equipo de auditora relev en sede judicial el expediente N 12.768/2008, con autos caratulados denuncia sobre Falsificacin de documentos y otros que tramitaba ante el Juzgado Criminal y Correccional Federal: N 4, Secretara. 7, por el cual representantes de la Asociacin Civil Las Esperanzas de un Cambio que figuran como firmantes en el Convenio Particular de Financiacin del Programa Plurianual de Construccin de Viviendas

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de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Secretara de Obras Pblicas de la Nacin denunciaron la falsificacin de su firma. Dicha Causa fue transferida de juzgado y acumulada con la Causa N 6522/2011, caratulada Schoklender Sergio y otros s/defraudacin contra la Administracin Pblica, encubrimiento art. 278 del CP, que tramita ante el Juzgado: Criminal y Correccional Federal N 5, Sec. 9. De la documentacin relevada, no surge que ni la SSDUV ni la SSOP hayan tomado medidas ratificatorias o reparadoras de la legalidad del instrumento que le diera origen a la obra: El Convenio Particular de Financiamiento. De comprobarse que el Acto Administrativo (Convenio Particular de FinanciacinObra 780 Viviendas) es invlido o nulo, la magnitud del perjuicio habr que ponderarla considerando los fondos pblicos comprometidos para la financiacin de la obra.

3.2.5.4- Adjudicacin de las obras a la empresa constructora Tanto la Ley Nacional de Obras Pblicas 13.064 (modificada por el Decreto Delegado N 1023/2001), en su art. 9 como los regmenes jurdicos provinciales especficos, exigen que el adjudicatario de una obra pblica sea seleccionado por el procedimiento de la Licitacin Pblica. Asimismo, en concordancia con lo dispuesto por la normativa nacional, este criterio es sostenido tanto en el Convenio Marco del 11/08/2005-Programa Federal Plurianual de Construccin de Viviendas21 como en el en el Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios, el cual al referirse a la no objecin financiera establece que el ENTE EJECUTOR una vez realizada la correspondiente licitacin remitir a la SUBSECRETARIA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA la solicitud de no objecin financiera, en base a una memoria descriptiva en carcter de

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Convenio suscripto el 11/08/2005 entre el MINPLAN y las Jurisdicciones Provinciales (Buenos Aires, Catamarca, Crdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ros, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Neuqun, Ro Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, y Tucumn) y la CABA, con el objeto de una poltica nacional de acceso a la vivienda, mediante el cual la Nacin se comprometi al financiamiento plurianual no reintegrable para la construccin en todo el pas de trescientas mil (300.000) unidades de vivienda.

28

declaracin jurada, donde se consignar : Fecha de apertura de la Licitacin; monto aprobado segn no objecin para licitar.22 Los casos en que resultaron aplicados los regmenes provinciales fueron:
Para las obras desarrolladas en los Municipios de Ezeiza y Tigre: Ley Orgnica de

las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires Art. 133 y la Ley 6.021 de Obras Pblicas vigente en la Provincia de Buenos Aires, resulta de aplicacin supletoria para la solucin de todos los aspectos de obra pblica que no estn expresamente contemplados en la Ley Orgnica de Municipalidades23.
Para las obras localizadas en la Provincia del Chaco: Ley 4.990 de Obra Pblicas

Provincial. En el caso de las obras emplazadas en Santiago del Estero: Ley 2.092 de Obras Pblicas Provincial. En la obra de Rosario: Ley de la Provincia de Santa Fe N 2756/39 y sus modificatorias, Ley Orgnica de las Municipalidades y Decreto Ordenanza N 19975 / 1957 de Contabilidad de la Municipalidad de Rosario y sus modificatorias. Cabe aclarar que en el caso de las obras emplazadas en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, se aplic el rgimen jurdico nacional. De la informacin relevada tanto en la SOP como en las diferentes jurisdicciones surge que las contrataciones realizadas para las obras relevadas fueron realizadas en forma directa, sin procedimientos de Licitacin Pblica ni justificativos dentro de la Ley de Obra Pblicas aplicable en cada caso que avalasen administrativamente la Contratacin de la FMDPM para dichas obras. La contratacin de la empresa constructora reviste importancia y ha sido observado en el punto 4.1.1.3 del presente Informe, toda vez que la figura del co-contratante estatal juega un papel preponderante en el logro de los objetivos perseguidos y la Licitacin Pblica no es un mero requisito formal.

22 23

Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios. tem 2.1.6.3. LOM- Artculo 149: (Texto segn Decreto - Ley 9117/78).

29

3.2.6- Desvinculacin de la Fundacin Madres de Plaza de Mayo en su carcter de constructora De acuerdo a lo relevado por el equipo de auditora en las diferentes jurisdicciones, la desvinculacin de la Fundacin de las obras que vena ejecutando en carcter de constructora se produjo a partir del mes de julio del ao 2011. En los casos de los Municipios de Ezeiza y Tigre y de las Provincias de Chaco y Santiago del Estero la desvinculacin se plasm en Convenios de Reformulacin Contractual o de Rescisin de obra, segn el caso, y las obras las continu la jurisdiccin por administracin. En cambio, en los casos de la obra de CABA Castaares y de Rosario, adems de resolverse la situacin a partir de marzo del ao 2012 (8 meses despus que los otros casos) la obra fue cedida por la Fundacin a empresas privadas. El nico caso que, al momento de la visita por parte del equipo de auditora, el 21/05/2012 se encontraba en situacin de indefinicin tras producirse la paralizacin de la obra por parte de la FMDPM, en el mes de Julio de 201124, era el de la obra de CABA Villa 15.
Cuadro N 14
Jurisdiccin Ezeiza Santiago del Estero Tigre Fecha Modo de desvinculacin Continuidad de la obra Por administracin. Por administracin. (*) Por administracin. (*) Por administracin. (*) A cargo de la empresa SENTRA SA A cargo de la firma PECAM SA. 08/07/2011 Convenio de Reformulacin Contractual 08/07/2011 Convenio de Reformulacin contractual 15/07/2011 Convenio de Rescisin Rescisiones de los Contratos de Obra Pblica 27/07/2011 mediante resoluciones emitidas por el MIOSPYMA del Chaco. Convenio de Cesin de obra entre la FMPDM y 29/03/2012 la Empresa SENTRA S.A., autorizado por la 25 SSOP Convenio de Cesin del Contrato de Obra 03/05/2012 Pblica entre la FMDPM y la firma PECAM S.A, 26 aprobado por el Municipio .

Chaco
CABA - Castaares

Rosario

24

Esta fecha surge de la presentacin efectuada por la CBASSE ante la SSOP mediante Nota 593/2011, el 03/08/2011y del reporte elaborado por el Inspector de Obra el 04/01/2012. Mediante Nota SSOP N 1448/2011 le comunic al Fideicomiso Ni un Paso a Atrs que actuaba en representacin de la FMDPM que no encontraba objeciones que presentar ante la voluntad de la FMDPM (comunicada por nota del 15/09/2011) de contratar la finalizacin de la obra a la empresa que ofrezca las mayores garantas y condiciones satisfactorias, que surja de la compulsa privada de ofertas encarada a esos efectos, la cual se encuentra en vas de ejecucin 26 El Convenio fue aprobado el 18/05/2012 mediante el Decreto Municipal de Rosario N 1.180 y ratificado por el Concejo Municipal mediante Decreto 37.593, el 14/06/2012.
25

30

Jurisdiccin CABA Villa 15

Fecha -

Modo de desvinculacin Situacin indefinida al 21/05/2012

Continuidad de la obra -

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin relevada en las jurisdicciones. (*) Situacin al momento de la visita, por parte del equipo de auditora. En el caso de Ezeiza la obra se encontraba prcticamente terminada.

Lo detectado respecto de este aspecto ha sido observado en el punto 4.1.2.1

3.2.7- Creacin del Fideicomiso Ni Un Paso Atrs El 18/08/2011 la Fundacin Madres de Plaza de Mayo firm la creacin del Fideicomiso Ni Un Paso Atrs, al cual le cedi la administracin completa de la Fundacin y todos los crditos a cobrar por la totalidad de las obras que tena en curso, determinando como Fiduciario a FIDEGLOB S.A. y abriendo una cuenta del fideicomiso para el depsito de los fondos que percibiran por las obras. Las partes firmantes en el Fideicomiso fueron la Fundacin Madres de Plaza de Mayo como Fiduciante y FIDEGLOB S.A. como Fiduciario. El objeto del Fideicomiso se encuentra en el art. 2.1 del Contrato de Fideicomiso que expresa: la Administracin Completa de la Fundacin, la percepcin de todos los ingresos correspondientes al Fiduciante (la Fundacin) entre ellos, los derechos de cobro sobre los contratos y/o convenios vigentes y los que se devenguen en el futuro que integran los bienes Fideicomitidos, aplicando los mismos al pago de: i) las compras de materiales e insumos requeridos para la produccin de la fbrica de paneles constructivos; ii) las obligaciones preexistentes contradas por el Fiduciante, iii) y todos los gastos inherentes al funcionamiento y administracin del giro completo e integral del Fiduciante. En cuanto a los Bienes Fideicomitidos, el documento suscripto expresa en su art. 2.2 que son los derechos de cobro que en este acto cede y transfiere el Fiduciante derivados de: 1-Contratos de consultora con cooperativas, Municipios y Provincias; 2-Contratos de Asesoramiento tcnico; 3-Convenios para el Suministro de Materiales para la Construccin de Viviendas; 4-Convenio con Corporacin del Sur; 5- Los Derechos de Cobro y/o fondos que un tercero decidiera ceder al Fideicomiso;

31

6-Todos aquellos derechos de cobro vinculados a contratos o convenios que con el mismo objeto sean instrumentados en el futuro por el Fiduciante; 7-Todos los cnones presentes o futuros que pudiera tener el Fiduciante a causa de la concesin, locacin o gerenciamiento de la planta de produccin o cualquier otro contrato a ttulo oneroso que suscriba, los cuales reemplazaran a los crditos provenientes de los contratos de suministro, consultora y asesoramiento indicados precedentemente; 8-Cualquier clase de ingreso, que por cualquier razn registre la Fundacin.

En todos los casos, el Fideicomiso se present ante jurisdicciones y, en algunos reclam pagos por diferentes conceptos. Los pagos realizados al Fideicomiso Ni Un Paso Atrs han sido desarrollados en la observacin 4.3.2.6 del presente Informe. Respecto del Fiduciario, el 12/12/2012, el equipo de auditora efectu una consulta sobre bajas de oficio en la pgina Web de la AFIP, obteniendo como resultado que la Clave nica de Identificacin Tributaria (CUIT) 30-71005259-6 de FIDEGLOB S.A. haba sido cancelada de acuerdo a lo establecido por la RG 3.358/12-AFIP27 emitida el 06/08/2012. La Resolucin aclara que la cancelacin de la CUIT no obsta el ejercicio de las facultades de verificacin y fiscalizacin que competen a la AFIP, ni implica liberacin de las obligaciones materiales y formales a cargo de los sujetos alcanzados, las que debern ser cumplidas en la medida que correspondan.

27

La Resolucin 3.358/12- AFIP dispuso la cancelacin de la (CUIT) de las sociedades comerciales regularmente constituidas y de los contratos de colaboracin empresaria, que no hayan solicitado el alta en impuestos y/o regmenes, o que no hayan efectuado presentaciones de declaraciones juradas o que, habindolas presentado, no registren ventas, ingresos, ni empleados en relacin de dependencia, declarados. A los efectos fiscales, los sujetos alcanzados pasan a ser sujetos no inscriptos en tanto que la AFIP DGI no rehabilite la CUIT del contribuyente.

32

3.2.8- Convenio suscripto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y la Fundacin Madres de Plaza de Mayo 3.2.8.1-Descripcin del Convenio En el marco de las actividades desarrolladas por el Programa Misin Sueos Compartidos, el MTEYSS y la Fundacin firmaron dos Convenios, con el objeto de implementar acciones de fortalecimiento del empleo y la capacitacin laboral:28

El Convenio N 41 de fecha 22/05/2008, que tuvo 2 (dos) protocolos adicionales: El Protocolo N 01 de fecha 05/01/2009 (extendi el plazo de vigencia del Convenio por 12 meses a contar a partir del mes de enero de 2009); y El Protocolo N 02 de fecha 04/01/2010 (extendi el plazo de vigencia del Convenio por otros 12 meses a contar del mes de enero de 2010). El Convenio N 142 de fecha 30/12/2010, con un plazo de vigencia de 12 meses contados desde el 01/01/2011.

Forma en que se materializ el objeto del Convenio: El MTEYSS abonaba a los trabajadores ocupados en las obras del Programa Misin Sueos Compartidos una ayuda econmica mensual no remunerativa equivalente a $ 600, a partir del 01/06/2008, la cual sera deducida por la FMDPM de la remuneracin de la primera quincena del perodo mensual correspondiente. Conforme a lo convenido, el pago de esta ayuda econmica no remunerativa era ordenado cada mes por la Secretara de Empleo (SE), en base a la nmina de trabajadores que la FMDPM deba informar antes del da 20 de cada mes anterior al de pago en soporte papel e informtico, incluyendo las eventuales novedades de altas y bajas que se produjeran. Dicha Secretara tuvo a su cargo la implementacin, seguimiento y evaluacin de las acciones previstas en este Convenio29.
28 29

Convenio 41 suscripto entre el MTEYSS y la FMDPM Considerandos in fine. Convenio 41/2008 suscripto entre el MTEYSS y la FMDPM Clusula Novena.

33

El pago a cada trabajador se concretaba a travs de un sistema de pago directo e individualizado y de carcter intransferible. Poblacin alcanzada: trabajadores del sector de la construccin, dependientes de la FMDPM, que se desempean en la construccin de barrios de viviendas familiares y edificios de uso comunitario que la citada Fundacin desarrolla en diferentes asentamientos urbanos en el marco del Programa Misin Sueos Compartidos. En el proyecto para la construccin de barrios de viviendas familiares y edificios de uso comunitario la Fundacin tom en cuenta cuatro criterios de ocupacin:
Grfico N 3:

Fuente: Convenio N 41/2008 suscrito entre el MTEYSS y la FMDPM

Al momento de la suscripcin del Convenio 41/08, el beneficio alcanz a 947 personas. Al suscribirse el Convenio N 142/10 el beneficio se extendi a 4.273 trabajadores.

34

Requisitos exigibles a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo Por la Clusula Quinta de los convenios suscriptos la FMDPM se comprometi a:

Abonar a los trabajadores, el suplemento de dinero necesario para la categora del CCT aplicable.

Cumplir con todas sus obligaciones laborales y previsionales.

No disminuir la dotacin total del personal registrado en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones- SIJP al momento de la presentacin de su solicitud. Abstenerse de suspender personal y/o reduccin de jornada durante el perodo de inclusin de los trabajadores en el convenio.

Segn la misma clusula, el incumplimiento de cualquiera de estas especificaciones por parte de la FMDPM provocara la caducidad del beneficio otorgado, sin perjuicio de las acciones legales que correspondiesen destinadas a obtener el reembolso por parte del empleador, de los montos percibidos indebidamente. Asimismo, la clusula sexta el Convenio prevea que en el caso de detectarse que alguno de los beneficiarios, se encontrara percibiendo prestaciones por desempleo (Ley 24.013), prestaciones dinerarias del Seguro de Capacitacin y Empleo, del Programa Jefes de Hogar o cualquier otro beneficio que prevea transferencias dinerarias, el pago se suspendera de inmediato. La Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES) era la encargada de detectar las incompatibilidades que pudieren existir30, en tanto que la Secretara de Empleo tena a su cargo la implementacin, seguimiento y evaluacin de las acciones previstas en el
30

Convenio N 41/2008 MTEYSS FMDPM, Clusula Sptima.

35

convenio y estaba facultada para dictar las normas complementarias y aclaratorias que fueran necesarias para la mencionada implementacin31. A fin de dar cumplimiento a los compromisos asumidos en el marco de lo convenido con el MTEYSS, la Fundacin deba arbitrar los medios tendientes a: Inscribir la nmina de los trabajadores ante el REGISTRO DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION (IERIC) y ante los ORGANISMOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL. Denunciar datos filiatorios de los trabajadores y nmero de CUIL.

La ejecucin de los Convenios suscriptos entre el MTEYSS y la Fundacin le implic al Gobierno Nacional la erogacin de $53.467.800 (pesos cincuenta y tres millones cuatrocientos sesenta y siete mil ochocientos), que en funcin de la cantidad de beneficios pagados se distribuyeron del siguiente modo:

Cuadro N 15
Jurisdiccin Monto CABA Chaco Buenos Aires Santiago del Estero Santa Fe Otras jurisdicciones Total Abonado $ 22.558.800,00 $ 11.793.000,00 $ 10.684.200,00 $ $ $ 5.214.000,00 898.200,00 2.319.600,00 Pagado % 42,19 22,06 19,98 9,75 1,68 4,34 100,00 % Acumulado 42,19 64,25 84,23 93,98 95,66 100,00 -

$ 53.467.800,00

Fuente: Datos aportados por SE MTEYSS.

Tal como surge del cuadro, el 95,66% de las prestaciones se concentraron en las jurisdicciones en las cuales el equipo de auditora relev obras.

31

Convenio N 41/2008 MTEYSS FMDPM Clusulas Novena y Dcima.

36

Grfico N 4

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos aportados por SE MTEYSS.

En cuanto a la distribucin del total erogado a lo largo del perodo analizado, el ao 2010 es el que concentr la mayor cantidad de pagos.

Cuadro N 16
Pagado por ao Jurisdiccin 2.008 Buenos Aires CABA Chaco Santa Fe Santiago del Estero Otras Jurisdicciones Total
En $ En % (En $)

Total
(En $)

2.009 1.080.000,00 6.069.000,00 1.552.200,00 3.000,00 415.800,00 346.800,00 9.466.800,00 17,71

2.010 5.746.800,00 8.283.000,00 5.603.400,00 301.200,00 2.889.600,00 1.170.000,00 23.994.000,00 44,88

2.011 3.854.400,00 5.057.400,00 4.637.400,00 594.000,00 1.908.600,00 802.800,00 16.854.600,00 31,52 10.684.200,00 22.558.800,00 11.793.000,00 898.200,00 5.214.000,00 2.319.600,00 53.467.800,00 100,00

3.000,00 3.149.400,00 3.152.400,00 5,90

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos aportados por SE MTEYSS.

37

Grfico N 5

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos aportados por SE MTEYSS

En cuanto a la cantidad de trabajadores empleados por la Fundacin a lo largo del perodo 2008 mayo 2011 se ha contabilizado un total de 7.119 personas que, en algn momento trabajaron en las obras, con la siguiente distribucin:

Cuadro N 17
Jurisdiccin CABA Chaco Buenos Aires Santiago del Estero Rosario Otras Jurisdicciones Total Total 2.462 1.796 1.726 569 240 326 7.119

% 34,58 25,23 24,24 7,99 3,37 4,58 100,00

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos aportados por SE MTEYSS

3.2.8.2- Obligaciones asumidas por las partes en los Convenios y Contratos suscriptos para desarrollar las obras de construccin de viviendas, en relacin a los trabajadores contratados para tal fin. En el siguiente cuadro se muestra la situacin verificada en cada una de las obras relevadas.

38

Cuadro N 18
Situacin verificada en los Convenios (CPF / CUCYT), Contratos de Obra Pblica / Convenios de Cooperacin (CCIYAT) La Fundacin se asumi como nica y exclusiva responsable por el cumplimiento de todas las normas laborales, previsionales, de seguridad social, de higiene y seguridad en el trabajo, impositivas, entre las ms relevantes. La UELse comprometi a cooperar activamente con la tarea del MTEYSS en cuanto a la fiscalizacin del cumplimiento de la legislacin laboral y de la seguridad social. No se consignan las obligaciones de las partes en la materia. La Fundacin se asumi como nica y exclusiva responsable por el cumplimiento de todas las normas laborales, previsionales, de seguridad social, de higiene y seguridad en el trabajo, impositivas, entre las ms relevantes. No se consigna compromiso alguno de la UEL.
Fuente: CPF, CUCYT, COP, CCIYAT, Ley 6021 de la Provincia de Buenos Aires.

Jurisdiccin - La Rubita 33 - B Villa del Carmen 34 - Tigre El Garrote


32

- Ezeiza , - Santa Sylvina 36 - P. R. Senz Pea -Barrio Don Bosco Etapas 37 1y2 -Rosario - Barrio Travesa -Castaares

35

Particular mencin merece lo ocurrido en el caso de la obra CABA Villa 15, donde si bien originalmente en el Pliego nico de Condiciones Particulares suscripto entre la CBASSE y la FMDPM el 13/04/2010 se consign que el pago de cada certificado mensual de obra estaba condicionado a la previa presentacin por parte de la Fundacin de los comprobantes de depsitos por aportes al sistema de seguridad social y el fondo de desempleo correspondientes al mes precedente al de los trabajos certificados, as como seguros obligatorios y dems disposiciones que rigen la materia (tem 2-Personal afectado a la obra Sub-tem 2.2- Salarios), por Resolucin N 101 de la Presidencia de la Corporacin CBASSE (PCBAS) del 07/04/2011, este requisito fue dejado sin efecto.

32

Convenios Particulares de Financiacin suscritos entre la SSDUV, la FMDPM, el IP DUV y la Asociacin Civil Soberana para la construccin de viviendas y obras complementarias Clusula vigsimo cuarta. 33 CPF SSDUV, FMDPM, Asociacin Vecinal Madres Unidas B. Sargento Cabral N1, IPVU Clusula Vigsimo Cuarta. 34 CPF: SSDUV, FMDPM, la Asociacin Civil FUNDAE, la Municipalidad de Tigre y el IPV de la Provincia de Buenos Aires Clusulas Dcimo Segunda y Vigsimo Cuarta. 35 En el caso de la obra de Ezeiza resulta aplicable en carcter supletorio la Ley 6021 de Obras Pblicas de la Provincia de Buenos Aires, Artculo 60 Inciso c) Cuando el contratista infrinja a las leyes del trabajo en forma reiterada ello le da derecho a la Provincia a rescindir el Contrato de Obra. 36 En el caso de las obras de Santa Sylvina y P. R. Senz Pea resultaba de aplicacin supletoria la Ley Provincial 4.990 de Obra Pblica, que en su Artculo 70 indica que El incumplimiento de la legislacin laboral, previsional y de cobertura por parte del contratista, se considerar falta grave y dar derecho al organismo a descontar de los certificados los montos respectivos y la reiteracin de la falta dar lugar a sanciones, pudiendo llegar a la rescisin del contrato. de tales situaciones se comunicara al Registro de Constructores de Obras Pblicas de la Provincia d el Chaco. 37 Convenio de Cooperacin Institucional y Asistencia Tcnica firmado el 13/03/2009 por el IPVU y la FMDPM - Clusula Sptima.

39

En los considerandos de dicha Resolucin es de mencionar el Dictamen emitido por la Asesora Legal y Tcnica de la CBASSE, que indica que la Corporacin era una simple administradora de los fondos aportados y las obras contratadas por la Subsecretara de Obras Pblicas - MINPLAN, () en el marco del Convenio nico de Colaboracin y Transferencia (13/04/2010), () por lo que no sera de aplicacin ninguna de las hiptesis de solidaridad laboral anteriormente referidas.

3.2.8.3- Verificaciones realizadas respecto al cumplimiento de las obligaciones laborales, sociales y previsionales y criterios de seleccin de los trabajadores de las obras Con relacin al Convenio 41/08, protocolos adicionales 1 y 2 del mismo y 142/10 celebrados entre la FMDPM y el MTEYSS se efectuaron verificaciones a efectos de determinar el cumplimiento por parte de la Fundacin de las obligaciones laborales, sociales y previsionales y, en cuanto a los criterios de seleccin, si se presentaron situaciones de incompatibilidad respecto de la condicin de estar desocupado, si estaban percibiendo las prestaciones por desempleo previstas en la Ley N 24.013, o prestaciones dinerarias previstas por otros Programas Nacionales, Provinciales o Municipales de empleo o de capacitacin laboral, la edad de los trabajadores y la proporcin de hombres y mujeres38. Para ello a partir de los listados de trabajadores que percibieron la ayuda econmica en el perodo auditado (Ejercicio 2005 al primer cuatrimestre de 2011 inclusive) aportados por la Secretara de Empleo (SE), se le requiri la informacin pertinente a una serie de entidades la cual fue homogeneizada en una base de datos que permiti efectuar las consultas previstas.

Las entidades consultadas fueron: - Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP). - Administracin Nacional de Seguridad Social (ANSES). - Instituto de Estadsticas y Registro de la Industria de la Construccin (IERIC). - Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT)39.
38

Respecto del criterio de contratar personas discapacitadas no se hicieron constataciones por no contar la base suministrada con informacin al respecto. 39 Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) depende de la Secretara de Seguridad Social del MTEYSS.

40

- Superintendencia de Seguros de Salud (SSS)40. Cabe aclarar que para hacer las verificaciones se consider el universo completo de trabajadores de la Fundacin que intervinieron en todas las Jurisdicciones en donde se llev adelante la MISION SUEOS COMPARTIDOS. En las observaciones 4.1.1.4 y 4.1.1.5 se expone lo relevado en torno al cumplimiento de las obligaciones laborales, sociales y previsionales por parte de la Fundacin. En el caso del criterio de contratar personas entre 18 aos y la edad jubilatoria, su cumplimiento slo se corrobor mediante los nmeros de CUIL de los trabajadores consignados en las bases informticas suministradas por el MTEYSS y ANSES, que fue la informacin a la que tuvo acceso el equipo de auditora. Los dems resultados obtenidos, respecto al cumplimiento de los otros criterios, han sido desarrollados en la observacin 4.1.1.6 del presente Informe.

40

Superintendencia de Servicios de Salud (SSS) es un organismo descentralizado del Ministerio de Salud.

41

3.2.9- Sntesis de aspectos legales relevados A continuacin se expone sintticamente el resultado de las verificaciones practicadas desde la perspectiva del anlisis legal, a partir del cual se formularon las observaciones que se exponen en el punto 4.1 del presente Informe.
Cuadro N 19 Aspectos administrativos Exista Se cumpli? Se tomaron Regulacin medidas legal? correctivas? SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI Parcialmente SI NO Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente SI NO SI NO NO No aplica NO NO NO NO NO No aplica NO No aplica NO

Unidad Ejecutora Nacional con incumbencia en materia habitacional Procedimiento de solicitud por la Unidad Ejecutora Local (UEL) del financiamiento Procedimiento de seleccin de contratista etapa SSDUV y SSOP Procedimiento de rendicin de cuentas Contrato de Obra Pblica con la contratista Procedimiento de pago por avance de obra Cobertura de seguros de la contratista Sistema de ejecucin de la obra (ajuste alzado) Controles de los aportes de los trabajadores de la FMDPM por las UEN y UEL Controles a la fundacin por parte del IERIC, AFIP, ANSES y SRT Controles para verificar el cumplimiento de los criterios de ocupacin consignados en el Convenio 41/2008 suscripto entre el MTEYSS y la Fundacin

Fuente: Elaboracin propia a partir de las verificaciones practicadas.

42

3.3- Mdulo Tcnico 3.3.1-Caractersticas del sistema constructivo utilizado en la obra El Sistema Constructivo con el que se construyeron la tabiquera y las paredes de las viviendas se denomina Emmedue (M2) y es propiedad de la empresa de origen italiano Cassaforma S.A., contando con Certificado de Aptitud Tcnica (C.A.T.)41 y constancia emitida por la comercializadora Cassaforma42 de la cesin del derecho de uso a la Fundacin. El Emmedue es un sistema abierto (adaptable a cualquier tipo de diseo), basado en la utilizacin de paneles interiores y exteriores portantes43, compuestos por dos mallas de alambre de acero que encierran placas de poliestireno expandido44 (lo que otorga resistencia trmica y acstica), sobre los que se proyecta el concreto de cemento manual o mecnicamente de unos 3 cm. de espesor. Ello les da rigidez y los convierte en portantes, adems de proveer aislacin hidrfuga e ignfuga45. Las terminaciones son iguales a la construccin tradicional en tipo y material. Admite cerramientos y aberturas de cualquier modelo comercial, en tanto que para los techos y entrepisos se utilizan los mismos paneles reforzados y capa de compresin. En trminos de los tiempos de ejecucin de las obras, el rendimiento segn el sistema utilizado, slo para el levantamiento de panelera (paredes) en una superficie de 68,36 m2 (que es la superficie promedio de las viviendas relevadas) sin tener en cuenta las fundaciones ni la panelera de cubierta, y considerando una cuadrilla compuesta de modo similar y una jornada laboral de 8 horas, es el siguiente:

41 42

Disp. DTP No. 2809 - Direccin de Tecnologa y Produccin SSDUV del 17/12/2009 con vencimiento el 17/10/2012. Informacin relevada en obras visitadas por el equipo de auditora. 43 Revista Vivienda S.R.L.: Vivienda, la Revista de la Construccin N 592, edicin Noviembre 2011. 44 Material que se conoce comnmente con el nombre comercial de Telgopor. 45 En rigor no se debera clasificar el Sistema Emmedue entre los de prefabricacin, ya que los paneles son un insumo de obra que se prepara en taller y no un material en s mismo, siendo la obra hmeda -el revoque proyectado que se prepara y se coloca in situ-, el material que termina de darle al panel la caracterstica de muro o tabique portante (estructural).

43

Cuadro N20 Sistema constructivo Emmedue Tradicional Racionalizado Composicin de la cuadrilla 2 oficiales, 1 medio oficial y 3 ayudantes 2 oficiales y 3 ayudantes Jornadas necesarias 13 32

Fuente: Manual del Sistema Emmedue y "Cmputos y Presupuestos. Manual para la Construccin de Edificios". Mario Chandas y Enrique N. Fernndez. 18va. Edicin, Buenos Aires, Librera y Editorial Alsina.

En cuanto a la duracin de las tareas en funcin de las competencias de la mano de obra, las equivalencias son las siguientes: Horas de Oficial: El Sistema Emmedue equivale a 40,63% del Sistema Tradicional Racionalizado. Horas de Ayudante, el Sistema Emmedue equivale a 44,83% del Sistema Tradicional Racionalizado. Las ventajas del uso del sistema constructivo se resumen en que calculado en volumen de obra para el mismo tiempo de ejecucin, el Sistema Emmedue es ms rpido que el Sistema Tradicional Racionalizado y que con muy poca capacitacin los operarios pueden aplomar paneles, colocar las instalaciones y proyectar el revoque resistente, frente a los sistemas tradicionales que requieren de mayor nmero de oficiales y medio-oficiales. Adems, el Sistema Emmedue permite contratar mano de obra de ambos sexos, ya que no se trabaja con elementos pesados ni se requiere gran fuerza fsica.

3.3.2-Tipologas de las viviendas Dado que los paneles tienen la propiedad de ser autoportantes el Sistema Emmedue permite construir en altura, dependiendo la cantidad de pisos del pertinente clculo de estructuras y de los Cdigos de Planeamiento o Urbano-Ambientales de cada jurisdiccin donde se halla emplazada la obra. La muestra relevada incluy tanto viviendas unifamiliares como multifamiliares.

44

Cuadro N 21

En el siguiente cuadro se muestran las tipologas de viviendas de las obras relevadas, en trminos de cantidad y tipo de dormitorios.
Cuadro N 22
Obra 1 Dorm. 1 Dorm. 2 Dorm. Discap. 42 49 46

Ezeiza Tigre Castaares Villa 15 La Rubita (70) P.R. Senz Pea (220) Santa Sylvina (70) Santa Sylvina (86) Rosario
50 46

Tipologas de Vivienda 2 Dorm. 3 Dorm. 3 Dorm. Discap. Discap. 84 7 9 2 4 22 56 780


47

3 Dorm. 46 Numerosos 75 75

Total Obra 84 288 780 96


48

4 4

100 22 69 22 86 26 96 32 96 52 6-1

4 4 11 4 2 8 2 9 12 56

96 44 1444 652 151 32 123 81.742

42

70 220 70 148 86 256 68 232 144 2.542

P.R. Senz Pea (148)

Villa del Carmen Don Bosco 1 Etapa Don Bosco 2 Etapa Totales
Fuente: Convenios y Contratos.

Considerando una superficie promedio de 68,36 m2del conjunto de tipologas de vivienda de las obras de la muestra, se las compar con las del Programa Plurianual de Construccin de Viviendas y las del Programa Techo Digno, resultando ser las del Programa Misin Sueos Compartidos de mayor superficie: 35,82% y 19,78 %, respectivamente.
46 47

Son Unidades Funcionales de tres dormitorios de mayor superficie. Al no contar con informacin del I.V.C. ni la S.O.P. se infiere que se trata de viviendas de 3 dormitorios. 48 Son 96 viviendas nuevas y mejoras en 72 ya construidas. Se toman solamente las viviendas nuevas. 49 El Convenio Original, por 500 Viviendas en La Rubita, tena un plazo de 19 meses. 50 Conforme a lo convenido la ejecucin de la obra se hara en dos etapas, comprendiendo la primera 256 Viviendas.

45

Cuadro N 23 Tipologa
1 Dormitorio 1 Dormitorio discapacitados 2 Dormitorios 2 Dormitorios discapacitados 3 Dormitorios 3 Dormitorios discapacitados 3 Dormitorios numerosos

Superficie Promedio MSC


47,66 m2 47,66 m2 62,64 m2 7-,45 m2 71,22 m2 75,38 m2 1-3,5- m2

Superficie Superficie Programa Techo Plurianual Digno

44 m2

55 m2

Superficie MSC promedio

68,36 m2

35,82%

19,78%

Relacin e/ superficie de viviendas MSC y las de Programas Federales de Vivienda

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin relevada.

3.3.3- Plazo de ejecucin de la obra. 3.3.3.1- Plazos convenidos El plazo de ejecucin de cada una de las obras incluidas en la muestra, conforme surge de la documentacin contractual ha sido el siguiente:
Cuadro N 24 Obra CABA Castaares; Tigre; P.R. Senz Pea 51 (220) Don Bosco (E1); La Rubita (70); Villa del Carmen; Santa Sylvina(70); Ezeiza; Rosario- B Travesa; CABA - Villa 15; Santa Sylvina(86); Senz Pea (148); Don Bosco (E2) Total Cantidad de obras 3 Plazo Original 24 meses

10 13

12 meses -

Fuente. Elaboracin propia a partir de la documentacin contractual relevada.

El control del avance fsico de una obra incluye la evaluacin del normal desenvolvimiento de las tareas de la obra en cuanto al ritmo de las mismas. A tal fin, resulta posible aplicar una serie de herramientas y procedimientos, tales como:
51

El Convenio Original por 500 Viviendas en La Rubita tena un plazo de 19 meses. Las obras P.R. Senz Pea 220 viviendas, la Rubita 70 viviendas y Santa Sylvina, 70 viviendas, son producto de la relocalizacin de las 500 viviendas.

46

El Plan de Inversiones que planifica este ritmo. Los Certificados de Obra donde se expresa el avance real de la misma. Las inspecciones peridicas de la obra. El Libro de rdenes y Pedidos donde deben anotarse todas las novedades de la obra, inclusive los atrasos y las sanciones que correspondan. Las causas que justifican retrasos en obra pueden ser:

Climticas:
Lluvias: para justificar das cados por lluvias, la Contratista debe presentar a la Inspeccin el parte de Lluvias que emite mensualmente el Servicio Meteorolgico Nacional. La Inspeccin de Obra decide si corresponde extender el plazo de ejecucin de la obra y en cuntos das.

Caso Fortuito:
Puede resultar que se presenten dificultades en la ejecucin misma de la obra que justifiquen la extensin del plazo, por ejemplo: diferente capacidad portante en varios puntos del terreno que obliguen al re-clculo de las fundaciones.

Fuerza Mayor:
Falta notoria de materiales en el mercado. Demora en la entrega de insumos que deban ser preparados en taller. Demora en la entrega de materiales. Huelgas.

Ejecucin:
Tareas extracontractuales solicitadas por la contratante. Las causas que originen retrasos deben ser consignados en el Libro de rdenes de Servicio.52
52

J.V. Rivarola-M.E. Meoli: Tratado de Arquitectura en relacin al Derecho. Contratos, Derechos, Direccin en la construccin de edificios Ed. Zanetti, Ao 1960:Normas clsicas para las Clusulas Generales de Ajuste Alzado Riguroso Total Clusula 133: ()En este libro de rdenes quedar asentado el reclamo sobre la calidad de los materiales, cuando ella no sea la estipulada en el contrato, y la orden de retirarlos del obrador en un plazo perentorio; la protesta si los mtodos o errores del trabajo no aseguran a juicio del director de la obra la terminacin en las condiciones o en el plazo convenidos; la exigencia de deshacer lo mal hecho y la indicacin sobre la forma correcta de ejecutar aquello que no haya sido bien entendido en su especificacin, o que no se hubiere especificado textualmente detallado; la correccin de lo que al ser ejecutado result diferente de lo previsto en plano; etc.

47

La observacin a la que dio lugar el resultado de este anlisis se encuentra en el punto 4.2.1.6 del presente Informe.

3.3.4- Libros de Actas y rdenes de Servicio En el Libro de Actas y rdenes de Servicio se debe dar orden de comienzo a cada una de las tareas de la obra, indicando la documentacin planos, especificaciones tcnicas- a utilizar en cada caso53. Tambin deben constar las inspecciones realizadas por el Comitente y Direccin de Obra. El Pliego de Clusulas Generales para la Licitacin y Contratacin de Obras Pblicas, aplicado por las Unidades Ejecutoras Nacionales indica que tanto el Libro de rdenes de Servicio que por escrito imparta la Inspeccin; como el Libro de Notas de Pedido del contratista; constituyen documentacin accesoria al contrato de obra54. Lo que se asienta en dichos libros debe cumplir los siguientes requisitos: deber ser cronolgicamente consignado por escrito y el libro tendr que ser foliado, sellado y rubricado por el comitente, que la Inspeccin o contratista (segn el caso) guardar en la obra. Lo verificado respecto de este punto se encuentra desarrollado en el punto 4.2.1.7 del presente informe.

3.3.5- Costo de las viviendas Para el anlisis del costo de las viviendas resulta pertinente desarrollar aspectos bsicos del sistema de contratacin utilizado. La base del sistema jurdico-econmico de ejecucin de obra por ajuste alzado relativo es: una obra total por un precio global. En este sistema est admitida la variacin de precios (en menos: desagio; en ms: mayores costos, por redeterminacin de precios55) y la variacin de proyecto (en menos: disminucin, en ms: demasa56).

53

Manual del Ejercicio Profesional de la Arquitectura del Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (CABA) - MEPA A-202. 54 Pliego de Clusulas Generales para la Licitacin y Contratacin de Obras Pblicas- Artculo 36, 64 y 65. 55 La redeterminacin de precios en el caso de las obras pblicas se rige por el Decreto No. 1295/2002. 56 Las demasas o trabajos adicionales- se tratan como contratos dentro del contrato, es decir que se especifican, se presupuestan y se liquidan separadamente.

48

En el caso de la obra pblica para vivienda de inters social, existe un precio tope por unidad de superficie ($/m2) y en las licitaciones no son admitidas las ofertas que excedan ese lmite. Con este sistema tambin se admite el acopio de materiales, que consiste en la compra por adelantado de los materiales que no fraguan y/o no tienen vencimiento, con el fin de fijar su precio. Estos materiales deben guardarse en la obra. De existir acopio, debe suscribirse un acta. El desacopio (fijacin de los materiales acopiados a la obra) puede hacerse de manera global (un porcentaje fijo en cada certificado) o mediante una certificacin especial que contemple por porcentajes de incidencia en el rubro acopiado57. El dinero que se entrega al contratista con cada certificacin tiene el carcter de adelanto por la obra total y el pago total se concreta al final de la obra, junto con la recepcin definitiva, al final del plazo de garanta58. En los certificados de obra los tems son desglosados con su porcentaje de incidencia en el total de la obra, y su valor por unidad tcnica - metro; metro cuadrado; metro cbico; litro; unidad - o global, como corresponde al espritu del sistema, ya que conceptualmenteen cada certificacin se liquida el total de la obra realizada hasta ese momento. En las obras relevadas los tems correspondientes a las obras de infraestructura, no aparecen desglosados sino con valores globales en los presupuestos y certificados de avance de las obras, por lo que result imposible realizar un costeo de las obras de infraestructura que permitiese identificar qu y cmo se comput y presupuest cada uno de esos tems. Segn el Programa Federal de Construccin de Viviendas, la incidencia de la Infraestructura de Servicios y Obras Complementarias debe ser menor al 20 % del precio de las viviendas. En los casos de redes frentistas y de nexos de agua, cloaca o gas se dispondr de un quince por ciento (15%) del valor de la vivienda como monto tope financiable59.
57

El Ajuste Alzado tambin admite que el Contratista principal celebre subcontratos con otros Contratistas. En esos casos el Contratista Principal es responsable por los trabajos realizados por el o los Subcontratista(s) y el pago a los Subcontratistas es responsabilidad del Contratista principal. 58 Tambin est permitido que el Contratista principal celebre subcontratos con otras empresas. En estos casos el Contratista principal es responsable por los trabajos realizados por el subcontratista. El pago a los subcontratistas es responsabilidad del Contratista principal. 59 Del Reglamento del Programa Techo Digno, punto 2.7.2.1

49

En tanto que para el Sistema Tradicional Racionalizado, promediando los datos de la Cmara Argentina de la Construccin (CAC)60, la Subsecretara de Urbanismo y Vivienda (SSDUV)61, el Cuaderno de Cabecera62 y el Manual del Ejercicio Profesional de la Arquitectura (MEPA)63, la incidencia de las Instalaciones es de 14,51%. En el siguiente cuadro se muestra la incidencia que tuvo la infraestructura sobre el monto total convenido para obra. La infraestructura a la que se hace referencia es exclusivamente la propia del frente de las viviendas: Instalacin elctrica, de agua fra y caliente, de gas y cloacal.
Cuadro N 25 Obra
Castaares. Barrio Don Bosco 1 Etapa. Tigre. La Rubita, 70 Viviendas. Senz Pea, 220 Viviendas. Villa del Carmen. Santa Sylvina, 70 Viviendas. Ezeiza. Rosario. Villa 15. Santa Sylvina, 86 Viviendas. Senz Pea, 148 Viviendas. Barrio Don Bosco 2 Etapa.

Incidencia
(En %) 9,84 4,81 16,84 13,23 11,04 9,70 13,22 7,89 4,50 6,60 10,40 11,03 3,77

Promedio

9,45%

Fuente: Produccin propia a partir de los datos de la certificacin.

De lo expuesto surge que: Se cumpli con la exigencia del Programa Federal de Construccin de Viviendas y el Programa Techo Digno. La incidencia de las instalaciones de las obras incluidas en la muestra sobre el monto total convenido result ser un 34,87% menor que una obra de similares caractersticas construida con el Sistema Tradicional Racionalizado. Los resultados del anlisis de los costos de construccin de las viviendas se encuentran expuestos en el punto 4.2.1.5 del presente Informe.
60

Fuente: Cmputos y Presupuestos. Arq. Mario E. Chandas. 18. Edicin. Editorial Alsina, Buenos Aires. ISBN: 950553-119-2. 61 Fuente: www.cnvivienda.org.ar/nuevo/notas/revista32/subsecretaria32.pdf 62 Fuente: Cuaderno de Cabecera. Arq. Carlos Virasoro. Editorial Revista Vivienda, 1978, Buenos Aires. 63 Fuente: MEPA. Documentos A-406 Y a-407. Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (C.A.B.A.).

50

3.3.6 - Aspectos relevados de las obras A efectos del anlisis se han contemplado los aspectos que comprendidos desde la etapa inicial de la obra hasta su finalizacin, tomando en cuenta los Estndares Mnimos de Calidad para Viviendas de Inters Social- Revisin 2-6, definidos por la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda, los cuales fueron declarados expresamente conocidos y consentidos por cada una de las Unidades Ejecutoras Locales y la FMDPM al firmar el Contrato de Obra Pblica64, as como los parmetros propios de la construccin con este tipo de sistemas. En el documento Estndares Mnimos de Calidad para Viviendas de Inters Social (en adelante, EMCVIS) se definen parmetros bsicos vinculados a: La Eleccin del Terreno. El Diseo Urbano. El Diseo del Conjunto Habitacional. La Vivienda (en particular). La habitabilidad. La durabilidad. Asimismo, contiene especificaciones tcnicas bsicas referidas a rubros de la obra en los cuales tradicionalmente se detectaron problemas de la calidad constructiva.

La metodologa utilizada en la visita a las obras ha sido la aplicada habitualmente en las auditoras de planes de vivienda. Para el desarrollo de esta tarea el equipo de auditores es acompaado por representantes de la Unidad Ejecutora Local, de la inspeccin de obra, a los que en algunas ocasiones pueden sumarse representantes de organizaciones sociales y/o de los vecinos a los cuales les han asignado las viviendas. En primer lugar, se efecta una recorrida por todo el predio donde estn localizadas las viviendas y los edificios comunitarios, a fin de poder apreciar los aspectos externos de las
64

En los casos de las obras de CABA- Castaares y Tigre - Barrio El Garrote ello surge de las caractersticas tcnicas de las viviendas estipuladas por el Programa de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios, en el marco del cual se suscribieron los respectivos Convenios Particulares de Financiacin de las obras.

51

construcciones, aperturas de calles, las conexiones de nexo de instalaciones y todo otro aspecto que hace al emplazamiento del complejo habitacional. En segundo lugar, el arquitecto del equipo selecciona al azar una serie de viviendas a las cuales se ingresa para hacer el relevamiento de los aspectos constructivos internos. En caso que la obra no est terminada se incluyen en el relevamiento viviendas que se encuentren en diferente grado de ejecucin. Se toman fotografas del conjunto y del exterior e interior de las viviendas. En la siguiente matriz se muestran los diferentes aspectos relevados en las obras, las situaciones de riesgo que podran ocurrir en caso de su incumplimiento y lo detectado en las obras relevadas por el equipo de auditora. Para ello se tom como fuente de referencia: la normativa vigente en materia de Obra Pblica Nacional y de cada una de las jurisdicciones analizadas, los Convenios y Contratos de Obra; la Documentacin Tcnica (planos, planillas, especificaciones tcnicas: Manuales del Sistema Emmedue; y Estndares Mnimos de Calidad para Viviendas de Inters SocialSSDUV); los Libros de rdenes y Servicios; los Certificados de avance de Obra; las Notas cursadas por la AGN y lo relevado en las visitas a las obras que compusieron la muestra. En primer lugar se listaron los aspectos relevados y seguidamente se definieron las posibles situaciones de cumplimiento. Para las situaciones de incumplimiento, a fin de dimensionarlas, se tuvo en cuenta si se trataba de una deficiencia reversible (reversibilidad) y su alcance (si se registr en parte de las obras o en todas). En el siguiente cuadro se muestran las situaciones posibles:
Cuadro N 26 Situacin Se cumpli Tipo de deficiencia Es reversible Se incumpli Es irreversible (*) Alcance En todas las obras En parte de las obras En todas las obras En parte de las obras En todas las obras
Fuente: elaboracin propia a partir de lo relevado y de lo estipulado por las normas que regulan la construccin de las viviendas incluidas en la muestra. (*) Dentro de la categora de Es irreversible, se consideraron a aquel las situaciones cuya modificacin implicara demoler lo ya construido o cualquier otra medida que por su alto costo resultase impracticable.

52

Posteriormente, a las duplas compuestas por las variables alcance y reversibilidad se les asoci los posibles niveles de debilidad, as como las consecuencias que puede acarrear el incumplimiento de ese aspecto.
Cuadro N 27 Situacin / reversibilidad Cumplido Incumplido en parte de las obras - Reversible Incumplido en todas las obras- Reversible Incumplido en parte de las obras - Irreversible Incumplido en todas las obras - Irreversible
Fuente: elaboracin propia a partir de lo relevado.

Nivel de debilidades Nulo Bajo Mediano Alto Muy Alto

Definido el esquema de anlisis y volcados los resultados en una grilla, se efectu un anlisis de frecuencia que permiti analizar la distribucin de los casos segn la categora Situacin / Reversibilidad y determinar qu nivel de debilidad agrupaba la mayor cantidad de casos, cuyo resultado se muestra a continuacin.

53

Cuadro N 28
En parte de las obras Irreversible Reversible Aspecto En todas las obras Irreversible Hacinamiento, venta de las viviendas, divisiones internas de los dormitorios. Ruina de la Obra. Fisuras en las paredes. Descalce de las carpinteras. Filtraciones. Cumplido. Imposibilidad de determinar el costo real de la obra. Imposibilidad de control del cumplimiento de los plazos de la obra y de la entrada y salida de gremios. Falta de materiales. Atraso en el cumplimiento de los plazos. Mala apreciacin de las posibilidades de obtencin de servicios. Carencia de previsin en el Programa presupuestario. Mala apreciacin de la necesidad de Nexos. Imposibilidad de ejercicio del poder de polica sobre la matrcula y la documentacin. Falta de control del proyecto con arreglo a normas municipales. Falta de registro de la obra, como consecuencia imposibilidad de tramitar el final de obra y escriturar. Imposibilidad de acceso de los habitantes, de la recoleccin de residuos, ambulancia, bomberos y polica. Encarecimiento indebido de la obra. Mala resolucin de la escorrenta. Viviendas terminadas imposibles de habitar por falta de servicios. 1 1 1 1 1 Reversible Riesgos asociados en caso de incumplimiento

1- Estudiar la situacin de Dominio del terreno donde se construiran las obras. 2- Evaluacin de las Caractersticas Intrnsecas del terreno. 3- Estudio De Suelos 4- Proyecto de Implantacin segn las Caractersticas del Terreno 5- Proyecto de Tipologas de acuerdo con la composicin social de los adjudicatarios 6- Presentacin del Clculo de Estructuras 7- Produccin de la Documentacin Tcnica 8- Confeccin de Presupuestos por Anlisis de precios 9- Confeccin del Plan de Trabajo con arreglo a calendario 10- Preparacin de la Logstica de la Obra 11- Obtener los Certificados de Factibilidad e Impacto en los Servicios Pblicos. 12- Trmites ante los Colegios / Consejos Profesionales. 13- Trmites ante los Organismos Municipales. 14- Resolucin de la Accesibilidad. 15- Razonable realizacin del Movimiento de Suelos / Nivelacin. 16- Construccin de la Infraestructura de Nexos antes de

Construccin en Suelo Ajeno. Incumpliendo de los requisitos para la obtencin del Certificado de No Objecin Tcnica. Desconocimiento de la topografa, de la probable necesidad de realizar grandes movimientos de suelo, de la medianera, de posibles construcciones a demoler. Mala eleccin del Sistema de Fundaciones. Riesgo estructural. En suelos permeables ruina de las fundaciones. Cumplido.

1 -

54

En parte de las obras Irreversible Reversible Aspecto

En todas las obras Irreversible 1 1 1 8 Reversible Riesgos asociados en caso de incumplimiento

la finalizacin de las Viviendas Imposibilidad de construir. Necesidad de relocalizacin de la obra. Desconocimiento de siniestros por parte de las prestadoras de seguros A.R.T. Deficiencia en el seguimiento de la secuencia de obra. Prdida de oportunidad de intimacin y sanciones al Contratista. Deficiencia en el seguimiento de la secuencia de obra. Prdida de oportunidad de intimacin y sanciones al Contratista. Imposibilidad de control de la cantidad de personal en obra. Imposibilidad de fundamentar el pedido de prrrogas. Cumplido. Imposibilidad de control de la correccin de lo que se solicita. Indeterminacin del costo total de la obra. Filtraciones. Roturas en el caso de necesitar reparaciones. Ausencia de control sobre todos los componentes de la obra. Cumplido. Cumplido. Riesgo estructural. En suelos permeables ruina de las fundaciones. Ruina de la obra. Cumplido. Cumplido. -

17- Diseo del Esponjamiento. 18- Contrato de Seguridad e Higiene. 19- Correcto Uso del Libro de rdenes y Servicios.

1 1 -

20- Obtencin De copias de los Partes diarios de la FMDPM. 21- Labrado de Actas de Acopio. 22- Clculo de la Redeterminacin de Precios. 23- Inspeccin de las Obras que quedan ocultas. 24- Realizacin de Inspecciones con frecuencia regular. 25- Certificaciones. 26- Verificacin del Montaje del Sistema Constructivo. 27- Construccin de la Platea de fundacin de Hormign Armado de acuerdo al estudio de suelos. 28- Control de la aplicacin del revoque resistente. 29- Capacitacin de la Mano de Obra. Total

1 1 1 8

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin suministrada por la SOP y las UEL y las visitas a las obras.

Tal como surge del cuadro sobre un total de 29 aspectos analizados, 22 presentaron debilidades tratndose en la mayora de los casos de deficiencias irreversibles.

55

Grfico N 6

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin suministrada por la SOP y las UEL y las visitas a las obras.

En el Anexo VI del presente Informe se expone la matriz de resultados, que sirvi de orientacin para formular las observaciones de este mdulo.

56

3.4-Mdulo Gestin 3.4.1- Detalle de los Convenios objeto de auditora Segn la documentacin analizada por el equipo de auditora en relacin a los fondos transferidos por el Gobierno Nacional para la ejecucin de las obras objeto de esta auditora en las distintas Jurisdicciones, fueron tres los Programas presupuestarios del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios MINPLAN a los cuales se le imputaron los montos convenidos: Programa 43 - Desarrollo de la Infraestructura Habitacional "TECHO DIGNO" Programa 46 - Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios Programa 50 - Formulacin, Programacin, Ejecucin y Control de Obras Pblicas. A continuacin se expone el detalle de los montos convenidos por cada obra, as como la imputacin presupuestaria:
Cuadro N 29
OBRAS VIVIENDAS CONVENIDO PROG. ACT.

UEN

% de la muestra
Por obra Por Programa

Infraestructura Chaco CABA - Castaares Tigre Villa del Carmen - SDE CABA - Villa 15 Don Bosco 1ra. Etapa - SDE Don Bosco 2da. Etapa - SDE Ezeiza La Rubita (500 Relocalizacin) Chaco P.R Senz Pea (148) Chaco Rosario Santa Sylvina (86)Chaco TOTAL

12.904.329,69 780 193.064.500,98 288 68 168 232 148 84 47.163.707,00 7.551.427,20 57.784.632,00 80.634.521,80 60.053.679,59 25.825.200,18

43 46 46 46 46 50 50 50 50 50 50 50 50

1 1 1 1 1 5 5 5 5 SSOP 5 5 5 5 SSDUV

0,29% 1,15% 24,83% 6,07% 0,97% 7,43% 10,37% 7,72% 3,32% 14,68% 5,06% 13,41% 4,70% 100,00%

0,29%

33,01%

66,70%

500 114.132.245,58 148 39.351.751,64

256 104.276.987,22 86 36.567.104,36 779.310.087,24

100,00%

Fuente: Convenios, certificados de avance y SIDIF.

En el siguiente cuadro se exponen los montos convenidos detallados por rubro.


57

Cuadro N 30
Barrios / Rubros CABA Villa 15 CABA (mejoras) Castaares Buenos Aires Ezeiza Tigre Villa del Carmen Santiago del estero Don Bosco 1 etapa Don Bosco 2 etapa Santa Fe Rosario P.R. Senz Pea (220) Chaco - La Rubita Relocalizaci n La Rubita (70) Campo de Tiro (70) Sta Sylvina (70) Avia Terai (70) P.R. Senz Pea (148) Chaco Santa Sylvina (86) 188.697.229,83 19.694.025,12 40.561.506,79 7.551.427,20 2.520.000,00 2.257.995,06 Viviendas 29.308.032,00 Obras Complem. Equipamiento Social 4.449.600,00 6.516.000,00 Equipamiento Comunitario Infraest. Provisoria Infraestr. de Nexos 10.789.000,00 6.722.000,00 4.367.271,15 1.353.180,00 6.602.200,20 TOTAL 44.546.632,00 13.238.000,00 193.064.500,98 25.825.200,18 47.163.706,99 7.551.427,20

36.289.021,22

3.720.622,56

3.584.960,99

4.957.600,00

32.082.317,03

80.634.521,80

23.396.199,69 63.667.668,48 40.332.814,89 10.707.872,58 13.794.356,11 15.333.984,29 15.333.984,29 29.412.370,64 17.989.849,12 552.070.342,25 8.391.909,24 2.849.229,04 870.000,00 4.053.536,58 2.464.558,64 3.392.980,50 13.679.920,10 35.702.134,10

6.591.650,00 8.841.603,52

14.994.829,90 11.239.590,00

13.163.254,72

15.071.000,00 7.364.870,50 6.486.367,01 1.336.858,09 1.079.641,31 1.880.249,39 2.121.213,89 6.546.400,50 4.897.335,15

60.053.679,59 104.276.987,22 55.211.091,14 14.893.959,71 15.743.997,42 21.267.770,26 19.919.756,82 39.351.751,64 36.567.104,37 779.310.087,32

TOTAL

32.639.476,08

32.077.375,95

18.120.854,72

108.699.904,22

Fuente: Convenios firmados entre el Gobierno nacional y las Jurisdicciones

3.4.2- Circuito administrativo y transferencias Cronograma de desembolsos Conforme a las verificaciones practicadas, y de acuerdo a lo estipulado tanto en los Convenios Particulares de Financiacin como en los Convenios nicos de Colaboracin y Transferencia la modalidad de desembolso del monto del total a transferir para cada obra fue la siguiente: 15%: Anticipo financiero. 85%: Por certificaciones mensuales de acuerdo al avance de obra real registrado al momento de proceder a la cancelacin de los certificados correspondientes; con sujecin a Plan de Trabajos y Cronograma de Inversiones anexado al Convenio.

58

En todos los casos, al producirse la cancelacin de cada certificado se descont del total del mismo la parte proporcional del anticipo financiero. En aquellas obras en las que se firmaron Convenios Particulares de Financiacin exista una clusula que estableca que no se efectuaran pagos por aquellas certificaciones de obra que superasen el plan de trabajos y cronograma de inversiones presentados por la Fundacin previsto para un perodo determinado. El criterio antes mencionado es el establecido en los convenios de todas las obras objeto de esta auditora salvo en el caso de la obra del Municipio de Tigre donde el Convenio Particular de Financiacin, que establece que los montos a transferir son los del Anexo II del Convenio: Cronograma de Inversin de Obra. En el siguiente cuadro se muestra la relacin entre lo convenido y lo transferido para cada una de las obras.
Cuadro N 31
Obras
CABA Villa 15 CABA (mejoras) Castaares Buenos Aires Ezeiza Tigre Villa del Carmen Santiago del Estero Santa Fe Don Bosco 1 etapa Don Bosco 2 etapa Rosario La Rubita -viviendas Chaco - La Rubita - Relocalizacin La Rubita infraestructura La Rubita - Obras Compl Chaco TOTAL P.R. Senz Pea (148) Santa Sylvina (86) -

Convenido
44.546.632,00 13.238.000,00 193.064.500,98 25.825.200,92 47.163.706,99 7.551.427,20 80.634.521,80 60.053.679,59 104.276.987,22 95.503.012,16 12.904.329,69 18.629.233,50 39.351.751,64 36.567.104,36 779.310.088,05

Transferido
19.140.040,41 13.238.000,00 151.945.754,94 25.825.200,92 22.070.682,70 7.541.427,29 80.404.804,57 31.832.743,99 29.674.144,09 90.320.560,34 11.500.369,34 17.759.155,45 16.409.378,17 22.896.232,28 540.558.494,49

%
42,97% 100,00% 78,70% 100,00% 46,80% 99,87% 99,72% 53,01% 28,46% 94,57% 89,12% 95,33% 41,70% 62,61% -

Pendiente
25.406.591,59 41.118.746,04 25.093.024,29 9.999,91 229.717,23 28.220.935,60 74.602.843,13 5.182.451,82 1.403.960,35 870.078,05 22.942.373,47 13.670.872,08 238.751.593,56

Fuente: Convenios, Expedientes de Pago UEN y SIDIF.

59

Del anlisis de la documentacin relevada se han detectado distintos tipos de inconsistencias en las transferencias realizadas por el Gobierno Nacional a cada una de las distintas Jurisdicciones que son tratadas en el punto 4.3 del presente Informe: Clculo de los desembolsos que no se ajustan a lo establecido en los Convenios. Clculo del monto a transferir sin la aplicacin de un criterio uniforme para la misma obra. Errores matemticos en la determinacin de los montos a transferir. Transferencias realizadas por montos superiores a los establecidos en los Cronogramas de Inversin. Imputacin presupuestaria a un Programa que no estaba a cargo de la gestin de la obra.

3.4.3- Pagos efectuados por cada jurisdiccin a la Fundacin En el Cuadro N 32 se muestran los montos abonados a la FMDPM por cada una de las obras:
Cuadro N 32
Obras CABA Villa 15 CABA (mejoras) Castaares Buenos Aires Ezeiza Tigre Villa del Carmen Santiago del estero Santa Fe Chaco - La Rubita Relocalizacin Don Bosco 1 etapa Don Bosco 2 etapa Rosario La Rubita -viviendas La Rubita infraestructura La Rubita - Obras Complementarias P.R. Senz Pea (148) Santa Sylvina (86) Convenido 44.546.632,00 13.238.000,00 193.064.500,98 25.825.200,92 47.163.706,99 7.551.427,20 80.634.521,80 60.053.679,59 104.276.987,22 95.503.012,16 12.904.329,69 18.629.233,50 39.351.751,64 36.567.104,36 779.310.088,05 Pagado a FMDPM 19.140.040,46 13.238.000,00 159.285.436,25 17.587.717,40 20.338.545,09 7.558.927,90 80.263.817,85 31.832.743,86 29.110.210,42 89.111.791,02 10.403.065,49 17.759.035,73 8.994.496,64 15.087.466,42 519.711.294,53 % 42,97% 100,00% 82,50% 68,10% 43,12% 100,10% 99,54% 53,01% 27,92% 93,31% 80,62% 95,33% 22,86% 41,26% 66,69% Pendiente 25.406.591,54 33.779.064,73 8.237.483,52 26.825.161,90 -7.500,70 370.703,95 28.220.935,73 75.166.776,80 6.391.221,14 2.501.264,20 870.197,77 30.357.255,00 21.479.637,94 259.598.793,52

Chaco TOTAL

Fuente: Convenios y rdenes de pago efectuadas por las jurisdicciones

60

Del anlisis de la documentacin relevada se han detectado distintos tipos de inconsistencias en los pagos efectuados por las distintas jurisdicciones a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo, tales como: Certificaciones y pagos por periodos inferiores al establecido en los convenios, que es de un mes. Errores formales en la confeccin de facturas y en la correlatividad de las mismas presentadas por la Fundacin. Doble juego de certificados de avance de obra unos para recibir los fondos de la SOP y otros para abonar a la Fundacin. Falta de retencin del SUSS al efectuar los pagos. No se han tenido a la vista las plizas de caucin correspondiente al Fondo de Reparo. Las mismas son desarrolladas con mayor detalle en el captulo de observaciones del presente Informe.

3.4.4- Cierre Financiero entre las Jurisdicciones y la Fundacin Al mes de diciembre del ao 2012, cuatro jurisdicciones haban realizado un cierre financiero con la FMDPM: Provincia del Chaco Resoluciones del MYOSPYMA del 08/03/2012. Provincia de Santiago del Estero Convenio de Reformulacin Contractual y Addenda al mismo, 23/08/2012. Municipio de Ezeiza Convenio de Reformulacin Contractual y Addenda al mismo del 05/12/2011. Municipio de Tigre- Convenio de Rescisin del 15/07/2011.

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Cuadro N 33 Cierre Financiero Provincia del Chaco Obra La Rubita


Vivienda, Infraestructura y Obras Complementarias

Resolucin MYOSPYMA 0134/12 0119/12 0121/12

Crdito a favor de FMDPM


(En pesos)

Abonado
(En pesos)

Saldo a favor de FMDPM


(En pesos)

134.451.000,41 16.150.908,45 11.032.071,29

119.954.361,08 17.409.178,89 10.305.320,02

17.496.639,33 - 1.258.270,44 726.751,27

Santa Sylvina
86 viviendas

P.R. Senz Pea


148 viviendas

Fuente: Informacin suministrada por la UEPE.

El monto del crdito a favor de la FMDPM por La Rubita incluye la redeterminacin de precios por las 500 viviendas por $ 18.025.764.19 que no fueron aprobados por la SOP. El dictado de la resolucin aludida fue posterior a la visita a la obra por parte del equipo de auditora.

Cuadro N 34 Cierre Financiero Provincia de Santiago del Estero Concepto Saldo pendiente de devolucin del anticipo financiero Saldo no recuperado correspondiente al 17% del prorrateo de gastos incurridos por la FMDPM proporcional al avance fsico no ejecutado Maquinarias y materiales varios Trabajos adicionales Pagos de quincenas, aguinaldos y liquidaciones finales efectuados por cuenta de la FMDPM Total a favor de la FMDPM Don Bosco 1 Etapa 40.538.31 -400.000.00 -7.865.656.39 4.848.808.08 3.376.310.00 663.219.17 Don Bosco 2 Etapa 4.971.197.21 -5.634.416.38 -

Fuente: Actas complementarias al Convenio de Reformulacin Contractual suscriptas el 23/08/2012

62

Cuadro N 35 Cierre Financiero Municipio de Ezeiza Concepto Saldo pendiente de devolucin del anticipo financiero Saldo no recuperado correspondiente al 17% del prorrateo de gastos incurridos por la FMDPM proporcional al avance fsico no ejecutado Maquinarias y materiales varios Paneles puestos en Obra no certificados Total a favor de la FMDPM
Fuente: Actas complementarias al Convenio de Reformulacin Contractual suscriptas el 05/12/2011

Importe 1.319.185.96 -1.495.067.32 -109.340 -1.328.332.80 1.613.554.16

Cuadro N 36 Cierre Financiero Municipio de Tigre Concepto Obra Barrio El Garrote Viviendas Certificado 22 (saldo) Obra Barrio El Garrote Viviendas Certificado 23 Obra Barrio El Garrote Viviendas Certificado 24 Obra Barrio El Garrote Viviendas Certificado 25 Anticipo Financiero Obra Barrio El Garrote Viviendas Total a favor del Municipio
Fuente: Convenio de Rescisin.

Importe -465.753,98 -255.379,31 -1.685.419,38 -350.073,07 4.309.166,32 1.552.540,58

En relacin a este punto se ha desarrollado la observacin 4.3.1.3

3.4.5-Saldos Pendientes de Devolucin del Anticipo Financiero Las Jurisdicciones abonaron en concepto de Anticipo Financiero el 15% del monto convenido. Conforme a lo estipulado en los respectivos Convenios, ese anticipo se iba descontando con el pago de cada uno de los certificados de avance, de tal manera que con el pago del ltimo certificado se devolva el total del anticipo financiero. Ante la paralizacin de las obras por parte de la FMDPM existan saldos de anticipos financieros que deban ser devueltos por la Fundacin a la Jurisdiccin. En el Cuadro N 37 se muestra esta situacin.

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Cuadro N 37
OBRA EZEIZA INFRAESTRUCT. CHACO CHACO 500 RELOC SANTA SYLVINA P. R. SAENZ PEA ROSARIO TIGRE CABA EL CARMEN DON BOSCO 1 ETAPA DON BOSCO 2 ETAPA CASTAARES TOTAL CONVENIDO 25.825.200,18 12.904.329,00 114.132.245,58 36.567.104,36 39.351.751,64 104.276.987,22 47.163.707,00 57.784.632,00 7.551.427,20 80.634.521,80 60.053.679,59 193.064.500,98 779.310.086,55 ANTICIPO ABONADO 3.873.780,03 1.935.649,35 14.325.451,81 5.485.065,65 5.902.762,74 15.641.548,08 7.074.556,05 6.681.995,00 1.132.714,05 12.095.178,27 9.008.051,94 22.791.704,51 105.948.457,48 ANTICIPO DESCONTADO 2.407.152,35 1.725.055,42 13.410.901,59 3.072.558,81 199.680,42 2.376.822,73 7.074.556,05 2.198.478,64 1.132.714,05 12.029.755,82 4.027.886,89 16.797.907,62 66.453.470,39 PENDIENTE DE DEVOLUCION LT. CERT.

1.466.627,68 CERT. 14 210.593,95 CERT. 11 914.550,22 CERT. 27 2.412.506,84 CERT. 12 5.703.082,32 CERT. 7 13.264.725,35 CERT. 12 - CERT. 24 4.483.516,36 CERT. 13 - CERT. 12 65.422,45 CERT. 13 4.980.165,05 CERT. 16 - CERT. 48 33.501.190,22 -

Fuente: Elaboracin Propia, a partir de los datos relevados.

En los casos de las obras de Ezeiza, Chaco y Santiago del Estero, si bien existieron cierres financieros en los que fueron tomados los saldos pendientes del anticipo financiero, los mismos se utilizaron para cancelar conceptos no autorizados por el Gobierno Nacional, como ser redeterminaciones de precios u obras adicionales no previstas. En el caso de la Obra de Castaares, no se tom el saldo pendiente debido a que la obra sigue en ejecucin a travs de la transferencia del contrato de obra. Este punto es desarrollado en la observacin 4.3.1.3 del presente Informe.

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3.4.6- Flujo del Dinero. El seguimiento del flujo del dinero a travs de las cuentas bancarias se ha realizado considerando como fecha de corte la correspondiente al ltimo pago realizado por el Gobierno local a la FMDPM. Este seguimiento permite distinguir dos fases: Fase I: Las transferencias de fondos desde el Gobierno Nacional al Gobierno Provincial o Municipal. Fase II: Las transferencias de fondos desde Gobierno Provincial / Municipal a las cuentas bancarias de la Fundacin, en su carcter de empresa constructora (Fase II - Etapa 1), y el destino de los mismos (Fase II - Etapa 2).

3.4.6.1-Resumen de Fase I y Fase II / Etapa I para las obras bajo estudio. En el Cuadro N 38 se presenta el balance de flujos de dinero ingresado en las cuentas de los distintos estados Sub Nacionales y los pagos realizados en el marco de las obras del Programa Misin Sueos Compartidos incluidas en la muestra.

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CUADRO N 38 Balance del flujo de dinero ingresado en las cuentas de los Estados Sub Nacionales
Estado Subnacional Organismo Obra Fondos Recibidos por las Jurisdicciones 25.825.200,92 11.500.369,34 90.320.560,34 16.409.378,17 22.896.232,28 17.759.155,45 22.070.672,30 29.674.144,13 7.541.427,20 80.404.804,71 31.832.743,86 32.378.040,42 151.945.754,94 540.558.484,06 Pagos a la FMDPM 15.249.390,57 10.134.569,00 86.231.000,32 8.893.007,88 14.784.768,57 15.395.109,93 19.613.698,78 28.942.567,38 7.473.974,35 80.099.629,91 31.832.743,86 30.986.374,42 133.698.704,01 483.335.538,98 SUSS AE Otros Otros pagos a (Reparo terceros Gtas, OGI, IIBB) 2.050.515,37 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 403.662,38 0,00 0,00 Total Pagado

Municipalidad de Ezeiza Provincia del Chaco Provincia del Chaco Provincia del Chaco Provincia del Chaco Provincia del Chaco Municipalidad de Tigre Municipalidad de Rosario Prov. de Sgo del Estero Prov. de Sgo del Estero Prov. de Sgo del Estero CABA CABA

Municipio MIOSP

84 Viv Ezeiza Infraestructura

287.811,46 164.837,19 1.591.915,94 66.147,05 198.943,81 366.922,20 659.776,16 0,00 0,00 0,00 0,00 809.177,64 5.701.395,36

0,00 103.659,30 885.212,38 35.341,71 103.754,04 177.590,30 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

17.587.717,40 10.403.065,49 89.111.791,02 8.994.496,64 15.087.466,42

MIOSP/IPD 500 Viv - La Rubita UV MIOSP MIOSP MIOSP Municipio IDVU IPVU / DPS 146 Viv - Senz Pea 86 Viv - Santa Silvina Obras adicionales Barrio "Garrote" Barrio "Travesa" 68 Viv. Villa del Carmen

1.819.413,30 17.759.035,73 65.070,15 167.643,04 84.953,55 164.187,94 0,00 582.488,40 20.338.545,09 29.110.210,42 7.558.927,90 80.263.817,85 31.832.743,86 32.378.040,46

IPVU / DPS 232 Viv. Don Bosco I DPS 144 Viv Don Bosco II

Corp. B. 96 Viv. - Villa 15 Aires Sur SE IVC 780 Viv Castaares

18.802.366,31 1.082.970,57 159.285.436,25

Totales de Fase I para las obras analizadas

9.846.926,81 1.305.557,73 20.852.881,68 4.370.389,33 519.711.294,53

Fuente: Informacin presentada por los estados sub nacionales, movimientos de cuentas presentados por distintas entidades financieras y elaboracin propia

66

En el Cuadro N 39, se presenta el detalle de los pagos realizados a la FMDPM y la cuenta en la que efectivamente ingres el dinero.
CUADRO N 39 - Detalle de ingresos en el marco del Programa Misin Sueos Compartidos por cuenta
DESTINO DE LOS FONDOS Estado Subnacional Municipalidad de Ezeiza Organismo MUNICIPIO Obra Perodo Mar/2010 - May/2011 Dic/2008 - Dic/2008 Abr/2010 - Mar/2011 Set/2009 - Jul/2011 Nov/2010 - 05/2011 May/2010 - Jul/2011 May/2011 - Jul/2011 Feb/2009 - May/2011 Abr/2010 - Ago/2011 Jun/2010 - Dic/2011 Ene/2009 - Ago/2010 Abr/2009 - Abr/2011 Nov/2010 - 05/2011 Pagos a la FMPM $ 15.249.390,57 $ 9.508.452,03 $ 8.198.919,58 $ 78.658.197,71 $ 8.893.007,88 $ 14.784.768,57 $ 15.395.109,93 $ 19.613.698,78 $ 28.942.567,38 $ 30.986.374,42 $ 7.473.974,35 $ 80.099.629,91 $ 31.832.743,86 BAPRO $ 7.237.794,53 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 BNA $ 8.011.596,04 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 5.782.200,38 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 1.661.248,91 $ 0,00 $ 0,00 CREDICOOP $ 0,00 $ 4.750.000,23 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 9.654.800,33 NBCH $ 0,00 $ 0,00 $ 7.328.669,24 $ 74.881.346,38 $ 7.393.007,88 $ 7.964.255,56 $ 15.395.109,93 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 112.962.388,99 BSE $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 2.238.013,13 $ 0,00 $ 0,00 Bco Ciudad $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 1.172.419,01 No ingresados en Informacin no cuentas de la FMPM disponible $ 0,00 $ 0,00 $ 4.758.451,80 $ 870.250,34 $ 3.776.851,33 $ 1.500.000,00 $ 6.820.513,01 $ 0,00 $ 0,00 $ 2.783.734,41 $ 154.995,60 $ 510.154,45 $ 2.350.720,25 $ 18.064.961,15 $ 41.590.632,34 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 5.945.020,80 $ 5.945.020,80

84 Viv - Jose Mara Ezeiza Provincia del Chaco IPDUV Ant. Financieros IPDVU Provincia del Chaco MIOSP Infraestructura Chaco Provincia del Chaco MIOSP 500 Viv - La Rubita Provincia del Chaco MIOSP 146 Viv - Saenz Pea Provincia del Chaco MIOSP 86 Viv - Santa Silvina Provincia del Chaco MIOSP Obras adicionales Municipalidad de Tigre MUNICIPIO 284 Viv - Villa Garrote Municipalidad de Rosario MUNICIPIO 256 Viv - Barrio Travesa Cuidad Aut. De Buenos Aires Coorp. Buenos Aires Sur 96 Viv. Villa 15 Prov. de Sgo del Estero IPVU / DPS 68 Viv. Villa del Carmen Prov. de Sgo del Estero IPVU / DPS 232 Viv. Don Bosco I Prov. de Sgo del Estero DPS 144 Viv Don Bosco II Cuidad Aut. De Buenos Aires IVC Castaares
Totales de FASE II / Etapa I para todas las obras bajo analisis

$ 0,00 $ 0,00 $ 0,00 $ 6.312.489,36


$ 28.942.567,38 $ 28.202.640,01 $ 5.535.075,77 $ 75.690.213,42 $ 29.482.023,61

$ 741.584,34 $ 6.777.424,70

$ 736.142,45 $ 1.047.760,53

May/2007 - Ago/2011 $ 133.698.704,01 $ 98.861.502,72

$ 483.335.538,98 $ 280.264.306,80 $ 15.455.045,33 $ 14.404.800,56

$ 3.715.739,92 $ 8.997.604,24

Fuente: Elaboracin propia a partirde la informacin presentada por los organismos sub-nacionales, los movimientos de cuentas presentados por las distintas entidades financieras y, los informes de BCRA dispuestos por el Juzgado N5

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CUADRO N40 - Distribucin porcentual de los ingresos por cuenta


Cuentas BNA - 59953449/09 BAPRO - 54961/3 NBCH - 35970/1 CREDICOOP - 62308/2 BSE - 1201145/47 Ciudad - 43069/8 Terceros No Identificados Total Pagado a la FMDPM Fuente: Elaboracin propia
Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin recopilada.

Monto Recibido $ 15.455.045,33 $ 280.264.306,80 $ 112.962.388,99 $ 14.404.800,56 $ 3.715.739,92 $ 8.997.604,24 $ 41.590.632,34 $ 5.945.020,80 $ 483.335.538,98

Porcentaje 3,20% 57,99% 23,37% 2,98% 0,77% 1,86% 8,60% 1,23%

GRAFICO N 7 Distribucin porcentual de los ingresos por cuenta

Fuente: a partirde la informacin presentada por los organismos sub-nacionales, los movimientos de cuentas presentados por las distintas entidades financieras y, los informes de BCRA dispuestos por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional N5 - Secretara

El detalle de los pagos realizados por los Estados Sub Nacionales que no han sido ingresados en cuentas de la FMDPM se presenta en el Cuadro N 41.

68

CUADRO N 41- Detalle de pagos realizados por los Estados Sub Nacionales que no ingresaron en cuentas de la FMDPM
Obra Chaco / Infraestructura Chaco / La Rubita Chaco / La Rubita Chaco / La Rubita Chaco / La Rubita Chaco / La Rubita Chaco / La Rubita Chaco / Saenz Pea Chaco / Santa Silvina Chaco / Santa Silvina CABA / Villa 15 CABA / Villa 15 CABA / Villa 15 Sgo. del Estero / Villa del Carmen Sgo. del Estero / Villa del Carmen Sgo. del Estero / Villa del Carmen Sgo. del Estero / Villa del Carmen Sgo. del Estero / Villa del Carmen Sgo. del Estero / Villa del Carmen Sgo. del Estero / Don Bosco etapa I Sgo. del Estero / Don Bosco etapa I Sgo. del Estero / Don Bosco etapa I Sgo. del Estero / Don Bosco etapa I Concepto Cert. N 5 ( Complem.) Ant 1 Bis Ant Fin 1 Bis Com Ant Res 5106 Inf Ant Res 5107 Viv Ant Res 5107 Viv Certificado N 9 Ant. Financiero Final Ant. Financiero Parcial Certificado N 4 Certificado N 11 Certificado N 12 Certificado N 13 Certificado N 1 Certificado N 1 Comp Certificado N 2 Certificado N 3 Certificado N 4 Certificado N 5 Certificado N 1 Certificado N 2 Certificado N 3 Certificado N 4 Cheque /Cta. 1423404 Cheque /Cta. 1423404 Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH Cheque / Cta. 42794/0 - CIUDAD Cheque / Cta. 42794/0 - CIUDAD Cheque / Cta. 42794/0 - CIUDAD Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA Cheque / Cta. 49900561/40 - BNA 6281113 6281113 N/A N/A N/A N/A 31231658 31231659 31231662 52974333 52974407 52974430 54246674 54247336 54247337 52974429 54246788 54247236 54247335 Modalidad Transferencia / Cta. 147580/3 - NBCH Cheque /Cta. 1423404 Cheque /Cta. 1423404 Nro. Comprobante N/A 6281110 6281110 Fecha en extracto 13/08/2010 03/12/2008 03/12/2008 05/12/2008 11/12/2008 11/12/2008 03/06/2010 26/11/2010 22/10/2010 22/02/2011 23/08/2011 29/11/2011 01/12/2011 N/I 15/09/2009 11/09/2009 09/11/2009 18/12/2009 18/12/2009 11/09/2009 09/11/2009 16/12/2009 18/12/2009 Importe 870.250,34 2.352.006,03 563.352,95 4.225,95 356.080,53 1.482.786,42 3.776.851,33 1.500.000,00 5.485.065,65 1.335.447,36 877.901,50 905.188,22 1.000.644,69 6.336,13 9.355,73 19.272,71 44.102,26 37.063,46 38.865,31 81.750,82 127.567,42 117.577,89 183.258,32 Observaciones Rentas de la Provincia del CHACO Cuenta 49982/62 de la sucursal 85 del BNA Cuenta 49982/62 de la sucursal 85 del BNA No Identificado No Identificado No Identificado MIOSP de la Provincia del CHACO MIOSP de la Provincia del CHACO Rentas de la Provincia del CHACO Rentas de la Provincia del CHACO Al momento de la realizacin del pago ya se haba constituido el Fideicomiso "Ni un paso atrs" y probablemente esta Persona Jurdica haya sido el beneficiario No Identificado No Identificado No Identificado No Identificado No Identificado No Identificado No Identificado No Identificado No Identificado No Identificado

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Obra Sgo. del Estero / Don Bosco etapa II CABA / Castaares CABA / Castaares CABA / Castaares CABA / Castaares CABA / Castaares CABA / Castaares

Concepto

Modalidad

Nro. Comprobante 51775868

Fecha en extracto 26/01/2011

Importe

Observaciones Primer endoso Pablo Schoklender - 2do endoso Asociacin Mutual Valle de Lerma : 3071040173/6 Cuenta Credicoop:18550001014435/8 Cancelacin de Prstamo con cesin de derechos de cobro Antrtica Argentina SA - Banco Supervielle No Identificado No Identificado No Identificado No Identificado

Certificado N 1 Anticipo Financiero obra Castaares Certificado N 9 Certificado N 10 Certificado N 12 Certificado N 12 Certificado N 13

2.350.720,25

Transferencia Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD

N/A 29378705 29378708 29378716 29378717 29378720

02/05/2008 07/04/2009 05/05/2009 06/07/2009 06/07/2009 28/07/2009

14.134.987,12 484.052,22 757.984,07 982.671,27 479.568,84 1.225.697,87 41.590.632,66

Total no ingresado en cuentas de la FMDPM

Fuente: elaboracin propia.

En el anlisis de FASE II / Etapa I sobresalen los $ 41.590.632.66 que representan el 8,60 % de los fondos pagados a la FMDPM, cuyo cobro efectivo no ha podido constatarse en cuentas de su titularidad. Existe la posibilidad, que los mismos hayan sido endosados a terceros, tal como se detect en el pago del Certificado N 9 de la obra Castaares, en donde el cheque fue depositado en cuenta de la firma Antrtica Argentina SA, segn consta en el informe que el BCRA remiti al Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional N 5.

Aparte de los pagos no ingresados en cuentas de la Fundacin, el equipo de auditora no ha podido determinar el destino de $5.945.020,80 por no disponer de la informacin bancaria necesaria (Ao 2007). Cabe remarcar que dichos movimientos operaron con anterioridad al ao 2008 momento inicial del proyecto de auditora para la determinacin del Flujo del dinero. El detalle de dichos movimientos se presenta en el Cuadro N 42.
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CUADRO N 42 Movimientos no identificados por falta de informacin

Concepto Anticipo Financiero s/Covenio Anticipo Financiero s/Covenio Anticipo Financiero s/Covenio Anticipo Financiero s/Covenio Anticipo Financiero s/Covenio Certificado N 1 Parcial

Modalidad Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD Pago por Transf. / Cta. 9121/7 - CIUDAD Pago por Cheque / Cta. 9121/7 - CIUDAD

Nro Fecha de dbito Comprobante en extracto 29369838 15/05/2007 29378574 21/09/2007 29378575 27/09/2007 29378599 09/11/2007 N/A 21/12/2007 29378586 05/10/2007 Total no identificado

Importe $ 1.888.819,57 $ 574.800,00 Movimientos $ 781.545,98 bancarios anteriores al $ 296.829,59 perodo $ 1.724.400,00 auditado $ 678.625,66 $ 5.945.020,80

Fuente: Elaboracin propia a partir de los relevamientos realizados para determinar la Fase II / Etapa I de cada obra

3.4.6.2- Resultados del relevamiento de la Fase 2 Etapa 2. El insumo utilizado para la determinacin del destino final de los fondos

administrados por la FMDPM ha sido el detalle de los movimientos realizados sobre sus cuentas en conjunto con las imgenes digitalizadas de los cheques y comprobantes (transferencias, depsitos, entre otra documentacin) vinculadas a la operatoria. Las fuentes de informacin para desarrollar este punto han sido las siguientes: Banco de la Nacin Argentina (en adelante BNA): Archivos de movimientos e imgenes digitales de las cuentas bajo anlisis radicadas en sus sucursales. Oficios del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 8 Secretara N16: Archivos de movimientos e imgenes digitales de las cuentas bajo anlisis radicadas en otras entidades bancarias. Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N5 - Secretara N 9: Informes que le fueran entregados por el Banco Central de la Repblica Argentina (BCRA) al Juzgado con el Resultado de sus Anlisis sobre las cuentas involucradas en la Ruta del Dinero de los fondos del Programa Misin Sueos Compartidos en el marco de la causa Schoklender y otros s/ defraudacin contra administracin pblica, encubrimiento art. 278 CP.-Expediente 6522/2011. Consulta sobre la actividad declarada ante la AFIP por personas fsicas y jurdicas.
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El equipo de auditora no tuvo acceso a la documentacin de respaldo de los gastos de la Fundacin, razn por la cual en el anlisis de flujo del dinero se avanz todo lo que permiti la informacin disponible.65 La documentacin relevada permiti identificar 8 cuentas bancarias que registraron movimientos de fondos provenientes de la financiacin, por parte del Gobierno Nacional, de las obras del Programa Misin Sueos Compartidos. Las cuentas bajo anlisis, todas de titularidad de la FMDPM y los insumos disponibles para su estudio, se detallan en el Cuadro N 4366.

Cuadro N 43 -Universo de cuentas relevadas y situacin del pedido de informacin al cierre de la auditora
Cuentas de la Fundacin Tipo y Nmero CC. 53.449/09 CA. 409.69/42 CC. 54.961/3 CC. 10623802 CC. 15977528 CAE. 35970/1 CC. 1201145/47 CA. 43069/8 Banco BNA BNA BAPRO CREDICOOP CREDICOOP NBCH BSE CIUDAD
Archivo de Movimientos Imgenes digitales de los comprobantes Extracto de Mov. de cuenta Pedidos adicionales solicitados a las Entidades Informe del BCRA

Si Si Si Si Si Si Si Si

Si Si
Incompleta

Si Si Si No No No No No

Si 0 0 Si Si Si 0 Si

Si No Si No Si Si Si Si

Si Si Si Si Si

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos relevados.

A partir de los insumos disponibles, el equipo de auditora, desarroll la siguiente lnea de anlisis en el Proceso de Relevamiento, para cada una de las cuentas bajo estudio: En primer lugar se realiz un anlisis exhaustivo siguiendo la tcnica del anlisis de PARETO, que consiste en determinar la menor muestra que asegure una adecuada representatividad en sus resultados. A tal fin se determin el espacio muestral de trabajo, tomando los movimientos mayores a $ 10.000 y controlando que la muestra relevada superara en promedio el 90 % de los montos del Flujo de Fondos analizado.
65

Asimismo, la Fundacin Madres de Plaza de Mayo fue allanada en mes de junio de 2011 en el marco de la causa 6522/2011 que tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 5, Secretara N9. 66 El extracto de movimientos de cuenta, no reemplaza al archivo de movimientos solicitado, ya que este ltimo contiene una gran cantidad de informacin necesaria para la determinacin del origen y destino de los fondos girados.

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Sin perjuicio de lo enunciado en el prrafo anterior, se incorporaron al anlisis varios movimientos de montos inferiores al punto de corte, que por su singularidad requirieron la atencin de este equipo de auditora. Se determinaron dos muestras: PARETO de Crditos y PARETO de Dbitos que han permitido la determinacin del origen y destino del flujo de fondos bajo estudio con un adecuado nivel de detalle. Ambos resultados, obtenidos a partir del anlisis propio de la informacin recibida, han sido completados con datos extractados de los informes que realizaron los tcnicos del BCRA, sobre los movimientos de cada cuenta, con el objeto de minimizar el porcentaje de movimientos sin identificacin. Anlisis de los crditos: En primera instancia se identific el origen de los fondos con el mayor nivel de detalle posible, a partir del procesamiento de los archivos recibidos y la inspeccin visual de las imgenes digitales disponibles. Luego de dicha identificacin se agruparon los movimientos de crdito segn la siguiente tipificacin: Fondos recibidos en el marco del Programa Misin Sueos Compartidos: Incluyen los fondos girados a la FMDPM por los distintos estados Sub Nacionales. Otras cuentas de la FMDPM: Ingresos de dinero en las cuentas bajo anlisis, radicadas en distintas entidades del sistema financiero. Depsitos de relevancia para la auditora: Personas fsicas que han realizado depsitos en efectivo en distintas cuentas de la FMDPM, en reiteradas oportunidades y por montos de relevancia, acreditaciones cuyo origen son Compaas Financieras, Sociedades de Bolsa y/o Compaas Agropecuarias. Otros pagos del Estado: Ingresos provenientes del Gobierno Nacional, Estados Sub Nacionales y Organismos Descentralizados, que no han podido ser encuadrados dentro del marco del Programa Misin Sueos Compartidos.

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Otros particulares identificados: Agrupando movimientos de distintas personas fsicas y/o jurdicas que no guardan especial relacin con las obras bajo anlisis, ni han sido observados en los expedientes de la causa que lleva adelante el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N5 - Secretara N 9. Ingresos no relevados o no identificados: Movimientos fuera de la muestra tomada o movimientos que perteneciendo al espacio muestral determinado, no han podido ser identificados por falta de informacin.

La FMDPM, en el perodo 02/01/2008 a 30/09/2011, recibi crditos en sus cuentas por la suma de $ 1.207.177.331,54 y este equipo ha podido determinar el origen del 98,39 % de los movimientos, constituyendo una muestra representativa del universo bajo estudio. La distribucin de dichos movimientos se detalla en el Grfico N 8.
GRAFICO N 8

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin relevada.

En los cuadros siguientes se detalla la composicin de cada uno de los rubros en que fueron agrupados los ingresos en las cuentas de la FMDPM.

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CUADRO N 44 - Fondos provenientes del Programa Misin Sueos Compartidos por estado Sub Nacional que lo administr.
Es tado Sub Nacional CABA Municipalidad de Alm irante Brown Municipalidad de Ezeiza Municipalidad de Ros ario Municipalidad de San Carlos de Bariloche Municipalidad de Tigre Provincia de Mis iones Provincia de Rio Negro Provincia de Santiago del Es tero Provincia del Chaco Unidad Ejecutora Provincial del PSFYDEPA Total
Fuente: Elaboracin propia

Monto $ 154.274.884,50 $ 21.349.765,39 $ 16.040.837,93 $ 28.942.567,38 $ 1.817.698,18 $ 124.969.122,25 $ 970.000,00 $ 3.458.200,83 $ 119.140.779,15 $ 252.149.488,51 $ 25.606.070,52 $ 748.719.414,64

CUADRO N 45 - Depsitos de relevancia para el proyecto de auditora. Tipificacin


Crditos provenientes de empresas Agropecuarias Depositantes frecuentes de Efectivo Movimientos Automticos Personas fsicas y jurdicas investigadas en la causa Crditos provenientes de empresas Financieras Total
Fuente: Elaboracin propia

Importe
$ 11.462.087,60 $ 11.184.551,70 $ 5.760.357,48 $ 4.034.444,81 $ 266.940,00 $ 32.708.381,59

CUADRO N46 Fondos Provenientes de Otros Pagos del Estado


Descripcin Tes orera General de la Nacin Secretaria de Hacienda Tes orera General de Prov. BA INSSJP MECYT Total "Otros Pagos delEstado" Monto $ 17.222.610,12 $ 9.387.165,92 $ 5.609.209,84 $ 1.495.110,81 $ 26.208,14 $ 33.740.304,83

Fue nte : El a bora ci n propi a a pa rti r de l re l e va mi e nto re a l i za do

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CUADRO N 47 Fondos Provenientes de Otros Particulares Origen


Oscar Alejo Zamora TELAM Sociedad del Estado Fiduciaria del Norte - Fideicomiso Pavimentos MIOS Universidad Nacional de San Martin Obra social Empleados de Comercio CIC Construcciones SA (CUIT 30-710568495) Movimiento de Ajuste interno Cheque Rechazado compensado con debito Marina de Trento ( CUIT 30-69286993-8) PRESTAMO Jos Antonio Cachafeiro ( CUIT 20-111195464) KEUMNI SA ( CUIT 30-707528458) RED VIAL SA PDVS Argentina Devolucin de la comisin rechazo de fondos Banco de Inversin y Comercio Exterior Otros Beneficiarios Total Fuente: Elaboracin propia

Importe
$ 11.122.278,60 $ 2.011.091,10 $ 1.921.344,17 $ 1.804.810,00 $ 813.413,71 $ 617.904,35 $ 543.356,11 $ 405.769,26 $ 262.348,81 $ 250.000,00 $ 230.400,00 $ 173.911,00 $ 135.182,00 $ 124.500,00 $ 111.394,55 $ 30.000,00 $ 38.478.742,54 $ 45.903.076,50

Anlisis de los dbitos: Finalizado el anlisis de los ingresos, se realiz similar actividad con el PARETO de Dbitos y luego de la identificacin de los movimientos con el mayor nivel de detalle posible, se procedi a su clasificacin segn la siguiente tipificacin: Otras cuentas de la Fundacin: Agrupando los movimientos de pagos de cheques o transferencias que desde la cuenta bajo anlisis han sido girados en distintas cuentas de la FMDPM en el sistema financiero. Pagos relacionados a la gestin de obras: Agrupando bajo esta clasificacin al giro de fondos cuyos beneficiarios son empresas ligadas a la construccin, aseguradoras, transportistas, proveedores de insumos empresariales y pago de haberes, entre otras actividades relacionadas a la gestin empresarial. Pagos a personas fsicas y jurdicas de relevancia para la auditora: bajo este tem se agruparon los movimientos cuyos beneficiarios figuran como imputados en la causa radicada en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal
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N5 - Secretara N 9, giros de fondos repetidos a empresas Mutuales, Sociedades de Bolsa, Financieras en general y/o Agropecuarias. Adicionalmente se clasificaron con esta caracterstica, pagos de embargos, regularizaciones impositivas, pagos a funcionarios pblicos y otros movimientos que por su singularidad el equipo de auditora consider apropiado incluir en el anlisis. Asimismo, se han agrupado dentro de esta clasificacin pagos realizados de manera repetida y montos relevantes, desde distintas cuentas de la presentan relacin con la gestin de las obras. Otros particulares identificados: En esta categora se agruparon movimientos de pagos a distintas personas fsicas y/o jurdicas que no guardan especial relacin con las obras bajo anlisis. Se incluyen en la misma los movimientos automticos administrados por las Entidades Financieras donde se radicaron las cuentas. Egresos no relevados o no identificados: Movimientos fuera de la muestra tomada o movimientos que perteneciendo al espacio muestral determinado no han podido ser identificados por falta de informacin. Del anlisis de los dbitos surge que la FMDPM gir $ 1.203.570.923,97, de los cuales el equipo de auditora ha podido determinar el destino de $ 1.069.200.579,93 que totalizan el 88,34 % de los dbitos siendo la muestra analizada, representativa del universo. El detalle de la distribucin de los dbitos se observa en el Grfico N 9.
GRAFICO N 9

FMDPM a personas fsicas que no

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin relevada.

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En los Cuadros N 48 y 49 se detalla la composicin de cada uno de los rubros en que fueron agrupados los egresos de las cuentas de la FMDPM.
CUADRO N 48- Pagos relacionados a la gestin de obra

Beneficiario Pago de Haberes Cementos Avellaneda SA ROGIRO ACEROS S.A. POLIOBRAS S.A. BAR METAL S.R.L. Interaccin ART SA IMR Acuerdos OSPECON Adm. Federal de Ingresos Pblicos AFIP TALSIUM SA CORRALON M Y C LOS PRIMOS SRL LOBAR S.A. CIALOS S.A. Otros Beneficiarios Total
Fuente: Elaboracin propia

Importe $ 258.924.448,32 $ 62.607.018,30 $ 16.351.967,23 $ 12.996.205,55 $ 9.556.502,49 $ 9.362.745,02 $ 7.465.385,06 $ 5.655.245,89 $ 5.167.042,13 $ 4.763.533,75 $ 4.327.911,10 $ 4.134.040,52 $ 3.501.650,35 $ 111.433.477,36 $ 516.247.173,07

A continuacin se detallan aquellos pagos realizados por la Fundacin que, al no haber tenido el equipo de auditora a la vista la documentacin de respaldo de los mismos, no result posible determinar el concepto pagado. Por lo que si bien, atento a la actividad con la que figuran inscriptos en la AFIP, no resultan asociables a la gestin de obra, no se han formulado observaciones.

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CUADRO N 49 - Detalle de pagos a particulares que por su actividad no resultan asociables a la gestin de la obra
Beneficiario Poyecto Santiago SRL Servir' C SA Procter & Gamble Arg. SC Bco de la Pcia de Buenos Aires Impade SA Gran Buenos aires Rayos X SA Osvaldo Hctor Della Savia Luca Rosa Zanetti Centro de Servicios Hospitalarios SA Patroc y Asociados Alejandro E Rosemberg GRUPO KING SRL Matas Osvaldo Marasco Otros Beneficiarios Total Fuente: Elaboracin propia Importe $ 2.238.787,00 $ 2.061.495,76 $ 1.556.505,08 $ 1.276.402,17 $ 903.991,00 $ 835.871,00 $ 808.131,30 $ 776.857,47 $ 729.210,56 $ 640.053,94 $ 616.028,80 $ 612.500,00 $ 533.654,09 $ 45.444.539,37 $ 59.034.027,54

En el Cuadro N 50 se incluyen los tipos de pagos y montos cuyo anlisis se desarrolla en el punto 4.3.3.1 del presente informe.

CUADRO N 50 - Resumen de giro de fondos observados

Tipificacin de Movimientos Giros de fondos a Empresas Agropecuarias Pagos a personas Fsicas y Jurdicas vinculadas a la causa penal Pagos frecuentes a personas fsicas Giros de fondos a Empresas Burstiles, Financieras, Cooperativas y Mutuales Pagos a Funcionarios Pblicos Total
Fuente Elaboracin propia a partir de los datos relevados

Importe $ 100.565.644,76 $ 52.149.459,86 $ 31.212.221,97 $ 22.286.127,46 $ 225.000,00 $ 206.438.454,05

Con los insumos disponibles, este equipo de auditora ha arribado a los resultados acumulados que se detallan en el Cuadro N 51, para las 8 cuentas bajo estudio de titularidad de la FMDPM.
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CUADRO N 51 Resultados Acumulados del anlisis de cuentas de la FMDPM en el sistema Financiero 02/01/2008 a 30/09/2011.
Cuenta de la Fundacin Total Ingresos Ingresos x Sueos Compartidos $ 68.315.639,33 81,30% $ 0,00 0,00% $ 374.843.932,71 53,01% $ 30.306.082,71 51,51% $ 16.188.952,16 31,95% $ 243.285.199,40 92,44% $ 3.323.803,26 18,68% $ 12.455.805,07 52,73% $ 748.719.414,64 62,02% Otros pagos del Otras cuentas Fundacin Estado $ 748.134,00 0,89% $ 0,00 0,00% $ 16.881.547,35 2,39% $ 5.635.417,98 9,58% $ 193.989,20 0,38% $ 0,00 0,00% $ 0,00 0,00% $ 10.281.216,30 43,53% $ 33.740.304,83 2,79% $ 11.333.874,00 13,49% $ 1.884.000,00 99,99% $ 260.212.392,08 36,80% $ 6.150.547,95 10,45% $ 25.471.041,98 50,27% $ 14.151.255,18 5,38% $ 7.406.000,00 41,63% $ 85.000,00 0,36% 27,06% Otros particulares identificados $ 1.264.079,83 1,50% $ 20,65 0,00% 5,34% $ 1.149.893,65 1,95% $ 661.025,25 1,30% $ 1.921.344,15 0,73% $ 2.465.478,60 13,86% $ 680.254,75 2,88% 3,80% Depositos de relevancia para la Auditora $ 766.940,00 0,91% $ 0,00 0,00% 2,19% $ 5.760.357,48 9,79% $ 3.477.035,00 6,86% $ 3.590.444,00 1,36% $ 3.615.000,00 20,32% $ 0,00 0,00% 2,71% Titulares no identificados $ 1.604.886,00 1,91% $ 100,00 0,01% 0,28% $ 9.837.838,09 16,72% $ 4.677.296,02 9,23% $ 242.025,89 0,09% $ 980.747,31 5,51% $ 118.039,65 0,50% 1,61% Total Egresos Pagos asociados a la gestion de obras $ 22.272.043,31 26,50% $ 1.872.669,72 99,40% $ 375.170.361,72 53,35% $ 6.591.411,64 11,20% $ 23.479.605,51 46,31% $ 72.611.720,32 27,57% $ 13.864.838,00 77,88% $ 384.522,85 1,61% $ 516.247.173,07 42,89% Otras cuentas de la Fundacion $ 50.737.545,19 60,38% $ 0,00 0,00% $ 19.823.613,50 2,82% $ 22.905.865,58 38,94% $ 4.591.300,00 9,06% $ 171.815.601,00 65,24% $ 900.000,00 5,06% $ 10.707.000,00 44,95% $ 281.480.925,27 23,39% Otros particulaes identificados $ 1.143.714,70 1,36% $ 11.236,15 0,60% $ 48.478.457,39 6,89% $ 2.830.891,62 4,81% $ 2.064.707,60 4,07% $ 1.904.092,97 0,72% $ 2.465.478,60 13,85% $ 135.448,51 0,57% $ 59.034.027,54 4,90% Movimientos de relevancia para el Proyecto de Auditora $ 269.600,00 0,32% $ 0,00 0,00% $ 156.395.008,60 22,24% $ 18.615.379,03 31,64% $ 16.223.823,82 32,00% $ 3.205.642,60 1,22% $ 350.000,00 1,97% $ 11.379.000,00 47,77% $ 206.438.454,05 17,15% Titulares no identificados $ 9.610.956,66 11,44% $ 78,65 0,00% $ 103.294.960,20 14,69% $ 7.883.427,69 13,40% $ 4.341.562,98 8,56% $ 13.805.221,91 5,24% $ 222.050,31 1,25% $ 1.212.085,64 5,09% $ 140.370.344,04 11,66%

CC. 53.449/09 CA. 409.694/2 CC. 54.961/3 CC. 10623802 CC. 15977528 CAE. 35970/1 CC. 1201145/47 CA. 43069/8

BNA BNA BAPRO CREDICOOP CREDICOOP NBCH BSE CIUDAD

$ 84.033.553,16 100,00% $ 1.884.120,65 100,00% $ 707.148.566,70 100,00% $ 58.840.137,86 100,00% $ 50.669.339,61 100,00% $ 263.190.268,62 100,00% $ 17.791.029,17 100,00% $ 23.620.315,77 100,00% $ 1.207.177.331,54 100,00%

$ 84.033.859,86 100,00% $ 1.883.984,52 100,00% $ 703.162.401,41 100,00% $ 58.826.975,56 100,00% $ 50.700.999,91 100,00% $ 263.342.278,80 100,00% $ 17.802.366,91 100,00% $ 23.818.057,00 100,00% 100,00%

$ 37.760.979,62 $ 15.498.605,11 $ 1.951.109,83

Total por rubro

$ 326.694.111,19 $ 45.903.076,50 $ 32.708.381,59 $ 19.412.042,79 $ 1.203.570.923,97

80

Anlisis del Balance de Flujos de Fondos

Una vez finalizado el anlisis detallado de los movimientos de crditos y dbitos con su correspondiente tipificacin, se construy para cada cuenta, un Balance de Flujos que permite hacer el seguimiento de los fondos recibidos por la Fundacin y su aplicacin. Para simplificar la exposicin del flujo de fondos, se excluyeron los movimientos intra-fundacin, dado que los mismos carecan de relevancia en funcin del objeto de esta auditora. En el Cuadro N 52 se presenta a modo resumen el total de Crditos y Dbitos segregados por tipos de movimientos.
CUADRO N 52 - Resumen de Movimientos Detalle Inicial
Ingresos Monto (en $) Distribucin (%) 100,00 62,02 2,79 27,06 Egresos Monto (en $) Distribucin (%) 100,00 42,89 23,39

Total Ingresos Ingresos x Sueos Compartidos Otros pagos del Estado Otras cuentas Fundacin Otros particulares identificados Depsitos de relevancia para la Auditora Titulares no identificados

1.207.177.331,54 748.719.414,64 33.740.304,83 326.694.111,19

Total Egresos Pagos asociados a la gestin de obras Otras cuentas de la Fundacin Movimientos de relevancia para la Auditora Titulares no identificados

1.203.570.923,97 516.247.173,07 281.480.925,27

45.903.076,50

3,8

206.438.454,05

17,15

32.708.381,59 19.412.042,79

2,71 1,61

140.370.344,04

11,66

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos relevados.

Del cuadro anterior surge que existe una asimetra entre los movimientos de Ingresos y Egresos Intra - Fundacin. Habindose relevado el total de las operaciones pasivas de titularidad de la FMDPM en el perodo bajo anlisis, la suma algebraica de dichos crditos y dbitos debera resultar igual a 0, sin embargo hay una diferencia de $ 45.213.185,92. Dicho monto slo puede ser extractado de los dbitos agrupados en la categora Titulares no identificados. Por lo tanto igualando Dbitos y Crditos Intra - Fundacin y

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eliminando los mismos por no tener relevancia en el anlisis, una primera simplificacin del modelo es la que se refleja en el Cuadro 53.
CUADRO N 53 Resumen de Movimientos neteados los movimientos Intra - Fundacin.
Ingresos Monto (en $) Distribucin (%) 100 85,04 3,83 5,21 Egresos Monto (en $) Distribucin (%) 100 58,87% 6,73%

Total Ingresos Ingresos x Sueos Compartidos Otros pagos del Estado Otros particulares identificados Depsitos de relevancia para la Auditora Titulares no identificados

880.483.220,35 748.719.414,64 33.740.304,83 45903076,5

Total Egresos Pagos asociados a la gestin de obras Otros particulares identificados Movimientos de relevancia para la Auditora Titulares no identificados

876.876.812,78 516.247.173,07 59.034.027,54

32708381,59 19.412.042,79

3,71 2,21

206.438.454,05 95.157.158,12

23,54% 10,85%

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos relevados.

Restados los movimientos Intra- Fundacin, el monto total de ingresos pasa a ser de $880.483.220,35 donde el 85,04 % de dichos crditos tienen su origen en fondos provenientes del Programa Misin Sueos Compartidos, dicho porcentaje se eleva al 88,87 % de los ingresos, si adicionamos a los fondos provenientes de dicho programa los crditos recibidos por Otros Pagos del Estado. En el siguiente Diagrama se expone el Flujo de Fondos detallando los distintos Movimientos de Relevancia para el Proyecto de Auditora segn la categora en la que fueron agrupados. El mismo incluye el clculo del Supervit/Dficit Primario surgido de la diferencia entre los fondos ingresados a travs del programa antes mencionado y el pago asociado a la gestin de obras.

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DIAGRAMA N1. - Flujo de Fondos


Balance de flujos para todas las cuentas
(No incluye movimientos Intra - Fundacin FMPM)

Fondos en el marco de Sueos Compartidos S 748.719.414,64

85,04%

Balance primario (movimientos asociados a la gestin de obras)

58,87%

Pagos asociados a la gestin de obras $ 516.247.173,07

Supervit Primario $ 232.472.241,57


(Conformado por los fondos provenientes de Sueos Compartidos que exceden a los pagos asociados a la gestin de obras) Otros Particulares $ 45.903.076,50

6,73%

Otros Particulares $59.034.027,54

5,21 %

10,85%

Saldo Analizable
Otros Pagos del Estado $ 33.740.304,83

3,83 %

(Conformado por el supervit primario y los ingresos no provenientes de Sueos Compartidos)

Movimientos no identificados $ 95.157.158,12

0,02% 3,56% 11,47%


Giros de fondos a Empresas Agropecuarias $100.565.644,76 Pagos a funcionarios de Est. Sub Nacionales. $ 225.000,00

Movimientos no relevados o relevados no identificados $ 19.412.042,79 Crditos de relevancia para el Proyecto de auditora $ 32.708.381,59

2,20 %

$ 364.236.047,28
2,54%

3,71%

5,95%

Giros de fondos a empresas Financieras, Mutuales y Burstiles $ 22.286.127,46

Pagos repetidos a personas fsicas $31.212.221,97

Personas fsicas y jurdicas investigadas en la causa penal $ 52.149.459,86

Movimientos de relevancia Para el Proyecto de Auditora $ 206.438.454,05 (23,54%)

Fuente: elaboracin propia.

83

3.4.7-Rendicin de cuentas La Resolucin N 267/2008 MINPLAN, establece que las rendiciones deben ser presentadas dentro de los 30 das de haberse recibido el monto del certificado anterior, caso contrario corresponde aplicar el procedimiento de los art. 5 y 6 que prev que cuando se incumpla el proceso de rendicin de cuentas dentro de los plazos previstos de rendicin, la Unidad Ejecutora del Programa debe informar dicha situacin a la Secretara de la cual depende e iniciar una serie de acciones que incluyen la interrupcin y / o retencin en forma automtica de la transferencia de fondos. Ello est en lnea con lo establecido tanto en los Convenios Particulares de Financiacin y como en los Convenios nicos de Colaboracin y Transferencia, en las cuales prev el reembolso de la totalidad de los fondos transferidos y no rendidos al Gobierno Nacional.

3.4.8- Plizas de caucin. Con relacin al Fondo de Reparo los Convenios establecen que la Jurisdiccin debe retener al momento de efectuar el pago de cada uno de los certificados un 5% por este concepto o existe la opcin que la empresa constructora presente una pliza de caucin. En relacin a este punto se ha desarrollado en el presente Informe la Observacin 4.3.1.4.

3.4.9- Procedimientos de adjudicacin, escritura, hipoteca y recupero de cuotas Al momento de las visitas realizadas por el equipo de auditora a las obras incluidas en la muestra, si bien las mismas no estaban totalmente completadas, se constat la entrega de viviendas en las Provincias del Chaco y Santiago del Estero y en las dos ejecutadas en CABA, segn el siguiente detalle:

84

Cuadro N 54 Obra Cantidad de viviendas Convenidas Entregadas Entregadas / Convenidas 70 70 100,00% 70 68 232 220 780 96 86 220 70 68 232 121 240 12 288 84 256 100,00% 100,00% 100,00% 55,00% 30,77% 12,50% -

Chaco - La Rubita Chaco - Santa Sylvina (1 Etapa) Santiago del Estero Villa del Carmen Santiago del Estero Don Bosco (1 Etapa) Chaco - P.R. Senz Pea (1 Etapa) CABA - Castaares CABA - Villa 15 Chaco - Santa Sylvina (2 Etapa) Chaco - P.R. Senz Pea (2 Etapa) Santiago del Estero Don Bosco (2 Etapa) Municipio Tigre Barrio El Garrote Municipio Ezeiza 84 Viviendas Municipio de Rosario Barrio Travesa (1 Etapa)

Fuente: Elaboracin propia a partir de los convenios y constataciones realizadas.

En el Anexo VII del presente informe se presentan de modo resumido los aspectos que han sido analizados en las obras incluidas en la muestra de auditora, en tanto que las deficiencias detectadas son desarrolladas en el punto 4.3.4.1 del presente informe.

85

3.4.10- Debilidades detectadas y frecuencia de las mismas En el Cuadro N 55 se listan las debilidades detectadas en las obras incluidas en la muestra de auditora que han dado lugar a las observaciones relacionadas a la gestin de los fondos transferidos que se desarrollan en el punto 4.3 del presente Informe.
Cuadro N 55
CH- Santa Sylvina (70) CH -Santa Sylvina (86) SDE- Villa del Carmen

CH -PRS Pea (220)

CH- PRS Pea (148)

SDE Don Bosco E1 -

Debilidades de detectadas

Falta de gestin respecto de los saldos a favor producidos ante la paralizacin de la obra de la obra por parte de la Fundacin Falta de constancia de la presentacin por parte de la FMDPM de la pliza de caucin en concepto de garanta por ejecucin de contrato. Carencia de constancia de presentacin por parte de la FMDPM de la pliza de caucin en concepto de fondo de reparo en las distintas certificaciones, e inaccin de las respectivas Jurisdicciones a fin de realizar las retenciones correspondientes. Retencin del Fondo de Reparo existiendo una pliza de caucin por el mismo concepto Debilidades en el accionar de la UEN ante las demoras en la que incurri la jurisdiccin en la presentacin de las rendiciones de cuentas Omisin de realizar la retencin del SUSS segn RG 4052 de la AFIP Situaciones en las que pese al cambio de Unidad Ejecutora Nacional la liquidacin de las transferencias a la Provincia las sigui realizando la SSDUV.

X X

SDE Don Bosco E2 X X -

CH La rubita (70)

CABA Castaares

Tigre El Garrote

CABA Villa 15

Rosario

Ezeiza

86

SDE- Villa del Carmen

CH -PRS Pea (220)

CH- PRS Pea (148)

SDE Don Bosco E1 X X X X

Debilidades de detectadas

Inconsistencia en la transferencia de fondos por parte de la Unidad Ejecutora Nacional Inconsistencias en los pagos efectuados por la Jurisdiccin a la Fundacin. Inconsistencias econmico - financieras al producirse el traspaso de la ejecucin de la obra tras la desvinculacin de la Fundacin en su carcter de constructora Debilidades en los procedimientos de adjudicacin, escritura, hipoteca y recupero de cuotas.

X -

X X

X X

X X

X -

X -

X X

Fuente: Elaboracin propia a partir de los resultados obtenidos por el equipo de auditora.

SDE Don Bosco E2 X X

CH La rubita (70)

CABA Castaares

CH- Santa Sylvina (70)

CH -Santa Sylvina (86)

Tigre El Garrote

CABA Villa 15

Rosario

Ezeiza

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4-Observaciones 4.1- Observaciones del Mdulo Legal 4.1.1- Observaciones generales 4.1.1.1-Por decisin de la Secretara de Obras Pblicas (SOP) a partir del ao 2009 la Subsecretara de Obras Pblicas SSOP, que no es reconocida por la propia SOP como la autoridad nacional en materia habitacional, reemplaz a la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) como Unidad Ejecutora Nacional de las obras desarrolladas en el marco del Programa Misin Sueos Compartidos que eran financiadas con fondos nacionales. En primer lugar, resulta pertinente sealar que este cambio- que se plasm caso por caso mediante la suscripcin de Actas Acuerdo no existiendo un acto administrativo que abarcase a la operatoria en general- slo comprendi a los conjuntos habitacionales construidos por la Fundacin Madres de Plaza de Mayo, quedando excluidos del traspaso aquellos proyectos de construccin de viviendas donde tuvieron intervencin otras ONGs tales como Tzedak y Critas, entre otras. En respuesta a lo requerido por la AGN67 respecto a los fundamentos que justificasen la actuacin de la SSOP en carcter de Unidad Ejecutora Nacional en la construccin de viviendas, la Secretara de Obras Pblicas indic que adopt la decisin porque estim conveniente el cambio, sin explicitar las razones que respaldaron esa decisin y que lo hizo en el marco de sus competencias68. En los considerandos de las diferentes Actas Acuerdo se indic que la SOP consider a la SSOP competente en razn de la funcin de Asistir al Seor Secretario de Obras Pblicas en la ejecucin de la poltica nacional de obras pblicas fijada por el Decreto 1142/2003. As, las obras pasaron de estar bajo la rbita de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda que tiene entre sus objetivos la coordinacin y supervisin de la ejecucin de las polticas habitacionales fijadas por la Secretara de Obras Pblicas, contando con la infraestructura, la experiencia y calificacin de sus recursos humanos en la ejecucin y el
67 68

Nota AGN 177/12-P, respondida mediante Nota SOP del 22/05/2012. Decreto 1.142/03.

88

control de proyectos de construccin de viviendas69, a otra que para el desarrollo y seguimiento de estas nuevas tareas, el 04/09/2009 emiti la Disposicin N 39-SSOP, por la cual cre un grupo de trabajo ad hoc70. Pese a lo expuesto, la SSOP mediante la Circular N1/2009, se atribuy facultades similares a las que el Decreto 1.142/2003 defini como propias de la SSDUV. Durante el perodo en que la SSDUV actu como UEP (2006 2009), gestion las obras a travs del Programa 46 Urbanizacin de Villas y Asentamientos que () est dirigido a resolver la situacin habitacional en villas y asentamientos precarios, a partir de la regulacin dominial, el tendido de infraestructura bsica (agua, cloacas, electricidad, y gas), la apertura de calles internas y la construccin de viviendas para permitir la apertura de la red vial y/o reemplazar viviendas cuyas caractersticas las hacen irrecuperables71. Con el traspaso, las obras pasaron a ser gestionadas por el Programa 50Formulacin, Programacin, Ejecucin y Control de Obra Pblica, cuyo objetivo es () la ejecucin de obras de infraestructura () tales como: () obras de mejoramiento de circulacin urbana, ampliacin, terminacin o refaccin de la infraestructura social bsica (salud, educacin y cultura), construccin y/o ampliacin de desages pluviales, mejoramiento y/o construccin de pavimento urbano, obras de alumbrado pblico72. Resulta oportuno sealar que en las Decisiones Administrativas de Distribucin de Recursos correspondientes a los Presupuesto 2009 y 2010, para el Programa 46 se consignaron Metas y Produccin Bruta a alcanzar, detalle que no figura en el Programa 50. Por otra parte, en el caso de los convenios que suscribi la SSOP dej de contarse con un Convenio Marco producto del cual las obras convenidas formaban parte del Programa Federal de Viviendas, con las implicancias que ello tiene en trminos de evaluacin del logro de las metas previstas en materia habitacional y afectacin eficaz de los recursos disponibles. En el Cuadro N 56 se exponen los principales objetivos que el Decreto 1142/2003 le asign a la SSDUV y a la SSOP, as como las que defini para s la SSOP por la Circular 1/2009.
69 70

Decreto. N 1.142/2003 / Res. 1.012/2009-SOP. Segn las Decisiones Administrativas de Distribucin de Recursos correspondientes a los presupuestos 2009 y 2010, la dotacin de personal para desarrollar la totalidad de las actividades del por el P- 50 era de 38 personas. 71 D.A.D.R. - Presupuesto del Ejercicio Fiscal 2009 Jurisdiccin 56 Programa 46 - Descripcin del Programa. 72 Decisin Administrativa N 2 de Distribucin de Recursos correspondiente alos Presupuestos 2009 y 2010.

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Cuadro N 56
OBJETIVOS ASIGNADOS POR EL DECRETO 1142/2003
SSDUV SSOP

Acciones asumidas por la SSOP


(Circular N1/2009 SSOP)

Asistir al Secretario de la SOP en la elaboracin, realizacin y financiacin de polticas y programas habitacionales y de desarrollo urbano del sector pblico nacional, provincial o municipal destinados a la poblacin de bajos recursos con alguna capacidad de ahorro. Asistir en la coordinacin y la fiscalizacin de la ejecucin que realicen el Estado Nacional, las provincias, municipios y el Gobierno de la CABA, en lo concerniente a los planes de vivienda y el planeamiento urbano, acorde con el rgimen de asentamiento humano que establezca la poltica de ordenamiento territorial. Coordinar la ejecucin de las polticas habitacionales que haya fijado la SOP y supervisar su ejecucin. Intervenir en la promocin del desarrollo de tcnicas y sistemas de construccin de viviendas y obras para el desarrollo de los asentamientos humanos. Intervenir en la elaboracin de los pliegos de bases y condiciones para llamados a concursos y/o licitaciones as como tambin en los procesos licitatorios para la ejecucin de obras o contrataciones de programas habitacionales y de asentamiento humano, que se efecten con motivo de las acciones vinculadas al rea de su competencia. Intervenir en la elaboracin de proyectos y en la realizacin y financiacin de obras de urbanizacin, de infraestructura de servicios, de equipamiento comunitario y obras complementarias destinadas al desarrollo de programas de desarrollo urbano y vivienda del sector pblico nacional, provincial o municipal. Integrar el Consejo Nacional de la Vivienda y coordinar las acciones derivadas de los objetivos enumerados.

Asistir al Secretario de la SOP en la Acciones para la elaboracin y ejecucin de la poltica Reintegracin Urbana nacional de obras pblicas y proponer el y Social: consistente en marco regulatorio relativo al manejo de la construccin de las obras pblicas no hdricas y viales, nuevas viviendas, en vinculando y coordinando la accin de las sectores libres dentro de dems jurisdicciones y organismos las villas o terrenos intervinientes en la problemtica de las cercanos, que permitan reas de su competencia. la baja de la densidad Asistir en la aprobacin de los pliegos de (el esponjamiento), la bases y condiciones para llamados a apertura de calles y concurso y/o licitaciones, como tambin espacios pblicos o la intervenir en los procesos licitatorios o liberacin de nuevos para la contrataciones directas que se efecten sectores de con motivo de las acciones vinculadas al construccin rea de su competencia, hasta su sucesivas etapas de viviendas nuevas. finalizacin. de Coordinar los estudios para la Polticas actualizacin de la normativa vigente, en Consolidacin: lo referente a modalidades operativas, consistente en el aptitud tcnica de equipos, seguros, mejoramiento, rgimen de tarifas, cnones, aranceles y ampliacin y tasas y toda otra normativa vinculada con readecuacin de lotes y las acciones de su competencia. de viviendas precarias Ejercer las funciones de Autoridad de existentes, que permitan conformacin de Aplicacin de las leyes que regulan el la y el ejercicio de las actividades de su manzanas abastecimiento de su competencia. Entender en todo lo relacionado con el correspondiente Registro Nacional de Constructores y de infraestructura. Polticas para el Firmas Consultoras de Obras Pblicas. desarrollo de Intervenir en la legislacin, reglamentacin y fiscalizacin de los infraestructura urbana y sistemas de reajuste del costo de las social: consistente en la de los obras, los trabajos pblicos o de saldos provisin de deudas a cargo de la Administracin servicios bsicos de las viviendas nuevas o Nacional. consolidadas y el Celebrar convenios con las Provincias, equipamiento Municipios y/u otras entidades para el comunitario necesario desarrollo e implementacin de los para el desarrollo, no programas y acciones de su competencia. slo de la poblacin Ejercer el contralor del accionar de la D. propia sino tambin de N. de Vialidad. las necesidades del Intervenir en el Fideicomiso de entorno social, Infraestructura Vial, creado por el Decreto satisfaciendo las N 1.377/2001 y participar en lo atinente a necesidades y las obras realizadas a travs del Fondo fomentando la Fiduciario Federal de Infraestructura integracin. Regional, creado por la Ley N 24.855.

Fuente: Decreto 1.142/2003 / Circular 1/2009-SSOP.

90

Con relacin al cambio de Unidad Ejecutora Nacional, resulta oportuno sealar diferentes situaciones especficas verificadas en tres obras: En el caso de la obra CABA Villa 15, en el Dictamen que precedi a la ratificacin por parte de la SOP del Convenio nico suscripto entre la SSOP y la Corporacin Buenos Aires Sur, la Direccin General de Asuntos Jurdicos del MINPLAN confirm la incumbencia de la SSDUV en materia habitacional al indicar: () En relacin a esta nueva obra proyectada y el consecuente convenio, se seala que, el Seor Secretario a quien se le somete su ratificacin, merituar darle nueva intervencin a la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda, en orden a sus competencias especficas.73 En el caso de la obra Santiago del Estero - Barrio Don Bosco Primer Etapa, el expediente por el cual se tramit el financiamiento de la misma fue gestionado- hasta 15 das despus de haberse firmado el Convenio nico de Colaboracin y Transferencia- por la Direccin Nacional de Arquitectura (DNA), dependiente de la SSOP, pasando la actuacin por las reas de Pliegos y Coordinacin Tcnica de la citada Direccin, segn consta en la hoja de ruta del expediente74. Por lo cual en esa primera instancia ni siquiera actu el grupo de trabajo ad hoc creado por la SSOP mediante Disposicin 39/2009 para encargarse de las tareas que le fueron traspasadas respecto de la totalidad de las acciones y obligaciones asumidas por el Gobierno Nacional en torno a las obras del Programa Misin Sueos Compartidos. La responsabilidad primaria de la DNA definida por, el Decreto 1.142/2003 en su Anexo II evidencia que esta dependencia no tiene incumbencia en los programas de vivienda: () Entender en la planificacin, direccin y control de las actividades destinadas a la restauracin, conservacin, preservacin, mantenimiento, construccin y reciclaje de los monumentos y lugares histricos e inmuebles fiscales, como tambin de la administracin de obras solicitadas por los organismos o reparticiones del ESTADO NACIONAL. ().

73 74

Direccin General de Asuntos Jurdicos - MINPLAN: Dictamen 24321 del 04/06/2010. Consulta online realizada a la pgina Web Servicios FICI MECON.

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En el caso de la obra Tigre El Garrote, la SSOP actu como UEN antes de haberse formalizado el traspaso mediante Acta Acuerdo suscripta por la SSDUV, la SSOP y el Municipio de Tigre el 30/11/2010. No obstante la fecha indicada en el Acta mencionada, el 03/02/2009 la SSDUV ya haba remitido a la SSOP, mediante Nota SO1: 0010320/2009, todas las actuaciones vinculadas a los Proyectos de la FMDPM para continuar con los trmites correspondientes. Entre las actuaciones enviadas se encontraba la del Barrio El Garrote indicando a esa fecha un avance fsico del 0% y un monto transferido de pesos ocho millones doscientos veintids mil quinientos treinta y uno con 40/100 ($ 8.222.531.40) existiendo un saldo pendiente de pesos treinta y ocho millones novecientos cuarenta y un mil ciento setenta y cinco con 60/100 ($ 38.941.175.60). En el perodo transcurrido entre el 03/02/2009 (fecha de la nota de remisin de las actuaciones desde las SSDUV a la SSOP) y al mes de octubre 2009 la revisin de las rendiciones de cuenta presentadas por el Municipio, la autorizacin del pago y la gestin del mismo fueron efectuadas por la SSDUV. A partir del certificado N 6 correspondiente al periodo 11/2009, las dos primeras tareas pasaron a ser realizadas por la SSOP, aunque la gestin de pago la continu haciendo la SSDUV, an despus de haberse formalizado el traspaso. Finalmente, resulta oportuno mencionar que con posterioridad al alejamiento de la Fundacin como constructora de obra, el equipo de auditora detect que se firmaron contratos para construir, en los predios donde estaban localizadas las obras relevadas, nuevas viviendas y obras de infraestructura faltantes, en los que la SSDUV actu como UEN, volviendo de este modo a la modalidad original. Ello se ha verificado en los siguientes casos: Convenio Particular celebrado el 23/09/2011, entre SSDUV, IPV Buenos Aires y el Municipio de Tigre, por la construccin de 180 Viviendas. Convenio Particular celebrado el 19/10/2011, entre la SSDUV y el Municipio de Tigre destinado a la Obra de nexos de Infraestructura y Obras complementarias en el Barrio El Garrote.
92

4.1.1.2- La SSOP actu en carcter de UEN sin tener aprobado el respectivo Reglamento Particular del Programa bajo el cual se gestionaron las obras. Conforme surge de la documentacin suministrada por la SOP75, el 14/04/2008 la Coordinacin General de Obras por Convenio de la SSOP inici la tramitacin del expediente S01:0130656/2008 mediante el cual fue elevado a consideracin del Subsecretario de Obras Pblicas el Proyecto de Reglamento Particular. Como resultado de la consulta efectuada online en la pgina Web del Servicio FICI MECON76, se detect que al 05/03/2013 el expediente continuaba en trmite, encontrndose desde 11/06/2012 en el Gabinete de la Subsecretara de Obras Pblicas, por lo que la demora a ese entonces ya superaba los 4 aos. Con la falta de aprobacin del citado Reglamento, la SSOP persista en el incumplimiento del Art. 2 de la Res. 268/07 modificada por la Res. 267/08, que ya haba sido observado en el Informe de Auditora sobre Transferencias de Fondos Nacionales a Municipios en el marco del Programa 50 aprobado por Res. 46/2010 - AGN.

En cuanto al Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios aplicado en el mbito de la SSDUV, el mismo fue aprobado por Resolucin N 1.012/2009-SOP del 18/05/2009, fecha en la que ya haba pasado a la rbita de la SSOP la gestin de las acciones pertinentes de las obras de las Provincia del Chaco y Santiago del Estero y el Municipio de Tigre.

75 76

Informacin puesta a disposicin del equipo de auditora mediante Nota N 161/12 SOP recibida en la AGN el 18/05/2012. Consulta efectuada en la pgina Web: http://expedientes.mecon.gov.ar/finddoc2/finddoc/VerExpediente

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4.1.1.3- La construccin de viviendas se adjudic a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo en forma directa, sin sustentacin legal vlida, afectando los principios de libertad de concurrencia de oferentes, igualdad de oportunidades a los mismos, publicidad de los actos y transparencia en los procedimientos, principios que deben regir en todo proceso de contratacin del Estado, as como la obtencin de las condiciones ms ventajosas para el inters pblico. Tanto la Ley Nacional N 13.064 de Obras Pblicas y modificatorias, como los regmenes jurdicos provinciales exigen como principio general que el adjudicatario de una obra pblica sea seleccionado por el procedimiento de Licitacin Pblica. La licitacin pblica no es el nico procedimiento de seleccin del contratista estatal, sino uno de los procedimientos. Son los ordenamientos jurdicos del derecho positivo los que establecen su prevalencia pero admitiendo como excepcin que se recurra a los otros procedimientos (licitacin privada o contratacin directa), fijando, expresa y taxativamente, los supuestos en que procede, sea en razn del monto de la contratacin o de otras circunstancias particularmente especificadas. En el caso de la contratacin directa, si bien es permitida para ciertos casos, al ser una excepcin a la regla de la Licitacin Pblica, debe ser interpretada, como sealan Fiorini y Mata77, en forma restrictiva cada vez que se pretenda utilizarla, aportndose las pruebas concluyentes de que concurren las razones de excepcin. Examinando los distintos regmenes, tanto el nacional como los locales, a los efectos de individualizar las causales previstas que justifican la prescindencia de la licitacin y el recurso a la contratacin directa del co-contratante estatal, se puede sealar, en lneas generales, lo siguiente: 1.- Cuando el monto de la contratacin no supere un tope determinado, que generalmente se actualiza. 2.- Cuando se trate de adicionales por trabajos no previstos en una obra en ejecucin dentro de un porcentaje preestablecido. 3.- Por probadas razones de urgencia o circunstancias imprevistas que demanda una pronta ejecucin.
77

Fiorini, Bartolom y Mata, Ismael: Licitacin pblica. Seleccin del contratista estatal. Buenos Aires, 1972, pg. 27.

94

4.- Por razones de reserva o seguridad del Estado. 5.- Cuando hubiere fracasado una licitacin pblica realizada, por falta de proponentes o inconveniencia o inadmisibilidad de las ofertas presentadas. 6.- Las contrataciones entre organismos estatales. 7.- Cuando resulte esencial o determinante la capacidad tcnica, artstica, cientfica, la habilidad o la destreza o la experiencia de quien ejecuta los trabajos o cuando exista amparo reconocido en patentes o privilegios o conocimientos posedos por una sola persona. La normativa no efecta distinciones a los efectos del cumplimiento del requisito esencial de la licitacin pblica, fundadas en la mayor o menor magnitud y/o complejidad de la obra de que se trate, ya que a lo que se apunta es a que se respete el principio de la concurrencia y exista para el rgano estatal la posibilidad cierta de comparar ofertas y de optar por la que se estima que es la mejor, sobre la base de criterios que deben apuntar a la mayor objetividad y transparencia de la evaluacin en materia de idoneidad, antecedentes y experiencia de los proponentes y precio cotizado. Por su parte, el rgimen de contratos de la Administracin Pblica Nacional, establecido por el Decreto Delegado N 1.023/2001, que alcanza, con las limitaciones del caso, al contrato de obra pblica, en su art. 15 fija un criterio de seleccin al exigir que la adjudicacin deber realizarse a favor de la oferta ms conveniente para el organismo contratante, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente y dems condiciones de la oferta. La seleccionabilidad es bsica en aras del inters pblico comprometido de forma tal que la prescindencia, en casos concretos, de la regla de la licitacin pblica, debe ajustarse a los supuestos previstos para que sea procedente. La conveniencia no se limita a los casos en que haya mediado un procedimiento competitivo entre los oferentes interesados. Ella tambin alcanza a los supuestos en que se contrate en forma directa, lo que no obvia la obligacin del comitente de justificar la conveniencia de la eleccin.

95

Tal como expresa M78, el Estado debe formalizar los contratos con quien o quienes demuestren el mximo de garantas de cumplimiento. Por su parte, la Ley 24.156 de Administracin Financiera establece el principio de responsabilidad en la gestin de las contrataciones previsto en el artculo 3, conjuntamente con idntico artculo del Decreto N 1023/2001, por el cual los Funcionarios Nacionales tienen la obligacin de rendir cuenta de su gestin y son responsables de las contrataciones que autoricen, aprueben o gestionen. Tambin resulta aplicable al caso el artculo 18 del Decreto N 1023/2001, que establece que la comprobacin de que en un llamado a contratacin se hubiera omitido los requisitos de publicidad y difusin previa, en los casos en que la norma lo exija, o formulado especificaciones o incluido clusulas cuyo cumplimiento solo fuera factible por determinado interesado u oferente, de manera que el mismo este dirigido a favorecer situaciones particulares, dar lugar a la revocacin inmediata del procedimiento, cualquiera fuere el estado del trmite en que se encuentre, y a la iniciacin de las actuaciones sumariales pertinentes. El anlisis de los documentos relevados por el equipo de auditora permite reconstruir un patrn de comportamiento en cuanto al compromiso del Gobierno Nacional a financiar las obras desarrolladas por la Fundacin Madres de Plaza de Mayo a travs del Programa Misin Sueos Compartidos previo a la suscripcin de los respectivos Convenios de financiacin de las obras. Respecto a las jurisdicciones que firmaron Convenios Particulares de Financiacin con la SSDUV- (CABA-Castaares, Chaco-La Rubita, Tigre-El Garrote y Santiago del Estero Villa El Carmen) la adjudicacin directa a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo se encuentra plasmada en tales Convenios. En las jurisdicciones en que las obras fueron financiadas mediante Convenios nicos de Colaboracin y Transferencia suscriptos con la SSOP, la contratacin de la Fundacin Madres de Plaza de Mayo, se realiz por Contratos de Obra Pblica (COP) habindose constatado las siguientes situaciones:

78

M, Fernando. Rgimen Legal de las Obras Pblicas, Buenos Aires, 1977 pg. 168

96

Cuadro N 57 Situacin Cantidad Slo constaba el COP El COP haba sido ratificado por la jurisdiccin mediante acto administrativo, sin constar justificacin alguna respecto al procedimiento de contratacin implementado El COP haba sido ratificado por la jurisdiccin mediante acto administrativo por el que, adems, se justificaba el procedimiento de contratacin adoptado, pero la justificacin era deficiente conforme al marco regulatorio aplicable al caso 3 Obra Denominacin CABA -Villa 15; SDE Barrio Don Bosco Etapas 1 y 2 Bs. As. Ezeiza; ChacoSanta Sylvina y P.R. Senz Pea

Santa Fe- Rosario- Barrio Travesa

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin relevada en las jurisdicciones visitadas.

A continuacin se reproduce lo expresado por las jurisdicciones:


Ezeiza

Entre la documentacin suministrada por el Juzgado Criminal y Correccional Federal N 8 Secretara N 16, Causa N 6204/2011, se encuentra un documento titulado Informe del Contador del Municipio de Ezeiza que forma parte de la documentacin que acompaa a la respuesta a un Requerimiento de Informacin y Antecedentes realizado por dicho Juzgado al Municipio. En el citado Informe se seal que por ser un sistema nico de construccin y ante la posibilidad de solucionar el problema social planteado, el Municipio ()acepta los lineamientos de los Organismos Nacionales y Madres de Plaza de Mayo y realiza una Ordenanza convalidando en todos sus trminos el Convenio nico de Colaboracin y Transferencia, Convenio Marco de Colaboracin entre la Municipalidad de Ezeiza y la Fundacin Madres de Plaza de Mayo, Contrato de Obra Pblica ()

Chaco

La Provincia del Chaco no podra haberse apartado del Proyecto Constructivo conforme a la aprobacin tcnica que se haca desde la Nacin mediante el prototipo aprobado, ya que nicamente era y es ofrecido por la Fundacin Madres de Plaza de Mayo. De all, que la excepcin a la licitacin pblica resultara procedente dentro del marco normativo y fctico citado.

97

() en todo el procedimiento de aprobacin de los aspectos tcnicos del proyecto y sistema constructivo de viviendas en las que participa la Fundacin () como ejecutora de las mismas no interviene en absoluto la Provincia del Chaco a travs de ningn organismo, limitndose a la suscripcin del Convenio nico de Colaboracin y Transferencia entre la SSOP dependiente de la SOP y la Provincia del Chaco; la contrata respectiva y la intervencin de la UEPE en la verificacin de los aspectos tcnicos ya referenciados. () la intervencin de la Provincia en cuanto a la asignacin de los fondos para la ejecucin de las obras de viviendas realizadas por la Fundacin () se vea constreida a una mera intermediacin a su destinatario final que es quien ejecuta la obra Fundacin Madres de Plaza de Mayo- conforme a los anticipos financieros y los desembolsos mensuales sujetos a las certificaciones que acrediten la efectiva ejecucin de la obra. 79 En el caso especfico de la obra de La Rubita 500 viviendas, en los considerandos el Convenio Particular por el cual se aprob la financiacin de la obra 500 viviendas La Rubita se expresa: Que en tal sentido LA FUNDACIN ha presentado un plan de accin a fin de llevar adelante obras de urbanizacin denominada LA RUBITA para la construccin de las QUINIENTAS (500) Viviendas requeridas por LA ASOCIACIN, dicho plan fue presentado ante LA SUBSECRETARIA, que lo ha considerado financiable en el marco del PROGRAMA PLURIANUAL DE CONSTRUCCIN DE VIVIENDAS-SUBPROGRAMA FEDERAL DE URBANIZACIN DE VILLAS Y ASENTAMIENTOS PRECARIOS.

Tigre

La contratacin se realiz por Contratacin Directa con la Fundacin Madres de Plaza de Mayo por tratarse de fondos asignados especficamente a tal fin80. Al respecto, el Convenio Particular de Financiacin para la Construccin de 288 viviendas en el Barrio El Garrote en la clusula vigsimo segunda seala que () LA SUBSECRETARA

79 80

Presentacin del Gobernador de la Provincia del Chaco ante el Juzgado Nacional Criminal y Correccional Federal N 8. Respuesta, mediante nota sin nmero de fecha 30/03/2012, del Municipio de Tigre al requerimiento efectuado por la AGN mediante Nota N 1061/11-P.

98

ser la nica y exclusiva responsable por la financiacin de la obra a la que se refiere el presente Convenio. En este caso no se evidenci la existencia de un Contrato de Obra firmado entre la Fundacin Madres de Plaza de Mayo y el Municipio. Por lo tanto, el vnculo entre el Municipio (comitente de la obra) y la Fundacin (constructora) se rigi slo por el convenio Particular de Financiacin para la construccin de las viviendas firmado por la SSDUV, el Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda - IPDUV; la Fundacin Madres de Plaza de Mayo; el Municipio de Tigre y la Asociacin Civil Fundacin de Asistencia Educativa (FUNDAE).el 12/12/2008.

Rosario

Es necesario aclarar que esta iniciativa se podr concretar gracias al financiamiento comprometido por el Gobierno Nacional, a travs de la participacin de la Fundacin Madres de Plaza de Mayo, con el proyecto Misin Sueos Compartidos, para lo cual se hace necesario proceder a la contratacin de esta entidad, previa aprobacin del Plan de Detalle y de la Modalidad de Contratacin () por parte del Concejo Municipal81.

CABA - Villa 15

En los considerandos del Contrato de Obra Pblica firmado entre la CBASSE y la FMDPM se expres que la firma del Contrato de obra se haca () en el marco del proyecto Sueos Compartidos de Insercin Social y Laboral, promovido por la FMDPM y el CUCYT, firmado entre la CBASSE y la SSOP, mediante el cual se impone la obligacin por parte de dicha SUBSECRETARA de contratar en forma directa a LA FUNDACIN para acceder al financiamiento de la obra que tiene por finalidad la urbanizacin del predio objeto del presente instrumento(). A diferencia de los otros Convenios que la SSOP suscribi con diferentes jurisdicciones con el fin de financiar las obras, en la Clusula Octava del CUCYT SSOP-

81

Ante Proyecto de Ordenanza Plan de Detalle Barrio Travesa Primera Etapa, Modalidad de Contratacin de Obra, Cuerpo 2: Documentacin a elevar a la SSOP para la no objecin tcnica y financiera - Ttulo: Viviendas, presentado por la Intendencia de Rosario al Consejo Municipal de esa ciudad.

99

CBASSE82 (13/04/2010) expresa que: Tal como surge del Acta Acuerdo celebrada con fecha 13/06/2008, suscripta por la SSDUV, el IVC-CABA, la FMDPM y refrendada por el Sr. MINISTRO del MINPLAN la administracin y ejecucin de la OBRA, ser responsable exclusivo, a todos los efectos que de ella resulten, la mencionada Fundacin. Nada seala el CUCYT respecto al mantenimiento y posterior conservacin de la obra. En la Clusula Segunda del Acta Acuerdo del 13/06/2008 anteriormente citada, se indica que la Fundacin se comprometa a presentar la documentacin correspondiente al Proyecto ante la SSDUV, quien tendra a su cargo, previa evaluacin tcnica y legal, la aprobacin de su financiamiento y encomendar la obra a la Fundacin. Aludiendo a la misma Acta Acuerdo el apoderado de la FMDPM el 25/02/2010 present ante el IVC una nota, que consta en el expediente iniciado por la SSOP83 el 16/09/2009, donde adems de manifestar su inters en ejecutar la obra de mejoras en la Villa 15 recuerda la vigencia de la citada Acta Acuerdo y expresa Nos consta que es voluntad del MINPLAN financiar dicho proyecto, tal como queda expresado en el Acta Acuerdo mencionada, siendo resorte de la jurisdiccin solicitar a dicho Ministerio por medio de la SSOP dicha financiacin. Resulta oportuno consignar que, mediante nota N 8/2011 la SSOP84 le aclar a la CBASSE que la incorporacin de la mencionada Fundacin fue producto que la misma ya estaba desarrollando tareas en el rea involucrada por acuerdos anteriores con el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, siendo lgico, por el sistema constructivo utilizado que dicha entidad contine con las tareas.

82

La actuacin de la Corporacin Buenos Aires Sur SE - CBASSE se debi a que el IVC, en el marco del Convenio General de Mandas vigente entre el IVC y la Corporacin, le requiri que la solicitud efectuada por la Fundacin para dar inicio a las obras Acordadas el 13/06/2008 fuese incluida entre las obras que se desarrollaban en forma conjunta, dado que la titularidad de las tierras donde se haban ejecutado y se ejecutaran las obras, era ostentada por el Gobierno de la Ciudad, siendo asimismo jurisdiccin de la CBASSE en el marco del programa PROSUR HABITAT. 83 Expediente S01:0381332/2009 Fojas 29 y 30. 84 Esta Nota forma parte de un intercambio de misivas entre la SSOP y la CBASSE enviadas con motivo de laparalizacin de la obra, el 15/12/2011.

100

CABA - Castaares

Conforme surge de la documentacin relevada, la FMDPM fue seleccionada como contratista en forma directa por el Gobierno Nacional85. El Convenio Particular de Financiacin lo suscribi la SSDUV junto con la Fundacin, el Instituto de Vivienda de la Ciudad -IVC y la Asociacin Civil Las Esperanzas de un Cambio86. En este caso la SSDUV actu como comitente, en tanto que el IVC lo hizo como colaborador de la SSDUV. Seala el Convenio CPF: () Dichas viviendas una vez finalizadas y habiendo tenido lugar la recepcin final de la Obra por parte de LA SUBSECRETARA, sern entregadas por el IVC al fin de que el mismo las adjudique de acuerdo a la normativa vigente, en base al plan de adjudicacin de viviendas que ser presentado ante EL IVC por LA ASOCIACIN 87 () El IVC designar el personal que efectuar el control y medicin respecto nica y exclusivamente al grado de Avance de la Obra, lo que no implica una validacin tcnica respecto de la calidad, estabilidad, seguridad o funcionalidad de lo ejecutado por LA FUNDACIN.88. Tambin aclara que la SSDUV abonara a la Fundacin el monto convenido para la ejecucin de la obra () por intermedio del IVC () para lo cual dicho Instituto requerira de la SSDUV () expresas instrucciones y por escrito para proceder al pago de dichos certificados89. El mecanismo de firmar un acuerdo con el IVC a los fines del control de certificados y pago de los mismos, no obsta a considerar que es un Contrato Administrativo Nacional.

85

En el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en virtud de lo establecido en la clusula transitoria tercera de la Ley N 70, se encuentra vigente el Rgimen de Obras Pblicas prescripto por la Ley Nacional N 13.064 y sus modificatorias, la cual establece que el procedimiento de eleccin del contratista como principio general debe ser realizado por Licitacin Pblica. 86 Cabe aclarar que los representantes de la Asociacin Civil asentaron una denuncia penal por falsificacin de documento pblico que tramita en el Juzgado Criminal y Correccional Federal N 5 Secretara 9 87 Convenio Particular de Financiacin SSDUV / FMDPM/ IVC y Asociacin Civil Las Esperanzas de un Cambio del 26/03/2008- Clusula Segunda. 88 CPF Op. Cit. Clusula Sptima. 89 CPF Op. Cit. Clusulas Tercera y Octava.

101

La doctrina90 ha expresado al respecto que el Estado Nacional en estos contratos queda involucrado por la concurrencia, en mayor o menor medida, de los siguientes factores: 1) por la forma de financiar la obra (posibilitada por el aporte emanado de manera preponderante del Tesoro Nacional); 2) por su destino (recayendo el objeto del convenio sobre la mejora de un bien del dominio pblico, a lo que cabe agregar, nacional; 3) por el contralor que ejercera de los bienes; 4) por la supervisin, inspeccin y contralor tanto en el aspecto tcnico cuanto en el administrativo; 5) por la posibilidad de iniciar las acciones legales que correspondieren cuando, por causas que no le fueran imputables, se suspendieran o se paralizaran los trabajos contratados; 6) por la intervencin del Tribunal de Cuentas (actualmente, de los rganos de control pertinentes); 7) por las dems atribuciones que pueda poseer fuera de las mencionadas. Otra clusula que aclara el rol del IVC es la referida a la rendicin de cuentas. En la Clusula Dcimo Quinta el CPF indica que la Fundacin deba presentar mensualmente una rendicin de cuentas ante el IVC, que a su vez deba remitir a la SSDUV, que demostrase el uso dado a los fondos transferidos y aclara que en caso que La Fundacin no d cumplimiento en tiempo y forma a dicha obligacin, los montos no rendidos debern ser reintegrados por La Fundacin al Estado Nacional. Tambin aclara el CPF que la SSDUV era la nica y exclusiva responsable por la financiacin de la Obra convenida91. As, el rol del Instituto de la Vivienda fue el de agente de control de avance de obra, y pago de certificados, no siendo el dueo o comitente de la obra por lo cual careci del control administrativo de la misma durante toda la ejecucin del convenio. Al igual que en el caso de la obra emplazada en Villa 15, el Convenio nada indica respecto al mantenimiento y posterior conservacin de la obra.

90

Corte Suprema de Justicia, Fallo Schirato, Gino c. Gobierno Nacional-Ministerio de Cultura y Educacin- y otra; fallos 304:490 (15.04.82). 91 CPF Op. Cit. Clusula Vigsimo Cuarta.

102

Santiago del Estero

El Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santiago del Estero, mediante el Dictamen N249/09 de la Sala II del, se expidi en los siguientes trminos: Este Honorable Tribunal ha sentado criterio en cuanto a los Convenios firmados entre Nacin y Provincia en los cuales se establezcan Condiciones Especficas y los Fondos son aportados por fuera del Presupuesto Provincial. Es de destacar que en el caso bice de estudio, la Provincia a travs del IPVU cumple nicamente con una funcin de Coordinacin y Seguimiento Tcnico de la obra, tal como surge de los Convenios Marcos y documental obrantes () siendo decisin Superior por parte de la Nacin quin aporta la Financiacin para tal fin, el que la obra sea ejecutada por la Fundacin Madres de Plaza de Mayo. Asimismo, en el caso de las Obras de Don Bosco, la contratacin directa parte desde los antecedentes de las obras, ya que la fue la propia FMDPM quien present el 16/01/2009, tres meses antes de firmarse el Convenio nico de Colaboracin y Transferencia (CUCYT), una nota92 a la Jefatura de Gabinete de Ministros del Gobierno de Santiago del Estero en la cual, al manifestar la intencin de la Fundacin de suscribir en forma inmediata el CUCYT, expres que la FMDPM estaba llevando adelante el Programa Sueos Compartidos, () junto con el Gobierno Nacional y el de la Provincia de Santiago del Estero, especficamente respecto del conjunto habitacional a construirse en el predio denominado Don Bosco, en la Capital de esa Provincia.

Las justificaciones aportadas por las jurisdicciones respecto a la contratacin directa de la Fundacin, tambin hicieron mencin a otros argumentos, tales como:

92

Tramitada por Expediente NOTA JG N 0028- Cdigo: 127 del ao 2009.

103

Cuadro N 58 Argumento Jurisdiccin Chaco (Santa Sylvina 86 Viviendas y P.R. Senz Pea 148 viviendas) Ezeiza, Chaco(Santa Sylvina 86 Viviendas y P.R. Senz Pea 148 viviendas) Ezeiza, Chaco. Tigre, Santiago del Estero (Obra Barrio Villa del Carmen)

El presupuesto de la obra no exceda el monto mximo


establecido para licitacin privada

Se trataba de trabajos de urgencia reconocida u obedeca


a circunstancias imprevistas que demandaba una inmediata ejecucin

Se trataba de un sistema nico de construccin Manifestacin de una Asociacin Civil de su intencin de


que se encomiende a LA FUNDACIN la construccin
Fuente: elaboracin propia a partir de la documentacin relevada.

De los argumentos esgrimidos surge que: En cuanto a la excepcin del procedimiento de licitacin pblica por tratarse de un presupuesto que no exceda el mximo establecido, para la licitacin privada, a continuacin se muestran los casos de las obras de Santa Sylvina 86 viviendas y P.R. Senz Pea 148 viviendas, emplazadas en la Provincia del Chaco:
Cuadro N 59
Obra Montos Monto Contrato Monto lmite definido por Decreto P. 1.257/10 Supera el lmite decretado
Fuente: Convenios CUCYT, COP / Decreto provincial 1.257/10 Santa Sylvina (86 viviendas) P.R. Senz Pea (148 viviendas)

$ 36.567.104,36 $ 1.200.000,00 30,47 veces

$ 39.351.751,64 $ 1.200.000,00 32,79 veces

Este supuesto en la prctica no se verific, situacin que tambin fue advertida por el propio Gobierno de la Provincia del Chaco el que, en su respuesta al oficio que le cursara el Juzgado Nacional Criminal y Correccional N 893, manifest que los incisos del art. 22 de la Ley de Obras Pblicas de la Provincia N 4.990, aludidos en las resoluciones ministeriales que aprobaron las contrataciones directas (a y d) estaban mal consignados.

93

Respuesta de oficio de fecha 25/07/2011 presentada por la Gobernacin de la Provincia del Chaco ante el Juzgado Criminal y Correccional Federal N 8 Secretara N 16.

104

En dicha presentacin seal que se trataba de un error en la mencin del inciso correspondiente de la norma y que la correcta hermenutica, determina que la aplicable sea el inc. b) de la ley de Obras Pblicas que consagra la excepcin al procedimiento licitatorio cuando () no hagan posible la concurrencia, por resultar determinantes para la adjudicacin, la capacidad artstica o tcnico-cientfica, la destreza o habilidad o experiencia particular del posible adjudicatario de la obra, o porque ste se encuentre amparado legalmente por patentes, privilegios, o cuando los conocimientos para la ejecucin sean posedos por una sola persona o entidad En cuanto a la urgencia planteada, no se evidenciaron circunstancias de fuerza mayor o hechos imprevisibles. En el caso de la obra de Ezeiza, no obstante la urgencia argumentada por el Municipio, transcurrieron tres meses desde el momento en que se firm el Contrato de Obra Pblica y se present la solicitud de financiamiento de la obra ante la SSOP. Asimismo, el estado de situacin de vulnerabilidad del 10% de los hogares del municipio que se encontraban en bajas condiciones de habitabilidad, ms la situacin suscitada por las dificultades financieras de la Sociedad Civil Viviendas Martimas Argentinas invocados en el Informe del Contador del Municipio de Ezeiza, no son argumentos para sustentar vlidamente una contratacin directa, siendo que la medicin de la situacin de habitabilidad de las viviendas fue la realizada por el Censo Nacional de Poblacin del ao 2001 y que dicha Sociedad Civil- que haba sido autorizada a implantar un complejo habitacional en el ao 1.992 mediante la Ordenanza Municipal N 3.860 en el predio donde finalmente se emplaz la obra del Programa Sueos Compartidos,- se encontraba Concursada desde el ao 1.99894, por lo que se trataba de una situacin de larga data. En el caso de las obras del Chaco, aplica la misma explicacin respecto al error de consignacin del inciso brindada ante el Juzgado Criminal y Correccional Federal N 8 por la Gobernacin, que se detall anteriormente. La exclusividad que se plantea respecto del contratista para ser elegido no permite determinar una correcta justificacin, atento que el sistema constructivo con el que se construyeron las viviendas: Emmedue tambin era utilizado por otras empresas
94

Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Comercial N 6 Secretara N 12 Consulta de Causas.

105

constructoras. Como resultado de una bsqueda por Internet, el equipo de auditora ha encontrado que existen otras empresas que publicitan construcciones de viviendas con el mismo sistema, tales como Polipanel, Tecnocasa, Innstaconst S.R.L. y PyK Construcciones. En el caso de Tecnocasa, en su pgina Web ofrece alternativas para la construccin de viviendas sociales, consignando que como aporte a la economa de la localidad, se ocupar mano de obra del lugar, capacitando al personal en nuevas tecnologas, supervisados por los oficiales y profesionales de la empresa95. Adems, la Fundacin Madres de Plaza de Mayo no tena antecedentes como empresa constructora mas all de las obras desarrolladas en el marco del Programa Misin Sueos Compartidos, siendo que la entidad se constituy como tal el 26/12/200596. En cuanto a la excepcin planteada respecto a la posibilidad de contratar directamente cuando se trate de obras realizadas por cooperativas o asociaciones de vecinos, circunstancia prevista por los ordenamientos jurdicos locales97, tampoco puede ser considerado un argumento vlido ya que en los Convenios relevados se indica que la Asociacin Civil solicit que fuese la Fundacin Madres de Plaza de Mayo la constructora, pero no realiz la obra. En los Considerandos del Convenio de Tigre Barrio El Garrote se indica que: () los habitantes del asentamiento Barrio Almirante Brown Villa El Garrote () se han nucleado en una entidad intermedia denominada Asociacin Civil, manifestando su intencin de que se encomiende a LA FUNDACIN la construccin () de las 288 viviendas.
95 96

Ver www.tecnocassa.com.ar/sociales/ / www.innstaconst.blogspot.com / www.pykconstrucciones.com.ar Resolucin 1.357/2005 IGJ aprobatoria del trmite de constitucin de la Fundacin. 97 En el caso de Tigre es una circunstancia que est prevista en el artculo 132 del Decreto Ley N 6.769/58 y sus modificatorias Ley Orgnica de las Municipalidades: Se podr contratar directamente, cuando: a) Se contrate con reparticiones oficiales y entidades en las que el Estado tenga participacin mayoritaria. b) Se trate de obras de costo cubierto, contratadas por beneficiarios y empresas constructoras, por las que no se imponga contribucin a los vecinos no adherentes. c) Se trate de obras de infraestructura realizadas por cooperativas o asociaciones de vecinos. d) Su justiprecio no exceda el monto establecido en el artculo 133 primer prrafo. e) Se trate de trabajos de urgencia reconocida u obedezcan a circunstancias imprevistas que demandaren una inmediata ejecucin. f) Se haya realizado una licitacin y no haya habido proponentes o no se hubieren hecho ofertas convenientes. g) Se contrate entre vecinos, empresas constructoras la ejecucin de las obras referidas en el ltimo prrafo del artculo 60, siempre que no excedan el volumen ni el plazo y se satisfagan los recaudos que seguidamente se indican. Las excepciones que determinan los incisos c) y g) precedentes slo podrn ser autorizadas siempre que los vecinos lo peticionen en forma expresa y se cuente con la adhesin del sesenta (60) por ciento, como mnimo, de los beneficiarios de las obras. En el caso de Santiago del Estero, la Ley N 2092 de Obras Pblicas Provincial y sus modificatorias establece en su Art. 9 g) Cuando la Administracin, por motivos de oportunidad o conveniencia debidamente fundados, contrate con cooperativas, consorcios vecinales o cualquier entidad de bien pblico debidamente reconocida, la realizacin de obras que sean de la finalidad especfica de estas entidades.

106

Por su parte en el caso de la obra del Barrio Villa del Carmen de Santiago del Estero, segn consta en el Convenio Particular de Financiacin firmado entre la SSOP, el IPVU y la FMDPM, el argumento en el cual se fundament la contratacin directa de dicha entidad como constructora fue que los habitantes del asentamiento PACARA de la Ciudad de Santiago del Estero, agrupados en una entidad intermedia denominada Asociacin de Fomento Vecinal Madres Unidas Barrio Sargento Cabral N 1, manifestaron su intencin de que se encomendara a la Fundacin la construccin de 68 Viviendas en Villa del Carmen; para lo cual la FMDPM haba presentado un plan de accin a fin de llevar adelante las obras de urbanizacin que la SSDUV haba considerado financiable en el marco del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios98. Asimismo, en cuatro de las obras relevadas (Rosario- Barrio Toba, CABA Villa 15, Santiago del Estero Don Bosco Etapa I y Santa Sylvina) la propia constructora (la Fundacin) confeccion las Memorias Descriptivas de los Proyectos de obra99 que acompaaban las presentaciones de los gobiernos locales para obtener la no objecin tcnica, constituyendo un documento fundamental para la Unidad Ejecutora Nacional a fin de determinar si el proyecto es financiable. Por lo expuesto ha quedado de manifiesto que las autoridades nacionales autorizaron el financiamiento de proyectos de construccin de complejos habitacionales en distintas provincias y municipios para cuya ejecucin se contrat en forma directa a la FMDPM, sin exigirle al contratante explicitase previamente y por escrito las razones que fundamentaron dicho proceder, y que expusiese los elementos de juicio que demostrasen la conveniencia de la propuesta de la Fundacin. La falta de objecin por parte de la Unidad Ejecutora Nacional respecto al procedimiento instrumentado colisiona con los principios esenciales que vertebran el rgimen de contrataciones financiadas con fondos pblicos: transparencia en los procedimientos, promocin de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes, publicidad
98

Convenio Particular de Financiacin suscripto por la SSDUV, la FMDPM, el IPVU y la Asociacin de Fomento Vecinal Madres Unidas del Barrio Sargento Cabral N1, del 01/10/08 - Considerandos. 99 En los respectivos expedientes de la Unidad Ejecutora Nacional obran los respectivos documentos con el logo de dicha entidad

107

de los actos, igualdad de tratamiento entre oferentes y responsabilidad de los agentes y funcionarios pblicos que autoricen, aprueben o gestionen las contrataciones.

4.1.1.4- La Fundacin incumpli las obligaciones de pago de aportes y contribuciones de la Seguridad Social, situacin que no fue denunciada por los organismos que poseen responsabilidades de control. Los aportes retenidos a los dependientes que trabajaban en las obras y las correspondientes contribuciones patronales no fueron ingresados en la AFIP por parte de la FDMPM, situacin que podra llegar a configurar un ilcito penal. Pese a que el organismo recaudador otorg a la Fundacin un plan de facilidades de pago por un total de 108 cuotas, con un monto consolidado de pesos ciento cuarenta y seis millones novecientos catorce mil trescientos sesenta y cinco ($ 146.914.365.00) en concepto de recursos de la seguridad social no depositados, correspondiente al personal dependiente que se desempeaba en todas las obras encaradas por el Programa Misin Sueos Compartidos, la situacin no fue regularizada. Conforme lo informado por AFIP, el 19/07/12 oper la caducidad del plan y dicha Administracin realiz la liquidacin de la caducidad del mismo. Segn surge de la documentacin aportada por la AFIP, con fecha 12/09/2012 present una nota sin nmero a la Fundacin a efectos de informarle que de las constancias obrantes en esa Administracin Federal, no surga que se hubiese dado cumplimiento al ingreso de la deuda remanente, por lo que se le intim a que en un plazo de 15 das de recibida la notificacin, ingresara las sumas adeudadas, calculadas al 21/10/2011 (), con ms los accesorios que correspondan hasta la fecha de su efectivo pago, sin perjuicio de las multas derivadas de la aplicacin de la Resolucin General N 1566 -AFIP100, cuando dichas
100

RG N 1566 - CAPITULO D MORA EN EL PAGO DE APORTES Y CONTRIBUCIONES ART. 8.- Infraccin establecida en el artculo 15, punto 1, inciso c), de la Ley N 17.250 y sus modificaciones (1.1.): a) Mora de hasta 10 das posteriores al plazo de vencimiento general: 0,10% del total omitido, por cada da de mora. b) Mora de entre 11 y 30 das posteriores al plazo de vencimiento general: 5% del total omitido. c) Mora de entre 31 y 60 das posteriores al plazo de vencimiento general: 10% del total omitido. d) Mora de entre 61 y 90 das posteriores al plazo de vencimiento general: 20% del total omitido. e) Mora de ms de 90 das posteriores al plazo de vencimiento general: 30% del total omitido. - Reduccin de las sanciones ART. 9.- Se reducirn las multas indicadas en el artculo anterior, en cada uno de sus incisos, cuando:

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omisiones se refieran al S.U.S.S., debiendo comunicar la fecha, monto y lugar de pago, en la dependencia donde se encuentra inscripto. La nota finaliza indicando que la falta de cumplimiento por parte de la Fundacin dara lugar al cobro del total adeudado por la va judicial. El 27/02/2013 la AFIP mediante nota sin nmero entreg a la AGN copia certificada de la liquidacin de caducidad del plan Mis Facilidades N E-578179, as como el detalle de cmo qued constituida la deuda de la Fundacin. En base a la informacin aportada por la Administracin se expone a continuacin el estado de situacin:
Cuadro N 60 Concepto Deuda Impaga al 21/10/2011 Intereses resarcitorios al 28/02/2013 estimados por AGN Subtotal Multa por el RG N1566 - Art. 8 inc e) del 30% sobre el total omitido Total
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos aportados por la AFIP.

Monto
(En Pesos)

110.689.735,98 93.224.608,14 203.914.344,12 33.206.920,79 237.121.264,91

La Subsecretara de Obras Pblicas (SSOP), la Secretara de Empleo (SE) / Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTEYSS) y las autoridades provinciales / municipales, segn el caso, conforme sus respectivas responsabilidades, no adoptaron medida alguna ante el incumplimiento de las obligaciones de pago de aportes y contribuciones de la Seguridad Social en el que incurri la Fundacin. Resulta oportuno consignar que el financiamiento de las obras desarrolladas en el marco del Programa Sueos Compartidos de Insercin Social y Laboral de la FMDPM se fundament en el diagnstico realizado por el Gobierno Nacional y expresado en la Circular 1/2009 de la SSOP donde se seala que una de las causas ms importantes de exclusin que sufren mayoritariamente los habitantes de asentamientos sin tejido urbano consolidado, es la falta de oportunidades de trabajo estable y remunerado dentro del sistema formal (), por
a) El ingreso se produzca con posterioridad al plazo de vencimiento general, pero: 1. Con anterioridad a que los aportes y contribuciones adeudados sean intimados por parte de esta Administracin Federal: a un quinto de su valor. 2. Dentro del plazo fijado en la intimacin que efecte esta Administracin Federal: a un tercio de su valor. b) El contribuyente y/o responsable que haya impugnado el acta de inspeccin o de intimacin de la deuda, segn corresponda, si desiste del recurso y regulariza la situacin con anterioridad al dictado de la primera resolucin (7.1.) o consiente la misma, dentro del plazo de 10 das contados a partir de su notificacin: a la mitad de su valor.

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lo que en atencin a esa realidad, habra que darle prioridad a los proyectos que contemplen el desarrollo de actividades laborales, con todas las condiciones y caractersticas de trabajos formales (). En el mismo sentido, el Subsecretario de Obras Pblicas de la Nacin, en su presentacin ante la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano de la Cmara de Diputados del Congreso Nacional expres que: Uno de los aspectos ms importantes por los cuales el Gobierno Nacional ha prestado atencin a lo que han planteado cada una de las jurisdicciones junto con la Fundacin Madres de Plaza de Mayo es que se trata de un programa enmarcado dentro de lo que es la obra pblica como factor de inclusin social101 y la Fundacin en el documento que elabor para presentar el Programa Misin Sueos Compartidos indica que: la forma de organizacin del trabajo que hemos propuesto y puesto en marcha en los barrios donde se llevan a cabo los Sueos Compartidos es comunitaria, inclusiva y dignificante () porque les permite a cientos de trabajadores agremiarse, obtener un salario en blanco y realizar una actividad digna y gratificante 102. En lo atinente a la SSOP, resulta oportuno aclarar que uno de los tems que determinaba el monto de los fondos a transferir en el marco del Convenio nico de Colaboracin y Transferencia era el de mano de obra. Segn lo estipulado por el Reglamento General para la Rendicin de Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias, Municipios y/u otros Entes - Artculo 6, inciso a) tem 3: En caso de verificarse el incumplimiento, la mxima autoridad del Ministerio y/o de la Secretara de la cual depende la Unidad Ejecutora actuante, cuando lo estime procedente, deber: interrumpir y/o retener en forma automtica la transferencia de fondos en la medida en que se constate la utilizacin de los fondos transferidos en destinos distintos al comprometido, cualquiera fuera la causa que lo origine. Adems, en las Bases Generales para la Licitacin y Contratacin de Obras Pblicas aplicado por ambas Subsecretaras dependientes de la SOP y que se encuentran expresamente consignadas como documentacin que integra los Contratos de Obra Pblica de las obras de
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Versin taquigrfica de la reunin de la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano Cmara de Diputados, que cont con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nacin, el 8/06/2011. 102 Documento elaborado por la FMDPM que acompaa la Memoria descriptiva del Proyecto que fue presentada ante la SSOP para tramitar el financiamiento de la obra Barrio Toba de Rosario.

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Ezeiza, CABA -Villa 15, Rosario y Don Bosco Etapa 1 y 2 y Villa del Carmen de Santiago del Estero se indica que El contratista () dar cumplimiento a todas las obligaciones legales o emergentes de esas convenciones en materia de cargas sociales. El pago de cada certificado mensual de obra estar condicionado a la presentacin conjunta, por el contratista, de los comprobantes de depsitos por aportes previsionales y fondo de desempleo correspondientes al mes precedente al de los trabajos certificados ()103. A ello se suma que de la documentacin relevada no surge que al momento de evaluar la capacidad tcnica y financiera del proponente- conforme a lo estipulado en las mencionadas Bases Generales para la Contratacin de las Obras de las respectivas UEN 104- se haya considerado como elemento de juicio el Certificado Fiscal para Contratar, que es el documento por el cual se habilita para actuar como proveedor del Estado Nacional, a aquellos sujetos que han cumplido con sus obligaciones impositivas, aduaneras y de los Recursos de la Seguridad Social105. En cuanto a la SE y el MTEYSS, los convenios suscriptos entre el Ministerio y la Fundacin consignan que sta se comprometa a cumplir con todas sus obligaciones laborales, sociales y previsionales respecto de cada trabajador incluido. (Clusula Quinta- Inciso 2 del Convenio N 41), que la SE era la encargada de la implementacin, seguimiento y evaluacin de las acciones previstas en el marco del Convenio (Clusula Novena), y que sin perjuicio de otros remedios legales que pudieran corresponder, el MTEYSS poda suspender la ejecucin o rescindir el convenio, en caso de incumplimiento de las obligaciones asumidas por la Fundacin que no fueran imputables a razones de fuerza mayor o caso fortuito y/o aquellas previstas en la normativa aplicable que ambas partes declararon conocer y aceptar. (Clusula Dcimo Segunda). Consultada la Secretara de Empleo respecto de las medidas arbitradas tendientes a fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones laborales, sociales y previsionales, mediante
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Pliego de Clusulas Generales para la Licitacin y Contratacin de Obras Pblicas, Captulo III Personal Obrero- Artculo 69: Salarios. 104 Pliego de Clusulas Generales para la Licitacin y Contratacin de Obras Pblicas- Captulo III Proponentes - Artculo 13: Capacidad tcnica y financiera: La capacidad tcnica se establecer indistintamente: 1) mediante los antecedentes que las empresas registren ante el licitante, 2) por certificados que acrediten que han ejecutado en forma satisfactoria trabajos anlogos a los licitados y 3) por cualquier otro medio que el licitante juzgue conducente. La capacidad financiera resultar de los elementos de juicio que obren en poder del licitante, de los que aporten los mismos proponentes o de informacin suministrada por establecimientos bancarios o comerciales de notoria seriedad. Los proponentes debern presentar el Certificado Fiscal para Contratar () 105 Fuente: RG 1814/05 AFIP. / http://www.afip.gob.ar/genericos/guiavirtual/consultas_detalle.aspx?id=327941

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Nota SE-MTEYSS sin nmero del 30/03/2012, inform que, () en virtud del Pacto Federal del Trabajo, son las jurisdicciones provinciales y el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires los que tienen competencia para verificar el correcto pago que la Fundacin deba hacer a sus trabajadores en relacin de dependencia () y que () desde el MTEYSS se verificaba que existiera la declaracin mensual en AFIP y/o la existencia de clave de alta temprana en el sector de la actividad de construccin. Respecto de los controles efectuados sobre las nminas presentadas por la Fundacin de los trabajadores, que fueron incorporados a los proyectos, la SE seal que eran remitidas () para los controles a ANSES en el marco de un programa ad-hoc, en el cual se informa CUIT de la Fundacin y realiza los siguientes controles con la base del Sistema Integrado Previsional Argentino (S.I.P.A.): Verifica mensualmente si el trabajador ha tenido Declaracin Jurada o aporte por el CUIT de la Fundacin a partir del Inicio de la relacin informada. En caso positivo aprueba la liquidacin del beneficiario con un cdigo establecido, si no tiene DDJJ o aportes durante dos meses, se lo aprueba con otro cdigo distinto y al tercer mes sin DDJJ o aportes le rechaza la liquidacin, por lo tanto no se realiza pago alguno106. Adems de este incumplimiento, de acuerdo a lo informado por la ANSES107, 16 de los trabajadores que, de acuerdo con lo informado por la Fundacin al MTEYSS se desempearon en las obras relevadas, no estaban incluidos en las Declaraciones Juradas previsionales (Formulario 931 AFIP). El Pacto Federal de Trabajo108 aludido seala en su parte declaratoria lo siguiente: Que esta especial atencin que requieren los sectores mencionados (sectores ms vulnerables o insuficientemente protegidos de la sociedad, como son los trabajadores no registrados, los nios y los discapacitados, asegurando tambin la igualdad de oportunidades para las mujeres) no debe ser asumida independientemente por cada jurisdiccin, sino que se

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Nota SE-MTEYSS sin nmero del 30/03/2012. Nota N 19487/11- GAYT-ANSES en respuesta al requerimiento de la AGN formulado mediante Nota N 1192/11-P. 108 Pacto federal de Empleo suscripto el 29/07/1998 por el Presidencia de la Nacin, MTEYSS, Ministerio del Interior y los representantes de las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Crdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ros, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuqun, Ro Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur, Tucumn y del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

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impone la cooperacin y coordinacin de esfuerzos y funciones para alcanzar el objetivo comn sobre la base de igualdad de oportunidades y homogeneidad de las regulaciones. Que la observancia del cumplimiento de la normativa laboral, si bien es un deber irrenunciable de los gobiernos, no garantiza por s misma el xito en la lucha contra la reiteracin de procedimientos y conductas contrarias a la naturaleza social del trabajo, resultando entonces necesaria la adopcin de medidas adicionales que contribuyan a instalar una conciencia colectiva acerca de la importancia de proteger el trabajo en todas sus formas, extendiendo a todos los trabajadores los deberes, derechos y beneficios de los sistemas de la seguridad social. En cuanto a las Unidades Ejecutoras Locales, en la etapa en que la UEN era la SSDUV en todos los casos quedaba expresamente indicado en los Convenios Particulares de Financiacin que la Fundacin se asuma como nica y exclusiva responsable por el cumplimiento de todas las normas laborales, previsionales, de seguridad social, de higiene y seguridad en el trabajo, impositivas etc. y por su parte, -salvo en el caso de la obra de CABACastaares- el resto de las jurisdicciones asumieron el compromiso de cooperar activamente con la tarea del MTEYSS en cuanto a la fiscalizacin del cumplimiento de la legislacin laboral y de la seguridad social. De hecho, en el caso de las obras el Chaco se encontraron rdenes de Servicio recordndole a la Fundacin que la presentacin del Formulario AFIP 931 deba hacerse antes de cobrar los certificados de obra109, aunque esas acciones no fueron sostenidas en el tiempo. Cuando la SSOP pas a ser la Unidad Ejecutora Nacional dej de consignarse en los Convenios las obligaciones derivadas la normativa laboral y previsional que deba asumir la Fundacin en su carcter de empleadora, as como el compromiso de colaboracin con las tareas de fiscalizacin de las Unidades Ejecutoras Locales con el MTEYSS. Sin perjuicio de lo consignado en el Pacto Federal del Trabajo (ratificado por Ley 25.212 24/11/99) respecto a la responsabilidad de las jurisdicciones en cuanto al control del cumplimiento de la normativa laboral y aplicacin del rgimen sancionatorio, en los convenios celebrados entre el MTEYSS y la Fundacin en 2008 (Convenio N 41) y 2010
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Santa Sylvina (70): Orden de Servicio N 13 del 30/05/2011; La Rubita (70): Orden de Servicio N 4 del 01/03/2010; Orden de Servicio N 10 del 10/05/2010: Reclama el cumplimiento de las rdenes de Servicio anteriores; Santa Sylvina (86): Orden de Servicio N1 del 30/11/2010 y N 2 del 15/12/2010. Reclama el cumplimiento de la Orden de Servicio anterior.

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(Convenio N 42) -para acordar una ayuda econmica de $600 mensuales a los trabajadores, que la Fundacin deduca de los haberes que deba pagar- se estableci expresamente como requisito que la Fundacin cumpliera con todas las obligaciones laborales y previsionales y su incumplimiento acarreaba la caducidad del beneficio otorgado y el derecho a exigir el reembolso de lo percibido indebidamente (Clusula Quinta - Convenio N41) Consecuentemente, no slo se incumpli el objetivo central de los proyectos financiados por el Gobierno Nacional de brindar a los trabajadores un empleo en condiciones totalmente legales apuntando a su integracin social a travs del trabajo genuino, evidenciando que se han presentado debilidades en la provisin de lo conducente a la mejor y ms efectiva proteccin del trabajador de acuerdo con el mandato contemplado en el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional110, sino que adems teniendo las facultades, herramientas e informacin disponible, quienes tenan la obligacin de suspender la ejecucin de los respectivos Convenios no lo hicieron.

4.1.1.5- La Fundacin Madres de Plaza de Mayo incurri en incumplimientos a la Ley 22.250, que regula los depsitos al fondo de cese laboral que debe hacer el empleador y a la Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo. En lo que respecta al cumplimiento, por parte de las empresas constructoras, de la obligacin de ingresar los aportes al fondo de cese laboral establecidos por la Ley 22.250, el IERIC inform que efectu fiscalizaciones a la Fundacin en el perodo que abarca desde el 30/03/2009 al 23/06/2011, incluyendo en el relevamiento las obras desarrolladas en las provincias de Chaco, Misiones, Ro Negro y Santiago del Estero. Como resultado de las mismas constat que se haban producido infracciones a los artculos 12, 13, 15 y 28 de la Ley 22.250 por las cuales resolvi aplicarle a la Fundacin una multa de un milln cuatrocientos ochenta y cuatro mil ciento veinte pesos $1.484.120,00111.

A continuacin se expone un diagrama donde se grafican los incumplimientos.


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Tal como se expresa en los considerandos del Convenio 41 suscripto entre la Fundacin y el MTEYSS. Resolucin IERIC N 32.771 del 11/06/12.

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Diagrama N 2 Incumplimientos de la FMDPM a la Ley de Riesgos del Trabajo

Fuente: IERIC.

En cuanto a lo Informado por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo- SRT112, la Fundacin declar personal en relacin de dependencia de manera ininterrumpida desde mayo 2006 hasta noviembre 2011, a travs del mecanismo que para tal fin define la AFIP. Del historial de cobertura suministrado por la SRT surge que la Fundacin careci de cobertura para los perodos: Antes del 06/2006. Entre el 17/10/2008 y el 21/01/2009. A partir del 02/08/2011.

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Nota SRT N 8788/11 del 28/12/11enviada en respuesta a la Nota de la AGN N 1196/11 P del 02/12/11.

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Cuadro N 61 FUNDACION MADRES DE PLAZA DE MAYO CUIT 30-70947163-1


Historial de cobertura segn el Registro de Contratos que administra la SRT Compaa Ca. QBE Pliza 33499 28511 Ca. Interaccin 29251 30201
Fuente: Nota N 8788/11-SRT.

Perodo 01/06/06 30/06/08. 01/07/08 17/10/08 21/01/09 15/12/09 16/12/09 02/08/11

Ante la falta de pago, el Decreto PEN 334/96 en su artculo. 18, punto 2 establece que La omisin por parte del empleador del pago de dos (2) cuotas mensuales, consecutivas o alternadas, o la acumulacin de una deuda total equivalente a dos (2) cuotas, tomando como referencia la de mayor valor en el ltimo ao, facultar a la aseguradora a extinguir el contrato de afiliacin por falta de pago. Consecuentemente la SRT intim a la FMDPM a tomar cobertura en dos oportunidades y con fecha 24/03/2011 se la intim al pago por falta de cobertura (cuota omitida, artculo 28, apartado 3 de la ley 24557, reglamentado por el art. 17 del Decreto PEN N 334/96), por un monto total de pesos un milln ciento veintinueve mil quinientos setenta con 13/100 ($ 1.129.570,13), deuda que posea con el Fondo de Garanta administrado por la SRT. No habindose registrado pago alguno a la intimacin cursada el 29/08/2011 se procedi a emitir el Certificado de Deuda N 4199/2011con el fin de impulsar el correspondiente cobro judicial. Previo al inicio de las acciones judiciales y habiendo observado la Superintendencia que la deuda al Fondo de Garanta se haba incrementado producto de la falta de cobertura que mantena el empleador, no existiendo riesgo de prescripcin, la SRT realiz una nueva intimacin de pago con el fin de agrupar en un mismo reclamo la totalidad de la deuda. As, el 18/08/2012 curs la Intimacin de Pago N 61468/2012, por un monto total de $ 4.723.250, sobre la cual al 20/05/2013 la SRT no haba recibido descargo alguno113.

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Informacin aportada por la SRT mediante Nota N 7715/2013 del 20/05/2013 en respuesta a la Nota AGN N360/13-P.

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En los expedientes por los cuales las respectivas Unidades Ejecutoras (nacionales y locales) tramitaron las obras del Programa Misin Sueos Compartidos relevadas por la AGN, no consta que se hayan efectuado consulta alguna al IERIC o a la SRT a fin de determinar si la Fundacin, en su carcter de constructora, cumpla con la normativa vigente.

4.1.1.6 -Del conjunto de trabajadores declarados ante la Secretara de Empleo por la Fundacin, se detectaron situaciones que indican el incumplimiento de los criterios de seleccin de personas desocupadas y en igual proporcin de hombres y mujeres para trabajar en las obras. Uno de los cuatro criterios centrales, adoptado por la Fundacin para contratar los trabajadores que se iban a desempear en las construcciones, y que fueron incluidos en los Considerandos del Convenio N 41 como condicin para otorgarles la ayuda econmica mensual no remunerativa, era: absorber mano de obra desocupada de los asentamientos en los cuales levantan las obras. A partir de la homogenizacin de la informacin suministrada por la Secretara de Empleo, la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP); Administracin Nacional de Seguridad Social (ANSES); Instituto de Estadsticas y Registro de la Industria de la Construccin (IERIC); Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) y Superintendencia de Seguros de Salud (SSS), se detectaron las siguientes situaciones del conjunto de trabajadores afectados a las obras desarrolladas en las jurisdicciones relevadas. Resulta oportuno aclarar que en este anlisis se consideraron la totalidad de trabajadores que, conforme a lo que la Fundacin declar ante la SE, se desempearon en las jurisdicciones incluidas en la muestra de casos de esta auditora, sin distinguir por tipo de obra. A continuacin se presentan los casos detectados que al momento de ejecucin de las obras en la jurisdiccin presentaban incompatibilidad con el criterio de ser mano de obra desocupada.

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Cuadro N 62
CHACO EZEIZA ROSARIO TIGRE CABA SANTIAGO DEL ESTERO 93 Monotributistas 4 Monotributistas, 3 con monotri 1 Autnomo buto social 23 Estaban 3 Estaban registrados registrados simultneamente simultneamente bajo la CUIT de bajo la CUIT de otro empleador otro empleador(*) (*) 94 Monotributistas 57 Monotributistas 20 Monotributistas 21 Monotributistas 4 Autnomos 57 Estaban 5 Estaban registrados registrados 57 Estaban simultneamente simultneamente registrados bajo la CUIT de bajo la CUIT de simultneamente otro empleador(*) otro empleador(*), bajo la CUIT de 1 en relacin de otro empleador(*), dependencia de 4 en relacin de una mutual y/o dependencia de cooperativa de una mutual y/o trabajo u otra cooperativa de trabajo u otra Fuente: Elaboracin propia a partir de lo informado por Notas 13288-1561/2011-2, 13288-1561/2011-5 Y 13288-1561/201116-AFIP / N 19487/11- GAYT-ANSES / N1242/11-P Y N 204/12-P-INAES / / S/N del 03/04/2012 SE- MTEYSS (*) De la informacin no surge si los pagos eran efectuados por pertenecer a algn programa o si prestaban servicios en relacin de dependencia para dos o ms empleadores.

En cuanto al criterio de contratar hombres y mujeres en similar proporcin, segn lo expresado por el Subsecretario de Obras Pblicas en su presentacin ante la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano de la Cmara de Diputados del Congreso Nacional: () los recursos que fueron transferidos a las jurisdicciones estn puestos en ladrillos, en la obra; en ladrillos o, en este caso, en paneles, porque la tecnologa de la que hablamos es la de paneles. Y este no es un detalle menor, porque nos permiten tener un promedio superior al 25 por ciento de mujeres afectadas a los obradores de la construccin. Este no es un tema menor. Recuerden que uno de los grandes problemas que existen es que en estos asentamientos altamente vulnerables tenemos muchas familias que estn prcticamente solventadas con el trabajo o las changas de la jefa de familia. En estos casos no solamente se le da un trabajo digno, sino que se est profundizando la capacitacin dentro del propio programa, que es lo que nos traen justamente la jurisdiccin junto con las Madres de Plaza de Mayo. Esto permite, entre otras cosas, la incorporacin de mujeres que no tendran posibilidad de desarrollar un trabajo, desde el punto de vista formal, si no tuviramos la aplicacin de un programa de estas

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caractersticas. Por eso es que hice tanto hincapi en la obra pblica utilizada como factor de inclusin social114.

Sin embargo, del anlisis de las nminas presentadas por la Fundacin a la SE surge que ese porcentaje tampoco se respet. Para analizar la distribucin entre hombres y mujeres se parti de considerar que de haberse respetado la proporcionalidad en cada obra, la suma agregada por jurisdiccin deba arrojar una distribucin similar.
Cuadro N 63
Jurisdiccin CABA Chaco Buenos Aires Santiago del Estero Rosario Otras Jurisdicciones Total Hombres 1.880 1.489 1.567 472 210 278 5.896 Mujeres 582 307 159 97 30 48 1.223 Total 2.462 1.796 1.726 569 240 326 7.119 % Mujeres s/total 23,64 17,09 9,21 17,05 12,50 17,18

Fuente: Elaboracin propia a partir de las nminas de personal afectado a las obras presentadas por la FMDPM ante la SE.

Tal como se muestra en el Cuadro N 63, la mayor participacin de mujeres se dio en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires donde alcanzaron una proporcin del 23,64% sobre total de empleados.

Versin taquigrfica de la reunin de la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano Cmara de Diputados, que cont con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nacin, el 8/06/2011.
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4.1.2- Observaciones especficas 4.1.2.1- En las obras de CABA Villa 15, Barrio Travesa- Rosario y El Garrote- Tigre la desvinculacin de la Fundacin Madres de Plaza de Mayo de las obras present deficiencias. En el caso de la obra CABA - Villa 15, el contenido de los documentos contractuales suscriptos por la SSOP y la CBASSE impidi la determinacin clara de las responsabilidades de las partes para definir el modo en que se reencauzara la obra. Al limitarse las facultades administrativas de la Jurisdiccin local, en este caso la Corporacin Buenos Aires Sur S.E., se desnaturaliz la normativa vigente prevista en los acuerdos preexistentes, tal como el Reglamento del Subprograma Federal de Urbanizacin Villas y Asentamientos Precarios; por la cual se le reconocen a las jurisdicciones subnacionales plenas facultades vinculadas con las autonomas de las Provincias o Municipios. As, los gobiernos locales se constituyen en Unidades Ejecutoras Locales ejerciendo la administracin y ejecucin de las obras, en carcter de comitentes con las contratistas de obras asumiendo la responsabilidad de implementar los controles administrativos pertinentes. A ello se suma que el Convenio al otorgarle la administracin y ejecucin de la obra a la Fundacin, no especific en quin recaa el mantenimiento y conservacin posterior de la misma. Esta situacin se verific al darse la situacin de tener que decidir respecto a la continuidad de la obra ante su paralizacin. Al respecto, la clusula Dcima del CUCYT indica que La SUBSECRETARA y los representantes de la CORPORACIN que al efecto se designen, darn cumplimiento al presente convenio nico de colaboracin y transferencia, quedando facultados para resolver las cuestiones que se susciten en su implementacin. Cuando la FMDPM paraliz la ejecucin de la obra se gener un intercambio de notas entre la Corporacin Buenos Aires Sur SE y la Subsecretara de Obras Pblicas por el cual ninguna de las partes firmantes del CUCYT asuma las facultades de resolver la desvinculacin de la Fundacin.

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La situacin de incertidumbre generada respecto al completamiento de la obra- tras su paralizacin en el mes de julio de 2011- persista al momento de la visita a la jurisdiccin por parte del equipo de auditora en el mes de junio 2012. En el caso de la obra del Barrio Travesa de Rosario ante la paralizacin de la obra, la continuidad del Proyecto transit un plazo de indefinicin de un ao. La secuencia de los hechos comienza el 03/05/2011, con la suscripcin por parte de la FMDPM y el Municipio de Rosario de un Convenio de Cesin por parte de la Fundacin a favor de la Municipalidad de los derechos conferidos por la Comisin Nacional de Tierras para el Hbitat Social (que le haba entregado a la Fundacin un predio), para la prosecucin de las tramitaciones inherentes a las tareas de urbanizacin y regularizacin dominial previstas en barrios humildes de la ciudad Rosario, entre los que se encontraba el Barrio Travesa115. En el mes de junio de 2011 la ejecucin de la obra qued totalmente paralizada116. A partir de entonces, la Municipalidad de Rosario recibi dos Cartas Documentos (en adelante CD): - El 05/09/2011, la Fundacin le envi la CD N 131361700, comunicando que el 18/08/2011, haba cedido todos los derechos de cobro al Fideicomiso, FIDEGLOB SA NI UN PASO ATRS, e informando los datos completos legales y domicilio, pertinentes. - Una semana despus, el 12/09/2011, el FIDEICOMISO FIDEGLOB SA, le envi CD (N 220443462) mediante la cual la intimaban a que, en el plazo perentorio de 72 horas de recibida la misma, la Municipalidad abonase la suma de pesos diecisiete millones setecientos veintisiete mil ochenta y siete con 83/100 ($ 17.727.087,83) en concepto de crdito a favor de la Fundacin, debiendo efectuar el depsito bancario en la cuenta corriente a nombre del Fideicomiso de Administracin Ni un paso Atrs radicada en el Banco de la Nacin Argentina.

115

A consecuencia del Convenio de Cesin, y con el fin de posibilitar completar la primera etapa del proyecto ya iniciada, el 16/11/2012, mediante Ordenanza 8.988 el Municipio aprob un Plan de Detalle Complementario. 116 Se toma como fecha de referencia la de emisin del ltimo certificado de avance de obra, que fue el 31/05/2011.

121

Ante esta ltima Carta Documento, la Municipalidad de Rosario, actu del siguiente modo: - El 15/09/2011, le envi a FIDEGLOB SA la CD N 986139057, desconociendo tanto al Fideicomiso, por entender que el Municipio no haba sido notificado del nombre de la persona fiduciaria del Fideicomiso de Administracin Ni Un Paso Atrs, como a la suma reclamada. - El 16/09/2011, le envi a la SSOP, la CD N 986140333, solicitndole que le informara oficialmente y de manera fehaciente, como se implementara la continuidad de las obras contractualmente comprometidas, los plazos de reanudacin, los mecanismos de realizacin y la instrumentacin jurdica con que se dara continuidad al proyecto, requirindose que la misma contase con la aprobacin explcita de la SOP. En la mencionada CD la Municipalidad transcribi la respuesta que le haba enviado al Fideicomiso Ni Un Paso Atrs, como as tambin la CD, recibida por parte del mencionado Fideicomiso. - El mismo 16/09/2011, le envi a la Fundacin la CD N 986139065, cuyo tenor era similar al de la CD enviada a la SSOP. La situacin de incertidumbre generada respecto a la finalizacin completa de la obra encontr solucin de continuidad prcticamente un ao ms tarde, el 19/06/2012, mediante la ratificacin por el Decreto del Concejo Municipal N 37.593 del Convenio suscripto entre la Municipalidad de Rosario y la Fundacin de Madres de Plaza de Mayo mediante el cual esta ltima le cedi y transfiri a la empresa PECAM SA el Contrato de Obra Pblica que haba celebrado con la Municipalidad de Rosario el 02/03/2010. (Decreto N 1.180 del 18/05/2012). Es decir transcurri un ao sin que exista ningn tipo de definicin sobre: la continuidad o no del proyecto, la rescisin o cesin del contrato con la FMDPM y la aplicacin de sanciones por el incumplimiento o la ejecucin de las plizas de caucin que garantizaban la ejecucin de la obra. As la obra qued expuesta al deterioro producto de la falta de terminacin, uso y de mantenimiento, segn el caso, y al peligro siempre presente que se produzcan intrusiones en las viviendas.

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En cuanto a la obra del Barrio El Garrote, ante la suspensin de la actividad de obra en el mes de julio 2011 por parte de la FMDPM plantendole al Municipio de Tigre la imposibilidad de continuar con la ejecucin de los Convenios suscriptos por las diferentes obras que estaban desarrollando en el marco del Programa Misin Sueos Compartidos, se suscribieron una serie de documentos que finalmente liberaron a la Fundacin de la responsabilidad asumida como contratista de la obra. En primer trmino el Municipio y la Fundacin firmaron un Convenio de Rescisin de la Obra el 15/07/2011, ante la imposibilidad manifestada por la Fundacin de continuar con la ejecucin de todos los Convenios suscriptos con el Municipio117, que incluy la rescisin de los contratos de obra pblica suscriptos entre las partes que se encontraban vigentes y la desvinculacin de la Fundacin de aquellos Convenios Particulares de Financiacin que haba suscripto y continuaban vigentes118. Dicho Convenio liber de responsabilidad a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo, al dejar sin efecto las Clusulas del Convenio Particular, por las cuales asuma la responsabilidad de Contratista de la Obra. Esta liberacin de responsabilidad que genera el Convenio de Rescisin, constituye un instrumento idneo para excusarse la FMDPM ante reclamos por incumplimiento del Convenio lo que podra derivar en un perjuicio para el Estado Nacional y el Municipio. Posteriormente se firm una Addenda al Convenio Particular de Financiacin para la construccin de 288 viviendas en el El Garrote entre la SSDUV, el IPV de la Provincia de Buenos Aires y el Municipio de Tigre el 10/08/2011 -que en sus considerandos hace

referencia al Convenio de Rescisin- donde se pauta cmo se reencauzar la obra.


117

Por ese Convenio se rescindieron el Convenio marco de Cooperacin entre la Municipalidad y la Fundacin (30/06/2009); Contratos de Obra Pblica Barrio Cina Cina por movimiento de suelo y equipamiento e infraestructura (30/06/2009); Contrato de Obra Pblica Red Cloacal barrio San Pablo (29/12/2009); Contrato de Obra Pblica SUM Barrio Almirante Brown (24/05/2010); Contrato de Obra Pblica SUM Barrio San Pablo (24/05/2010). (Clusula Primera del Convenio de Rescisin) 118 Los Convenios Particulares Financiacin de los cuales se desvincul la Fundacin fueron: CPF para la construccin de infraestructura en el Barrio San Pablo; CPF para la construccin de 300 viviendas en el Barrio San Pablo; y CPF para la construccin de 288 viviendas en el Barrio Almiran te Brown Villa El Garrote, los tres suscriptos el 12/12/2008.

123

Asimismo, en el Artculo primero de dicha Addenda se modificaron y dejaron sin efecto todas aquellas clusulas del CPF en que tenan intervencin la Fundacin Madres de Plaza de Mayo y la Asociacin Civil FUNDAE.

4.1.2.2 En las obras de Barrio Travesa Rosario y El Garrote Tigre las obras fueron construidas sin haberse resuelto la situacin dominial del predio. La obra de Rosario comenz a ejecutarse antes de haberse acordado con la Comisin Nacional de Tierras para el Hbitat Social la entrega a la Fundacin del predio que tena bajo su rbita. Segn el Acta de Inicio la obra comenz el da 22/04/2010, en tanto que recin el 22/04/2011 se firm el Acta Acuerdo entre la Comisin Nacional de Tierras para el Hbitat Social Padre Carlos Mgica (CNTHS) dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, la Direccin Provincial de Vivienda y Urbanismo de la Provincia de Santa Fe, la Municipalidad de Rosario y la Fundacin Madres Plaza de Mayo, mediante la cual la CNTHS se comprometi a consolidar el destino del predio que fuera afectado a su rbita de gestin, mediante Acta de Directorio N 55 de la Empresa Ferrocarril General Belgrano SA ubicado en la Ciudad de Rosario, denominado Playa Sorrento119. Por el Acta Acuerdo mencionada, la CNTHS le hizo entrega de la tenencia de los inmuebles a la Fundacin, a efectos de iniciar las tareas de urbanizacin, facultndola a autorizar el ingreso de las empresas y organismos y programas nacionales y provinciales con competencia en la materia120. Por su parte, la FMDPM se comprometi a preservar y proteger los inmuebles, quedando facultada para realizar todas las acciones necesarias en tal sentido, en tanto que la Provincia y la Municipalidad prestaron autorizacin en el marco de sus competencias para que la Fundacin iniciara el proyecto de urbanizacin, y mejoramiento del hbitat social, con la consiguiente construccin de viviendas121.

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Predio designado como Lnea Santa Fe-Rosario- Ramal 11, Plano IGB N 448, Sector Norte, Fraccin 219 parte y Fraccin 220 parte, entre el Km 162+042.30 y el lmite de la propiedad colindante con vas del Ferrocarril General Bartolom Mitre, con una superficie de 146.000 mts2. 120 Acta Acuerdo entre la CNTHS, la Direccin Provincial de Vivienda y Urbanismo de la Provincia de Santa Fe, la Municipalidad de Rosario y la FMDPM Clusula Sexta. 121 Acta Acuerdo anteriormente citada Clusula Segunda.

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Corresponde sealar adems que el 03/05/2011 la Fundacin cedi a favor de la Municipalidad los derechos conferidos por la CNTHS para la prosecucin de las tramitaciones inherentes a las tareas de urbanizacin y regularizacin dominial del predio. As es que la autorizacin para la utilizacin del predio se dio un ao despus del comienzo de las tareas en la obra, fecha en que, si se hubieran cumplido los plazos, la misma deba haber estado finalizada. En el caso de la obra de El Garrote, a la fecha de la visita al Municipio, por parte del equipo de auditora (20/03/2012), no se haba perfeccionado la transferencia del inmueble, encontrndose an en proceso de compra. De acuerdo a lo establecido en el Convenio Marco del 28/11/2006 en el art 5 en sus partes pertinentes dice: Los proyectos sern elaborados por los Municipios y luego elevados a la SSDUV para su aprobacin. Dichos proyectos debern reunir las siguientes condiciones () inc. b):La situacin dominial de los terrenos debe estar resuelta o debe garantizarse su regularizacin antes de concluirse las obras (). Con fecha 04/06/2009 se firm un Convenio entre la Municipalidad de Tigre y la Administracin de Infraestructuras Ferroviarias SE (ADIF), titular del inmueble, en el que se acord el traspaso de la propiedad, a ttulo oneroso y la entrega del uso precario del inmueble donde se construira la obra 288 viviendas Barrio El Garrote. Es de destacar que tanto el Convenio Particular de Financiacin de fecha 12/12/2008 como el inicio de la obra 05/05/2009, fueron anteriores al Convenio antes mencionado. Por lo expresado, tanto el Estado Nacional como los Municipio analizaron y aprobaron la factibilidad de la obra, firmaron el correspondiente Convenio de Financiacin e iniciaron la obra sin regularizar la situacin dominial ni garantizar, en el caso especfico de la obra del Municipio de Tigre, su regularizacin contrariando lo establecido en el Convenio Marco respecto a que es condicin para la aprobacin de los proyectos. Asimismo, esta falta de regularizacin, implica tambin la imposibilidad de proceder a la escrituracin de las viviendas, generando una situacin de incertidumbre en los adjudicatarios de las viviendas respecto de su dominio definitivo.

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4.1.2.3-De la documentacin relevada y los requerimientos de informacin enviados, tanto a la SOP y a las Unidades Ejecutoras Locales, surge que en los casos de las obras CABA- Castaares y Tigre El Garrote no fue firmado el Contrato de Obra Pblica entre la Fundacin Madres de Plaza de Mayo y el comitente. En ambos casos slo se firm el Convenio Particular de Financiacin, siendo ste el instrumento legal que regl la realizacin de la obra. Adems, en el caso especfico de la obra de Castaares de la documentacin relevada y los requerimientos de informacin enviados tanto a la UEN como al IVC, que el comitente no fue el IVC sino la SSDUV. As, el compromiso de ejecucin de las respectivas obras por parte de la Fundacin figura consignada en los Convenios Particulares de Financiacin. El Art. 21 de la Ley 13.064 de Obras Pblicas ordena que: Entre la administracin pblica y el adjudicatario se firmar el contrato administrativo de obra pblica (); lo que impone la obligacin de formalizar el acuerdo de voluntades mediante instrumento escrito que ha de ser firmado entre las partes. Asimismo, por el Art. 24 agrega que Los contratos quedarn perfeccionados con el cumplimiento de los preceptos enunciados en los precedentes artculos, sin necesidad de otros trmites (), es decir, cuando se firma el instrumento respectivo por el cual las partes de la convencin documentan el acuerdo de voluntades. Esta cuestin tiene trascendencia para la contabilidad pblica, pues su

perfeccionamiento fija la oportunidad en que deben inscribirse en los registros escriturales de la contabilidad del Estado las obligaciones contradas respecto a aspectos tales como los plazos de Ejecucin de Obra y calidad de la misma, entre otras. Al margen de las consecuencias jurdicas que puedan aparejar la razn de su entidad, este hecho sumado a la contratacin directa de la contratista tambin observada en el presente Informe, adquiere relevancia en trminos del debido cumplimiento de los principios que rigen la contratacin de obra pblica.

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4.1.2.4En las obras de Ezeiza y Rosario, la secuencia seguida en la firma de los documentos contractuales difiri de la prevista formalmente por la SOP. La SOP cuenta con una metodologa formalmente definida que regula el procedimiento a seguir para la firma de convenios de obras de infraestructura habitacional y equipamiento comunitario que cuentan con financiamiento del Gobierno Nacional. Los pasos a seguir son los siguientes: 1) La provincia o municipio, presenta la solicitud de financiamiento de la obra. 2) La Subsecretara emite la no objecin tcnica y financiera. 3) Se firma el Convenio entre la Subsecretara y la jurisdiccin. 4) Cumplidas estas etapas previas, la Jurisdiccin, en su carcter de comitente, se encuentra en condiciones de llevar adelante y en el marco de la legislacin local que la rige, el proceso de licitacin, adjudicacin y contratacin de las obras.

En el cuadro se muestra la secuencia seguida en las obras de Ezeiza y Barrio Travesa de Rosario:
Cuadro N 64
Secuencia s/ Normativa SOP 1 2 3 4 Metodologa Secuencia verificada en las obras Ezeiza Barrio Travesa 2 3 4 1 1 3 4 2

La provincia o municipio, presenta la solicitud de financiamiento de la obra La Subsecretara emite la no objecin tcnica y financiera Se firma el Convenio (CUCYT) entre la Subsecretara y la jurisdiccin Aprobado el financiamiento, la Jurisdiccin lleva adelante, el proceso de licitacin, adjudicacin y contratacin de las obras
Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin relevada

Conforme surge de las verificaciones realizadas en ninguno de los expedientes de las obras consta que la SOP haya adoptado medida alguna ante la falta de apego a los procedimientos reglados por parte de la SSOP.
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4.1.2.5- Para el caso de la obra CABA- Villa 15, en un mismo Convenio la SSOP se comprometi a financiar costos de obras ya realizadas por un monto predeterminado sobre base incierta y obras nuevas, condicionando el financiamiento de las nuevas viviendas a la verificacin que hiciese la CBASSE. La Clusula Tercera del Convenio nico de Colaboracin y Transferencia expresa literalmente que () La Subsecretara, ad referndum del Seor SECRETARIO DE OBRAS PBLICAS del MINISTERIO DE PLANIFICACIN FEDERAL, INVERSIN PUBLICA Y SERVICIOS y sujeta a disponibilidad presupuestaria, se compromete a financiar las obras ya ejecutadas, correspondientes a las primeras 72 viviendas, por un monto de () $13.238.000, las cuales debern ser verificadas por parte de la CORPORACIN en un plazo no superior a los QUINCE (15) das de suscripto el presente, y la ejecucin de 96 viviendas nuevas, por un monto de () ($44.546.632), de lo que resulta un monto total de hasta () $57.784.632 (). El Acta de Reconocimiento de Trabajos Ejecutados fue suscripta entre la SSOP, la CBASSE y la Fundacin el 26/04/2010, en tanto que el Convenio nico de Colaboracin y Transferencia (CUCYT) y el Contrato de Obra Pblica (COP), fueron firmados diez das antes, el 13/04/2010, por lo que la SSOP se comprometi a financiar el 100% de una obra realizada con anterioridad sin dejar constancia documentada de haber realizado las verificaciones pertinentes, por ejemplo, que el equipamiento social y las mejoras de las 72 viviendas las hubiese aportado efectivamente la Fundacin Madres de Plaza de Mayo. Fechado el mismo da que el CUCYT y el COP, obra tambin entre la documentacin relevada un Memorando interno de la SSOP originado en el Acta Acuerdo de traspaso de las acciones y obligaciones asumidas por la SSDUV a favor de la SSOP, en el cual se informa el resultado del anlisis de la documentacin obrante en el expediente por el cual se tramit la obra de Villa 15. En el tem 6 del mismo se seala que entre la documentacin se adjunta el detalle de las mejoras introducidas tanto en el interior de las viviendas como las correspondientes a infraestructura, obras complementarias y tareas y obras anexas por un monto idntico al consignado en el CUCYT y que, () analizada la descripcin de lo que se
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menciona como mejoras introducidas a la obra se desprende que en realidad son obras de completamiento y provisin de equipamiento para posibilitar la habitabilidad de las mismas, encontrando que el valor planteado est dentro de los valores normales de mercado con relacin a los trabajos descriptos... Es decir, se trata de un anlisis de documentacin pero no de verificaciones practicadas in situ por parte de la SSOP. Cabe aclarar que tampoco consta en el expediente una rendicin documentada de los gastos que la SSOP se comprometi a financiar, previo reconocimiento. Con posterioridad a la suscripcin del Acta de Reconocimiento de Trabajos Realizados, la SOP ratific el CUCYT suscripto por la Subsecretara mediante Resolucin N 482 del 15/06/2010. Al respecto, el artculo 4 de la Ley 13.064 seala que: () Antes de sacar una obra pblica a licitacin pblica o de contratar directamente su realizacin, se requerir la aprobacin del proyecto y presupuesto respectivo, por los organismos legalmente autorizados, que deber ser acompaando del pliego de condiciones de la ejecucin, as como de las bases del llamado a licitacin a que deban ajustarse los proponentes y el adjudicatario, y del proyecto de contrato en caso de contratacin directa. La responsabilidad del proyecto y de los estudios que le han servido de base, caen sobre el organismo que los realiz. En casos excepcionales y cuando las circunstancias especiales lo requieran, el Poder Ejecutivo podr autorizar la adjudicacin, sobre la base de anteproyectos y presupuestos globales, los que tendrn el carcter de provisional por el tiempo necesario para que se preparen y aprueben los documentos definitivos En el caso de reconocimiento de los trabajos ejecutados, dada su propia condicin de ya realizados, no caba la posibilidad de autorizar la adjudicacin, sobre la base de anteproyectos y presupuestos globales, provisionales.

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4.1.2.6-En el Contrato de Obra Pblica firmado entre el Municipio de Ezeiza y la Fundacin, aparece consignado el nmero de expediente, el contenido de clusulas y referencias al Convenio nico de Colaboracin y Transferencia que fuera suscripto entre el Municipio y la SSOP con posterioridad. El Contrato de Obra Pblica en su parte introductoria, consigna que la Municipalidad y la Fundacin convenan en celebrar () el Contrato de Obra en el marco del Convenio de Cooperacin Institucional y Asistencia Tcnica y el Expediente S01:0494647/2009 en el cual la Subsecretara de Obras Pblicas de la Nacin, concede a la Municipalidad de Ezeiza los fondos para la intervencin en el mbito del Municipio del Proyecto Sueos Compartidos de Insercin Social y Laboral, promovido por la Fundacin Madres de Plaza de Mayo (), segn el proyecto oportunamente presentado a la Subsecretara y que forma parte del expediente mencionado. El Contrato de Obra Pblica entre la Municipalidad de Ezeiza y la FMDPM fue suscripto en el mes de septiembre de 2009 (sin consignar da), en tanto que el Convenio nico de Colaboracin y Transferencia entre la citada Municipalidad y la SSOP fue firmado meses ms tarde, el 4 de diciembre del mismo ao. El expediente S01:0494647/2009 por el cual se tramit el financiamiento de la obra de Construccin de 84 Viviendas en Ezeiza, fue iniciado por la SSOP el 27/11/2009.

Dado que el Sistema ComDoc II de gestin administrativa de expedientes otorga una numeracin nica, correlativa y automtica para cada expediente iniciado, no existe una razn lgica que sustente que en el Contrato de Obra Pblica firmado en septiembre aparezca consignado un nmero de expediente que se inici tres meses ms tarde.

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4.1.2.7-En el Convenio de Reformulacin Contractual suscripto el 08/07/2011 entre la Municipalidad de Ezeiza y la Fundacin no consta informacin esencial referida a las responsabilidades del contratista, al grado de avance de obra, al avalo, la liquidacin de los trabajos y materiales, y al nivel de avance financiero de la misma. A raz del mencionado Convenio de Reformulacin, la Fundacin dej de ser la contratista de la obra (pasando a ser un proveedor y asesor tcnico de la misma), asumiendo el Municipio la administracin y ejecucin de la obra sin haber rescindido el Contrato de Obra Pblica oportunamente firmado entre ambas partes. A su vez, no se regularon aspectos vinculados al deslinde de las responsabilidades por vicios redhibitorios y/o por fallas de materiales de obra, quedando la Municipalidad vinculada a los mismos en caso de presentarse dichas eventualidades. Resulta pertinente sealar que al momento de visitar la obra, a cuatro meses de haberse firmado el mencionado Convenio de Reformulacin, tampoco constaba en las

actuaciones del Municipio ni de la SSOP la documentacin atinente a la toma de posesin de la obra (acta), inventario, avalo y liquidacin de los trabajos y materiales, ni sobre el estado financiero de la obra a la fecha de la firma. La informacin mencionada anteriormente conforma elementos de respaldo en el marco del retiro del contratista que tena a su cargo la obra. Ello surge de la aplicacin analgica del artculo 62 de la Ley de Obra Pblica de la Provincia de Buenos Aires.

Adems, el equipo de auditora tampoco tuvo constancia de la existencia de otros documentos que diesen cuenta de la informacin mencionada.

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4.2- Observaciones del Mdulo Tcnico 4.2.1- Observaciones generales 4.2.1.1 Las Unidades Ejecutoras Nacionales otorgaron la No Objecin Tcnica a las solicitudes de financiamiento de las obras relevadas, sin que se hubiesen completado requisitos exigibles. En la descripcin del funcionamiento de la metodologa de financiamiento de obras de infraestructura habitacional y equipamiento comunitario que cuentan con financiamiento del Gobierno Nacional efectuado por la SOP122 se menciona como condicin para la suscripcin entre la Subsecretara correspondiente y la Jurisdiccin de un convenio especfico de transferencia destinado al financiamiento de las obras solicitadas, que se deben obtener las pertinentes aprobaciones tcnicas del proyecto presentado. Conforme surge del Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios123, las jurisdicciones deben presentar la Solicitud de Aptitud Tcnica con carcter de Declaracin Jurada. De la documentacin suministrada tanto por las UEN como por las UEL al equipo de auditora, surge que fueron completados deficitariamente o que no se completaron los siguientes requisitos: Estudio de Impacto Ambiental y de impacto en los servicios: La obra del Barrio El Garrote Tigre, fue la nica donde se constat la existencia de un informe completo de impacto ambiental, en tanto que los estudios de prefactibilidad y factibilidad de los servicios se realizaron parcialmente en todas las obras de la muestra, excepto en la obra de Chaco - Santa Sylvina 86 viviendas. A su vez, se registraron casos como el del Municipio de Tigre que present estos estudios con posterioridad a la firma del Convenio y al inicio de obra. La falta de estos estudios trae como consecuencia el desconocer la capacidad de carga del sitio en cuanto a: densidad habitacional; factibilidad de suministro de agua potable;

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Nota SOP N 453/2011 dirigida al Subsecretario Legal del MINPLAN suministrada por el Juzgado Criminal y Correccional Federal N 5 Secretara 9, en el marco de la Causa N 6522/2011 que se tramita en el mismo. 123 Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios Punto 2.6.1.1- No Objecin Tcnica.

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tratamiento de efluentes; suministro de electricidad; recoleccin de residuos; equipamiento urbano (Salud, Educacin); seguridad; necesario. Respecto a los servicios de infraestructura especficamente, de no haber previsin y certezas de provisin, pueden convertirse en onerosos y exceder los presupuestos originales. Especificaciones de las condiciones tcnicas de no inundabilidad y capacidad portante del terreno donde se emplazar la obra: La verificacin de la platea es el estudio que determina la relacin correcta entre el espesor de la placa de hormign y las armaduras de una platea con las cargas sobre la misma y la capacidad portante del terreno. El equipo de auditora slo tuvo acceso a los estudios de suelo correspondientes a las obras localizadas en Santiago del Estero (Villa del Carmen y Barrio Don Bosco) y a la del Barrio El Garrote Tigre, con las siguientes particularidades: El estudio sobre la verificacin de la platea de fundacin que la Municipalidad de Tigre suministr a la AGN, est referido a una obra de similares caractersticas que la del Barrio El Garrote, pero localizada en el Barrio Los Piletones - CABA, por lo que la verificacin de la platea no tuvo en cuenta el Estudio de Suelos realizado por la Empresa INGESOL para el emplazamiento de Tigre. Cabe destacar que el terreno donde se emplaz la obra del Barrio El Garrote es inundable y tuvo que ser rellenado y compactado por indicacin de la empresa que hizo dicho estudio. Al estar referida a otro emplazamiento, el documento presentado es improcedente para validar lo actuado respecto de las fundaciones en el barrio Almirante Brown "El Garrote", ms all de que las mismas sean aptas y suficientes para transmitir las cargas de los edificios ya construidos al terreno, aspecto comprobado empricamente. En cuanto las obras del barrio Don Bosco Etapas 1 y 2 de Santiago del Estero, pese a que, los estudios preliminar de suelos y de suelos para la cisterna, desaconsejaron el uso de fundaciones superficiales, la constructora fund con plateas, que son un sistema de fundacin superficial, sin que la inspeccin de obra haya detenido los trabajos accesibilidad, incluyendo el transporte pblico

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ni haya exigido un clculo de estructuras para las fundaciones con arreglo al citado estudio de suelos. De acuerdo con los informes del estudio de suelos, y la experiencia constructiva en barrios aledaos con la misma composicin de suelos con el paso del tiempo es altamente probable que se produzcan daos estructurales por descensos diferenciales de las plateas de fundacin, los que sern transmitidos a los paneles provocando fisuras, y a las cubiertas causando deformaciones que permitirn la entrada de agua.

4.2.1.2-Las obras fueron construidas sin haberse completado los trmites municipales pertinentes. Para toda obra de construccin de viviendas resulta exigible el cumplimiento de una serie de trmites municipales. El visado de los planos y la verificacin de que el arquitecto est habilitado para ejercer por parte del Consejo de Arquitectos de la jurisdiccin local son condiciones sine qua non para iniciar los trmites municipales. La relevancia del cumplimiento de estos trmites se evidencia en los respectivos Contratos de Obra Pblica, en los cuales la Fundacin asuma el compromiso de presentar ante la Unidad Ejecutora Local los proyectos ejecutivos de las obras debidamente visados por la Municipalidad. El cumplimiento de esta exigencia era condicionante para efectivizar el primer desembolso e incluso en el caso de la obra La Rubita de la Provincia del Chaco, por ejemplo, daba lugar a la rescisin automtica del contrato por culpa de la Fundacin, quien consecuentemente debera responder por los daos y perjuicios ocasionados a la UEL.

En el Cuadro N 65 se exponen los trmites municipales a cumplimentar:

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Cuadro N 65

Antes de iniciar la obra:


Visado de la documentacin de la obra ante el Consejo Profesional de Arquitectos de la jurisdiccin. Registro de la documentacin de la obra en la Municipalidad correspondiente.(Planos de replanteo, de detalles, las especificaciones tcnicas, etc., adems de la mensura del terreno y el proyecto de loteo para proceder a la subdivisin). Trmites de inicio de obra (varan de acuerdo a la jurisdiccin que se trate) en la Municipalidad correspondiente. Trmite para el uso de agua de obra. Trmite para el uso de electricidad y fuerza motriz de obra. Certificados de factibilidad para los servicios del conjunto.

Trmites municipales a cumplimentar

Al terminar la obra:
Presentacin del plano conforme a obra y pedido de inspeccin final de obra ante la Municipalidad.

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin relevada en las respectivas jurisdicciones.

Al finalizar los trabajos objeto del contrato (sea que este abarca a la obra total o una parte de la misma), el contratista debe dar aviso a la direccin de obra. Esto se hace habitualmente en el Libro de rdenes y Servicios. Luego de notificarse la direccin de la obra, se debe labrar el Acta de Final de Obra, entre el comitente, la direccin de obra y el contratista. Este acto es importante porque a partir de l se comienza el trmite de pedido de Inspeccin Final de Obra a los organismos de control municipal, requisito para habilitar la obra y poder escriturar las viviendas. Adems, paralelamente, el comitente hace la recepcin provisional de la obra y comienza a correr el plazo de garanta. En las obras de la muestra es recurrente la falta de la documentacin municipal registrada. En los nicos casos en los que se encontraron antecedentes de haber iniciado los trmites municipales fue en la obra de 68 viviendas en Villa del Carmen (Pacar) en Santiago del Estero, aunque luego fueron interrumpidos y en la Provincia del Chaco, donde el Consejo Profesional de Agrimensores, Arquitectos e Ingenieros de la Provincia primera instancia de
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la cadena de trmites- inform a la AGN que retuvo la documentacin por falta de pago de los derechos. Esta situacin implica que las viviendas entregadas y habitadas en cada localizacin que no cuentan con trmite alguno, ni con inspeccin final de obra, ni estn registradas en el catastro municipal, no tienen existencia administrativa, ni pueden ser escrituradas.

4.2.1.3- Entre la documentacin tcnica de todas las obras no se hall constancia de la existencia de los respectivos planes de trabajo ajustados al calendario. La ausencia del Plan de Trabajos ajustada al calendario124, que refleje el avance de la obra da por da, genera dificultades para: Monitorear del ritmo de los trabajos de acuerdo con los plazos contractuales. Controlar junto con las mediciones de la obra si las liquidaciones reflejan el avance mensual real de la obra y el ajuste al Plan de Inversiones a fin de determinar la coherencia entre avance fsico y avance financiero de la obra.

4.2.1.4-Los presupuestos de obra carecen de apertura en los tems lo cual dificulta el clculo de costos. En ninguna de las obras relevadas se present ante la UEN, bajo la modalidad de presupuesto por inventario, los costos desagregados de cada uno los diferentes rubros que las integraron. Si bien en el sistema jurdico-econmico por Ajuste Alzado la ausencia de presupuestos detallados no es determinante (se paga un precio global por la obra total) stos son una herramienta til para el control de la composicin de los costos por unidad de superficie ($/m2). El identificar qu y cmo se comput y presupuest cada uno de esos tems, hubiese permitido compararlos con precios reales de mercado facilitando la evaluacin de la razonabilidad de los precios cotizados a los fines de una aplicacin eficiente de fondos.

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Se suele representar de forma grfica con diagramas de barras concatenadas, llamados Diagramas de Gantt.

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4.2.1.5- En el 76,92% de las obras incluidas en la muestra el valor del metro cuadrado de las viviendas super el costo fijado por el Programa Techo Digno. Al respecto, en su alocucin ante la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano de la Cmara de Diputados del Congreso Nacional, el Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda seal que: El valor del metro cuadrado es el valor del metro fijado para todas las viviendas que se llevan adelante en los programas federales; es el mismo valor. Difiere el valor de la casa solamente por la superficie. () tenemos un precio tope y () no existe sobrecosto porque el costo de la vivienda es el costo del Programa Techo Digno, que, trasladado a villas, se toma por metro cuadrado porque la vivienda es para cada una de las familias que nosotros conocemos, y entonces tienen una superficie distinta y por eso se toma el valor del metro cuadrado y no el valor de la casa.125 En lnea con esa afirmacin, a fin de comparar el costo puro de construccin de las viviendas en funcin del sistema constructivo el equipo de auditora no consider la infraestructura urbana, el kit social, ni el equipamiento comunitario. La comparacin del costo del m2 se efectu en base a los valores en el mes de comienzo de cada una de las obras incluidas en la muestra de los siguientes sistemas constructivos:

Emmedue (costo promedio y especfico de la obra). Tradicional racionalizado con estructura de hormign armado126. El del Programa Techo Digno. El del Programa Plurianual de Construccin de Viviendas.
En el Cuadro N 66 se exponen los costos de vivienda relevados, consignndose para cada caso la fuente de informacin consultada.

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Versin taquigrfica de la reunin de la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano Cmara de Diputados del Congreso Nacional que cont con la asistencia de los titulares de la SSDUYV y la SSOP de la Nacin, el 08/06/2011. 126 A los efectos del clculo se contemplaron Estndares Mnimos de Calidad para Viviendas de Inters Social- Revisin 2006 definidos por MINPLAN / SOP / SSDUYV.

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Cuadro N 66 - Comparacin de costos de vivienda por metro cuadrado, entre los diferentes sistemas constructivos

Obra

Inicio

$/m2 FMDPM

Castaares Don Bosco 1 Etapa Tigre La Rubita 70 Viviendas Senz Pea 220 Viviendas Villa del Carmen Santa Sylvina 70 Viviendas Ezeiza Rosario Villa 15 Santa Sylvina 86 Viviendas Senz Pea 148 Viviendas Don Bosco 2 Etapa

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06/2008 04/2009 05/2009 07/2009 07/2009 08/2009 09/2009 04/2010 05/2010 07/2010 11/2010 11/2010 12/2010

2.520,06 1.983,59 2.225,76 2.336,10 2.062,10 1.610,55 2.534,24 2.722,83 2.649,05 2.369,13 2.340,34 2.272,44 2.307,09

$/m2 Tradicional Racionalizado (1) 1.979,56 2.179,03 2.187,42 2.312,67 2.312,67 2.280,35 2.292,52 2.435,66 2.578,83 2.659,62 2.732,11 2.732,11 2.760,41

$/m2 $/m2 Programa Programa Plurianual de Techo Digno Construccin de (2) Viviendas (3) 2.401,82 2.247,27 1.705,45 1.836,36 2.260,00 2.372,73 1.709,09 1.838,64 1.709,09 1.838,64 1.778,18 1.911,36 1.785,45 1.920,45 2.529,09 2.656,82 2.036,36 2.190,91 3.121,82 2.984,09 2.154,55 2.318,18 2.154,55 2.318,18 2.167,27 2.331,82

Fuente: (1) Vivienda, Revista de la Construccin: N 561/2009/; 565/2009; 576/10; 581/2010; 592/2011. (2) Datos de montos financiables por el Programa Techo Digno que integra el Programa Federal de Construccin de Viviendas (ex - plurianual). (3) Convenios firmados por el Gobierno Nacional con las respectivas jurisdicciones para la construccin de las obras seleccionadas. Fuente: Elaboracin propia a partir de datos relevados.

De lo expuesto surge que, salvo en los casos de las obras de CABA Villa 15, Barrio El Garrote Tigre y Barrio Villa del Carmen de Santiago del Estero, en el resto de las obras el valor del metro cuadrado construido por la Fundacin mediante el Sistema Emmedue super el valor tope fijado por el Programa Techo Digno, llegando a superarlo en el caso de la obra de Santa Sylvina 70 viviendas en un 41,92%. Asimismo, la comparacin del costo del metro cuadrado construido por la FMDPM con el sistema Emmedue respecto de otros sistemas constructivos de viviendas tambin evidencia valores ms onerosos en el 53,84% de las obras respecto del metro cuadro del sistema tradicional racionalizado y en el del Programa Plurianual de en 61,54% de las obras en relacin al valor fijado por el Programa Plurianual de Construccin de Viviendas.

127

El clculo del costo del m2 en la obra de Castaares fue calculado por aproximacin debido a la falta de acceso a la informacin tcnica. No obstante y para establecer un valor relativo, de acuerdo a un anlisis parcial con los elementos obrantes en los antecedentes de la muestra aportados por el IVC, se tom como referencia un tem del Cmputo y Presupuesto original, que nos dio un estimado aproximado de la superficie de las viviendas.

138

Cuadro N 67 - Comparacin porcentual del Sistema Emmedue con el Sistema Tradicional racionalizado, el Programa Techo Digno y el Plurianual de Construccin de Viviendas Obra
Castaares. Don Bosco 1 Etapa Tigre La Rubita 70 Viviendas Senz Pea 220 Viviendas Villa del Carmen Santa Sylvina 70 Viviendas Ezeiza Rosario Villa 15 Santa Sylvina 86 Viviendas Senz Pea 148 Viviendas Don Bosco 2 Etapa
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos relevados.

Tradicional Racionalizado (%)


+27,30 -8,97 +1,75 +1,01 -10,83 -29,37 +10,54 +11,79 +2,72 -10,92 -14,34 -16,81 -16,42

Programa Techo Digno (%)


+4,92 +16,31 -1,52 +36,69 +20,65 -9,43 +41,94 +7,66 +30,09 -24,11 +8,62 +5,49 +6,45

Programa Plurianual de Construccin de Viviendas


+12,14 +8,02 -6,19 +27,06 +12,15 -15,74 +31,96 +2,48 +20,91 -20,61 +0,96 -1,96 -1,06

4.2.1.6- Si bien el plazo de obra convenido fue incumplido en 10 de las 13 obras incluidas en la muestra, las UEL no aplicaron las sanciones previstas y tampoco la UEN hizo uso de las facultades de control de obra que se reserv en los respectivos Convenios de Financiacin suscriptos. Del total de obras analizadas slo las de Villa del Carmen, Santa Sylvina (70) y P.R. Senz Pea (220) fueron ejecutadas en el plazo convenido. En el Cuadro N 68 se exponen las fechas de final de obra esperado, el grado de avance cuando se formaliz la desvinculacin de la Fundacin como constructora y en el momento en que la Auditora visit la obra.

139

Cuadro N 68
Obra Fecha Final de obra convenido jul-11 sep-10 may-11 abr-10 jul-10 may-11 jul-11 may-11 jun-10 jul-11 jul-11 abr-11 jul-11 Avance a la fecha de final de obra convenido 99,97% 96,05% 95,41% 88,65% 78,01% 53,15% 44,71% 39,18% 33,95% 33,27% 29,97% 15,20% 13,38% Avance de obra Certificado por Al momento de la FMDPM auditora ltimo mes Avance Fecha Avance jul-11 99,97% sep-12 100,00% may-11 may-11 jul-11 may-11 jul-11 jul-11 jul-11 may-12 jul-11 jul-11 abr-11 ago-11 100,00% 98,28% 88,65% 94,47% 65,95% 44,19% 40,05% 70,79% 33,27% 32,89% 15,20% 28,73% nov-11 nov-11 sep-12 nov-11 oct-11 sep-12 mar-12 dic-12 nov-11 jun-12 mar-12 nov-11 100,00% 98,28% 95,00% 100,00% 85,00% 50,00% 45,00% 70,00% 35,00% 35,00% 16,00% 30,00%

Villa del Carmen Santa Sylvina(70) P.R. Senz Pea (220) Don Bosco (E1) La Rubita (70) Ezeiza Don Bosco (E2) Tigre El Garrote CABA - Castaares Santa Sylvina(86) CABA - Villa 15 Rosario B Travesa P.R. Senz Pea (148)

Fuente: Elaboracin propia a partir de Convenios, Contratos y Certificados relevados.

Si en vez de analizarse los avances de obra a la fecha en que se haba convenido su finalizacin (final terico) se considera el momento de emisin del ltimo certificado por parte de la Fundacin, puede agregarse al grupo anterior la obra de La Rubita (70), persistiendo, igualmente una alta proporcin de obras sin finalizar. A fin de poder apreciar el estado de situacin de las obras al momento de emitir la Fundacin el ltimo certificado, las mismas fueron agrupadas en cinco categoras de anlisis:

Cuadro N 69
Avance de obra a la fecha del ltimo certificado Cantidad
(En %)

Obras % 38,46 15,38 15,38 23,08 15,38 100 Denominacin Santa Sylvina (70); Villa del Carmen; P.R. Senz Pea (220); La Rubita (70); Don Bosco (E1) CABA-Castaares; Ezeiza Don Bosco (E2); Tigre- El Garrote Santa Sylvina (86); CABA-Villa 15, ; P.R. Senz Pea (148) Rosario - B Travesa -

80 a 100 60 a 79 40 a 59 20 a 39 0 a 19 Total

5 2 2 3 2 13

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin relevada.

140

Grfico N 11

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin relevada.

Resulta difcil encontrar justificativos vlidos a los constantes atrasos de obra y el ritmo lento de los trabajos, dadas las condiciones ventajosas en que se contrataron las obras: Anticipo Financiero del 15%. Ayuda econmica del Ministerio de Trabajo. Permiso de uso del Sistema Constructivo. Produccin de los Paneles. Personal de la zona donde se construyen las obras.

De la documentacin relevada en cada una de las obras no surge que ante estos incumplimientos se hubiesen aplicado apercibimientos o sanciones. Tampoco la Unidad Ejecutora Nacional hizo uso de la facultad de realizar las tareas de supervisin de la obra, que no requeran de autorizacin, permiso o cualquier manifestacin de voluntad por parte del Gobierno Local, que se reserv en los respectivos Convenios suscriptos con el fin de financiarlas.

141

4.2.1.7- La debilidad de los controles de las obras por parte de las Unidades Ejecutoras Locales y las Nacionales es un rasgo que caracteriz a todas las obras incluidas en la muestra. En cuanto a las Unidades Ejecutoras Locales, en todas las obras relevadas, aunque se verific que la empresa constructora incurra en incumplimientos, la frecuencia en que fueron visitadas por la inspeccin y asentadas las rdenes de servicio fue espordica e irregular. No se labraron las actas de inspeccin de las obras, ni rdenes de comienzo de las tareas, ni indicaciones sobre la ejecucin de las tareas de obra, ni apercibimientos a la FMDPM sobre el ritmo lento de las tareas, como as tampoco se aplicaron las sanciones que correspondan: suspensin y, eventualmente, expulsin, conforme lo establece a Ley N 13.064 de Obras Pblicas Nacional que tiene su correlato en las leyes Provinciales. Del anlisis de las copias de los Libros de rdenes y Servicios entregadas por las Unidades Ejecutoras Locales surge que no se utilizaron como corresponde. Por ejemplo, en el caso de las obras relevadas en la Provincia del Chaco, pese a las irregularidades detectadas, entre una y otra entrada en los libros de rdenes y servicios hubo lapsos de hasta 8 meses. Por su parte, en la obra del Barrio Travesa de Rosario, de los libros a la vista, surgi una secuencia desordenada en lo que respecta a su confeccin, ya que estn materializados todos en un mismo documento de obra, a saber: Notas de Pedido, Libro de Comunicaciones y rdenes de Servicio. En el caso extremo de las obras emplazadas en la Provincia de Santiago del Estero el Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo - IPVU inform a la AGN, por nota del 19/09/2012, que no se habilit un libro de rdenes y Servicios, y que la direccin y control de la obra se haca verbalmente con presencia continua en obra de personal profesional. En el Cuadro N 70 se expone la frecuencia con que las inspecciones de obra de las Unidades Ejecutoras Locales realizaron anotaciones en los Libros de rdenes y Servicios, por lo que se infiere que la concurrencia de los inspectores a las obras fue irregular.

142

Cuadro N 70 Obra Castaares - CABA Barrio Travesa - Rosario Tigre La Rubita (70) P.R. Senz Pea (148) y (220) Santa Sylvina (70) y (86) Ezeiza Villa 15 - CABA Villa del Carmen Don Bosco 1. Etapa Don Bosco 2. Etapa Inspecciones de la Unidad Ejecutora Local Sin datos Presencia constante en Obra

Frecuencia Irregular

Presencia en obra segn funcionarios

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin relevada en las jurisdicciones.

Cabe destacar que las mediciones de obra se hicieron mensualmente, salvo en las obras del barrio Don Bosco en Santiago del Estero en la que se cumplieron de forma totalmente irregular. Por otra parte, en ninguna de las obras se labraron actas de inspeccin de las mismas por parte de organismos de control municipal, ni de las empresas prestatarias de servicios pblicos, ni de la SOP y/o sus Subsecretaras dependientes que actuaron como Unidades Ejecutoras Nacionales: SSDUV y SSOP. En este sentido, resulta oportuno resear lo manifestado por el titular de la SSOP el en su presentacin ante la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano del Congreso Nacional el 08/06/2011: Nosotros creamos una comisin ad hoc que tena como objetivo hacer un seguimiento desde la Subsecretara de Obras Pblicas, en forma precisa, de todos los aspectos tcnicos de la obra. () Los controles cotidianos () forman parte de quien firma el contrato (las jurisdicciones) y se obliga a realizar determinadas tareas con respecto a la otra parte, que es la contratista.128 Lo verificado denota una insuficiencia en el control por parte de las citadas instancias respecto del ritmo de los trabajos y la calidad de los mismos, adems de la falta de ejercicio

128

Versin taquigrfica de la reunin de la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano Cmara de Diputados del Congreso Nacional, oportunamente citada.

143

de autoridad para sancionar a la constructora por los retrasos y la falta de cumplimiento de trmites municipales y de legislacin laboral. La consecuencia directa de la situacin detectada, ha sido el manejo discrecional de la obra por parte de la constructora. A continuacin se expone lo indicado por el Artculo 50 de la Ley 13.064 respecto de los casos en que la administracin nacional tiene derecho a la rescisin del contrato y lo verificado por el equipo de auditora:
Inciso a):Cuando el contratista se haga culpable de fraude o grave negligencia o contravenga las obligaciones y condiciones estipuladas en el contrato.
Se constat: Ausencia del Libro de rdenes y Servicios, falta de Actas de Inspeccin; e incumplimiento de los Plazos Contractuales.

Inciso b): Cuando el contratista proceda a la ejecucin de las obras con lentitud, de modo que la parte ejecutada no corresponda al tiempo previsto en los planos de trabajo y a juicio de la administracin no puedan terminarse en los plazos estipulados." (...)En este caso deber exigirse al contratista que ponga los medios necesarios para acelerar los trabajos hasta alcanzar el nivel contractual de ejecucin en el plazo que se le fije y proceder a la rescisin del contrato si ste no adopta las medidas exigidas con ese objeto.
Se constat: An en las obras en que se le solicit por medio del Libro de rdenes y Servicios que acelerara el ritmo de las obras, la FMDPM no lo hizo.

Inciso c) Cuando el contratista se exceda del plazo fijado en las bases de licitacin para la iniciacin de las obras. Dado el caso se podr prorrogar el plazo si el contratista demostrase que la demora en la iniciacin de las obras se ha producido por causas inevitables y ofrezca cumplir su compromiso. En caso de que no proceda el otorgamiento de esa prrroga, o que concedida sta el contratista tampoco diera comienzo a los trabajos en el nuevo plazo fijado, el contrato quedar rescindido con prdida de la fianza.
Se constat: En las obras en que la FMDPM se excedi del Plazo, no present justificacin vlidamente sustentada.

144

Inciso d) Si el contratista transfiere en todo o en parte su contrato, se asocia con otros para la construccin o subcontrata, sin previa autorizacin de la administracin.
Se constat: En la obra Castaares - CABA, la SSOP aprob por nota la cesin la obra que el fideicomiso Ni un Paso Atrs, sin tener derecho a hacerlo, ya haba hecho a la empresa SENTRA S.A.

Inciso e) Cuando el contratista abandone las obras o interrumpa los trabajos por plazo mayor de ocho das en tres ocasiones, o cuando el abandono o interrupcin sean continuados por el trmino de un mes.
Se constat: Si bien la FMDPM interrumpi los trabajos en las obras por plazos continuados por el trmino de un mes o ms, las nicas UEL que rescindieron o reformularon los Contratos fueron: los Municipios de Tigre y Ezeiza y las Provincia del Chaco y Santiago del Estero.

4.2.1.8- Salvo en el caso de la obra del Barrio Travesa de la ciudad de Rosario, el diseo de las viviendas no se hizo en funcin de las caractersticas de los grupos familiares destinatarios de las mismas. En su presentacin ante la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano de la Cmara de Diputados del Congreso Nacional129 el Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda ratific la citada condicin al sealar que: En el caso de las villas, como no podemos generar hacinamiento -justamente la funcin de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda consiste en trabajar sobre el dficit habitacional, y el hacinamiento es una consecuencia de l-, tenemos la obligacin de

129

Versin taquigrfica de la reunin de la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano Cmara de Diputados que cont con la asistencia de los titulares de la SSDUYV y la SSOP de la Nacin, el 08/06/2011.

145

construir viviendas de acuerdo con el grupo familiar. Si hay dos hijos del mismo sexo, la casa puede tener dos dormitorios; si son de diferente sexo, deben ser tres Conforme surge de las constataciones sobre planos e in situ efectuadas por el equipo de auditora, en general, el diseo de las viviendas parti de la unidad de 1 dormitorio a la que conceptualmente se le iban agregando ms dormitorios, segn las necesidades que surgan de los censos que deban realizarse en los asentamientos a reemplazar, por lo que las viviendas resultantes no tienen ninguna diferencia proyectual con las de los distintos programas de viviendas de inters social que se vienen construyendo en el pas desde mediados del siglo XX. Se utilizaron copias de los mismos planos generales, de replanteo, de instalaciones y de detalle para cada tipologa de vivienda unifamiliar y edificio multifamiliar y se las dot del mismo equipamiento sin tener en cuenta la pertenencia cultural de los adjudicatarios ni la implantacin geogrfica de los conjuntos. El nico proyecto de tipologas de vivienda de las obras de la muestra que presenta alguna originalidad es el del Barrio Travesa (Toba) en Rosario, provincia de Santa Fe, donde los proyectos de las viviendas fueron realizados por la Municipalidad de Rosario, adaptndolos a las costumbres e idiosincrasia de la comunidad Toba, (Qom) que eran los destinatarios, como por ejemplo se contempl la construccin de patios interiores comunes a un grupo de viviendas. El proyecto de urbanizacin del barrio se bas en las premisas de Integracin Cumplimiento de las normas vigentes y Standard de urbanizacin, Conformacin de un paisaje urbano variado y heterogneo y Definicin de las viviendas de acuerdo a las necesidades detectadas en el censo130, que realizaron la Direccin Provincial de Pueblos Originarios y el SPV de la ciudad de Rosario, integrando el asentamiento a la ciudad por medio del trazado de calles.

130

Proyecto Integral de Urbanizacin Barrio Travesa. Memoria descriptiva del proyecto urbanstico. Municipalidad de Rosario.

146

4.2.1.9- En prcticamente un tercio de las obras relevadas la cantidad de viviendas construidas para discapacitados fue menor a la indicada en el Convenio Marco del Programa Plurianual de Construccin de Viviendas.

El Convenio Marco del Programa Plurianual de Construccin de Viviendas fue suscripto el 11/08/2005 por el Gobierno Nacional, a travs del MINPLAN, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y las Provincias con el objeto de () dar solucin al problema habitacional de sectores desprotegidos de la sociedad en los centros poblacionales con ms fuerte dficit de viviendas, con especial nfasis en la poblacin con Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI).131 Al referirse a la distribucin de los cupos de viviendas indica que () Los proyectos debern prever como mnimo un CINCO POR CIENTO (5%) de viviendas para discapacitados, cumpliendo con la reglamentacin de la (SSDUV). En el Cuadro N 71 se expone el porcentaje de viviendas para discapacitados contemplado en cada una de las obras de la muestra:
Cuadro N 71 Obra
Santa Sylvina (86) Don Bosco 2. Etapa Villa del Carmen La Rubita (70) Santa Sylvina (70) Don Bosco 1. Etapa Tigre. P.R. Senz Pea (220) Rosario P.R. Senz Pea (148) Ezeiza. Villa 15 Castaares

Total Viviendas
86 144 68 70 70 232 288 220 256 148 84 96 780

Viviendas Discapacitados
8 12 4 4 4 13 15 11 9 2 0 0 Sin datos

%
9,30 8,33 5,88 5,71 5,71 5,60 5,21 5,00 3,52 1,35 0 0 Sin datos

Fuente: Convenio de financiacin para cada obra y clculos propios sobre la documentacin recibida.

131

Convenio Marco del Programa Plurianual de Construccin de Viviendas (11/08/2005) Clusula Primera.

147

Del anlisis del cuadro precedente surge que no se cumpli lo establecido en el Convenio Marco sobre cantidad de viviendas para discapacitados en las siguientes obras: Barrio Travesa - Rosario, P.R. Senz Pea (148), Ezeiza y CABA Villa 15. El equipo de auditora tampoco ha tenido a la vista documentacin alguna que d cuenta de la prctica de controles por parte de dependencias del Gobierno Nacional tendientes a verificar el cumplimiento de lo indicado en el Convenio Marco.

4.2.1.10- De la documentacin provista por las autoridades nacionales y jurisdiccionales no surge evidencia que se haya controlado el cumplimiento por parte de la Fundacin de las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo. La obligatoriedad del cumplimiento de la legislacin vigente en materia de seguridad e higiene en el trabajo por parte de la constructora se halla previsto en la Ley Nacional de Obras Pblicas y en sus rplicas jurisdiccionales, en el Pliego de Clusulas Generales para la Licitacin y Contratacin de Obra Pblica132 y en la dems documentacin contractual, en tanto que la fiscalizacin de su correcta implementacin est indicada en el Reglamento Particular del Programa Federal de Villas y Asentamientos Precarios133. Como resultado del anlisis de la documentacin suministrada por las distintas instancias y de las verificaciones practicadas en las obras surge que slo en la obra del Barrio El Garrote - Tigre, existen instrucciones en los libros de obra referida a la seguridad e higiene de las obras. De todos modos en la visita a obra el equipo de auditora pudo observar andamios sin los correspondientes sistemas de seguridad. Por otra parte, con posterioridad al retiro de la Fundacin en su carcter de constructora, se detectaron situaciones que evidencian la falta de cumplimiento de esas normas. A continuacin se resean, a modo ilustrativo, dos situaciones detectadas por el equipo de auditora en las visitas a las obras:

132 133

Pliego de Clusulas Generales para la Licitacin y Contratacin de Obra Pblica - Artculo 51. Reglamento Particular del Programa Federal de Villas y Asentamientos Precarios Punto 1.3.3.1

148

Obra Barrio El Garrote - Tigre

Obra Barrio Don Bosco 2 Etapa - SDE

Andamios sin elementos de seguridad, prximos a una instalacin precaria de electricidad.

Personal trabajando en la colocacin de una cubierta: sin cascos, guantes, gafas o arneses de seguridad ni cabo de vida en la construccin.

4.2.2- Observaciones especficas 4.2.2.1- La Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nacin (SSDUV) y el Instituto de Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires convinieron 134 que el IVC asumira la responsabilidad de controlar y medir el avance de obra CABA- Castaares sin asegurarse de contar dicho Instituto con las herramientas bsicas para desempear dicha accin. Al efectuar el requerimiento al IVC, que en similares trminos la AGN le hizo a las diferentes Unidades Ejecutoras Locales vinculadas al desarrollo de las obras incluidas en la muestra, el IVC respondi135 que de acuerdo a lo establecido en las Clusulas Segunda, Sptima y Dcimo Sexta del Convenio Particular de Financiacin antes mencionado, el IVC efecta el control y medicin respecto nica y exclusivamente al grado de avance de la obra y que est encargado de realizar las adjudicaciones de las viviendas una vez entregada la obra por la Subsecretara, por lo que la informacin tcnica de la obra que fue solicitada por la

134

Convenio Particular de Financiacin del 26/03/2008 suscripto por la SSDUV, la FMDPM y la Asociacin Civil Las Esperanzas de un Cambio. 135 Nota.AGN dirigida al IVC: N 1303/12-P, respondida por Nota N 13193-IVC-2012

149

AGN () no es competencia de este organismo. Entendemos que el rgano competente es la Subsecretara de Vivienda de la Nacin. Consiguientemente, el equipo de auditora le remiti el requerimiento junto con la respuesta del IVC a las dos Unidades Ejecutoras Nacionales vinculadas a la obra: la SSDUV y SSOP136. El requerimiento fue respondido por la SSOP indicando que Muchos de los puntos solicitados no son competencia de la Subsecretara de Obras Pblicas, sino del organismo ejecutor (FMDPM) y del IVC, por ser jurisdiccin de aplicacin y titular del dominio de los terrenos. As es que ni el IVC ni la UEN contaban con la siguiente documentacin de la obra Planos ejecutivos, Planos de replanteo, Planos conforme a obra. (Generales y Particulares por tipologa), Planilla de Locales, Planos de Proyectos de redes generales de servicio (nexos) Libros de rdenes de Servicio y Notas de Pedido Anlisis de Precios Actas de inicio de Obra Actas de Replanteo Actas de Inspeccin Actas de Recepcin Provisoria

Sin estos documentos es imposible verificar tcnicamente dimensiones de locales, esquemas bsicos de circulaciones, medidas mnimas reglamentarias, y dems aspectos propios del proyecto, ni verificar, ni asentar sobre base cierta los avances de obra. La situacin descripta no slo denota debilidades en los controles tcnicos que se debieron practicar sobre la contratista, sino que tambin afectan el apego al cumplimiento de sus obligaciones por parte de los funcionarios pblicos.
136

Notas AGN N 01/13-GTFN y 02/13- GCTFN dirigidas a la SDDUV y SSOP respectivamente. El requerimiento fue respondido por Nota 193/13-SSOP.

150

4.2.2.2- En la obra del Barrio El Garrote Tigre, las viviendas terminadas no pudieron ser entregadas por la falta de infraestructura de nexos. La entrega de los edificios terminados no se pudo concretar debido a que no est realizada la infraestructura para la conexin de los servicios de gas, electricidad, agua y cloaca entre las viviendas y la red troncal de los mismos. Recin el 19/10/2011, tres meses despus de haberse suscripto el Convenio de Rescisin entre el Municipio y la Fundacin, se suscribi el Convenio Particular de Financiacin de nexos y obra complementaria. Esta imprevisin no slo impide dar solucin habitacional a los vecinos estando las viviendas terminadas sino que trae aparejado la posibilidad de la toma de las viviendas y el deterioro de las mismas.

4.2.2.3- En la documentacin de la obra del Barrio Travesa de Rosario no constaba la memoria del clculo estructural, ni el predimensionado de la estructura. Del relevamiento realizado no surge la constancia de realizacin de ese clculo tanto para los cimientos como para la estructura cubierta. La realizacin de esos clculos y su constancia en el expediente de la obra es condicionante para asegurar la correcta ejecucin y estabilidad posterior de la obra.

4.2.2.4- Se verificaron anomalas en la ejecucin de la obra Barrio Travesa de Rosario. Como resultado de la inspeccin de la obra realizada por el equipo de auditora se detect: Deficiente escurrimiento pluvial en los patios comunes de las viviendas, (varios de ellos se encontraban inundados y con agua estancada formando efecto pileta), esta falencia, ms all de la deficiencia en la construccin, conlleva a que el agua filtre por

151

debajo de la platea resistente de hormign armado generando asentamientos que al trasladarse a fisuras que tenga la misma comprometern al resto de la construccin. Se detectaron filtraciones de agua dentro de las viviendas. Se observaron revoques de distinta edad en algunos muros (proyeccin de hormign de alta resistencia), que han generado fisuras en los mismos de difcil resolucin. Este problema llevar a una incorrecta terminacin de los acabados finales (revestimientos plsticos), generando fisuras y grietas de difcil resolucin. Hay tendidos de instalaciones realizadas a destiempo, con la consecuente rotura posterior de la panelera tanto de tabiques como de entrepiso. Al igual que en el caso anterior, resulta imposible restituir con el arreglo la situacin original del panel y del revestimiento de alta resistencia.

4.2.2.5- En las obras Santa Sylvina 86 viviendas y P.R. Senz Pea 148 viviendas localizadas en la Provincia del Chaco y en la del Barrio El Garrote de Tigre, se detectaron falencias respecto al cartel de obra. En las obras Santa Sylvina 86 y P.R. Senz Pea 148 viviendas el cartel de obra no era el reglamentario137 donde debe constar la informacin referida a: Autor(es) del Proyecto y sus datos / Responsable(s) de la direccin de obra y sus datos / Representante tcnico / Indicadores urbansticos / Tipo de obra / Superficie a construir / Monto y financiacin / Plazos / nmero de CUIT de la Empresa Constructora; el nmero de IERIC; el nombre de la ART. En el caso de la obra de Tigre no se visualiz el cartel de obra.

137

El Decreto Provincial 2552/05 del 30/11/2005 establece para todo el mbito de la Administracin Pblica Provincial, sus Organismos Autrquicos y Descentralizados que ejecuten obras pblicas en el marco de la Ley N 4.990 u otras de aplicacin especfica en los mismos, el uso obligatorio el cartel de obra que individualice la misma. Asimismo, los carteles deben disearse con arreglo a lo dispuesto en la Ley 25.188 Nacional de tica Pblica respecto a la publicidad de los actos de Gobierno.

152

4.2.2.6- En la obra Santa Sylvina 86 viviendas de la Provincia del Chaco, se utilizaron para la instalacin elctrica materiales, que por las caractersticas de la construccin, no son apropiados. En la visita a la obra, se verific que para la instalacin elctrica se utilizaban caos corrugados. Dado el grado de avance de las dems obras no pudo constatarse si ello tambin ocurri en las mismas. El inconveniente que surge de la utilizacin de este tipo de caos en un sistema de construccin en el que se proyecta hormign a presin sobre ellos, es que se corre el riesgo de aplastamiento y cambio de su seccin original con la consiguiente imposibilidad de hacer pasar los cables de la instalacin elctrica por dentro.

4.2.2.7- En la obra Santa Sylvina 86 viviendas se detect la existencia de dos certificados para el mes de Abril de 2011 con diferentes avances de obra en varios rubros y en la certificacin final, no habindose salvado el error en la documentacin. Si bien el avance de la obra al momento de la recepcin provisoria pudo verificarse en campo como coincidente con la certificacin, aparecen 10 certificados para 9 meses de obra, lo cual est reido con la reglamentacin vigente, donde se establece que la certificacin ser mensual. Esta situacin evidencia la falta de un adecuado control por parte de la UEPE y de la SOP, que dieron curso a la certificacin sin realizar objecin alguna.

153

4.2.2.8- De la informacin relevada no consta que en las obras emplazadas en la Provincia del Chaco que fueron incluidas en la muestra se hayan contratado seguros de todo riesgo de construccin138. Pese a constituir una obligacin especificada en los respectivos convenios de financiacin, esta situacin se verific en todas las obras relevadas. Al no estar la obra asegurada contra incendio, por ejemplo, se corre el peligro de prdida total en caso de producirse el siniestro, con el consiguiente costo econmico que ello implica.

4.2.2.9- En el caso de la obras de Don Bosco 1 Etapa de Santiago del Estero y de CABA - Castaares la modalidad de certificacin de obra difiri de lo estipulado en el Convenio nico de Colaboracin y Transferencia. En el caso de la obra Don Bosco 1 Etapa, al igual que en las otras obras desarrolladas en Santiago del Estero, la Clusula 4 del Convenio nico de Colaboracin y Transferencia de la obra Don Bosco 1 Etapa establece que la medicin y certificacin de la obra sera mensual, aunque la obra no hubiese registrado avance. La medicin y certificacin mensual, tambin se halla indicada en las Bases Generales de Contratacin de las Obras de la SSOP139, que es parte integrante del Contrato de Obra Pblica suscripto entre la Jurisdiccin y la Fundacin y en el caso especfico de esta obra, en la Ley de Obras Pblicas de la Provincia de Santiago del Estero140. Por un lado, se incumpli con la exigencia de certificar aunque la obra no registrase avance: Pese a que el Acta de Inicio de la Obra fue fechada el 17/04/2009, el primer certificado se emiti en el mes de septiembre de 2009.

138

El seguro de todo riesgo de construccin incluye: incendio, rayo, explosin, impactos de vehculos y/o aeronaves, impericia, descuido y actos malintencionados de obreros y empleados, terremoto, temblor, cicln, huracn, tempestad, vientos, inundaciones, hundimiento de tierra, desprendimiento de tierra o de rocas y otros accidentes imprevistos. 139 Captulo 6 referido a la Medicin, Certificacin y Pago 140 La Ley de Obras Publicas de la Provincia de Santiago del Estero indica en el Artculo 57 que las mediciones se efectuarn mensualmente.

154

Por otra parte, como se muestra en el siguiente cuadro, a partir del quinto certificado de avance de obra, cada uno de ellos incluy varias mediciones parciales evidencindose las siguientes situaciones: En el caso del Certificado N 5 se acompaaron 3 mediciones, de las cuales 2 abarcaban el mismo perodo. Adems, el perodo medido fue de 2 meses. El Certificado N 6 incluy 4 mediciones que, en conjunto, cubrieron ms de 3 meses. La fecha de la primera medicin del Certificado N7 era anterior a la de la ltima del Certificado N 6, en tanto que la ltima medicin coincidi en fecha con la primera del Certificado N 8. Adems, entre las 5 mediciones que comprendi este Certificado se incluy una que careca de planilla. Lo certificado abarc aproximadamente 3 meses. El Certificado N 8 cubri el avance de un mes y medio, en tanto que el N 9 abarc 17 das. La fecha de la primera medicin del Certificado N 10 es la misma que la ltima del Certificado anterior y abarc un perodo de 15 das. Por el Certificado N 11 se inform el avance de 1 mes y medio aproximadamente, en tanto que por el siguiente se certific el avance de obra producido en 15 das. En el ltimo Certificado las mediciones abarcaron los avances de 3 meses y medio. En cuanto a la obra de CABA Castaares, conforme a lo convenido la obra deba ser medida y certificada por perodos mensuales. Sin embargo, en la obra se realizaron varias mediciones y certificaciones parciales y/o complementarias, adems existen periodos no continuos de certificacin, por ejemplo, entre certificados N 7 y 8 transcurrieron 3 meses.
Cuadro N 72

Certificado de avance de obra N 7 N 8

Fecha de emisin

07/11/2008 09/02/2009

Fuente: Certificados de avance de obra suministrados por la SOP.

155

4.3- Observaciones Mdulo Gestin 4.3.1 - Observaciones Generales 4.3.1.1- La Unidad Ejecutora Nacional no impuls los procedimientos previstos en el Reglamento General para la Rendicin de Cuentas ante las demoras en las que incurrieron todas las Jurisdicciones -con excepcin de la Municipalidad de Rosario- en la presentacin de las rendiciones de cuentas. La importancia de la rendicin de cuentas es indicada en el artculo 3 del mencionado Reglamento, el cual estipula que la misma () tendr por objeto demostrar el uso que se ha dado a los fondos recibidos de la NACION, el que deber coincidir con los fines determinados en el convenio o acuerdo firmado. En el Cuadro N 73 se muestra la cantidad de rendiciones segn el rango de demora calculado en das corridos. Los plazos de demora que registraron las respectivas rendiciones de cuentas fueron agrupados en intervalos de 30 das.
Cuadro N 73
CANTIDAD DE RENDICIONES CABA Das de demora Castaares BUENOS AIRES V. del Carmen Ezeiza SGO DEL ESTERO D. Bosco 1 D. Bosco 2 STA FE La Rubita Rosario CHACO TOTAL % Sta. Sylvina Senz Pea

Villa 15

Tigre 9 1 2 12

Hasta 30 31 a 60 61 a 90 91 a 120 ms de 121 Sin Datos TOTAL

5 3 1 1 10

5 16 12 12 3 48

1 3 3 3 2 12

1 2 3 3 4 13

2 4 3 2 2 13 6

1 2 1 2

12 1 13

6 5 3 2 3 19 8

3 4 1 7

3 3 1 -

38 46 31 15 19 12 161

24% 29% 19% 9% 12% 7% 100%

Fuente: Elaboracin propia en base a las rendiciones de cuenta obtenidas en la SOP y en las distintas jurisdicciones.

Nota:

En el caso de esta Obra Villa del Carmen Santiago del Estero no se pudo establecer una correlacin precisa entre los fondos transferidos por el Gobierno Nacional y los montos rendidos por la Provincia, porque la Provincia adelant fondos y confeccion las rendiciones en funcin de lo pagado a la Fundacin y no con sujecin a los montos transferidos por el Gobierno Nacional. Por lo tanto para el clculo de los das de retraso se compar la fecha de pago del certificado a la FMDPM con la de la efectiva rendicin.

156

Como surge del Cuadro N 73, el 60% de las rendiciones fueron presentadas fuera de trmino, pese a ello el Gobierno nacional continu transfiriendo fondos sin interrupcin. Al momento de practicarse la auditora, no se obtuvo evidencia alguna respecto a la instrumentacin de las acciones previstas en los artculos 5 y 6 del Reglamento General para la Rendicin de Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias, Municipios y/u Otros Entes, aprobado por la Resolucin 267/08 - MINPLAN. Por esos artculos se estipula que cuando se incumpla el proceso de rendicin de cuentas, dentro de los TREINTA (30) das de vencidos los plazos de rendicin previstos, la Unidad Ejecutora Nacional deba iniciar una serie de acciones que incluan el aviso a la Secretara de la cual depende, la interrupcin y/o retencin de transferencias de fondos y exigir el reintegro de los montos no rendidos. Las deficiencias manifestadas por las Unidades Ejecutoras Nacionales respecto de las rendiciones de cuentas cobran relevancia, siendo que a lo largo de la ejecucin de las obras las mismas no hicieron uso de las facultades de realizar auditoras tcnicas y financieras que se haban reservado en los respectivos Convenios de Financiacin de obra suscriptos.

4.3.1.2- En cuatro obras (Chaco Relocalizacin 500 viviendas La Rubita, Ezeiza y Santiago del Estero Don Bosco I y Villa del Carmen), se detect la falta de un control adecuado por parte de la UEN sobre las rendiciones de cuentas verificndose las siguientes situaciones:

A continuacin se expone lo verificado en cada caso: -Chaco - Relocalizacin 500 viviendas de La Rubita: En este caso se encontraron dos tipos de inconsistencias: a) El IPDUV concret un pago a la Fundacin por un monto superior al consignado en la factura presentada por la misma. Entre los meses de setiembre y diciembre de 2008 el Instituto pag, en concepto de anticipo financiero de la obra La Rubita Chaco, la suma de $10.008.896,72 en tanto que las facturas presentadas por la FMDPM por ese concepto totalizaban $ 10.004.448,35.
157

b) Las facturas emitidas por la Fundacin por los certificados de avance de la obra de La Rubita - Infraestructura carecen de una correcta correlacin de secuencia numrica en funcin del certificado pagado.

Ezeiza:

Se hallaron dos pagos de certificados de avance de obra donde en uno la factura de respaldo careca de fecha y en el otro estaba antedatada.
Cuadro N 74
INGRESOS POR CERTIFICADOS DE AVANCE OBRA Certificado Fecha de Medicin N 2 10 31/05/2010 31/01/2011 Monto ($) 219.121,71 826.633,83 ORDENES DE PAGO DEL MUNICIPIO A favor de: FMDPM - FACT 0001-00001303 (sin fecha) FMDPM - FACT 0001-00001543 DEL 25/01/2011 Monto ($) 219.121,71 826.633,83

Fuente: Expedientes de pago tramitados por la SSOP y rendiciones de cuentas presentadas por el Municipio.

Santiago del Estero:

- En la Obra Don Bosco Etapa 1 se detectaron pagos de certificados con hasta cuatro facturas en un mismo mes cuando la normativa establece pagos mensuales de acuerdo al avance de obra. A continuacin se muestra la cantidad de facturas emitidas por cada certificacin:
Cuadro N 75
TEM FACTURA DE FMDPM FECHA S/D 09/09/2009 19/10/2009 27/11/2009 14/12/2009 16/02/2010 23/12/2009 19/01/2010 5 19/01/2010 02/02/2010 15/02/2010 6 16/02/2010 NRO. 0001-00000866 0001-00001030 0001-00001079 0001-00001115 0001-00001141 0003-00000010 0001-00001147 0001-00001163 0001-00001161 0001-00001189 0003-00000008 0003-00000011 MONTO BRUTO 12.095.178,27 1.636.016,41 2.551.348,41 2.351.557,88 3.665.166,38 247.128,63 2.010.311,30 1.943.746,70 2.394.644,88 1.838.913,92 1.114.758,59 1.679.600,84 DEV. ANTICIPO 245.252,46 382.702,26 352.733,68 549.774,96 359.196,73 275.837,09 167.213,79 251.940,13 MONTO NETO 12.095.178,27 1.390.763,95 2.168.646,15 1.998.824,20 3.115.391,42 247.128,63 2.010.311,30 1.943.746,70 2.035.448,15 1.563.076,83 947.544,80 1.427.660,71

AF 1 2 3 4

158

TEM

FACTURA DE FMDPM FECHA 03/03/2010 23/03/2010 09/04/2010 NRO. 0003-00000013 0003-00000029 0003-00000035 0003-00000033 0003-00000057 0003-00000084 0003-00000092 0003-00000094 0001-00001282 0001-00001283 0001-00001299 0002-00001393 0002-00001394 0002-00001395 0002-00001396 0002-00001397 0001-00001372 0001-00001373 0001-00001348 0001-00001349 0001-00001350 0001-00001355 0001-00001367 0001-00001351 0001-00001551 0001-00001676 0001-00001764 MONTO BRUTO 2.589.635,03 1.427.802,18 1.304.206,52 1.006.527,76 1.174.184,64 1.146.503,03 1.174.184,64 1.935.088,32 2.377.823,56 1.929.528,09 2.802.688,82 109.473,59 3.419.938,17 2.356.635,29 1.905.548,51 1.623.863,26 2.352.941,18 2.337.035,21 3.545.317,73 2.352.941,18 2.058.823,53 1.949.893,89 3.932.459,05 623.529,41 1.875.118,06 6.948.411,35 1.764.705,88 DEV. ANTICIPO 388.445,25 214.170,33 195.630,98 150.979,16 176.127,70 171.975,45 176.127,70 290.263,25 356.673,53 289.429,21 420.403,32 16.421,04 512.990,73 353.495,29 285.832,28 243.579,48 352.941,18 350.555,28 531.797,66 352.941,18 308.823,53 292.484,08 589.868,86 93.529,41 281.267,71 1.042.261,70 264.705,88 MONTO NETO 2.201.189,78 1.213.631,85 1.108.575,54 855.548,60 998.056,94 974.527,58 998.056,94 1.644.825,07 2.021.150,03 1.640.098,88 2.382.285,50 93.052,55 2.906.947,44 2.003.140,00 1.619.716,23 1.380.283,78 2.000.000,00 1.986.479,93 3.013.520,07 2.000.000,00 1.750.000,00 1.657.409,81 3.342.590,19 530.000,00 1.593.850,35 5.906.149,65 1.500.000,00

09/04/2010 19/04/2010 12/05/2010 26/05/2010 14/06/2010

18/06/2010 16/07/2010 03/08/2010 03/08/2010

09/08/2010 18/08/2010 26/08/2010

10 26/08/2010 31/08/2010 13/09/2010 11 17/09/2010 12/10/2010 18/10/2010 30/10/2010 12 10/11/2010 17/11/2010 25/11/2010 13 17/12/2010 26/07/2011 TOTAL

91.553.180,09 11.288.372,27 80.264.807,82

Fuente: Expedientes de Pago de la Provincia de Santiago del Estero.

- Pese a que en el caso de la obra de Villa del Carmen la jurisdiccin sigui un criterio diferente al estipulado por el Reglamento General para la Rendicin de Cuentas la UEN no adopt curso de accin alguno a fin de corregir esa situacin. En la Clusula Dcimo Cuarta del Convenio Particular suscripto con el fin de financiar la obra del Barrio Villa del Carmen se indicaba que: El INSTITUTO se compromete a presentar mensualmente a la SUBSECRETARA las rendiciones de cuentas, detalladas y debidamente documentadas, que demuestren el uso dado a los fondos transferidos
159

En el caso de esta Obra no existe una correlacin entre los fondos transferidos por el Gobierno Nacional y los montos rendidos por la Provincia. Esto es as porque la Provincia adelant fondos y confeccion las rendiciones en funcin de lo pagado a la Fundacin y no con sujecin a los montos transferidos por el Gobierno Nacional. Por otra parte, comparando las fechas en que se pagaron los certificados con las de presentacin de las rendiciones, tampoco la jurisdiccin rindi los fondos dentro del plazo de los 30 das establecidos en la reglamentacin.

4.3.1.3- Al momento de efectuarse los cierres financieros se registraron inconsistencias que, pese a que afectaban a la correcta aplicacin de los fondos transferidos por el Gobierno Nacional, no fueron cuestionadas por la SSOP. A continuacin se detalla lo verificado: a- Las compensaciones de deudas correspondientes a las obras Barrio Don Bosco Etapas I y II y Ezeiza que fueran plasmadas en los documentos suscriptos por la Fundacin con la Provincia de Santiago del Estero y el Municipio de Ezeiza, respectivamente, presentan inconsistencias. Con motivo de su desvinculacin como constructora, la Fundacin firm con cada una de las jurisdicciones aludidas documentos donde se dejaron plasmadas las compensaciones de deudas, que implicaron la afectacin de fondos transferidos por el Gobierno Nacional para cancelar conceptos no previstos en los Convenios. El 08/07/2011, la Provincia de Santiago del Estero, el Municipio de Ezeiza y la Fundacin Madres de Plaza de Mayo, suscribieron un Convenio de Reformulacin Contractual por el cual se reformularon los contratos de obra que tenan firmados entre las partes. En relacin a las dos obras desarrolladas en Santiago del Estero en el Barrio Don Bosco (Etapa I y II) y la obra del Municipio de Ezeiza, el 23/08/2012 y el 05/12/2011 las partes suscribieron Actas Complementarias (AC) al citado Convenio en las cuales se incluyeron los montos que componan los saldos existentes. El detalle muestra que los tems
160

por los cuales en el Convenio de Reformulacin Contractual (CRC) se le reconocieron derechos de cobro a la Fundacin en las Actas Complementarias se ampliaron.
Cuadro N 76
Conceptos reconocidos a favor de la FMDPM en el Convenio de Reformulacin Contractual Conceptos reconocidos a favor de la FMDPM en las Actas Complementarias al Convenio Don Bosco Primera Etapa:

Provisin

de la totalidad de los paneles de construccin necesarios para la terminacin de las obras, a valor de sustitucin del sistema tradicional entregado en la fbrica de la Fundacin. del 2% del monto contractual en concepto de remuneracin total por la entrega de la documentacin tcnica necesaria para la terminacin de las obras y el objeto integral del programa y por prestar la colaboracin requerida para la concrecin de las obras. de un monto equivalente al 4% del valor total de las obras en concepto de remuneracin por la provisin del proyecto ejecutivo.

Valorizacin del inventario de maquinarias materiales varios existentes en la obra. Trabajos adicionales realizados por la FMDPM.

Percepcin

Don Bosco Segunda Etapa: Recuperacin de gastos inherentes a la obra por parte de la FMDPM (17% del monto del Contrato), desdoblados en: - Proyecto y Documentacin de Obra (4%); - Pago de Tasas, Servicios y Derechos (2,5%); - Asistencia Tcnica respecto del sistema constructivo (2%); - Control de Inventario (0,5%); - Logstica y puesta en funcionamiento de tareas inherentes a la obra como el Paol, el Obrador y los esquemas de seguridad (1,5%); - Seguridad e higiene de Obra (0,5%); y - Capacitacin de personal (6%) Ezeiza

Percepcin

Recuperacin de gastos inherentes a la obra por parte de la FMDPM (17% del monto del Contrato), desdoblados en: - Proyecto y Documentacin de Obra (4%); - Pago de Tasas, Servicios y Derechos (2,5%); - Asistencia Tcnica respecto del sistema constructivo (2%); - Control de Inventario (0,5%); - Logstica y puesta en funcionamiento de tareas inherentes a la obra como el Paol, el Obrador y los esquemas de seguridad (1,5%); - Seguridad e higiene de Obra (0,5%); y Capacitacin de personal (6%) Valorizacin del inventario de maquinarias materiales varios existentes en la obra. Paneles en obra no certificados. y


Fuente: CRC y Actas Complementarias al CRC

De lo analizado se han determinado las siguientes inconsistencias:


161

Se reconocieron trabajos adicionales que no surgen de ninguno de los documentos que ha tenido a la vista el equipo de auditora ni de la autorizacin de los mismos que deba otorgar la SOP. Toda la presentacin de documentacin tcnica y proyecto ejecutivo y el pago de tasas y derechos son condiciones indispensables para la aprobacin del proyecto y el inicio de obra. Pese a ello se reconocen gastos por esos conceptos muchos de los cuales adems eran necesarios para obtencin de los permisos municipales. Adicionalmente a reconocer tareas y gastos sin los cuales no era viable el Proyecto, los trmites municipales no fueron realizados, por lo tanto no corresponda reconocer los gastos necesarios para su obtencin. Uno de los aspectos definitorios para otorgar las obras a la FMDPM fue que se trataba de un Proyecto que inclua la capacitacin del personal. En las Actas Complementarias ese concepto es remunerado con un 6% del valor total de la obra con lo que se concluye que el mismo no era un valor diferencial de la Fundacin sino un concepto remunerado que podra haber sido incluido por otras empresas constructoras. La apertura por concepto y la asignacin de un % a cada uno sobre el total de la obra es totalmente arbitrario, teniendo en cuenta que ni en los respectivos Convenios de Colaboracin y Transferencia ni en los Contratos de Obra consta una apertura por tems por tratarse de una contratacin mediante el Sistema de Ajuste Alzado. Para el caso de las obras del Chaco el monto del crdito a favor de la FMDPM por la Obra de La Rubita incluye la redeterminacin de precios por las 500 viviendas por $18.025.764.19 que no fueron aprobados por la SOP. Por lo tanto se utilizaron fondos del Gobierno Nacional para cancelar conceptos no autorizados.

b-El Municipio de Rosario aprob el Convenio de Cesin de Contrato suscripto entre la FMDPM y la empresa PECAM SA sin dejar constancia del saldo a favor que registraba en concepto de anticipo financiero cobrado y no ejecutado por parte de la Fundacin. De la documentacin relevada por el equipo de auditora surge que en el momento en que se paraliz la ejecucin de la obra, exista un saldo cobrado y no ejecutado por la
162

FMDPM en concepto de anticipo financiero de $ 13.264.725,35, respecto del cual no existe constancia de la devolucin del mismo al Municipio o su transferencia a la nueva empresa constructora por parte de la Fundacin en el marco del Convenio de Cesin de Contrato suscripto entre esta ltima y la empresa PECAM SA. El anticipo financiero del 15% que recibi la FMDPM se deba ir descontando en forma proporcional de cada uno de los certificados de avance de obra. As se realiz hasta el Certificado N 12, ltimo certificado abonado a la Fundacin. Con fecha 03/05/2012 la FMDPM firm el Convenio de Cesin antes mencionado con la empresa PECOM SA, el cual fue aprobado por Decreto Municipal 1.180 del 18/05/2012 y ratificado por Decreto del Concejo Municipal de Rosario N 37.593 del 14/06/12. El Convenio suscripto entre la Fundacin y PECAM SA incluye un anexo141 donde se detallan los montos percibidos al 03/05/2012 por la Fundacin y se consigna el saldo financiero existente sobre monto del contrato original, el cual fue fijado en $ 74.092.960,65 (pesos setenta y cuatro millones noventa y dos mil novecientos sesenta con sesenta y cinco centavos). En el clculo no se descont el monto correspondiente al anticipo no devuelto, el cual -considerando los pagos que la Fundacin declar como percibidos- ascendera a un importe estimado de $13.075.228.34142.

c -En la documentacin aportada por la CBASSE para Villa 15 no consta que se haya realizado gestin alguna respecto de los saldos a favor de la Corporacin producidos tras la paralizacin de la obra por fondos que en concepto de anticipo financiero haba percibido la Fundacin Madres de Plaza de Mayo. Respecto del saldo a favor, en el momento que la Fundacin paraliz la ejecucin de la obra, a partir del mes de julio de 2011, exista un saldo en concepto del proporcional del anticipo financiero no ejecutado de $ 4.483.516,36, respecto del cual, al mes de junio de 2012, la Corporacin no haba iniciado ningn tipo de accin para su recupero.
141

Convenio de Cesin de Contrato suscripto entre la FMDPM y la empresa PECAM SA - Anexo II - Avance de Obra del Convenio al 03/05/2012. 142 El mismo surge de detraer del anticipo abonado la suma de los importes descontados en cada uno de los certificados de obra: $15.641.548,08 ($2.476.340,48 de los Certificados 1/13 + $89.979,26 de los Certificados 14/24). Este ltimo valor ha sido estimado ya que no se tuvo a la vista la documentacin.

163

El anticipo financiero del 15% que recibi la FMDPM se deba ir descontando en forma proporcional de cada uno de los certificados de avance de obra. As se realiz hasta el Certificado N 13, ltimo certificado abonado a la Fundacin.

4.3.1.4-Al momento de practicarse esta auditora, sobre un total de 11 Convenios de Obra relevados en 6 (54,5%) no exista constancia de la presentacin por parte de la FMDPM de la pliza de caucin en concepto de fondo de reparo en las distintas certificaciones, ni que la Jurisdiccin hubiese procedido en todos los casos a realizar las retenciones correspondientes. Con relacin al Fondo de Reparo los Convenios establecen que la Jurisdiccin debe retener al momento de efectuar el pago cada uno de los certificados un 5% por este concepto o existe la opcin que la empresa constructora presente una pliza de caucin. Las Jurisdicciones donde se dio esta situacin son. Provincia de Chaco Municipio de Ezeiza Provincia de Santiago del Estero En el Cuadro N 77 se expone la cantidad de certificados abonados a la FMDPM y la cantidad de plizas referidos a esos pagos que se han tenido o no a la vista.
Cuadro N 77
JURISDICCION OBRA CERTIFICADO FMDPM 12 22 22 7 8 12 11 37 12 13 5 POLIZAS DE CAUCION A LA VISTA 11 22 12 11 37 10 12 5 NO A LA VISTA Cantidad % 1 8,33% 22 100,00% 7 100,00% 8 100,00% 2 16,67% 1 7,69% -

BUENOS AIRES

CHACO SANTA FE CABA SANTIAGO DEL ESTERO

EZEIZA TIGRE RELOCALIZACION 500 VIVIENDAS P.R. SAENZ PEA STA.SYLVINA ROSARIO VILLA 15 CASTAARES V.CARMEN DON BOSCO 1 DON BOSCO 2

Fuente: Elaboracin propia a partir de la documentacin relevada en cada jurisdiccin.

164

4.3.1.5- En cuatro de las obras relevadas el Gobierno Nacional no realiz las transferencias de fondos de acuerdo a lo estipulado en el respectivo Convenio. Tampoco se aplic un criterio uniforme para su clculo. a) Tigre - Las transferencias desde la UEN al Municipio no se realizaron conforme a lo establecido en la Clusula Tercera del Convenio Particular de Financiacin, que estableca que los montos a transferir eran los del Anexo II del Convenio Cronograma de Inversin de Obra. La regla que se verific en prcticamente el 76% de los casos las UEN (SSDUV y SSOP), efectuaron los pagos de acuerdo a lo previsto en el cronograma de inversin de obra menos el saldo no ejecutado del certificado anterior. Esta ltima forma de calcular el monto a transferir parecera ser ms razonable que el previsto en el Convenio ya que de alguna forma tiene en cuenta el estado de avance de las obras dado que descuenta el monto no ejecutado de las mismas. b) Santiago del Estero Villa del Carmen - El criterio a seguir respecto al Cronograma de Desembolsos, conforme a lo establecido en Convenio Particular de Financiacin 143, fue: el 15% del monto total de la obra en concepto de anticipo financiero, en tanto que el resto de los pagos se deban hacer con sujecin al Plan de Trabajos y Cronograma de Inversiones que formaban parte del citado Convenio. Del anlisis de los expedientes de pago entregados por la SOP surge que el criterio utilizado fue transferir el monto convenido menos el monto no ejecutado del certificado anterior. Adems, por errores en la confeccin de las planillas de pago realizadas por la SSDUV, en algunos casos tampoco coincide lo que se debera haber transferido segn este otro criterio aplicado con lo girado. c) CABA - Castaares De acuerdo a lo establecido en el Convenio los desembolsos se realizaran: el 15% del monto total de la obra en concepto de anticipo financiero, en tanto que
143

Convenio Particular de Financiacin Obra Barrio Villa del Carmen Clusula Cuarta.

165

el resto de los pagos se deban hacer por certificaciones mensuales de acuerdo al avance real de la obra. Del anlisis de los expedientes de pago surge que no slo se incumpli con lo establecido en el Convenio sino que no se sigui un criterio uniforme para realizar los desembolsos ya que se realizaron transferencias en algunos casos de acuerdo al Cronograma de Inversiones, en otros de acuerdo al Cronograma de Inversin menos no ejecutado del certificado anterior y, por ltimo, de acuerdo al certificado de avance real. d) Provincia del Chaco Relocalizacin 500 viviendas (La Rubita) - El Gobierno Nacional transfiri a la Provincia montos superiores a los previstos en la curva de inversin Ello se constat en el pago de los certificados 1, 2, 4 y 5. El Convenio Particular de Financiacin de La Rubita 500 viviendas, aplicable a las obras relocalizadas, indica en la clusula 4 ltima parte: Se deja aclarado que no se efectuarn pagos por aquellas certificaciones de obras que superen el plan de trabajos y cronograma de inversiones presentados por la Fundacin previsto para un periodo determinado.

En el Anexo VIII del presente Informe se incluye el detalle de los datos que dan respaldo a lo observado.

4.3.1.6- Las Provincias del Chaco y Santiago del Estero y el Municipio de Rosario realizaron los pagos de los certificados de avance de obra sin practicar las retenciones del Sistema nico de Seguridad Social (SUSS). Las Jurisdicciones en oportunidad de efectuar los pagos de los certificados de avance correspondientes a la obra, no procedieron a efectuar retenciones del SUSS, no obstante estar obligadas a realizarlas conforme a la Resolucin General AFIP N 4052/1995 y 2682/2009, ya que la FMDPM no se encuentra comprendida en la nmina de agentes exentos por Resolucin General AFIP N 18/1997. Tampoco la Fundacin posea un certificado de

166

exclusin de la retencin del SUSS emitido por la AFIP, segn lo estipulado por Resolucin General N 1904/2005, en el perodo analizado. Esta situacin se verific en todos los pagos de realizados por las obras de Santiago del Estero y Rosario y en 3 pagos de las obras del Chaco.

4.3.1.7- Pese al cambio de Unidad Ejecutora Nacional en las Obras de Tigre y CABA Castaares los montos transferidos fueron imputados al mismo Programa Presupuestario original y la SSDUV continu iniciando los expedientes de pago. El cambio de la SSDUV por la SSOP como Unidad Ejecutora Nacional no se replic en un cambio del Programa Presupuestario al cual se le imputaron los pagos de los certificados de avance, ya que los mismos se continuaron asignando al Programa 46Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios - MINPLAN. Asimismo, fue la SSDUV la que sigui iniciando los expedientes de pago pese a no ser la Unidad Ejecutora.144 Cabe aclarar que en otras obras del Programa Misin Sueos Compartidos financiadas con fondos nacionales, en las que la SSOP tambin gestion las acciones convenidas entre el Gobierno Nacional y la jurisdiccin en el marco del Programa 50- Formulacin, Programacin, Ejecucin y Control de Obra Pblica MINPLAN, los montos transferidos fueron imputados a ese Programa. Tal ha sido el caso, por ejemplo, de las obras desarrolladas en el Municipio de Ezeiza Provincia de Buenos Aires y en la Provincia del Chaco. Dado que la gestin tendiente a la consecucin de los fines convenidos y la administracin de los recursos adjudicados para tal propsito recaen en Unidades Ejecutoras diferentes, se dificulta la correspondiente determinacin de los niveles de responsabilidad de la SSUV y la SSOP.

144

Tal como fuera observado en el mdulo legal del presente informe, en ambas obras se omiti la suscripcin de los respetivos Contratos de Obra Pblica.

167

4.3.2 - Observaciones Especficas 4.3.2.1- En la Provincia del Chaco y en la de Santiago del Estero se detectaron casos en los que se emiti un mismo nmero de certificado de obra con diferentes importes segn se tratarse de la gestin de la transferencia ante el Gobierno Nacional o el respaldo del pago a la Fundacin. Esta situacin fue verificada por el equipo de auditora al contrastar la documentacin obrante en el expediente provisto por la SOP con la documentacin relevada en cada Provincia. La Jurisdiccin presentaba un certificado de avance mensual a la SSOP en base al cual el Gobierno Nacional realizaba la correspondiente transferencia. Por otra parte, confeccionaba junto con la FMDPM los certificados de avance distintos al presentado a la SSOP y que daban origen a un pago a la Fundacin. En el caso de la Provincia del Chaco ello se constat en la obra de la Rubita (relocalizacin) en los certificados N 19 y 22, en Santa Sylvina (86 viviendas) en el N 7 y P.R. Senz Pea en el N8. En tanto que, en la Provincia de Santiago del Estero, se evidenci en la Obra del Barrio Don Bosco Etapa I, en los certificados del 4 al 13, donde incluso las mediciones eran por plazos inferiores al mes, cuando el Convenio exiga mediciones mensuales. En la documentacin relevada no se ha hallado constancias de que la SSOP, al recibir las rendiciones de cuenta por parte de la Provincia haya realizado alguna observacin a este accionar que vulnera los Convenios firmados.

4.3.2.2- El Gobierno Nacional transfiri a la Provincia del Chaco montos superiores al que hubiera correspondido debido a errores producidos en la confeccin de los certificados de avance de obra. La forma de calcular el monto a transferir para cada uno de los certificados es el siguiente:

168

Monto acumulado de certificado - monto acumulado del certificado anterior = monto a trasferir Los errores detectados se corresponden a consignar un monto errneo como monto del certificado anterior lo que produce una diferencia en el monto a transferir. A continuacin se muestran los datos agregados por obra con el total pagado de ms:
Cuadro N 78
Detalle Suma importes brutos de todos los certificados (cuadro 30-31-32) Importe consignado como monto acumulado en el ltimo certificado Transferido de ms a la Provincia Total transferido de ms por las tres obras La Rubita (Relocalizacin) 89.406.010.53 89.202.020.08 203.990,45 Santa Sylvina (86) 20.482.725.42 20.275.920.40 207.805,02 582.581,79 P.R. Senz Pea (148) 12.424.916.97 12.254.130.65 170.786,32

Fuente: Elaboracin propia en base a los certificados de obra entregados por la SSOP.

4.3.2.3- El Gobierno Nacional abon el Certificado de Avance N1 de la Obra de Tigre antes del inicio de obra. El Certificado de Avance de Obra N 1 junto con el anticipo financiero fue transferido al Municipio el da 30/01/2009, 94 das antes del inicio de la obra que conforme consta en el Acta de Inicio se produjo el 05/05/2009. Estando los Certificados de Avance relacionados con la ejecucin de la obra y existiendo un anticipo financiero, el giro de esos fondos con anterioridad al inicio de las tareas no se hallaba justificado.

169

4.3.2.4 - En las obras de Villa del Carmen y Don Bosco (Santiago del Estero) Etapa I, pese a que estaban finalizada y las mismas entregadas a los beneficiarios, al momento del relevamiento, persistan diferencias entre los montos certificados por la Provincia y los transferidos por el Gobierno Nacional que no estaban regularizadas. En el caso de la obra de Villa del Carmen al mes de septiembre de 2012 la situacin era la siguiente:
Cuadro N 79

MONTO CONVENIDO

MONTO CERTIFICADO PROVINCIA

MONTO SIN CERTIFICAR S/PROVINCIA

$7.549.572,28

$1.854,92

$7.551.427,20
MONTO TRANSFERIDO GOBIERNO NACIONAL

MONTO SIN TRANSFERIR S/GOBIERNO NACIONAL

$7.541.427,29

$9.999,91

Fuente: CPF IPVU-SSDUV, SIDIF y expedientes de pago.

En cuanto a la obra del Barrio Don Bosco Etapa I se verific lo siguiente:


Cuadro N 80

MONTO CERTIFICADO POR PROVINCIA MONTO CONVENIDO

MONTO SIN TRANSFERIR S/ PROVINCIA

$80.263.807,72

$370.714,08

$80.634.521,80
MONTO TRANSFERIDO GOBIERNO NACIONAL

MONTO SIN TRANSFERIR S/GOBIERNO NACIONAL

$80.404.804,57
Fuente: CUCYT DPS - SSOP, SIDIF y expedientes de pago.

$229.717,23

170

Si bien en el caso de Villa del Carmen, si se ponderan las diferencias en funcin del costo del metro cuadrado de construccin resultan de baja significatividad (el monto sin transferir segn la Provincia equivala al costo de 1,15 m2 y segn la UEN al de 6,21m2), en la Obra de Don Bosco Etapa I los montos pendientes de transferencia fueron mayores, equivaliendo, segn la Provincia a 186,89 m2 y segn la UEN a 115,80 m2. Ms all de su significatividad, estas diferencias no deberan existir ya que se trata de obras terminadas. Por otra parte, no consta de la documentacin relevada, que la Provincia haya efectuado gestin alguna por los saldos pendientes.

4.3.2.5 En el caso de la obra El Garrote el Municipio de Tigre practic la retencin del Fondo de Reparo existiendo una pliza de caucin por el mismo concepto. Con relacin al Fondo de Reparo el Convenio establece que el Municipio deba retener al momento de efectuar el pago cada uno de los certificados un 5% por este concepto o exista la opcin que la empresa constructora presente una pliza de caucin. Si bien la FMDPM present las plizas de caucin por cada uno de los certificados, en cuatro oportunidades, al efectuar el pago de certificados, el Municipio retuvo el 5% de los mismos en concepto de fondo de reparo por una suma total de $ 65.070.15. Por lo tanto, la Municipalidad no debi efectuar la retencin mencionada.
Cuadro N 81 - Detalle Fondos de Reparo Retenidos
Fecha 23/07/2009 18/08/2009 14/09/2009 11/01/2011 Total Certificado 1 2 3 19 Importe 1.515,05 7.626,45 24.413,68 31.514,97 65.070,15

Fuente: Elaboracin propia a partir de documentacin suministrada por la jurisdiccin

El equipo de auditora no encontr evidencia respecto a que el importe retenido haya sido reintegrado por la Municipalidad a la FMDPM.
171

4.3.2.6- Apartndose de lo indicado por la FMDPM el Municipio de Ezeiza abon la Factura 0001-00001816 al fiduciario cuando, de corresponder, debi hacerlo al Fideicomiso. Por carta documento del 5 de setiembre la FMDPM notific a la Municipalidad de Ezeiza la cesin de los derechos de cobro de la fundacin a favor del Fideicomiso Ni un Paso Atrs. El Municipio, tras realizar la correspondiente retencin de SUSS 145 sobre el monto total de $ 1.000.000, realiz el pago de $ 983.471,07 por medio del cheque 19265175 del BNA a nombre de Fideglob SA (el Fiduciario), cuando el mismo, de corresponder, debi ser emitido a favor del Fideicomiso de Administracin Ni un paso atrs, quien debiera luego respetar la prelacin de pagos determinada en su reglamento de constitucin, artculo 3.5.1. Orden de prelacin, que a continuacin se detalla: Impuestos. Honorarios fiduciarios. Gastos para el cumplimiento del contrato. Acreencias de los beneficiarios.

4.3.3- Observaciones resultantes del anlisis del flujo de fondos 4.3.3.1-La Fundacin efectu pagos a personas jurdicas cuya actividad, conforme surge de la consulta realizada a los registros de la AFIP, no se encuentra relacionada con la gestin de obra. A fin de dimensionar la magnitud de los montos girados a estas empresas, en el siguiente cuadro se muestra su detalle y la comparacin con lo abonado al principal proveedor de la gestin de obra: la empresa Cementos Avellaneda SA. El detalle es el siguiente:
145

SUSS: Sistema nico de Seguridad Social.

172

Cuadro N 82

146

Tipificacin
Empresas Agropecuarias Empresas Burstiles, Financieras. Cooperativas y Mutuales Total pagado a personas jurdicas que no estaran relacionadas con la gestin de la obra Monto abonado a Cementos Avellaneda SA Proporcin entre lo pagado a personas jurdicas que no estaran relacionadas con la gestin de la obra y lo abonado a Cemento Avellaneda

Acumulado Endoso

Acumulado 2/3 Endoso $117.661307,07 $ 30.748.693,88 $ 148.409.991,05 $ 62.697.018,30 236,71%

$100.565.644,76 $ 22.286.127,46 $ 122.851.772,22 $ 62.697.018,30 195,95%

Fuente: Imgenes de los cheques y/o detalle de transferencias bancarias, suministrada por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N8, Secretara N 16 y BNA. Informe producido por tcnicos de BCRA, facilitado por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 5 Secretara 9.

Si se considera el ltimo destinatario identificado de los fondos, el monto percibido por estas personas jurdicas que no estaran relacionadas con la gestin de la obra se incrementa en $ 25.558.218,83, llegando a representar en su conjunto el 19,82 % de los fondos pblicos que la Fundacin recibi para ejecutar las acciones de construccin de viviendas propiciadas mediante el Programa Misin Sueos Compartidos.
Grfico N 12

Fuente: elaboracin propia, a partir de los datos relevados

146

En el Anexo X.b puede observarse el detalle de operaciones relevantes para el proyecto de auditora con su tipificacin.

173

Este incremento en lo percibido por el tipo de destinatario antes descripto se basa en una operatoria por la cual pagos efectuados con cheques a personas fsicas o jurdicas relacionadas con la gestin de obra, no eran depositados en cuentas bancarias propias, sino que eran entregadas a las mismas empresas agropecuarias, burstiles, financieras y/o mutuales que tambin reciban fondos en forma directa de la FMDPM. Del relevamiento realizado se observa que teniendo en cuenta el segundo y tercer endoso de los cheques se incrementan los fondos recibidos por estas empresas segn el siguiente detalle:
CUADRO N 83- Destino de los fondos relevantes a travs del 2do y 3er 147 endoso
Beneficiarios Compaas Agropecuarias. Mutuales, Cooperativas, Soc. Bolsas y Financieras Totales Cantidad 252 153 405 Importe $ 17.095.662,31 $ 8.462.556,52 $ 25.558.218,83 Valor Promedio por cheque $67.839,93 $55.310,83 $63.106,71

Fuente: Elaboracin Propia sobre el relevamientos de cheques de la cuenta 54361/3

4.3.3.2- Se detectaron pagos a personas fsicas y jurdicas que fueron investigadas en el marco de la causa 6522/2011 caratulada Schoklender Sergio y otros, s/Defraudacin contra la Administracin Pblica, encubrimiento art. 278 del Cdigo Penal, que tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 5 Secretara 9, que la Sala I de la Cmara Federal remiti al Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 8. El total pagado a este conjunto analizado asciende a $ 52.204.459,86, siendo el mnimo pagado de $ 28.770,00. A continuacin se listan las personas fsicas y jurdicas que percibieron fondos pagados mediante diferentes movilidades y estn siendo investigadas en el marco de la causa antes mencionada.

147

En el Anexo X.c y X.d del presente Informe se presenta la informacin detallada de segundos endosos relvantes.

174

En funcin de la informacin disponible no ha podido establecerse la procedencia de estos pagos.


Cuadro N 84
148

Beneficiario Sergio Mauricio Schoklender Pablo Guillermo Schoklender MELDOREK S.A. ANTARTICA ARGENTINA S.A. IPTICKET S.R.L. PASART S.R.L. Alejandro Gotkin Monetizacin Alonso Patricia Beatriz Jos Antonio Cachafeiro Partner Human Resorces SA Eduardo Ramn Gonzales Fernndez Eugenio De Falco Hugo Gallardo Manuel Camet Goldschmit Nicols Pablo Goldsmith Adriana Silvia Rodrguez Total

Importe $ 23.189.924,06 $ 13.334.540,00 $ 4.010.409,40 $ 3.736.300,00 $ 3.503.896,26 $ 1.324.887,73 $ 994.040,35 $ 678.040,06 $ 372.100,00 $ 307.152,00 $ 300.000,00 $ 130.000,00 $ 68.000,00 $ 55.000,00 $ 43.000,00 $ 38.400,00 $ 35.000,00 $ 28.770,00 $ 52.149.459,86

Cantidad de Movimientos 25 69 25* 11* 1* 46* 6 -* 28 12 -* 6 4 4 2 1 3 1 -

Promedio por movimiento $ 927.596,96 $ 193.254,20 $ 124.197,09 $ 73.945,45 $ 99.000,00 $ 24.249,19 $ 17.340,06 $ 13.289,29 $ 25.596,00 $ 21.666,67 $ 17.000,00 $ 13.750,00 $ 21.500,00 $ 38.400,00 $ 11.666,67 $ 28.770,00 -

Fuente: Imgenes de los cheques y/o detalle de transferencias bancarias, suministrada por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N8, Secretara N 16 y BNA. Informe producido por tcnicos de BCRA, facilitado por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 5 Secretara 9.

*Para estos casos se utiliz como fuente los Informes elaborados por el BCRA, que presentan resultados globales por beneficiario que impiden conocer la cantidad exacta de movimientos. Por lo tanto, el clculo del promedio se bas en los datos cuyo detalle ha podido ser verificado.

4.3.3.3- Se han detectado pagos que por sus caractersticas ponen de manifiesto la probabilidad de existencia de irregularidades. A continuacin se detallan las situaciones detectadas: En ms de una cuenta de la FMDPM se detect una operatoria por la cual se realizaron pagos a personas fsicas, repetidos en forma sistemtica, con cheques por sumas inferiores a $ 50.000,00 cobrados por ventanilla, por un monto total que ascendi a $29.471.306,98. Resulta posible ilustrar lo detectado con la cuenta CC.54.961/3 de la

148

En el Anexo X.b del presente Informe se presenta la informacin detallada.

175

Fundacin radicada en el BAPRO, donde la operatoria se desarroll con las siguientes caractersticas: Se giraron 233 cheques por montos menores a $ 50.000,00 para su cobro por ventanilla y en efectivo. Las personas beneficiarias se repiten de manera sistemtica. En algunos casos las mismas personas son responsables de depsitos en efectivo (de menor magnitud) en otras cuentas de titularidad de la Fundacin, infirindose que podra tratarse de empleados de la entidad o tener alguna vinculacin contractual. A modo de ejemplo resulta posible mencionar el caso en el que una sola persona cobr la suma de $ 4.148.000,00, mediante 85 cheques por valores entre $50.000,0 y $49.800,00. Se hallaron pagos a funcionarios pblicos tanto a nivel nacional como provincial que tenan responsabilidad de control y aprobacin de gestiones relacionadas con las obras realizadas por la FMDPM por una suma de $ 225.000,00, segn el siguiente detalle:
$ 88.200,00 $ 61.800,00 $ 10.000,00 $ 10.000,00 $ 10.000,00 $ 15.000,00 $ 15.000,00 $ 4.500,00 $ 3.000,00 $ 3.000,00 $ 4.500,00

Claudio Freidin

Daniel Nasif

Karina Nasif

El Artculo 2 del Resolucin AFIP 1547 del 12 de agosto de 2003 establece que: A los fines previstos en el Art. 1 de la Ley 25.345 (ley de prevencin de la evasin fiscal) y sus modificaciones de tratarse de cheques debern librarse o endosarse conforme se indica seguidamente: a- Cheque comn: a nombre del emisor de la factura o documento equivalente y cruzado. En el anverso del mismo deber consignarse la leyenda para acreditar en
176

cuenta, de acuerdo con lo dispuesto en el Anexo I, Art. 46 y concordantes de la ley 24.452 (ley de cheques) y sus modificaciones. b- Cheque de pago diferido: a nombre del emisor de la factura y cruzado. Pese a lo estipulado por esta resolucin la FMDPM emiti una importante cantidad de cheques por sumas significativas AL PORTADOR, es decir sin indicar el beneficiario del mismo segn el siguiente detalle: Del total de 5.228 cheques girados sobre la cuenta corriente 54961/3 remitidos por el BAPRO al Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N8, Secretara N 16, se encontraron 764 cartulares (14,59% del universo relevado) emitidos al portador. Los montos girados bajo esta metodologa suman $ 121.762.624,90 con un valor promedio por cheque de $ 159.584,04.

A continuacin se expone el destino de esos cheques al portador.


CUADRO N 85-Destino de los fondos de los cheques girados al portador
Beneficiarios por Endoso
Compaas Agropecuarias Mutuales, Cooperativas, Soc. Bolsas y Financieras Personas vinculadas a la causa penal Empresas vinculadas a la actividad de imprenta Compaas Agropecuarias (2do Endoso) Otros movimientos
149

Cantidad 339 73 58 81 15 198 Totales 764

Importe $ 72.824.237,37 $10.167.310,00 $ 7.086.635,41 $8.252.601,70 $ 2.927.900,00 $ 26.021.087,73 $ 121.762.624,90

Valor promedio de los cheques $ 214.820,76 $ 139.278,22 $ 122.183,37 $ 101.883,97 $ 195.193,33 $ 105.348,53 $ 159.584,04

Fuente: Elaboracin Propia sobre el relevamientos de cheques de la cuenta 54361/3 - BAPRO

Una situacin similar se encontr en la cuenta 62308/2 de la Fundacin, radicada en el banco CREDICOOP, donde los importes girados suman $ 2.376.476,06 con un valor promedio por cheque de $11.316,55.

149

En el Anexo X.e del presente Informe se presenta la informacin detallada.

177

Cuadro N 86

150

Beneficiarios por Endoso

Cantidad

Importe

Valor promedio de los cheques $ 10.035,56 $ 14.519,03 $ 11.316,55

Giros de fondos a Empresas Financieras Giros de fondos a Empresas Agropecuarias

150 60 Totales 210

$ 1.505.334,36 $ 871.141,70 $ 2.376.476,06

Fuente: Elaboracin Propia sobre el relevamientos de cheques de la cuenta 62308/2 CREDICOOP.

4.3.4- Observaciones sobre los procedimientos de adjudicacin, escritura, hipoteca y recupero de cuotas 4.3.4.1- Se ha verificado la carencia de informacin actualizada y completa sobre los posibles hogares destinatarios de las viviendas del barrio a urbanizar que contribuya a garantizar la transparencia en la adjudicacin de las viviendas y la eficacia en la distribucin de los recursos. Segn lo afirmado por el Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nacin en su presentacin ante la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano Cmara de Diputados de la Nacin, el Programa Sueos Compartidos de la Fundacin se adecu a un programa existente () porque no podamos crear un programa ad hoc para esa fundacin151. As, el mismo se encuadr dentro del Subprograma de Villas y Asentamientos Precarios
152

, el cual en su Reglamento Particular al definir las responsabilidades de las

partes intervinientes estipula que los Entes Ejecutores (EE) sean gobiernos provinciales o municipios-, deban realizar el censo de las familias residentes en el rea del proyecto153 ya que define como nico requisito que deben cumplimentar las personas destinatarias de las viviendas el haber sido censadas por el EE como residentes de la villa o asentamiento objeto
150 151

En el Anexo X.f puede observarse el detalle de movimientos Versin taquigrfica de la reunin de la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano Cmara de Diputados de la Nacin, que cont con la asistencia de los titulares de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nacin, y la Subsecretara de Obras Pblicas de la Nacin, a los 08/06/2011. 152 dem. 153 Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios- tem 1.3.3.1

178

del proyecto.154 Estos datos tenan como finalidad principal el confeccionar el listado de beneficiarios155. En lnea con ello, el mismo Reglamento al especificar la documentacin que los Entes Ejecutores deben presentar para obtener la No Objecin Tcnica y posterior financiacin de un proyecto detalla la informacin que debe contener la memoria descriptiva del Proyecto que el Ente ejecutor debe presentar con carcter de Declaracin Jurada: La misma, deba estar conformada por un diagnstico de la situacin socio- habitacional de la villa o asentamiento y el diseo del proyecto de urbanizacin que aspiraba ejecutar, que entre otros aspectos debe mencionar la cantidad de familias residentes de acuerdo con el ltimo Censo realizado segn nmero de miembros156, informacin sumamente necesaria para la confeccin del proyecto y, un posterior, proceso de adjudicacin de las viviendas transparente y eficaz. Dicha obligacin fue confirmada por el Subsecretario de la SSDUV en la reunin de la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano- Cmara de Diputados de la Nacin, anteriormente mencionada: En el caso de las villas, como tenemos una poblacin conocida -a partir del censo que se debe hacer-, cada casa se desarrolla de acuerdo con la cantidad de habitantes de la familia, () Asimismo, la SSOP en la Circular N 1/09 de la SSOP -emitida a raz del traspaso a su rbita de las acciones atinentes a la ejecucin del Programa Misin Sueos Compartidos157- se indic que se debanestablecer polticas de actuacin, desarrolladas para una demanda especfica, previamente identificada Dentro de las obras auditadas, esta obligacin se constat en el 23,08% de las obras analizadas: en Villa El Garrote (Tigre), Barrio Travesa (Rosario) y Castaares (CABA) se registr la confeccin de un censo del barrio a urbanizar. Sin embargo, en los tres casos dichos relevamientos quedaron desactualizados porque las obras de construccin de las viviendas presentaron demoras en su ejecucin.

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Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios- tem 1.4. Reglamento Particular oportunamente citado- tem 2.3. 156 Reglamento Particular oportunamente citado- tem 2.6.1. 157 Circular N 1/09, Subsecretara de Obras Pblicas, 31/03/09. Nota N 162/2012.

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En el resto de las obras, los informes sociales que se realizaron no tuvieron las caractersticas de un relevamiento integrado o de un censo en un momento cercano al momento de ejecucin de la obra y en el barrio especifico que se proyectaba urbanizar: En el caso de las obras emplazadas en la Provincia del Chaco y el Municipio de Ezeiza que se incluyeron en la muestra de auditora, se encontraron informes sociales de las familias que se haban registrado previamente, solicitando una vivienda ante las dependencias locales correspondientes. Por su parte, en Santiago del Estero, las familias fueron entrevistadas una vez que ya haban sido pre-seleccionadas como destinatarias de las viviendas. En CABA - Villa 15 de la documentacin suministrada a la AGN no surge que se haya realizado un relevamiento o informes sociales de los hogares destinatarios de la entrega de viviendas. La ausencia parcial o total de este requisito salvo en el caso de las obras de Tigre y Rosario-, fue relativamente compensada por una serie de requisitos previos de inscripcin que deba reunir el postulante que condicionaban el perfil socioeconmico de los destinatarios tendiendo a homogeneizar la poblacin demandante. Sin embargo, esta falta de conocimiento preciso del asentamiento a urbanizar genera la posibilidad de dejar fuera de la poblacin asistida a habitantes del propio barrio y cometer arbitrariedades en la asignacin de las viviendas. A su vez, la falta de un diagnstico preciso del barrio no permite visualizar las necesidades habitacionales concretas de la poblacin. En consecuencia, se construyen viviendas independientemente de las necesidades abriendo la posibilidad de una deficiencia tanto en la respuesta efectiva a las carencias de los pobladores de las villas o asentamientos que se pretende urbanizar como en la afectacin de los recursos.

4.3.4.2- En el 69,23% de las obras no se respet el lugar fsico del barrio que se proyect urbanizar, realizndose en terrenos fuera de los mismos. Uno de los principales objetivos del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos es financiar proyectos de urbanizacin integrales cuya meta sea Consolidar a

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la poblacin en el sitio que habitan158 y la lnea programtica Reintegracin Urbana Social159, que es la que se ajusta al caso de las obras de construccin del Programa Misin Sueos Compartidos, define como finalidad la ejecucin de viviendas nuevas en terrenos aptos, dentro o en cercanas del asentamiento, que permitan la apertura de la va pblica, el esponjamiento160 de las manzanas futuras y la disminucin de los niveles de hacinamiento. Empero, el seguimiento de este lineamiento slo se verific en las obras de Tigre, La Rubita (Chaco), Rosario y CABA - Villa 15. El resto de las obras se ejecutaron, fuera de los terrenos del barrio que se pretenda urbanizar. La relevancia de este aspecto se encuentra plasmada en la Circular N1/09-SSOP, al consignar que una estrategia general de planificacin de cada barrio y su entorno, desarrolladas en etapas y concatenadas; permitir resolver en forma integral el tema de la marginalidad urbana161. La marginalidad territorial que afecta a los barrios informales incide directamente en el desarrollo personal, en las oportunidades laborales y educativas y, reproduccin de la pobreza. En conclusin, la falta de un proyecto integral de urbanizacin en el mismo barrio que contemple el entramado complejo de relaciones sociales, econmicas y culturales propias de una comunidad barrial consolidada por estrategias de vida, costumbres e historia en comn; obstaculiza la consecucin de una integracin fsica y, en forma concadenada, una integracin social de los vecinos del barrio, perpetuando la marginalidad territorial. por ende, en la

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Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios. tem 1.1 As identificada en los Convenios Marco del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios que suscribi el Gobierno nacional con las Jurisdicciones y en Convenios marco que firm la FMDPM con ciertas provincias y municipios. 160 El esponjamiento es un mecanismo que permite adecuar el trabajo de reordenamiento fsico de las villas o asentamientos precarios que se encuentran condiciones de extrema densidad poblacional. De esa manera, se empieza a construir en los espacios no habitados an. Una vez construidas las primeras viviendas nuevas se muda a los habitantes de algunas casas precarias, se demuelen las que quedan deshabitadas para ganar nuevos espacios donde construir, y as sucesivamente. 161 Circular N 1- SSOP del 31/03/09.

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4.3.4.3- Se ha detectado la carencia de una metodologa especfica acordada a nivel federal, respecto de la metodologa, criterios y procedimientos a implementar para la adjudicacin de las viviendas construidas en el marco del Programa Misin Sueos Compartidos orientada al logro de los objetivos de cobertura que se haba propuesto. Ello sucede a pesar de ser considerado por las autoridades nacionales como un proyecto en el cual se persiguen objetivos de mayor alcance que la simple construccin de viviendas: El Subsecretario de Obras Pblicas de la Nacin, ha expresado: Esto remarca no slo el carcter de inclusin social que tienen las obras sino tambin la idea de que no se trata solamente de un programa de construccin de viviendas, aunque s reconozco que desde el punto de vista econmico ste es muy importante. Ante la ausencia de una regulacin uniforme que, respetando las atribuciones de cada jurisdiccin, defina criterios rectores a seguir en el procedimiento de adjudicacin de las viviendas, cada jurisdiccin ha tomado como referencia lo aplicado en programas de viviendas reglamentados con anterioridad, como es el caso del FONAVI162 que es otro de los Programas que integra la poltica federal de vivienda del Gobierno Nacional que tiene caractersticas diferentes al Programa de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios. Un ejemplo de falta de uniformidad de procedimientos lo constituye la decisin de implementar o no sistemas de recupero financiero de las obras. En las obras de Santiago del Estero y en las de CABA se han entregado las viviendas pero no se prev recuperacin en cuotas. En Rosario, si bien no se termin la construccin se prev una mnima recuperacin financiera. Por ltimo, en las obras de Chaco y Tigre se contempla la posibilidad del recupero en cuotas pero no se observa documento que lo acredite. De hecho, en el caso especfico de la Provincia del Chaco, las viviendas fueron entregadas pero el sistema de recupero no fue implementado.

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Fondo Nacional de la Vivienda.

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A la situacin observada se suma que no se ha encontrado evidencia respecto de la existencia de alguna modalidad de monitoreo por parte del Gobierno Nacional tendiente a corroborar el cumplimiento del objetivo de cubrir la necesidad de vivienda del grupo poblacional al cual fue destinado el proyecto.

4.3.4.4-La precariedad en la tenencia de la vivienda es comn denominador en las obras donde se produjo la entrega de viviendas. Los principales objetivos del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios son: Mejorar la calidad de vida de la poblacin asentada en villas y asentamientos precarios conproblemas de regularizacin. Regularizar el dominio de la tierra a favor de los ocupantes efectivos. 163 El Reglamento Particular de dicho Programa seala que, dentro de las responsabilidades de los Entes Ejecutores locales se encuentra la de Adjudicar las viviendas conforme los lineamientos del Programa.164 Aspecto que tambin es replicado en los Convenios y/o Contratos de Obra. Por lo tanto, una vez finalizada la obra se deba cuando la UEL era un Gobierno Provincial: proceder a la inmediata entrega de viviendas (), instrumentar el otorgamiento de la escritura traslativa de dominio a favor del beneficiario () y el recupero de cuotas que abonarn los beneficiarios para su reinversin en nuevos proyectos de viviendas en su jurisdiccin.165 En caso que la UEL fuese un Municipio, este deba remitir el listado de los adjudicatarios al Organismo Provincial para la formalizacin de las adjudicaciones. 166 Slo se produjeron procesos de adjudicacin en las obras ejecutadas por los Gobiernos Provinciales de Chaco y Santiago del Estero y en aquellas emplazadas en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. En todas estas obras particip en el proceso de asignacin de
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Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios. tem 1.1 Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios tem 1.3.3.1. 165 Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios. tem 1.3.3.1. 166 dem nota al pie anterior.

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viviendas el Instituto de Viviendas Provincial o de la Ciudad, segn el caso, aunque en la obra de Castaares, tambin tom intervencin el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario N 2167. En todas las obras las viviendas se entregaron mediante la modalidad de tenencia precaria, excepto en la primera etapa de Castaares en la que fueron entregadas 120 unidades habitacionales por resolucin judicial a travs de la figura jurdica de comodato vitalicio y gratuito. Ello encuentra explicacin en las irregularidades en la registracin administrativa de las obras y, por ende, en la falta de trmites municipales de final de obra, que impidi la realizacin de la subdivisin en propiedad horizontal y las escrituras correspondientes de cada una de las viviendas entregadas. En nuestros planes de trabajo nosotros controlamos que la jurisdiccin lleve adelante la obra y termine el ciento por ciento.168 A pesar de ser esta ltima una afirmacin de las autoridades nacionales ni en la documentacin obrante en los expedientes de la SOP ni en la que el equipo de auditora tuvo a la vista a nivel local surge que haya habido intervencin alguna que refleje la supervisin de las obras hasta concluir su ejecucin. La precariedad en la tenencia deja a los destinatarios frente a una situacin de incertidumbre donde la situacin de inseguridad habitacional permanece.

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En dicho Juzgado tramita la Causa: Medina Bentez, Rosalva y otros c/GCBA y otros sobre Otros Procesos Incidentales Expediente N 26.034/33. 168 Versin taquigrfica de la presentacin de los titulares de las Subsecretaras SSOP y SSDUV, oportunamente citadaIntervencin del titular de la SSDUV.

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5- Anlisis del descargo En el Anexo XI del presente informe se encuentran el descargo del auditado y su anlisis con fundamento de la decisin elevada a la Comisin.

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6-Recomendaciones 6.1-Recomendaciones del Mdulo Legal 6.1.1- Adoptar las medidas que aseguren- de acuerdo a criterios eficacia, eficiencia, economa y transparencia- que el desarrollo y la gestin de los programas de vivienda y soluciones habitacionales financiados por el Gobierno Nacional estn a cargo exclusivamente del organismo competente creado a tal fin: la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda - SSDUV. (Corresponde a Observacin 4.1.1.1) 6.1.2-Adoptar las medidas pertinentes a fin que sea aprobado el Reglamento Particular del Programa 50 -Formulacin, Programacin, Ejecucin y Control de Obras Pblicas MINPLAN, exigido por las Resoluciones 268/07 y 267/08 del MINPLAN. (Corresponde a Observacin 4.1.1.2) 6.1.3-Cumplir con las Leyes Nacionales y Provinciales en materia de seleccin de contratistas de Obra; exigiendo en caso que adjudicacin la realice la Jurisdiccin sub nacional, sea aplicado correctamente su rgimen de contrataciones para seleccionar a la adjudicataria, de manera de asegurar la vigencia de los principios de concurrencia, igualdad de tratamiento, publicidad y transparencia de los procedimientos vigentes en materia de Procedimientos administrativos. (Corresponde a Observacin 4.1.1.3) 6.1.4- Incorporar en los convenios que tengan por el objeto el financiamiento de obra pblica fondos pblicos y que sean suscriptos por dependencias del Gobierno Nacional con otras jurisdicciones o entidades la exigencia de asegurar que contratista cumpla con la presentacin del Formulario AFIP 931, como as tambin con el pago de las cargas sociales, bajo pena de suspender los pagos de certificacin por avances de obra y sancionar a los funcionarios pblicos responsables de su cerciorarse de su observancia. (Corresponde a Observacin 4.1.1.4) 6.1.5- Encomendar a las Jurisdicciones que junto con el Organismo Central, ejerzan

controles, e Inspecciones y tengan la facultad de efectuar denuncias a los empleadores y girar traslado inmediato a los Organismos de recaudacin y al MTEYSS, respetando lo establecido en el Pacto Federal de Trabajo. (Corresponde a Observacin 4.1.1.5) 6.1.6- Ejercer los controles pertinentes sobre las empresas que suscriban convenios con el MTEYSS con el objeto de implementar acciones de fortalecimiento del empleo y la
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capacitacin laboral a fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones bajo las cuales se brinda la ayuda. (Corresponde a Observacin 4.1.1.6) 6.1.7- a) Plasmar las desvinculaciones de las contratistas de las obras en convenios con la participacin de la Nacin con el objeto de generar un control sobre los procedimientos y el resguardo de las obras pblicas. b) Generar los Controles de las obras en modo obligatorio y peridico a los fines de garantizar la eficiencia en la aplicacin del gasto pblico y el cumplimiento de los fines de los programas de vivienda. c) Evitar la firma de convenios que liberen, sin justificacin alguna, de responsabilidades a los contratistas de obra, y cuyas consecuencias puedan resultar perjudiciales para el Estado Nacional y Sub-nacional. (Corresponde a Observacin 4.1.2.1) 6.1.8- Condicionar la firma de los convenios de financiacin de obras de construccin de viviendas a que est previamente solucionado el aspecto dominial a favor de la obra y el comitente evitando perjuicios al Estado y potenciales conflictos legales. (Corresponde a Observacin 4.1.2.2) 6.1.9- Incorporarar a los comitentes a que firmen los contratos de obra pblica correspondientes con el contratista de la obra y sujetar su vigencia a la aprobacin formal de la UEN, controlando el proceso de desarrollo y extincin de la obra. (Corresponde a Observacin 4.1.2.3) 6.1.10- Asegurar el cumplimiento de los circuitos administrativos definidos por la SOP a fin de fortalecer el sistema de gestin de transferencias generadas en virtud del cumplimiento de los convenios suscriptos por la SSOP. (Corresponde a Observacin 4.1.2.4) 6.1.11- Realizar los controles de legalidad y justificacin de gastos de obra, de acuerdo al ordenamiento legal, evitando generar pagos ilegtimos. (Corresponde a Observacin 4.1.2.5) 6.1.12- Fortalecer los procedimientos de gestin administrativa tendientes a respetar la secuencia y prolijidad del acto administrativo a fin de garantizar la transparencia del mismo. (Corresponde a Observacin 4.1.2.6)

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6.1.13- Adoptar las medidas necesarias para que en el futuro, en caso de concretarse la recepcin de una obra sin haber finalizado sta, se deje constancia precisa del estado de situacin al momento de la recepcin, a fin de facilitar una correcta rendicin de cuentas, liquidacin final y deslinde de responsabilidades. (Corresponde a Observacin 4.1.2.7)

6.2- Recomendaciones del Mdulo Tcnico 6.2.1- Instar a las Unidades Ejecutoras Locales, segn exige la reglamentacin para la obtencin del Certificado de No Objecin Tcnica, a: Extremar los cuidados en la verificacin de la documentacin que presentan las Unidades Ejecutoras Locales para la obtencin del Certificado de No Objecin Tcnica. -Realizar los relevamientos de los asentamientos precarios donde se levantarn viviendas. -Realizar los relevamientos de equipamiento comunitario existente cercano a las obras para poder planificar la necesidad de producirlo o complementarlo en caso de ser necesario. -Contar con el dominio del terreno o haberlo obtenido efectivamente antes de la finalizacin de las obras. -Solicitar informes de impacto ambiental para conocer la carga que pueden soportar las localizaciones en funcin de la densidad habitacional que se proyecta. -Verificar los proyectos respecto de los estudios de impacto ambiental para que la densidad habitacional, servicios, vialidad, accesibilidad, polucin, etc. estn de acuerdo a la capacidad de carga del terreno sin exceder la misma. -Extremar los cuidados sobre la accesibilidad o no de los terrenos, verificndolo in situ. - Verificar fehacientemente la informacin que acompaa a las solicitudes de Certificados de No Objecin Tcnica. (Corresponde a Observacin 4.2.1.1)

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6.2.2- Instar a las Unidades Ejecutoras Locales a: No suscribir contratos de obra en los que no conste la documentacin de obra visada por los Colegios o Consejos Profesionales y las Municipalidades y las correspondientes a las entidades prestatarias de servicios. Exigir a los Colegios y Consejos Profesionales que informen la situacin de los profesionales que acten en las obras frente a la Matrcula. No permitir el inicio de las obras si la Constructora no ha cumplido con los trmites municipales. Exigir a las Constructoras la realizacin de los trmites de inicio y final de obra. Exigir de las Constructoras, en los casos en que los Convenios o Contratos suscriptos lo exijan, que antes de comenzar las obras se hayan diligenciado los trmites de visado de documentacin ante los Colegios o Consejos profesionales correspondientes. Exigir de las Constructoras las constancias de pedido de agua y energa de obra tramitadas ante las Compaas prestadoras de Servicios como requisito a cumplir previo al comienzo de las obras. Controlar la existencia de todos los elementos exigibles en la documentacin. Instar a las Unidades Ejecutoras Nacional y Locales a no suscribir contratos de obra en los que el legajo completo de documentacin de obra no sea parte integrante la documentacin de obra. (Corresponde a Observacin 4.2.1.2) 6.2.3- Instar a las Unidades Ejecutoras Nacional y Locales a no suscribir contratos de obra sin que las Constructoras presenten un plan de obra detallado con arreglo a calendario (por ejemplo: Diagramas de Gantt o grficos obtenidos a partir del Mtodo del Camino Crtico), a los efectos de: Monitorear del ritmo de los trabajos de acuerdo con los plazos contractuales y controlar junto con las mediciones de la obra si las liquidaciones reflejan el avance mensual real de la obra y el ajuste al Plan de Inversiones a fin de determinar la coherencia entre avance fsico y avance financiero de la obra. (Corresponde a Observacin 4.2.1.3) 6.2.4-Propiciar que las Unidades Ejecutoras Locales le requieran a las Constructoras presupuestos por inventario desglosando las obras en cantidades y valor de: Mano de

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Obra, Materiales, Insumos, Logstica, Servicios y Gastos Generales. Es decir; lo que se denomina anlisis de precio por tem. (Corresponde a Observacin 4.2.1.4) 6.2.5 - Extremar las precauciones y controles para evitar que los valores resultantes por unidad de superficie de las obras sobrepasen los precios tope, estipulados para los Programas de Vivienda y los valores de obra de mercado en las distintas localizaciones. (Corresponde a Observacin 4.2.1.5) 6.2.6- Controlar exhaustivamente el cumplimiento de los plazos contractuales, interviniendo directamente mediante los inspectores de obra aplicando las sanciones correspondientes (que pueden llegar a la expulsin del Contratista) cuando se produzcan considerables atrasos de obra. Instar a las Unidades Ejecutoras Locales a exigir de las Constructoras la correspondiente documentacin de respaldo cuando soliciten prrrogas de plazos y elevarlas a la Unidad Ejecutora Nacional para su aprobacin definitiva. (Corresponde a Observacin 4.2.1.6) 6.2.7- Inspeccionar las obras por parte de la UEN cuando existan indicadores que lo justifiquen como el atraso considerable en los trabajos, certificaciones de avance dudosas, falta de elementos exigibles en la documentacin y/o en la obra, denuncias, etc. Controlar que las unidades Ejecutoras Locales efectivicen las inspecciones de obra que sean necesarias y no se limiten a una visita mensual en el momento de la medicin conjunta. Extremar los cuidados en la verificacin de la certificacin de obra para evitar el sobrepago. Instar a las Unidades Ejecutoras Nacional y Locales a que se labren las actas correspondientes a: Acopio de materiales (si corresponde); Inicio de obra y/o replanteo; Inspeccin de obra por la Unidad Ejecutora Nacional, Inspeccin de obra por Cassaforma (segn exigencia del Certificado de Aptitud Tcnica del sistema Emmedue); Inspecciones municipales; Recepcin provisoria (al finalizar los trabajos); recepcin definitiva (al finalizar el plazo de garanta). Instar a las Unidades Ejecutoras Locales a:
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Realizar inspecciones de obra con mayor asiduidad que la que evidencian los Libros de rdenes y Servicios para un control ms efectivo de los trabajos. No permitir el comienzo de las obras sin que exista el correspondiente Libro de rdenes y Servicios. Instruir a los profesionales inspectores de obra sobre el uso del Libro de rdenes y Servicios de acuerdo con las leyes y reglamentaciones vigentes y sobre cmo inspeccionar los distintos tems de las obras y llevar un efectivo control de las mismas. Exigir a las Constructoras la realizacin de las pruebas y ensayos de materiales a pie de obra que exigen la ley y las reglamentaciones correspondientes. No permitir que la Constructora retire el Libro de rdenes y Servicios de la obra. Verificar fehacientemente, mediante la visita y medicin de los inspectores de obra, que las liquidaciones de las Contratistas sean correctas antes de certificarlas, para evitar la sobrecertificacin y el pago de trabajos inexistentes. Controlar el desacopio de materiales. Elevar a la Unidad Ejecutora Nacional todo proyecto de modificacin en ms o en menos- que se proponga a materializar en las obras, para su anlisis y aprobacin. Solicitar las inspecciones municipales que correspondan segn la jurisdiccin, sobre todo la inspeccin final para registrar el plano conforme a obra y poder escriturar. (Corresponde a Observacin 4.2.1.7) 6.2.8- Alentar a las Unidades Ejecutoras Locales a concebir proyectos de vivienda atendiendo, adems de los requisitos mnimos para obtener la financiacin, las caractersticas de la poblacin al que est dirigido el conjunto de viviendas, teniendo en cuenta sus especiales caractersticas sociales y culturales, as como al entorno rural, semi rural o urbano en que se levantarn las viviendas para evitar la caracterstica de ghetto separada de su entorno que tienen habitualmente estos conjuntos urbanos y coadyuvar al logro del objetivo de la inclusin social. (Corresponde a Observacin 4.2.1.8)

6.2.9-Adoptar las medidas pertinentes a fin de garantizar el cumplimiento efectivo de la proporcin de viviendas para discapacitados indicada en el Convenio Marco del Programa Plurianual de Construccin de Viviendas. (Corresponde a Observacin 4.2.1.9)
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6.2.10- Instruir a los inspectores de obra respecto de la estricta observancia que toda empresa constructora debe ejercer a fin de dar cumplimiento a las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo y alentarlos a adoptar las medidas conducentes. (Corresponde a Observacin 4.2.1.10) 6.2.11- Definir de modo claro y preciso las obligaciones de las partes firmantes de los convenios de obra pblica a fin de dotar de mayor transparencia a los procedimientos de contratacin y ejecucin de las obras. (Corresponde a Observacin 4.2.2.1) 6.2.12-Cumplir con la normativa que exige que las obras de Nexos y Complementarias estn terminadas antes de la finalizacin de obra de las viviendas. (Corresponde a Observacin 4.2.2.2) 6.2.13- Instar a las UEL la elaboracin de los informes estructurales completos, para evitar consecuencias posteriores de daos irreparables y/u onerosos. (Corresponde a Observacin 4.2.2.3) 6.2.14- Instar a las Unidades Ejecutoras Nacionales y Locales se realicen las inspecciones pertinentes, y registrarlas en el libro correspondiente. (Corresponde a Observacin 4.2.2.4) 6.2.15- Exigir la ejecucin del cartel de obra, donde conste la informacin referida a: Autor(es) del Proyecto y sus datos / Responsable(s) de la direccin de obra y sus datos / Representante tcnico / Indicadores urbansticos / Tipo de obra / Superficie a construir / Monto y financiacin / Plazos / nmero de CUIT de la Empresa Constructora; el nmero de IERIC; el nombre de la ART. (Corresponde a Observacin 4.2.2.5) 6.2.16- Adoptar las medidas conducentes a fin de verificar que los materiales que se

utilizarn en la obra sean aptos para la ejecucin de los trabajos. (Corresponde a Observacin 4.2.2.6) 6.2.17- Fortalecer los controles sobre la emisin de certificados por parte de las jurisdicciones y la documentacin de respaldo correspondiente. (Corresponde a Observacin 4.2.2.7) 6.2.18- Reforzar la fiscalizacin del cumplimiento de contratacin de los seguros de todo riesgo de construccin. (Corresponde a Observacin 4.2.2.8) 6.2.19- Adoptar las medidas conducentes a la realizacin de las certificaciones con arreglo a lo Convenido. (Corresponde a Observacin 4.2.2.9)
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6.3 Recomendaciones al Mdulo de Gestin 6.3.1- Impulsar las acciones prescriptas por el Reglamento General de Rendiciones de Cuentas cuando stas no se presenten a trmino, a fin de resguardar la correcta aplicacin de los fondos pblicos. (Corresponde a observacin 4.3.1.1) 6.3.2- Intensificar los controles previstos en el Reglamento General de Rendiciones de Cuentas y los respetivos Convenios respecto a la documentacin presentada y a los pagos efectuados por la Jurisdiccin e instar a las jurisdicciones a que ajusten su accionar a lo convenido. (Corresponde a observaciones 4.3.1.2, 4.3.1.4 y 4.3.2.5) 6.3.3- Intensificar los controles sobre la Jurisdiccin al momento de producirse los cierres financieros de las obras convenidas para que la utilizacin de los fondos pblicos se realice en un todo de acuerdo con los conceptos previstos y autorizados y se tomen las medidas correctivas cuando esto no ocurra. (Corresponde a observacin 4.3.1.3.)

6.3.4- Instrumentar lo prescripto en cada Convenio respecto a los montos a transferir a las jurisdicciones a fin de resguardar la correcta aplicacin de los fondos pblicos y efectuar un correcto cierre financiero de los proyectos para evitar la existencia de montos pendientes de liquidacin. (Corresponde a observaciones 4.3.1.5- 4.3.2.14.3.2.2 - 4.3.2.3, 4.3.2.4 y 4.3.2.6)

6.3.5- Reforzar la fiscalizacin del cumplimiento de la legislacin laboral y de la seguridad social, reclamando a la Jurisdiccin subnacional su cooperacin activa. (Corresponde a observacin 4.3.1.6) 6.3.6- Establecer una correcta relacin entre las Subsecretaras y el Programa Presupuestario asignado para determinar claramente los niveles de responsabilidad de la SSUV y la SSOP. (Corresponde a observacin 4.3.1.7)

6.3.7- Extremar los recaudos con el propsito de asegurar que los fondos transferidos por el Gobierno Nacional en el marco de Convenios Particulares de Financiacin y de Colaboracin y Transferencia sean aplicados a los fines convenidos. (Corresponde a observaciones 4.3.3.1, 4.3.3.2 y 4.3.3.3).
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6.3.8- Instar a las Unidades Ejecutoras Locales a que cuenten con informacin actualizada y completa respecto de los potenciales beneficiarios e implementar los controles necesarios a fin de garantizar un proceso de adjudicacin de las viviendas transparente y una eficaz aplicacin de los fondos pblicos. (Corresponde a observacin 4.3.4.1) 6.3.9 Adoptar las medidas conducentes de manera tal que las nuevas viviendas sean construidas dentro o en cercanas del asentamiento donde habita la poblacin a la que estn destinadas las viviendas. (Corresponde a observacin 4.3.4.2) 6.3.10 -Acordar entre el Gobierno Nacional y los Sub-nacionales un mecanismo de asignacin de viviendas acorde con el propsito de los proyectos de construccin de viviendas en villas y asentamientos, a fin de lograr el objetivo buscado. (Corresponde a observacin 4.3.4.3) 6.3.11 Instar a las UEL a implementar las medidas tendientes a evitar la prolongacin en el tiempo de la situacin de precariedad de la tenencia y efectuar los controles pertinentes. (Corresponde a observacin 4.3.4.4)

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7- Conclusiones El presente informe ha tenido como objeto evaluar la asignacin de los fondos pblicos nacionales transferidos o abonados en forma directa o a travs de otras jurisdicciones (provinciales o municipales) a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo, con el propsito de destinarlos al Programa Misin Sueos Compartidos, para la construccin de viviendas, obras pblicas de inters social, infraestructura y equipamiento, adquisicin de muebles y todo otro objeto del programa mencionado en el que la citada Fundacin tuvo participacin por s, por terceros o asociada a terceros. A tal fin se efectuaron verificaciones desde tres perspectivas de anlisis: legal, tcnica y de gestin sobre una muestra de obras que abarc: el 71,43% de las jurisdicciones donde se ejecutaron obras del Programa Misin Sueos Compartidos; el 57,89% del total de viviendas convenidas, el 63,51% de los fondos convenidos para la construccin de viviendas nuevas y mejoramientos de viviendas preexistentes y el 70,66% de los fondos efectivamente transferidos por el Gobierno Nacional a las diferentes jurisdicciones destinados a financiar la ejecucin de las obras. La muestra fue compuesta por las siguientes obras: Municipio de Ezeiza (Provincia de Buenos Aires): 84 Viviendas. Provincia del Chaco: La Rubita (Relocalizacin de 500 viviendas); Santa Sylvina 86 viviendas y Presidencia Roque Senz Pea 148 viviendas. Ciudad Autnoma de Buenos Aires Villa 15: 96 viviendas nuevas y mejoras y Castaares (ex - Villa Cartn): 780 viviendas. Municipio de Tigre (Provincia de Buenos Aires): 288 viviendas. Municipio de Rosario (Provincia de Santa Fe) Barrio Travesa: 256 viviendas. Provincia de Santiago del Estero Villa del Carmen: 68 viviendas; Barrio Don Bosco (1 y 2 Etapa): 232 y 144 viviendas, respectivamente.

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La forma en que se implement el financiamiento desde el Gobierno Nacional de las obras auditadas permite reconocer tres instancias actoras principales: La Unidad Ejecutora Nacional como financiadora, la Fundacin Madres de Plaza de Mayo (FMDPM) como contratista y la Unidad Ejecutora Local en carcter de comitente o como colaboradora, segn el caso169. Desde la perspectiva legal, se analizaron las competencias de las Subsecretaras de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) y Obras Pblicas (SSOP) que actuaron en carcter de Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN) y los aspectos regulados por los documentos contractuales suscriptos por las partes (Convenios de financiacin y Contratos de Obra Pblica). Respecto de las Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN), resulta posible distinguir dos etapas en la gestin de las obras convenidas, en funcin de la Subsecretara que actu como UEN: Por decisin de la Secretara de Obras Pblicas (SOP), que determin la conveniencia del cambio, a partir del ao 2009 la Subsecretara de Obras Pblicas (SSOP), reemplaz a la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) como Unidad Ejecutora Nacional. No existi un acto administrativo que abarcase integralmente a la operatoria, sino que este traspaso se plasm obra por obra, para lo cual se firmaron las respectivas Actas Acuerdo entre las autoridades Nacionales y la Local, salvo en el caso de las obras desarrolladas en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, donde slo las firmaron las autoridades nacionales. As, las tareas de instrumentacin y seguimiento de las acciones derivadas de los convenios suscriptos para financiar con fondos nacionales las obras de construccin de viviendas del Programa Misin Sueos Compartidos dejaron de ser ejercidas por el organismo reconocido como autoridad nacional competente en materia habitacional (Decreto 1.142/03 que defini la estructura del MINPLAN), pasando a ser desarrolladas por un rea que no estaba especializada en esa temtica, en el marco de un Programa Presupuestario (Programa 50- Formulacin, Programacin, Ejecucin y Control de Obra Pblica MINPLAN) que a la

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En los primeros Convenios suscriptos tambin fue parte firmante una asociacin vecinal del barrio donde se emplaz la obra.

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fecha de cierre de las tareas de campo de esta auditora no tena aprobado el Reglamento Particular referido a las acciones vinculadas con la transferencia de recursos pblicos a provincias, municipios y/u otros entes, ni contemplaba entre sus actividades la construccin de viviendas y que para los ejercicios presupuestarios 2009 y 2010 no se consignaron metas en la Decisin Administrativa de Distribucin de Recursos. Adems, para el desempeo de las nuevas tareas asignadas no slo cre un grupo de trabajo ad hoc sino que se asign a si misma facultades similares a las que el Decreto 1.142/2003 defini como propias de la SSDUV. El equipo de auditora no pudo tener a la vista documentacin alguna en la que se consignaran las razones que respaldaran la conveniencia alegada.

En relacin al rol desempeado por las Unidades Ejecutoras Locales (UEL), a diferencia de las otras jurisdicciones, en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, las entidades que actuaron por la autoridad local el IVC no actu en carcter de comitentes sino como colaborador, circunscribindose su accionar al control y medicin del avance de obra. A esas tareas tambin sum su participacin en el proceso de asignacin de viviendas.

En cuanto a la falta de aprobacin del Reglamento Particular del Programa 50, la demora superaba los cuatro aos, de modo que la SSOP persista en el incumplimiento del Art. 2 de la Res. 268/07 y su modificatoria Res. 267/08, que ya haba sido observado en el Informe de Auditora sobre Transferencias de Fondos Nacionales a Municipios en el marco del Programa 50 aprobado por Res. 46/2010 - AGN.

Otro aspecto analizado fue el modo de contratacin de la empresa constructora. En torno a este aspecto, corresponde resaltar que la existencia de un rgimen especfico de obras pblicas conlleva la obligacin de la autoridad estatal de someterse a sus disposiciones, careciendo desde el punto de vista jurdico, de la opcin de apartarse del marco legal, invocando o no razones especiales, salvo que existan circunstancias excepcionales. En la ejecucin de los convenios examinados se ha obviado, en la seleccin del contratista, el procedimiento de la licitacin pblica asignndole a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo tal carcter.
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Conjuntamente a este apartamiento del marco regulatorio vigente

se produjo el

traspaso de las acciones y obligaciones asumidas por el Gobierno Nacional desde la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda a la SSOP en el marco de los fondos transferidos para financiar las obras desarrolladas por la Fundacin Madres de Plaza de Mayo. Ese cambio de Unidad Ejecutora se vio reflejado en las caractersticas de los convenios de financiacin suscriptos. En efecto, mientras que la SSDUV actu como UEN, la contratacin directa de la Fundacin ya apareca configurada en los Convenios Particulares de Financiacin. Esos documentos eran suscriptos por la propia SSDUV, la Fundacin, la Unidad Ejecutora Local y una asociacin vecinal (vinculada a la villa o asentamiento que se procuraba urbanizar) que solicitaba que la Fundacin fuera contratada como constructora. Cuando el rol de UEN pas a ser desempeado por la SSOP, la Fundacin y la asociacin vecinal, dejaron de ser parte firmante de los convenios de financiacin, pero la modalidad de contratacin directa de la Fundacin se mantuvo. En el caso especfico de la obra CABA Castaares, en la que la SSDUV (y posteriormente la SSOP) actuaron como comitentes, tambin se repiti la contratacin directa como metodologa empleada para la contratacin de la obra. Asimismo, en el Convenio Particular de Financiacin de esta obra el equipo de auditora detect que la autenticidad de firma de representantes de la Asociacin Vecinal consignada en ese documento pblico fue cuestionada por los mismos. Por esta razn, se abri un expediente judicial que a la fecha de cierre de este Informe de Auditora tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N5 Secretara N 9. En todos los casos relevados, las contrataciones directas no fueron vlidamente sustentadas. La omisin de proceso licitatorio tiene el carcter de vicio de un elemento, encuadrable en el inciso b) del art. 14 de la Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos, ya que se trata de una forma esencial omitida que atae a la preservacin del inters pblico afectando principios cardinales de las contrataciones financiadas con fondos pblicos, como son la libertad de concurrencia de oferentes, la publicidad y la transparencia.

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Dicha norma indica que El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos: () b) Cuando fuere emitido mediando () falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspir su dictado. Relacionado con la contratacin de la constructora, tambin fueron observadas otras deficiencias de diversa ndole: En el caso de las obras de CABA-Castaares y El Garrote Tigre, no fueron firmados los respectivos Contratos de Obra Pblica entre las Jurisdicciones y la FMDPM. Al margen de las consecuencias jurdicas que puedan aparejar la razn de su entidad, este hecho sumado a la contratacin directa de la contratista tambin observada en el presente Informe, adquiere relevancia en trminos del debido cumplimiento de los principios que rigen la contratacin de obra pblica. Adems, en la obra CABA Castaares se constat la existencia de una denuncia sobre falsificacin de documentos formulada por representantes de la Asociacin Civil que pone en riesgo de nulidad al Convenio Particular de Financiacin de esa obra por el cual el Gobierno Nacional comprometi fondos pblicos por un monto de $193.064.500,98 En cuanto a la obra CABA Villa 15, en un mismo Convenio la SSOP se comprometi a financiar costos de obras ya realizadas por un monto predeterminado sobre base incierta y nuevas obras, condicionando el financiamiento de las nuevas viviendas a la verificacin que hiciese la CBASSE.

En las obras de Ezeiza y Rosario, la secuencia seguida en la firma de los documentos contractuales, difiri de la prevista formalmente por la SOP, no constando en la documentacin relevada que la autoridad nacional haya adoptado medida alguna ante la falta de apego a los procedimientos reglados por parte de la SSOP. A su vez, en el Contrato de Obra Pblica suscripto entre la Municipalidad de Ezeiza y la Fundacin, aparece consignado el nmero de expediente, el contenido de clusulas y referencias al Convenio nico de Colaboracin y Transferencia que fuera suscripto entre el Municipio y la SSOP con posterioridad.

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Entre los aspectos relevados por el equipo de auditora tambin se encontraba la verificacin de la situacin dominial del predio donde se emplaz cada obra. Al respecto se detect que las obras de los Barrios Travesa de Rosario y El Garrote de Tigre fueron construidas sin haberse resuelto previamente tal situacin: en el caso de la obra de Rosario, la autorizacin para la utilizacin del predio se produjo un ao despus del comienzo de las tareas en la obra, fecha en que de haberse cumplido los plazos de ejecucin, la misma debi estar finalizada. En el caso de la obra de El Garrote, a la fecha de la visita al Municipio, por parte del equipo de auditora (20/03/2012), no se haba perfeccionado la transferencia del inmueble, encontrndose an en proceso de compra. Otro aspecto analizado fue la desvinculacin de la Fundacin de la ejecucin de las obras en su carcter de constructora, la cual se desarroll de diferentes maneras: En los casos de los Municipios de Ezeiza y Tigre y de las Provincias de Chaco y Santiago del Estero la desvinculacin se plasm en Convenios de Reformulacin Contractual o de Rescisin de obra, segn el caso, continuando cada jurisdiccin realizndolas por administracin. En cambio, en los casos de la obra de CABA Castaares y de Rosario, adems de resolverse la situacin a partir de marzo del ao 2012 (8 meses despus que los otros casos) la obra fue cedida por la Fundacin a empresas privadas. El nico caso que -tras producirse la paralizacin de la obra, en el mes de Julio de 2011, y hasta el momento de la visita por parte del equipo de auditora, el 21/05/2012, se encontraba en situacin de indefinicin- era el de la obra de CABA Villa 15. El establecimiento impreciso de las responsabilidades de la SSOP y la Corporacin Buenos Aires Sur SE (CBASSE) que actu como Unidad Ejecutora Local en el caso de la obra de Villa 15, afect la transparencia de los procedimientos propios de la gestin de la obra, cuestin que impact en la definicin de la continuidad de la obra.

Otras deficiencias atinentes a la continuidad de las obras una vez que la Fundacin Madres de Plaza de Mayo dej de ejecutarlas y a los documentos suscriptos, fueron detectadas tambin en los casos de, Barrio Travesa- Rosario, El Garrote- Tigre y Ezeiza.

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En el caso de la obra emplazada en el Barrio Travesa de Rosario tambin registr demoras en la decisin de su completamiento pero, a diferencia del caso de la obra de Villa 15 CABA, encontr solucin de continuidad mediante la cesin y transferencia del Contrato de Obra Pblica a la empresa PECAM SA. De este modo, prcticamente durante un ao, ambas obras quedaron expuestas al deterioro producto de la falta de terminacin, uso y mantenimiento, segn el caso, y al peligro siempre presente que se produzcan intrusiones en las viviendas. El equipo de auditora no tuvo a la vista documentacin alguna que evidenciara la aplicacin de sanciones a la Fundacin por el incumplimiento del Contrato de Obra o la ejecucin de las respectivas plizas de caucin, en el transcurso de ese perodo de incertidumbre. En el caso de la obra del Barrio El Garrote del Municipio de Tigre, si bien se formaliz la desvinculacin de la constructora, los documentos suscriptos liberaron a la Fundacin de la responsabilidad asumida como contratista de la obra, impidiendo garantizar obligaciones mnimas previstas para cualquier contratista de obra. As la FMDPM podra excusarse ante reclamos por eventuales inobservancias de aspectos regulados en el Convenio por el que se acord la ejecucin de la obra lo cual, en caso de ocurrir, significara un perjuicio para el Estado Nacional y el Municipio. En cuanto al Convenio de Reformulacin Contractual suscripto entre la Municipalidad de Ezeiza y la Fundacin, no se regularon aspectos vinculados al deslinde de responsabilidades por vicios redhibitorios y/o por fallas de materiales de obra, quedando la Municipalidad vinculada a los mismos en caso de presentarse dichas eventualidades. Al momento de la firma de dicho Convenio tampoco constaba la documentacin atinente a la toma de posesin de la obra, inventario, avalo y liquidacin de los trabajos y materiales, ni sobre el estado financiero de la obra. Concomitantemente con la ejecucin de los convenios que financiaron las obras, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social suscribi un convenio con la FMDPM, que fue sucesivamente renovado, con el objeto de implementar acciones de fortalecimiento del empleo y la capacitacin laboral, que se materializ en el pago por parte del MTEYSS de una
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ayuda econmica mensual no remunerativa de $600 a cada trabajador, en base a una nmina presentada por la Fundacin. Este pago se hallaba sujeto al cumplimiento por parte de la Fundacin de las obligaciones de seguridad social y previsionales de cada trabajador. Las constataciones realizadas por el equipo de auditora permitieron evidenciar que la Fundacin incurri en incumplimientos al omitir las obligaciones de pago de aportes y contribuciones de la Seguridad Social, lo cual podra configurar un ilcito penal. Conforme a lo informado a la AGN por la AFIP, al 21/10/2011 la deuda impaga ascenda a $110.689.735,98. Si a ello se suman los intereses resarcitorios al 28/02/2013170 y el monto de la Multa por el RG N1566 - Art. 8 inc. e) del 30% sobre el total omitido, el importe total adeudado por la Fundacin asciende a $ 237.121.264,91. Pese a esta irregularidad, ni las Unidades Ejecutoras Nacionales (SSDUV / SSOP), ni la Secretara de Empleo MTEYSS (que era el organismo que tena a cargo la implementacin, seguimiento y evaluacin de las acciones previstas en los Convenios suscriptos entre el MTEYSS y la Fundacin), ni las respectivas jurisdicciones (segn las obligaciones asumidas en cada caso), ejercieron las acciones contempladas en el ordenamiento jurdico de modo de lograr que la Fundacin corrigiera la situacin. A tal incumplimiento se sumaron las infracciones a la Ley 22.250 -que regula los depsitos al fondo de cese laboral que debe hacer el empleador- por las cuales el Instituto de Estadsticas y Registro de la Industria de la Construccin (IERIC) resolvi aplicar a la Fundacin una multa de $1.484.120,00 y a la Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo al presentar incumplimientos en el pago de la cobertura correspondiente ante lo cual, finalmente, la Superintendencia de Riesgos de Trabajo (SRT) impuls el cobro judicial de la deuda que la Fundacin posea con el Fondo de Garanta administrado por la Superintendencia, que ascenda a $4.723.250,00. Estos incumplimientos por parte de la Fundacin resultan de particular relevancia teniendo en cuenta que uno de los objetivos del Programa Misin Sueos Compartidos, por los que el Gobierno Nacional decidi brindar financiamiento, era el de la inclusin social y que, como se seala en los fundamentos de la Circular N 1/2009- SSOP estas polticas de

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El monto resultante de los intereses resarcitorios fueron estimados por AGN a partir de los datos aportados por la AFIP.

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gestin deberan brindar a los trabajadores un empleo en condiciones totalmente legales (). Asimismo, como resultado de las verificaciones efectuadas por el equipo de auditora sobre las nminas de trabajadores que la Fundacin present a la Secretara de Empleo, se verific el incumplimiento de los criterios de seleccin de personas desocupadas y en igual proporcin de hombres y mujeres para trabajar en las obras, que la Fundacin acord aplicar en los Convenios suscriptos con el MTEYSS. Desde la perspectiva tcnica se practicaron verificaciones sobre aspectos referidos a las tres grandes etapas en que puede dividirse una obra de construccin: la etapa previa al inicio de la obra, la de su desarrollo y la del final de obra, encontrndose deficiencias de diferente magnitud en cada una de ellas. En todos los proyectos relevados, el sistema constructivo utilizado fue el Emmedue, que es un sistema adaptable a cualquier tipo de diseo, basado en la utilizacin de paneles interiores y exteriores portantes, compuestos por dos mallas de alambre de acero que encierran placas de poliestireno expandido sobre los que se proyecta el concreto de cemento manual o mecnicamente de unos 3 cm. de espesor. En primer lugar corresponde sealar que la calidad de las obras se encuadra en los parmetros exigidos por los Estndares Mnimos de Calidad para Viviendas de Inters Social. En cuanto a las deficiencias encontradas, a partir del anlisis de la documentacin suministrada por las autoridades nacionales y locales, en todas las obras se verific que las Unidades Ejecutoras Nacionales otorgaron la No Objecin Tcnica a las solicitudes de financiacin- que es una condicin necesaria para una correcta ejecucin y control de la obra-, sin que se hubiesen completado requisitos exigibles. Tampoco se obtuvo constancia respecto a la prctica de controles destinados a verificar el cumplimiento por parte de la Fundacin de las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo. Por otra parte, las obras fueron construidas sin haberse completado los trmites municipales pertinentes.

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En todos los casos el equipo de auditora no tuvo a la vista la existencia de los respectivos planes de trabajo ajustados a calendario y los presupuestos de obra carecen de apertura en los tems, lo cual dificulta el clculo de costos. Si bien el presupuesto detallado no es determinante en el sistema jurdico-econmico por Ajuste Alzado que se aplic, este constituye una herramienta til para identificar qu y cmo se comput y presupuest cada uno de esos tems y compararlos con precios reales de mercado facilitando una aplicacin eficiente de fondos. Partiendo de los datos disponibles, el equipo de auditora compar el costo puro del metro cuadrado de construccin de las viviendas del sistema Emmedue con los correspondientes a los utilizados en otros programas de construccin de viviendas gestionados por la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nacin. Al respecto se concluy que en el 76,92% de las obras incluidas en la muestra el valor del metro cuadrado de las viviendas super el costo fijado por el Programa Techo Digno, ubicndose por debajo de los valores de este programa en los casos de CABA Villa 15, El Garrote Tigre y Villa del Carmen - Santiago del Estero. En cuanto al plazo de ejecucin de las obras que fuera convenido, el mismo fue cumplido en tres obras: Villa del Carmen, Santa Sylvina (70) y P.R. Senz Pea (220), resultando incumplido en el 76,92% de los casos. Teniendo en cuenta las condiciones ventajosas bajo las cuales se contrataron las obras, el equipo de auditora no ha encontrado justificativos vlidos a los constantes atrasos de obra y el ritmo lento de los trabajos registrados. Las demoras verificadas, conforme surge de la documentacin relevada, no dio origen a apercibimientos o sanciones por parte de la Unidad Ejecutora Local, en tanto que la autoridad nacional, pese a que tena conocimiento de la situacin a travs de las rendiciones de cuenta, no hizo uso de la facultad de realizar las tareas de supervisin de la obra, que no requeran de autorizacin, permiso o cualquier manifestacin de voluntad por parte del Gobierno Local, que se reserv en los respectivos Convenios suscriptos con el fin de financiarlas. Otro aspecto analizado desde la perspectiva tcnica fue si las viviendas se disearon en funcin de las caractersticas sociales y culturales de la poblacin al que est destinado el conjunto habitacional, detectndose que ello slo se verific en el caso de la obra de Rosario.
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Por otra parte, la condicin de construir una determinada proporcin de viviendas para discapacitados, conforme a lo estipulado en el Convenio Marco del Programa Plurianual de Construccin de Viviendas, slo se cumpli en dos tercios de las obras relevadas.

Asimismo, se detectaron deficiencias especficas de diversa ndole siendo las ms relevantes las de obras emplazadas en CABA, Tigre, Rosario y Chaco: En la obra CABA Castaares el IVC convino con la SSDUV que asumira la responsabilidad de controlar y medir el avance de obra sin asegurarse de contar con las herramientas bsicas para desempear esa tarea, como lo es la documentacin tcnica de la obra, la cual, de acuerdo a lo indicado por las autoridades nacionales, tampoco se encontraba en poder de la Unidad Ejecutora Nacional, aspecto que fue reseado en las limitaciones al alcance. En la obra del Barrio El Garrote Tigre, las viviendas terminadas no pudieron ser entregadas por la falta de las obras los nexos de infraestructura, imprevisin que no slo impide dar solucin habitacional a los vecinos estando las viviendas terminadas, sino que adems, al no estar habitados, trae aparejado la posibilidad de la toma de las viviendas y el deterioro de las mismas. En la documentacin de la obra del Barrio Travesa de Rosario no constaba la memoria del clculo estructural, ni el predimensionado de la estructura, lo cual es condicionante para asegurar la correcta ejecucin y estabilidad posterior de la obra.

Asimismo, en la visita a la obra el equipo de auditora detect deficiencias en el escurrimiento pluvial en los patios comunes de las viviendas, lo cual conlleva a que el agua filtre por debajo de la platea resistente de hormign armado comprometiendo al resto de la construccin. Tambin se observaron filtraciones de agua dentro de las viviendas, deficiencias en los revoques que a futuro probablemente d lugar a fisuras y grietas de difcil resolucin y tendidos de instalaciones realizadas a destiempo que implic la rotura posterior de la panelera tanto de tabiques como de entrepiso. En cuanto a las obras relevadas en la Provincia del Chaco, en el relevamiento no se encontr constancia que se hayan contratado seguros de todo riesgo de construccin.

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Respecto al mdulo de gestin, el relevamiento abarc el circuito completo de las transferencias desde la firma de los respectivos Convenios hasta el pago a la Fundacin por parte de las jurisdicciones, as como los aspectos asociados a la rendicin de cuentas por parte de la UEL a la UEN, al procedimiento de adjudicacin de las viviendas. La inaccin de las Unidades Ejecutoras Nacionales (SSDUV y SSOP) ante las demoras en la presentacin de las rendiciones de cuentas en las que incurrieron todas las jurisdicciones, con excepcin del Municipio de Rosario, es una debilidad cuya magnitud se incrementa dado que ni la SSDUV ni la SSOP hicieron uso de las facultades de realizar auditoras tcnicas y financieras que se reservaron en los respectivos Convenios destinados a financiar las obras que suscribieron. De haber actuado conforme a lo estipulado en el Reglamento General para la Rendicin de Cuentas, que forma parte de cada Convenio suscripto, la Unidad Ejecutora Nacional correspondiente, producido el incumplimiento, debi implementar una serie de acciones que abarcaban desde el dar aviso a la SOP hasta interrumpir y/o retener los fondos a transferir y exigir el reintegro de los montos no rendidos. El artculo 3 del mencionado Reglamento, seala que la rendicin de cuentas tendr por objeto demostrar el uso que se ha dado a los fondos recibidos de la NACION, el que deber coincidir con los fines determinados en el convenio o acuerdo firmado. En este sentido, en las obras de Relocalizacin de 500 viviendas del Chaco, Ezeiza y Don Bosco Etapa I y Villa del Carmen de Santiago del Estero se han detectado situaciones que ejemplifican la falta de un adecuado control sobre las rendiciones de cuentas por parte de la UEN. La falta de apego a los trminos convenidos y al marco normativo en el cual se encuadr la ejecucin de las obras por parte de las jurisdicciones y la ausencia de cuestionamientos por parte de las UEN tambin se evidenci en la inexistencia de constancia de la presentacin por parte de la FMDPM de la pliza de caucin en concepto de fondo de reparo en las distintas certificaciones, ni que la Jurisdiccin hubiese procedido en todos los casos a realizar las retenciones correspondientes en el 54,5% de los Convenios de obra relevados; en la realizacin de las transferencias utilizando criterios diferentes a los convenidos; en el modo deficiente en que fueron confeccionados los certificados de avance de
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obra; en el emplazamiento de 76,92% de las obras relevadas en predios diferentes a los del barrio que se proyect urbanizar; y en la realizacin de pagos antes de lo prescripto en la obra de Tigre, o sin practicar las retenciones del SUSS, tal como se dio en las Provincias de Chaco y Santiago del Estero y en el Municipio de Rosario. Tambin ha sido observado el accionar por omisin de la SSOP ante las inconsistencias que presentaron los cierres financieros de las obras de Don Bosco Etapa I y II de Santiago del Estero, Ezeiza, Rosario y CABA Villa 15, que afectan la correcta aplicacin de los fondos transferidos por el Gobierno Nacional. Por otra parte, en las obras del barrio El Garrote de Tigre y de CABA Castaares se constat que pese a que ante el cambio de Unidad Ejecutora Nacional que se produjo en ambos casos, la gestin tendiente a la consecucin de los fines convenidos qued a cargo de la SSOP, los montos transferidos fueron imputados al mismo Programa Presupuestario original (el Programa 46- MINPLAN) y la SSDUV continu iniciando a los expedientes de pago, conservando la administracin de los recursos adjudicados para tal propsito, situacin que dificulta la correspondiente determinacin de los niveles de responsabilidad en el logro de los objetivos fijados de cada una de las Subsecretaras.

La aplicacin de los fondos por parte de la Fundacin a los fines para los cuales el Gobierno Nacional los transfiri, llev a relevar el flujo del dinero ingresado a las cuentas bancarias de dicha entidad abarcando dos fases: Las transferencias de fondos desde el Gobierno Nacional al Gobierno Provincial o Municipal (Fase I), por un lado, y las transferencias de fondos desde el Gobierno Provincial / Municipal a las cuentas bancarias de la Fundacin, en su carcter de empresa constructora (Fase II - Etapa 1), y el destino de los mismos (Fase II - Etapa 2). Para ello el equipo de auditora cont con la colaboracin de los Juzgados Nacionales en lo Criminal y Correccional Federal N 5 Secretara N 9 y N 8 - Secretara N 16, as como del Banco de la Nacin Argentina. El procesamiento de la informacin suministrada permiti determinar que el Gobierno Nacional transfiri fondos a las Provincias y Municipios (Fase I) y que las jurisdicciones abonaron a la Fundacin Madres de Plaza de Mayo los montos acordados (Fase II Etapa 1),
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con las salvedades mencionadas en las observaciones incluidas en el tem 4.3 del presente Informe. En cuanto al destino que la Fundacin le dio a esos fondos (Fase II Etapa 2), se hall que la Fundacin efectu pagos a personas jurdicas cuya actividad, conforme surge de la consulta realizada a los registros de la AFIP, no se encuentra relacionada con la gestin de obra; a personas fsicas y jurdicas que estaban siendo investigadas en el marco de la causa 6522/2011 caratulada Schoklender Sergio y otros, s/Defraudacin contra la Administracin Pblica, encubrimiento art. 278 del Cdigo Penal, que tramitaba en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 5 Secretara 9; as como otros pagos que por sus caractersticas ponen de manifiesto la probabilidad de existencia de irregularidades. Atento a la modalidad que el Gobierno Nacional implement para financiar el desarrollo de las obras del Programa Misin Sueos Compartidos, las rendiciones de cuentas remitidas por las jurisdicciones que tenan a su cargo el pago de los certificados de avance de obra a la constructora slo exigan como documento de respaldo de los pagos la correspondiente factura emitida por la Fundacin. Al respecto cabe aclarar que, si bien el Juzgado antes mencionado realiz un allanamiento a la Fundacin, la documentacin a la que tuvo acceso la Auditora General de la Nacin- en el marco de la colaboracin prestada por el mismono incluy los

comprobantes de los gastos en los que la FMDPM aplic los fondos pblicos que le fueron trasferidos. En relacin con lo expuesto, la OLACEFS171 ha sealado que La funcin de la rendicin de cuentas no debe reducirse a una mera fiscalizacin formal sino que debe verse como una manera de institucionalizar procesos de toma de decisiones ms transparentes y reflexivos que invariablemente se traducen en polticas y decisiones pblicas de mayor calidad.172 Finalmente, respecto de los procedimientos de adjudicacin, escritura, hipoteca y recupero de cuotas, del anlisis conjunto de las obras incluidas en la muestra de auditora
171 172

OLACEFS: Es la Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores. XIX Asamblea General de la OLACEFS - Declaracin de Asuncin - tem 3: Principios sobre Rendicin de Cuentas.

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surgieron una serie de deficiencias tales como la carencia de informacin actualizada y completa sobre los posibles destinatarios de las viviendas que contribuya a garantizar la transparencia en la adjudicacin de las mismas y la eficacia en la distribucin de los recursos. Tambin se detect la falta de una metodologa especfica acordada a nivel federal, respecto de los criterios y procedimientos a implementar para la adjudicacin de las viviendas construidas en el marco del Programa Misin Sueos Compartidos orientada al logro de los objetivos de cobertura que se haba propuesto. Adems, en las obras donde se produjo la entrega de viviendas, la tenencia precaria de las mismas es comn denominador ya sea, entre otras causas, por la falta de regularizacin dominial de los terrenos o de documentacin municipal registrada.

En suma, los Convenios relevados formaban parte de un proyecto destinado, segn las propias palabras pronunciadas por el Subsecretario de Obras Pblicas de la Nacin, a poblaciones altamente vulnerables o excluidas, () poblaciones excluidas de la exclusinpor as decirlo-, que no tienen grado de organizacin alguno173. La evaluacin de la asignacin de los fondos pblicos nacionales transferidos a las jurisdicciones para financiar las obras del Programa Misin Sueos Compartidos desde las perspectivas legal, tcnica y de gestin ha evidenciado la existencia de debilidades que no resultan atribuibles a falencias en el marco normativo sino al accionar de las Unidades Ejecutoras Nacionales y Locales que condicion la adecuada gestin de los recursos pblicos a fin de lograr con eficiencia, eficacia y economa el objetivo buscado. A modo de cierre se reproduce parte de los considerandos formulados por la XIX Asamblea General de la Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores - OLACEFS en la Declaracin de Asuncin, anteriormente citada:

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Versin taquigrfica de la reunin de la Comisin de Vivienda y Ordenamiento Urbano Cmara de Diputados, que cont con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nacin, el 8/06/2011.

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La presencia de mecanismos de rendicin de cuentas slidos y efectivos es crucial para generalizar confianza social y es uno de los ms importantes desafos de los estados modernos. Los mecanismos de rendicin de cuentas polticos y legales actan como una red de sealamientos que permiten corregir y mejorar polticas pblicas y prcticas institucionales, ya sea desplazando o sancionando a funcionarios que incurren en comportamientos reidos con la legalidad o estableciendo canales de comunicacin que permiten a los centros de toma de decisin tener una ms adecuada comprensin de las demandas y necesidades de la poblacin. La existencia de canales de rendicin de cuentas aceitados actan como mecanismos inmediatos de sealamiento que permiten a un gobierno corregir comportamientos o polticas sin tener que esperar a un veredicto electoral. As, la rendicin de cuentas es un proceso retrospectivo, pero tambin prospectivo, y se realiza sobre la base de criterios profesionales, financieros, de transparencia, austeridad y eficiencia, as como en torno a razones constitucionales, legales y morales.

8-Lugar y fecha: Buenos Aires, 05 de diciembre de 2013. 9-Firma

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