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Y 1-111'/1.

;1 I Iii" ill
3. Prolegomenos IJara
las ciencias de politicas +
I ntrotiucc;/)/1
E
L CONCEPTO de "ciencias de politica(s)" fue propuesto, pri
mero, por Harold Lasswell
l
en 1951. Durante los Veilll(:
arros transcurridos desde entonces se han inventado 0 desarrolla
do significativamente muchos dispositivos de las ciencias de po-
litica, tales como la investigacion de operaciones, el analisis de sis-
temas, la teorfa de juegos, la cibernetica, la teoda general dl'
sistemas, el analisis estrategico y la ingenierfa de sistemas, junto
con varias ramas y aspectos de las ciencias sociales aplicadas.
2
Sin embargo, todavfa carecemos de una preimagen exhaustiva
y suficientemente concreta de las ciencias de politica e,:omo un
area integrada de conocimiento, investigacion, enserranza y profe-
sionalizacion. Con este propos ito debemos ir mas aHa de las dc-
claraciones pioneras de Harold Lasswell; y buscar una concepcion
efectiva de las ciencias de politica.
I
*' Publicado originalmente can el tftulo de "Prolegomena to Policy Sciences", en Po
'-1
Sciences, num. 1, 1970, pp. 135150. Traducci6n al espanol de Jonathan Molinet.
1En Daniel Lerner y Harold D. Lasswell, eds., The Policy Sciences: Recent Develop-
ments in'Scope and Methods, Stanford, Calif., Stanford University Press, 1951.
2 Para referencias bibliograficas detalladas en estas subdisciplinas de las ciencias de
polftica hast a 1967, vease "Bibliographic Essay" en Yehezkel Dror, Public Poiicymaking
Reexamined (San Francisco: Chandler, 1%8), pp. 327356. Para un examen de la literatura
relevantc reciente, vease Yehczkel Dror, "Recent Literature in POlicy Sciences", Policy
Sciences, Vol. I, 1970.
3 Para versiones recientes, vease Harold D. Lasswell, "Policy Sciences" en Internatio-
nal Encyclopedia of Social Sciences, .Vol. 12, pp_ 181-189, 1968, Y Harold D. Lasswell,
119]
---
1'0
III I I I I.11t .11
1;1 III'(C"ULUIdC' 1'1.11111(';11 d ak;IIIn' V1.111.111111111 ,I d. 1.1," I"/CII
('LI'. de 1'"1111(':1 ICVI.... k ell (oda,.., SIIS partes la 111:1.\ .tll.l 11I/',ClIrr:1 de-
hldo a III'" pcJigro", de lIIala IItilizaci6n del 161'1111110. 1-:11 cfccto,
nClll'i:l", de polltica sc ha vuelto un s1mbolo convcnicntc de cuaJ-
,!llicI aClividad qlle pueda parecer importante 0 de interes para
il1dividlillS c inslituciones que quierendedicar sus esfuerzos a los
prohll'llI:IS hlll1l<mos y a los asuntos sociales. Pocas maneras hay
IlIl'jOf' nlllcchidasparaarruinarlaideadeesascienciasquesobre-
Vl'lIderlas porignorarloslfmitesdelaciencia-limitestantointer-
IIOS COIllO sociales- yabusar del concepto de ciencias de politica
;11',rcg:indole asuntos extracientfficos queseconsid/erannecesarios
p:lra eI progreso humano.
4
1':11 llll nivelmas fundamental,pienso quees esencial explorar
('xplil'itumentelos conceptosbasicosdelascienciasdepoliticade-
"TIl<' I':mcrgll1g ConceptionofthePolicySciences" PolicySciences, Vol. I, 1970. HItema
"('1;) 1I<11adll cXlensivamente en un libra depr6xima aparici6n por HaroldD. Lasswell,A
,'rn'inl'ofPolicy Sciences.
IASl, porejemplo, considero indeseables las propuestasque enfocan las ciencias de
pi)'!llra a la invenci6n de nuevosvalores 0 a la motivaci6n de los movimientosde masas;
v(';(Sl', por ejemplo, el interesante ensayo, con el que estoy deacuerdo en muchos otros
PUllloS, de EriCh Jantsch, "From Forecasting and Planning to POlicy Sciences", Policy
,,,,"ie/wI'S, Vol. I, 1970. Ciertamente, 10 que lIamo "sonar organizado" es esencial para el
avanl'Cdcla humanidad-aunquedeberfanreconocerselosIfmitesestrictosde muchosde
esluerzosactualesparaconformarel futuro.
I
1\1 sonarorganizadodeberia proporcionarrecursos utilizablesporlas cienciasde po-
1I11cI y, a veces, servir como metodos delas ciencias de polftica (porejemplo disenando
dc nuevopartesenterasdel sistemadeelaboraci6ndepoUticas);asimismoparalasciencias
de polflica esdemucho interes un sonarorganizado util enla cuesti6n delos valores ba-
sims. Pero la sustancia de gran parte del sonarorganizado-yde todas las otras formas
de invend6n de valores- debe permanecerafuera (y encima) del esfuerzo cientffico, in-
duyendolas denciasde polftica. La ideadequelascienciasdepoiftica deberfanpromover
'a "lorna deconciencia"debeseraunmasfuertcmente rechazadapordos razones princi-
pa'cs, una moralyotraconductual:a)eljuiciodevaloresysu difusi6n pertenecen al do-
miniodelapolftica (politics), mientrasquelascienciasde polfticaseocupandela reforma
de la polftica (politics) quedeberfa hacerse dentrodelas ideologfasyvalores basicosque
I'sl;in dados(incluyendo ideologfasyvalores futuros)yalejarsedecualquiersignade im-
pl(cita0 explfcita"cienciocracia"(estoes,"gobiernodecientfficos",unaposibilidadnopro-
plicsta por Erich Jantsch), b) los movimientosde masas han sido resultado devariables
cxlrarracionales y desembocaron en transformaci6n transracional. Por tanto, el "sueno"
(0pesadilla) de una transformaci6n "can base cientffica" delos valores por parte delas
masasqueresultaraenideologfasmas"racionales"e "ilustradas"carecedebasesconduc-
Iliaies (apartedeserintrfnsecamente incorrecta).
I' 1,,'1111'1.\',1.11'1111111,\', 1.'1
Illdoa <Jilt' Ildll ',\'IIII1C1ollatio los paradiglllas"lIollllaie","CIIIII('lll
por:lllCOS dt' I:IS 1'Il'Ill:ias socialcs y de las cicllcias de dl'l'j",ioll.'
Si cl desarrollo de las ciencias de politica s{llo flll.'!a a illlpliclt
(':lmbios incrementales de los paradigmas basicos de las cit'IlCI:IS
lIormales contemporaneas, sedan suficiente!; los proces(ls :lens
IlIInbrados deavance enel conocimiento a traves de lcntos pasos
dc "ensayoyerror"ybusquedadispersaenel marco de las disci
plinas y estructuras de investigacion existentes. En cslc caso,
termino"cienciasdepolitica"seriaalgosobrepuestoparadCBol:!r
unamplioconjuntodeestudios,disciplinasyprofesiones,que
drfanencomunlaaplicad6ndeconocimientoyracionalidada los
problemas sodales percibidos. Desde luego, si aceptaramos el
supuesto de que solose requiere impulsar alas ciendas"norma-
les", podrfamosensancharelalcancedel termino"cienciasde
Utica" paraincluir todas las aplicaciones de la"inteligencia", del
"metodo cientifico" y quiza tambien del "sentido comun"6 a los
asuntos humanos y, aS1, hacer el concepto de ciencias de pol
enteramenteinocuoycompletamenteinutiLMeparecequese IlC-
cesita y puede hacer algo por completo distinto. Con objeto de
hace!una cienciarealmenterelevanteparalos asuntos humanos,
necesitamos un nuevo tipo decienciaconbase enunnuevo con-
juntodeparadigmas.Estasnuevas "ciencias de politica",1no son
5Mi terminologfa siguea ThomasS. Kuhn,LaEstructurade lasRevoluciones Cien-
tificas, Mexico, FCE.
6Es sorprendente con cuanta frecuencia quienes proponen enfoques innovadorcs
tranquilosdelos problemashumanosgustan desubsumirsusmetodologfasbajoel termi-
no "sentido comun". Vease, por ejemplo, Simon Ramo, Cure for Chaos, New York:
McKay, 1969, p. vi. Esto resulta todavfa massorprendenteenvista de los significadosde
sentido comun,asaber:(1)queesobvioparalossentidosordinarios,(2)queesaceptado
por la opini6n amplia, (3) todo 10 que casualmente se me ocurra creer. En ninguno de
estossignificados, el "sentidocomun" es una fuente aceptabledeconocimientoy, desdc
luego, el progresode la ciencia consisteenescapar del "sentidocomun". Mi sugerencia
para laciendasdepolfticaesevitarel usodeesteterminGyemplear,preferiblemente,los
conceptos siempre mas apropiados "conocimiento tacito", "juicio", "opiniones amplia-
menteaceptadas","opini6nsubjetiva",etcetera.
7AI enfatizar, por un lado, los componentes multiplesy, porotro, la unidad basica,
propongo usar la forma plural, peroconsidcrarlagramaticalmenteenel singular.
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122
,I
. I
YEHEZKELDROR
unsustitutodelas actualescienciassocialesylasactualesciencias
dedecision.Sonunaaproximacionnuevayadicionalalosusosdel
conocimientosistematicoydelaracionalidadestructuradaparala
conformacionconsciente de lasociedad.
Todas las analogias resultanequivocadas cuandovanmas aHa
de losHmites del isomorfismo con el fenomeno investigado. Con
estaprecaucionenmente,mepermitoproponeralamedicinaco-
mo unanalogoutH de las cienciasdepolitica.
8
Las diferenciasson
significativas; por ejemplo, en numerosas partes de la medicina
existen criterios claros de "enfermedad", mientras que la evalua-
cibn de las sociedades, al menos en parte, es una cuestion que
t iene que verconel estadoactual de nuestros conocimientos,va-
lores eideologias. Contodo, laanalogiaentremedicinayciencias
de politicaes muy sugerentedebido afuertes similitudesenalgu-
flOS de sus principales paradigmas al igual que en otras carac-
tcrfsticas.
Paradigmas nuevas
de las ciencias de palitica
I.as ciencias de politica apenas existen. Cualquier conjunto de
paradigrnas que se proponga, por tanto, refleja mas la opi-
nj(,n deunautorqueunconsensoestablecidoentreacademicos.
Si enverdadlas cienciasdepoliticaemergenysedesarroHanco-
mo un areasignificativaprofesionafycientffica,seguramenteto-
lIlar{m formas ymoldes impredecibles. Reconocer la naturaleza
tcnlativa y la inadecuada justificacion subjetiva de cualquier
cOlljunto de paradigmas de las ciencias de politica, no significa
rcnunciar 3 13 exploracion explicita de los paradigmas de las
ciencias de polftica. Esta exploraciones esencial paraconseguir
110 s610 que arranquen las ciencias de polftica, sino que avancen
Hl10 IlllIlo liul(crcntc quc utili1JI cSIa an<llol(fll Cli I lIwn' un' K "lIl1lk, Socil'ly (lJ Ihl'
/'//11,'/11, N,'w IIrul1\wwk, N J, l{ullWrs IJnivrrslly IlJ""
PROLE06MENOSPARALAS CIENCIAS ()I' 1'1)( 1111:\\ I,' I
rapidamente. Las principales innovadollcs paradiglll:itkas qlle :II
parecerrequierenlas ciencias de polftica puedcll rcslllllirsl' dc la
siguiente manera:
1. Ruptura de las fronteras tradicionales entre las dis!illl:ls
ciencias socialesylas disciplinas dedecisi6n. Las cic'llcias
depoHticadebenintegraren unasupradisciplina-enfoca
da a la elaboracion de las politicas publicas- el cOlloci,
miento de una variedad de ramas cognoscitivas. En part;
cular, las ciencias de politica se construyen sobrc las
ciencias de la conducta y sobre enfoques analfticos; sc
apoyantambienenlateoriadedecisiones,lateorfagene-
ral de sistemas, las ciencias administrativas, la teorfa del
confiicto, el analisis estrategico, la ingenieriade sistemas
y similares areas modernas de estudio. En la medida ell
que sonrelevantes,seapoyantambienenlafisicayen las
ciencias de la vida.
2. Cubrirelvaciodeladistincionacostumbradaentreinves-
tigacion "pura" y "aplicada". No deben confundirse las
ciencias de poHtica con los esfuerzos por desarrollar la
"ingenieria social" como un suplemento aplicado de las
ciencias sociales.Esteesfuerzotienepocaoportunidadde
exito debido a las muchas diferencias entre la aplicaci(lIl
del conocimiento cientifico a propositos tecnicos dcfini-
dos (atravesdelacadenainvestigacion-elaboraci6n-pruc-
ba-ingenierfa) y las cuestiones conflictivas que provoca
usar el conocimiento 'j laracionalidad para tratar de re-
solver (aunquenoparasolucionar) asuntos sociales" tam
bien conflictivos. En las ciencias de politica, preferihlc-
9Para una disCtlsil'lIl IImphu dl' ('Slas dih:rendas, vcasc Yehezkel Dror , "Systelllll
Analysis and Appllt'd S(J(,lut ('II JlIl> adas (ed., Irving L. lIorowitz) la Om}I'
I'l'tlcia mil,.!' Po/(linH /'/IM/I"/\ I' f '1<'/11/1/ ,\'''''11/ orr,lIllizada por Rutgers IIniversily y
Trans;lclioll MlIgli/llw (l'1111'1'11111'1 1"111111'11'1\1'1' '"["IIIt'I, 1{lllgers IJnivcrsity. New IInlllN
WICk, N, .I., 111 }.II\I,' IIllvll'llIhll' II!' IV /11
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124
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YEHEZKELDROR
mente,laintegraci6nentrelainvestigaci6npurayaplicada
se logra al aceptar como meta ultima el mejoramiento de
la elaboraci6n de politicas piiblicas. Resulta, aS1, que el
mundoseconvierteenellaboratorioprincipalde las cien-
cias de politicaylaprueba de la teorfa mas abstractaesta
ensuaplicaci6n(directa0 indirecta)alosproblemasdela
elaboraci6ndepoliticas.
3. Aceptaci6ndelconocimientotacito
10
ydelaexperienciaco-
mo fuentes importantes de conocimiento, ademas de los
metodos mas convencionales de investigaci6n y estudio.
Las ciencias de politicase distinguendelas cienciassocia-
les "normales"contemporaneas, entre otras caracterfsticas
importantes, por los esfuerzos que hacen para destilar el
conocimiento tacito de quienes se hacen cargo practica-
mente de la elaboraci6nde las politicasyparainvolucrar,
comoparticipantes,alosfuncionariosdealtonivelenlare-
visi6nyavance delas ciencias depolitica.
4. Lascienciasdepoliticaylasciencias"normales"comparten
uncompromisoprincipalconelconocimientoinstrumental
ynormativo, enel sentido dequese dirigena losmediosy
a las metas intermedias, mas que a los valores absolutos.
Perolas cienciasdepoliticaconocenlas dificultades de10-
grar"ciencias libres devalores" ytratandecontribuir ala
elecci6ndevaloresexplorandosusimplicaciones,suconsis-
tenciainterna, sucostaylos fundamentos conductualesde
los compromisosvalorativos. Asimismo,partesdelas cien-
ciasde politica esmn involucradas en la invenci6ndedi-
ferentes "futuros alternativos" coninclusi6n de sus conte-
nidos valorativos. Ademas, los "suefios organizados"-que
incluyen la invenci6nde valores- constituyen recursos im-
ICI Hn d scnlido prnpucsto por Michael POlany. V611sc Mkhnd Polun.", nit' 'J(/(:il Di
1II/'IIHII1I ((ianll'n CiIY, N. Y. Douhleday, (966). Puru un 11'lIllIlllll'lIlll IIlllplio, vcasc
Mldul('l Pnlanv. /'/'l'WIIIII/I\/IOWfl'dJfr', I.ondrcs, ROLlllt't1I1f' .'Ii 1\1'jl.1I1I l'uIII, I C)',H
,
,1 PROLEGOMENOS PARALAS CIENCIAS DEPOLfTICAS
portantesenalgunaspartesdelascienciasdepolitica, tales
como el disefio y redisefio del sistema de elaboraci6n de
politicas.19ualmente, elfomento yestfmulo al sofiar orga-
nizadosonmateriadelascienciasdepolitica.Comoresul-
tado, las ciencias depoHtica deberian abrirunabrechaen
la compacta pared que separa las ciencias de la conducta
contemporaneas de la eticayde la filosoffa de los valores
yconstruirunateorfaoperacionaldelosvalores(queinclu-
yaunamorfologfa, taxonomfa, medida, etcetera, de los va-
lores, pero no las normas sustantivas absolutas en cuanlo
tales) comounapartede las ciencias depoIitica.
5. Las ciencias depoliticadebensermuysensiblesaltiempo,
considerarel presente como un"puenteentre el pasadoy
el futuro". Consecuentemente, rechazar la aproximaci6n
ahist6rica de muchas de las ciencias sociales contemporfi-
neas y de los enfoques analiticos. por un lado,
el desarrollo hist6rico y, por otro, las dimensiones futuras
como contextos centrales para mejorar la elaboraci6n de
politicas.
6. Las ciencias depoliticatienenunfoco unico de interes,las
"metapolfticas" (esto es, las poifticas acerca de las pollli-
cas). Estas incluyen, porejemplo, las maneras de elahorar
laspoliticasyelanalisis depoliticas, lossistemasde
raci6n de politicas y las de polftica. Mientras
que lapruebaprincipal delas ciencias depoliticaes alcan-
zarmejorlas metasatraves depolfticasmasefectivasyefi-
cientes,lascienciasdepoliticadirigensupreocupaci(Hl, 110
a los problemas de las politicas particulares, sino a la IllC-
joriade los metodos, el eonocimiento y los sistemas, pam
unamejorelaboraci6n delas politicas.
7. Las cienci(ls de polftica no aceptan la actitud de "tol1lur 0
dejar", nmy (.'0n1I'n I ell las cicncias sociales contcmpora-
ncas; tampol'O l'J'(,(,1l '1\1(' los c:ompromisos de "acci6n
127 YEHEZKEL DROR
Iccla" V :-,illlil:lIt'S scan la forma principal de contribuci6n
ciclltifica (y distinta de la actuaci6n de los cientificos como
ciudadallos) para mejorar 1a elaboraci6n de las poHticas. Su
cornpromiso consiste en esforzarse por acrecentar la utili-
zaci6n de las ciencias de politica en la elaboraci6n real de
las politicas y en la preparaci6n de profesionales que sirvan
a las ciencias de politica en todos sus diversos aspectos para
guiar al conglomerado social (sin permWr que este sentido
de misi6n interfiera con su orientaci6n clinic a y anaHtica ra-
cional frente a las cuestiones de politica).
Las ciencias de politica se ocupan de la contribuci6n del
conocimiento sistematico y la racionalidad estructurada a
la autodirecci6n social y humana. Sin embargo, las cien-
cias de politica reconocen, con claridad, el importante pa-
pel de los procesos extrarracionales (como la creatividad,
la "intuici6n", el carisma y el juicio de valor) al igual que
el de los procesos irracionales (como la motivaci6n pro-
funda). La busqueda de modos de mejorar estos procesos
con vistas a obtener una mejor hechura de las polfticas es
,
parte integral de las ciencias de polftica; incluye, por
cjemplo, las posibles implicaciones de los estados altera-
dos de conciencia
ll
para la elaboraci6n de polfticas. (En
otras palabras, las ciencias de polftica enfrentan el proble-
ma parad6jico de c6mo mejorar, a traves de medios racio-
nales, procesos extra e irracionales.)
Sobre la base de estos nuevos paradigmas, las ciencias de po-
litic(I se ocupan de una variedad de temas nuevos, con 1a ayuda de
Iluevas herramientas de investigaci6n (por ejemplo, 1a experi-
Illl."nlaci6n social y el procesamiento de las experiencias de los en-
cmgados dc elaborar poHticas). Tambien, y mas importante, las
II ('harks T Tart, cd" Altered State.f of ('(Jl/ll'iOIl.lIlI'\\, NlIl'va York, Wiley,
1'1(,'1
-
PROLEG6MENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLlTlCAS
ciencias de politica requieren una metodologia que se desvie sig-
nificativamente de la metodologia cientifica normal. AI considerar
los problemas propios de la elaboraci6n de politicas se requiere
una metodologia que no este ligada dogmaticamente al principio
de la navaja de Occam y que aliente el uso de la apercepci6n de
los fen6menos investigados y el esfuerzo encaminado a la inven-
ci6n de nuevos disefios sociales y nuevas "leyes" de conducta so-
cial y politi ca. Los focos principales de las ciencias de politica in-
cluyen, por ejemplo,
i) el analisis de politicas que proporciona metodos heuristi-
cos para identificar alternativas preferibles de poHtica;
ii) la innovaci6n altemativa que se ocupa de inventar nuevos
disefios y posibilidades por ser consideradas en la elabora-
ci6n de polfticas;
iii) estrategias de politica que proporcionan lineamientos para
adoptar posturas, supuestos y pautas por seguir en poIfticas
especificas;
iv) evaluaci6n y retroalimentaci6n que incluyen, por ejemplo,
indicadores sociales, experimentaci6n social y aprendizajc
organizacional y
v) mejoramiento del sistema para la elaboraci6n de polftieas
mediante redisefio y, a veces, disefiando de nuevo, con in-
clusi6n de cambios en los recursos utilizados, personal, es-
tructura, equip 0, demandas extemas, etcetera. Para haecr
mas concretos los contenidos y enfoques de las ciencias dc
polftica, me permito discutir brevemente tres de los temas
de las ciencias de poHtica, es decir: 1) analisis de polfticas,
2) estrategiac; de politica, y 3) sistema de rediseflo de ela-
boraci6n de polfticas.
---
III 'II 1'1'(111
/\111111\/\ '/1 l'II/IIN'lIS
1':1 ;llIalisis dl' sistcIIlHs" cs L1no de los fundamclltos dl'
('ias dl' politica, Desde lucgo, si elanalisisdesistemasenSlI estado
I
;Il'llIal !'UlT,1 lIlla mctodologia suficienteparamejorarlaelabora-
('illll de politicas acerca de asuntos sociales complejos, serfan
1lH'1l0S ncccsarias las ciencias de politica, EI problemaes que el
tlll:ilisis de sistemas contemporaneo parece impotente para en-
IIl'lltar aSlIntos sociales complejos, particularmente en ocho as-
pectos principales e interdependientes:
amilisis de sistemas se encamina a proponer politicas
preferibles,perodejadeladoloscontextosinstitucionales
tantodelosproblemasydelaelaboraci6ndepoliticascomo
de los procesos para ponerlas en practica. Asi, el "marco
institucional" noestadentrode sudominiodeaplicabilidad.
h)No tomaencuentalas necesidadespoliticas, tales como
cl mantenimiento del consenso y la constituci6n de coali-
ClOnes.
c) Tiene dificultad para tratar con fen6menos "irracionales",
talescomoideologias,carisma,compromisosdealtoriesgo,
tcndencias a1 martirioyestilos de vida noconvencionales.
d)Es incapaz de tratar asuntos valorativos basicos y, con fre-
cllcncia, explica inadecuadamente los supuestos de valor
cn el analisis.
c) Sc oCllpa de identificar alternativas preferibles entre las
quc cstan disponibles 0 que pueden sintetizarse con
dad. La invenci6n de alternativas radicalmente nuevas esta
IllUS aliadesu alcance, aunquetalvezpuedaayudaral mos-
Imr la inadecuaci6n de las alternativas disponibles.
I 1111 Il;rlllino con Illllchos significados, Lo uso para rcferinne a lin cnfoquees-
1!111'111I:Hlo de 111 1011111 de dcdsioncs, como fue elaborado prillcip:lilll('IlI(' "11 The Rand
('uIIIOI:llioll, V':1ISI' l'spl'l'iallllcnlc, E. S. Quadey W. I. ilOIlI'lI('I, I'(k, SI'Sf,'IIIS /llIaIY,l'i,\'
I',,/il\' l'ltlllltillg: i\I'I,/i('(lfio/l.\' ill OfF'lIse, Nucva YOI'I-.. AIIWIIt'IIiI I(1).I'\'j('I, I Vcasc
IlIIlIhlt'lI(' W,'"I ('llIIrl'illllml, nil' S\,Sft'I!IS /lJJfJ/wu11. NIII'V,' \ "iI,. 1)"1," .,,'" I()(lX,
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1'1(1 111'1 II'", "\11 \ I 1\,'; I 'II'N' '\"I" I" " I
I) R('qlliere prcdidihilldad 1l','>Ill'l'Io dl' las ( illl
eI anaJisis de sistcllIas 110 plIcden IIlHnejarSl' situacIOIll", d\'
incertidumbre primaria,l.I
Requiere cuantiticaci6n significativa dc las prillcipaks V;I
riables relevantes.
h) Laseleccionesestrategicasbasicas-talesCOlliO las ;,l'IlllI
des anteelriesgo y el tiempo- no son afronladas npll!'1
tamente porel analisisdesistemas. Mus bicll, lII;txillllll ()
minimaxyel descuentodelfuturo ("tasaspositivasdc III
teres") habitualmentese toman como
EstasochocaracteristicasnosoncompartidasigllallllL'llkplll
todos los estudios del analisisde sistemas.En vcrdad, los prilll'l
pales pioneros del amilisis de sistemas c1ararncnte caliricanlll l";\;I';
caracterfsticascomoinadecuadasy, condiligencia, busl'anIII 1'( II
lIlas quepermitieransuperarlas. Perocuando vemos los l'Sllldio:,
anaIisis de sistemasaplicados aasuntos rcalcs nUIS <II Iii dl' pill
Icsiones de fe 0 dec1araciones introductorias, mi lisla dc illtldCl'lI;1
ciones de los anaIisis desistemas actualespucdecrilicarsc, COli 1';1
z6n, comodemasiadosuave. Parasuperarestas incapacidadl's
los enfoquesanalfticos actuales, resulta esencial un nuevo l'1l1i.)qlll'
analitico basico con raiz en las ciencias de polilica, Esl:! Ilileva
aproximaci6nanalfticaquellamare"analisisde pollticas",11 :Icl'pla
las tesis fundamentales del analisis, a saber:
DUnproblemacone1lenguajematematieodelai:neertidumhrc es '11K' I\IldiSlilll'.lh' ,'II
In' loscasosdondeeo:noeemoslasdime:nsionesdelos resultados posihles [\,'1'0 1111 sw ..11',111
huciones deprobabilidad,yloseasosde"incertidumbrecualitaliva" CII,IIHlo 1111
lIada sobreelespacio dentro delqueesperarnos las eonsecllencias. 1'1 11'11 IIi1111
..ineertidumbre primaria" para el ultimo caso y el termino "inecrlidllll1hn' S(,('lIl1dHlIll"
para el -(;uando eonocemos las dimensiones de los resultados I'spn:lllos, 1'1'111
IlII las probabilidades. Es una distinci6n rdativa, pues las sitUHcio!ll's
'.ohreun continuo entre ambos polos.
14Mi uso del tcrlllino instrume:ntal-nonnativo "amilisis de nolftieas" COIllO aVllda IWII
Iisliea para la idcntillt'al'i()11 de altcrnativas preferibles de
IIll'nte separadodel IISO qlll' til'll(' d mismotenninoencI estudiocomllll'llIal dc la ('Julio
Illcl,)n depolitic:!;;. 1 I'stl' (USII, d 1(:I'Illinoserefiereailimllisistklosconk'ilidos
.Il'laspolflieas rc'uli'" VI'II"" 1'''' "il'lllpln. I,l'wis A, Froman,Jr.."i>lIhlk
lIi/fiollal /<.'1/('\"'/"111',/1.1,'1 Sd, "t! S,ld',"'S, 19()X, Vol. 1.\, pp, 204.. 20X,
---
,1111 'III IJIUIi{
I III
a) Mirar 111,'" Plllhklllas y altcrnativas L'II 1111;1 1111111;' aillplia
qllL' tralc dc cxplicar las variables rclcv:lIlICS Y I()s
<los prohablcs, esto es, adoptar una visi6n dc "sistcmas"Y
h) BLiscar lIna soluci6n "6ptima" 0 al menos claramente pre-
fcrible entre las alternativas disponibles dentro de una es-
trLlctura amplia de "beneficio-costo", sin limitarse a cam-
bios incrementales.
c) Identificaci6n explicita y racional de la alternativa (0 alter-
nativas) preferible(s) mediante comparaci6n de los resul-
tados esperados en terminos de las metas operacionales;
esto se hace con ayuda de un conjunto amplio de tecnicas
que abarcan desde modelos matematicos hasta juegos hu-
manos, y desde el analisis de sensibilidad hasta la discusi6n
detenida de las opiniones de los expertos. Pero estas tesis
deben completarse a traves de cambios necesarios que par-
tan de los paradigmas propios de las ciencias de politica.
En particular, el analisis de politicas agrega al marco de
referencia basico del analisis de sistemas los siguientes
componentes:
a) Comprensi6n de los valores subyacentes, supuestos y
cstrategias. En especial se incluye 1) la exploraci6n de los
valores basicos a los que se deberfan dirigir las politicas;
2) investigaci6n de metas a largo plazo; y 3) analisis ex-
plfcito de las estrategias alternativas de politica.
IILSle es cI punta de encuentro del "analisis de sistemas" y de la "teorfa general de
Ambos comparten el deseo de ver los fen6menos en terminos de amplios eon-
Junills interrelacionados que se Haman "sistemas". De otra manera, a pesar de las simili-
t lilies cn los numbres, sorprendentemente hay poco fundamento comtin entre el analisis
lie sistemas y 1<1 teoria general de los sistemas, aunque hay un amplio campo potencial
P:II:I clcsllmulll mullJo y aun tal vez para alguna integraci6n. La teorfa general de siste-
hll'n expuesta en los siguientes Iibros recientes: Ludwig von Bertalanffy, General
S\',I/,'/IIS nt/,()/},: I'ollndations, Development, Application, Nueva York, Braziller, 1968,
I:, KCllllCl\1 Berrien, General and Social Systems, New Brunswick, N. J., Rutgers Univer-
I'Il'SS, I%/-:, YWaller Buckley, cd., Modern System5 Resl'arch jii/' Ihl! IJt'havioral Scien-
1/.1/, ('\1Il'agll, Allline, I')(,/-:. Es interesante observar que 101 enlnrda "an;lIisis de sistemas"
I'll 1:1 nueva 1IIII'fI/aliof/all';f/cyc/oper/ia of Social Sci'I1(,('\ tlillil l'II,\1 con el
1'llhll\IH' gl'lll'l"allie sistemas.
I'I{OI 1'(I( 11\\1 N' 1\ 1'i\1{i\ I AS ('II;Nt'1/\', III I" II Illt/\S III
b) Consideraci6n dc variables polfticas, quc illrluyc
1) analisis de factibilidad politica; 2) evaluaci()I1 de rulas
politicas alternativas que faciliten la aprobad6n y plIesla ell
practica de la politica; 3) examen de los efectos de las po-
liticas alternativas sobre 1a distribuci6n del podcr so
cial; 4) analisis de los requerimientos necesarios para 1:1
formaci6n de coaliciones y sus implicaciones en el COI1SCIlSO
politico; y 5) especificadnn de los cambios necesarios Cll cI
sistema de elaboraci6n de politicas para hacer factibles po-
liticamente los cursos de acci6n c1aramente preferjbles. I
tas especificaciones son algunos de los recursos que necc-
sita el estudio y mejoramiento de los sistemas de
elaboraci6n de politicas e ilustran muy bien la cohesi6n y
retroalimentaci6n entre los diferentes focos de las ciencias
de politica.
c) Tratamiento de asuntos mas complejos y mas alll-
plios, que 1) escalas nuevas y mas atenuadas dc
cuantificaci6n (por ejemplo nominales y no metricas);
2) necesidad de satisfacer objetivos multidimensionalcs
y diversos; 3) mucha incertidumbre primaria; 4) cambio
institucional como manera de cambiar las politicas, y
5) aceptaci6n del mal menor (minavoidance), esto es, evi-
tar la peor de todas las alternativas malas; incluir en cl
analisis de politicas como metas importantes 10 que se
siente junto con 10 que resulta preferible, y los impactos
de largo alcance.
d) Enfatizar de manera importante la innovad6n como
altern at iva de politica, que implica 1) intensa atenci6n al
fomento de la creatividad y a la introducci6n en el anal isis
de disefios nuevos; 2) mucha confianza en la toma de deci-
siones seclJcncial, aprcndizaje por retroalimentaci6n, pre-
ferir la expcrilllcnllll'i()11 sodal sobre los "model os", la si-
mulaci6n y)0,. ""qllrlllil" clrlllilmlos de polftica (talcs COIllO
---
III I L' d I II n I I 11111 J1(
1'1111), Y 3) conceder atcI1ci6n especial a para
11m de nuevo junto con los sistemas de InlisClltl.
c) Mayor finura respecto a los fenomenos sociales, por
cjcmplo: reconocer la "irracionalidad", considerar como
variables principales las ideologias, los fenomenos de
m:\sa, las variables de sicologfa profunda y fenomenos
no racionales similares, e igualmente la conducta social y
la formacion legftima de metas; aceptar, ademas, la aper-
cepcion, la intuicion y la "experiencia" como fuentes valio-
sas de conocimiento y comprension.
16
f) Autoconciencia institucional, por ejemplo en relacion
con (1) la necesidad de multiplicidad y redundancia en el
anallsis y en las unidades de anruisis; (2) el compromiso ini-
cial de los politicos y los dirigentes comunitarios en las ac-
tividades analfticas, y (3) los lfmites del analisis como me-
dio para conocer la realidad humana y las aspiraciones.
Una de las principales diferencias entre el analisis de siste-
I" Me permito demostrar las herramientas especfficas del analisis de polfticas en este
pUllin al enfatizar unos pocos puntos relativos a los cambios requeridos en los usos de
operacionalcs de c6digo para tomar en cuenta "irracionalidad", ideologfas, fe-
ll(lIlll'IlOS dc masa, etc. I)ara el concepto de "c6digo operacional", vease Alexander Geor-
ge, "Till' Operational Code: A Neglected Approach to the Study of Political Leaders and
I International Studies Quarterly, 13 de Junio de 1969, pp, 190-222:
a) Los supuestos de c6digo operacional deben ser multiples e incluir c6digos alter-
llallVOS tanto para explicar Ja conducta real como para predecir conducta. Una i1ustraci6n
l11uy oucna es la que orrece Graham T. Allison, "Conceptual Models and the Cuban Mis-
sile Crisis", American Political Science Review, no. 63, septiembre de 1969, pp. 689-718.
Ikhc Icnersc especial cuidado para no aceptar explicaciones apriorfsticas simples como
Ins "1l1(lllclos dcl hombre economico", Por tanto, las predicciones de conducta deben ser
multiplcs y estocasticas.
0) Los supuestos de c6digo operacional ofrecen uno de los puertos importantes de
cntrmJH para cI conocimiento en las ciencias de la conducta, es decir, modelos distintos
para dcscribir y, 11 vcces, explicar y predecir la conducta. Por ejemplo, la teorfa de la or-
es csencial para tratar con entidades burocrati7..adas, como los gObiernos, y la
slwlogla prnfunda para tratar con responsables individuales de elaborar polfticas alta men-
h' inlluyeJ1tes.
1') Y:I qlle cI cOllocimicnto exp!fcito es inadecuado para simulaf In conducla, se debe
poner parle de la connanza en cI conocimiento tacito, In y fliclltes similares.
'''sIO requicrr 101 lit dc codigos dinamicos, cn forlllll III' PI'IIW"IlIIIS y hnramientas,
(,OlllO hll'I!OS YI)l'lphl. Ycnlrcnamicnlo para cjcrt'illlf n'III/lI'- 11,,"111111111' III ulIllcrsi6n
I'IH II It ,I 11\11 III ",1'.\1(1\ I /\S (II'Nt 1,\', III 1"'1 111< ,\"
Y d anaiisis de de 1<1 forma a<llll lllOl'tlc,..,la
consiste en que el ultimo debe estar encajallo ell las l'icll
cias de politica, como tema de investigaci6n acadclllil'" Y
como actividad profesional aplicada. El analisis dc polilil':ls
al ser una disciplina mas amplia y contar con un marn) tic
apreciaci6n mayor deberia evitar los peligros de hacer cad ..
vez mejor las cosas incorrectasY En particular, este pdigro
deberia reducirse, si se presta atencion sistematica a la cva-
luacion y al mejoramiento de los sistemas de acci6n m:is
amplios, respecto de los cuales una politica concreta, es de-
cir, las estrategias de politica y el sistema de elaboraci611 (Ie
politicas, es solo un componente.
Estrategias de politica
Las estrategias de politica determinan las posturas, supuestos y li-
neas directrices a seguir por las politicas especfficas. ConstituyclI
una c1ase de "politica maestra" 0 "megapoHtica", nitidamente di:-;-
tinta de las politicas particulares modernizadas, aunque estos <..los
total en los fen6menos-por-predecir y mediante el fomento de la idenlificaci6n mental rt III
sus actores, valores y cultura,
d) Se debe tener especial cuidado para superar el sesgo cultural al tratar con la COIl-
ducta de actores con quienes no se comparte la misma cultura. Asf, en Estados lInillos,
ci analisis de polfticas debe prevenirse contra la tendencia a considerar que toda com!uclU
toma riesgos bajos, no tiene compromisos ideol6gicos, calcula sobre la base de refcrcncills
cuasieconomicas de beneficio-costo, y carece de grandes valores.
e) Con objeto de reducir los riesgos de error, debe utilizarse una mulliplicidad de
c6digos operacionales. Igualmente, reconocer las ideologfas compactas como fact orcs im-
portantes requiere oportunidades significativas en los supuestos y conceptos hasicns. I'm
cjemplo, gran parte de Ja teor{a contemporanea del bienestar y de la utilidad (en el scnlido
de economfa del bieneslar) supone (ademas de otros supuestos conductualmcntc lIutioslls
como la transitividad de los valores) soluciones de compromiso entre distintas mcta,'I, per
mitiendo pagos laterales y facilitando algunos usos del "6ptimo de Pareto" como crilent!
dc elecci6n. Sin embargo, cuando existen ideoJogfas compactas, los valorcs puctiCI1 IIlmar
mas la forma de "todo 0 ,nada", dentro de metas dogmaticamente estrucluwdas; Ius s\)-
luciones de compromiso pucden ser inaceptables y el optimo de Pareto pucdc volvcnll'
inaplicable (por c.icmplo, una ideologfa persigue dejar peor a un actor),
17 Albert Wohlsll'!tl'! n'l'lJI1tlCC oien este peligro en su ensayo "Analysis lind J)cSIRII
1)1' Contliet SystCtllll" l'1I I' ,. ()\lade. cd., Analysis for Military Decisions, Chicago, Rund
McNally, 1%4, lip. 1111 IMI, p. tn6,
--
I II
" I III /I, I I I 1111 II{
111'0:-' 1'1110:-' C:-.I:III sohle 1111 OllllillllO con IIll1l'!lo." 1.1',0', IlIknlle-
, ):-.. I.as eSlralegias tie poiftica pertenecen al lIiwl de las IlIcta-
1'"II1ic:as YSOil tin foco principal de interes en las ciencias tie po-
IlIle:1. SII scnsibilidad a las estrategias es una de las mayores
calal'lerfslicas del analisis de politicas y de su diferencia frente al
isis de sistemas contemporaneo. Es, desde luego, muy sor-
prcndente tomar nota del descuido en que estan los problemas re-
lativos a las estrategias de politi ca. Aun los pocos autores, como
( 'harles E. Lindblom,18 que explfcitamente tratan esos problemas,
I'JIIicamente consideran un rango limitado de opciones de estrate-
gias y tienden a estar muy influidos por una u otra ideologfa (a
!'rio,-i) 0 por las condiciones sociales, economicas y polfticas de un
)ais y de un periodo en particular.
Una estrategia de politica tiene varias dimensiones. En una
111:,1 riz multidimensional con un gran numero de celdas pueden
:Iprcciarse diferentes combinaciones entre varias dimensiones es-
t ratcgicas. Dejando aparte los problemas de calibrar las distintas
dimensiones -algunas de las cuales son continuas y otras solo tie-
ncn unos pocos puntos-, existe la posibilidad de estrategias mix-
las. En una area dada de politica, pueden seguirse distintas estra-
Icgias frente a varias situaciones de politica, En sf misma una
dccisi6n estrategica importante es averiguar si hay que seguir
\lila combinacion de estrategia "pura" (una celda real de la matriz
JIIultidimensional) 0 si hay que adoptar una estrategia rnixta
(cscoger celdas distintas de acuerdo a un patron predeterminado,
incluyendo como posibilidad un patron aleatorio). Existen tam-
hi6n -debido a contradiccion logica y a carencia de factibilidad-
celdas vadas provenientes de un conflicto conductual. Cuando
consideramos todo esto de manera conjunta, la imagen se vuelve
muy compleja pero no prohibitiva; podemos, por cierto, construir
cI pcrfil basico de una matriz de estrategia, identificando sus con-
1M por cJcmplo, David Braybrooke y Charles F. Lindhillm, A ,""tmtegy of
1I,'nSllln, N lIl'va York, Free 1963.
I'IH II I 'C IC 11\11 'H ,,, I' AI<A I.AS ('IHN! 'lAS III' I'c II IIII 1\:) I I',
diciolles L'scllciales y encontralldo algunos criterios para prdl'lir
varias combinaciones de estrategia, segun distintas situaciollcs.
Ademas de los us os instrumental-normativos de sClllcjallk
matriz de estrategia politica, esta puede servir como
basica para el estudio conductual de la manera en que sc decide II
las politicas. De hecho, analizar politicas reales en terminos de SII:-.
estrategias implicitas puede ser una import ante actividad inslrll-
mental-normativa, porque ayuda a acrecentar 1a autoconcic
de quienes elaboran las politicas y a hacerlos sensibles a otras I'll
sibilidades. Este efecto es por sf mismo una contribuci6n
tante de las ciencias de politica al mejoramiento de la elaborad<ill
de politicas.
Voy a mencionar ocho dimensiones principales de las estratcgias
de poIitica para hacer concreto su concepto:
a) Pura-mixta. En esta dimension tiene lugar 11 elecci()J1 <It'
hasta donde las politicas concretas deberfan ser idcnticas
en su estrategia (es decir, utilizar una estrategia "pura ") 0
aplicar estrategias mixtas. Las estrategias mixtas tiencn va-
rias subdimensiones que proporcionan una amplia elcc-
cion entre los patrones de consistencia, las posibilidatks
de redundancia, la eleccion pluralista y la selecclon aleatc lria.
b) Incremental-innovadora. Esta dimension se refierc ,I la
eleccion entre varios grados de cambio politico (defini(lo
en terminos de extension, a1cance y tiempo del camhio).
que van desde el pequeno cambio incremental en unos
cos detalles de politica durante un largo periodo de ticmpo
hasta la decision de avanzar en la innovacion poIitica n'ipida
que cubra todos los aspectos.
c) Alto riesgo-hajo riesgo. Esta dimension involucra el grado
de riesgo qllC Sl' va 1I aceptar en las polfticas, Aquf las clcc-
clones puras SOil, pm 1111 lado. l11aximax y, por otro, maximi11
o minimal(, I illt'iuiclm., 1:lllIhi611, prcfcrcllcias enlre
--
I II. "I 111 I I I 1111l)1{
"valor IIlcdio cspcrauo". "valor de la lolellil" V I'I'III(IPIOS
similarcs de clceei6n- y diferentes formas dl' pm:lIllctros
para cstirnar el riesgo. Los principios que guiar{m la com-
paraci6n entre incertidumbres constituyen otros elementos
importantesde estaestrategia.
d) Balance-impacto. Esta dimensi6n involucra elegir entre
polfticas completas y "balanceadas", que tratan de mover
simult<ineamente multiples variables de un modointerna-
mente coherente, ypoliticas de impacto orient adas a rup-
turas a traves depuntos de apalancamiento y/u orientadas
a desequilibrarlos sistemas.
d Secuencial-extensa. Esta dimensi6n tratacon la extensi6n
en la que las polfticas deberfan adoptar unaestrategia se-
cuencialdedecisi6n0intentardesdeelprincipiounaestra-
tegia extensa (en el sentido de la teorla de juegos. Esta
clecci6nnodebeconfundirse conladicotomfarfgido-elasti-
co. Unaestrategiaextensapuedesermuyelasticayadaptarse
bienadiferentescontingencias, sino ocurrenadacomple-
tarnenteinesperado).
f) Metas concretas-capacidades futuras. Estaelecci6n corres-
ponde a las opciones entre metas definidas y concretas, 0
un numero de opciones futuras definidas, 0 mejores capa-
cidadestodaviaporalcanzar,0metastodavfaindefinidasen
el futuro. Esta es una elecci6n estrategica especialmente
irnportante en la mayoria de los asuntos de polftica mas
cornplejos; los resultados mas importantes de polftica ten-
<.Iran verificativo en el futuro y a veces en un futuro muy
distante. Portanto, tales politicas deberfan satisfacervalo-
res futuros, aunque estos son muy diffciles de predecir. A
las incertidumbres primarias y secundarias se agrega la
IllUY importanteincertidumbreprimariadepredecirlosre-
sultallos ue uiferentes alternativas de polftica. En tales ca-
sos, la "meta" deberfa aumentar las oJll:ioll(,'S frcwcnte-
1'1<1111 I II,,". 1',\11,\ I ;\S (IfN( 1.\'. 1.1 I" 'I III' \',
I I'
1lIl'1I1c Yconstruir reservas y c:ll'acidadcs pma COld')',111 ;11 V
lograr metasenel futuro,I"
g) Metaspositivas-malesmenores.Enalgunos asperlos, 1;1 101
mulaci6n de una meta enpositivo 0 negativo es 1111;.
ti6ndesintaxis como cuandohablamos de "inc/TIlll'llta! cI
porcentaje de empleo" 0 "reducirel poreentajc de deSt'l1I
pleo".Sinembargo,frecuentemente, losconceplos positivo
ynegativo no se colocana 10 largo deuna dimcnsil')\\ COli
tinua singular. Porejemplo, "lucharpor mas salud"solo cs
parcialmente identico a "reducirla enfermedad", COIIIII la
medicinaptlblicahacomenzadoapenasaentender.Ell11111
chos de estos casos, donde las metas positivas y las 111cla....
negativas paraevitarmalesmenores noson idcnticas. cs de
mayorimportanciadistinguirestrategicarnenteentre luch;1/
porconseguirmas deuna metapositivayluchar pmla 1lR'
tade reducir10 negativo. Estees, enespecial, el caso ellcl
queconfrecuenciapuedesermasf:1cil obteneracucrdo jla
raevitarunamalasituaci6nqueparamoverse hacia una si-
tuaci6n "huena". Por ejemplo, es mucho mas facil COl1se
guiracuerdoyaeci6n paraevitarlaguerranucleartotal que
para realizar un "huen" sistema internacional (evilar 1:1
guerra nuclear total es s610 una caracterfstica de tal sistt"
rna). Por tanto, una estrategia de min-evitaci6n, en la qllt'
uno trata de rnoverse desde una posible situaei()fl (leol a
una todavia peor, dos veces peor, etcetera/"es una estralc-
19 Entre mas esperamos que el futuro sea diferente, m,ls debcrfamos dud:lr dl' 1'1,',
cfectos presentes de cstableccr metas para cl futuro, AI tomaren considcrari(lIl (':111111111',
csperados en las capacidades humanas mismas, pareee muy absurdo tnllar :ll1m:l dl'
l<Ibleeer metas de muy largo alcance para 1<1 humanidad. Las propllestas COil In'('l!l'1ICI:I
sorprenden pmsus conlratiiccioncs (pmc.1cmplo, entre los cambios espcralills l'11 (';1
pw.:idades humanas y Ins 1I11elllos dc formular melas para un homo supenllf :1 11111'.\11:1,',
lilllilatiascapacllimlc,al'lll:IIi'.\) y:0.-11 IIl}\l'11 11 itl:HI social (pmejempl{), reSpiXI() :1 ItI, 1'1111 "
S(IS tic til' 1l1l'1.I', ',( "Idl....) \',';1-,, IIIII' (.II'll1plo, Gerald Feinberg, Ih,' /'1'0/111'1
h,'1IS Project, (ianlen ('IIi', NY,II,'IIhi...!.I\,. 1'1/,'1
2t1S(; tieheria llh:-'l'I"dl 1!l1t d,lliil".1 1,1 "'II>11t It'li ('slipulada de que 1<1 1111'1;1 pOSl!lVii
Illlt'.'i Ilil'mil'ilI'OIl lal'l'llwl.III.1t- III ',1111.11 "'IiII. ",IIi\'.I. ,.\ (,Olllllllio {pl'llrtil!Iitl(',"h'll
1\': ., I I'II(II{
)',i:1 ol'lilll:l 1IIIIy illlpo!'lalllCy f'rCClJCIIIt' qll!' Inl'llc'l!'cliida-
tllI.'>:1 t'()lIsidcraci('IIL
II) Prdcrclll.'ias ICllIporales. Los supuestos econ6micos comu-
ill'S dc rasas positivas de interes y de descuento del futuro
tiVlIl'nvalidez limitadaenlos asuntos depoliticamas com-
plejos. As), el futuro puede recibir prioridad sobre el pre-
sCllle pmpreferenciaideol6gicay/o porexpectativasdene-
eesidad. Las cstrategias de polftica, por tanto, deben
cnfrentar no s610 asuntos enquelas "tasasde interes"son
hcterogeneas, sino tambien, en parte, tasas de interes que
sen-1n negativas y no continuas. En verdad, los terminos
mismos de tasas de "interes"y de "descuento"puedenser
muy inapropiadoscuandotratamoscon ideoIogfas dirigidas
al futuro, compromisosdeautosacrificioyfen6menos
lares. En consecuencia, establecer las preferencias tempo-
ralesylospatronesdemedidaparacompararresultados10-
calizados en diferentespuntos del tiempo representanuna
importante dimensi6n estrategica. Las estrategias ilustran
un nive! de prcocupacionde las ciencias depolftica queva
mas aHa del simple analisis de politicas. En un nivel mas
y mas inelusivo, el estudio, la evaluaci6ny el mejora-
Illiento de los sistemas de elaboraci6n de polfticas son te-
mas de las ciencias de polftica.
Redisefio del sistema
de elahoraci6n de politicas
Plil'Sto que las ciencias depolitica todavfaestanensu fase inicial,
l'S (h.-masiado tempranoparapredecircuales desushallazgosoca-
,>iollar:lll los cambios requeridos en el sistema de elaboraci6n de
111'1' .iI n'1lltll1lo aUllque plIclic hahcrun I:1 illcade
111111 c'\,II:\,'I(11l l'OIlSllluy,', pm taniO, ulla IlLlCV11
1("111:1 til'
-
1'1{(1I I I d " \11;\ I ,\S ('II'N( 1;\" IIi I" \',
11'1
polftica,,>, Peru, sin duda, esosc:lIllilios scran dcgrail alGIIICl', pal
licularmente en10 queconcierne a la division de funcioll{,s t'II1H'
los "politicos"ylos "cientfficosdelas politicas". Desde ItH,'P,o, pll
cambiar la naturaleza entera de la polftica (politics), 1'01
cjempl0 si algunas unidades de expertos en ciencias de politir:1
quedaran encargadas constitucionalmente de presentm SIiS ;l1I:di
sisyrecomendacioncsalos cuerposdeautoridadeselect:!sy:11 pll
hlico en general. Los papeles mas basicos de los polfticos "l'S
cir, los quese refierenalosjuiciosdevalor, el mantenill1iclllo
consenso, la conducci6nde la opinion, etcetera- noserian dehili-
tados, mas bien resultarfan reforzados pDf las ciendasdc !,oldiC:1
(envirtud, por ejemplo, de una elecci6nmas claraentre <tltem:I'
tivas, un mejor control de la puestaen practica,una retroalilllclJ
tacion mas confiable, etcetera). Pero serfan necesarios Il11H.'lim
cambios en la polftica yen el proceso de elaboraci6n de pullli
cas para lograr una nueva forma de simbiosis entre cl COlJoci,
mientoyel poder. As!, por ejempl0, habraqueplantearse IH)lIl'S
tamente el problema de las cualidades academicas aceptahlcs dl'
los polfticos de primer nivel. Similarmente, se exigiran patrolles
cnteramentenuevos enla presentaci6nde noticias yasunlos aJ1te
publico con el fin de que la opini6n publicajuegue lIll l1lcjor
papel enla elaboraci6ndepoliticas; porejemplo, asignar licll1po
preferencialenla televisiona losanalisisdepolfticasobrcaSlIlIlos
controvertidosya las preguntas queelpublico Ie pueda fornllliar
a los analistas que proponen polfticas, Para ilustrar las areas dl'
cstudioydeaplicacion de las ciencias depolftica en relaci()J1 COil
rediseno-ycon posiblenuevodiseno- delossistemasde C
horacion de polfticas publicas, mepermito mencionar, sin ordell
particular, unaspocas recomendacionesy temas tentativos dc ill-
vcstigaci6n:21
21 Para LIlla discusi(\n delaliadH de ysus Ic()ricasCIl
(,lcncias dc polilica, veasc Ychczkcl Ilrm, ['/lMI' ['olin'lIIllkinK Sail FWllrls
nl, ('halldln, 1')(,1-\, cspecialmenlc l'iIIl\' V, P .'11 \'"
--
1,10 YEHEZKELDROR
I. Evaluaci6n sistematica de las politicas anteriores para
aprenderde eliasconvistas al futuro. Porejemplo,sepue-
den establecer metodos e instituciones que tengan la fun-
ci6n de proporcionar una auditoria independiente de los
resultados de lalegislaci6n cada cinco arros.
2. Mejorconsideraci6ndelfuturo. Puedendiserrarse estructu-
ras yprocesosespecialesparaimpulsarunamejorconside-
raciondelfuturoenlaactualelaboraci6ndepoliticas
Z2
Esto
significa que baya varias clases de organizaciones "vigilan-
tes", unidades ypersonal a 10 largo de todo el proceso de
gobierno del conjunto social, yutilizaci6n de imagenes al-
ternativasdefuturoyusode escenariosentodaslasdelibe-
raciones de po}ftica.
3. Busquedade metodos ymedios paraestimularla creativi-
dadyla invenci6nrespectodelos asuntos de politica.Esto
puede incluir, por ejemplo, apoyo incondicional a
duos yorganizaciones que se ocupande lanzarideas atre-
vidasydel "sorrarorganizado", evitarquese comprometan
conlas polfticasygruposde poderactuales, yabrircanales
de acceso de las ideasno convencionalesbaciaquienes, en
niveles,estanencargadosdeformularlaspoliticas,
y hacia el publico engeneral. Se puede tambien apoyar la
creatividadyla invenci6ndentrodelasorganizacionesque
seencargande elaborarpoifticasprotegiendoinstitucional-
mente a los pensadoresinnovadores frente a las presiones
conformistas de la organizaci6n. Las exigencias de estudio
riguroso son tambiendispositivos paraamplificar lacreati-
vidad y producir componentes de uso posible en la elabo-
de poifticas.
4. Mcjorar la toma de decisiones unipersonales dealtonivel.
I,a invcstigaci6ncontemponineaylosproyectosdemejora-
!.' 1'1 hjllipoNadonal para la Inv(;stigaci6n de MeWs, I"lTll'nh'llwnle l'slahlccido cn
Iii Illal1r<l. es linprimcrpaso inlcrcsanlcen csta direrl'll'llI, IHmbH'n cl posihlc
IIIlP;1l111 M1111 (' 1:1 I('ahdml til' las Ideasde Iils "dl'IWiHS tI" P'IIIIII'II"
PROLEGOMENOS PARALAS CIENClAS 1>1 .. 1'( )111[('j\S
1,(1
miento ban descuidado ampliamente la toma de decisio-
nes dealto nivelcentradaenunasola persona, a pesarde
la importanciacrucialquemuchasvecestiene. EstocsCII-
teramenteexplicableporquesonenormeslas
de acceso yporquela tomadedecisiones depende de
caracterfsticas ygustos personales del individuo que oell
pa esa posici6n central, con las consecuentes dificullades
paraintroducirmejoras.Pero,enlas ciencias socialesyde
decisi6n contemporfmeasnormales,23 eldescuido en csllJ
diarymejorarlatomadedecisionesunipersonalesde alto
nivel, se debe principalmente a que carecen de mctodos
de investigaci6napropiados,demarcosdereferenciaCOli
ceptuales y de modelos instrumental-normativos. ('011
ayuda de los nuevos enfoques en las ciencias de polltica,
puede mejorarse la tomade decisiones de alto nivel 1110
nopolizadaporunasolapersona. Asi, sepuedensatisfan'l
muchas condiciones para mejorar la toma de decisionl'S
mediante una variedad de medios, algunos de los
puedencoincidirconlos deseosdecualquierpersona
tomadecisiones, Porejemplo, atraves de diferentes
les, estructuras de equipo, dispositivos mecanicos, mcdios
de comunicaci6n, etcetera, puedenproporcionarsc rCCli1'-
sos informativos, acceso a opiniones no convenciol1alcs,
retroalimentaci6napartirdelosresultadosde las dccisio,
nesanterioresyprediccionesalternativas. Esta multipl
dad de arreglos utiles proporciona suficiente elasticidad
para ajustar las necesidades, gustos, preferencias Cidio
o
sincrasias de la mayoda, si node todos, los que tOJ1Wll (ie
cisiones de alto nivel.
pn'M'llla 1<1 IIl1JlurI:lndtt dcllCma, la il1capacklau de 11),\ Ill'
piliII 1II1I1It'I"II!11>ISIl'Il1;1[il':IlllcnICyla pnh'udul
II,' III Ii111111 tI" ,k.'IMnil('Sdl'aitonivcl centrm!:t cn ulla pl'l
1>(111<1, l'S l!lomas H, ('11111111 V '111111111 II II 111I'I'lIh"1I'., ells" nIl' /'residential Adl'/Iol'"
SI'lfl'In, NIIl'V:1 YlII'k, IIIIIP"1 ,\:I 1111"', 1'11.'/
---
-, I III I" 111{(li{
., I>l'sarrollo dc IIoliticos. La ideu dc tlcs:1I101 fllalida-
dcs dc los politicos, en las sociedades dClllocr:iticas occi-
dcntales, sc considera un "tabu". No hay, sin embargo,
justiricacionparaesto.Sepuedenmejorarlas cualidadesde
los pollticosmediantelacompetenciademocraticadeelec-
ciones libres. Ydebenmejorarseparaaumentarlas proba-
hilidades de una buena formulaci6n de polfticas y para
construir una nueva simbiosis entre "poder" y "conoci-
miento". Por ejemplo, los politicos necesitan estimar las
tendencias demas largo alcance enmateriapolftica, social
ytecnol6gica, necesitancapacidadesparadeterminarestra-
tegiasdepoliticaydeberiansercapacesdemanejarcrftica-
mentelos estudios complejos efectuadosporel analisis de
politicas. Hay que animar a personas calificadas para que
entrenenpolitica yhay que variar las reglas de selecci6n
de candidatos para permitir un mejor juicio del votante.
Otras propuestas menos radicales consisten en establecer
programas de ciencias de politica en las escuelas donde
estudian muchos de los futuros poifticos (tales como las
escuelas de derecho)yotorgaralos polfticos electos (por
ejemplo, a los miembros de las legislaturas estatales) pe-
riodosparaactividades deautoformaci6ncomoestudiary
escribir. Pueden establecerse programas apropiados de
cienciasdepoliticaenlasuniversidadesycentrosespeciales
dondelos politicosactivospuedanpasarperiodos deactua-
lizaci6n de maneraproductivaen unambiente agradable.
6. Cambios radicales en la enseiianza escolar del civismo y
delosproblemasactuales.Alargoplazo,es crucialuname-
jor preparaci6n del ciudadano para el desempeiio de sus
pupeles enla elaboraci6ndepoliticas. Unpasoinicialyre-
lutivamente facil para cubrir necesidades urgentes, es un
call1bio delargoalcanceenlaenseiianzadetodos los temas
dc civisllloCII las primariasysecundariasCOli ohklodefor-
H\
!'HI'II""'''IIIJI'', I';\R/\I i\S('II'NII:\'.'" 1'1111'11 ;\"
iliaI' las capacidades intlivid\lalcs de juicio, "premier 11;1111
tos de evaluaci6n y b(lsqlJcda de informaci611, <lIIIIH,'III'1I
tambien la capacidad para to1erar ambiguedadcs, al igllal
que la disposici6n para innovar. Enlas direcciollcs <.Iest'''-
das puede ser util el uso intensivo de nuevas I11ctodos til'
enseiianzacomojuegosyproyectos,yelentrenamicnto p:!
raenfrentarycomprendercuestionamientos desdc pUllins
I
,
devista contradictorios. Hayque estudiartambicn Ia posi
blenecesidad-conlas correspondientes formas tIL: rdOl
marlaensefianzademuchostemas Gunto con la forlllacioll
de profesores id6neos) para introducir tempran<tmclIll' a
los alumnos en unavisi6n dela realidad "orientada a pro
blemas yapolfticas".
7. Establecermuchasorganizacionesparalainvestigaci()11 til'
politicas dedicadas a los principales asuntos dc pollt
Algunas de estas organizaciones trabajarfan para cl go
bierno central, otras paraellegislativoyotras para cI
blico en general, sus resultados se difundirfan a traves dc
los medios masivos de comunicaci6n. Algunas dc las or
ganizaciones de investigaci6ndeberianoperartamhicliell
el nivelinternacional.As!, resultaescandaloso, aunquc no
sorprendente, que en todo e1 mundo no exista siquicra
una organizaci6n interdisciplinaria de tiempo complcto
dedicadaalainvestigaci6ndepoliticas, coneltamaiio 1111-
nimo requerido(unos cincuentaprofesionales), yque lra-
baje sobre los problemas del desarrollo. Sin embargo, sc
han consumido cantidades descomunales de esfucrzo CII
el desarrollo yse ha desperdiciado la ayuda debido a po-
liticas inadecuadas.
8. DesarrollodcdiscflOS cxtcnsivos deexperimentaci6nsocial
ydeinslituciollcs('''pacestic fomentarla(incluycndorccol1-
sider:.lci6n <il' los pwhlclllllS cticos involucrados). Parccc
mlly cluro qut' III l:")lpNilla'lIll1ri{)(1 social es csenci,11 pura
144
145
,
YEHEZKELDROR
encontrarsolucionesfrentealosasuntosdepoliticaactual-
menteemergentes.Porejemplo,puedennecesitarsenuevas
1
I
ciudadesexperimentalesconobjetodeconstruirhabitacio- "
nesapropiadasparalosmillonesdeciudadanosadicionales
!i
que se esperanenel ano 2000. La experimentaci6n social
)1
cuidadosarequiere denuevos disefios deinvestigaci6nyde
nuevos arreglos politico-legales. 19ualmente importante,
aunque muy diflcil de lograr, es la necesidad de un clima
politicoysocial enel cualfomentar la investigaci6n cuida-
dosadelas institucionessociales.
9. Arreglos institucionales para estimular la "herejfa" ypara
considerarasuntos de politica tabu como las posibilidades
deavancehumanodelargoalcanceatraves depoliticasge-
neticasydecambiosenlasinstitucionessocialesbasicas,ta-
les comolafamilia.
Conclusion
esencia, las ciencias de polftica estan dirigidas a la recons-
I ruccionexplfcitadela elaboraci6ndepoliticas mediante laela-
horaci6n consciente de metapoliticas (metapolicymaking). Tal
t'lahoracionexplicita de metapoHticas aspira a quebrarlaconti-
llllidad hist6ricadelaincompetenciaqueseocultatraslaexpre-
si(lIl "salir del paso a duraspenas" ("muddling through"). Hasta
ahora, los resultados de las malas decisioneshansido limitados,
a queel hombre todavfa no escapaz deinterfedrconlos
prncesos basicos ecologicos, demognificosysociales. Gracias ala
cicncia moderna, estas capacidades han aumentado exponencial-
mente sin ninguncambioparaleloennuestrashabilidadesparala
c1ailoraci6n de polfticas.Lamisi6nprincipaldelascienciasdepo-
litica esconseguirL1na mejoriaradicalenlas habilidadeshumanas
paradirigirconscientementelos usosdeestas nuevas capacidades.
I':n tcrminos nuls opcrativos, las ideas que csl{lIl detras de las
ciclldasde potilica pucdcnverse en un ulIlplio l'Ollll'xIO dohlc:
-
PROLEGOMENOS PARALAS CIENCIASDEPOLlTICAS
Como un intentoparareafirmaryconseguir que la racio-
nalidad yel intelecto ocupen un papel central enlos asuntos
humanos, y
2) comounesfuerzoparaenmendarunatendenciapeligrosa,
que quisiera expresar sugerentemente en la forma de una
"ley": "mientrasque las dificultades ypeligros delos proble-
mas tienden a crecergeometricamente, el conocimientoylos
recursos humanos calificados paratratar conestos problemas
tienden acreceraritmeticamente".
Una ilustracion simple: es suficiente considerar la probable
capacidad deinfluirenelsexo delbebeconcebido(unacuestion
relativamente menorencomparacioncon lasposibilidadesimpo-
nenteseimpresionantesdelaingenieriagenetica)0 decontrolcli-
matico, para realizar cambios necesarios de gran amplitud en
nuestras instituciones ymodos de daboraci6n de politicas. Estos
cambios absolutamente necesarios tienen poca probabilidad dc
ocurrir mediante ajuste espontaneo ya traves de ensayo yerror,
ocon1a ayudadelacienciapolftica0 delas otrascienciassociales
contemporaneasnormales,eigualmenteconlascienciasnormales
de decision. Mas bien, entre los requisitos necesarios para cons-
truirlos nuevosynecesariossistemasdeelaboraci6nde polfticas,
secuentantiposcompletamentenuevosdeideasydeconocimien-
to.24 Laprincipalmisi6ndelargoalcancedelascienciasdepolftic<l
es la ofertade estos tipos de ideasyconocimiento.
2S
24 Con frecuencia, tales ideas y conocimiento par sf mismas no son suficicntes, lam-
hien pueden ser necesarias nuevas formas de voluntad politica ynuevos valorcs sodalcs.
satisfacci6n -como ya se hizo notar- esta fuera de los \{mltes de las cicndas dc po
2S. Las ciencias de polflica en sf mismlls tamblen estan Iimitadas pm el ticmpo, (:lln
I'amhios radicalcs en capaddadl.s hunmn:ls (por ejemplo, a traves de la amplificacil'n
de hi intcligcncia y hi Jlllllllpllrat'II')!l tit' l'fl'lIIIVldaLl) y CIln cambios cn los prohlcl11l1s so-
l'I:lles de POlfliL'H y L'Il 1111111'" w l'Iahllrall las plllflicas (pur cjcl11plo, en IUN
,\oclcLlatlcs 1111I1CI'lIlI11l1'IIII' 11111 "1'11\'1HIli" 1'IIIlHll1ien Iihrc y con dahorm'll'n dl'
Illllillcas l:llniJ'lllalia pOI IlHIl 111111 1,\11 I1l'II'I1iCS pJ'ovistas COil 11ll1ylllllllS 1111
---
dill I l.to.1{
11<,
) C:-' IH.:cesano ir m:ls lejos para jusli11c'lI la lIl'tl':'ldad de
cicllcias de politica. Basta con comparar, pOl I1l1a parte, l,as
IIIgl'IItCS lIecesidades y problemas actuales y, por otra, tanto las
dl'bilidades de muchadecisi6n contemporaneade politicas como
I( IS l'scasos aportes de las ciencias sociales yde decisi6n contem-
por(lIleas ell la elaboraci6nde polfticas. Seguntodos los criterios
de curto y largo plazos, academicos yaplicados- las ciencias de
polltica son urgentemente necesarias.
Nucstra conclusi6nes que deberfaactuarseconurgenciapara
nlllstruirciencias depoliticasobrelabasedenuevosparadigmas.
":sta conclusion, a su vez, plantea un buennumero de asuntos y
prohlemas relativos a cuales sedanlas maneras factibles yprefe-
1 ihlcs de acelerar el desarrollo de las ciencias de polftica. Por
('jclilplo, dealgunos deIus siguientesproblemasinterrelacionados
Icquierenexamenyaccion:
Agendaydisefiosde investigaci6nrelevanteenlas ciencias
de poHtica que, como ya se mencion6, incluyanjuntoa las
herramientas mas convencionales, la experimentaci6n so-
cial, las explicaciones de la experiencia, las inmersionesen
I
la elaboraci6nefectivadepoliticas,el"sofiarorganizado"y
otras nuevas herramientassimilares.
b) Programasyprocedirnientosparalaensefianzadelas cien-
ciasdepoliticacuyo objetivoseaformarunanuevagenera-
ci6n de gente bienpreparadaenlas ciencias de politica,
bre de las incapacidades entrenadas de las ciencias
normalescontemporaneas,tantosocialescomodedecisi6n,
ypreparara losprofesionalesdelasciencias depoliticapa-
ra el trabajoaplicadoenlaconducci6ndelconjuntosociaU
6
IIlIll;'11icas 4UC producen todo),sevolvenin disponiblesynecesarios nuevostiposdecono-
cllllicllloycapaduadcs relcvantcs paralas polfticas. Perohasta que1a humanidadlIegue
aCSW\ II (llras rases radicalmentenuevas, lascienciasde polftica tendnlnquecumplirfun-
l'IOIll$ernleas.
11, V('asc, para un csfucrzoencstasdirecciones, Ycllc'lkd Dror,"'I'tlwhinJ.:ofPolicy
S('Il"Ill'I'S, IkSlgn for Iloctrinatc UniversityProgram",,\'(1/'/111 Sd..,w.. /,,/ill''''flt;on, 1970,
I'I)I I I II./111 II'',1',\1<:\ I AS I 'II'NIIA"1'1 I" 'I lilt;\" II
c) 111:.1IllICiones para el desarrollo de las dCllcias dl' pollI
Porejemplo,bienpuedeserquelasubicaciollcs prdcrihk:-.
para el avance de las ciencias de politica scan orgalliza
ciones independientesde investigaci6nynoJas univcrsida
des. Semejante conclusi6n puede tener importantcs illl-
plicaciones para los tipos de apoyo que las ciencias de
politica necesitanypara la organizaci6n preferihle de l'll
sefianza, investigaci6nyaplicaci6n.
d) Arreglos paraaplicar las ciencias de politica, que incluyall
las cualidades ypapeles de los "profesionales de las ciell-
cias depolftica", las organizacionesde politica, la distribll-
ci6n de los estudios aplicados de las ciencias de politica, y
la difusi6n de las ciencias de politicaparalos responsables
presentesyfuturos de Ia elaboraci6nde pqlfticas,
Unade las caracteristicas de las ciencias depolitica es que Sll
infraestructuraysus aplicaciones no puedendejarse al desarrollo
(0 mal desarrollo) espontaneo. Ellas sonporsf mismas ternas de
cstudio explfcito yobjetos de conformaci6n consciente. La atCI1-
ci6ndeasuntosperifericosdebehacersombraa latareaprincipal
yprimariadelaque dependentodos losotrosaspectosyactivida-
des: el avance enla sustancia de las ciencias de politica. Esta cs
una tareaseria, diffcil yexigente enIa cualse debetenerextrcmo
cuidadoparaqueIa preocupaci6nporla novedad de los paradig-
mas nosea unalicencia parael relajamiento de los patronespro-
bados. Lascienciasdepolfticanodeberfanjuzgarseporlos patro-
nes de las ciencias normales, perodebenencontrarporsf mismas
I,ruebas todavfa mas exigentes queles permitanjustificarSlIS prc-
sunciones yaspiraciones de gran alcance.