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Del hard power al soft power

Lo que seduce en el modelo de la gobernanza, es la capacidad superior que se le atribuye para regular los problemas de elaboracin de polticas pblicas en sociedades modernas cada vez ms diferenciadas... 7

En un contexto de cambio acelerado y obsolescencia de las estructuras del Estado tradicional, la gobernanza sugiere la exploracin de un modo de gestin del poder que armonice con los nuevos tiempos. La nocin trasluce una transformacin real de estructuras sociales y un desplazamiento del centro de gravedad de la accin pblica, y no un simple giro semntico novedoso. Respecto de estas transformaciones de fondo, se habla tambin de una crisis de gobernabilidad desatada en los setenta, crisis que enraizaba en la creciente complejidad de los problemas y la multiplicacin de agentes de la sociedad civil que intervenan en la elaboracin de polticas pblicas. La verticalidad, pesadez administrativa y estilo intervencionista del gobierno tradicional no se adaptaban a contextos econmicos, sociales y culturales en rpida y fluida transformacin. Las reformas institucionales en los pases desarrollados, vertebradas por la gobernanza y en armona con las exigencias de la concepcin neoliberal dominante, deban aportar legitimidad a los regmenes democrticos y mayor eficiencia econmica resultante de la reduccin de efectivos en las administraciones. Ms tarde, las organizaciones internacionales se interesaran por la cuestin en el marco del debate sobre el desarrollo. As, el modelo de la gobernanza trasladado a los pases en desarrollo supondr la adopcin de ciertas polticas: contencin del gasto pblico, reduccin de la intervencin del Estado, privatizacin de empresas y servicios, polticas orientadas por y hacia el mercado. Junto a ello, se prescriben ciertas conductas animadas por la voluntad de consolidacin de la democracia: obligacin de rendir cuentas (accountability), transparencia, equidad, promocin del Estado de derecho, descentralizacin poltico-administrativa (Kagancigil, 1998).
Ce qui sduit dans le modle de la gouvernance, cest la capacit suprieure quon lui prte de rgler les questions dlaboration des politiques publiques dans des socits modernes de plus en plus diffrencies, o les divers sous-systmes et rseaux sociaux ont acquis davantage dautonomie, ce qui obre la capacit de gouverner (Kagancigil, 1998:75).
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La tematizacin de estos asuntos ambientar la emergencia de una terminologa especfica, ciertas palabras cobrarn nuevo sentido; se manifiesta de este modo la conciencia de encontrarse ante una problemtica nueva. Y, como suele suceder en tiempos de transicin, el empleo de estos nuevos giros expresivos no siempre est enmarcado en una definicin conceptual precisa. Antes de que esto suceda, las nuevas palabras ya producen en personas de sociedades, culturas y experiencias individuales diferentes, la sensacin de estar hablando de lo mismo. En la literatura que se ocupa de la gobernanza, el problema comenzar a desplazar al conflicto, ser ms cuestin de regulacin que de reglamentacin, se sugerir la necesidad de consultar a numerosos individuos y grupos involucrados en ciertos asuntos colectivos, se hablar de una gestin fluida, transparente, flexible, participativa y creativa, se notar que ahora los silenciosos toman la palabra: minoras diversas, nios, pueblos autctonos, etc. En medio de estos trastocamientos reales y conceptuales, la adopcin del trmino gobernanza ha sido considerada por algunos como una manifestacin en el campo de la semntica, del descrdito en que ha cado el poder (Gunaire, 2002). Precisamente por esto, tambin se lo emplea a menudo para evitar el trmino gobierno; en un mundo dominado por intereses privados y una economa de mercado, decididamente la gobernanza pasa mejor. Adems, los promotores de la gobernanza sugieren que hay menos Estado, lo que por otra parte hace ms fcilmente aceptable la reduccin del gasto pblico preconizada por las organizaciones multilaterales de crdito (Stocker, 1998). La palabra empieza a aparecer en la jerga de economistas y jerarcas de instituciones internacionales, ms tarde en las ciencias polticas y la sociologa, en esferas de gobierno, entre profesionales y tcnicos del desarrollo. Luego, el concepto abandona la literatura especializada y los crculos intelectuales para ocupar finalmente un espacio en la prensa, en el debate pblico ms amplio, y sobre todo entre los actores polticos de todo pelo. Se inicia as ... un trabajo aun ms amplio de [...] naturalizacin de esta idea. Las palabras crean palabras. A veces stas circulan ms rpidamente que las realidades, y provocan alineamientos inmediatos en funcin de los cuales toman forma y se recomponen los nuevos lenguajes de accin (Gaudin, 2002:94).8 La multiplicidad de significados y de empleos de la expresin, hace que su sentido ltimo deba aprehenderse en los contextos precisos en los que se la
8 La gouvernance est ainsi sortie peu peu des livres des spcialistes pour intresser les grands mdias et les acteurs politiques. Allait alors commencer un travail encore plus large de valorisation et bientt de naturalisation de cette ide. Car les paroles crent des paroles. Les mots circulent parfois plus vite que les ralits, et ils provoquent des ralliements instantans en fonction desquels les nouveaux langages daction se dessinent ou se recomposent.

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inscribe. Existe sin embargo cierto aire de familia que la vuelve reconocible: todos entienden que la gobernanza sugiere una toma de decisiones colectivas basada en una amplia inclusin de actores afectados por las mismas, junto a una necesaria coordinacin de stos en pos de un mnimo de eficacia. Sea cual sea la perspectiva adoptada, el trmino identifica nuevas prcticas colectivas fundadas, ya no en la dominacin ni la violencia legtima, sino en la negociacin y la cooperacin con base en ciertos principios sometidos a consenso. La nueva realidad en la que dicen situarse numerosos autores que tematizan la nocin, es la del desborde, la deslegitimacin y obsolescencia de la capacidad del Estado moderno vertical para organizar la toma de decisiones en las democracias representativas. Asimismo, la gobernanza supondra un reconocimiento a los ms diversos actores sociales que en estos ltimos treinta aos vienen reclamando, precisamente, un lugar en la toma de decisiones que los involucran (Querol, 2004; Mayntz, 2001). Tambin se ha dicho que la gobernanza apuntara a crear condiciones para que cierta organizacin del poder sea viable: ahuyentar amenazas externas, prevenir conflictos internos, procurar recursos, definir objetivos alcanzables. En todos los empleos del trmino, las fronteras pblico-privado tienden a borrarse, se privilegian aquellos mecanismos de gobierno que no necesitan de la autoridad del Estado, ni siquiera su sancin para funcionar, y se tiende a la creacin de estructuras resultantes de la interaccin mltiple. Junto a la discusin en torno de la gobernanza, irrumpe en las ciencias sociales de fin de siglo el llamado anlisis de redes, con el que se procura dar cuenta de los flujos y ndulos constituidos en trama de relaciones entre individuos en un mismo grupo social. Mucho se ha escrito sobre el tema, basta aqu aludirlo en tanto dimensin o contexto de la gobernanza, al modo en que lo aborda Stocker (op. cit.). Este tipo de anlisis hurga en aquellos aspectos de la vida social en que las redes de interaccin horizontal operan como factores de decisin. La negociacin en redes es presentada como un modo de coordinacin de acciones, objetivos y medios, sistemas de valores y lgicas de intereses, metabolizados en el flujo ininterrumpido de las interacciones que las caracterizan. Y como suele suceder con toda nueva mirada, esta perspectiva inspira nuevas preguntas: qu peso o significacin global tienen estas redes de negociacin en las decisiones? A qu concepcin del poder se llega por esta aproximacin descriptiva de la toma de decisiones? Cierta nocin de gobernanza, justamente, ve la accin pblica como un emergente de la compleja urdimbre social formada por redes. Se realzan as los relieves de una prctica relacional y cooperativa, indeterminada, siempre abierta a la reinvencin, y sobre todo cada vez ms alejada de ...las armaduras jerrquicas del pasado y de los pro-

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cedimientos rutinizados (Gaudin, 2002:43).9 Los flujos y las redes parecen describir ms adecuadamente un mundo donde el poder es ms mvil e inestable, el hard power de las armas cede el lugar al soft power de la gobernanza; el poder ya no viene de arriba sino que discurre en la negociacin multiforme e incesante (Moreau Desfarges, 2003). Crisis del Estado tradicional, reclamos sociales de participacin, conformacin de redes de decisores, se muestran como tres caractersticas marcantes del contexto histrico-social que explica la emergencia de la gobernanza. Debe agregarse una cuarta, que interacta fuertemente con aqullas, y que de alguna manera las sobredetermina: la intensificacin de los procesos de globalizacin. El tema de la gobernanza est estrechamente relacionado con los cambios acontecidos en los ltimos aos en la escena mundial. La globalizacin econmica y financiera, los avances tecnolgicos que producen alteraciones en todo tipo de intercambios, el auge de organismos no gubernamentales, el creciente papel poltico de la sociedad civil y, en general, los fenmenos que implican la globalizacin, han hecho que el Estado pierda su rectora en lo relativo al desarrollo y a la regulacin pblica, y que en la definicin de estrategias y capacidades, aumente su interaccin con una multiplicidad de actores privados y pblicos, nacionales e internacionales (Solins, 2001). Se habla de una triple crisis de representatividad, participacin y legitimidad de los modelos democrticos vigentes y sus actores polticos. Los mecanismos democrticos tradicionales de representacin poltica y delegacin del poder habran ingresado en un desprestigio creciente, y en la base de este descrdito se encontraran ciertos procesos propios de las sociedades modernas en estos ltimos aos: i) emergencia de una sociedad red cuyas principales actividades econmicas se han deslocalizado; ii) crisis de legitimidad de los Estados-naciones y debilitamiento de sus atribuciones en un contexto mundial globalizado; iii) un sistema de partidos desprestigiado por escndalos de corrupcin, llevado a auxiliar y aun sustituir los actos de masas por el espectculo meditico; iv) erosin de la confianza ciudadana en el sistema, al amparo del descrdito poltico-partidario y la obsolescencia del Estado social; v) emergencia de mltiples trincheras de resistencia identitarias que se oponen a la mundializacin esgrimiendo nuevos y viejos credos religiosos, tnicos, nacionalistas o localistas (Castells, 1997:27-35 y 75-90; Touraine, 1997).

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9 Se lee en el original: ...une pratique relationnelle de cooprations non prdfinies et toujours rinventer, distance des armatures hirarchiques du pass et des procdures routinises.

En suma, el retour en force de la gobernanza connota una preocupacin propiamente contempornea inspirada por cierta desagregacin de lo poltico, donde el Estado ha perdido su antigua contundencia de principio nico de autoridad y debe coparticipar en la gestin del poder junto a una constelacin de actores y decisores: banqueros, empresarios, sindicatos, colectivos ciudadanos, organizaciones no gubernamentales (ONG) de toda ndole. A modo de recapitulacin, tomaremos de Gerry Stocker (1998) las cinco dimensiones con que caracteriza a la gobernanza: i) En ella intervienen numerosos actores que no pertenecen a la esfera del gobierno. Se parte de la constatacin emprica de que el Estado ha perdido gran parte de su poder en beneficio de autoridades locales y regionales, y que servicios y decisiones diversas se proveen en contextos de cooperacin de pblicos y privados. ii) Las fronteras y responsabilidades de cada cual en la accin social y econmica son menos discernibles. Ello se hace notar en la emergencia de asociaciones no lucrativas y cooperativas de base comunitaria que se ocupan de diversos asuntos socioeconmicos; la gobernanza supone el reconocimiento del aporte de las ONG a la solucin de problemas colectivos sin el auxilio de recursos pblicos. Tambin las empresas privadas asumen nuevas responsabilidades en la provisin de servicios urbanos. iii) La gobernanza traduce la interdependencia entre instituciones orientadas a la accin colectiva. Esto supone el reconocimiento que de aqu en ms, gobernar quiere decir interactuar; ningn actor por s solo ni pblico ni privado dispone de conocimientos y recursos suficientes para resolver los problemas en presencia. Esta interdependencia reclama formas asociativas y estructuras de coordinacin cuyas propias reglas de juego sern objeto de negociacin. iv) Las formas cooperativas tienden a constituir redes autnomas de grupos de inters que buscan no slo influir sobre el gobierno, sino que a menudo prescinden del mismo sustituyndolo por su propio accionar. El nuevo problema que plantean es el de la responsabilidad, ya que se trata de entidades relativamente encerradas en s mismas, animadas por el inters particular de sus miembros y no por el inters pblico. v) Se parte del principio de que la accin es posible sin que sea indispensable someterse a la autoridad del Estado. En situacin de gobernanza, el poder pblico debe aprender a funcionar segn nuevas reglas que suplantan las antiguas concepciones jerrquicas, y que oponen a stas una tarea de coordinacin, orientacin e integracin.

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En un contexto de descentramiento de los Estados-naciones, la gobernanza prescribe una buena gestin de los problemas mundiales y una regulacin democrtica de los modos de participacin de la sociedad civil. Sin embargo, este diagnstico est lejos de ser unnime. Algunos ponen en duda que asistamos efectivamente a la declinacin del Estado-nacin, al fin de las soberanas o a la revancha de la sociedad civil, etc. Tales alusiones remiten a un postulado ideolgico, antes que a observaciones empricas verificables, discurre Samy Cohen (2003). En apoyo a estos propsitos no verificados se pretende, por ejemplo, que el ascenso de las ONG es un fenmeno amenazante para los Estados; sin embargo, la existencia de multitud de ONG que actan en concertacin con los Estados, desmiente tal generalizacin. No slo no hay antagonismo intrnseco, sino que a menudo el protagonismo de nuevos actores tiende a reforzar al Estado. Es el caso de los atentados del 11 de setiembre de 2001 contra las Torres Gemelas de Nueva York, que tuvieron por consecuencia directa el regreso del Estado en un pas ultraliberal como los EE.UU. En suma, lo que est cuestionado no sera la autoridad estatal sino ms bien sus opciones polticas, en una poca en que la necesidad del Estado se hace ms evidente que nunca. Esta visin declinatoria contribuye precisamente a deslegitimar el Estado en el acto de subrayar su incapacidad de regulacin de problemas mundiales, e impide formular las preguntas pertinentes acerca de dicha incapacidad. Siguiendo este razonamiento, se concluye que una lectura simplista de las transformaciones en curso alienta una peligrosa tentacin consistente en concebir y practicar una gobernanza contra el Estado. No se trata de un revival de los cratas del siglo XIX, sino de temores que asientan en ciertas realidades sociales donde la autoridad pblica es dbil, cuestionable y venal. Es el caso de algunas naciones latinoamericanas donde se opera una verdadera renuncia de facto al cometido esencial de cualquier entidad estatal, consistente en la bsqueda del bien comn. Llevados a actuar en estas situaciones, ciertos promotores internacionales optan por impulsar sus programas de desarrollo a espaldas de un Estado prescindible e inoperante, cuando no directamente obstaculizador de tales iniciativas. En otros casos, en el contexto del respaldo a una buena gobernanza, ciertos proyectos de desarrollo solventados por el Banco Mundial o las Naciones Unidas en pases del Tercer Mundo son confiados en su implementacin a ONG locales antes que a los Estados. La consideracin que alienta esta delegacin, es que precisamente muchos de estos Estados son poco confiables, ineficientes y corruptos. Estas prcticas favorecen relaciones privilegiadas con ONG locales; por lo general, esta modalidad de asistencia directa a los beneficiarios es tolerada por los Estados respectivos.

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En contextos en que el Estado est fuertemente desestructurado, la ayuda mutua y la solidaridad se benefician sin duda con estos respaldos exteriores. Pero tambin se ha hecho notar que estas acciones producen un efecto perverso de boomerang: contribuyen al descrdito del Estado, incrementando aquella misma fragilidad de las instituciones oficiales que se constata con preocupacin. Este resultado es opuesto a los objetivos generalmente pregonados por los pases occidentales que aportan los fondos: contribuir a restaurar la legitimidad y la capacidad poltico-administrativa de los Estados de pases subdesarrollados o en desarrollo. Se contribuye as al debilitamiento de la democracia en nombre, precisamente, de propsitos democratizadores. Y es justamente en estos casos que se debera ejercer la mayor presin sobre el Estado para que cumpla con sus cometidos en salvaguarda del inters comn (Hermet, 2003). Puede aducirse que en realidad ambas acciones no son contradictorias: a Dios rogando y con el mazo dando; de cualquier modo, se trata de un asunto complejo que reclama un anlisis cuidadoso sin generalizaciones apresuradas. Finalmente, algunas palabras sobre un aspecto muy sensible de la problemtica de la gobernanza: el recurso al saber experto (hemos discutido ms ampliamente el punto en otra parte; ver Graa, op. cit.). El llamado principio de precaucin denota la responsabilizacin del cientfico sobre las implicancias del conocimiento aportado a la sociedad, aun en aquellos casos en que los riesgos no sean conocidos o no estn demostrados en el momento de la investigacin. Esta formulacin y sobre todo la discusin que la rodea expresa cierta reaccin del cuerpo social ante la autonomizacin de saberes especializados de creciente gravitacin en la vida cotidiana y en los destinos colectivos. Se ha sugerido que las personas dedicadas a la ciencia deberan tener su juramento de Hermes, 10 al modo de un imperativo tico de temperentia, justitia, fortitudo, prudentia (Paquet, 2004). En los contextos de una gestin orientada por criterios de gobernanza, la evaluacin de la accin pblica, la apuesta a la fiabilidad de la informacin y el reclamo de transparencia, multiplican las situaciones en las que se acude a especialistas de todo orden. La consulta al experto suplanta a menudo la evaluacin poltica por una decisin tcnica. El conocimiento cientfico debe diferenciarse de la opinin del experto; si el primero apela a procedimientos rigurosos que buscan relaciones causa-efecto ignoradas, el segundo proporciona recomendaciones para la accin en cierto contexto ya dado, de polticas pblicas. El experto puede invocar y es lo que hace habitualmente un empleo independiente, objetivo, del saber cientfico disponible; pero est necesariamente comprometido con formulaciones, intereses y expectativas de la institucin que contrata sus servicios. El hecho corrien10

Dios griego de la ciencia.

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te de que distintos expertos brindan soluciones diferentes a un mismo problema, revela la existencia de condicionamientos de orden social, econmico, jurdico, institucional, que contextualizan el proceso de elaboracin de la accin pblica. El experto integra el proceso de formulacin e implementacin de polticas; el saber que aporta, es un instrumento de resolucin de problemas, una verdad de servicio con arreglo a ciertas formas cientficas. La profunda imbricacin de ciencia, tecnologa, competitividad e innovacin econmico-productiva, ejerce fuerte presin sobre las instituciones cientficas tradicionalmente organizadas por disciplina. En EE.UU. y Francia entre otros los poderes polticos procuran transformar estas estructuras de investigacin disciplinaria en una modalidad operativa basada en la misin cientfica, lase la investigacin puntual por contrato. Esta transformacin fue realizada con todo xito en la Inglaterra de Margaret Tatcher. Son ya muy numerosas en todos los pases desarrollados, las instituciones con perfil de ciencia y tecnologa aplicadas: programas estratgicos de defensa, energa nuclear, polticas econmicas, salud, transporte, etc. Entre un 50 y un 80% de la investigacin cientfica y tecnolgica en los pases occidentales responde a objetivos econmicos, sociales y estratgicos. La actividad cientfica independiente y el desarrollo de la teora tienden as a ser desjerarquizados, sufren recortes presupuestales, la investigacin de base se ve progresivamente reducida. Cierto enfoque de la gobernanza animado por la rational choice solventa la idea de una relacin contractual entre sociedad y ciencia, que niega cualquier estatuto especfico a la ciencia. En este enfoque, la sociedad es el contratista y la ciencia el ejecutante, en una relacin regida por los costos de transaccin. Un indicador de esta mercantilizacin, es la autorizacin extendida a las universidades en Estados Unidos, as como a otras instituciones no lucrativas, para patentar resultados de investigaciones realizadas por contrato; esta privatizacin del saber limita el antiguo principio de la accesibilidad del conocimiento, los resultados de la investigacin escapan al control de calidad ejercido por la comunidad de pares, criterio de cientificidad caro al desarrollo histrico de la ciencia moderna (Kagancigil, 1998). La gobernanza nace bajo el signo de la crtica al Estado proveedor, caro, ineficaz, vertical e intervencionista, y convoca, a los mil actores de la sociedad civil, a tomar en sus manos la gestin del poder, y a sentar las bases de un nuevo tipo de Estado racional, democrtico y eficiente. Veamos ahora los trminos de la discusin en torno a esa sociedad civil, y qu enfoques encierran las distintas apreciaciones de su significado real.

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