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GUATEMALA ESTANCADA EN SU DESARROLLO, PERO CON UN INDICE MACROECONOMICO SOLIDO Y ENVIDIABLEDinero abundante para pocos gracias a un Estado republicano,

democrtico y representativo.

APUNTES METODOLOGICOS SOBRE EL INFORME DE DESARROLLO HUMANO 2010.


Una herramienta de incidencia en la formacin de polticas pblicas para el desarrollo local. CARLOS ELEAZAR CABALLERO VELASQUEZ

SUMARIO Los informes de DH tienen ahora un protagonismo de primera lnea. Son un referente necesario para sustentar planteamientos serios relacionados con el desarrollo humano. El Informe de DH 2010 para Guatemala intenta responder la pregunta central: cul es el papel que ha jugado el Estado guatemalteco en la promocin del desarrollo humano durante los ltimos 25 aos? El diseo de un Estado condiciona el alcance de cualquier accin que impacte la sociedad. El presente ejercicio reflexivo establece un anlisis basado en el modelo Binderiano1. La Constitucin Poltica de la Repblica no incorpora el trmino desarrollo humano en su articulado pero sus principios no rien con el espritu del concepto. En el artculo uno establece que el Estado est organizado para proteger a la persona y a la familia, teniendo como fin supremo el bien comn; en el artculo segundo indica que es deber del Estado garantizar la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de las personas. En el paradigma de Alberto Binder, eminentemente antropocntrico, el primer eje vertebrador tuitivo de la dignidad humana es la norma constitucional. En consecuencia, el Estado deber ser diseado en razn de la persona humana y no tanto en razn de intereses preestablecidos.

De Alberto Binder, especialista argentino en derecho constitucional, quien durante la dcada de los noventas impuls las reformas procesales penales en Amrica Latina. A diferencia de Hans Kelsen quien plante un esquema piramidal para la ubicacin de las leyes, Binder plante un modelo antropocntrico, es decir, las normas tienen su razn de ser tanto en cuanto tienen como sujeto y fin al ser humano. Mientras Hans Kelsen promovi la aplicacin del mtodo cientfico positivista de las normas, Binder recupera el valor iusnaturalista de las mismas, pero con un sentido cientfico holstico cuyo eje dinamizador ser la persona humana.

Mediante un anlisis escalonado se retoman los siete conceptos axiolgicos claves: dignidad humana, bien comn, vida, libertad, justicia, seguridad, paz y desarrollo integral. Finalmente se propone un esquema clave que pueda esgrimirse como una herramienta de necesaria referencia para el diseo de polticas pblicas que favorezcan el desarrollo comunitario. La perspectiva bsica est dada desde la categora medular colectiva del bien comn, criterio unificador para dilucidar cualquier intento de preconizar el inters individual como base inmarcesible del modelo estatal imperante. Finalmente se insiste en la importancia de redefinir los planteamientos interpretativos difundidos hasta el da de hoy en relacin a la densidad del Estado, destacando, lgicamente, que el principal escenario de realizacin de cualquier propuesta estatal es el comunitario-local.

PRIMER ESCENARIO 1.- EL PLANTEAMIENTO DEL IDH 2010 El informe del PNUD de Desarrollo Humano 2010 se titula Guatemala: hacia un Estado para el desarrollo humano. El objetivo central es destacar el papel que ha desempeado el estado guatemalteco en el desarrollo humano. En su ltimo captulo plantea unas recomendaciones bien puntuales para el fortalecimiento de las capacidades locales que favorezcan el fortalecimiento de las capacidades estatales.
A lo largo de once captulos, divididos en cuatro partes, el IDH analiza los cambios que ha sufrido la estructura y burocracia del Estado, centrando el mismo en los Organismos Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Analiza si la poltica fiscal ha contribuido al desarrollo humano del pas mediante el estudio de su capacidad de financiamiento, sostenibilidad fiscal y ejecucin eficiente de los recursos pblicos, para incidir sobre la dinmica del crecimiento econmico, afrontar choques adversos y redistribuir el ingreso. Uno de los aporte del Informe es la medicin de la densidad del Estado en el territorio, a nivel del municipio estableciendo fehacientemente que el 60% del territorio no goza de presencia del mismo, que los servicios estatales siguen centralizados, son engorrosos y causan ms pobreza a la poblacin. Se analiza el magro papel que el Estado, por medio de sus instituciones, ha desempeado en la promocin de la salud y la educacin de la poblacin y en la garanta de la seguridad y la justicia, y de qu manera durante los

ltimos 25 aos el sector privado ha secuestrado estos servicios volvindolos un privilegio minoritario. El modelo de salud no es preventivo y el modelo educativo es medieval. Se plantea una propuesta para la transformacin del Estado guatemalteco en funcin del desarrollo humano, no desde un enfoque sectorial, sino desde uno integral, denominado modernizacin, que aborda la arquitectura del Estado en su conjunto. Analiza el Estado posible en relacin con el devenir histrico del pas y las voluntades del presente, desde la ptica del Estado deseable.

2.- LA ESTRUCTURA DEL INFORME


Parte 1: Aspectos conceptuales e histricos Parte 2: Dimensiones y presencia del Estado Parte 3: El Estado y el desarrollo humano Parte 4: El Estado promotor del desarrollo humano

PRIMERA PARTE: Aspectos conceptuales e histricos. En esta primera parte se asume un nuevo concepto de Estado. Se deja atrs el paradigma que se impuso como un clich de comprensin y se asume la propuesta del constructo histrico de ODonnell, quien entiende por Estado el conjunto de instituciones y relaciones sociales (la mayor parte, sancionadas por el sistema legal) que normalmente penetra y controla el territorio y a los habitantes que ese conjunto delimita geogrficamente2. El mismo documento aclara que es un concepto operacional para fines de comprensin del informe.

Captulo 1: El surgimiento del Estado moderno: el Estado liberal, democrtico, de derecho y Plural. Este captulo est dedicado al anlisis de lo que los tericos denominan el Estado moderno histricamente situado hacia finales del siglo XVIII, centrado en la industria, la expansin del mercado y la consolidacin de la clase econmicamente privilegiada. Se analiza el papel del ejrcito, de la clase poltica, de la Iglesia Catlica y de los grupos de presin desde esa poca hasta finales del siglo XX. Se agrupan tres modelos predominantes: el modelo liberal, el modelo democrtico y el modelo plural.

Captulo 2: La formacin del Estado nacional en Guatemala: etapas decisivas (1821- 1985).

Cfr. Versin Electrnica PNUD, IDH 2010, pg. 3.

En este captulo se analiza tanto la etiologa histrica del denominado Estado Nacional, cmo evoluciona o involuciona, cules fueron sus prioridades y cules las consecuencias. La bsqueda de un estado federal centroamericano gener movimientos interesantes, pero consolidando un enfoque teocrtico moralista. Con la revolucin liberal de 1871 se da un primer ejercicio de separacin de poderes (religioso-poltico) enfatizando la autonoma secular pero centrada en la produccin de riqueza ms que en la reivindicacin de las personas. Con la revolucin de 1944 se inici un nuevo perodo, un corto perodo de diez aos, en donde el esquema se volc hacia la persona humana y se generaron nuevas instituciones y entidades para impulsar la agenda antropocntrica. Con la invasin anticomunista apoyada por EUA en 1954 se reimplant un modelo liberal centrado nuevamente en la produccin de riqueza y se supedit la dignidad humana al tema de seguridad nacional, y guiados por los tericos del FMI y del Banco Mundial se instala hasta los noventas un modelo de estado desarrollista. Con los acuerdos de paz (1996) se inicia un nuevo esfuerzo por impulsar un estado dependiente del entorno globalizador, pero con nfasis en la expansin del neoliberalismo.

Captulo 3: Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria. Este apartado puede ser denominado el constructo terico inspirador del informe. Propone un enfoque de desarrollo humano definiendo qu son los funcionamientos, capacidades y agencia, as como los principios bsicos en el proceso de desarrollo humano. Entra a fondo en precisar cmo debera entenderse un Estado para el desarrollo humano y siguiendo el esquema de Toms Moro le denomina una utopa con los pies en la tierra. Propone un modelo de Estado con dos adjetivos, el democrtico y el social. Asimismo esboza apuntes claves sobre las polticas pblicas necesaria participacin de actores con agencia, clave para el cambio institucional. y destaca la

SEGUNDA PARTE: Dimensin y presencia del Estado.

Este componente se integra con los captulos 4, 5 y 6. El captulo 4 aborda la estructura, burocracia y gasto pblico. El captulo 5 se refiere a la poltica fiscal del Estado y su impacto en el desarrollo humano, y, a continuacin el captulo 6 que contiene un conjunto importante de datos con precisin didctica valiosa relativa a la densidad territorial del Estado. Este captulo abunda en cuadros y diagramas. El captulo 6 constituye el corazn de todo el informe y evidencia trgicamente la terrible

debilidad del poder ejecutivo al no estar presente en casi el 60 % del territorio nacional. El organismo judicial tiene una presencia en el 80 % con los juzgados de paz, pero una terrible debilidad en los tribunales de sentencia. Durante los ltimos diez aos ha mejorado la atencin al tema de familia y de tutela de los derechos de la mujer. Por su parte el Organismo Legislativo, el que representa la voluntad popular y, por ende la fuerza de la soberana, tiene una ausencia nacional del 95 %. TERCERA PARTE: El Estado y el desarrollo humano

Esta porcin del documento es el que ms contenidos significativos comporta. El Captulo 7 analiza el rol del Estado en relacin a la salud y a la educacin. En dos palabras, su rol ha sido muy pobre y el impacto de la inversin pblica en los temas un fracaso. En el captulo 8 retoma el rol del Estado en cuanto a la seguridad y la justicia, destacndose que la inversin del Estado en agentes de seguridad y operadores de justicia es tan alto que impacta negativamente en el desarrollo de la Nacin. El siguiente captulo, captulo 9 analiza la forma tan restringida en que el Estado guatemalteco ha impulsado la promocin de una verdadera democracia, destacando, obviamente, la terrible debilidad de las mediaciones institucionales de acceso al poder conocidas como partidos polticos, pero que en la realidad operan como poderosas maquinarias mercaderes del voto. Por ltimo, en el captulo 10 se aborda el tema del Estado en relacin a la equidad de gnero, tema en el que la deuda histrica sigue siendo alta, particularmente si se trata de la mujer, la nia y la adolescente indgena. CUARTA PARTE: El Estado promotor del desarrollo humano. El contenido medular de esta parte se concentra en el captulo 11 bajo la propuesta del Estado como principal promotor del desarrollo humano. En forma escalonada va desarrollando los temas desde una perspectiva concntrica pero en movimiento de espiral desde los temas ntimos estatales hasta los de la periferia. El Estado que Guatemala necesita arranca con la impostergable tarea de reestructurar su actual modalidad burocrtica. Esto implica la urgente reforma del Organismo Ejecutivo y nuevas modalidades de funcionamiento para responder a las necesidades de los ciudadanos. Destaca el por qu es importante exaltar y rescatar la presencia estatal en todo el territorio anticipando el tremendo riesgo de que fuerzas paralelas ilegales se apoderen del mismo. La poltica fiscal no puede continuar bajo los actuales conceptos y tambin es inmediatamente urgente una reforma profunda del sistema vigente. En el tema de seguridad y justicia se impone tambin la

ingente necesidad de una reforma del sistema de administracin de la justicia y de las metodologas de combate a la impunidad. El siguiente eslabn que deber abordarse con seriedad y prioridad en la inversin pblica es el de Salud y educacin, temas nucleares tradicionalmente incrustados en el vrtice del sistema estatal, pero premeditadamente evadido en el diseo de asignacin presupuestaria. Es tambin importante retomar el papel del Estado en la democracia. No es posible continuar con un sistema electoral secuestrado por el capital y convertido en un centro mercadolgico. El sistema de consejos de desarrollo debe ser reactivado y consolidado como una de las mejores herramientas de las que disponen las comunidades para impulsar un autntico desarrollo humano. En ese nivel las municipalidades deben tambin sufrir una nueva reestructuracin que permita la inversin pblica bajo un concepto de equidad realista y superar el clima de corrupcin imperante en este nivel de la administracin pblica. Por una decisin constitucional, en las elecciones del alcalde se aplica el principio de la mayora simple en una sola vuelta y para el Consejo Municipal el de representacin proporcional. Ha sido fuente de conflictos y de ilegitimidad el hecho de elegir autoridades con participacin minoritaria de la poblacin, careciendo, consecuentemente de ineficacia su labor administrativa. En cuanto a la promocin de la Equidad el Estado no puede seguir obviando la impostergable obligacin de asumirla como una forma segura e indubitable de consolidar nuevas etapas de superacin en el desarrollo integral de la mujer, los nios, nias y adolescentes. La propuesta ms novedosa del informe se relaciona con la creacin de un Estado plural, entendido este como El Estado plural se piensa como un Estado nuevo cuya construccin de largo plazo puede iniciarse ya. Para ello, son decisivos pasos que deben producirse desde el Estado y otros en el interior de las comunidades, del poder local. Los efectos de las races coloniales que estn en los orgenes del Estado siguen ocasionando estragos, en consecuencia, deben ser resueltas las etiologas estructurales an vigentes; asimismo, asumir con todas sus consecuencias que la nacin no es homognea, que contiene pueblos indgenas con culturas distintas y que las polticas pblicas deben ser adaptadas por regiones y no en forma universal. Ambas razones se condicionan mutuamente. La construccin del Estado plural slo puede ocurrir con el debilitamiento de las races coloniales que se manifiestan en las

relaciones de subordinacin y explotacin notoriamente injustas con los indgenas y que han dado como resultado una condicin histrica de exclusin. SEGUNDO ESCENARIO 1.- La escala axiolgica en el diseo constitucional. Se ha destacado que la carta magna o Constitucin Poltica constituye el primer crculo de proteccin de la dignidad de la persona. En este primer acorazamiento jurdico tienen primaca en su orden: el bien comn, la persona humana, la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de las personas. Por otra parte el colectivo pensante de los pueblos indgenas cuestionan y contravienen este diseo occidental. Ellos consideran que el compendio axiolgico excluye valores tales como el de identidad cultural, el sentido de la tierra en cuanto madre de la vida y las formas de gobierno atpicas entre muchas comunidades rurales. Pretender imponer una escala de valores ajenas a la cosmovisin multicultural es violentar el desarrollo humano. El informe de Desarrollo Humano 2010 responde tambin a unos parmetros de consenso desde el entorno occidental, y, consecuentemente, no evidencia una lectura desde el entorno estrictamente maya, garfuna o xinca. En palabras de los maestros y dirigentes comunitarios, el lenguaje del informe es el lenguaje del sector ladino. 2.- CUADRO COMPARATIVO DEL IDH CON LA AXIOLOGIA CONSTITUCIONAL TEMAS URGENTES EN MATERIA DE ESTADO DEL IDH 2010 Un Estado con capacidad de Agencia Un Estado con fines proteccionistas centrado en s mismo como TEMAS CONSTITUCIONALES PRIORITARIOS

Un Estado que priorice el servicio efectivo con Un Estado una reforma de la burocracia

republicano y representativo del pueblo

La inversin pblica prioriza la educacin y la La inversin estatal fortalece la seguridad salud nacional y la institucionalidad

La calidad de vida son efectos de un Estado Las funciones del Estado son las de proteger la centrado en impulsar un desarrollo con equidad vida, la paz, la persona humana y el desarrollo de gnero. integral. descentralizacin es una prioridad

Un Estado fuerte tiene presencia significativa en La

todo el territorio nacional.

constitucional

La configuracin del Estado debe ser plural y Se reconoce al Estado guatemalteco en forma multicultural homognea e idntica.

La democracia participativa es un fenmeno El Estado se constituye para proteger. Los natural en un Estado comprometido con el poderes del Estado son expresin de la voluntad desarrollo humano. popular.

El poder local, las municipalidades y el sistema de Las municipalidades son entes con autoridad consejos de desarrollo son entornos amplios para delegada para hacer valer los intereses del la participacin ciudadana con enfoque Estado.

endgeno.

CONCLUSIONES En resumen es fcil establecer algunas conclusiones puntuales: a) El estado guatemalteco ha sido diseado bajo tres modelos fundamentales: el colonial feudalista, el criollista feudalista y el occidental capitalista. Ninguno de estos modelos ha permitido un desarrollo humano digno de los y las ciudadanas guatemaltecas. Durante los ltimos 25 aos el Estado guatemalteco ha priorizado el tema de la produccin de riqueza como fin principal y no el desarrollo integral de las personas. El estado guatemalteco ha sido vctima de una privatizacin irracional que ha convertido a los habitantes en mano de obra cuya validez significativa se cifra en su capacidad productiva y no en su capacidad de agencia. b) Constitucionalmente el Estado de Guatemala debe tutelar, proteger, cuidar el bien comn, la dignidad de la persona, la vida, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral, tal como lo prescribe en los artculos uno y dos. Sin embargo, de conformidad con el IDH 2010, el Estado guatemalteco est muy lejos de hacer realidad el ideario constitucional. Por el contrario, evidencia una debilidad intrnseca del Estado cuya ausencia en ms de las dos terceras partes del territorio constituye un obstculo para alcanzar una calidad de vida aceptable para los habitantes. Ese espacio desaforado es ocupado por fuerzas paralelas de control social tales como la delincuencia organizada, el narcotrfico, grupos paralelos de poder local, etc. El informe es puntual indicando cul es la ruta a seguir: una reforma estructural del estado profunda y seria, una reforma fiscal profunda, una

redireccionalidad en su inversin pblica priorizando la salud y la educacin, y una reivindicacin de la equidad de gnero y la pertinencia cultural multitnica. c) La participacin ciudadana para la democracia real y social no es fruto de imposiciones normativas. Es consecuencia de un ejercicio local, comunitario, municipal. En la medida en que se consoliden y apoyen estos entornos y escenarios se fortalecer la solidez del Estado y se priorizarn las acciones que permitan superar los efectos de modelos de desarrollo fallidos. Un estado plural, democrtico y social comienza por el poder local y las municipalidades debern priorizar su inversin presupuestaria favoreciendo los temas sugeridos por el informe. El otro aspecto relevante se cierne sobre la importancia de consolidar las instituciones locales que gozan de legitimidad aunque no necesariamente de legalidad. Los partidos polticos generalmente han sido vehculos posicionados con un enfoque empresarial que no como mediaciones de enlace entre lo significativo local y lo significativo nacional. d) El IDH proporciona informacin suficiente para que los componentes poltico-econmicos de las estructuras estatales operativicen planes y programas que viabilicen una reforma del Estado seria, progresiva y puntual. El reto estar en cmo neutralizar a los poderosos enemigos de la democracia participativa, cooperativa y social, puesto que el modelo de estado ideal para ellos es el republicano, representativo y democrtico. A partir de un diagnstico sobre el Estado, su funcionamiento y su desempeo; del anlisis de propuestas de reformas ya concertadas y de la evaluacin de experiencias de reforma del Estado en otros pases, se plantea un proyecto transformador, enfocado en una visin compartida del Estado deseable y posible. Este Informe ha planteado la necesidad de transformar el Estado actual en un Estado moderno, democrtico, fuerte (efcaz, efciente, legtimo, con recursos monetarios, transparente, de derecho), plural y promotor del desarrollo humano. Guatemala: hacia el Estado para el desarrollo humano es un llamado al debate nacional sobre el Estado y a la accin para su transformacin.3 BIBLIOGRAFIA Versin electrnica del IDH, 2010, disponible en los archivos del PNUD
3

Cfr. ltimo prrafo del IDH versin electrnica.

Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Quem, R. et l. (2010). Polticas pblicas sobre pueblos indgenas y equidad tnica, implementadas por el
Estado guatemalteco. Informe de consultora para la elaboracin del INDH 2009/2010. PNUD Guatemala .

Ramrez, E. (2006).