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I P R I

HEDLEY BULL
A SOCIEDADE

ANARQUICA
Uni estudoda ordetnnapdsia: mundisl
COLEO
CLSSICOS IPRI
Comit Editorial:
CelsoLafcr
Marcelo de PaivaAbreu
GelsonFonsecajnior
Carlos HenriqueCardim
Areflexosobreatemticadas relaes internacionaisest presentedesdeos
pensadoresda antigidadegrega,comoocasode Tucdides.Igualmente,
obrascomoa Utopia, deTI10mas More,eosescritosde Maquiavel, Hobbese
Montesquieurequerem,parasuamelhorcompreenso.umaleiturasoba
tica mais ampladas relaesentreestadose povos.Nomundomoderno,
como sabido,adisciplinaRelaes InternacionaissurgiuapsaPrimeira
Guerra Mundiale,desdeento,experimentounotveldesenvolvimento,trans-
formando-seemmatriaindispensvel para o entendimentodocenrioa-
tual. Assimsendo,as relacoesinternacionaisconstituemreaessencialdo
conhecimentoque,ao mesmotempo,antiga,modernaecontempornea.
NoBrasil,apesardocrescenteinteressenos meiosacadmioi, pcilitico, em-
presarial, sindical e jornalstico pelosassuntosderelaesexterioresepolti-
ca internacional,constata-seenormecarnciabibliogrficanessamatria.
Nessesentido,o lPRI,a Editora UniversidadedeBrasliaea ImprensaOfi-
cialdoEstadodeSoPauloestabeleceramparceriaparaviabilizaraeclico
sistemtica,sobaforma decoleo,deobrasb{ISiGIS paraoestudodas rela-
coesinternacionais.Algumasdasobrasincludasna coleonuncaforam
traduzidasparao portugus,comoO Direito ela Paz eela Gucrtu deHugo
Grotius,enquantooutrosttulos,apesardenosereminditosemlngua
portuguesa,encontram-seesgotados,sendodedifcil acesso.Dessemodo,a
colecoOASSICOS IPUItemporobjetivofacilitaraopblicointeressadoo
acessoaobrasconsideradasfundamentaisparaoestudodas relacoesinter-
nacionaisemseusaspectoshistrico,conceitualeterico.
Cada umdoslivrosda coleocontarcomapresentaofeitaporumespe-
cialistaquesituaraobraemseu tempo,discutindotambmsua importncia
dentrodopanoramageralda reflexosobreasrelaes entrepovosenaes.
Os OAS'>ICOS IPRJdestinam-seespecialmenteaomeiouniversitriobrasilei-
roquetem registrado,nos ltimosanos,umexpressivoaumentono nmero
de cursosdegraduaoeps-graduaonarea de relacoesinternacionais.
Coleo CLSSICOS IPRl
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A SOCIEDADE

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Williams Gonalves
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Internacionais:So Paulo: ImprensaOficial doEstadode So Paulo,2002
XXVIII.361 p..23 em - (Clssicos IPRI,'))
ISBN:H')-230-063')-4 (Editorada UnB)
ISBN:H').7060.0H9-') (ImprensaOficialdo Estado)
I - Relaes Internacionais;I.ttulo lI.srie.
CDLJ - 327
ndices para catlogo sistemtico:
Para
Emily, Martha e [ererny
SUMRIO
A BRi\SILEIRA Xl
PRIyACI() D() AUT()R XXVII
INTR(H)ll(() 1
CAPTULO I: ()conceito de ordemna polticamundial............ 7
C;\PTlTL() lI: H umaordemna poltica mundial? 31
Cxi-mlLO III: Comoaordem mantidana poltica mundial?..... 65
C,\PTllJ.() IV:Ordemiersss justiana polticainternacional......... 91
C;\pTI1LO V:()equilbrio de podereaordeminternacional........ 117
C;\PTI1LO VI: O direito internacionaleaordeminternacional.... 147
CAPTULO VII: A diplomacia e a ordeminternacional.............. 187
CAPTLIJ,O VIII: Aguerrae aordeminternacional.................... 211
C;\pn
1J.()
IX: Asgrandes potnciaseaordeminternacional ...... 229
CAPTUL<) X: Alternativas parao sistemade
estados contemporneo 263
C;\PTULO XI: O sistemade estados estar em declnio? 289
Ci\PTllU) XII: ()sistemade estados estarobsoleto? 317
CAPTULO XIII: Comoreformaro sistemade estados? 333
C()N(:I>US()I':S 357
Nl)IC]': RI'::\flSSIV() 359
PREFCIO
HedleyBuli e a
Sociedade Internacional
Williatlls da Silva Gonalves*
A TRADu()\o de Anarchica! Sode!J para a lngua portuguesa um aconteci-
mentoeditorialdegrandeenvergadura, para sersaudadopelo pblico leitor
dedicadosRelaes Internacionais. Esta no aprimeiravezque setraduz
trabalho de Bulipara conhecimentodos estudiososdas relaes internacio-
nais.Um texto seu,apresentadonumSeminrio no Departamentode Rela-
es Internacionais da Universidade Nacional da Austrlia, intitulado A.r
Rdape.r lnternationais como Disaplina .Acadnnca, foitraduzido, em 1977,epubli-
cado pela revista Docursentao eAtua!idade Poltica, numaao editorial con-
juntada Universidade de Brasliacomo SenadoFederal', Napoca, Hedley
Bulideviaseugrandeprestigio publicao de The Contro! of the Arm.r Race:
Di.sarmament andArm.r Contro! in the Mi.s.ri!e A<-!;e, em 1961.7 Esse livro,dedica-
do questo da estratgia nuclear, foi escrito quando Bulltrabalhava no
Institutode Estudos Estratgicosda Inglaterra,aps terpassadoalgumtem-
po nos EstadosUnidoscomoobservadordo desenvolvimentodadisciplina
Relaes Internacionaisnas Universidadesde HarvardeChicago, aservio
do recm criado ComitBritnico de Teoria de PolticaInternacional.
Foi com a publicao de Anarchica! j'ociety em 1977, que Hedley
Bull tornou-se conhecido no apenas dos especialistas como tambm
dos estudantes comoo mais importanterepresentanteda correntete-
rica racionalista das relaes internacionais, tambm conhecida como
corrente da sociedade internacional ou, ainda, como escola realista in,g!e.ra.
.Professorde Rclaccs Internacionais da Universidade lcdcral llurnincnsc e da L'ruvcrsuladc
do J.stadodo Rio dLJanLiro.
JIcdlcv Bull. /1J I\c/a(ocJ [ntemacionars coa/o ])lJp/il/a /1(adl'llll(a. DOCUmLllta;10 e Atualidade
Poltica NmLW 3, abril/junho I()77. Braslia, l'NB/Smado l-cdcral, Pro 4S-5.1-
:'JIedlcv Buli. TIl(' COl/lro/ 0/ I/Jc /11"!1IJ l\{/(c: ])arJ!/(IIIHI/I (///{I. /nllJ Coutro] IIII/lc .\ft.w/e l . ~ . Nc:
York, Pracgcr, 1<JC> 1.
I
XII A SOCllm;\DL ANARQUICA
Nascido australiano em 1932, Bull graduou-se em Filosofia e Di-
reito em 1952, na Universidade de Sydney. Em 1953 deslocou-se para
Oxford, onde ps-graduou-se em cincia poltica e passou a ministrar
aulas de relaes internacionais, ao mesmo tempo em que assistia as fa-
mosas conferncias proferidas por Martin Wight, na London School of
Economics. Em 1977, depois de uma temporada de onze anos na Univer-
sidade Nacional da Austrlia, Hedley Bull estabeleceu-se definitivamente
na Universidade de Oxford, onde ocupou a Ctedra Montagu Burton de
Relaes Internacionais at morrer vitimado por cncer em 1985.
A influncia exercida por Martin Wight sobre Hedley Bull
reconhecida como profunda e duradoura; influncia que se percebe no
ncleo das teses que defende em sua obra. Por outro lado, Bull tornou-
se conhecido como o mais brilhante discpulo de Wight. Da rica e bri-
lhante trajetria intelectual que Martin Wight percorreu nas instituies
acadmicas britnicas, Bull explicitamente incorporou sua reflexo so-
bre as relaes internacionais a tese cara a Wight segundo a qual a anlise
das relaes internacionais tributria das idias centrais arroladas no
debate entre as trs maiores tradies do pensamento ocidental: o Realis-
mo de Maquiavel; o Racionalismo de Hugo Grotius; e o Revolucionismo
de Immanuel Kant. Alm dessa, a importncia que Bull atribui histria,
poltica, ao direito e teologia outra forte marca do pensamento de
Wight na sua obra. Importncia aos fatores culturais nas relaes interna-
cionais que Wight cultivou desde o tempo em que colaborou com o his-
toriador Arnold J. Toynbee, e que em Bull se manifesta sob a forma de
rejeio aos modelos heursticos e s pretenses cientficas da cincia so-
cial norte-americana, no mbito das relaes internacionais' .
Apesar da influncia exercida por Wight ter sido de grande am-
plitude, no foi de modo a sufocar a criatividade de Bull, que se desta-
cou do mestre por desenvolver uma linha de pesquisa prpria. Em seus
estudos sobre a poltica internacional, a taxonomia de Wight a respeito
das escolas de pensamento constitua to somente um recurso pedag-
gico do professor que ele tanto prezava ser. Wight no se identificava
\ Sobre Martin Wight ver: Kenneth W Thompson. Mastersof lnternationa! Thougbt. Baton Rouge,
Louisiana State Univcrsity Press, 1990. Pp. 44-61.
XIII Prefcio Edio Brasileira
exclusivamente com qualquer uma das trs correntes, por ele mesmo
consideradas seminais para a reflexo sobre a poltica internacional. Nesse
sentido, Buli, ao definir o projeto terico de articular uma teoria
normativa das relaes internacionais alicerada na filosofia jurdica de
Hugo Grotius, introduz uma diferena substantiva em relao a Wight,
diferena essa que o eleva condio de principal interlocutor da teoria
racionalista e que o situa tambm como mestre pensador das relaes
internacionais. Na verdade, em virtude do modo pelo qual Buli trabalha
as idias do autor de Do Direito da Guerra e da Pa=(', procede o ttulo que
tambm lhe atribuem de Neo-Grociano.
() cerne da interveno filosfica de Hugo Grotius constitu-
da por sua concepo de lei natural. Segundo ele, por lei natural deve
entender-se um corpo de regras morais reconhecidas por todos os seres
humanos. Tais regras morais, fundamentalmente, consistem na idia que
todos os homens tm o direito bsico de preservar sua vida e que, por
outro lado, nenhum homem tem o direito de atentar infundadamente
contra a vida de outro. Assim, contrapondo-se a aristotlicos e cticos
do seu tempo (sculo XVII), Grotius buscava mostrar a possibilidade
de alguma objetividade nos valores morais. Isto , procurava mostrar
que a despeito das mltiplas formas culturais existentes mundo afora,
era possvel identificar um denominador moral comum a todas as cria-
turas racionais. E por considerar que os prncipes so pessoas e que os
Estados nada mais so seno conjunto de pessoas, todos esto subme-
tidos lei natural e integrados sociedade internacional. Para melhor
dizer, os Estados tm o direito de se proteger, mas nenhum Estado tem
o direito de molestar gratuitamente o outro".
A identificao de Buli como Neo-Grociano procede, porque
nosso autor - aprofundando a tese de Wight segundo a qual a tese de
Grotius difere claramente da de Hobbes, para quem os Estados esto
irremediavelmente entregues ao estado de natureza e desembaraados
de qualquer espcie de restrio moral, e difere tambm da tese de Kant,
para quem os Estados so praticamente um acidente na vida dos ho-
4 Hedley Bull, Bencdicr Kingsbury, Adam Rubens. Ht!I;O Crotl/(J and lnternational Relatiom. Oxford,
Clarendon Press, 1992. P. 78.
XIV A SOCII'DADF ANRQUICA
mens, sendo mais importante o progresso moral do ser humano - con-
sidera perfeitamente possvel estabelecer critrios de objetividade que
fundam a ordem internacional. Para Bull, a idia de sociedade interna-
cional permite articular a idia de ordem internacional de forma objeti-
va, despida, portanto, de valores.
evidente que essa uma linha de reflexo que desperta crti-
cas. Em primeiro lugar, crticas da parte de todos que entendem que as
teorias das relaes internacionais em todas as suas variaes, partem
das mesmas matrizes realista e idealista, que se excluem e que tm se
defrontado ao longo do tempo, assumindo apenas novas roupagens.
Para os que assim vem a evoluo da discusso terica das relaes
internacionais, a linha proposta por Bull nada mais do que o realismo
mitigado por aspectos idealistas. E, em segundo lugar, crticas, como a
formulada por Kimberly Hutchings', que recusa a idia de que a filoso-
fia grociana constitui uma terceira linha interpretativa das relaes in-
ternacionais, independente da linha hobbesiana e kantiana. Na viso
deste ltimo, a chamada linha grociana constitui bvia mistura de ele-
mentos chaves dos dois paradigmas. Assim sendo, no h mediao e,
sim, fuso dos paradigmas realista e idealista.
A idia de ordem na poltica mundial est, na concepo de
Hedley Bull, indissoluvelmente vinculada existncia da sociedade in-
ternacional. E essa uma idia que o incompatibiliz com a corrente
terica realista que, por entender que no possvel admitir a existncia
de uma sociedade desprovida de poder central, seus representantes con-
sideram descabido falar em sociedade internacional, uma vez que a au-
sncia desse poder soberano e a disperso da autoridade entre as unida-
des polticas que compem o sistema constituem justamente as
caractersticas fundamentais do meio internacional.
interessante observar, contudo, que Bull introduz uma dife-
rena entre o que ele denomina sistema internacional e sociedade inter-
nacional. H sistema internacional (sistema de Estados) ou se constitui
"quando dois ou mais estados tm ssfiaente contato entre si, com suficiente impacto
, Kimbcrly IIutchings. lnternational Politiral 'J/JCOf:;'. I.ondon, Sagc Publicarions, 1999. P. 59.
xv Prefcio Edio Brasileira
recproco nassuas decises, de talformaquesecondui.pm, pelo menos atcerto ponto, como
partesde umtodo'" Deoutrolado,h sociedadeinternacional(sociedadede
Estados)"quandoumgrupo de estados, conscientesde certos valoreseinteressescomuns,
formam umasociedade, nosentido deseconsiderarem ligados, noseu relacionamento, por
umconjunto comum de regras, eparticipamde instituicescomuns.',7
Seu conceito de sistema internacional no difere do conceito
formulado pelos tericos hobbesianos. A grande distino reside no
conceito de sociedade de Estados. No obstante a variedade de tradi-
es, hbitos e costumes entre os diversos povos que compemos di-
versos Estados, Bull afirma que o respeito a determinados valores co-
muns suficiente para compor a sociedade internacional. No livro
editado juntocomAdamWatson, Tbehxpansion ofLnternationalSocie!! ,
nossoautorexaminacomose deua formao da sociedadeinternacio-
nal, ou seja, examina como esses valores se difundiram, como foram
assimilados e, enfim, como tornaram-se comuns.
A ateno para com os aspectos culturais envolvidos nas rela-
esinternacionaisrepresentaumamarcadistintivada reflexode Hedley
Bull e algo que merece ser objetode algumas consideraes.
O estudo sistemtico das relaes internacionais , como afir-
maCelestinodel Arena!'),tipicamenteanglo-saxo. StanleyHoffmann!",
obviamente desconsiderando a importncia do papel dos estudiosos
inglesese da academiadesse pas parao desenvolvimentoda disciplina,
chegamesmoa afirmarquea cinciadas relaes internacionais uma
inveno norte-americana. Naturalmente que ambos os autores refe-
rem-se s relaes internacionaiscomocincia,de modoque absoluta-
mentenoignoramqueapreocupaoparacomos fenmenosdocon-
flito e da cooperao entre os povos, em suas variadas formas de
organizao poltica, bastanteantiga. Tantoum comooutroreconhe-
cem o carter seminal da Histria daGuerradoPeloponeso, de Tucdides,
(, IkdlcyBulI. '1'111''/117(miJIIISo(/dj'- "I.\I/IIi)' oi ()rrkrm !rodd })olitir:r. I .ondou, :\lacJ\Iillan,I c)77. Pc)-I(l.
- Ibid. P.13.
, IIcdlcvBuli & Adam \Varso!1. nJi' I ::'P(II/Jioll oi IlIkrJIelliolhIISociel)'. Oxford,Clarcndon Prcss, I c)H4.
"Celestino dei Arcnal, llIlrodl/(('II ti !ru rc!rICiolleJ IIlkrJIel()OIItIir.'J. Madrid, Tccnos, 1C)()ll. P.()().
I"Stanlcv 1Ioffmann. ./tIllO ]' .\!/l/crm- 1:IIJ(I)'OJsobr lei ~ / I { l I i l ]' lei fel;;: Buenos Aires, (;I>J" 1()C) 1.
XVI A SOCJI<])ADL ANRQUICA
bem como atribuem a devida importncia reflexo dos filsofos dos
sculos XVII e XVIII e, tambm, dos juristas e historiadores do sculo
XIX e incio do sculo XX. Relaes internacionais um estudo tipica-
mente anglo-saxo, na interpretao de del Arenal, porque foi no meio
intelectual desses dois pases que a reflexo sobre as relaes internacio-
nais encontrou seu ambiente mais propcio, livre das restries intelec-
tuais e acadmicas existentes nos outros pases. Para Hoffmann, relaes
internacionais uma cincia norte-americana por ter sido nos Estados
Unidos que se verificou a convergncia de trs fatores decisivos para o
desenvolvimento dos estudos sobre relaes internacionais: predisposi-
o intelectual, circunstncias polticas e oportunidades institucionais11.
Esse protagonismo anglo-saxo nas relaes internacionais ini-
ciou-se imediatamente aps a Primeira Guerra Mundial, um momento
crucial para os Estados Unidos e para a Inglaterra, no que dizia respeito
insero internacional de ambos. Para os Estados Unidos, o fim da
guerra abria as portas para o exerccio de um papel cuja importncia foi
aumentando rapidamente e que, com a Segunda Guerra Mundial, con-
firmou-se sob a forma de hegemonia sobre o mundo ocidental. Para a
Inglaterra, a guerra teve significado diferente. A guerra trouxe luz si-
nais inquietantes de declnio, sinalizando a necessidade de decises que
levassem recuperao do poder corrodo e, sobretudo e principalmen-
te, que melhor protegessem o Imprio Colonial, grande fonte de rique-
za, poder e prestgio. Isto , o interesse comum das duas potncias para
com o estudo sistemtico das relaes internacionais correspondia
ascenso de uma e ao declnio de outra. Conhecer, portanto, a nova e
complexa realidade internacional do ps-Primeira Guerra, constitua
importante interesse nacional dos dois pases, na medida em que estava
em jogo obteno e perda de poder nacional.
Muito da direo imprimida aos estudos das relaes internacio-
nais nos Estados Unidos e na Inglaterra derivam desse processo de substi-
tuio do papel de potncia hegemnica no sistema internacional,
que se iniciou na Primeira Guerra Mundial e se confirmou na Segunda.
11 Ibid. P. 21.
XVII Prefcio Edio Brasileira
A histria de cada uma das duas grandes potncias e o meio internacio-
nal no qual exercem sua hegemonia, tm se revelado como elemento de
grande importncia na reflexo terica gue se realiza nos seus respecti-
vos mundos acadmicos. Sob esse prisma, a reflexo desenvolvida por
Hedley Buli parece-nos das mais representativas do modo britnico de
perceber o mundo, bem distinta, por assim dizer, do modo como os
estudiosos norte-americanos o fazem.
Os mais importantes e consagrados estudiosos norte-america-
nos percebem o mundo como uma grande arena, onde o que conta so
as relaes de poder. Percebem as relaes internacionais essencial-
mente como relaes verticais, determinadas pela densidade de poder
de cada Estado. E quando se dispem a garantir contedo cientfico s
suas anlises, fazem-no interpretando o mundo como um imenso mer-
cado, que deve funcionar segundo a lei natural da oferta e da procura.
Uma percepo prpria, vale dizer, daqueles gue vinculam o conheci-
mento da realidade das relaes internacionais ao objetivo estratgico
nacional de manter indefinidamente os Estados Unidos na posio
hegemt)nica que alcanou depois da Segunda Guerra Mundial e se con-
solidou com o fim da Guerra fria. Em sntese, pode-se dizer que, nos
Estados Unidos, o projeto de fazer das relaes internacionais uma cin-
cia inseparvel da viso imperial do mundo.
isso no significa dizer que a cincia das relaes internacionais
que se pratica na Inglaterra esteja desvinculada com a sua histria e com
os seus objetivos nacionais. A diferena, por assim dizer, reside justa-
mente na experincia imperialista inglesa. Diferentemente dos norte-
americanos que, preponderantemente, praticam um imperialismo finan-
ceiro, os ingleses praticaram um imperialismo colonialista. Isto implica
dizer gue, alm dos objetivos econmicos bsicos, os ingleses estiveram
diretamente envolvidos com os povos que colonizaram. Para
operacionalizar sua explorao econmica, impuseram sua lngua, ins-
talaram suas instituies e, tambm, procuraram conhecer as prticas e
as crenas desses povos. Desse modo, junto dos empresrios interessa-
dos nas riquezas das colnias atuaram os historiadores e os antroplo-
gos. Por meio da ao de seus humanistas e cientistas sociais, os ingleses
XVIII A SOCIEDADI':
puderam obter amplo conhecimento das diversas formas culturais dos
povos da sia, frica e Oceania e, assim, manter durante longo perodo
um vastssimo imprio colonial. E, mesmo depois que o imprio colo-
nial se desfez como resultado do process() de descolonizao que teve
incio na sia, no final da dcada de 1940, e se completou na frica, no
incio dos anos 1960, os ingleses continuaram a exercer grande influn-
cia nos pases antes colonizados.
Retornando, agora, questo do conceito de sociedade interna-
cional e importncia que Hedley Buli atribui aos fatores culturais em
sua reflexo sobre as relaes internacionais, no difcil perceber a
influncia que sobre ele e sobre o Comit Britnico para a Teoria da
Poltica Internacional'? exerce a experincia imperialista-colonialista
britnica. Conquanto esteja de acordo com os tericos norte-america-
nos no que tange prioridade das relaes verticais de poder, Bull con-
sidera que essas relaes no podem esgotar as possibilidades analticas
das relaes internacionais e que as relaes horizontais de cooperao
devem ser consideradas como parte igualmente importante da anlise.
A formao da sociedade internacional tem incio, como conce-
be Bull, a partir do final do sculo XV, organiza-se como uma nica
estrutura baseada em relaes econmicas e estratgicas no sculo XIX
e consolida-se como sociedade internacional global logo aps a Segun-
da Guerra Mundial. Esse processo histrico de formao da sociedade
internacional teria se dado como conseqncia da expanso dos Esta-
dos europeus pelo mundo, realizando a agregao de diversos sistemas
internacionais regionais, que operavam com base em distintas regras e
instituies, definidas, por seu turno, por alguma cultura dominante. A
estrutura jurdico-poltica do Estado soberano constitura-se no instru-
mento e no srnbolo dessa expanso, que comeou a ganhar corpo no
fim do sculo XVIII e incio do sculo XIX, com a concluso dos pro-
cessos que levaram independncia dos Estados Unidos, do Brasil e
das colnias hispnicas nas Amricas. A independncia desses pases
formados pela colonizao europia, consagrava, portanto, em primei-
I] Grupo de estudo formado por acadmicos e diplomatas ljue trabalhou de 1959 a 1984, sob a
liderana de Hcrbcrt Butterficld, Marrin Wight, Adarn Watson e I Iedlcy Bull.
Prefcio Edio Brasileira XIX
ro lugar, o triunfo dessa estrutura jurdico-poltica denominada Estado,
que se havia convertido no padro europeu de organizao poltica de
seus povos a partir da Paz de Westphalia (1648) e, em segundo lugar, ao
subjugar todos os povos encontrados pelos colonizadores a essa estru-
tura, determinava que as Amricas passassem a funcionar como uma
verdadeira extenso da Europa.
No perodo imediatamente anterior expanso europia, o
mundo estava dividido em alguns importantes sistemas internacionais:
o sistema rabe-Islmico, que se estendia da Espanha Prsia; o siste-
ma internacional Indiano, sob a influncia da cultura hindu; o sistema
internacional Trtaro-Mongol, que ocupava os amplos espaos das es-
tepes eurasianas, tambm de matriz cultural islmica; e, por fim, o siste-
ma internacional Chins, durante longo tempo sob a dominao
mongol I ,. Conquanto eventualmente as partes integrantes desses siste-
mas entrassem em contato com partes dos outros sistemas, por conta
de relaes comerciais ou para dar satisfao curiosidade intelectual,
tais sistemas funcionavam de modo inteiramente independente uns dos
outros, atuando em conformidade com seus prprios cdigos culturais,
que compreendiam religies, governos, leis, escritas, moedas, regras
comerciais. Segundo Bull, havia, contudo, algo que era comum a todos
esses sistemas, qual seja () fato de serem regulados pela relao suserano/
vassalo. Nesses sistemas, havia um centro poltico-cultural reconhecido
por todos, que fixava os cdigos de conduta e zelava para que o mesmo
fosse objeto de pleno respeito!".
Em The h",pansion ~ l InternationalSociety, Bull argumenta que nem
sempre nesses cinco sculos de formao da sociedade internacional
global o processo de integrao desses sistemas internacionais num nico
sistema comandado pelos europeus se deu por meio da imposio dos
valores europeus sobre todos os demais \5. Houve, junto com a imposi-
o, respeito s organizaes de mando e assimilao de determinadas
prticas sociais dos outros povos.
I; l lcdlcv Buli & Adarn \Vatso!1. f!}(, I :......prItlJi(!I1 0/ !ntemrltiOlIrI/ Socid)". Op. Cit. P. 02.
14 b i d c ~
I' Ibld. P. 5.
xx A ANRQUICA
At o sculo XIX os contatos entre os europeus e os demais siste-
mas haviam se realizado com os interlocutores em condies de igual-
dade. A partir da Revoluo Industrial, no entanto, tudo mudou. Em
vista da superioridade tcnica adquirida, os europeus passaram a impor seus
valores e estabelecer as condies sob as quais os outros Estados seriam
reconhecidos e admitidos no sistema de Estados que comandavam.
Esse processo aconteceu como na China e como no Japo, onde
aps a Guerra do pio, no primeiro caso, e a ameaa de guerra, no
segundo, os ingleses e os norte-americanos, respectivamente, apresenta-
ram tratados desiguais, em que no apenas buscavam extrair grandes
benefcios econmico-comerciais, como tambm buscavam estabelecer
o cdigo de conduta pelo qual os governos da China e do Japo deve-
riam, doravante, reger suas relaes com o Ocidente. Esse processo tam-
bm aconteceu como em outras partes da sia, da frica e da Oceania,
sob a forma da pura e simples dominao colonial. Tanto no primeiro
como no segundo caso, salvo certos aspectos relativos ao Japo, a nova
relao assentava-se, portanto, em relaes estritamente verticais.
A conformao objetiva da estrutura da sociedade internacio-
nal acontece, como defende Hedley Buli, no mesmo contexto que re-
gstra a intensificao do processo de dominao colonial e que registra
o triunfo da soberania nas independncias das colnias americanas. De
um lado, do lado dos povos da sia, da frica e da Oceania, sentimento
europeu de superioridade, prepotncia, discriminao racial e cultural;
de outro lado, do lado dos povos das Amricas que conquistavam a
independncia, a formulao de uma retrica e de uma doutrina anti-
colonialista, o sentimento de solidariedade de um para com os outros e
uma grande desconfiana em relao s prticas correntes no mbito
das relaes internacionais1(,.
No entendimento de nosso autor, as grandes conferncias
multilaterais havidas ao longo do sculo XIX, constituem a prova
emprica desse processo contraditrio e acidentado de formao da
sociedade internacional:
1(, Ibid. p. 122.
XXI Prefcio Edio Brasileira
"No Congresso de Viena de 1815 s estiveram presentes Esta-
dos europeus, mas na Conferncia de Paz de Paris de 1856 o Imprio
Otomano esteve representado; na Conferncia de Haia de 1899, juntos
com Estados Unidos e Mxico, estiveram presentes o Imprio Otomano,
China, Japo, Prsia e Sio; e na Conferncia de Haia de 1907 estiveram
presentes um total de dezesseis repblicas latino-americanas, cujo con-
sidervel impacto foi a premonio da influncia do Terceiro Mundo na
Assemblia Geral das Naes Unidas. Por ocasio da Primeira Guerra
Mundial, ento, j existia claramente uma sociedade internacional uni-
versal de Estados cobrindo a totalidade do mundo e que inclua Estados
representativos das Amricas, sia e frica, assim como da Europa"!'.
Segundo Buli, o auge dessa sociedade internacional formada pela
expanso europia foi atingido na passagem do sculo XIX para o scu-
lo XX. Nesse sentido, a expedio militar enviada China, em 1900,
para esmagar a Revolta dos Boxer, teve significado exemplar. No ape-
nas por revelar a unidade das potncias europias em seu propsito de
manter seus privilgios na China, mas tambm pelo fato das foras mi-
litares japonesas terem se incorporado expedio, o que, na interpre-
tao de Buli, significa que o Japo, aquela altura, j havia assimilado o
padro internacional de relacionamento entre os Estados, a ponto de
pegar em armas para defend-lo.
Aps a Segunda Guerra Mundial, a sociedade internacional passa
por uma fase de profundas mudanas. Mudanas provocadas por aquilo que
nosso autor denomina "A Revolta contra o Ocidente", cujo resultado foi a
formao da sociedade internacional global de nossa poca. Nessa nova fase,
a sociedade internacional perde suas caractersticas exclusivamente europi-
as - na verdade ocidentais, devido ao fato de os Estados Unidos terem se
transformado numa das mais importantes expresses no processo de impo-
sio dos valores europeus ao resto do mundo - ao incluir em suas prticas,
determinados procedimentos reivindicados pelos povos dominados.
"A Revolta contra o Ocidente" compreende cinco fases ou te-
mas IH. A primeira fase foi marcada pela "luta pela igualdade soberana
[- Ib1(1. p. 123.
IX Ibid. p. 220.
XXII A SOCIED!\DF ANARQllIC!\
dos Estados"19. A luta objetivava a supresso dos tratados desiguais,
sobretudo a eliminao da mais indesejvel de suas clusulas, que era o
direito ocidental de extraterritorialidade. Essa clusula CJue impunha aos
povos no europeus o direito de excluir os cidados ocidentais da juris-
dio do sistema legal local, constitua uma razo de permanente humi-
lhao para os povos submetidos a esses tratados?', Essa luta foi travada
nas dcadas de 1920 e 1930 por aqueles povos submetidos a ao regime
semi-colonial, como era o caso dos chineses, e ao regime dos mandatos,
como era o caso dos egpcios.
A segunda fase foi aquela em que as colnias lutaram por sua
independncia, denominada por nosso autor como "revoluo anti-co-
lonial". Essa fase se estende pelo perodo de trs dcadas. Nas dcadas
de 1940 e 1950 acontece a descolonizao da sia. Na dcada seguinte,
a vez dos povos africanos obterem sua independncia das metrpoles
europias. Na primeira metade da dcada de 1970, enfim, completa-se o
ciclo africano com as independncias das colnias portuguesas".
A terceira fase caracteriza-se pela luta "em favor da igualdade
racial". Essa fase tem como grande referncia a Conferncia Afro-Asi-
tica de Bandung, ocorrida em 1955. Sua importncia deve-se ao fato de
os povos recm descolonizados se reunirem pela primeira vez para de-
nunciar, entre outras injustias, o racismo. Alm dessa conferncia,
Buli considera que a luta pelos direitos civis conduzida pelos negros
norte-americanos e a expulso da frica do Sul da Commonwealth, por
prtica de discriminao racial contra a populao negra, constituram
outros importantes acontecimentos a compor a luta contra a discrimi-
nao. A Conveno sobre a Eliminao da Discriminao Racial, de
1966, representa a legitimao pela ONU dessa luta travada pelos cha-
mados povos de cor
22

A quarta fase formada pela luta "contra a injustia econmi-
ca". Na concepo de Hedley Bull essa luta travada em dois momen-
I') Ibidem
211 Ibidem
21 Ibid. p. 221.
22 Ibidem
Prefcio Edio Brasileira XXIII
tos distintos. No primeiro momento, na dcada de 1960, a luta travada
a partir da discusso sobre a forma mediante a qual os pases ricos de-
viam prestar ajuda ao processo de desenvolvimento dos pases pobres.
A formao do Grupo dos 77 e a criao, no mbito das Naes Uni-
das, da Conferncia sobre Comrcio e Desenvolvimento, so os aconte-
cimentos que marcam essa conjuntura. No segundo momento, a luta
contra a injustia econmica assume a forma da reivindicao de uma
Nova Ordem Econmica Internacional - N()EI, legitimada pela De-
clarao de 1974 da Assemblia Geral das Naes Unidas".
A quinta fase nosso autor denomina de luta pela "liberao cul-
tural". Por essa expresso deve-se entender o processo pelo qual vrios
povos passam a rejeitar os valores e crenas disseminados pelos euro-
peus, buscando recuperar e valorizar suas antigas tradies. No que diz
respeito a essa questo, Buli observa que, muito embora tal valorizao
das tradies culturais muitas vezes assuma a forma de fundamentalismo,
no caso do Islam, e a forma de tradicionalismo, no caso dos hindus, ou
de conscincia tnica, no caso dos africanos, todas essas manifestaes
nada mais so do que o direito ocidental que todos tm de defender seu
direito de expresso".
() interessante na argumentao desenvolvida por Hedley Bull
sobre a formao da sociedade internacional global, que ele recusa a
tese segundo a qual tal formao teria se dado pura e simplesmente por
meio da ocidentalizaco do mundo. Sua tese, como j foi comentado,
que a Europa, inicialmente, e o Ocidente, depois, comandaram o pro-
cesso de formao da sociedade internacional. Apenas com a "Revolta
contra o Ocidente", no entanto, que o processo de construo da
sociedade internacional global atingiu seu estgio atual. Em outras pala-
vras, Bull entende que a "Revolta contra o Ocidente" representou a
maneira pela qual os povos do Terceiro Mundo inseriram-se positiva-
mente na sociedade internacional, aps terem cumprido uma etapa de
insero subordinada.
-'\ lbid. p. 222.
.'1 lbid, p. 223.
XXIV A SOCII'J)ADI': ANRQUICA
Em sua concepo, cinco foram as razes que determinaram o
colapso da sociedade internacional inteiramente dirigida pelo Ocidente, e
sua conseqente substituio pela sociedade internacional global, enriquecida
pela contribuio reivindicativa e afirmativa do Terceiro Mundo,
A primeira das razes alinhadas por Buli, foi o despertar dos
povos da periferia para o questionamento do status quo internacional. O
abandono da posio poltica passiva em favor de uma posio ativa,
inicialmente por parte das camadas educadas e ocidentalizadas e, em
seguida, por parte das massas populares, com vistas a exercer o controle
dos instrumentos do Estado para a promoo de seus ideais, constituiu
o dnamo das mudanas internas e tambm das relaes com outros
povos que passavam por processo semelhante".
A segunda razo foi o enfraquecimento da posio europia na
poltica mundial, no perodo imediatamente subsequente Segunda
Guerra Mundial. Tal enfraquecimento se deu no apenas no sentido
econmico e poltico-militar, como tambm no sentido psicolgico. O
Ocidente no dispunha de recursos suficientes para enfrentar as insur-
reies promovidas pelos povos que aspiravam vida independente,
assim como no tinha como justificar a manuteno de estruturas de
dominao sobre outros povos, sob o argumento que se tratava de po-
vos inferiores racial e culturalmente, aps ter lutado tenazmente contra
a Alemanha e o Japo que os havia tentado dominar sob esses mesmos
argumentos. Mesmo considerando que esta uma razo que no pode
ser desprezada, Bull considera que a vontade poltica dos povos domi-
nados de alcanarem a independncia, representou o fator determinante
para por fim dominao colonial".
A terceira razo a favorecer a "Revolta contra o Ocidente", foi a
Revoluo Bolchevique e a construo do Estado sovitico. Na inter-
pretao de Buli, a participao dos soviticos para o fim da dominao
colonial foi, na realidade, pouco expressiva. Isto porque, salvo Lenin,
que atribuiu virtudes revolucionrias ao nacionalismo da periferia, as
c; Ibid. p. 224.
c(, Ibid. p. 225.
Prefcio Edio Brasileira xxv
lideranas soviticas, e os prprios pais do marxismo, em funo de sua
viso binria do mundo e dos limitados recursos que dispunham, pouco
realizaram de efetivo para o fim das estruturas de dominao colonial.
No obstante isso, Bull considera que a simples existncia da Unio
Sovitica, na condio de oponente do mundo ocidental, contribuiu de
maneira importante para a luta dos colonizados."
A quarta razo identificada por Bull, diz respeito s relaes
entre as grandes potncias. Bull considera que depois da Segunda Guer-
ra mundial j no existia mais a unidade de propsitos que caracterizara
essas relaes nos tempos modernos. Em seu entendimento, as divises
eram significativas e tambm surgiram novas potncias - China, Japo,
URSS, Estados Unidos - que ampliavam as opes diplomticas, favo-
recendo os pases do Terceiro Mundo".
Finalmente, Bull considera a ao poltico-diplomtica dos pa-
ses do Terceiro 1\1undo uma quinta importante razo para as mudanas
j apontadas. Tal ao do Terceiro Mundo teria provocado significativas
alteraes internacionais, objetivadas num clima legal e moral bastante
desfavorvel para as potncias ocidentais. () Movimento dos No-Ali-
nhados e o Grupo dos 77 desempenharam, nesse sentido, papis excep-
cionalmente importantes na incluso da perspectiva dos pases do Ter-
ceiro Mundo no contexto da sociedade internacional":
Essa sociedade internacional (sociedade de Estados) que se for-
ma ao longo das cinco etapas enumeradas e por fora das cinco razes
acima citadas, uma sociedade de tipo diferente das sociedades nacio-
nais nela contidas. Ela uma sociedade anrquica. uma sociedade anr-
quica porque, embora no disponha de uma poder central que detenha
o monoplio da violncia legtima, ela tem por caracterstica um con-
senso entre os Estados que a compem, em torno de alguns interesses
comuns que procuram preservar mediante o respeito a determinadas
instituies e normas.
,- lbid. p. 22's.
.> lbrd. p. 226.
2') Ilnd, p. 22H.
XXVI A SOClEDADE ANARQU1CA
Quando Hedley Bull publicouA Sociedade Anrquica, o mundo
estavadividoemdois blocosde poderenoambienteinternacionalres-
pirava-seo ar da guerra fria. Hojeaguerrafria pertenceao passadoe o
risco da guerra nuclear j no mais sentido como uma possibilidade
objetiva. Novos problemas, decorrentes da luta pela preservao das
culturas,noentanto, apresentamsriosdesafiosparaaordemmundial.
Em vista disso, A Sociedade Anrquica continua sendo uma referncia
indispensvel para a reflexo sobre to pertinentes questes.
Principais escritosde Hedley Buli:
I. The Control ofthe Arms Race: Disarmament andArms Control in the Missile Age.
New York, Praeger. 1961.
2. "Societyand anarchyininternationalrelations",inMartinWightandHerbertButterfield
(eds.). Diplomaticlnvestigations: Essays in the Theory ofInternationalPolitics. Lon-
don,Allen & Unwin, 1966. Pp. 35-50.
3. "The Grotian conception 01' international relations", in Martin Wight and Herbert
Butterfield (eds.), Diplomatic lnvestigations: Essays in the Theory o]lnternational
Politics. London, AlIen & Unwin, 1966. Pp 51-73.
4. "lnternational relations as an academic pursuit", Australian Outlook 26 (1972), pp.
251-65.
5. "Thetheory01'international politics: 1919-1969",inBrianPorter(ed.). TheAberyswyth
Papers. London, Oxford University Press, 1972. Pp. 30-58.
6. "Martin Wight and the theory 01' international relations", British Journal o]Interna-
tionalStudies 2 (\976). Pp. 101-16.
7. The AnarchicalSocietv, London, Macmi llan, 1977.
8. "Thegreat irresponsibles?The United States, the Siviet Union, and worldorder". ln-
ternationalJournal 35 (1980). Pp.437-47.
9. "Hobbes and international anarchy", SocialResearch 48 (1981). Pp. 717-39.
10. 'Theinternational anarchy in the I980s'.Australian Outlook37 (\983). Pp. 127-31.
11. TheExpansion oflnternationalSociety (withAdam Watson). Oxford,ClarendonPress, 1984.
12. lntervention in World Politics (editor). Oxford, Oxford University Press, 1984.
13. Justice in lnternationalRelations. Waterloo. Ontario, University 01' Waterloo. 1984.
14. Hedley Bulion ArmsControl. Basingstoke, Macmillan, 1987.
15. Hugo Grotius and lnternationalRelations (with Benedict Kingsbury and Adam Roberts).
Oxford, Oxford University Press, 1992.
PREFCIODOAUTOR
NI'SfI': livro eu procurei expor de forma sistemtica uma viso da socie-
dade internacional e da ordem internacional que eu tenho manifestado
apenas de maneira esparsa aqui e acol.
Ele deve muito aos meus ex-colegas do Departamento de Rela-
es Internacionais da London School of Economics, especialmente a
C. A. W Manning. () livro beneficiou-se bastante das discusses mantidas
no British Committce on the Theory of International Politics, do qual
participei por vrios anos. Tenho uma dvida imensa com Martin Wight
que, pela primeira vez, mostrou para mim que Relaes Internacionais
poderia ser um tema e cujos trabalhos nesse campo, para usar uma de
suas metforas, permanece como uma construo romana num subr-
bio de J.ondres. Seus escritos, ainda no devidamente publicados e re-
conhecidos, so uma constante inspirao.
Alguns pontos dos meus argumentos so baseados nas idias de
H. L. A. Hart, meu professor em Oxford. Em vrios captulos eu con-
traponho minhas opinies com as do meu amigo Richard A. Falk, de
Princeton. Acredito, no entanto, que ele seja hoje um dos mais significa-
tivos pontos de partida no estudo da poltica mundial e a ateno com
que me dedico a refutar suas idias devem ser entendidas como um
cumprimento. Sou particularmente grato ao meu amigo e colega, o pro-
fessor J. D. B. l\1iller, por suas crticas e encorajamento.
Este livro no o resultado da aplicao de tcnicas tericas refi-
nadas ou de uma pesquisa histrica particularmente profunda. Quando
eu era estudante de graduao fiquei muito impressionado (acho agora
que impressionado demais) com a observao de Samuel Alcxander, o
autor de S/Jace, Time and Dez!y (Londres, Macmillan, 1920) de que "pensar
tambm pesquisar". Este livro ecoa as limitaes de uma tentativa de
lidar com um tema amplo e complexo simplesmente pela reflexo.
Uma verso anterior do Captulo 4 foi publicada em Politita!StllrlieJ
(vol. xix, 3, setembro de 1971) sob o ttulo "Orrler rs. [nstice in Internationat
XXVIII
Society'. Uma primeira verso do Captulo 8 consta de The Bases of
Internationa! Order: hssays in Honourif C. A. W Manning, organizado por
Alan James (Oxford University Press, 1973). Agradeo aos respectivos
editores a autorizao para reproduzir passagens desses ensaios.
Minha maior dvida intelectual com John Anderson, professor
de Filosofia na Universidade de Sidney de 1927 a 1958, uma personali-
dade mais importante do que muitos outros que so mais famosos. John
Anderson no tinha muito a dizer diretamente sobre os assuntos discu-
tidos aqui, mas o impacto da sua mente e o seu exemplo tm sido os
fatores mais viscerais na formao da maneira de ver de muitos de ns,
que fomos seus alunos.
e d ~ y Bu!!
INTRODUO
ESTE livro uma investigao sobre a natureza da ordem na poltica
mundial, especialmente na sociedade dos estados soberanos, atravs da
qual, na medida em que existe, essa ordem mantida na poltica mun-
dial. Procurei responder a trs perguntas fundamentais:
i) Em que consiste a ordem na poltica mundial?
ii) Como essa ordem mantida dentro do atual sistema de estados
soberanos?
iii) () sistema de estados soberanos ainda constitui um caminho
vivel para a ordem mundial?
As trs partes em que o livro est dividido exploram, sucessiva-
mente, essas trs questes.
Ser til comear indicando os elementos bsicos da minha aborda-
gem do tema. Em primeiro lugar, neste livro no me ocupo do conjunto
da poltica mundial, mas apenas com um dos seus elementos: a ordem. s
vezes, quando falamos sobre ordem mundial (ou sobre a "ordem mun-
dial") temos em vista o conjunto das relaes entre os estados - a totali-
dade do sistema poltico internacional. Neste livro, porm, a ordem uma
caracterstica que pode ou no existir na poltica internacional, conforme
o momento ou o lugar; ou que pode existir em grau maior ou menor.
Trata-se portanto da ordem em oposio desordem.
Naturalmente, na poltica mundial o elemento de desordem to
grande quanto o elemento de ordem, ou mesmo maior. Com efeito,
algumas vezes se afirma (a meu ver equivocadamente, como vou mos-
trar) que no existe ordem na poltica mundial, e s podemos falar em
ordem mundial ou internacional como uma situao futura e desejvel,
que devemos esforar-nos por realizar mas que hoje inexistente e nunca
2 Hr':DLJ':Y BULI.
existiu no passado. Mas embora seja importante lembrar que a ordem ,
na melhor das hipteses, s um dos elementos presentes na politica
mundial, sobre ela que desejo focalizar a ateno do leitor. Assim,
quando na segunda parte do livro considero certas instituies da socie-
dade de estados como o equilbrio de poder, o direito internacional, a
diplomacia, a guerra e as grandes potncias, o que pretendo explorar
so as suas funes em relao ordem, no o lugar que ocupam no
conjunto do sistema poltico internacional.
Em segundo lugar, neste estudo a ordem definida (no Captulo 1)
como uma situao efetiva ou possvel - no como um valor, meta ou
objetivo. No se deve presumir, portanto, que a ordem, conforme aqui es-
tudada, seja um objetivo desejvel, e menos ainda que seja um objetivo que
se impe. Quando dizemos que uma determinada instituio ou poltica
contribui para manter a ordem na poltica mundial no estamos recomen-
dando essa poltica, ou propondo que tal instituio seja preservada.
Naturalmente, como acontece com a maioria das pessoas, eu valo-
rizo a ordem. Se no acreditasse que a ordem, conforme discutida nes-
te trabalho, um objetivo desejvel, no teria decidido que vale a pena
tentar estud-la. Com efeito, duvidoso que qualquer teoria sria sobre
os objetivos ou os valores da poltica pudesse deixar de reconhecer de
algum modo o valor que tem a ordem nas relaes humanas.
No entanto, conforme argumento construdo no Captulo 4, a
ordem no o nico valor que pode modelar a conduta internacional,
e no necessariamente um valor supremo. Assim, por exemplo, um
dos temas atuais o choque entre a preocupao com a ordem dos
estados ricos e industrializados (isto , sua preocupao com uma
modalidade de ordem que incorpore seus valores preferidos) e a pre-
ocupao dos pases pobres e no industrializados com as mudanas
justas que segundo eles precisam ser feitas. Do mesmo modo, ouvi-
mos muitas vezes que a ordem na poltica internacional deve estar
subordinada liberdade. A coligao anti-napolenica, por exemplo,
era considerada um agente da luta pela liberdade das naes europias
contra um sistema que proporcionava ordem mas extinguia essa liber-
dade e hoje se diz, muitas vezes, que dentro das esferas de influncia
3 Introduo
americana e sovitica a ordem imposta s custas da liberdade ou da
independncia dos pequenos estados.
Portanto, falar sobre a ordem como um valor supremo seria esca-
motear a questo do seu relacionamento com outros valores, o que no
pretendo fazer. Um exame da justia na poltica mundial, que poderia
ser considerado um volume complementar a este, proporcionaria pers-
pectivas muito diferentes das aqui adotadas. No ignoro essas perspec-
tivas, nem as rejeito, mas no estou empenhado em estudar a justia, e
sim a ordem na poltica mundial. Ao longo deste estudo no deixo de
considerar o modo como essa ordem se relaciona com as exigncias de
justia, e examino tambm a medida que as exigncias de certas mudan-
as justas precisam ser satisfeitas para que se chegue ordem, mas essas
incurses na teoria da justia s so feitas porque so essenciais ao tra-
tamento da ordem em si mesma.
Em terceiro lugar, procurei limitar minha investigao aos temas
permanentes da estrutura poltica e suas instituies, evitando conside-
rar os atuais temas substantivos da poltica mundial. Diz-se
freqentemente, s vezes de forma correta, que a perspectiva da ordem
mundial depende da soluo de certas questes substantivas da atuali-
dade, como controlar as armas nucleares estratgicas, o nascimento da
dtente entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, conter o conflito
entre os rabes e Israel, escapar da depresso mundial, reformar o sis-
tema monetrio internacional, controlar o crescimento demogrfico no
mundo, ou ainda redistribuir o estoque mundial de alimentos. No en-
tanto, quaisquer que sejam os temas substantivos da atualidade, na
discusso desses temas, no contexto da estrutura poltica mundial exis-
tente, e no seu relacionamento com essa estrutura poltica ou suas alter-
nativas, que precisamos buscar respostas s trs questes fundamentais
sobre a ordem mundial propostas inicialmente.
Em quarto lugar, a abordagem desenvolvida aqui sobre a ordem
na poltica mundial no enfatiz primordialmente o direito e a organiza-
o internacional e, na verdade, considera que essa ordem pode existir e
tem existido de forma independente. Para que seja mantida, a ordem
depende de normas e, no sistema internacional moderno (em contraste
4 HLDLEY BULI.
com alguns outros sistemas internacionais), um fator importante na
manuteno da ordem tem sido a existncia de regras que tm a condi-
o de lei internacional. N o entanto, para explicar a exis tncia da ordem
internacional precisamos levar em conta a funo de normas que no
tm essa caracterstica. Precisamos admitir que tem havido no passado
e podero existir no futuro formas de ordem internacional sem as re-
gras do Direito Internacional. Na minha opinio, uma das falhas do
modo como vemos hoje a poltica mundial o fato de que no rene
sob um foco comum as regras de ordem ou coexistncia que podem ser
derivadas do direito internacional e as que pertencem esfera da polti-
ca internacional.
Da mesma forma, a abordagem que adotamos no atribui uma
nfase importante aos organismos internacionais como por exemplo s
Naes Unidas e suas agncias especializadas e s vrias organizaes
regionais. Naturalmente, essas instituies desempenham um papel im-
portante na manuteno da ordem na poltica mundial contempornea,
mas para encontrarmos as causas fundamentais dessa ordem devemos
busc-las no na Liga das Naes, nas Naes Unidas ou rgos anlo-
gos, mas em instituies da sociedade internacional surgidas antes da
criao dessas organizaes internacionais e que continuariam a funcio-
nar (embora de maneira diferente) mesmo se tais organizaes no exis-
tiram formalmente.
At mesmo o papel desempenhado de fato pelas Naes Unidas e
outras organizaes internacionais ser melhor compreendido no em
termos das suas aspiraes e dos seus objetivos oficiais, ou das esperan-
as comumente nelas depositadas, mas em termos da contribuio que
essas organizaes proporcionam s instituies mais fundamentais. Por
isso as referncias s Naes Unidas e rgos semelhantes constam dos
captulos relativos ao equilbrio do poder, ao direito internacional, di-
plomacia, ao papel das grandes potncias e guerra. Estas so, na ver-
dade, as instituies efetivas da sociedade internacional. A Liga das
Naes e as Naes Unidas devem, antes, ser consideradas como pseudo-
instituies, como j as qualificou Martin Wight. Fui tambm influen-
ciado pelo sentimento de que, devido grande massa de documentao
5 Introduo
que produz, a ONU tem sido estudada excessivamente, o que tende a
desviar a ateno dos pesquisadores de fontes da ordem internacional
que so mais fundamentais.
Finalmente, meu objetivo ao escrever este livro, no prescrever
solues ou analisar os mritos de qualquer viso particular da ordem
mundial, ou de qualquer abordagem em especial que possa levar a essa
ordem. Meu objetivo, pelo menos meu objetivo consciente, puramen-
te intelectual: estudar o tema e segui-lo at onde ele possa levar.
Naturalmente, no pretendo sugerir uma idia absurda como a de
que este estudo est livre de valores. Seria impossvel redigir um traba-
lho deste tipo que no derivasse de alguma ordem de premissas morais
e polticas - se isso fosse possvel, este seria um trabalho estril. () que
importante, em uma anlise acadmica da poltica mundial, no a
excluso de todas as premissas de valor, mas a sua sujeio investiga-
o e crtica, levantando os temas morais e polticos como parte da
investigao. No tenho qualidades melhores do que outros para ser
neutro com relao a um assunto como este, mas acredito no valor de
tentar ser neutro, livre de preconceitos, e est claro que certas aborda-
gens no estudo da poltica mundial so mais livres e desinteressados do
que outras. Acredito tambm que o processo de investigao tem
moralidade prpria e so, necessariamente, subversivas em relao s
instituies e aos movimentos polticos de todas as categorias, sejam
eles bons ou maus.
o CONCEITO DE ORDEM NA
POLTICA MUNDIAL
UM estudo da ordem na poltica mundial deve comear com a pergunta:
de que se trata? Portanto, vou indicar o que entendo por ordem na vida
social, de modo geral, para em seguida considerar o que ela significa no
sistema de estados e na poltica mundial.
Dizer que um conjunto de coisas demonstra uma ordem , no
sentido mais simples e mais geral, afirmar que elas esto relacionadas
entre si de acordo com uma certa estrutura; que a sua relao recproca
no fruto puramente do acaso, mas contm algum princpio discernvel.
Assim, uma fileira de livros em uma estante exibe ordem, o que no
acontece com um monte de livros amontoados no cho.
Mas quando falamos de ordem na vida social, por oposio a
desordem, no temos em mente qualquer padro ou arranjo met-
dico dos fenmenos sociais, mas sim uma estrutura de tipo especi-
al. Com efeito, pode haver uma estrutura evidente na conduta de
indivduos ou grupos empenhados em um conflito violento e esta
uma situao que caracterizaramos como "desordem". Du-
rante uma guerra ou uma crise os estados soberanos podem condu-
zir-se de modo regular e metdico; os indivduos que vivem em con-
dies de medo e insegurana, como na descrio do "estado da
natureza" de Hobbes, podem comportar-se de acordo com algum
padro recorrente. Com efeito, o prprio f-Iobbes afirma que isso
o que acontece. Mas estes so exemplos de desordem na vida social,
no de ordem.
Portanto, a ordem que se procura na vida social no qualquer
ordem ou regularidade nas relaes entre indivduos ou grupos, mas
uma estrutura de conduta que leve a um resultado particular, um arran-
jo da vida social que promove determinadas metas ou valores. Neste
sentido funcional, que implica um propsito, alguns livros exibem or-
dem quando no se encontram simplesmente dispostos em fila, mas
esto organizados de acordo com o autor ou o assunto, servindo assim
a um objetivo, qual seja o de preencher a funo de seleo. Era esta
concepo finalstica da ordem que Santo Agostinho tinha em mente
quando a definiu assim: "uma boa disposio de elementos discrepan-
tes, cada um deles ocupando o lugar mais apropriado."! Conforme ve-
remos, esta uma definio que implica uma srie de problemas, mas
serve como ponto de partida oportuno porque apresenta a ordem no
como qualquer estrutura, mas como uma estrutura determinada, e tam-
bm porque pe nfase nos seus objetivos ou valores.
A definio de Santo Agostinho levanta desde logo a seguinte
questo: "boa disposio" e "lugar mais apropriado" para que fim? Neste
sentido relacionado com um objetivo, a ordem necessariamente um
conceito relativo: um arranjo (digamos, de livros) organizado tendo em
vista um determinado fim (encontrar um livro conforme o seu autor)
pode ser desordenado em relao a outro fim (encontrar um livro se-
gundo o assunto de que trata). Por este motivo pode haver desacordo
sobre se determinado conjunto de disposies sociais incorpora uma or-
dem, e se sistemas polticos e sociais que conflitam entre si podem todos
incorporar uma ordem. Tanto o sistema poltico e social do ancien rgime
como o da Frana revolucionria ou dos atuais 1970, em que o mundo
ocidental e os paises socialistas incorporam uma "boa disposio de ele-
mentos discrepantes" apropriada a distintos fins ou conjunto de valores.
No entanto, se na acepo de Santo Agostinho s existe ordem
com relao a determinados objetivos, alguns desses objetivos so ele-
mentares ou primrios, j que o seu atendimento, pelo menos em certa
medida, condio no s para determinado tipo de vida social mas
I Agostinho, A cidade de Deus, Livro xix, capo xii (pg. 249 da traduo para o ingls, Tbe Cityrj
God, da Everyman's Library, 1950).
9 () conceito de ordem na poltica mundial
para a vida social em si mesma. Quaisquer que sejam as suas metas em
particular, todas as sociedades reconhecem esses objetivos gerais, e in-
corporam arranjos destinados a promov-los. Trs desses objetivos de-
vem ser mencionados particularmente. Em primeiro lugar, todas as so-
ciedades procuram garantir que a vida seja protegida de alt-,TUma forma
contra a violncia que leve os indivduos morte ou produza danos
corporais. Em segundo lugar, todas as sociedades procuram a garantia
de que as promessas feitas sejam cumpridas, e que os acordos ajustados
sejam implementados. Em terceiro lugar, todas as sociedades perset-,TUem
a meta de garantir que a posse das coisas seja em certa medida estvel,
sem estar sujeita a desafios constantes e ilimitados." Assim, entendo que
na vida social a ordem um padro de atividade humana que sustenta os
seus objetivos elementares, primrios ou universais, como os citados.
Como esta definio fundamental para tudo o que se segue no
presente estudo, convm deter-nos sobre ela para acrescentar alguns
esclarecimentos. No se sugere que esses trs valores bsicos de toda
vida social - algumas vezes chamados de vida, verdade e propriedade -
representam uma lista completa das metas comuns a todas as socieda-
des, ou que o termo "ordem" s possa ter um contedo significativo
com relao a eles. No entanto, esses valores precisam certamente ser
includos em qualquer lista dessas metas e, por outro lado, eles ilustram
bem a idia do que um objetivo bsico.
Pode-se dizer que todos os trs objetivos so e/eJJlentareJ: dificil-
mente seria possvel chamar de sociedade uma constelao de pessoas
ou de grupos onde no houvesse uma expectativa de segurana contra a
violncia, de cumprimento dos acordos e de estabilidade na posse da
propriedade. Esses objetivos so tambm elementares no sentido de
que quaisquer outras metas que a sociedade adote para si pressupem a
realizao, em certo grau, daqueles primeiros objetivos. Se os indivdu-
os no tiverem um certo grau de segurana contra a ameaa de morte
ou prejuzos, no podero devotar a energia e a ateno suficientes a
-' I':sta anlise baseia-se em muitas fontes, mas "ide em especial a rclaco de H.I ..A. Ilart das
"verdades mais simples" que constituem "a cssncia do bom senso na doutrina do direito
natura!": The Concl'jJ! 0/ {.atr (( rxford, Clarcndon Press, 1%1), pg. 194.
10
outros objetivos, de modo a poder alcan-los. Se no houver a presun-
o generalizada de que os acordos sero cumpridos, no concebvel
que esses acordos sejam negociados para facilitar a cooperao dos in-
divduos em qualquer campo. Se a posse de objetos pelos indivduos ou
grupos no puder ser estabilizada ou garantida (no interessa aqui se
mediante propriedade privada ou comum, ou uma combinao das duas),
difcil imaginar a existncia de relaes sociais estveis de qualquer
tipo, sendo os seres humanos como so, e levando-se em conta que os
objetos que podem ser possudos existem em nmero limitado. Natu-
ralmente, como Hume e outros j argumentaram, a necessidade sentida
pelas sociedades de estabilizar a posse condicional. Se o desejo dos
indivduos de possuir coisas materiais fosse inteiramente egosta, a esta-
bilizao da posse mediante regras de propriedade seria impossvel. Por
outro lado, se os indivduos fossem inteiramente altrustas, essa estabi-
lizao no seria necessria. Da mesma forma, se houvesse uma escas-
sez absoluta das coisas que as pessoas desejam possuir, as regras de
propriedade no poderiam ser aplicadas efetivamente; e essas regras
seriam desnecessrias se houvesse completa abundncia de tais objetos.
No entanto, dada a limitao do altrusmo humano e a limitada abun-
dncia das coisas desejadas, a tentativa de estabilizar a posse dessas coi-
sas um objetivo primordial de toda vida social. E esses trs objetivos
so tambm uniuersais: todas as sociedades parecem adot-los.
Outro ponto a ser esclarecido que, ao definir a ordem na vida
social como um padro das atividades humanas, "uma disposio de
elementos discrepantes" que sustenta objetivos elementares ou prim-
rios como os citados, no estou alegando que tais objetivos devam ser
prioridade sobre outros; e no momento no estou tambm procurando
endoss-los como valiosos ou desejveis. Sustento, sim, que se em certa
medida essas metas no forem alcanadas no poderemos falar na exis-
tncia de uma sociedade, ou de vida social; que a realizao de outros
objetivos pressupe que os fundamentais foram de algum modo atingi-
dos e que, na verdade, todas as sociedades procuram promov-los. O
que no significa, contudo, que quando surge um conflito entre esses
objetivos fundamentais e outros, a sociedade sempre lhes atribua, ou
11 () conceito de ordem na politica mundial
deva atribuir, prioridade. De fato, como acontece nos perodos de guer-
ra ou revoluo, os homens com freqncia recorrem violncia, dei-
xam de cumprir acordos e violam as regras de propriedade, s vezes com
razo, na busca de outros valores. Como dissemos na Introduo, a or-
dem no o nico valor em relao ao qual a conduta dos homens pode
ser modelada, nem devemos presumir que ela preceda outros valores.
No estamos argumentando que os objetivos elementares ou pri-
mrios da vida social tenham ou devam ter prioridade sobre os outros,
como tambm no afirmamos que esses objetivos primrios sejam
mandatrios. Em particular, no quero adotar a posio dos exposito-
res da doutrina do direito natural para quem estes e outros objetivos
primrios, elementares ou universais da vida social so obrigatrios para
todos, ou de que a fora compulsria das regras de conduta que os
sustentam evidente. verdade que se pode dizer que a posio que
adotei aqui parte do "equivalente emprico" da teoria do direito natu-
ral, que busca abordar as condies primrias ou elementares da vida
social com a linguagem de outra era. Na verdade, a tradio do direito
natural continua a ser uma das fontes mais ricas de penetrao terica
nos temas tratados no presente estudo. Mas no tenho a inteno de
reviver os dados fundamentais da idia do direito natural.
H um aspecto a ser esclarecido sobre as relaes entre a ordem
na vida social, conforme a defini, e as regras ou princpios gerais impe-
rativos que regem a conduta. Algumas vezes a ordem social definida
em termos de obedincia a determinadas normas de conduta; s vezes
definida, mais especificamente, como obedincia s regras da lei. De
fato, a ordem na vida social est associada muito de perto conformi-
dade da conduta humana com relao a regras de comportamento, se
no necessariamente a regras legais. Na maioria das sociedades o que
ajuda a criar padres de conduta orientados para os objetivos elementa-
res da segurana contra a violncia, o cumprimento dos acordos e a
estabilidade da propriedade a existncia de regras que probem o ho-
micdio e o assalto, a quebra dos contratos e o desrespeito ao direito de
propriedade. No entanto, procurei deliberadamente encontrar uma de-
finio da ordem na vida social que exclusse a noo de regras. Isto
12
porque, devido s razes discutidas no Captulo 3, acredito que em prin-
cpio a ordem pode existir na vida social sem a necessidade de regras, e
que melhor considerar estas ltimas como um meio bastante difundi-
do, quase ubquo, de criar ordem na sociedade humana, e no como
parte da prpria definio dessa ordem.
Preciso definir tambm a relao existente entre a ordem na vida
social, conforme aqui definida, e as leis sociais de um tipo diferente -
que no so normas, ou princpios gerais e imperativos de conduta, mas
sim leis cientficas, ou seja, proposies gerais que afirmam a existncia
de uma conexo causal entre dois tipos de evento social. Comenta-se s
vezes que a ordem da vida social tem a ver com a conformidade da
conduta com essas leis cientficas, dentro da sociedade. Ou seja, mais
especificamente, que a conduta sujeita ordem uma conduta previs-
vel; em outras palavras, que se ajusta a leis que podem ser aplicadas a
outros casos no futuro, assim como no passado e no presente. Outra
vez, verdade que existe uma associao estreita entre a ordem, no
sentido aqui definido, e a conformidade da conduta com leis cientficas
que permitem prever o comportamento futuro. Uma das conseqn-
cias da situao em que os objetivos primrios ou elementares da coe-
xistncia social so sustentados de forma consistente que os padres
regulares de conduta se tornam conhecidos; so formulados como leis
abrangentes e proporcionam uma base para as expectativas a respeito
da conduta futura. Alm disso, se perguntarmos a razo por que os
homens atribuem valor ordem (o que creio que fazem quase univer-
salmente, como parte tanto da perspectiva conservadora como da revo-
lucionria), pelo menos em parte a resposta que eles valorizam a maior
previsibilidade do comportamento individual, conseqncia da confor-
midade com os objetivos elementares ou primrios da coexistncia. No
entanto, definir a ordem na vida social em termos de lei cientfica e
previsibilidade confundir uma possvel conseqncia da ordem social,
e a razo para trat-la como algo valioso, com a coisa em si mesma.
Com efeito, o comportamento desordenado (no sentido em que o ter-
mo usado aqui) tambm pode ajustar-se lei cientfica, proporcionan-
do uma base para expectativas sobre o futuro: todos os estudos tericos
() conceito de ordem na poltica mundial
sobre os traos recorrentes das guerras, conflitos civis e rcvoluoes de-
monstram a possibilidade de encontrar nas condutas sociais marcadas
pela desordem uma conformidade com as leis cientficas.
Por "ordem internacional" quero referir-me a um padro de ativi-
dade que sustenta os objetivos elementares ou primrios da sociedade
dos estados, ou sociedade internacional. Antes de detalhar o que impli-
ca o conceito de ordem internacional vou primeiramente indicar o que
entendo por "estados", por um "sistema de estados" e uma "sociedade
de estados", ou sociedade internacional.
() ponto de partida das relaes internacionais a existncia de
estados. comunidades politicas independentes, cada uma das quais pos-
sui um governo e afirma a sua soberania com rclao a uma parte da
superfcie terrestre e a um segmento da populao humana. De um
lado, os estados tm, com relao a esse territrio e a essa populao, o
que poderamos chamar de "soberania interna", ou seja, a supremacia
sobre todas as demais autoridades dentro daquele territrio e com res-
peito a essa populao; de outro, detm o que se poderia chamar de
"soberania externa", que consiste no na supremacia mas na indepen-
dncia com respeito s autoridades externas. ;\ soberania dos estados,
interna e externa, existe tanto no nvel normativo como no factual. Os
estados no s afirmam a sua soberania interna e externa como na pr-
tica exercem efetivamente, em graus variados, essa supremacia interna e
independncia externa. A comunidade poltica independente que sim-
plesmente afirma o direito soberania (ou julgada soberana por ou-
tros) mas no pode exercer na prtica esse direito no propriamente
um Estado.
As comunidades polticas independentes que de acordo com este
critrio so ou foram estados incluem cidades-estado, como os da anti-
ga Grcia ou da Itlia renascentista, e os modernos estados nacionais.
Abrangem estados cujos governos se baseiam no princpio da legitimi-
dade dinstica, como os que predominavam na Europa moderna at a
14 HFDLJ':Y BULI,
poca da Revoluo Francesa, assim como estados em que o governo se
baseia nos princpios da legitimidade popular ou nacional, como os que
tm predominado na Europa depois daquela poca. Incluem estados
multinacionais, como os imprios europeus do sculo XIX, e estados
de uma nica nacionalidade; estados de territrio dividido, como os
estados imperiais ocenicos da Europa Ocidental, e aqueles cujo terri-
trio representa uma nica entidade geogrfica.
H tambm uma grande variedade de comunidades polticas
independentes que existiram ao longo da histria sem serem estados
no sentido aqui definido. Por exemplo: os povos germnicos da Ida-
de das Trevas eram comunidades polticas independentes, mas em-
bora os seus governantes exercessem supremacia sobre uma popu-
lao, no a afirmavam sobre um territrio definido. Os reinos e
principados da Cristandade Ocidental, na Idade Mdia, no eram
estados, pois no possuam soberania interna, porque no tinham
supremacia sobre outras autoridades no seu territrio e dentro da
sua populao; e tambm no possuam soberania externa, porque
no eram independentes do papa ou, em certos casos, do imperador
do Sagrado Imprio Romano. Antes da chegada dos europeus, havia
- em certas regies da frica, da Austrlia e da Oceania - comuni-
dades polticas independentes unidas pelos laos de linhagem ou
parentesco, nas quais inexistia uma instituio que atuasse como
governo. Essas entidades no recaam no mbito das "relaes in-
ternacionais", se por tal expresso queremos designar (como ha-
bitual) no as relaes entre naes, mas as relaes entre estados,
no sentido estrito. As relaes dessas comunidades polticas inde-
pendentes poderiam ocupar um lugar dentro de uma teoria mais
ampla das relaes dos poderes, de que as relaes entre os esta-
dos constituiria um caso especial; mas o fato que elas se situam
fora do domnio estrito das "relaes inter nacionais"."
1 Em 0/ POJl'erJ and their Politz: A Critique 0/ Tbeoretica! .Approacbes (Englewood Cliffs, N.].,
Prentice-Hall, 1968), Arthur J-cc Burns tenta abordar as relaes internacionais como um caso
especial das relacs entre poderes.
() conceito de ordem na poltica mundial 15
Um sistema de estados (ou sistema internacional) se forma quando
dois ou mais estados tm suficiente contato entre si, com suficiente
impacto recproco nas suas decises, de tal forma que se conduzam,
pelo menos at certo ponto, como partes de um todo. Naturalmente,
dois ou mais estados podem existir sem formar um sistema internacio-
nal, neste sentido. Um exemplo o das comunidades polticas indepen-
dentes que existiam no continente americano antes da chegada de Cris-
tvo Colombo; essas comunidades no formavam um sistema
internacional com os estados europeus. As comunidades polticas inde-
pendentes que haviam na China durante o perodo dos estados belige-
rantes (cirea 481-221 a.C.), no formavam um sistema internacional com
os estados existentes na mesma poca na Grcia e no Mediterrneo,
Mas quando os estados mantm contato regular entre si, e quando
alm disso a sua interao suficiente para fazer com que o comporta-
mento de cada um deles seja um fator necessrio nos clculos dos ou-
tros, podemos dizer que eles formam um sistema. A interao dos esta-
dos pode ser direta (quando so vizinhos, parceiros ou competem pelo
mesmo fim) ou indireta (em conseqncia do relacionamento de cada
um com um terceiro), ou simplesmente pelo impacto deles sobre o sis-
tema. Assim, o Nepal e a Bolvia no so vizinhos, competidores ou
parceiros em qualquer empreendimento comum (exceto talvez como
membros das Naes Unidas), mas eles se influenciam mutuamente
por meio da cadeia que vincula outros estados, a que ambos esto pre-
sos. A interao dos estados que define um sistema internacional pode
ter a forma de cooperao ou de conflito, ou mesmo de neutralidade ou
indiferena recprocas com relao aos objetivos de cada um. Essa
interao pode abranger toda uma gama de atividades - polticas, es-
tratgicas, econmicas, sociais -, como acontece hoje, ou apenas uma
ou duas delas. Conforme implicado na definio de sistema internacional
proposta por Raymond Aron, basta que as comunidades polticas indepen-
dentes em questo "mantenham regularmente relaes entre si", e que "se-
jam todas capazes de estar implicadas em uma guerra generalizada". 4
I Ravrnond Aron, Paz l' Cl/frra cutr as ,\a(l'J (Braslia, Editora da Universidade de Braslia,
19(2). Citado na traduo para () mgls, p. 94.
16
Ao classificar as diferentes variedades de sistema internacional
Martin Wight distinguiu o que chama de "sistema internacional de esta-
dos" de um "sistema de estados suzeranos".:' O primeiro se compe de
estados soberanos, no sentido em que o termo foi definido neste livro;
o segundo aquele em que um estado afirma e mantm supremacia
sobre os demais. As relaes entre o Imprio Romano e seus vizinhos
brbaros ilustram este ltimo conceito. Outros exemplos so as rcla-
es de Bizncio com os estados vizinhos de menor expresso; do
califado abssida com as potncias circundantes; ou o da China imperial
com seus estados tributrios. I ~ alguns dos sistemas que Martin Wight
classificaria no primeiro tipo, pressupe-se que em qualquer momento
deve haver uma potncia dominante ou hegcmnica. () sistema clssico
de cidades-estado helnicas, por exemplo, e mais tarde o sistema de
reinos helensticos testemunharam uma competio permanente pela
posio hegemnica. () que distingue um "sistema de estados suzeranos",
como o chins, de um "sistema internacional de estados" (onde h sem-
pre um estado exercendo poder hegemnico) o fato de que no primei-
ro caso a hegemonia permanente e em termos prticos indisputvel,
enquanto no segundo a situao de hegemonia passa de uma potncia
para outra, sendo objeto de constante disputa.
No que concerne a nossa abordagem do problema, s o que Wight
chama de "sistema internacional de estados" um sistema de estados.
Quando entidades polticas independentes constituem um "sistema de
estados suzeranos" (como no caso do Imprio Chins e seus vassalos),
s um estado possui soberania, faltando portanto uma das condies
bsicas para a existncia de um sistema de estados - a existncia de
dois ou mais estados soberanos.
Martin Wight estabelece uma segunda distino entre "sistemas
primrios" e "secundrios"." Os primeiros se compem de estados,
enquanto os segundos so formados por sistemas de estados - muitas
vezes do tipo estados suzeranos. Wight d como exemplo da segunda
categoria a relao entre a Cristandade Oriental, a Cristandade Ociden-
, Martin Wight, Sy.rtelllJ o/ S'tate.r (Leiccsrcr Univ, Prcss t: London School of I':conomics), cap.l ,
(. Ibidem,
17 ()conceito de ordem na poltica mundial
tal eo Califadoabssidana Idade Mdia,assimcomoarelaodoEgito
comos hititaseaBabilnia,na erade Armana. Estadistinos poder
terutilidade se se fizer algum dia umaanlise histrica da estruturapo-
lticadomundocomoumconjunto (hoje quase completamentedesco-
nhecida). Adistinononosajudarmuitose limitarmosa nossaaten-
o,comonestecaso,ao quesoestritamentesistemasde estados.Seos
sub-sistemas que cornpcm os sistemas secundrios contm uma
multiplicidade de estados,e se h umcontatoe uma interaosuficien-
tes entre estes estados e os outros, o conjunto formar um "sistema
primrio de estados". Mas se os sub-sistemas em questo no contm
estados- comonocasoda CristandadeOcidental,porexemplo- as
interaes emquestoso de interesseparaumateoriada polticamun-
dial, mas no haver propriamente sistemas de estados. Assim, no que
concerne este trabalho, s precisamos levaremcontaos "sistemas pri-
mrios de estados",
A expresso"sistemainternacional"temestado na modaentreos
estudiososdasrelaesinternacionaisdosanos 1970e 1980devidoprin-
cipalmenteaostrabalhosde MortonA. Kaplan.- ()modocomoKaplan
empregaessaexpressonodiferentedonosso,maso quedistinguea
suaobra a tentativade usaro conceitode sistemaparaexplicare pre-
ver o comportamento internacional, especialmente pela considerao
dossistemasinternacionaiscomoumtipoespecialde "sistemade ao"."
No nosso caso, porm, nadadisso pretendemos,e a expresso usada
apenas para identificar um tipo especial de constelao internacional.
preciso reconhecer, porm, que at chegar a nossos dias, a ex-
presso"sistemade estados"percorreuumlongo caminho,com senti-
dosbemdiferentes. EstepercursoparecetercomeadocomPufendorf,
cujotratadoDe Civitatumfoi publicadoem1675.() Contudo,
- Vide especialmente SYJ/emand Process in lnternationatPoli/l(N. York, Wiley, 1957) .
., Morton Kaplan define um "sistemade ao"como"umconjuntode variveis de tal forma
vinculadas, emcontraste como seu ambiente, (lue as relaccs internas dessas variveis entre
si,eas relaesexternasdo conjuntode variveisindividuaiscomrespeitoacornbmaccsdas
variveis externas, so caracterizadas por regularidades de conduta passveis de descrio"
(ibid. pg. 4).
')Devoestaobservao a MartinWight, S'YJ/eJIIJ 0/ S/a/eJ.
18 HJ<:DLFY BULI.
Pufendorf no se referia ao conjunto dos estados europeus, mas a gru-
pos particulares de estados dentro daquele universo, soberanos e ao
mesmo tempo vinculados entre si, formando um s corpo - como os
estados alemes depois da Paz de Westflia. E embora o termo "siste-
ma" tenha sido aplicado ao conjunto dos estados da Europa por escri-
tores do sculo XVIII, como Rousseau e Nettelbladt, os principais res-
ponsveis pela vulgarizao do seu uso foram os autores do perodo
napolenico, como Gentz, Ancillon e Heeren. No momento em que o
crescimento do poder da Frana ameaava destruir o sistema de esta-
dos, transformando-o em um imprio universal, esses escritores procu-
ravam chamar ateno para o sistema existente, e mostrar por que valia
a pena preserv-lo. Eram no apenas analistas do sistema de estados
mas seus apologistas ou protagonistas. Dessas obras, a mais importante
o Handbuch derGeschichte des Europaischen Staaten[ystems undseiner Kolonien,
de A. H. L. Heeren, publicado originalmente em 1809. Em ingls, a
expresso "states .rystem" apareceu pela primeira vez na traduo dessa
obra, publicada em 1834, havendo o tradutor comentado que a denomi-
nao no era "strictjy English".l(J
Para Heeren o sistema de estados no era simplesmente uma cons-
telao de estados com um certo grau de mtuo contato e interao,
conforme definido aqui. Implicava muito mais do que apenas a mtua
conexo causal de certos conjuntos de variveis, que Kaplan define como
um "sistema de ao".' I Para Heeren um sistema de estados era "a unio
de vrios estados contguos, semelhantes entre si em seus costumes, na
sua religio e no grau de aprimoramento social, cimentados conjunta-
mente por uma reciprocidade de interesses."!" Em outras palavras, ele
via um sistema de estados envolvendo interesses e valores comuns, ba-
seados em uma cultura ou civilizao comum. Heeren percebia, ade-
mais, a fragilidade do sistema de estados, com a liberdade que tinham os
seus membros de agir no sentido de mant-lo ou de permitir a sua dis-
1[/ Vide A. H. ].. Heeren, A Manual o/ I/Je History o/ lhe o/ hurope and itJ Colonies,
Gttingcn, 1809 (( )xford, Talboys, 1834), vol. I, pg. V.
I1 Vide nota 8.
12 f Iccrcn, A1antla/, pgs. vii-viii.
o conceito de ordem na poltica mundial 19
soluo, como o sistema de cidades-estado da antiga Grcia tinha sido
destrudo pela Macednia, e como mais tarde o sistema de estados
helensticos que sucederam o imprio de Alexandre foi destrudo por
Roma. Com efeito, ao escrever o prefcio da primeira e da segunda
edio do seu livro, Heeren pensava que Napoleo havia de fato destrudo
o sistema europeu, cujo epitfio cabia a ele registrar. Essa concepo do
sistema de estado difere basicamente do que no presente estudo chama-
mos de "sistema internacional", e est mais prxima do que chamo aqui
de "sociedade internacional".
Existe uma "sociedade de estados" (ou "sociedade internacional")
quando um grupo de estados, conscientes de certos valores e interesses
comuns, formam uma sociedade, no sentido de se considerarem liga-
dos, no seu relacionamento, por um conjunto comum de regras, e parti-
cipam de instituies comuns. Se hoje os estados formam uma socieda-
de internacional (no prximo captulo veremos em que medida isto
acontece), porque, reconhecendo certos interesses comuns e talvez
tambm certos valores comuns, eles se consideram vinculados a deter-
minadas regras no seu inter-relacionamento, tais como a de respeitar a
independncia de cada um, honrar os acordos e limitar o uso recproco
da fora. Ao mesmo tempo, cooperam para o funcionamento de insti-
tuies tais como a forma dos procedimentos do direito internacional,
a maquinaria diplomtica e a organizao internacional, assim como os
costumes e convenes da guerra.
Nesta acepo, uma sociedade internacional pressupe um siste-
ma internacional, mas pode haver um sistema internacional que no
seja uma sociedade. Em outras palavras, dois ou mais estados podem
manter contato entre si, interagindo de tal forma que cada um deles
represente um fator necessrio nos clculos do outro, sem que os dois
tenham conscincia dos interesses e valores comuns, mas percebendo
que esto ambos sujeitos a um conjunto comum de regras, ou coope-
rando para o funcionamento das instituies comuns. Assim, por exem-
plo, Turquia, China, Japo, Coria e Sio
l1
eram parte de um sistema
11 Atual Tailndia. (N. do R.T.)
20
internacionaldominadopela Europaantes de integraremumasocieda-
de internacional tambm dominada pela Europa. Em outras palavras:
essespasesmantinhamcontatocomaspotnciaseuropiaseinteragiam
comelas emgrau significativo no comrcio e na guerra antes de reco-
nhecer,juntamentecomaquelaspotncias,interessesouvalorescomuns,
admitindoqueestavamtodossujeitoss mesmasnormasecooperavam
parao funcionamento de instituies comuns.
Desdeapocada sua emergncia,nosculo XVI,aTurquiaparti-
cipou do sistemainternacionaldominado pela Europa, sendo partede
guerras e alianas comoum membrodesse sistema. Contudo, nos trs
primeiros sculos os doislados negavamespecificamenteque houvesse
interessesou valorescomunsaligar asduaspartes,admitindo-sequeos
acordos ajustados entreelas noeramobrigatrios,inexistindoinstitui-
escomunscomoas queligavam as potncias europias,cujo funcio-
namentoera objetivode cooperao. Ato tratadode Parisde 1856,que
ps fim guerrada Crimia, aTurquia no era aceita pelos estados euro-
peuscomoummembroda sociedadeinternacional,etalvezstenhaalcan-
adoplenamenteesse status como tratadode Lausannede 1923.
Damesma forma, a Prsia!" e Cartago" faziam parte, comas ci-
dades-estado da Grcia clssica, de um mesmo sistema internacional,
mas no participavam da sociedade internacional helnica. Em outras
palavras,aPrsia- eCartagoemmenorescala - interagiamcomaquelas
cidades e foram sempre um fator essencial na sua equao estratgica,
comoumaameaaexternaqueuniaos gregosoucomopotnciacapaz
de intervirnos conflitos entre eles. Mas a Prsia era consideradapelos
gregos uma potncia brbara, e no compartilhava os mesmos valores
dosgregos (expressosna sua prprialnga), os jogospan-helnicosou
as consultasao orculode Delfos,nemestavasujeitas regrasqueobri-
gavam as cidades-estado helnicas a limitar os conflitos surgidos entre
elas. Da mesma forma, a Prsia no participava das ampbictyonae'",
14 Atual Ir. (N. do R.T.)
b Atualmente na Tunsia. (N. do R.T)
1(. Anfictionia, em portugus, era a confederao das cidades-estado gregas. A assemblia dos
anficties tinha lugar em Delfos (N. do R.T.).
21 () conceito de ordem na poltica mundial
focos da cooperao entre os estados gregos, ou da instituio di-
plomtica dos proxenoi:',
Quando os estados participam de um mesmo sistema internacio-
nal, mas no de uma sociedade internacional, como no caso dos conta-
tos entre estados europeus e no-europeus, do sculo XVI at o fim do
sculo XIX, pode haver comunicao entre eles, acordos, troca de di-
plomatas ou de mensageiros, no s a respeito do comrcio mas da paz,
da guerra e de alianas. Mas em si mesmas essas formas de interao
no demonstram a existncia de uma genuna sociedade internacional.
Pode haver comunicao, acordos e troca de representantes sem que
haja a percepo de interesses ou valores comuns, que confiram a essas
trocas substncia e uma perspectiva de permanncia, sem que se estabe-
leam regras a respeito do modo como tal interao deva prosseguir, e
sem a tentativa de cooperar em instituies nas quais haja de fato um
interesse comum. Quando Cortes e Pizarro encontraram os monarcas
asteca e inca, quando George III enviou l__orde Macartnev a Pequim, ou
quando os representantes da Rainha Vitria entraram em acordo com
os chefes maori, o Sulto de Socoto ou o Cabala de Uganda, isso ocor-
reu fora do quadro de qualquer concepo compartilhada de uma so-
ciedade internacional de que os dois lados fossem membros, com os
mesmo direitos e deveres.
Nem sempre fcil determinar se essas caractersticas da socieda-
de internacional esto presentes em um dado sistema internacional: en-
tre um sistema internacional que tambm claramente uma sociedade
internacional, e outro que indubitavelmente no tem esta caracterstica,
h casos em que a percepo dos interesses comuns tentativa e imper-
feita; em que as regras comuns percebidas so vagas e mal definidas, a
ponto de haver dvida sobre se so de fato regras a serem obedecidas; e
onde as instituies comuns, relativas ao funcionamento da diplomacia
1- Prxcnos, em portugus, era um habitante de uma polis, escolhido por outra polis para defen-
der os interesses da segunda, junto primeira. Por exemplo: um habitante de Tcbas era escolhi
do por Arenas para defender os interesses de Atenas em Tebas. Algo semelhante ocorre em
nosso sistema polnco. ( ) I':xecutivo escolhe, entre os membros do legislativo, um de seus mem-
bros para representar os interesses do I ':xecutl\'o, junto ao Legislativo - o lder do Coverno
(N. do R.T.).
22 HFDLLY BULI,
ou aos limites impostos guerra, so implcitas ou embrionrias. Se
quisermos saber em que momento teve incio a sociedade internacional
moderna, ou quais so os seus limites geogrficos, enfrentaremos um
problema de difcil soluo.
Mas no h dvida de que certos sistemas internacionais foram
tambm sociedades. Os melhores exemplos so o sistema das cidades-
estado da Grcia clssica; o sistema internacional formado pelas mo-
narquias helensticas, no perodo entre a desintegrao do Imprio de
Alexandre e a conquista romana; o sistema internacional da China no
perodo dos estados beligerantes; o sistema de estados da antiga ndia; e
o sistema moderno de estados, que surgiu na Europa e alcanou
abrangncia mundial.
Uma caracterstica comum dessas sociedades internacionais hist-
ricas o fato de que todas se basearam em uma cultura ou civilizao
comum, ou pelo menos em alguns elementos de tal civilizao: o idio-
ma, a epistemologia e a viso do universo, a religio, o cdigo esttico,
uma tradio artstica. razovel supor que onde h tais elementos de
uma civilizao comum, subjacentes sociedade internacional, eles con-
tribuem para essa sociedade de duas formas. De um lado, podem facili-
tar a comunicao e uma melhor compreenso recproca dos estados
participantes, ajudando a viabilizar a definio de regras comuns e o
desenvolvimento de instituies compartilhadas. De outro, podem re-
forar o sentido dos interesses comuns que impelem os estados a acei-
tar a comunidade de idias, instituies e valores. Este um ponto ao
qual voltaremos mais adiante, quando considerarmos a afirmativa de
que, ao contrrio da sociedade internacional crist dos sculos XVI e
XVII, ou da sociedade internacional europia dos sculos XVIII e XIX,
a sociedade internacional global do sculo XX no se baseia em uma
cultura ou civilizao comum (vide o captulo 13).
* * *
Tendo elaborado a nossa concepo dos estados, dos sistemas e
sociedades de estados, podemos voltar proposio com a qual inicia-
23 () conceito de ordem na poltica mundial
mos esta seo: por "ordem internacional" queremos referir-nos a um
padro ou disposio das atividades internacionais que sustentam os
objetivos elementares, primrios ou universais de uma sociedade de es-
tados. Quais so esses objetivos?
Em primeiro lugar, a preservao do prprio sistema e da socieda-
de de estados. O que quer que os separe, os estados modernos se unem
na crena de que eles so os principais atores da poltica mundial, e os
mais importantes sujeitos de direitos e deveres dessa sociedade. A socie-
dade dos estados tem procurado garantir que ela continuar a ser a for-
ma predominante da organizao poltica mundial, de fato e de direito.
Desafios persistncia dessa sociedade tm sido feitos algumas vezes
por certos estados dominantes - o Imprio dos Habsburgos, a Frana
de Lus XIV, o Imprio Napolenico, a Alemanha hitlerista, e possivel-
mente os Estados Unidos da Amrica depois de 1945. Esses estados
pareciam ter condies de derrubar o sistema e a sociedade dos estados,
transformando-os em um imprio universal. Outros desafios tm sido
levantados por diferentes atores, que ameaaram retirar dos estados a
sua posio de principais participantes da poltica mundial, ou de prin-
cipais sujeitos de direitos e deveres. Tais ameaas foram feitas por ato-
res "supra-estatais" como o Papado e o Sacro Imprio Romano, nos
sculos XVI e XV Il, ou as Naes Unidas no sculo XX (pense-se, por
exemplo, no papel exercido pela ONU como um ator violento na crise
do Canga de 1961). Outros desafios ao papel internacional privilegiado
do estado, ou o seu direito de exerc-lo, podem ser levantados por ato-
res "sub-estatais", que participam da poltica mundial de dentro de um
estado determinado, ou ainda de atores "trans-estatais" que ultrapas-
sam as fronteiras dos estados. Na histria da moderna sociedade inter-
nacional os exemplos mais importantes so as manifestaes revolucio-
nrias e contra-revolucionrias da solidariedade humana promovidas pela
Reforma, pela Revoluo francesa e pela Revoluo Russa.
Em segundo lugar est o objetivo de manter a independncia ou a
soberania externa dos estados individuais. Da perspectiva de qualquer
um desses estados, o que se almeja, ao participar da sociedade dos esta-
dos, o reconhecimento da sua independncia com relao autorida-
24 HEDLFY BULl.
de externa, e especialmente o reconhecimento da jurisdio suprema
que tem sobre o seu territrio e populao. () preo a ser pago por isso
admitir iguais direitos independncia e soberania por parte dos
outros estados.
Na verdade a sociedade internacional tem tratado a preservao
da independncia dos estados como um objetivo subordinado preser-
vao da prpria sociedade internacional, o que reflete o papel predo-
minante desempenhado pelas grandes potncias na formao dessa so-
ciedade, de que elas se consideram guardies (vide captulo 9). Assim, a
sociedade internacional permite muitas vezes a extino da independn-
cia de estados individuais, como acontece nos processos de partio e
absoro das pequenas potncias pelas potncias maiores, em nome de
princpios tais como "compensao" e "equilbrio de poder", o que levou
ao declnio contnuo do nmero de estados europeus, a partir da Paz de
Westflia, de 1648, at o Congresso de Viena de 1815. Da mesma forma,
pelo menos na perspectiva das grandes potncias, que se consideram seus
guardies, a sociedade internacional trata a questo da independncia dos
estados, considerados individualmente, como sujeita preservao do siste-
ma, tolerando e estimulando a limitao da soberania ou independncia dos
pequenos estados mediante recursos como os acordos que definem esferas
de influncia ou criam estados tampes ou neutralizados.
Em terceiro lugar, h o objetivo da manuteno da paz. No se
trata de estabelecer uma paz permanente ou universal, conforme o so-
nho dos irenistas ou tericos da paz mundial, que contrasta vivamente
com a experincia histrica. Com efeito, no se pode dizer que a socie-
dade dos estados tenha perseguido seriamente esta meta. O que se pre-
tende manter a paz no sentido de que a ausncia da guerra entre os
estados membros da sociedade internacional seja a situao normal do
seu relacionamento, rompida apenas em circunstncias especiais, segundo
princpios geralmente aceitos.
Neste sentido a paz tem sido vista pela sociedade internacional
como uma meta subordinada preservao do sistema de estados, e por
isso se tem sustentado amplamente que pode ser apropriado fazer a
guerra; meta subordinada tambm preservao da soberania ou inde-
25 () conceito de ordem na poltica mundial
pendncia de estados individuais, que tm insistido no direito guerra
de autodefesa e para a proteo de outros direitos. Esse J!atUJ atribudo
paz, subordinado a outros objetivos, est refletido nas palavras "paz e
segurana" que constam da Carta das Naes Unidas. Na poltica inter-
nacional, "segurana" significa apenas isso: ou segurana objetiva, que
realmente existe, ou subjetiva, que pode ser sentida ou experimentada.
() que os estados entendem por segurana no apenas a paz mas a sua
independncia, e a persistncia da prpria sociedade de estados que a
independncia requer. E para alcanar esses objetivos os estados esto
prontos a recorrer guerra ou ameaa da guerra, como observamos.
A juno desses dois termos na Carta das Naes Unidas - paz e segu-
rana - reflete o julgamento de que as exigncias da segurana podem
entrar em conflito com as da paz, hiptese em que esta ltima no ser
necessariamente prioritria.
Em quarto lugar devemos notar que entre os objetivos elementa-
res ou primrios da sociedade dos estados esto aqueles que no princ-
pio deste captulo foram qualificados como objetivos comuns a toda
vida social: a limitao da violncia que resulte na morte ou em dano
corporal, o cumprimento das promessas e a estabilidade da posse me-
diante a adoo de regras que regulem a propriedade.
O objetivo da limitao da violncia est representado de muitas
formas na sociedade internacional. Os estados cooperam entre si para
manter seu monoplio da violncia, e negam a outros grupos o direito
de exerc-la. Por outro lado, aceitam limitaes ao seu prprio direito
de usar a violncia; no mnimo, aceitam como obrigao recproca no
matar seus enviados ou mensageiros, o que tornaria a comunicao en-
tre eles impossvel. Alm disso, aceitam que a guerra s seja praticada
por uma causa "justa", ou uma causa cuja justia possa ser defendida
em termos de regras comuns. E ademais tm proclamado constante-
mente a adeso a regras exigindo que haja certos limites para a condu-
o da guerra, os temperamenta belli.
A meta de cumprimento das promessas feitas representada pelo
princpio pacta .fIm! seruanda." Entre os estados, como entre os indiv-
" ( )s acordos devem ser cumpridos, (N. do T.)
26
duos, s pode haver cooperao com base em acordos, e estes s po-
dem preencher sua funo na vida social com base na presuno de que
sero cumpridos. No entanto, pela doutrina de rebus sicstantibus,l'J a socie-
dade internacional se ajusta s presses em favor da mudana que pre-
conizam o no cumprimento de certos tratados, procurando ao mesmo
tempo salvar o princpio geral pacta sunt seruanda.
A meta da estabilidade conferida posse est refletida na socieda-
de internacional no s no reconhecimento recproco da sua proprieda-
de pelos estados como, de modo mais fundamental, no mtuo reconhe-
cimento da soberania, pelo qual os estados aceitam a esfera de jurisdio
de cada um deles. Na verdade, a idia da soberania do estado deriva
historicamente da noo de que certas populaes e territrios perten-
ciam ao patrimnio do respectivo governante.
Estes so alguns dos objetivos elementares ou primrios da mo-
derna sociedade internacional e de outras sociedades internacionais. No
queremos sugerir que a lista aqui apresentada seja exaustiva, ou que no
possa ser formulada de modo diverso. Da mesma forma, minha tese
no afirma que esses objetivos devam ser aceitos como base vlida para
a ao, legislando a conduta apropriada nas relaes internacionais. Deve-
se registrar igualmente que nesta fase da nossa argumentao s nos
preocupamos com o que poderia ser qualificado como a ordem interna-
cional "esttica", no com a sua "dinmica"; s nos interessamos em
definir o que est envolvido na idia da ordem internacional, no em
traar o modo como ela est incorporada em instituies histricas, su-
jeitas a mudanas.
Por "ordem mundial" entendemos os padres ou disposies da
atividade humana que sustentam os objetivos elementares ou primrios
da vida social na humanidade considerada em seu conjunto. A ordem
internacional uma ordem entre os estados, mas estes so agrupamen-
I') Se as coisas permanecerem como so. (N. do T.)
27 () conceito de ordem na poltica mundial
tos de indivduos, e os indivduos podem ser agrupados de maneira
diferente, sem formar estados. Alm disso, mesmo quando agrupados
como estados, formam tambm grupos de outra natureza. Assim, im-
plcitas nas questes que levantamos sobre a ordem entre os estados, h
questes mais profundas, de importncia mais duradoura, sobre a fun-
o da ordem na grande sociedade humana.
Durante toda a histria da humanidade, at o sculo VXIlI, nunca
houve um nico sistema poltico que abrangesse todo o mundo. A grande
sociedade humana, aludida por expoentes do direito cannico e do di-
reito natural, era na verdade uma idia de sociedade existente aos olhos
de Deus ou luz dos princpios do direito internacional: no correspondia
a nenhum sistema poltico real. Antes da segunda metade do sculo
XIX a ordem mundial era simplesmente a soma dos vrios sistemas
polticos que impunham ordem a diferentes partes do mundo.
No entanto, a partir do fim do sculo XIX e do princpio do scu-
lo XX surgiu pela primeira vez um sistema poltico singular verdadeira-
mente global. A ordem em escala mundial deixou de ser simplesmente
o somatrio dos vrios sistemas polticos que produziam a ordem em
escala local; ela tambm o resultado do que se poderia chamar de
"sistema poltico mundial". A ordem no mundo - digamos, no ano
1900 - ainda era a soma da ordem existente dentro dos estados da
Europa e da Amrica, com suas dependncias ultramarinas; dentro
dos Imprios Otomano, Chins e Japons e nos Sultanatos e Princi-
pados que preservavam uma existncia independente, do Saara Asia
Central; dentro dos sistemas polticos primitivos ainda no destrudos
pelo impacto da Europa, na frica e na Oceania; mas era tambm a
conseqncia de um sistema poltico que funcionava em todo o mun-
do, ligando todas essas unidades.
() primeiro sistema poltico mundial assumiu a forma de um siste-
ma de estados de mbito global. A causa principal da emergncia de um
certo grau de interao entre os sistemas polticos de todos os conti-
nentes, que nos leva a falar em um sistema poltico mundial, foi a expan-
so do sistema de estados europeu por todo o globo, e a sua transfor-
mao em um sistema de estados de dimenso global. Na primeira fase
28 HFDLEY BULI.
deste processo os estados europeus se expandiram e incorporaram ou
dominaram o resto do mundo, a comear com os descobrimentos por-
tugueses do sculo XV e terminando com a partilha da frica, no scu-
lo XIX. Na segunda fase, que em parte se sobreps primeira, as re-
gies do globo assim incorporadas ou dominadas se livraram do controle
europeu, e assumiram seu lugar como estados membros da sociedade
internacional, comeando com a Revoluo Americana e terminando,
nos nossos dias, com a revoluo anti-colonialista da frica e da Asia.
verdade que a interpenetrao das vrias regies do mundo no decor-
reu apenas da ao de estados: indivduos e grupos participaram desse
movimento como exploradores, comerciantes, imigrantes, missionrios
e mercenrios, e a expanso do sistema de estados foi parte de um au-
mento mais amplo do intercmbio social e econmico. No entanto, a
estrutura poltica criada por esses desenvolvimentos foi apenas a de um
sistema global, com uma sociedade de estados.
Mas enquanto o sistema poltico mundial hoje existente assume,
pelo menos essencialmente, a forma de um sistema de estados (mostra-
remos mais adiante que est surgindo, agora, um sistema poltico mun-
dial de que o sistema de estados apenas uma parte), a ordem mundial
poderia, em princpio, ser alcanada por outras modalidades de organi-
zao poltica universal, e uma questo que se levanta saber se a ordem
mundial no poderia ser melhor atingida por alguma dessas formas al-
ternativas. No passado houve outras formas de organizao poltica
universal, em escala menos do que global; com efeito, ao longo da his-
tria da humanidade o formato do sistema de estados tem sido uma
exceo, no a regra geral. Alm disso, razovel presumir que no
futuro possam ser criadas novas formas de organizao poltica
universal, diferentes das que existiram no passado. Na terceira par-
te deste livro vamos considerar se o atual sistema de estados est
cedendo lugar a um modelo diferente de organizao poltica uni-
versal, e se a ordem mundial seria melhor atendida por uma dessas
formas alternativas.
Neste ponto s precisamos enfatizar que neste estudo a ordem mun-
dial implica algo diferente da ordem internacional. A ordem no conjunto da
29 () conceito de ordem na poltica mundial
humanidade mais abrangente do que a ordem entre os estados: algo mais
fundamental e primordial, e que moralmente a precede.
A ordem mundial mais ampla do que a ordem internacional por-
que para descrev-la precisamos tratar no s da ordem entre os esta-
dos mas tambm da ordem em escala interna ou local, existente dentro
de cada estado, assim como da ordem dentro do sistema poltico mun-
dial mais amplo, em que o sistema de estados apenas um componente.
A ordem mundial mais fundamental e primordial do que a or-
dem internacional porque as unidades primrias da grande sociedade
formada pelo conjunto da humanidade no so os estados (como no
so as naes, tribos, imprios, classes ou partidos), mas os seres huma-
nos individuais - elemento permanente e indestrutvel, diferentemente
dos agrupamentos de qualquer tipo. Hoje so as relaes internacionais
que esto em foco, mas a questo da ordem mundial surge qualquer que
seja a estrutura poltica ou social do mundo.
Por fim, a ordem mundial precede moralmente a ordem interna-
cional. Assumir esta posio significa propor a questo da ordem mun-
dial e do seu papel na hierarquia dos valores humanos, tema que at este
ponto evitei discutir, mas que ser tratado no Captulo 4. No entanto,
preciso dizer aqui que se h algum valor na ordem na poltica mundial,
a ordem em toda a humanidade que precisamos considerar como ten-
do valor primrio, no a ordem dentro da sociedade dos estados. Se a
ordem internacional tem algum valor, isto s pode ocorrer porque ela
um instrumento orientado para atingir a meta maior, da ordem no con-
junto da sociedade humana.
C,\ P T li L O I I
H UMA ORDEM NA
POLTICA MUNDIAL?
JA deixamos claro o que entendemos neste estudo por "ordem" na poltica
mundial. Agora a pergunta que deve ser feita : existe essa ordem?
Algum dia a ordem na poltica mundial poder ter a forma da ma-
nuteno dos objetivos elementares da vida social em uma nica socie-
dade mundial, ou uma grande sociedade reunindo toda a humanidade.
Em que medida o sistema de estados est levando tal sociedade, e se
isto ou no desejvel so questes que vamos considerar mais tarde.
No entanto, no se poderia argumentar de forma convincente que a
sociedade de toda a humanidade j algo existente. Na fase atual ainda
estamos habituados a pensar que a ordem na poltica mundial consiste
na ordem interna - a ordem dentro dos estados - e na ordem internacio-
nal - a ordem entre os estados.
Ningum poderia negar que existe dentro de alguns estados um
grau elevado de ordem interna. No entanto, argumenta-se muitas vezes
que a ordem internacional no existe, a no ser como aspirao, e que a
histria das relaes internacionais consiste apenas em desordem ou
conflito. Para muitos a idia da ordem internacional sugere no algo que
tenha acontecido no passado, mas simplesmente uma situao futura
das relaes internacionais, possvel ou desejvel, sobre a qual especula-
mos ou que podemos esforar-nos por criar. Para os que adotam este
ponto de vista um estudo da ordem internacional sugere nada mais do
que um plano para o mundo do futuro, na tradio de Sully, Cruc,
Saint-Pierre e outros irenistas ou tericos da pa;-;.
O presente estudo tem como ponto de partida a proposio de
que, ao contrrio, a ordem parte do registro histrico das relaes
internacionais; e particularmente que os estados modernos formaram,
32 HEDLFY BtTLL
e continuam a formar, no s um sistema de estados mas tambm uma
sociedade internacional. Para fundamentar esta afirmativa comearei
mostrando que durante toda a histria do moderno sistema de estados
sempre houve uma noo da sociedade internacional, proclamada por
filsofos e publicistas, e presente na retrica dos estadistas. Em segun-
do lugar, procurarei demonstrar que essa idia est refletida, pelo me-
nos em parte, na realidade internacional; que a noo da sociedade in-
ternacional tem razes importantes na prtica internacional de hoje. Em
terceiro lugar, definirei as limitaes do conceito da sociedade interna-
cional como um guia para a prtica atual dos estados, a natureza prec-
ria e imperfeita da ordem que ela origina.
A !DI:I/1 in. SOCI/:D/1D/: INT/:Rl\!/IC/Ol\!AL
Ao longo de toda a histria do moderno sistema de estados trs
tradies doutrinrias tm competido entre si: a hobbesiana, ou realista,
que considera a poltica internacional como um estado de guerra; a
kantiana, ou universalista, que preconiza a atuao, na poltica interna-
cional, de uma comunidade potencial e a grociana, ou internacionalista,
para a qual a poltica internacional ocorre dentro de uma sociedade de
estados.' Neste ponto vou mencionar o que h de essencial na idia
grociana ou internacionalista da sociedade internacional, e o que a dis-
tingue da tradio realista ou hobbesiana, de um lado, e de outro da
concepo kantiana ou universalista. Cada um desses modelos tradicio-
nais incorpora uma descrio da natureza da poltica internacional e um
conjunto de prescries sobre a conduta dos estados.
A tradio hobbesiana descreve as relaes internacionais como
um estado de guerra de todos contra todos, um cenrio de luta em que
cada estado se coloca contra todos os demais. Para os hobbesianos as
relaes internacionais consistem no conflito entre os estados, lembrando
I I diviso trplice deriva de Martin \V'ight, e sua melhor apresentao consta de "ir'Jtem
[ ;l!ueJ in lnternationat Relatiom",deste autor, texto publicado em Diplomatie ed. Herbcrt
Butterfield e Marrin Wight (Londres, Allen & Unwin, 1967). i\ diviso discutida em pormenor
no meu trabalho "Martiu W'zg/)t and The Tbeory o/ Intcrnationa/ Rela/ionJ. Tbe Xecond Mar/in lf/{f!,h/
MelJlor!tl! I .eaun", Hri/h[ourna! 0/ lntcmationa! S/udieJ, vo!. II, 2 (1976).
33 H uma ordem na poltica mundial?
um jogo totalmente distributivo, de soma zero: os interesses de cada
estado excluem os interesses de todos os outros. Deste ponto de vista, a
atividade internacional mais tpica, e que melhor define o quadro das
relaes entre os estados, a guerra. A paz corresponde a um perodo
de recuperao da ltima guerra e de preparao para a prxima.
A prescrio hobbesiana correspondente a de que o estado tem
liberdade para perseguir suas metas com relao aos outros estados,
sem quaisquer restries morais ou legais. As idias de lei e moralidade
s so vlidas no contexto de uma sociedade, mas a vida internacional
ultrapassa os limites de qualquer sociedade. Os objetivos morais ou le-
gais seguidos no exerccio da poltica internacional s podem ser os do
estado que a pratica. Ou se sustenta que a poltica externa de um estado
conduzida em uma espcie de vcuo moral e legal (conforme
Maquiavel) ou que a conduta moral do estado no campo internacional
reside na sua auto-afirmao (conforme Hegel e os seus sucessores).
Se,'Undo a tradio hobbesiana, as nicas regras ou princpios que po-
dem limitar ou circunscrever a conduta dos estados no seu inter-rela-
cionamento so as regras de prudncia e convenincia. Assim, os trata-
dos s so respeitados se forem convenientes.
No outro extremo, a tradio kantiana ou universalista assume que
a natureza essencial da poltica internacional no reside no conflito en-
tre os estados, mas nos vnculos sociais transnacionais entre os seres
humanos, que so sditos ou cidados de algum estado. Para os kantianos,
o tema dominante das relaes internacionais parece ser o relaciona-
mento entre estados, mas na realidade a relao entre todos os ho-
mens, participantes da comunidade representada pela humanidade, a
qual existe potencialmente, embora no de modo efetivo, e que quando
aflorar far com que o sistema dos estados v para o limbo."
Na perspectiva universalista, dentro da comunidade humana, os
interesses de todos os homens so os mesmos. Deste ponto de vista, a
poltica internacional no um jogo de soma zero, puramente distributivo,
2 Na doutrina do prprio Kant h uma ambivalncia entre o universalismo di- /1 lda da l listna
1'nirersa] de 11111 POIl/O di- 1 ir/a COJllloj>o/i/a (17H4) e a posio assumida em /1 Paz Perj>//lIa (17()5),
onde o fiklsofo aceita como meta substitutiva uma liga de estados "republicanos",
34 HEDLEY BULL
como sustentam os hobbesianos, mas um exerccio cooperativo, cuja
soma final maior do que zero. H conflitos de interesse entre os gru-
pos dominantes dos estados, mas s no nvel superficial e transitrio do
sistema de estados existente; se devidamente compreendidos, todos os
povos tm os mesmos interesses. Do ponto de vista kantiano a ativida-
de internacional que tipifica melhor a sociedade internacional, em seu
conjunto, o conflito ideolgico horizontal que ultrapassa as fronteiras
dos estados e divide a sociedade humana em dois campos - os confian-
tes na imanente comunidade dos homens e os seus opositores; os fiis
genunos e os herticos, os libertadores e os oprimidos.
Ao contrrio da hobbesiana, a viso kantiana e universalista da
moralidade internacional admite a existncia de imperativos morais no
campo das relaes internacionais, que limitam a ao dos estados; mas
esses imperativos no pregam a coexistncia e a cooperao entre os
estados, e sim a derrubada do sistema de estados e sua substituio por
uma sociedade cosmopolita. Para os kantianos, a comunidade formada
pelos seres humanos no apenas a realidade fundamental da poltica
internacional, no sentido da presena das foras capazes de cri-la, mas
representa tambm a finalidade ou objetivo do mais elevado empenho
moral. As regras gue sustentam a coexistncia e o intercmbio social
entre os estados precisam ser ignoradas se o exigir os imperativos da
mais alta moralidade. Tratar os herticos com boa f no tem sentido, a
no ser em termos de convenincia ttica. Entre os eleitos e os mpios -
os libertadores e os oprimidos - no h lugar para a aceitao recproca
dos direitos soberania ou independncia.
A chamada tradio grociana ou internacionalista coloca-se entre
a realista e a universalista, e descreve a poltica internacional em termos
de uma sociedade de estados ou sociedade internacional.' Diferente-
mente da tradio hobbesiana, os grocianos sustentam gue os estados
\ Emprego o termo "grociano", derivado de Grotius, em dois sentidos: i) como neste caso, para
descrever em termos amplos a doutrina de que existe uma sociedade de estados; ii) para descre-
ver a modalidade solidarista dessa doutrina, que uniu o prprio C;rotius e os neo-grocianos do
sculo XX, opondo-se concepo pluralista da sociedade internacional defendida por Vattel e
os autores positivistas posteriores. Vide, a este propsito, "Tbe Grotian Conception ofIntemational
Socie!y", em Diplomatic Jnrestieations.
35 H uma ordem na poltica mundial?
no esto empenhados em uma simples luta, como gladiadores em uma
arena, mas h limites impostos a seus contlitos por regras e instituies
mantidas em comum. No entanto, contrariamente perspectiva
kantiana ou universalista, os grocianos aceitam a premissa de que os
soberanos ou os estados constituem a principal realidade da poltica
internacional: os membros imediatos da sociedade internacional so
os estados, e no os indivduos. A poltica internacional nem expres-
sa um completo contlito de interesses entre os estados nem uma
absoluta identidade de interesses; lembra um jogo parcialmente
distributivo mas que tambm em parte produtivo. Para os grocianos,
a atividade internacional que melhor tipifica a sociedade internacio-
nal no a guerra, ou um contlito horizontal que ultrapasse as fron-
teiras dos estados, mas o comrcio - de maneira mais geral, o inter-
cmbio econmico e social entre os estados.
A prescrio grociana para a conduta internacional que na sua
interao todos os estados esto limitados pelas regras e instituies
da sociedade que formam. Ao contrrio dos hobbesianos, os grocianos
afirmam que os estados devem obedecer no s s regras de prudn-
cia e convenincia mais tambm aos imperativos de lei e moralidade.
No entanto, contrariando os universalistas, entendem que esses im-
perativos no pretendem a derrubada do sistema de estados, a ser
substitudo por uma comunidade universal dos homens, mas sim a
aceitao das exigncias da coexistncia e cooperao dentro de uma
sociedade de estados.
Cada uma destas tradies incorpora uma grande variedade de
doutrinas sobre a poltica internacional, entre as quais muitas vezes no
h uma conexo estreita. Em cada poca cada tradio usa uma lingua-
gem distinta, focalizando temas diferentes e exibindo preocupaes pr-
prias. Este no o lugar para uma explorao minuciosa dos vnculos e
distines dentro de cada uma dessas trs tradies; devemos apenas
levar em conta o fato de que a idia grociana da sociedade internacional
sempre esteve presente na reflexo sobre o sistema de estados, para
indicar, em termos amplos, as mutaes que ela sofreu nos ltimos trs
a quatro sculos.
36 HJ<:DLI':Y BULI,
Nos sculos XV, XVI e XVII, quando a organizao poltica uni-
versal da Cristandade Ocidental ainda se encontrava em processo de
desintegrao, e os estados modernos ainda se articulavam, foram for-
madas as trs vises que pretendiam descrever a nova poltica internaci-
onal e prescrever uma conduta para os estados. De um lado, pensadores
como Maquiavel, Bacon e Hobbes viam os estados emergentes ocupan-
do, em posio de confronto, o vcuo social e moral deixado pelo recuo
da re.rpublica cbristiana. De outro lado, os autores papais e imperialistas
promoviam uma reao em defesa dos ideais de autoridade universal do
papa e do imperador. Contrariando essas alternativas, um terceiro gru-
po de pensadores, baseando-se na tradio do direito natural, afirmava
a possibilidade de que os prncipes que se afirmavam sobre os rivais
locais, declarando-se independentes das autoridades externas, estavam,
contudo, ligados por interesses e regras comuns. Nas palavras de Gierke:
"A idia medieval de uma monarquia mundial era estranha aos pensado-
res da escola do direito natural. Eles deixaram aos autores do Sagrado
Imprio Romano a tarda de invocar reiterada e exaustivamente, o fantas-
ma despido de substncia do antigo /lIIperiutll tJlundi, mas fizeram com que
do germe indestrutvel desse sistema de idias que perecia, nascesse a
nova e frutfera noo da sociedade internaaona]. (...) De um lado, ressurgia
continuamente uma tendncia para consolidar a sociedade internacional
em um estado mundial, dotando-o da autoridade de um Super-Estado
organizado ao longo de linhas republicanas. De outro, os defensores mais
rigorosos da teoria da soberania rejeitavam in 1010 qualquer idia de uma
comunidade natural que unisse todos os estados. Mas a doutrina que pre-
valeceu, determinando o futuro do direito internacional, aderia firme-
mente concepo de que havia uma conexo de direito natural entre
todas as naes, a qual, embora no determinasse qualquer autoridade
exercida pelo Todo sobre as partes que compunham essa conexo, impli-
cava um sistema de direitos e deveres sociais recprocos.'?"
Otto Gierkc, Natural I .atr and tbe Theory 0/ Soaelr l)()O to 1800, trad. Erncst Barkcr (Boston,
Bcacon Press, 1957), pg. 85. - -
37 H uma ordem na poltica mundial?
A sociedade internacional, concebida pelos pensadores do direito
natural desse perodo (Victoria, Suarez, Gentili, Grotius, Pufendorf),
apresentava as seguintes caractersticas principais. Em primeiro lugar,
os valores que consideravam subjacentes sociedade eram cristos.
verdade que a preeminncia atribuda por todos esses autores idia de
um direito natural, que determinasse os direitos e deveres de todos os
homens, em toda parte, implicava a existncia de vnculos sociais entre
os cristos e os no-cristos, como insistia Victoria ao prefigurar a uni-
versalidade das leis da hospitalidade que ligava espanhis e indgenas
nas Amricas. verdade que ao insistir em que o direito natural era a
principal fonte da lei das naes, e que essa lei permaneceria vlida mes-
mo se Deus no existisse, Grotius supunha que a sociedade internacio-
nal poderia, ao final, dispensar seus fundamentos cristos. verdade
tambm que a busca de princpios sobre os quais os estados catlicos e
protestantes pudessem estabelecer uma base para a sua coexistncia
conduzia necessariamente a princpios seculares.
lVIas nenhum desses tericos da sociedade internacional acreditava
que as relaes entre as potncias crists tinham a mesma base das rcla-
es entre elas e os estados no-cristos. Mesmo para Grotius, havia
dentro do crculo mais amplo de toda a humanidade, limitado pelos
princpios do direito natural, o crculo menor da Cristandade, limitado
pela lei divina volitiva, pelos costumes e regras herdados do iUJ J!,entitlJ!/
e pelo direito cannico e romano. Para os escolsticos espanhis Victoria
e Suarez, o direito natural era inseparvel da lei divina. Nesse perodo, a
assinatura de tratados era acompanhada por juramentos religiosos, e as
sociedades crists tinham um forte sentido de diferenciao com res-
peito s potncias externas, e especialmente o Imprio Otomano, cIue
representava uma ameaa presente e real.
Em segundo lugar, os estudiosos dessa poca no proporciona-
vam uma clara orientao que permitisse definir quais eram os mem-
, Literalmente. direito dasy,enteJ. Foi a extenso da cidadania romana aos pm'os conquistados
por suas lcgiocs. Deu-se primeiramente com Jlio Csar, confcnndo-a aos povos da ento cha-
mada Glia Cisalpina, e. posteriormente, estendida a todos os povos conquistados, deu origem
ao direito dOJ POI'OJ. Loi, portanto, () rnicjo da cidadania (N. do R.T.).
38
bros da sociedade internacional. No havia qualquer princpio funda-
mental constitutivo ou critrio de participao enunciados claramente.
Enquanto no se firmava a concepo do "estado" como a forma po-
ltica comum a todas as monarquias, aos ducados, aos principados e s
repblicas da Europa moderna, no podia vingar a idia de uma socie-
dade constituda principal ou exclusivamente de um nico tipo de enti-
dade poltica. Nos textos de Victoria, de Suarez e mesmo de Grotius as
unidades polticas regidas pelo direito das naes eram chamadas no
s de civtates mas tambm de prncipes, regni, gentes, respublicae. A doutrina
do direito natural, sobre a qual todos os internacionalistas dessa poca
baseavam sua concepo das regras que vinculavam os prncipes e as
comunidades por eles governadas, tratava os indivduos, e no o seu
agrupamento em estados como os sujeitos finais de direitos e deveres.
Em terceiro lugar, na idia da sociedade internacional prevalecen-
te nessa poca, atribua-se primazia ao direito natural sobre o que hoje
chamaramos de direito positivo internacional, como fonte das regras
que vinculavam os prncipes e as comunidades do mundo cristo. Para
Grotius o direito natural era suplementado pelas regras herdadas do ius
/!,entium romano e pela lei dos tratados existente, tais como o corpo de
normas de direito comercial e martimo desenvolvidas na Idade Mdia,
assim como pela lei divina. Mas no seu relacionamento mtuo os prn-
cipes e os povos estavam sujeitos a regras principalmente porque os
prncipes eram homens e os povos eram constitudos por seres huma-
nos, e portanto dependiam do direito natural. Esta primazia conferida
ao direito natural pelos primeiros internacionalistas refletia a sua con-
cepo de que o corpo de leis positivas existente, proposto pela socie-
dade universal da Cristandade Ocidental, no tinha contato com as no-
vas realidades polticas. Ao invocar o direito natural eles esperavam
libertar a lei das naes dos limites impostos pela prtica da poca e
desenvolver regras apropriadas nova situao.
Um quarto aspecto da idia da sociedade internacional que emer-
gia nesse perodo era o de que as regras de coexistncia enunciadas
continham as premissas de uma sociedade universal. Tpico dos teri-
cos do direito natural era o fato de que eles nunca se libertavam inteira-
39 H uma ordem na poltica mundial?
mente das ambigidades da expresso romana iusJ!,entium, que significa-
va ao mesmo tempo o que hoje chamamos de "direito internacional",
ou seja, a lei existente entre os estados e as naes, e o significado origi-
nal de lei comum a todas as naes.
Essa ambigidade aparece em suas tentativas de formular regras
bsicas destinadas a limitar o emprego da violncia entre os membros
da sociedade internacional. Assim, seguindo a tradio tomista, todos
os primeiros internacionalistas insistem em que a guerra devia ser feita
apenas pelos que tivesse a autoridade apropriada, por uma causa justa e
usando meios justos. Mas eles limitavam-se a tatear na direo das dou-
trinas modernas de que s as autoridades pblicas tm direito a fazer a
guerra, ou seja, s os estados. At mesmo Grotius no tenta proibir a
guerra particular, e na verdade sua doutrina da liberdade dos mares,
conforme formulada no tratado Mar I .ibenos, de 1609, teve origem na
defesa que fez de uma ao blica da Companhia das ndias Orientais,
dos Pases Baixos. Por outro lado, ele tambm no afirma de modo
inequvoco a doutrina segundo a qual, na guerra, a conduta justa ou o
emprego de meios justos protege os dois beligerantes, e no s aquele
cuja causa justa. Ao expor a necessidade de limitar a forma como a
t,ruerra praticada, e de conter a sua difuso geogrfica, o que o inibe
o seu compromisso com a idia universalista ou solidarista de que tais
limitaes no deveriam prejudicar a parte que faz a guerra por uma
causa justa. Com a exceo de Gentili, todos os primeiros
internacionalistas tm dificuldade em adotar a noo em que se baseiam
as tentativas posteriores de aceitar a guerra entre os estados como uma
instituio da sociedade internacional, considerando que pode haver uma
causa justa para a guerra do lado dos dois beligerantes, no apenas "sub-
jetivamente" mas tambm objetivamente.
Essa influncia das premissas universalistas aparece tambm no
tratamento dado pelos primeiros internacionalistas s regras que sus-
tentavam a santidade dos acordos. Todos eles adotavam o princpio pacta
sIm/ serranda, mas concebiam os tratados em termos de uma analogia
com os contratos do direito privado. Assim, nessa poca ainda se admi-
tia de modo geral que os tratados s obrigavam os prncipes que os
40
tinham assinado, no os seus sucessores; que os tratados, como os con-
tratos privados, no eram vlidos se fossem impostos; e que permane-
ciam vlidos sem levar em conta qualquer clusula rebus sie stantibus ou
proviso de que as condies originais deviam permanecer inalteradas.
Gentili, que tinha uma perspectiva mais ampla, procurou disputar esta
noo, e baseando-se nele Grotius desenvolveu mais tarde uma teoria
geral dos tratados como uma espcie distinta de contrato, mas mesmo
esses autores at certo ponto se mantinham cativos da analogia com os
contratos particulares.
Da mesma forma, as premissas universalistas impediam esses pen-
sadores de desenvolver uma concepo clara da soberania como atribu-
to dos estados membros da sociedade internacional, ou do reconheci-
mento recproco da soberania dos estados como um elemento bsico
de tal coexistncia. A noo de soberania desenvolvida por Bodin (nos
seus Six Livres de la Republique, de 1576), s muito mais tarde teria um
impacto no pensamento internacional. Traos dessa idia podem ser
encontrados no uso por Suarez do conceito de "comunidade perfeita",
ou no emprego por Grotius da expresso summum imperito, como na
tendncia para recorrer idia de dominium - propriedade particular -
do direito romano, com a implicao de que um territrio e o seu povo
pertencem ao patrimnio do governante, que poderia deles dispor li-
vremente. () que faltava, contudo, era a concepo de que a indepen-
dncia de qualquer autoridade externa no controle do seu territrio e da
sua populao era um direito inerente de todos os estados.
Uma quinta caracterstica da idia de sociedade internacional dos
primeiros internacionalistas era a de que ela no definia um conjunto de
instituies derivadas da cooperao dos estados. De um lado, as insti-
tuies "internacionais" ou "supranacionais" que existiam eram as do
Imprio decadente e do Papado, e no derivavam da cooperao ou do
consentimento dos estados; por outro lado, a tradio de cooperao
que os estados estavam desenvolvendo ainda no era percebida como
uma forma de substituir aquelas instituies.
Deste modo, os primeiros tericos da sociedade internacional con-
tribuam para a criao do que mais tarde ficaria conhecido como "di-
41 H uma ordem na poltica mundial?
reito internacional", uma das instituies fundamentais da sociedade
dos estados; mas, como vimos, eles no procuravam fundamentar a lei
das naes primordialmente na prtica dos estados, e a sua preocupao
com o direito natural e a lei divina deveria necessariamente inibir o de-
senvolvimento do direito internacional como tcnica e disciplina distin-
tas, diferentes da teologia e da filosofia moral.
De fato, nessa poca, a instituio da diplomacia estava se de-
senvolvendo. No sculo XVI, ao Norte dos Alpes, generalizavam-
se os embaixadores residentes, originados na Itlia no sculo XV,
chegando at Rssia de Pedro o Grande. Estudiosos, neste pero-
do, analisavam essa nova instituio e suas regras, notadamente
Geri tili, que em Df de 1584, fez o primeiro exame sis-
temtico do princpio da inviolabilidade dos legados; e Grotius
introduziu a noo da "extra-territorialidade" dos embaixadores.
Mas esses estudiosos no procuraram discutir a cooperao dos
estados implcita no funcionamento da representao diplomtica,
ou o desenvolvimento das "reunies de cpula" de chefes de go-
verno realizadas nesse perodo como parte da evidncia de que
existia uma sociedade de estados.
Por outro lado, ao elaborar suas idias sobre a sociedade internacio-
nal nenhum desses autores discutiu ou levou em conta o equilbrio de
poder entre os estados. A real instituio do equilbrio de poder, no
sentido de um esforo consciente para evitar a preponderncia de qual-
quer estado em particular, comeou a ser desenvolvida na coalizo con-
tra Filipe lI, e sua preservao foi um objetivo implcito da Paz de
Westflia de 1648, que marcou o fim das prctenses dos Habsburgos a
uma monarquia universal. Mas s muito mais tarde, na poca da luta
contra Lus XIV, o equilbrio de poder foi admitido pela teoria interna-
cional como uma instituio da sociedade internacional, e os vrios au-
tores do perodo precedente que contriburam para o desenvolvimento
dessa concepo (Guicciardini, Cornmvnes, Overburv, Rohan) perten-
ciam a uma distinta tradio de comentaristas polticos e histricos, cujas
observaes no se integravam teoria do direito natural da sociedade
internacional.
42
Por outro lado, os estudiosos desta teoria, baseada no direito natu-
ral, tambm no tinham qualquer concepo do papel das grandes po-
tncias na sociedade internacional. Com efeito, pensavam em termos de
uma hierarquia de governantes, mas era uma hierarquia determinada
pelo status e os precedentes de uma sociedade universal em recesso, e
no pela considerao do poder relativo dos estados (que levava autores
como Rohan e Bolingbroke a estudar as grandes potncias dessa poca)
ou dos direitos e deveres especiais que a sociedade dos estados conferia
a determinadas potncias.
Nos sculos XVIII e XIX, os vestgios da Cristandade Ocidental
quase desapareceram da teoria e prtica da poltica internacional; o esta-
do completou a sua plena articulao, a princpio na fase dinstica ou
absolutista, depois na fase nacional ou popular; acumulou-se e foi estu-
dado todo um corpo de prticas modernas na interao dos estados.
Assim, a idia da sociedade internacional assumiu uma forma distinta.
medida que o direito natural cedia lugar ao direito positivo interna-
cional, as idias dos tericos polticos e legais convergiam com as dos
historiadores, que procuravam registrar as prticas do sistema de esta-
dos e dos estadistas que o operavam. Nesse perodo, uma histria da
idia da sociedade internacional teria que se interessar pelos primeiros
assim como pelos ltimos, tratando de Bynkershoek, Wolff, Vattel, J. J.
Moser, Burke, G. F. von Martens, Gentz, Ancillon, Heeren, Ranke,
Castlereagh, Phillimore, Gladstone e Salisbury.
Na sua cultura e nos seus valores a sociedade internacional conce-
bida pelos tericos deste perodo se identificava como europia mais do
que como crist. Diminuram e desaparecem as referncias Cristanda-
de e lei divina como base da sociedade dos estados, assim como os
juramentos no momento da assinatura dos tratados. As referncias
Europa apareciam, por exemplo, nos ttulos das obras que eram escri-
tas: na dcada de 1740 o Abade de Mably publicou seu Droit Public de
l'Europe; nos anos 1770 J. J. Moser o seu Versuch des Neuestens ri.uropaischen
43 H uma ordem na poltica mundial?
Voleerrecbts; nos anos 1790 Burke denunciou o Diretrio francs regicida
de ter violado "o direito pblico da Europa"."
A medida que se acentuava o carter especificamente europeu da
sociedade dos estados, o mesmo acontecia com o sentido de diferencia-
o cultural com respeito ao resto do mundo: a percepo do relaciona-
mento recproco entre as potncias europias estava sujeito a um cdi-
go de conduta que no se aplicava a elas, ao tratar com outras sociedades
menos importantes. Como j observamos, havia este sentido de dife-
renciao na era da sociedade internacional crist, como nas relaes
mtuas das cidades-estado gregas e no seu relacionamento com as po-
tncias brbaras tais como Prsia e Cartago. Mas o carter exclusivo da
sociedade internacional crist tinha sido abrandado pela influncia da
doutrina do direito natural, que proclamava os direitos e deveres co-
muns a todos os homens, em qualquer parte. Na era da sociedade inter-
nacional europia o declnio do direito natural fez com que essa influn-
cia desaparecesse. N o sculo XIX a doutrina ortodoxa dos
internacionalistas positivistas sustentava que a sociedade internacional
era uma associao europia, a que os estados de outras regies s po-
diam ser admitidos se e quando atingissem o padro de civilizao dita-
do pelos europeus - um teste em que a Turquia foi o primeiro pas no-
europeu a ser aprovado, quando foi admitida "ao conceito e direito
pblico da Europa" sob o artigo VIU do tratado de Paris de 1856.
No conceito da sociedade internacional elaborado pelos tericos
dos sculos XVIll e XIX a ambigidade dos autores precedentes a res-
peito dos tipos de grupos ou entidades que podero se tornar membros
da sociedade dos estados cede lugar ao princpio, claramente formula-
do, de que a sociedade internacional uma sociedade de estados ou
naes, embora se adote s vezes a qualificao de que os estados so os
membros imediatos dessa sociedade, mas os indivduos so os seus
membros finais, como na doutrina de Westlake. Vattel proclama sim-
plesmente que "a Lei das Naes a cincia dos direitos que existem
entre as Naes ou os Estados, e das obrigaes correspondentes a
I, Vide "'I I.Jit'rI I rtter 011 th jJropOJ(//rj{lt' jJ('{/(CIl'i//I til!' RI:i!,icirlc 1)/1'1'1'/01')' 0/ I'/tll/(C", em 'I'11(' Jrores 0/ 1/11'
Rii!,/l1 1I01l0llraNI' J:rllI/lIllrl Ibrkc, org. .Iobn C. Nimmo (Londres, Bohn's British Classics, 111117).
44
esses direitos."- Deste reconhecimento de que os membros da socie-
dadeinternacionalsoum tipo particularde entidadepoltica,chama-
dos estados, e de que as entidades que no satisfazem esse critrio no
podemsermembros,derivaumasriede outrascaractersticasbsicas
da idia de sociedade internacional prevalecente no perodo, que sem
ele no seriamconcebveis: a idia de que todos os membros tm os
mesmos direitos fundamentais, que as obrigaes que eles assumem
so recprocas, que as regras e instituies da sociedade internacional
derivam do seu consentimento, que entidades polticas tais como as
monarquias orientais, os emirados rabes ouos reinos africanos devi-
am ser excludos.
Antesdas revoluesfrancesaenorte-americanaessesestadoseram
emsua maioria monarquias hereditrias,e o que MartinWightchamou
de "princpioda legitimidade internacional"era dinstico. () julgamen-
to coletivo da sociedade internacional era de que o princpio dinstico
deveriadeterminaras questesda participaona famlia das naes,da
transferncia da soberania sobre o territrio e a populao e de um
governo para outro, e a sucesso nos estados. Depois da Revoluo
francesa e da Revoluo Americana o princpio prevalecente da legiti-
midadeinternacionaldeixoude ser o dinstico,epassouaser o nacional
oupopular. Emoutraspalavras,passou-seaadmitir,de modogeral,que
os problemas dessa natureza deviam ser solucionados tomando como
referncianoos direitos dosgovernantes,mas os direitos da naoou
dopovo. K () casamentodinsticocedeulugarao plebiscitocomomeio
para tornarinternacionalmente respeitvel a aquisio de um territrio;
o princpio patrimonial foi substitudo pelo princpio da auto-determi-
nao nacional. Naverdade, o cursodosacontecimentosnoera deter-
minado fundamentalmente pela doutrinanacional ou popularda legiti-
midade internacional, assim como na fase anterior no dependia do
princpio dinstico ou monrquico, mas essas doutrinas indicavam o
tipo de argumentao utilizado para justificaro que fora feito.
, I':. de Vatrel, TI.h' j.L/IJ' 0/ Nations (175H), Introduoe traduo pelo InstitutoCarnegic (1916),
pg.3.
K Marrin Wight, "International l .<!J!,i/itl/t/c}''', lnternational Rela/ioIlJ, vol., IV, 1 (maio de 1972).
45 H uma ordem na poltica mundial?
Nos sculos XVIII e XIX, para identificar as fontes das normas
que vinculam os estados, os estudiosos da sociedade internacional afas-
tavam-se do direito natural, preferindo recorrer ao direito positivo. De
modo geral, adotavam como diretriz no teorias abstratas sobre o modo
como os estados deveriam agir, mas os costumes e o direito emanado
dos tratados, que ganhavan1 corpo. I~ x m p o s modernos podiam ser
citados, em lugar dos exemplos colhidos na Antigidade e na Idade
Media que abundam nas pginas de Suarez e Crotius. A histria do
sistema de estados e da ascenso e queda dos grandes imprios, espe-
cialmente as <1ue foram escritas na Alemanha durante as guerras
napolenicas e logo depois, proporcionavam uma nova fonte de gene-
ralizaes e mximas polticas.
Para formular as regras da coexistncia dos estados os estudiosos
desse perodo conseguiram livrar-se das premissas univcr salista e
solidarista herdadas da Idade Media, levando em conta as caractersticas
singulares da sociedade anrquica. A denominao "direito das naes",
laJJ' q/IW!OIlJ, droit de.rJ!,ellJ, r lk.nndJ! no s afastava o emprego do "direito
natural", com o qual at ento estivera associada, como passou a sif-,rnificar
claramente o direito aplicvel entre as naes, no a lei comum a todas as
naes, i\ transio se completou quando o termo "lei das naes" cedeu
lugar ao "direito internacional", designao criada por Bcntharn em 17R9
na sua lntroduaion lo lhe PtillcipleJ ?/ Morals and J-'!/!,irlatioll.
Deste modo, as regras formuladas nesse perodo para restringir a
violncia deixavam claro <1ue na poltica internacional o recurso vi0-
lncia legtima era um monoplio do estado, em contraste com o <1ue
pregavam os primeiros jusnaturalistas. Do reconhecimento do fato de
<1ue, na guerra, dois beligerantes <1ue se digladiam podem ambos ter
causa justa, no foi difcil chegar doutrina de <1ue a guerra era simples-
mente um conflito poltico, e <1ue a questo da justia da causa envolvi-
da devia ser banida do direito internacional, por<1ue a sociedade interna-
cional no tinha condies de resolv-la. Assim, as regras <1ue limitavam
a conduta dos beligerantes, formuladas por esses autores, asseguravam
plena proteo a todos os beligerantes. A posio de neutralidade -
recurso para limitar a difuso geogrfica do conflito - foi reconhecida
46
por Bynkershoek e Vattel, com a condio de imparcialidade em relao
aos dois lados, diferentemente da doutrina de Grotius, na qual os neu-
tros precisavam qualificar-se discriminando a parte cuja causa era consi-
derada justa.
Portanto, uma vez mais, ao abordar a norma que impunha o cum-
primento dos tratados, o pensamento terico desse perodo dispensava
inteiramente a analogia com os contratos particulares, reconhecendo
que os contratos concludos por um governo obrigavam os seus suces-
sores, e que eram vlidos mesmo se impostos a um dos contratantes.
Alm disso, no sculo XIX, a doutrina de ceteris pari/JUs que Gentili pro-
curara aplicar inicialmente ao direito das naes foi aceita de modo ge-
ral, com a qualificao de que cabia a cada uma das partes determinar se
as circunstncias previstas no acordo tinham efetivamente mudado. Esta
doutrina s vezes considerada um convite inoperncia do direito
internacional, mas segundo os positivistas do sculo XIX ela propor-
cionava um meio de garantir uma certa posio para os acordos interna-
cionais dentro do processo histrico, admitindo ao mesmo tempo as
foras favorveis mudana.
Da mesma forma, os autores desse perodo puderam reconhecer
que a soberania era um atributo de todos os estados, e a troca do reco-
nhecimento da soberania, uma regra fundamental para a coexistncia
dentro do sistema de estados. Puderam tambm definir corolrios como
a regra da no interveno, a regra da igualdade dos estados com respei-
to aos seus direitos fundamentais e o direito dos estados jurisdio
interna. Note-se que para alguns juristas desse perodo a idia da sobe-
rania estava associada doutrina dos "direitos naturais dos estados", e
dos direitos de auto-preservao que na verdade negavam a noo da
"sociedade internacional". Mas essas idias no so absolutamente ine-
rentes ao tratamento da soberania como um complexo de direitos con-
feridos pelas regras do direito internacional.
Finalmente, nos sculos XVIII e XIX considerava-se que a socie-
dade internacional se manifestava de forma visvel em certas institui-
es que refletiam a cooperao dos seus estados membros. Reconhe-
cia-se assim que o direito internacional era um corpo de regras especiais,
47 H uma ordem na poltica mundial?
derivadas da cooperao dos estados modernos, que sugeriam uma dis-
ciplina e uma tcnica distintas da utilizada pela filosofia ou a teologia; e
que diferia tambm do direito privado, por estender-se atravs das fron-
teiras nacionais, o que no sculo XIX era sinalizado pela expresso "di-
reito internacional pblico". () Congresso de Viena reconheceu que o
sistema diplomtico, cujo papel com relao sociedade internacional
era agora registrado nos textos de Callieres e de outros tericos da di-
plomacia, era do interesse do conjunto da sociedade internacional, e sua
Ata Final o regulamentou, ajustando-o doutrina da igualdade sobera-
na dos estados. A preservao do equilbrio do poder foi elevada ao
status de um objetivo perseguido de forma consciente pela sociedade
internacional. Proclamado nessa condio pelo tratado de Utrecht, de
1713, que ps fim guerra da sucesso espanhola, e absorvido pelo
pensamento jurdico internacional com o Droi: des Gens de Vattcl , em
1758, gerou na era napolenica um extenso corpus de textos histricos e
polticos, cujas mximas afirmavam amplamente as condies para a
sobrevivncia da sociedade internacional, e que para alguns tinham for-
a legal. Phillimore por exemplo, em seus CommentatieJ upon lnternationat
J.LI]}! (1854-1861) sustentava a legalidade da guerra ou da interveno
quando destinadas a manter uma situao de equilbrio de poder. Da
mesma forma, o conceito de "grande potncia" e dos seus direitos e
deveres especiais, explorado por Ranke no seu famoso ensaio, veio ex-
pressar uma nova doutrina da hierarquia dos estados, que substituiu a
velha hierarquia precedente e do statns herdado, com base no poder
relativo e no consentimento da sociedade internacional, sendo expressa
formalmente no Concerto Europeu nascido do acordo de Viena, me-
diante o sistema de congresso.
No sculo XX, a idia da sociedade internacional manteve-se na
defensiva, como tinha acontecido nos sculos XVI e XVII. De um lado,
a interpretao realista ou hobbesiana da poltica internacional foi ali-
mentada pelas duas guerras mundiais, assim como pela expanso da
~
sociedade internacional para alm dos seus limites originalmente euro-
peus. De outro lado, as interpretaes universalistas ou kantianas foram
alimentadas pelo esforo orientado para transcender o sistema de esta-
dos, pretendendo escapar da desordem e dos conflitos que o tm acom-
panhado nesse sculo e das revolues na Rssia e na China que deram
novo alento s doutrinas da solidariedade transnacional, tanto as comu-
nistas como as no-comunistas. Pode-se dizer que, no sculo XX, as
idias de sociedade internacional aproximam-se mais do pensamento
predominante nas fases iniciais do sistema de estados do que das que
prevaleceram nos sculos XVIII e XIX.
No sculo XX, a sociedade internacional deixou de ser considera-
da especificamente europia, e passou a ser vista como global. Na dca-
da de 1880 o jusnaturalista escocs James l.orimcr formulou a doutrina
ortodoxa da poca quando escreveu que a humanidade estava dividida
em um segmento civilizado, outro brbaro e um terceiro selvagem. A
humanidade civilizada abrangia as naes da I u r o p e das Amricas,
que tinham direito ao pleno reconhecimento como membros da socie-
dade internacional. A humanidade brbara compreendia os estados in-
dependentes da sia (Turquia, Prsia, Sio, China e Japo) que mere-
ciam um reconhecimento parcial. Selvagem era todo o resto da
humanidade, que no participava da sociedade dos estados, embora ti-
vesse direito ao "reconhecimento natural ou humano".') incidentalmente,
vale a pena observar que a diferenciao traada por I .. orimer na ver-
dade a mesma feita hoje pelos cientistas sociais quando distinguem as
sociedades modernas das tradicionais e primitivas.
Hoje, quando os estados no-europeus representam a grande maio-
ria na sociedade internacional, e a participao nas Naes Unidas
quase universal, rejeita-se geralmente a doutrina de que a base dessa
sociedade uma civilizao ou cultura especfica, e at mesmo o eco
dessa idia, que subsiste no estatuto da Corte Internacional de Justia
(quando relaciona o direito comum aos estados civilizados entre as fon-
tes reconhecidas do direito internacional), tornou-se embaraoso. No
'i Jamcs Lorirncr, Tbe lnstitutcs 0/ th / ",11I' 0/ '\{Itiom (I ':dinburgo, 1R83), \'01. 1, pgs. 101-3.
H uma ordem na poltica mundial? 4lJ
entanto, importante levar em conta que se a sociedade internacional
contempornea tem urna base cultural, no a de uma cultura genuina-
mente global mas sim a cultura da chamada "modernidade". E se per-
t-,runtarn1os em que consiste a modernidade na cultura, a resposta no
clara exceto pelo fato de que se trata da cultura das potncias ocidentais
dominantes - ponto que ser desenvolvido no captulo 13.
No sculo XX, houve tambrn um recuo nas afirmativas confian-
tes, da poca de Vattel , de que os membros da sociedade internacional
eram necessariamente estados e naes, com a aproximao da ambi-
gidade e impreciso sobre esse ponto que caracterizaram a era de
Grotius. Hoje acredita-se que alm do estado, titular de direitos e de-
veres legais e morais, participam da sociedade internacional as organi-
zaccs internacionais, grupos no-estatais de vrios tipos e tambm
indivduos, conforme implicado nos tribunais dos crimes de guerra de
Nuremberg e Tquio e na Declarao Universal dos Direitos Huma-
nos. No h um acordo a respeito da importncia relativa desses dife-
rentes tipos de agentes legais e morais, ou sobre qualquer esquema
geral de regras que os vinculassem reciprocamente, mas a concepo
de Vattel, de uma sociedade s de estados, tem sido criticada de mui-
tos ngulos diferentes.
No sculo XX, a teoria da sociedade internacional afastou-se tam-
bm da nfase do positivismo histrico, dos sculos XVIII e XIX, na
prtica existente corno fonte de normas para a conduta internacional,
em favor do retorno aos princpios do direito natural ou a algum equi-
valente contemporneo desse direito. Na anlise poltica e legal das
relaes internacionais a idia da sociedade internacional tem-se base-
ado menos na evidncia da cooperao demonstrada pelos estados no
seu comportan1ento efetivo do que em princpios que pretendem in-
dicar qual deve ser esse comportamento, tais como os proclamados
no Pacto da ljga das Naes, no Pacto Kellog-Briand ou na Carta das
Naes Unidas.
Ao mesmo tempo, tem havido um ressurgimento das premissas
universalistas ou solidaristas no modo como so formuladas as regras
de coexistncia. A idia da limitao dos meios empregados na guerra
50 HFDI.LY BULI,
pelos estados tem sido qualificada pelo retorno da distino entre as
causas da guerra objetivamente justas e injustas, como na tentativa de
proibir as "guerras de agresso" A idia de que os pases neutros devem
conduzir-se com imparcialidade frente aos estados beligerantes tem sido
igualmente qualificada, como na doutrina da "segurana coletiva" incorpo-
rada pelo Pacto da liga das Naes e pela Carta das Naes Unidas.
A nfase do sculo XX na idia de uma sociedade internacional
reformada ou aperfeioada, distinta dos elementos da prtica efetiva
dos estados, levou ao tratamento da Liga das Naes, das Naes Uni-
das e de outras organizaes internacionais como sendo as principais
instituies da sociedade internacional, deixando de lado outras insti-
tuies cujo papel na manuteno da ordem internacional central.
Desenvolveu-se assim a rejeio wilsoniana ao equilbrio do poder, a
difamao da diplomacia e a tendncia a substitu-la pela administrao
internacional, assim como um retorno tendncia, prevalecente na era
de Grotius, de confundir o direito internacional com a moralidade ou o
aprimoramento das relaes internacionais.
Mas essa idia da sociedade internacional se ajustar realidade?
Ser que as teorias dos filsofos, internacionalistas e historiadores da
tradio de Grotius refletem as idias dos estadistas? Se os estadistas
prestam homenagens hipcritas sociedade internacional e s suas re-
gras, isto significa que esses pensadores afetam as suas decises? Se a
idia da sociedade internacional desempenhou algum papel efetivo nas
pocas de relativa harmonia entre as naes, como ocorreu na Europa
durante longos perodos dos sculos XVIII e XIX, ela no se ter extin-
guido durante as guerras religiosas, as lutas da Revoluo Francesa e de
Napoleo, e as guerras mundiais do sculo XX? Por exemplo: que sen-
tido pode ter a afirmativa de que a Alemanha de Hitler e a Rssia de
Stalin, empenhadas em um conflito de vida e morte durante a Segunda
Guerra Mundial, consideravam-se mutuamente vinculadas por regras
comuns e cooperavam atravs do funcionamento de instituies co-
51 H uma ordem na poltica mundial?
muns? Se o sistema internacional cristo (e mais tarde europeu), exis-
tente do sculo XVI ao XIX, era tambm uma sociedade internacional,
os vnculos que formavam essa sociedade no se alargaram, e por fim
romperam-se, medida que o sistema se expandia, adquirindo dimen-
ses mundiais? No ser melhor considerar a poltica internacional do
presente como um sistema internacional que no chega a ser uma socie-
dade internacional?
Minha tese que os elementos de uma sociedade sempre estive-
rarn presentes, e continuam presentes no sistema internacional moder-
no embora, por vezes, esteja presente s um desses elementos e de so-
brevivncia precria. Com efeito, o sistema internacional moderno reflete
todos os trs elementos singularizados respectivamente pela tradio
hobbesiana, kantiana e grociana: a guerra e a disputa pelo poder entre
os estados, o conflito e a solidariedade transnacionais, superando as
fronteiras dos estados, e a cooperao e o intercmbio ret-,rulado entre os
estados. Em diferentes fases histricas do sistema de estados, em dis-
tintos teatros geogrficos do seu funcionamento, e nas polticas adotadas
por diferentes estados e estadistas um desses trs elementos pode pre-
dominar sobre os outros.
Pode-se dizer assim que nas t-,ruerras comerciais e coloniais do s-
culo XVIII e do fim do sculo XVII - principalmente entre a Holanda,
a Frana e a Inglaterra - cujos objetivos eram instituir ou garantir um
monoplio comercial reforado pelo poder martimo e o controle pol-
tico das colnias, predominava o elemento do estado de guerra. Nas
guerras religiosas que marcaram a primeira fase do sistema de estados,
at a Pa7. de Westflia, na convulso europia causada pelos conflitos da
Revoluo Francesa e de Napoleo Bonaparte, e na disputa ideolgica
entre potncias comunistas e anti-comunistas, no sculo XX, o elemen-
to de solidariedade e conflito transnacional foi o mais importante, ex-
presso no s na solidariedade transnacional dos partidos protestantes,
das foras democrticas ou republicanas favorveis Revoluo Fran-
52
cesa e das Internacionais Comunistas, mas tambm na solidariedade
contra-revolucionria da Companhia de Jesus, do "legitimismo" inter-
nacional e do anti-comunismo de Foster Dulles. Na Europa do sculo
XIX, no intervalo entre as lutas de revolucionrios contra legitimistas,
que persistiram depois das guerras napolenicas, e no ressurgimento,
mais tarde no mesmo sculo, dos conflitos entre as grandes potncias
que provocaram a Primeira Guerra Mundial, pode-se dizer que predo-
minou o elemento da sociedade internacional.
Este ltimo elemento sempre esteve presente no sistema interna-
cional moderno, porque em nenhuma das fases do seu desenvolvimen-
to deixou de haver uma certa influncia da concepo dos interesses
comuns dos estados e das normas e instituies comuns aceitas e utili-
zadas por eles. Na maior parte do tempo a maioria dos estados respeita-
va, de algum modo, as regras bsicas da coexistncia na sociedade inter-
nacional, do respeito mtuo pela soberania, do cumprimento dos tratados
e da limitao do uso da violncia. Da mesma forma, na maior parte do
tempo a maioria dos estados participava de instituies comuns. A maio-
ria dos estados participava das formas e procedimentos do direito inter-
nacional, do sistema de representao diplomtica, da aceitao da po-
sio especial das grandes potncias, da existncia de organizaes
internacionais funcionais, tais como as criadas no sculo XIX, da Liga
das Naes e das Naes Unidas.
A idia de "sociedade internacional" tem uma base na realidade
que , s vezes, precria, mas que nunca desapareceu inteiramente. As
grandes guerras, que afetam todo o sistema de estados, prejudicam a
sua credibilidade e fazem com que pensadores e estadistas se voltem
para interpretaes e solues no esprito de Hobbes, mas elas so se-
guidas por perodos de paz. Conflitos ideolgicos que opem os esta-
dos, e faces dentro deles, levam, s vezes, negao da idia da socie-
dade internacional pelos dois lados, confirmando a interpretao
kantiana, mas so seguidos por acomodaes em que a idia ressurge.
Mesmo no auge de uma grande guerra ou conflito ideolgico, a
idia da sociedade internacional no desaparece, embora possa ser ne-
gada pelos pronunciamentos dos estados conflitantes, cada lado tratan-
53 H uma ordem na poltica mundial?
do o outro como forasteiro do quadro de uma sociedade comum; essa
idia simplesmente perde visibilidade, mas continua a influenciar a pr-
tica dos estados. N a Segunda Guerra Mundial as potncias aliadas e do
Eixo no aceitavam seus inimigos como membros de uma mesma so-
ciedade, e no cooperavam entre si para o funcionamento de institui-
es comuns. No entanto, no se pode dizer yue durante esse perodo a
noo da sociedade internacional tenha deixado de influenciar a prtica
das relaes entre os estados. Com efeito, as potncias aliadas conti-
nuaram a respeitar as regras ordinrias da sociedade internacional no
seu relacionamento mtuo e no tratamento dos pases neutros; e o mes-
mo acontecia com a Alemanha, a Itlia e o Japo. Dentro dos dois gru-
pos de beligerantes havia pessoas e movimentos yue procuravam en-
contrar uma base para negociar a paz. Os estados de cada grupo insistiam
em yue os pertencentes ao outro grupo estavam obrigados, como mem-
bros da sociedade internacional, a observar as convenes de Genebra
sobre prisioneiros de guerra, e no caso dos aliados ocidentais e da Ale-
manha, em larga medida foi o yue aconteceu com relao aos prisionei-
ros desses pases.
Da mesma forma, na poca em yue a Guerra Fria era mais intensa,
os Estados Unidos e a Unio Sovitica tendiam a acusar-se mutuamente
de conduta hertica, de no se comportarem como estados membros
da mesma sociedade internacional. No entanto, no chegaram a inter-
romper suas relaes diplomticas, a recusar o reconhecimento recpro-
co da sua soberania, a repudiar a idia de um direito internacional co-
mum ou a provocar a ruptura das Naes Unidas, substituindo-a por
organizaes rivais. Nos dois blocos havia V07,es favorveis ao entendi-
mento, chamando ateno para os interesses comuns na coexistncia, e
postulando, agora em uma frmula secular, o antigo princpio CUiJIIJ re,gio,
e/juJ ro yue servira como critrio para a acomodao no perodo
das guerras religiosas. Portanto, mesmo em pocas em yue a poltica
internacional pode ser melhor descrita em termos do estado de guerra
hobbesiano ou na condio kantiana de solidariedade transnacional, a
11' i\ .tdoco obrigatna da rcligio do soberano. (N. do T)
54
idia de sociedadeinternacionalsobreviveucomoumelementoimpor-
tanteda realidade,eessa sobrevivncia,emmomentosde tenso,propi-
ciaabaseparaareconstruodasociedadeinternacionalquandoaguerra
cedelugar paz ouo conflitoideolgico, distenso.
Estapresena persistente do elemento correspondente socieda-
de internacional ficar claro se contrastarmos as relaes dos estados
dentro desse sistema com exemplos do relacionamento entre comuni-
dades polticas independentes, emque o elemento "sociedade interna-
cional"estde todoausente. As relaes entreos invasoresmongisde
Chingis Kan e os povos asiticos e europeus que eles subjugaram no
eram moderadas por uma crena, dos dois lados, de que havia regras
comuns obrigando-os comrespeito forma de tratarumao outro. As
conquistas de Chingis Khan estavam fundamentadas nas idias morais
dosprpriosmongis: Chingisacreditavaterrecebidoummandatodos
cus para governar o mundo, pensava que os povos que estavam fora
do seu controle dejcto eram dejure sditos do imprio mongol, e que
portanto aqueles que no se submetiamao podermongoleram rebel-
des contraumaordemde inspiraodivina,eguerre-losconstituaum
direito e um dever.11 Mas essas idias no faziam parte do modo de
pensardos povosque foramdominados,eemalguns casos aniquilados
pelos mongis.
Quando os conquistadores espanhis confrontaram os astecas e
os incas, esse encontrodeu-se na ausnciade qualquernoode regras
einstituiescomuns. Osespanhisdebateramapenasentresiquais os
deveresquetinhamcomrelaoaos amerndios- seo seu direitocomo
invasores provinhada pretenso papalao impenm mundi, do deverdos
prncipes cristos de propagara f, da omissodosindgenas emprati-
car o deverda hospitalidade,oude outrafontequalquer."Mas os direi-
tos reconhecidos aos indgenas (por estudiosos como Francisco de
Victoria) derivavamdo sistemade regras reconhecido pelos espanhis,
11 Vide Igorde Rachewiltz, "SomeRellJarkJ ontbeIdeologicall"rmndationJ q/ ChingiJ Kbansh!JJpire",
Papers onInr hastem History; 7 (marode 1973).
12 Vide porexemplo Franciscode Victoria,"De [ndis ctdeJureBel/iRelectioneJ", rrad. deJ. P. Bate,
em TbClassics 0/lntemationall J cd, E. Nys (Washington, Carnegie Institute, 1917).
55 H uma ordem na poltica mundial?
que no era reconhecido igualmente pelos indgenas. Espanhis e
amerndios podiam aceitar-se de forma recproca como seres humanos,
entrar em negociao e concluir acordos, mas essas tratativas escapa-
vam a qualquer contexto comum de regras e instituies.
Uma ilustrao adicional fornecida pela longa histria das rela-
es entre a Europa e o Isl. Enquanto a sociedade internacional mo-
derna considerou-se crist ou europia, as sucessivas manifestaes do
Isl eram vistas como um poder brbaro, sendo dever dos prncipes
cristos manter uma posio comum de rejeio, embora na prtica isto
nem sempre acontecesse. De modo recproco, o pensamento islmico
era dividir o mundo em dar-ai-lslam, a regio de submisso vontade
divina, e dar-al-Harb, a regio da guerra, que ainda precisava ser conver-
tida. A coexistncia com os estados infiis era possvel: intercmbio di-
plomtico, tratados e alianas podiam ser, e eram, concludos; relaes
sujeitas a regras, mas s a regras obrigatrias para os muulmanos. Fal-
tava a concepo de uma sociedade comum, com a participao tanto
dos estados islmicos como dos infiis; estes ltimos eram considera-
dos como tendo uma existncia provisria, e a coexistncia com eles era
vista como uma fase temporria, em processo que conduziria
inexoravelmente sua absoro.
Seria possvel argumentar que embora haja de fato um contraste
entre os casos em que uma idia comum da sociedade internacional
compartilhada por comunidades adversrias e aqueles em que isto no
acontece, do ponto de vista prtico as conseqncias so irrelevantes; a
linguagem de uma sociedade internacional comum usada pelos estados
no sistema internacional moderno meramente pretextual. Assim, como
observa Grotius, para alguns estados que pretendem ter uma causa justa
para entrar em guerra, essa "causa justa" muitas vezes um mero pretexto,
e os seus motivos so bem diferentes. Grotius distingue entre as causas da
guerra que so "justificveis", isto , quando se acredita que h de fato uma
causa justa, daquelas que so apenas "persuasivas" ou retricas, quando a
alegao de justa causa no passa de um pretexto. 1'\
11 Grotius, /)1' Jure He//i ar Paas, rrad. inglesa de lrancis \V Kclscy (Oxford, Clarcndon Prcss,
1925), n, xxii, 2.
56 HFDLFY BULL
A questo, porm, saber se um sistema internacional que torna
necessrio um pretextoparainiciarumaguerranoradicalmentedife-
rente de outroemque isto no necessrio. ()estado que pelo menos
alega uma causa justa representa uma menorameaa ordem interna-
cional,mesmoseacrenana justiadacausa alegada no foideterminante
para a sua deciso. Quando um estado alega a existncia de uma justa
causa, mesmo que no acredite nela, est pelo menos reconhecendo
que deve aos outros estados uma explicao para a sua conduta, em
termos de regras que eles aceitem. Como natural, h diferenas de
opinio sobreainterpretaodessas regras ea sua aplicaoa situaes
concretas,mas essas regras noso infinitamentemaleveis,elimitama
escolhadosestadosquepretendemagir de formapretextual. Almdis-
so, ()usode um pretextosignifica que aviolncia praticadapelo estado
responsvel contraa estrutura das regras que regemo incio da belige-
rncia aceitas emcomum,ao desrespeitaressas regras, menordoque
seagisse de outro modo.Comearaguerrasem qualquerexplicao,ou
com umaexplicao formulada apenas em termosdas crenas dopr-
prio estado recalcitrante (tal como a crena dos mongis no mandato
doscus, ou adosConquistadoresespanhisno impen'um mundi papal)
manifestardesprezo por todos os outros estados, e colocar em perigo
as expectativas que os estados tm, reciprocamente, do seu comporta-
mento internacional.
Grotius reconhece que se a sociedade internacional ameaada
pelosestadosque fazem aguerracommotivossimplesmente"persuasi-
vos", e no porcausas "justificveis", ela ainda mais ameaada pelos
estados que fazem aguerra semter sequercausas "persuasivas",e cha-
ma asguerrasdestetipode "guerrasdosselvagens". 14 Vattel qualificaos
quepraticamaguerrasemnemmesmoum pretextode "monstrosque
no merecem ser considerados humanos", e afirma que as naes po-
dem unir-se para suprimi-los."
1I Ibidem
I' Vattel, J1lJ1' 0/ Nations, IIl,iii,34.
57 H umaordemna politicamundial?
A sociedade anrquica
Sustenta-seemgeralque a existnciada sociedade internacional
desmentidaemrazoda anarquia,ouseja,da ausnciade governoou de
regras. bvioque,ao contrriodosindivduosquevivemno seu inte-
rior, os estados soberanos no esto sujeitos a um governo comum, e
que neste sentido existe uma"anarquiainternacional"- expressoque
Goldsworthy Lowes Dickinson tornou famosa." No moderno debate
sobreas relaesinternacionaisumtemapersistentetem sido o fatode
que, devido a essa anarquia, os estados no formariam na verdade um
tipode sociedade,o ques poderiaacontecerse eles estivessemsujeitos
a umaautoridadecomum.
Umapoiointelectualimportanteaessadoutrinao quechameide
analogiainterna,o argumentotransferidoda experinciadosindivduos
na sociedade nacional para a experincia dos estados: estes, da mesma
formaqueos indivduos,s so capazesde umavidasocialordenadase,
nas palavras de Hobbes, sentem respeito e temorem relao a umpo-
dercomum."Nocasodoprprio Hobbese dosseus sucessores,aana-
logia com a sociedade nacional assume simplesmente a forma da afir-
mativade queos estados,ouos prncipessoberanos,comoos indivduos
que vivem fora da jurisdio de um governo, encontram-se no estado
natural, que o estado de guerra. Para Hobbes, e outros pensadores
dessaescola, nodeveriaou poderiaexistirumcontratosocialdosesta-
dos que pusesse fim anarquia internacional. Em contraste, no pensa-
mentodaqueles que vmsua frente, ouatrs de si,umgovernomundial
ou universal, a analoga com a sociedade nacional levada mais adiante,
paraabrangernos a concepodo estadode natureza mas tambm de
um contrato social entre os estados que reproduza em escala universal as
condiesda ordemque podeexistirdentrode cada estado.
1(, Vide 'Uh' I:lIrOpel1ll /llll1nhy (Londres, Allcn & II nwin, )9)C e 'UI{' [nternationa] .: iuarrbv (l.on-
<ires,Allcn & 11nwin, 1<)26).
1- Vide meu artigo "Som!r and/ll/tlnhr til lnteruationa] Re/a/ioliJ", em !Jip/o///tl!ir 1\
presente secao incorpora algum material extrado desse ensaio.
58
()argumento de que os estados no formam umasociedade porque
esto mergulhados na condiode anarquiainternacional tem trs pontos
fracos. O primeiro que o sistema internacional moderno no se parece
como estado de natureza hobbesiano. A descrio feita por Hobbes das
relaes entreos prncipessoberanos parteda suaexplicao ejustificati-
vado governoaque esto sujeitos os indivduos,aelasubordinada. Como
evidncia da suaespeculaosobreo modocomoviveriamos seres huma-
nos em umasituao deanarquia, Hobbesmencionaaexperinciadaguer-
racivil,certas tribos americanas e fatos das relaes internacionais:
"Emboranunca tenhahavido umaocasioem queos indivduos tenham
feito guerra uns contra outros, em todas as pocas os monarcas, e as
pessoas dotadas de autoridade soberana, porseremindependentes man-
tm-seemdisputaconstante,na situaoecomaatitudedosgladiadores:
as armas e os olhos voltados uns contra os outros; ou seja, fortalezas,
guarnies e canhes, nas fronteiras dos seus reinos,vigiando continua-
mente os vizinhos, numa posturade guerra." ~
Segundo Hobbes, a situao em que vivem os homens quando
falta um podercomum que os mantenha sujeitos tem trs caractersti-
cas principais. Nessa situao nopode haverindstria,agricultura, na-
vegao, comrcio ou outros refinamentos da vida, poisa sua fora e a
capacidade inventiva absorvida pelas imposies da segurana rec-
proca. No h regras legais ou morais: "As noes de certo e errado,
justo e injusto, no tm lugar nessa situao ... Outra conseqncia da
mesmacondio que nopode haverpropriedadeou domnio, a dis-
tinoentreo meueo teu; acadaindivduocabeo queele podeconse-
guir, pelo tempo que puder."!" Finalmente, o estado de natureza um
estadodeguerra,"guerra"entendida"nocomocombatereal,mas como
a disposio reconhecida para combater, durante todo o tempo, no
havendogarantiadocontrrio ...umaguerrade todos contratodos." 2(1
~ Thomas Hobbes, l eriatban (Fvervman's Librarv),1953, capo13,pg. 65.
I') Ibid., pg. 66.
2(1 Ibid., pg. 64.
59 H uma ordem na poltica mundial?
A primeira dessas caractersticas, claramente, no torna necessria
a existncia de uma anarquia internacional. De fato, a inexistncia de
um governo mundial no impede necessariamente a indstria, o comr-
cio e outros refinamentos da vida. Na verdade os estados no exaurem
toda a sua fora e capacidade inventiva no esforo recproco de segu-
rana, condenando assim seus habitantes a uma vida solitria, pobre e
ruim, brutal e breve; de modo geral os estados no investem seus recur-
sos na guerra e nos preparativos militares em medida tal que a sua eco-
nomia se arruine. Pelo contrrio, ao proporcionar segurana contra ata-
ques externos e a desordem interna, as foras armadas criam condies
para que possa haver uma melhoria econmica dentro de suas frontei-
ras. A ausncia de um governo universal no se tem mostrado incompa-
tvel com a interdependncia econmica das naes.
claro tambm que a segunda caracterstica do estado de nature-
za descrito por Hobbes , com a ausncia das noces de certo e errado,
inclusive a noo da propriedade, no se aplica s relaes internacio-
nais modernas. Dentro do sistema de estados que se desenvolveu na
Europa e se difundiu por todo o mundo, as noes do certo e do errado
na conduta internacional sempre ocuparam uma posio importante.
Das trs caractersticas principais atribudas por Hobbes ao estado
de natureza s a terceira poderia ser aplicada s relaces internacionais
no mundo moderno - a existncia de um "estado de bruerra", no senti-
do de que h uma disposio da parte de todos os estados de fazer a
guerra contra todos os demais. Com efeito, mesmo quando esto em
paz, os estados soberanos mostram a disposio de guerrear entre si, na
medida em que todos se preparam para a guerra e consideram que a
guerra uma das opes que se abrem para eles.
A segunda debilidade do argumento a respeito da anarquia in-
ternacional que ele se baseia em uma falsa premissa sobre as con-
dies da ordem entre as entidades distintas do estado - os indiv-
duos e grupos. Naturalnlente, o temor de um governo supremo no
a nica fonte de ordem do estado moderno: o inventrio das ra-
zoes que levam os homens a se tornarem capazes de uma coexistncia
social ordenada dentro do estado moderno precisa incluir fatores tais
60
como o interesse mtuo, o sentido de comunidade ou de vontade ge-
ral, o hbito ou a inrcia.
Portanto, para comparar as relaes internacionais com um hipottico
estado da natureza pr-contratual entre os indivduos, podemos escolher
no a descrio de Hobbes mas a de J..ocke. Ele concebe o estado de
natureza como uma sociedade sem governo, oferecendo-nos assim uma
analogia estreita com a sociedade dos estados. Na sociedade internacional
moderna, como no estado de natureza de Locke, no h uma autoridade
central capaz de interpretar e aplicar a lei, e assim os indivduos que dela
participam precisam eles prprios julgar e aplic-la. Como em tal sociedade
cada participante um juiz em causa prpria, e como a opinio dos que
pretendem aplicar a lei nem sempre prevalece, a justia nessa sociedade
rstica e incerta. No entanto, h uma grande diferena entre essa forma
rudimentar de vida social e a total ausncia de ordem.
() terceiro ponto fraco da argumentao a propsito da anarquia
internacional que ela no leva em conta os limites da analogia com a
situao interna dos estados, que afinal so muito diferentes dos indiv-
duos. Embora se possa dizer que o governo uma condio necessria
para impor a ordem entre os indivduos, h boas razes para sustentar
que a anarquia entre os estados at certo ponto tolervel, mas o mes-
mo no acontece com a anarquia entre os indivduos.
J observamos que, diferentemente do indivduo no estado de na-
tureza de Hobbes, o estado no compromete da mesma forma suas
energias na busca da segurana, a ponto de dar a seus membros condi-
o animalesca. () prprio Hobbes reconhece isso quando, tendo ob-
servado que as pessoas investidas de autoridade soberana colocam-se
em uma "postura de guerra", comenta que "uma vez que elas, deste
modo, promovem a indstria dos seus sditos, a conseqncia no a
misria que acompanha a liberdade dos indivduos."?' Os prprios so-
beranos que na sua relao recproca se encontram em um estado de
natureza, proporcionam, dentro do seu territrio, as condies em que
os refinamentos da vida podem florescer.
l Ibid., pg. 65
61 H umaordemna polticamundial?
Alm disso, os estados no so vulnerveis a um ataque violento
na mesmamedidadosindivduos. Spinoza, fazendo eco afirmativade
Hobbes de que "dois estados mantmentre si a mesma relao mtua
de dois homensnoestadode natureza",acrescenta: "coma exceode
que uma comunidade pode proteger-se de ser subjugada por outra, o
quenoacontececomos homensnoestadode natureza. Porque,como
natural, o homem diariamente vencido pelo sono, muitas vezes
afetado pelas doenas docorpoouda mente,e finalmente prostrado
pela velhice; alm disso, est sujeito a dificuldades contraas quais uma
comunidadepodegarantir-se."22Noestadode naturezaumserhumano
nopodegarantir-secontraumataqueviolento,queimplicaa perspec-
tiva de morte sbita. Noentanto, organizados sob a forma de estados,
grupos de seres humanos podemadquirirmeios de defesa que existem
independentemente das debilidades de qualquer um desses indivduos.
E o ataque armado de um estado contra outro no implica uma pers-
pectivacomparvelao homicdiode umindivduo cometidoporoutro,
pois a morte de um homem pode ser o resultado de uma nica ao
que, uma vez realizada, no pode ser desfeita, enquanto a guerra, s
ocasionalmente, tem provocado a extino fsica do povo derrotado.
Na histria moderna tem sido possvel adotar a perspectiva de
Clausewitz, segundoa qual "a guerra nunca absolutaemseus resulta-
dos", e que a derrota pode muito bem ser "um mal passageiro, que
podeserevitado"."Almdisso, nopassado,mesmoqueemprincpioa
guerrapudesselevarao extermniode umdosbeligerantes,oudosdois,
isto nopoderiaacontecerde sbito,de umas vez. Ao sustentarquea
guerra no consiste em um nico golpe instantneo, mas em uma su-
cesso de atos distintos,chamavaatenoparaalgoque nopassado era
verdadeiro, e que tornavaa violncia entre comunidades polticas inde-
pendentesdiferente da violnciaentreindivduos."S nocontextodas
armas nucleares e outras tecnologias militares recentes pertinentein-
." Spmoza,Frmj{/I/IJ Po/ilim.r, IIL ii, em "111(' PO/illi/Ir orks o] \jJlllO'{(I, cd. 1\.(;.\X'ernhal11 ( hford,
Clarcndon Prcss, 1
1)5H),
pg. 293.
.',Carl \"011 Clauscwrrz, ()Il ~ trad. de .Jolks (Modem Librarv, Jl)4,1), parte I,cap. 1,pg. H
.'1 lbid., pgs. 7-H.
62 H I ~ L E Y BULI.
dagar se a guerra poder agora ter resultados "absolutos", e assumir a
forma de "nico golpe instantneo", na acepo de Clausewitz; e se
hoje a violncia no pe o estado diante do mesmo tipo de perspectiva
que sempre esteve diante do indivduo.
() fato de que os estados tm sido menos vulnerveis aos ata-
ques violentos do que os indivduos reforado por outra diferena:
apesar da vulnerabilidade a ataques fsicos, essa vulnerabilidade no
a mesma para todos. Hobbes entende o estado de natureza com
base na premissa de que "a Natureza fez os homens de tal forma
iguais nas faculdades do corpo e da mente que o mais fraco tem
fora suficiente para matar o mais forte.":" Para Hobbes, essa mes-
ma vulnerabilidade recproca de todos os homens que torna a anar-
quia intolervel. Mas na sociedade internacional moderna tem havi-
do uma diferena persistente entre as grandes e as pequenas potncias.
As grandes potncias no tm sido vulnerveis a um ataque violento
pelas pequenas potncias na mesma medida em que estas tm sido
vulnerveis ao ataque das grandes potncias. Outra vez, s a difu-
so das armas nucleares pelos pequenos es tados e a possibilidade de
um mundo de muitas potncias nucleares leva a indagar se nas rela-
es internacionais tambm pode haver uma situao em que "o mais
fraco tenha fora suficiente para destruir o mais forte."
Assim, o argumento de que porque os indivduos no podem for-
mar uma sociedade sem governo, os prncipes soberanos ou estados
tambm no podem, no se sustenta no apenas porque mesmo na au-
sncia de governo pode haver uma certa ordem entre os indivduos mas
porque os estados so diferentes destes, e mais capazes de formar uma
sociedade anrquica. A analogia do meio internacional com a ordem
domstica no passa de uma analogia, e o fato de que os estados for-
mam uma sociedade sem governo reflete caractersticas da sua condi-
o que so nicas.
2; IIobbes, [.l:1.</(//};(/1I, pg. 63.
63 H uma ordem na poltica mundial?
As LIAlfJAn>LS DA SOCIl:DADh lrsn, RNAOONAI "
Demonstramos que o sistema internacional moderno tambm
uma sociedade internacional, pelo menos no sentido de que a sociedade
internacional tem sido um dos elementos que nele atuam permanente-
mente; e que a existncia dessa sociedade internacional no desmentida
pela existncia da anarquia internacional. No entanto, importante ter
em mente as Iimitaes da sociedade internacional anrquica.
Como a sociedade internacional no seno um dos elementos
fundamentais da poltica internacional moderna, e compete sempre com
os elementos do estado de guerra e da solidariedade ou conflito
transnacionais, sempre um erro interpretar os acontecimentos como
se a sociedade internacional fosse o elemento exclusivo ou dominante.
Este o erro cometido pelos que falam ou escrevem como se, em po-
cas distintas, o Concerto Europeu, a I jga das Naes e as Naes Uni-
das fossem os principais fatores da poltica internacional; como se o
direito internacional devesse ser considerado exclusivamente no que
tange sua funo de unir os estados, e no como um instrumento dos
interesses estatais e um veculo de aces transnacionais; como se as ten-
tativas de manter um equilbrio de poder devessem ser interpretadas
exclusivamente como esforos para preservar o sistema dos estados, e
no tambm como manobras feitas por determinadas potncias para
ganhar uma posio de supremacia; como se as grandes potncias de-
vessem ser vistas s como "grandes responsveis" ou "grandes indis-
pensveis", e no tambm como grandes predadores; como se as .h:ruer-
ras fossem sempre tentativas de violar a lei ou de defend-la, e no
simplesmente como manifestaes dos interesses de determinados es-
tados ou grupos transnacionais. () elemento da sociedade internacional
real, mas os elementos do estado de guerra e das lealdades e divises
transnacionais so tambm reais, e uma iluso rei ficar o primeiro ele-
mento, ou v-lo como se anulasse o segundo e o terceiro.
Alm disso, o fato de que a sociedade internacional fornece um
certo elemento de ordem poltica internacional no deve justificar uma
atitude de complacncia a seu respeito, ou sugerir que falta fundamento
64
aos argumentos daqueles que esto insatisfeitos com a ordem da socie-
dade internacional. Na verdade, a ordem existente dentro da sociedade
internacional moderna precria e imperfeita. Demonstrar que a socie-
dade internacional moderna proporciona um certo grau de ordem no
o mesmo que demonstrar que estruturas de um tipo bem diferente
no poderiam proporcionar uma ordem de forma mais eficaz.
C1\ P T l' L () I I I
COMO A ORDEM MANTIDA
NA POLTICA MUNDIAL?
EXPLlC;\:'.IOS o que se entende por ordem na poltica mundial e mos-
tramos que, em certa medida, ela existe no moderno sistema de esta-
dos. A questo para a qual nos voltamos agora : de que forma
mantida essa ordem?
Tem-se argurncnrado que em todas as sociedades a ordem
uma forma de conduta que sustenta os objetivos primrios ou elemen-
tares da vida social. Neste sentido a ordem mantida por um senso de
interesses comuns nesses objetivos elementares ou primrios, por re-
gras que prescrevem a forma de conduta que os sustentam e por insti-
tuies que tornam essas regras efetivas.
Em qualquer sociedade a manuteno da ordem pressupe que
haja entre os seus membros (ou pelo menos entre os seus membros
politicamente ativos) uma percepo de interesses comuns nos objeti-
vos elementares da vida social. Assim, a vulnerabilidade humana vio-
lncia e a inclinao a recorrer a aces violentas levam os homens
noo de que h um interesse comum na limitao da violncia. i\
interdependncia entre os homens no que se refere s necessidades
materiais leva-os a perceber que h um interesse comum em garantir
que os acordos sejam respeitados. /\ abundncia limitada e as limitaes
do altrusmo levam-nos a reconhecer que h interesse comum em tornar
a posse estvel. Este senso de interesses comuns pode ser conseqncia
do medo, e pode derivar de um clculo racional de que as limitaes
necessrias para sustentar os objetivos elementares da vida social preci-
66 HI':DLI':Y BULl.
sam ser recprocas. Em alguns casos, pode expressar a capacidade dos
indivduos ou grupos interessados em identificar-se mutuamente, para
tratar os seus interesses recprocos como fins em si mesmos, e no ape-
nas como meios para um fim; em outras palavras, pode expressar um
sentimento de valores comuns, em lugar de interesses comuns.
Este sentimento de que h interesses comuns na realizao dos
objetivos elementares da vida social pode ser vago e, em si mesmo, no
proporciona uma orientao precisa sobre o tipo de conduta consisten-
te com tais objetivos e quais os comportamentos que no so coerentes
com a meta visada. So as regras que contribuem para esse tipo de o-
rientao. Regras so princpios gerais imperativos que autorizam ou
obrigam determinadas classes de pessoas ou de grupos a se comporta-
rem de um modo prescrito. Em qualquer sociedade a ordem mantida
no s pelo senso de interesses comuns de criar ordem ou em evitar a
desordem, mas por regras que explicitam quais os tipos de conduta que
so compatveis com a ordem pblica. Assim, o objetivo da segurana
contra a violncia sustentada por regras que restringem o uso da vio-
lncia; o objetivo da estabilidade dos acordos, pela regra de que os acor-
dos devem ser cumpridos; e a meta da estabilidade da posse, pela regra
de que os direitos propriedade, pblica ou privada, devem ser respei-
tados. Essas regras podem ter o status de lei, moral, costume ou etiqueta;
ou ainda, simplesmente de regras de procedimento - as "regras do jogo".
Em princpio a ordem poderia basear-se na vida social, sem a
necessidade de regras. concebvel, por exemplo, que modos ordena-
dos de comportamento possam ser inculcados por meio de condicio-
namento, de forma a fazer com que os indivduos se comportem de
modo consistente com os objetivos sociais elementares simplesmente
por ao reflexa. Neste caso, seriam desnecessrias regras que guias-
sem as escolhas dos homens entre caminhos alternativos. Pode-se
supor tambm que em sociedades muito pequenas, como famlias ou
cls, as regras fossem dispensadas por uma autoridade que se valesse
apenas do cumprimento de ordens singulares obrigando ou autori-
zando determinados indivduos a praticar aes especficas, e evitan-
do recorrer a qualquer princpio geral imperativo. Por isso precisamos
67 Como a ordem mantida na poltica mundial?
distinguir conceitualmente entre a ordem na vida social e as regras
que ajudam a cri-la e a mant-la. Conforme observamos acima, de-
finir a ordem na vida social em termos de obedincia a regras que
prescrevem formas de conduta consistentes com os objetivos so-
ciais elementares seria confundir uma causa de ordem aparentemen-
te universal com a coisa em si (vide Captulo 1).
Precisamos tambm levar em conta o ponto de vista marxista
de que as regras servem no como instrumento dos interesses comuns
dos membros de uma sociedade, mas dos interesses especiais dos seus
membros dominantes. Esta uma percepo importante da funo so-
cial de todas as regras, que especialmente vlida com respeito funo
exercida pelas regras legais. r;, o que acontece, naturalmente, com todos
os atuais sistemas de regras sociais, que esto imbudos dos interesses e
valores especiais daqueles que os formulam. Como a influncia exercida
pelos membros de uma sociedade nesse processo de formulao de
regras provavelmente ser sempre desigual, qualquer sistema histrico
de regras servir os interesses dos elementos dominantes da sociedade
mais adequadamente do que os interesses dos outros membros.
Embora seja importante perceber esse fato quando estudamos
o papel das regras, na sociedade internacional como em qualquer outra
sociedade, ele no invalida a presente anlise. Os interesses especiais
dos elementos dominantes de uma sociedade esto refletidos no modo
como essas regras so definidas. Assim, o tipo especial das limitaes
impostas ao recurso violncia, que conte com o carter obrigatrio da
sua implementao e a forma e o alcance dos direitos de propriedade
tero sempre a marca desses elementos dominantes. No entanto, a im-
posio de limites de algum tipo violncia, a expectativa geral de que
os acordos sero cumpridos, e a existncia de regras de propriedade so
do interesse de todos os membros da sociedade, no s de alguns des-
ses membros. () objetivo daqueles que, em qualquer sociedade, procu-
ram alterar a ordem existente no chegar a uma sociedade onde
inexistam restries ao recurso violncia, onde no se aceite a regra de
que os acordos devam ser cumpridos ou no haja normas que assegu-
rem os direitos da propriedade, mas apenas mudar os termos dessas
68
regras, de tal forma que deixem de servir os interesses especiais dos
elementos dominantes.
No entanto, em si mesmas, as regras so apenas construes inte-
lectuais. Elas s tm uma funo na vida social na medida em que so
efetivas. A eficcia de uma regra no consiste na sua adoo por todas as
pessoas ou grupos a que ela se aplica, em cada instncia. Ao contrrio,
normal que qualquer regra efetiva de conduta seja ocasionalmente viola-
da, e se no houvesse a possibilidade de que a conduta das pessoas diferis-
se do comportamento prescrito, a regra seria desnecessria. No entanto,
para ser socialmente eficaz uma regra precisa contar com certo grau de
obedincia, e deve ser admitida como um fator de clculo para as pessoas s
quais se aplica, mesmo por aquelas que optam por viol-la.
Quando, nesse sentido, as regras no so meras construes
intelectuais, mas tm eficcia social, isto acontece, pelo menos em par-
te, porque h instituies que executam as funes indicadas a seguir.
Esta relao de funes pode no ser exaustiva, e algumas delas podem
no ser essenciais para a eficcia da regra em um caso determinado. Mas
preciso que exista algo como o que vai descrito adiante.
i) As regras precisam ser feita.r, ou seja, precisam ser formuladas e
promulgadas como normas a serem set-,ruidas pela sociedade em questo.
ii) As regras precisam ser comunicadas - precisam ser declaradas
ou anunciadas de modo que o seu contedo chegue ao conhecimento
de todos os interessados.
iii) As regras precisam ser administradas nos casos em que deter-
minadas aes ancilares ao prescrito pelas regras precisam ser pratica-
das para que essas regras sejam cumpridas. Por exemplo, as regras que
probem ou limitam a violncia no estado moderno podem exigir, para
que sejam eficazes, que determinadas providncias sejam tomadas para
estabelecer ou manter foras policiais, prises, tribunais, um departa-
mento de justia, etc.
iv) As regras precisam ser interpretadas - questes derivadas do
entendimento de uma regra, das relaes entre diferentes regras em con-
flito e da ocorrncia ou no de violaes de regras, precisam ser resolvi-
das para que as normas orientem a conduta efetiva dos indivduos.
Como a ordem mantida na poltica mundial?
v) As regras precisam ser aplimd{IJ, no sentido mais amplo poss-
vel. Para que as regras sejam eficazes deve haver alguma penalidade para
o seu no cumprimento, seja sob a forma de coero, de alguma forma
de sano ou simplesmente de no cumprimento recproco por parte
dos outros indivduos ou grupos sujeitos mesma norma.
vi) As regras precisam ser aos olhos das pessoas ou
grupos a quem so aplicadas. I legitimao ocorre na medida em
que os membros da sociedade as aceitam como vlidas e adotem os
valores que elas implicam ou pressupem. Sendo legitimadas, as regras
no dependem de sanes para que se tornem efetivas.
vii) As regras precisam ser adaptreis s mudanas nas necessida-
des e circunstncias. preciso que haja formas de rescindir ou modifi-
car as regras antigas e substitu-las por novas.
viii) As regras precisam ser contra desenvolvimentos
que ocorrem na sociedade que possam solapar sua aplicao efetiva.
Em qualquer sociedade a manuteno de regras efetivas depender de
condies garantidas no pelas regras em si mesmas, mas sen as quais o
sistema de normas seria destrudo.'
No estado moderno h uma instituio (ou um conjunto de
instituies interligadas) que ajuda a tornar efetivas as regras sociais ele-
mentares: o governo. () governo se distingue das outras instituies
dentro do estado moderno pela sua capacidade de recorrer fora fsi-
ca, e possui, sua disposio, uma fora real que supera em muito a que
comandada por qualquer outro grupo. Por outro lado, o estado tem
quase o monoplio do uso legtimo da fora; ao lado de certos direitos
residuais de autodefesa, concedidos ao indivduo, s o governo pode
empregar a fora de forma considerada pela sociedade em geral como o
exerccio de um direito. Para o governo igualmente importante que o
conceito de "prorco" das pode sugerir a implicao sinistra de [ustiticar uma
conduta contrna s prprias regras, ou de colocar cerras "acima" das regras, mas no
encontrar um termo mais apropriado (N. do T).
I
70
uso da fora seja legtimo e irresistvel. Esses dois aspectos do poder de
coero do estado esto interligados, pois o colapso da legitimidade de
um governo pode tornar possvel uma tal combinao de foras que o
poder do estado deixe de ser irresistvel. Os grupos rebeldes mostram
compreender essa interligao quando do s aes destinadas a des-
moralizar, aos olhos da populao, o direito que o governo tem de usar
a fora a mesma importncia atribuda ao combate contra a fora ofi-
cial, usando suas prprias foras.
Ao cumprir todas as funes relacionadas acima o governo aju-
da a tornar efetivas as regras sociais elementares dentro do estado mo-
derno. Mas essas funes no so executadas apenas pelo governo e
outros grupos e indivduos podem participar da sua implementao.
No entanto, o papel do governo na promoo da efetividade das regras
sociais elementares fundamental:
i) () governojz as regras - nem sempre porque as inventa ou
o primeiro a exp-las, mas no sentido de que as marca com o imprimatur
da sociedade. No estado moderno o processo de elaborao de regras
resulta em um conjunto especial de normas que conhecemos como "a
lei". Embora no estado moderno a funo de elaborao dessas nor-
mas caiba formalmente ao Legislativo, freqentemente, fazer leis ou
legislar funo exercida tambm pelos rgos administrativos, cuja
funo formal consiste em traduzir as leis em ordens, assim como pelos
rgos judiciais, cuja funo formal a interpretao das leis.
ii) () governo colabora no processo de comunicar as regras aos
indivduos e grupos sujeitos a elas. A publicao de normas legais e de
registros das decises tomadas pelos tribunais e a implementao efeti-
va das regras - com a abertura de processo contra os infratores, o traba-
lho policial de impedir a ao desses infratores, prend-los ou puni-los
- contribuem para divulgar a percepo das regras que devem ser trata-
das pela sociedade como sendo as regras da lei.
iii) Cabe ao governo administrar a aplicao das regras, traduzin-
do-as de princpios gerais para a forma de exigncias de que determina-
das pessoas faam ou deixem de fazer determinadas coisas. Esta , for-
malmente, a funo do Poder Executivo, mas o seu exerccio no
71 Como a ordem mantida na poltica mundial?
pressupe necessariamente a atividade de um dos ramos especficos do
governo, que normalmente praticada tambm por outros ramos do
governo.
iv) () governo pode interpretaras regras, principalmente por meio
do Poder Judicirio: decidir a respeito de incertezas sobre a validade das
regras, seu significado ou o seu inter-relacionamento.
v) O governo pode aplicar a lei, mediante o recurso ou a ameaa
de recorrer polcia e s foras armadas, assim como s sanes impos-
tas pelos tribunais. Dispositivos legais especficos podem no ter o su-
porte de sanes explcitas mas, em seu conjunto, o sistema legal como
um todo baseia-se no poder coercitivo do governo.
vi) () governo pode contribuir para a das regras (a sua
aceitao como vlidas por si mesmas) mediante a influncia que exerce
sobre a educao e a informao pblica, o poder de persuaso dos seus
lderes e a possibilidade de projetar-se como a encarnao simblica
dos valores da sociedade, modelando a cultura poltica de modo a favo-
recer a aceitao das regras como legtimas.
vii) () governo pode tambm adaptar as regras s circunstncias
e demandas cambiantes, legislando de modo a eliminar ou alterar leis
antigas e promulgar outras, ou ainda fazendo com que os administrado-
res executem a lei, e os juizes a interpretem, de modo a modificar vir-
tualmente o seu contedo.
viii) () governo desempenha a funo de proteo das regras,
mediante aes polticas adotadas para ajustar o cenrio social de modo
a que as regras continuem a ser aplicadas. A convocao das foras ar-
madas para esmagar uma insurreio ou para expelir um invasor estran-
geiro um exemplo dessa "proteo". Do mesmo modo, so exemplos
dessa funo, as medidas adotadas pelo governo para pacificar a insatis-
fao poltica, remover dificuldades sociais ou econmicas, suprimir
agitadores irreconciliveis, remediar fossos sociais ou para superar anta-
gonismos que ameacem destruir a sociedade.
() que esses atos polticos variados tm em comum o fato de
que esto todos dirigidos para a preservao da ordem, no mediante a
sustentao ou implementao direta das regras, mas pela modelagem e
72
administrao do contexto social a que essas regras se aplicam, de modo
que possam continuar a ser aplicadas. Pertencem a uma esfera de ao
que as prprias regras podem no regular, e at mesmo no impedir,
mas que est implcita no seu funcionamento.
A ordem existente dentro do estado moderno conseqncia,
entre outros fatores, da existncia do governo, o que no acontece com
a ordem entre os estados, j que a sociedade internacional anrquica,
uma sociedade sem governo. Mas as sociedades primitivas, onde no
existe um estado, apresentam tambm o fenmeno da "anarquia orde-
nada", e vale a pena considerar os pontos de semelhana e diferena
entre os modos como a ordem criada e mantida nos dois casos.
Independente da ateno dada noo de sociedade sem esta-
do pelos estudiosos da poltica e das descries, em boa parte
especulativas, de historiadores como Maine e Maitland - a ponto de
atrarem a ateno dos antroplogos, no sculo XX
1
- as sociedades
primitivas sem estado no foram objeto de observao emprica e ana-
lise sistemtica. As sociedades primitivas que foram identificadas como
sendo desprovidas de estado incluem os nucr, os dinka ocidentais, e os
mandari (do Sudo Meridional); os talensi (da Nigria setentrional); os
buamba (de Uganda); os lugbara (de Uganda e do Congo); e os konkomba
(do Togo). Todas essas sociedades no tm um governo, no sentido
definido acima, e alm disso, no contam com instituies polticas cen-
trais (legislativo, executivo e judicirio). Na verdade, diz-se a respeito de
algumas delas que no tm nenhum papel poltico especfico. Embora
certas pessoas ou rgos, tais como chefes de famlia, de linhagem ou
de aldeia exeram funes polticas, essas funes no se distinguem
, Vide, por exemplo, M. lortcs e L. Iwnns-Pritchard, Afriran (Oxford Univ.
Press, 1940);John Middleton e David Tait (cds.), Tribes Without Rulers: Studies in
Systems(Londres: Routledge & Kegan Paul, 1958); c l. Southall, "Statelm Xoaeties", em
01 Social Sriences, ed. David Sills (New York: I;ree Press, 1968). Estou endividado tambm com
"World POIi/ICS as a Primitite Poluica! SYJtm/', em IForld Politics, vol. XVI, 4 (julho de 1964), de
Roger D. Masters - um artigo de muita penetrao.
73 Corno a ordem mantida na poltica mundial?
claramente das outras que exercem. As distines traadas pelos obser-
vadores externos entre os papis desempenhados nas esferas local, ri-
tual, familiar ou poltico por esses indivduos ou grupos podem no ter
sentido algum na cultura da prpria sociedade.
Ao mesmo tempo, as sociedades citadas exibem claramente uma
ordem, ou seja, as formas de conduta prevalecentes se ajustam aos ob-
jetivos elementares da coexistncia social. Na modelagem dessa condu-
ta as regras tm um papel vital, e a sua efetividade depende do desempe-
nho das funcs de manuteno da ordem que levam formulao de
tais regras, comunicando-as, administrando-as, interpretando-as, apli-
cando-as, legitimando-as, adaptando-as e "protegendo-as". No entanto,
dada a inexistncia de uma autoridade central, essas funes s so
exercidas por grupos - tais como os de linhagem ou de localidade - em
que essas sociedades sem estado encontram-se divididas.
As regras no emanam de uma autoridade legislativa central,
mas sim da prtica do inter-relacionamento dos grupos de linhagem ou
localidade, sendo incorporadas aos "costumes" e confirmadas pelas cren-
as morais ou religiosas. Naturalmente, nos sistemas polticos centrali-
zados o costume ou prtica estabelecida constitui tambm uma fonte
familiar de regras, mas nas sociedades primitivas sem estado esta a
nica fonte existente.
A conformidade da conduta com essas regras provocada pelo
condicionamento e a inrcia, por sanes "morais" como a reprovao
e o ridculo pblicos, pelo ritual ou por sanes sobrenaturais, tais como
a maldio lanada pelos ancios da tribo. I sociedades culturalmente
homogneas, especialmente quando pequenas, sanes desse tipo so,
por si mesmas, com freqncia suficientes.
as sanccs no bastam para impedir a violao das re-
gras e punir os violadores, pode haver o recurso "auto-defesa" por
parte de alguns grupos, dentro da sociedade, que assumem a responsa-
bilidade de obrigar ao cumprimento das regras e determinar os casos de
desrespeito lei. () homicdio de um membro do grupo local ou de
certa linhagem, por exemplo, pode levar o grupo a eliminar, em repres-
lia, a parte culpada ou outro membro do seu grupo. Quando os vncu-
74 HEDLFY BULI.
los que ligam os vrios grupos muito forte, a legitimidade dessa repre-
slia pode ser aceita pelos dois lados, e o assunto se encerra ali. Em
outros casos, a natureza legtima do ato de vingana pode ser contesta-
da, criando-se um conflito prolongado, com base no exerccio, pelos
dois lados, de uma autodefesa subjetivamente legtima.
Como as regras e os fatos estaro sendo interpretadas pelos
dois grupos no seu prprio interesse (ou no interesse de um dos
seus membros) o julgamento correspondente tende a ser imperfeito.
Por outro lado, como a sua capacidade de implementar as regras vai
depender da fora que podem comandar, e da vontade de us-la, no
h garantia de que as regras sero aplicadas. No entanto, o recurso
auto-defesa no significa desrespeito s regras e retorno dos grupos
em questo a um verdadeiro estado de natureza hobbesiano; repre-
senta o funcionamento de um sistema em que esses grupos esto
assumindo as funes de interpretar e aplicar as regras. Alm disso,
ao agirem desse modo, esto agindo no mbito das regras que limi-
tam a prpria ao de auto-defesa.
() recurso fora por esses grupos, como reao ao que julgam
ser uma violao das regras aceito nessas sociedades como legtimo.
No h um direito geral de auto-defesa, disponvel a todos os indiv-
duos ou grupos dentro da sociedade; s podem recorrer violncia
aqueles grupos que tm esse direito. Para que o emprego da fora seja
legtimo, preciso que ela constitua resposta a alguma violao de direi-
tos. Alm disso, a natureza da fora utilizada limitada, por exemplo,
pelo princpio de que a represlia precisa ser proporcional ofensa.
Nas sociedades primitivas, onde no existe estado, os atos de
auto-defesa tm igualmente duas funes adicionais, alm de propor-
cionar regras com sano coercitiva, e Roger Masters chamou nossa
ateno para isso: "servem para unir grupos sociais e para manter crit-
rios legais e morais do certo e do errado." ') Eles no s ajudam a man-
ter a coeso social, ao galvanizar um grupo interno em apoio a ao
violenta a ser tomada contra um grupo externo, mas representam uma
1 Masrers, "WJr/d Politics as a Primitire PoliticaIJYJtm/', pg. 607.
75 Como a ordem mantida na poltica mundial?
forma de reiterar a regra, enfatizando a persistncia da sua validade e
importncia, alm da tentativa de aplic-la a um caso em particular.
No h dvida de que, no concernente manuteno da ordem,
as sociedades anrquicas primitivas lembram a sociedade internacional.
Nos dois casos um certo elemento de ordem mantido, a despeito da
inexistncia de uma autoridade central, dotada de fora e com o mono-
plio do seu emprego legtimo. Tambm nos dois casos isto ocorre
mediante o exerccio, por grupos particulares (locais e de linhagem nas
sociedades primitivas sem estado; os prprios estados na sociedade in-
ternacional), de funes que, em um estado moderno, o governo (em-
bora no exclusivamente) exerce para tornar as regras efetivas. Na socie-
dade anrquica primitiva, como na sociedade internacional, a ordem
depende de um princpio fundamental ou constituinte, implcito ou ex-
presso, que identifica certos grupos como os nicos atores competen-
tes para desincumbir-se dessas funes polticas. Nos dois tipos de so-
ciedade os grupos politicamente competentes podem, com legitimidade,
usar a fora na defesa dos seus interesses, enquanto os outros indiv-
duos ou grupos precisam recorrer aos grupos privilegiados, politica-
mente competentes, em vez de usar eles prprios a fora.
Nas sociedades anrquicas primitivas, como na sociedade inter-
nacional, as relaes entre esses grupos politicamente competentes so
circunscritas por uma estrutura de princpios normativos reconhecidos,
mesmo nos casos de luta violenta. No entanto, nos dois tipos de socie-
dade h uma tendncia, durante esses perodos de luta, para que a estru-
tura de regras no se sustente, e a sociedade se fragmente em tal medida
que as tribos ou estados beligerantes sejam melhor descritos como so-
ciedades em disputa contnua, e no mais como partes da mesma soci-
edade. Finalmente, tanto na sociedade anrquica primitiva como na so-
ciedade internacional moderna h fatores, fora da estrutura de regras, que
influenciam os grupos politicamente competentes, induzindo-os a se
ajustarem em termos desses fatores. So, entre outros fatores, a conten-
o mtua ou o temor de um conflito ilimitado, a fora do hbito ou a
inrcia e os interesses de longo prazo em preservar um sistema de cola-
borao (conscientemente racionalizado no mundo moderno e intuiti-
76
vamente percebida na sociedade primitiva), a despeito de, no curto pra-
zo, estarem trabalhando para sua destruio.
No obstante, as diferenas entre a sociedade internacional e as
sociedades primitivas sem estado tambm so notveis. Em primeiro
lugar, h diferenas cruciais entre as unidades politicamente competen-
tes dos dois tipos de sociedade. Na sociedade internacional o estado
soberano poryue tem jurisdio suprema sobre os seus cidados e o seu
territrio. Em contraste, na sociedade primitiva os grupos locais ou de
linhagem yue exercem o poder poltico no tm esses poderes exclusi-
vos em relao s pessoas yue a compem, e normalmente tm uma
relao bem menos definida com respeito ao territrio.
Um determinado grupo de linhagem no exerce necessariamente
autoridade exclusiva sobre as pessoas de yue composto. I ~ m algumas
sociedades sem estado os grupos de linhagem so divididos em seg-
mentos, e no seu interior se desenvolve um processo constante de
segmentao e fuso. Segmentos de uma linhagem, yue em certo nvel
correspondem a unidades distintas, fundem-se com outros segmentos
em outro nvel. Enquanto essas unidades podem competir em determi-
nado nvel, em nvel superior elas podem unir-se como partes subordi-
nadas de segmento mais amplo. I~ s s s combinaes e divises cambian-
tes das sociedades primitivas sem estado ilustram o yue tem sido chamado
de "princpio da oposio complementar". Nessas sociedades as unida-
des politicamente competentes esto de tal forma relacionadas yue en-
quanto duas delas podem entrar em conflito com relao a certos obje-
tivos, com respeito a outros agem de forma coordenada. Assim, de um
lado cada unidade entra em conflito com as outras o suficiente para
gerar um sentido de identidade e manter a coeso interna; de outro
lado, no h uma relao conflituosa entre as unidades yue no seja
tambm afetada por elementos de cooperao.
Nas sociedades anrquicas primitivas as unidades dotadas de
competncia poltica no tm uma jurisdio territorial definida com
preciso. A opinio de Sir Henry Maine de yue nas sociedades primiti-
vas a solidariedade poltica surge dos laos de sangue e nunca da posse
comum de uma certa rea, tem sido rejeitada pelos antroplogos mo-
Como a ordem mantida na poltica mundial? 77
dernos, para quem essas sociedades baseiam-se tanto em laos
consanguneos como no territrio.' Mas os grupos de linhagem das
sociedades sem estado que foram considerados, desempenham funes
relacionadas com a manuteno da ordem e no tm direitos exclusivos
a partes do territrio, definidas por fronteiras precisas e aceitas.
Corno nessas sociedades primitivas os grupos politicamente
competentes no detm soberania sobre as pessoas e sobre o territ-
rio, mas relacionam-se com os indivduos e com o territrio de forma
menos exclusiva do que a do estado moderno, eles parecem ter urna
existncia menos auto-suficiente, e do a impresso de ser menos
introvertidos ou intra-oricntados do que os membros da sociedade
dos estados.
Um segundo ponto de contraste que enquanto a sociedade
internacional moderna, especialmente na atualidade, culturalmente
heterognea, as sociedades primitivas sem estado so marcadas por um
grau elevado de homogeneidade cultural. Por "cultura" queremos refe-
rir-nos ao seu sistema bsico de valores, ou seja, as premissas das quais
derivam suas idias e accs. Todas as sociedades primitivas parecem
depender de uma cultura comum; e as sociedades sem estado parecem
dependentes dessa cultura em um grau especialmente elevado. Com base
nos sistemas africanos que estudaram, Fortes e Iwans- Prirchard chega-
ram concluso, experimental, de que um alto grau de cultura comum
era uma condio necessria s estruturas anrquicas, e s uma autori-
dade centralizada tinha condies de reunir povos de cultura hcrcrog-
nea.' [\ias a sociedade de estados soberanos (que tem sido chamada de
"sociedade abrangente"), l]Ue hoje envolve toda a humanidade, , por
excelncia, uma sociedade culturalmente heterognea.
Um terceiro ponto de contraste que as sociedades primitivas
sem estado tm por base uma cultura que alm de homognea inclui o
elemento de crena mgica ou religiosa. Conforme Fortes e I
Pritchard,
I Vide I. Schapcra, (,Ol'emllml! til/ri Poli!io- 111 'I/hll \'oodio (N,York, 1<.>:')6). cap, I. COI11
respeito ,I de Sir l lcnrv Mame, vrdc . II/(/I'/I! I "IJ)' (Londres. .Iohll i\ 1urrav, 1<'>:)()). pg. 144.
. I e I "lji-iol!! Poli/lol! \'r,/tll/J, P:lg. I (I,
7R
() sistema social , por assim dizer, removido para um plano mstico,
onde aparece como um sistema de valores sagrados, alm de qualquer
crtica ou reviso (...) por isso, as guerras, ou disputas, entre segmentos
de uma sociedade como a dos nuer ou talensi so mantidos dentro de
limites por sances msticas."
A sociedade internacional, em contraste, parte do mundo mo-
derno, o mundo secular que emergiu do colapso da autoridade eclesis-
tica e religiosa. Os vrios substitutos apresentados nos ltimos trs s-
culos, na tentativa de validar ou autenticar as regras da sociedade
internacional - o direito natural, a prtica costumeira dos estados, seus
interesses e "necessidades", o direito comum dos "estados civilizados"
- so todos inferiores autoridade religiosa em termos do poder de
pro duzir coeso social, porque so todos sujeitos a debate e
questionamento. A base moral da sociedade internacional pode ser
menos frgil do que a das sociedades primitivas, no estando sujeitas
ao impacto destruidor provocado pelas civilizaes crist e islmica
na frica sub-sarica e na Oceania; tem maior capacidade de absorver
novos desafios intelectuais e de preservar uma certa continuidade, mas
em termos de impacto social no se aproxima do sistema de valores
mgico e religioso.
Finalmente, h grande diferena de tamanho entre a sociedade
internacional e as sociedades primitivas. A populao nuer, a maior es-
tudada por Fortes e Evans-Pritchard, contava com trezentos mil indiv-
duos, que viviam em uma rea de cerca de 42 mil krn". A sociedade dos
estados compreende toda a humanidade e todo o planeta.
Tomados em conjunto, o que esses pontos de contraste demons-
tram que as foras favorveis coeso social e solidariedade so
muito mais fortes nas sociedades anrquicas primitivas do que na so-
ciedade internacional. A natureza menos exclusivista e menos
interiorizada das unidades polticas que compem as sociedades primi-
tivas sem estado, sua homogeneidade cultural, as crenas mgicas e reli-
(, Ibid., pg. I H
79 Como a ordem mantida na poltica mundial?
giosas que constituem o substrato das suas regras, sua natureza ntima e
limitada, tudo indica que embora nesses sistemas no haja governo, eles
contam com um grau impressionante de solidariedade social. O proces-
so de manuteno da ordem na sociedade internacional contempornea
precisa atuar no s quando falta o governo mas tambm quando no
h uma solidariedade social desse tipo.
A ordem na sociedade internacional
A manuteno da ordem na poltica mundial depende, em pri-
meiro lugar, de certos fatos contingentes que contribuiriam para a or-
dem mesmo se os estados no tivessem qualquer concepo de interes-
ses, regras e instituies comuns. Em outras palavras, como se os estados
formassem um sistema internacional mas no uma sociedade. Assim,
um sistema de equilbrio de poder pode surgir em um sistema internacio-
nal de forma fortuita, na ausncia de qualquer crena de que ele serve
interesses comuns, ou qualquer tentativa de regul-lo ou institucionaliz-
lo. Se surge, pode ajudar a limitar a violncia, a tornar crveis certos
empreendimentos ou a proteger os governos contra desafios supre-
macia local. No entanto, dentro da sociedade internacional, como acon-
tece em outras sociedades, a ordem conseqncia no s de fatos
contingentes desse tipo mas de um sentido de interesse comum nos
objetivos elementares da vida social; de regras que prescrevem a condu-
ta tendo por objetivo esse fim; e de instituies que ajudam a tornar
efetivas essas regras.
I nteresses comuns
Dizer que : do interesse de algum dizer simplesmente que x
serve como meio para alcanar-se um certo objetivo. Se isto realmente
acontece ou no, um fato concreto. Mas se x ou no de seu interesse,
depender no s disso mas das metas que esto sendo realmente visa-
das. Em conseqncia, a noo de interesse uma diretriz vazia, tanto
com respeito ao que a pessoa faz como com relao ao que deveria
fazer. Para termos essa diretriz precisamos saber quais os fins que esto
ou deveriam estar sendo perseguidos, e em si mesma a noo de interes-
se nada nos di/: sobre os dois pontos.
Portanto, em si mesmo o critrio do "interesse nacional" ou do
"interesse do estado" no nos proporciona uma orientao especfica
para interpretar a conduta dos estados ou para prescrever essa conduta,
a no ser que saibamos que metas ou objetivos concretos os estados
perseguem, ou deveriam visar: segurana, prosperidade, metas ideolgi-
cas; menos ainda indica um critrio que seja objetivo, independente do
modo como os alvos da conduta do estado so percebidos pelos res-
ponsveis por tais decises. No oferece nem mesmo uma base para
distinguir consideraes morais e ideolgicas, na poltica externa de um
pas, dos fatores de outra natureza, no moral ou ideolgica. Porque
uma meta poder ser do interesse do pas se serve como meio para
atingir um dos seus objetivos morais ou ideolgicos.
No entanto, a concepo de interesse nacional, ou interesse do
estado, tem um certo sentido na situao em que os objetivos nacionais
ou do estado so definidos e aceitos, e o problema em discusso saber
com que meios esses objetivos podem ser promovidos. Dizer que a
poltica exterior de um estado deve basear-se nos interesses nacionais
significa insistir em que quaisquer posies que sejam adotadas devem
ser parte de um plano de ao racional; a abordagem da poltica externa
baseada no interesse nacional pode ser contrastada, assim, com uma
poltica que consista simplesmente em manter de forma acrtica uma
postura estabelecida ou em reagir mecanicamente aos acontecimentos.
Alm disso, uma poltica baseada na idia do interesse nacional pode ser
contrastada com uma outra que tenha por base interesses seccionais ou
ento os interesses de um grupo mais amplo do que o estado, como
uma aliana ou organizao internacional de que ele participe. ralar so-
bre o interesse nacional como um critrio orienta a nossa ateno para
os objetivos da nao ou do estado, e no os de outro grupo, mais limi-
tado ou mais amplo.
A manuteno da ordem na sociedade internacional tem como
ponto de partida desenvolvimento, entre os estados, de um sentido
Como a ordem mantida na poltica mundial? Hl
dos interesses comuns como meta elementar da vida social. Por mais
diferentes e conflitantes que sejam esses interesses, os estados tm em
comum a viso dessas metas como instrumentais. Sua percepo dos
interesses comuns pode derivar do temor da violncia irrestrita, da ins-
tabilidade dos acordos ou da insegurana da sua independncia ou so-
berania. Pode ter origem em um clculo racional do desejo dos estados
de aceitar restries recprocas sua liberdade de ao, corno pode ba-
sear-se tambm no tratamento dessas metas como valiosas em si mes-
nus, e no apenas como um meio para alcanar determinado fim: pode
expressar um sentido de comunidade de valores, assim como de inte-
resses comuns.
A.r regras
Na sociedade internacional, como em outras sociedades, o sentido
da existncia de interesses comuns nos objetivos elementares da vida
social no proporciona, em si mesmo, uma orientao precisa sobre as
modalidades de conduta consistentes com esses objetivos; esta a fun-
o das Regras que podem ter Jta!UJ de direito internacional, nor-
ma moral, costume ou prtica estabelecida; como podem ser simples-
mente regras operacionais, "regras do jogo" desenvolvidas sem um
acordo formal e at mesmo sem comunicao verbal entre as partes.
No incomum que uma regra surja, em princpio, em carter
operacional, para tornar-se prtica estabelecida e, tendo atingido a con-
dio de princpio moral, incorporar-se finalmente de forma explcita
em uma conveno legal. Esta parece ter sido a gnese, por exemplo, de
muitas das regras que hoje fazem parte de tratados ou convenes mul-
tilaterais sobre a guerra, as relaes diplomticas e consulares e o direito
martimo.
() mbito dessas regras amplo, e em boa parte elas encontram-se
em estado de fluidez. Mencionaremos aqui s trs conjuntos de regras
que tm um papel na manuteno da ordem internacional.
Em primeiro lugar, h o complexo de regras segundo as quais o
estado pode ser considerado o princpio normativo fundamental ou
82
constitucional da poltica mundial da atualidade. Este o princpio que
identifica a idia de uma sociedade de estados, que se ope noo de
um imprio universal, de uma comunidade cosmopolita de indivduos
ou de um estado de natureza hobbesiano, ou estado de guerra, como
princpio normativo supremo da organizao poltica da humanidade.
J deixamos claro em outras partes deste estudo que no h nada de
historicamente inevitvel ou moralmente sacrossanto na idia de uma
sociedade de estados. Por outro lado, essa idia, na verdade, no mono-
poliza o pensamento e a ao humana, mesmo na fase atual. Pelo con-
trrio, ela sempre precisou competir com outros princpios, o que con-
tinua a acontecer. No entanto ela exige que uma ou outra dessas idias
bsicas prevalea claramente; o que incompatvel com a ordem em
escala mundial um desacordo entre os princpios competitivos da or-
ganizao poltica universal.
De um lado, a idia da sociedade internacional identifica os esta-
dos como membros dessa sociedade, e como unidades competentes
para executar tarefas polticas no seu seio, incluindo as tarefas necess-
rias para dar efetividade a suas regras bsicas. Portanto, esto excludas
as concepes que atribuem essa competncia poltica a outros atores,
em lugar do estado - autoridades universais abrangentes ou grupos
seccionais dentro das suas fronteiras. Por outro lado, a idia da socieda-
de internacional identifica o relacionamento entre os estados com o de
membros de uma sociedade vinculada por regras comuns e comprome-
tida com instituies comuns. Exclui assim a concepo da poltica
mundial como uma simples arena para o estado de guerra.
Ordinariamente, a conduta dos estados pressupe esse princpio
fundamental ou constitucional da ordem internacional. Princpio que se
manifesta e tem evidenciada a sua centralidade nas aes quotidianas
dos estados - quando se arrogam direitos e competncias de atores prin-
cipais da poltica mundial, ao se ajustarem entre si com tal objetivo,
quando resistem s prerenses competitivas de grupos sub ou supra-
estatais. () princpio est contido em muitas regras bsicas do direito
internacional, e por isso tem predominado a doutrina de que os estados
so os nicos ou os principais titulares de direitos e deveres no direito
83 Como a ordem mantida na poltica mundial?
internacional; que s eles tm o direito de usar a fora para sustent-lo;
e que a sua fonte o consentimento dos estados, expresso sob a forma
de costumes e de tratados. No entanto, esse princpio precede o direito
internacional, ou qualquer formulao particular do direito internacio-
nal, e est presente em todo um complexo de regras - legais, morais,
consuetudinrias e operacionais. No esttico, mas est sujeito a um
desenvolvimento constante. Nas etapas formativas da sociedade inter-
nacional, precisou enfrentar o desafio de doutrinas que proclamavam o
direito dos indivduos, e de outros grupos, a ocupar uma posio na
organizao poltica universal. E hoje enfrenta um desafio semelhante.
Em segundo lugar, h o que poderamos chamar de "regras de
coexistncia". Dada a orientao fornecida pelo princpio constitucio-
nal para definir quais so os membros da sociedade internacional, essas
regras estabelecem as condies mnimas da sua coexistncia. Elas in-
cluem, antes de mais nada, o complexo de regras que limitam o papei da
violncia na poltica mundial. So regras que procuram confinar o em-
prego legtimo da violncia aos estados soberanos, negando-o a outros
agentes ao afirmar que a violncia legtima est limitada a um tipo parti-
cular chamado "guerra", onde a violncia praticada sob a autoridade
de um estado soberano. Alm disso, as regras procuram limitar as cau-
sas ou objetivos que conferem legitimidade conduo da guerra pelo
estado soberano - por exemplo, exigindo que haja uma causa justa (con-
forme a doutrina do direito natural da fase formativa do sistema de
estados) ou que seja precedida por certos procedimentos no-blicos,
como insistia o Pacto da Ijga das Naces. As regras tm procurado tam-
bm restringir o modo como os estados soberanos se comportem na t-,JLler-
ra, ao insistir, por exemplo, que ela seja conduzida de forma proporcional
aos objetivos propostos, de forma a poupar os no-combatentes ou usando
o mnimo de violncia necessrio. Alm disso, as regras tm procurado
restringir a difuso geogrfica das hostilidades, determinando os direitos e
deveres recprocos dos neutros e dos beligerantes.
H um outro complexo de regras de coexistncia que prescrevem
o comportamento apropriado para sustentar o objetivo de cumprir os
acordos. A regra bsica /Jada J!II1/ serranda, que vista por vezes como
84
pressuposto fundamental do direito das naes, e outras vezes como o
seu primeiro princpio, criou a presuno sem a qual os acordos deixam
de fazer sentido. Regras subordinadas ou de qualificao regulam por
exemplo se necessrio manter a boa f no trato com herticos ou
infiis; se os acordos permanecem vlidos quando mudam as circuns-
tncias (e a quem cabe determinar se elas efetivamente mudaram); se
so vlidos, e em que medida, os acordos impostos pela fora; quais as
situaes em que uma das partes pode ser dispensada de cumprir suas
obrigaes; quais os princpios que devem orientar a interpretao dos
acordos; at que ponto um novo governo deve responder pelas obriga-
es contradas por seus antecessores etc.
As regras de coexistncia incluem tambm aquelas <..]ue prescre-
vem a conduta para sustentar o objetivo da estabilizao do controle ou
jurisdio de cada estado sobre o seu prprio territrio e a sua popula-
o. No centro desse complexo de regras est o princpio de que todos
os estados aceitam o dever de respeitar reciprocamente a soberania ou
jurisdio suprema de todos os demais estados sobre o seu domnio
territorial e os seus cidados. Um corolrio, ou quase corolrio, desta
regra fundamental o de que os estados no devem intervir pela fora
ou ditatorialmente nos assuntos internos dos demais. Outra regra a
que estabelece a "igualdade" de todos os estados, no sentido de que
tenham os mesmos direitos de soberania.
Em terceiro lugar h o complexo de regras <..]ue regulam a coopera-
o entre os estados, em escala universal ou mais limitada, alm da <..]ue
indispensvel para a simples coexistncia. Ele inclui regras que facili-
tam a cooperao, no apenas poltica e estratgica, mas tambm social
e econmica. A expanso, neste sculo, das normas legais sobre a coo-
perao entre os estados no campo econmico, social, ambiental e das
comunicaes exemplifica o papel das regras de cooperao, assunto
que ser examinado no captulo 6.
As regras desse tipo prescrevem condutas apropriadas no aos
objetivos elementares ou primrios da vida internacional, mas queles
objetivos secundrios, mais avanados, que caracterizam uma sociedade
internacional que chegou a um consenso sobre uma gama de objetivos
Como a ordem mantida na poltica mundial? R5
mais ampla do que a mera coexistncia. No obstante, pode-se dizer
que essas regras desempenham um papel em relao ordem internacio-
nal, na medida em que o desenvolvimento da cooperao e do consen-
so entre os estados sobre essas metas mais amplas devem fortalecer o
contexto da sua coexistncia.
Este no o lugar apropriado para expor de forma integral esses
trs complexos de regras, de examinar os problemas derivados da sua
interpretao ou de conciliar os conflitos entre eles. Como tambm no
o lugar para considerar quais dessas regras tm status de lei ou norma
moral, quais devam ser consideradas regras consuetudinrias ou
operacionais, nem de traar a evoluo histrica por meio da qual essas
regras se transferiram de uma categoria para outra, mudando em alguns
casos uma segunda vez. Ser suficiente observar que o vasto e cambian-
te corpuJ de regras e quase-regras, de que as citadas so parte do ncleo
central, fornecem os meios pelos quais a sociedade internacional move-
se de uma vaga percepo do seu interesse comum para a concepo
clara do tipo de conduta exigida por esse interesse comum.
I nstituies
Na sociedade internacional os principais responsveis pela fun-
o de ajudar a tornar as regras efetivas so seus prprios membros - os
estados soberanos. Isto ocorre em virtude da inexistncia de um gover-
no supremo, que no estado moderno pode exercer essa funo, ou de
um grau de solidariedade entre os estados como o que caracteriza, nas
sociedades primitivas sem estado, a execuo dessa atividade pelos gru-
pos politicamente competentes. Neste sentido, na sociedade dos esta-
dos, as instituies mais importantes so os prprios estados.
So eles que exercem a funo de formular as regras, ou legislar, mani-
festando a sua concordncia. As normas de aplicao geral, como as regras
de coexistncia, nascem do costume e da prtica estabelecida, sendo em
alf-,JUns casos confirmadas por convenes multilaterais. As regras aplica-
das s a grupos particulares de estados podem surgir tambm do costu-
me e da prtica, como acontece com as regras operacionais destinadas a
86
evitar e administrar as crises desenvolvidas pelas grandes potncias, mas
podem tambm ser matria de tratados ou acordos explcitos.
Os estados divulgam as regras em sua linguagem oficial, como
quando afirmam que respeitam o princpio legal da soberania ou o prin-
cpio moral da auto-determinao nacional, ou ainda a regra operacional
de que as grandes potncias no devem interferir mutuamente nas suas
respectivas esferas de influncia. Mas comunicam tambm essas regras
com suas aes, conduzindo-se de forma a indicar se aceitam ou no
uma norma em particular. Como a comunicao das regras est nas
mos dos prprios estados, e no de uma autoridade independente, a
sua divulgao normalmente distorcida em favor dos interesses de
determinados estados.
Os estados administram as regras da sociedade internacional
medida que as aes executivas ancilares a essas regras so promovidas
por eles mesmos ou por organizaes internacionais responsveis pe-
rante os estados. No primeiro caso, quando determinados estados so
designados como depositrios de um tratado, garantes de uma situao
de neutralidade ou rbitros de uma disputa. No segundo, quando so
criados organismos para implementar acordos a respeito do servio de
correios, de telecomunicaes e muitos outros assuntos.
Cada estado interpreta as regras legais, morais e operacionais. Mes-
mo no caso das regras legais, os estados baseiam-se nos seus prprios
juristas, e no h um mtodo conclusivo para resolver, mediante uma
autoridade independente, desacordos sobre essa interpretao. Quanto
s regras morais e operacionais, a sua interpretao ainda mais incerta.
Na ausncia de uma autoridade central, o cumprimento das regras
cabe aos prprios estados, que podem recorrer a atos de autodefesa,
inclusive atos de fora, na defesa dos seus direitos, alegadamente dentro
das regras operacionais, morais ou legais. Como freqente que os es-
tados no possam praticar aes efetivas na defesa dos seus interesses, a
implementao das regras incerta. Em virtude do ndice de consenso
ou solidariedade entre os estados, muitas vezes a sociedade internacio-
nal interpreta de modo diferente, aes consideradas como autodefesa
ou cumprimento de determinadas regras pelos estados que as praticam.
87 Como a ordem mantida na poltica mundial?
Os estados exercem tambm a funo de dar legitimidade s re-
gras, no sentido de promover a sua aceitao como intrinsecamente
valiosa, utilizando seus poderes de persuaso e propaganda para mobi-
lizar apoio no contexto da poltica mundial. Atualmente, um meio im-
portante de legitimao das regras consiste em endoss-las por assem-
blias ou organizaes internacionais.
Os estados empreendem a tarefa de alterar ou adaptar as regras
operacionais, morais e legais s circunstncias mutveis, mas o fazem na
ausncia de uma autoridade legislativa universal competente para res-
cindir regras antigas e formular outras novas que as substituam ou com-
pletem. Uma desvantagem adicional o fato de que muitas vezes no h
consenso sobre se certas regras devem ser mudadas, ou como. Os esta-
dos modificam as regras demonstrando, com palavras e aes, que es-
to retirando seu consentimento s regras antigas e atribuindo-o s no-
vas, alterando assim o contedo de um costume ou prtica estabelecida.
As regras operacionais observadas pelas grandes potncias, pela quais
elas respeitam as esferas de influncia recprocas em diferentes regies
do mundo, so rescindidas ou modificadas quando essas potncias mos-
tram, com o que dizem ou fazem, que deixaram de aceit-las ou consi-
deram que as suas fronteiras ou condies mudaram. () princpio moral
da auto-determinao nacional - a regra de que os estados devem ser
estados nacionais - substituiu a regra da legitimidade dinstica no pelo
ato de qualquer autoridade legislativa, mas por meio de guerras e revo-
Iuces. Os tratados ou convenes multilaterais s vezes desempenham
um papel na mudana das normas legais, mas os estados tambm mu-
dam regras antigas ao viol-las ou ignor-las sistematicamente, para de-
monstrar que retiraram a sua aceitao. Em outras palavras, enquanto a
adaptao das regras a circunstncias cambiantes parte do processo de
manuteno da ordem, por outro lado ela muitas vezes acompanhada
pela desordem.
Finalmente, os estados assumem a tarefa que, por falta de melhor
designao, tem sido chamada de "proteo" das regras. As normas que
sustentam a ordem na sociedade internacional s podem funcionar se
h condies propcias no sistema poltico internacional. Em particular,
s podem funcionar se continua a haver aquele sentido dos interesses
comuns dos estados que eles procuram traduzir em uma diretriz precisa
para a sua conduta. A funo da "proteo" da regra compreende tudo
o que os estados podem fazer para criar ou manter as condies do
sistema que permitam o florescimento delas.
A "proteo" das regras abrange, antes de mais nada, as aes cls-
sicas da diplomacia e da guerra com as quais os estados procuram pre-
servar o equilbrio geral do poder no sistema internacional Ce
modernamente uma relao de mtua coibio nuclear entre as potn-
cias nucleares); ajustar ou conter os conflitos ideolgicos; resolver ou
moderar os conflitos de interesse entre os estados; limitar ou controlar
os armamentos e as foras armadas tendo em vista os interesses da
segurana internacional; aplacar as reclamaes de estados insatisfeitos
com a falta de mudanas que consideram justas; garantir e manter a
concordncia das potncias menores com os direitos e responsabilida-
des especiais das grandes potncias.
Essas medidas de "proteo" das regras no so prescritas pelas
normas de coexistncia, ou pelo direito internacional que endossa algu-
mas dessas normas. Na verdade, certas medidas adotadas pelos estados
com o propsito de "proteger" as regras podem coloc-los em conflito
com o direito internacional. As atividades que atuam na "proteo" das
regras de coexistncia esto sujeitas a outras regras, tais como as que
regulam o equilbrio de poder, a diplomacia e a situao especial das
grandes potncias.
Ao executar essas funes, os estados colaboram entre si em vri-
os graus com o que podemos chamar de "instituies da sociedade in-
ternacional": o equilbrio de poder, o direito internacional, os mecanis-
mos diplomticos, o sistema administrativo das grandes potncias, a
guerra. Por "instituio" no queremos referir-nos necessariamente a
uma organizao ou mecanismo administrativo, mas a um conjunto de
hbitos e prticas orientados para atingir objetivos comuns. Essas insti-
tuies no retiram do estado seu papel principal de implementar as
funes polticas da sociedade internacional, ou de substituir no siste-
ma internacional a inexistente autoridade central. Elas manifestam o
Como a ordem mantida na poltica mundial? H9
elemento de colaborao entre os estados no desempenho da sua fun-
o poltica, e constituem ao mesmo tempo um meio para sustentar tal
colaborao. Essas instituies servem para simbolizar a existncia de
uma sociedade internacional que representa mais do que a soma dos
seus participantes, para dar substncia e permanncia colaborao dos
estados no exerccio das funes polticas da sociedade internacional e
para moderar a sua tendncia de perder de vista os interesses comuns.
Na Segunda Parte deste livro vamos estudar a contribuio dada or-
dem internacional por essas instituies.
AJ explicaeJ[uncionais e causais
Um tema central do presente estudo o fato de que as regras e
instituies a que nos referimos exercem funes ou desempenham
papis positivos com relao ordem internacional. No presente estu-
do as afirmativas desse tipo significam apenas gue essas regras e insti-
tuies so causas eficientes na ordem internacional; que esto entre as
suas condies necessrias e suficientes. No pretendemos utilizar uma
explicao "estrurural-funcionalista", em que termos tais como "fun-
o" e "papel" so empregados com um sentido diferente.
Na explicao "estrutural-funcionalista" a afirmativa de que essas
regras e instituies preenchem "funes" com relao ordem inter-
nacional pode implicar que para a sua sobrevivncia e manuteno a
sociedade internacional tem certas "necessidades" que so preenchidas
pelas regras e instituies em questo. Se podemos adotar as premissas
adicionais de que o preenchimento dessas necessidades essencial para
a sobrevivncia da sociedade internacional, e de que essa satisfao no
pode ser obtida de outra forma, neste caso dizer que tais regras e insti-
tuies preenchem essas funes equivale a dizer que as endossamos.
() presente estudo no pretende fornecer uma explicao ou justi-
ficativa para as regras de coexistncia na sociedade internacional, ou
para as instituies que contribuem para torn-las efetivas. Em primei-
ro lugar enfatizamos aqui que a ordem no o nico valor da poltica
internacional, nem necessariamente um valor supremo. Assim, mes-
90 HEDLEY BllLL
mo se aceitssemos uma explicao "estrutural-funcionalista", segundo
a qual tais regras e instituies da sociedade internacional so essenciais
para preservar a sua ordem, isto no significaria um endosso s mesmas.
Em segundo lugar, qualquer que seja o mrito da aplicao do
raciocnio "estrutural-funcionalista" a outras sociedades, pode haver
dvida sobre sua validade quando aplicado sociedade dos estados. A
premissa subjacente a esse raciocnio reside na relevncia da totalidade ou
unidade da sociedade que est sendo explicada, o primado do conjunto
sobre as suas partes na explicao do que nela ocorre, a possibilidade de
descrever a natureza e o propsito de cada componente em termos do que
ele contribui para atender s "necessidades" do conjunto.
Ora, a sociedade internacional no mostra o tipo de integridade ou
unidade que permitiria explicaes desse tipo. Neste estudo acentua-
mos que o elemento "sociedade" apenas um dos que competem na
politica internacional; na verdade, descrev-la como uma "sociedade"
mostra s em parte o que ela . Uma explicao das regras e instituies
da sociedade internacional que tratasse apenas das funes que elas exer-
cem com relao ao conjunto da sociedade internacional no negligen-
ciaria o fato de que a melhor descrio da poltica entre as naes o
estado de guerra, um campo poltico em que os atores principais so
indivduos e grupos e no os estados.
Em terceiro lugar, cabe uma dvida sobre a validade funda-
mental da anlise "estrutural-funcional", ainda quando ela aplica-
da s sociedades com mais unidade do que a existente na sociedade
dos estados. Assim, mesmo nas primeiras, como os estados nacio-
nais modernos ou as sociedades primitivas caracterizadas por um
grau elevado de solidariedade e consenso social, h foras operando
de forma anti-social ou no-social, que no fcil incorporar em
uma teoria que procura relacionar todos os eventos sociais com o
funcionamento do conjunto da sociedade.
C/\P1TLO IV
ORDEM VERSUS JUSTIA
NAPOLTICA
INTERNACIONAL
A ()RDI':I\! no apenas uma condio efetiva ou possvel- uma situao
concreta na poltica mundial- mas, de modo muito geral, considerada
tambm como um valor. No entanto, no o nico valor em relao ao
qual a conduta internacional pode ser ajustada, nem necessariamente
um valor supremo. Atualmente, por exemplo, diz-se muitas vezes que
enquanto as potncias ocidentais preocupam-se primordialmente com
a ordem, ao justificar as suas polticas, os estados do Terceiro Mundo
esto empenhados fundamentalmente na realizao da justia na comu-
nidade internacional, mesmo a custo da desordem. O professor Ali
Mazrui, um dos poucos especialistas contemporneos no campo das
relaes internacionais que tm refletido profundamente sobre essa
questo, j disse que as potncias ocidentais, principais autores da
Carta das Naes Unidas, a redigiram de tal forma que a paz e a
segurana so tratadas como objetivos primrios da organizao, e a
promoo dos direitos humanos como um objetivo secundrio, en-
quanto os estados africanos e asiticos esto empenhados na inver-
so dessa ordem de prioridade. I
Vou considerar mais adiante em que medida o professor Mazrui
tem razo ao caracterizar deste modo o conflito de polticas entre as
potncias ocidentais e os estados da frica e da sia. Meu objetivo
neste captulo levantar algumas questes mais profundas subjacentes
a esse conflito, que no passado tm estado presentes em outros confli-
Ali Marzui, '/ otrards a Pa: /1jtc(/llrl (Londres, Wcidcnfcld & Nicolson, 19(7). I
92 HI':DLFY Bl1Ll.
tos desse tipo, relativas ao lugar da ordem na hierarquia dos valores
humanos. Proponho-me, em particular, a examinar as reivindicaes
competitivas da ordem com este outro valor que lhe serve mais
comumente de contraste: a justia. Para isso, vou procurar responder s
seguintes perguntas:
i) Que sentido ou sentidos podemos atribuir, na poltica mundial,
idia da justia?
ii) De que forma a ordem se relaciona com a justia na poltica
mundial? Em que medida ordem e justia so compatveis, e podem
reforar-se mutuamente como objetivos polticos? Em que medida so
metas conflitantes ou que, at mesmo, se excluem reciprocamente?
iii)Tendo em vista que a ordem e a justia so objetivos conflitantes
ou alternativos da poltica mundial, qual deles deve ser prioritrio?
Ao discutir questes como essas h o perigo de cairmos na subje-
tividade ou na tentao de receitar determinadas polticas. Alm disso,
seria ingnuo imaginar que, formuladas em termos genricos, essas per-
guntas poderiam ser respondidas com autoridade e de forma conclusi-
va. No entanto, se pudermos evitar o subjetivismo e a busca forada de
solues, possvel que possamos, pelo menos, clarificar essas peq...,run-
tas e chegar a uma compreenso mais profunda do que existe por trs
das vrias respostas possveis.
Ao contrrio de ordem,justira um termo que s podemos definir,
em ltima instncia, de modo pessoal ou subjetivo. No me proponho
aqui a propor uma viso pessoal do que seria uma conduta justa na poltica
mundial ou a embarcar em uma anlise filosfica dos critrios <..]ue permi-
tem reconhecer essa conduta. Meu ponto de partida simplesmente o fato
de que existem certas idias ou crenas a respeito da justia na poltica mun-
dial e que as exigncias formuladas em nome dessas idias desempenham
um certo papel no curso dos acontecimentos.
93 Ordem tersus justia na poltica internacional
Indubitavelmente as idias sobre a justia pertencem categoria
das idias morais, que tratam as aes humanas como certas ou erradas
em si mesmas e no como um meio para atingir determinados fins.
Pertencem ao plano das idias que so no apenas hipoteticamente, mas
categoricamente imperativas. Assim, as consideraes sobre a justia
das aes se distinguem das consideraes de ordem legal, bem como
dos ditames da prudncia, do interesse ou da necessidade.
Quando pensamos sobre a justia h certas distines, familiares
nas anlises tericas do conceito, que valem a pena ter em mente.' Em
primeiro lugar, h a distino entre o que tem sido chamado de justia
"geral", entendida como conduta virtuosa ou correta, c justia "parti-
cular", compreendida como um tipo especial de conduta correta, entre
outras possveis. ( ) termo "justia" empregado, s vezes, com o senti-
do de "moralidade" ou "virtude", como se a ao justa fosse simples-
mente a ao moralmente correta. Argumenta-se com freqncia, po-
rm, que as idias de justia constituem uma sub-categoria particular
das idias morais, o que est implcito quando dizemos que a justia
deve ser ponderada pela misericrdia, ou que no seu tratamento rec-
proco os estados so capazes de agir com justia, mas no com carida-
de. Argumenta-se que a justia tem a ver especialmente com a igualdade
no gozo de direitos e privilgios, e tambm com a eqidade ou recipro-
cidade; que, qualquer que seja a substncia dos direitos ou privilgios
em questo, as exigncias de justia se referem ihJUaldade no acesso a
esses direitos e privilgios entre pessoas que diferem entre si sob certos
aspectos mas que devem ser tratadas de modo a respeitar esses direitos.
Na poltica mundial as exigncias de justia assumem muitas vezes
essa forma. So demandas para a remoo de privilgios ou de discrimi-
nao, para a igualdade na distribuio ou aplicao de direitos entre os
fortes e os fracos, os grandes e os pequenos, os ricos e os pobres, os
pretos e os brancos, os vitoriosos e os vencidos, as potncias nucleares
as disnncocs entre [usna geral e particular, formal e subsrannva, artrmcnca e proporcio-
nal, cornuranva e distributiva podem ser encontradas em Aristteles. Vide uma anlise con-
tempornea em ()II/IIJli((' ill .\'r)({c!)' (I .ondrcs, I Icmcmann, 1()5), e John
.1 'fI)(,OI'j'o//IIJ/!((' (hr()\'d ['nl\. 1<)72).
94 HEDLEY BULL
e as no-nucleares. importante distinguir entre "justia", neste senti-
do especial de igualdade de direitos e privilgios, e "justia" no sentido
em que usamos o termo, com a acepo de "moralidade".
Uma segunda distino importante precisa ser feita entre a justia
"substantiva" e a justia "formal". A justia substantiva baseada no
reconhecimento de regras atribuindo certos direitos e deveres especfi-
cos (polticos, sociais e econmicos) enquanto a justia formal se baseia
na aplicao dessas regras igualmente a pessoas em igual situao, inde-
pendentemente do contedo substantivo de tais regras. A exigncia de
"igualdade perante a lei", segundo a qual as regras devem ser aplicadas
de igual forma mesma classe de pessoas reflete neste sentido a noo
de "justia formal", embora tais exigncias surjam com respeito a todas
as regras, legais ou no, ou seja, a norma de que grupos iguais de pes-
soas devem ser tratados da mesma forma est implcita na prpria con-
cepo de qualquer regra. Na poltica mundial a demanda por "justia"
muitas vezes uma demanda por "justia formal", no sentido de que
qualquer regra seja aplicada igualmente a todos os estados, seja uma
regra legal como aquela que determina a no interferncia nos assuntos
internos de outro estado, ou uma regra moral, como a que confere a
todas as naes o direito auto-determinao, ou ainda uma regra
operacional, como a que obriga as grandes potncias a respeitar mutua-
mente suas respectivas reas de influncia.
Uma terceira distino feita entre a "justia aritmtica", no senti-
do de reconhecer iguais direitos e deveres, e a "justia proporcional",
em que direitos e deveres podem no ser iguais, mas so distribudos de
acordo com o objetivo em vista. A igualdade pode ser concebida como
a atribuio dos mesmos direitos e deveres a toda uma classe de pessoas
ou grupos que estejam na mesma situao. Mas evidente que, entendi-
da desse modo, a igualdade muitas vezes deixar de preencher outros
critrios de justia. Uma razo que, considerando que as pessoas e os
grupos diferem por vezes em capacidade e necessidade, uma regra que
lhes assegure os mesmos direitos e deveres atribudos a outras pessoas
ou grupos diferentes pode ter o efeito de simplesmente acentuar a desi-
gualdade. Como escreveu Aristteles, "h injustia quando os iguais so
95 Ordem uersus justia na poltica internacional
tratados desigualmente e tambm quando os desiguais so tratados com
igualdade.") () princpio enunciado por Marx "de cada um conforme a
sua capacidade, a cada um conforme a sua necessidade" incorpora uma
preferncia pela justia "proporcional", em contraste com a "aritmti-
ca", tendo em vista o objetivo da justa distribuio da riqueza na socie-
dade. Na poltica mundial certos deveres e direitos fundamentais, tais
como o direito dos estados independncia e soberania e o dever de
no interferir reciprocamente nos assuntos internos, considerados como
de igual aplicao a todos os estados, so exemplos da "justia aritmti-
ca", enquanto a doutrina de que, numa guerra ou numa represlia, o
emprego da fora deve ser proporcional ofensa sofrida ilustra a idia
de "justia proporcional".
Uma quarta distino, associada de perto anterior, a existente
entre a justia "comutativa" ou recproca e a justia "distributiva", que
busca o bem comum e o interesse da sociedade no seu conjunto. A
justia "comutativa" consiste no reconhecimento dos direitos e deveres
mediante um processo de intercmbio ou barganha, pelo qual indiv-
duos ou grupos admitem os direitos dos outros de forma recproca. Na
medida em que esses indivduos ou grupos tenham igual capacidade de
barganha, () processo levar provavelmente ao que chamamos de "justi-
a aritmtica", ou seja, igualdade de direitos. Em contraste, a "justia
distributiva" alcanada no por um processo de barganha entre os
membros individuais da sociedade em questo, mas pela deciso do
conjunto da sociedade, luz da considerao do seu bem ou interesse
comum. Est claro que, neste sentido, a "justia distributiva" pode re-
sultar muitas vezes em justia "proporcional" mais do que "aritmtica",
ao exigir, por exemplo, que os impostos pagos pelos ricos sejam maio-
res do que os pagos pelos pobres, ou que os fortes trabalhem mais do
que os fracos. Atualmente, a poltica mundial sobretudo um processo
de conflito e cooperao entre estados que s tm uma percepo rudi-
mentar do bem comum com relao ao mundo em seu conjunto e ,
portanto, o domnio principalmente das idias de justia "comutativa",
; I rts, LI\TO VI.
96
e no de justia "distributiva". () principal ponto em debate a respeito
da justia na vida internacional reside na tentativa dos estados sobera-
nos de decidir entre eles, negociando suas demandas e seus direitos e
deveres que sero reconhecidos, e como sero aplicados. Apesar de tudo,
as idias de justia "distributiva" tm igualmente um papel a desempe-
nhar nos debates sobre a poltica mundial, que pode ser exemplificado
pela noo de que a justia exige uma transferncia de recursos econ-
micos dos pases ricos para os pases pobres.
Ao fazer todas essas distines importante considerar de que
direitos e deveres morais agentes ou atores da poltica mundial esto
investidos. A partir dessa perspectiva podemos distinguir o que chama-
remos de justia internacional, ou entre os estados, de justia individual
ou humana e de justia mundial ou cosmopolita.
A jUJti(a internacional, ou jUJti(t} entre estados
Por justia internacional ou justia entre estados, o que temos em
mente so as regras morais que atribuem direitos e deveres aos estados
e s naes. Por exemplo, a noo de que todos os estados, independen-
temente do seu tamanho, composio racial ou inclinao ideolgica,
tm o mesmo direito soberania; ou a idia de que todas as naes tm
o mesmo direito auto-determinao nacional. Naturalmente, os direi-
tos dos estados podem entrar em conflito com os direitos das naes, e por
isso justia entre os estados no o mesmo que justia internacional: o
princpio da auto-determinao nacional tem sido invocado para destruir a
integridade soberana de certos estados, e hoje ameaa muitos deles. No
entanto, como h atualmente um amplo consenso de que os estados devem
ser estados nacionais, e a doutrina oficial da maioria dos estados (mesmo
dos chamados "estados multinacionais") a de que eles so estados nacio-
nais, h uma certa harmonia entre as concepes desses dois nveis da jus-
tia - a justia entre os estados e a justia internacional.
Como os estados so os principais agentes ou atores da poltica
mundial, as idias de justia entre eles formam o principal contedo do
debate habitual sobre a justia no campo internacional. Todos os esta-
97 Ordem rersus justia na poltica internacional
dos sustentam que tm certos direitos e deveres que no so meramen-
te legais, mas tambm morais. Afirmam que a sua poltica justa porque
moralmente correta ("justia geral") e assim, exigen1 igualdade de tra-
tamento nas relaes com os outros estados ("justia particular"). Pre-
tendem ter o direito moral soberania ou independncia ("justia subs-
tantiva"), que deve ser aplicado ou administrado igualmente com relao
a todos os estados ("justia formal"). Afirmam o direito a igual trata-
mento entre eles e os outros no acesso s oportunidades comerciais ou
na votao em assemblias internacionais ("justia aritmtica"), ao mes-
n10 ten1po em que insistem em que a sua contribuio financeira s
organizaes compostas de estados seja determinada em proporo ao
produto nacional ("justia proporcional"). Reconhecem os direitos de
todos os tipos atribudos aos demais estados, em troca de igual reco-
nhecimento ("justia comutativa"), mas podem tambm discordar, pelo
menos retoricamente, com base na concepo do bem comum de uma
comunidade regional ou mundial ("justia distributiva").
A jll-ftiro indiridna! 011 hursa na
Por justia individual ou humana so entendidas as regras morais
que atribuem direitos e deveres individualmente aos seres humanos. Sob
a forma da doutrina do direito natural, as idias sobre a justia humana
precederam historicamente o desenvolvimento das noes da justia
entre os estados ou internacional, proporcionando talvez os principais
fundamentos intelectuais sobre os quais as idias de justia entre esta-
dos ou internacional se basearam no princpio, I outras palavras, ima-
ginou-se que os estados, originalmente, tinham direitos e deveres por-
que os indivduos tinham direitos e deveres e que pessoas governavam
os estados e as naes eram conjuntos de indivduos. No sculo XVI II
as idias sobre justia entre os estados, ou internacional, tinham alcan-
ado um ponto de decolagem, aps o que perderam o vnculo com os
meios que as tinham estabelecido, pois passou-se a considerar que havia
direitos e deveres associados ao conceito de estado, diferente daqueles
associados aos que governavam os estados, e que a personalidade cole-
9H HJ':DLI':Y BULI.
tiva da nao era diferente da soma da personalidade dos seus membros
e, de acordo com algumas vises, era maior do que esse somatrio.
Neste sistema, em que direitos e deveres se aplicavam diretamente
aos estados e s naes, o conceito de direitos e deveres humanos so-
breviveu, mas adquiriu uma existncia subterrnea. Longe de propor-
cionar a base da qual as idias da justia e moralidade internacional pu-
dessem derivar, tornou-se potencialmente um elemento subversivo da
prpria sociedade internacional. Essa posio se refletida na viso da
doutrina positivista dos internacionalistas dos sculos XVIIl e XIX,
segundo a qual os estados eram os nicos sujeitos genunos do direito
internacional, e que os indivduos podiam apenas ser objeto de entendi-
mentos entre estados. () acordo bsico de coexistncia dos estados,
manifesto na troca de reconhecimento de jurisdies soberanas, implica
uma conspirao do silncio entre os governos a respeito dos direitos e
deveres dos seus cidados. Essa conspirao mitigada pela prtica de
conceder o direito de asilo a refugiados polticos estrangeiros, pelo re-
conhecimento declaratrio dos direitos morais dos seres humanos em
documentos como a Carta do Atlntico, a Carta das Naes Unidas e a
Declarao Universal dos Direitos Humanos, assim como pela prtica
de cooperao entre governos no sentido de exigir o respeito aos direi-
tos humanos em situaes como o tratamento dos prisioneiros de guer-
ra e a promoo do bem-estar econmico e social. Mas a noo dos
deteres do ser humano individual suscita, na poltica internacional, a ques-
to do conflito entre esses deveres e aqueles que os indivduos tm para
com o estado. Essa questo foi levantada pelo Tribunal de Crimes de
Guerra de Nuremberg, com relao aos militares e lderes polticos ale-
mes, e foi tambm levantada no caso dos militares e lderes polticos
norte-americanos responsveis pela conduo da guerra do Vietn.' E
a idia dos direitos humanos dos indivduos suscita na poltica interna-
cional a questo dos direitos e deveres que tm pessoas e grupos de
intervirem em defesa de direitos violados dentro da jurisdio de outros
estados. Por exemplo, o direito das potncias ocidentais de proteger os
1 Vide Tdford Taylor, NttreJJle1;g (/fui r 'ietlltlJJl. an .Amencan'! ra.gerly (NYork, Random Housc, 1970),
99 Ordem versus justia na poltica internacional
direitos polticos dos cidados dos pases da Europa Oriental, dos afri-
canos de proteger os direitos dos sul africanos de raa negra, da China
de proteger os direitos das minorias chinesas no Sudeste Asitico. Estas
so questes que, respondidas de um certo modo, podem produzir de-
sordem nas relaes internacionais, ou at mesmo levar destruio da
prpria sociedade internacional. Por isso, quando discutem direitos e
deveres individuais os representantes dos estados o fazem em voz baixa
uma vez que, se os seres humanos tm direitos, outros estados ou gru-
pos e outros estados podem defender, h limites sua autoridade; e se
os indivduos tm deveres com relao a causas ou movimentos alm
do estado de que so cidados, este estado nem sempre poder contar
com a sua lealdade.
A justira cosmopolita 011 mundia!
Alm das idias sobre a justia entre os estados, ou internacional, e
sobre a justia humana, precisamos reconhecer uma terceira categoria
que podemos chamar de justia cosmopolita ou mundial. Essa noo de
justia procura definir o que certo ou bom para o mundo todo, para
uma imaginria atntas nzaxima ou sociedade cosmopolita a que perten-
cem todos os indivduos e qual todos os seus interesses devem estar
subordinados. Essa noo de justia como promoo do bem comum
mundial diferente da afirmao dos direitos e deveres individuais em
todo o mundo, porque sustenta que esses indivduos formam ou deve-
riam formar uma sociedade ou comunidade cujo interesse ou bem co-
mum qualificasse e at mesmo determinasse seus direitos e deveres in-
dividuais, assim como no passado os direitos e deveres dos indivduos
dentro de cada estado eram qualificados ou determinados por noes
tais como o bem do estado, a maior felicidade para o maior nmero dos
seus cidados, ou a vontade geral. Implica uma concepo de justia
que , ao mesmo tempo, "proporcional" assim como "aritmtica",
"distributiva" e tambm "comutativa".
Essa idia do bem comum em escala mundial tem a ver no com
os objetivos ou valores comuns da sociedade dos estados, mas com os
100
da sociedade universal que rene toda a humanidade, constituda por
membros que so seres humanos individuais. Tal noo est implcita
em boa parte do debate contemporneo, em que se fala ou se es-
creve como se essa sociedade cosmopolita j existisse. Assim, quan-
do so discutidos problemas estratgicos ou relativos ao controle
de armamentos, no incomum qualificar a hiptese de uma guer-
ra nuclear generalizada no s como um desastre para a sociedade
dos estados, e uma violao dos direitos humanos individuais, mas
tambm como ameaa vida humana e civilizao planetria. Nas
discusses sobre a transferncia de recursos dos pases ricos para
os pobres, admite-se s vezes como objetivo final no o enriqueci-
mento destes ltimos, ou a defesa dos direitos que tm os pobres
de levar uma vida melhor, mas uma distribuio mais equitativa da
riqueza entre todos os membros da sociedade humana, ou a garan-
tia de um padro mnimo de riqueza e bem estar dentro dessa socie-
dade. Nas discusses sobre os problemas da ecologia ou do meio
ambiente, o apelo fundamental que se faz no dirigido coopera-
o entre os estados, ou aos direitos e deveres individuais, mas
solidariedade que devem ter todos os seres humanos ao enfrentar,
na condio de seres humanos, certos desafios ecolgicos ou
ambientais que os afetam.
Se as idias da justia entre os estados ou internacional tm um
papel dominante nas circunstncias atuais da poltica mundial, em que
os estados so os atores mais importantes, e as idias de justia humana
tm um papel menos importante, a noo de justia mundial ou cosmo-
polita desempenha um papel ainda menor. A sociedade ou comunidade
mundial, cujo bem comum ela pretende definir, por ora s existe como
uma idia ou um mito. Algum dia poder ter fora mas ainda, efetiva-
mente, no dispe de poder. A grande massa dos atores polticos da
humanidade no tem os meios necessrios para agregar e articular inte-
resses, para o recrutamento e a socializao poltica que, de acordo com
os conhecimentos correntes, so caractersticas que distinguem um sis-
tema poltico. por meio dos mecanismos da sociedade dos estados
soberanos que os interesses da humanidade so agregados e articula-
101 Ordem uersus justia na poltica internacional
dos, e um processo de socializao poltica d forma e consistncia a
um sistema poltico universal. Por essa razo, para saber quais podem
ser os interesses do mundo como um todo (por exemplo, em relao ao
controle de armas, distribuio da populao e dos recursos, ou
conservao ambiental) somos obrigados a indagar quais os pontos de
vista dos estados soberanos e das organizaes internacionais que so
dominadas por esses estados..
Na verdade, no faltam porta-vozes auto-designados para falar
em nome do bem comum da "nave espacial Terra" ou "do nosso
planeta ameaado". No entanto, quaisquer que sejam os seus mri-
tos, os pontos de vista desses indivduos no refletem o resultado de
um processo poltico de afirmao e conciliao de interesses. isso
ocorre porque esses pontos de vista no so chancelados por esse
processo poltico. As opinies desses indivduos, portanto, constitu-
em uma diretriz ainda menos autorizada para o entendimento do
que vem a ser o bem comum da humanidade do que as propostas
dos representantes dos estados soberanos, mesmo que sejam esta-
dos tirnicos e pouco representativos, os quais, pelo menos
presumivelmente, falam por uma coletividade, e no apenas por si
mesmos. Da mesma forma, essa autoridade poltica tambm falta
aos representantes de rgos no-governamentais (como os grupos
de especialistas em controle de armamentos, desenvolvimento eco-
nmico ou assuntos ambientais), que s podem se manifestar com
autoridade efetiva sobre a sua especialidade em particular. Com efei-
to, definir os interesses da humanidade significa postular um tipo de
autoridade que s um processo poltico pode conferir.
Mas se sobretudo por meio do ponto de vista dos estados, reu-
nidos em organizaes internacionais, que precisamos tentar desco-
brir qual o bem comum da humanidade, estamos usando uma lente
distorcida. De fato, as ideologias universais adotadas pelos estados
so notoriamente subservientes aos seus interesses especiais, e os
acordos entre os estados representam sabidamente o resultado de
barganha e de ajustes, sem levar em conta qualquer interesse da hu-
manidade como um todo.
102 HEDLEY BULI.
A compatibilidade da ordem e da jUJtifa
bvio que a ordem internacional existente no satisfaz algu-
mas das aspiraes de justia mais profundas e que contam com o
apoio mais amplo. Com relao ao cenrio internacional contempor-
neo, ele marcado no s pelo conflito entre os estados preocupados
fundamentalmente com a preservao da ordem e aqueles que atribu-
em prioridade s mudanas justas, como observou o professor Mazrui,
mas tambm pela tenso inerente entre a ordem proporcionada pelo
sistema e pela sociedade dos estados e as vrias aspiraes por justia
presentes na poltica mundial, manifestadas persistentemente de uma
maneira ou de ou tra.
bem verdade que a justia, em qualquer uma das suas formas, s
realizvel dentro de um contexto de ordem. Os objetivos secundrios
ou avanados da vida social s podem ser garantidos se os seus objeti-
vos elementares ou primrios estiverem de algum modo realizados. A
fortion' verdade que ao fornecer um contexto de algum tipo de ordem,
ainda que rudimentar, a sociedade internacional pode ser considerada
como precursora do igual acesso aos direitos de vrios tipos. F, tambm
verdade que hoje, por meio de rgos quase universais como as Na-
es Unidas e suas agncias especializadas, a sociedade internacional
est comprometida formalmente com muito mais do que a preserva-
o de um mnimo de ordem ou coexistncia. A sociedade internacio-
nal tem compromisso com idias de justia entre os estados, ou inter-
nacional, e de justia individual ou humana e, at certo ponto, leva
mesmo em conta os objetivos de uma justia mundial, ao endossar a
transferncia de recursos dos pases ricos para os pobres. Alm disso,
facilita a cooperao intergovernamental em muitos campos, visando
a realizao desses propsitos.
No entanto, h muitos obstculos. Para comear, o contexto da
ordem internacional bastante desfavorvel aos projetos que preten-
dem realizar a justia cosmopolita ou mundial. Se a idia do bem co-
, (:0111 razo mais forte. (N. do R.T.)
103 Ordem iersus justia na poltica internacional
mum mundial fosse levada a srio, ela teria de levar em considerao
questes tais como a de ajustar ao interesse geral as polticas de imigra-
o dos estados, em todo o mundo; a determinar que regies, ou pases,
seriam mais e menos necessitados de capital; definir a poltica fiscal e
comercial dos estados segundo um conjunto de prioridades comuns, e
quais deveriam ser os resultados dos muitos conflitos violentos civis e
internacionais, em todo o mundo, que estariam mais de acordo com os
interesses gerais da humanidade.
Esses so, naturalmente, as questes que permanecem sob o con-
trole dos estados e, na ausncia profundas mudanas na sociedade hu-
mana, eles no parecem interessados em abrir mo desse controle. A
posio dos governos como guardies dos interesses de parcelas limita-
das da humanidade impe conhecidos obstculos idia de se verem
simplesmente como agncias responsveis, em conjunto, pela
implementao do bem comum mundial. Diz-se algumas vezes que o
compromisso da poltica comercial e assistencial dos pases doadores
com um nvel mnimo de bem estar econmico em todo o mundo im-
plica e pressupe aceitar a noo de interesses da comunidade humana.
Kenneth Boulding, por exemplo, argumenta que como a transferncia
de recursos dos pases ricos para os pobres totalmente unilateral e no
recproca, os ricos consideram-se parte da mesma comunidade de que
os pobres tambm participam. "Se A d a B alguma coisa, sem nada
esperar em troca, preciso inferir que B parte de A, ou que A e B so
partes de um sistema mais amplo de interesses e organizaes."(l Pode-
se argumentar que a idia da humanidade vista como uma s comunida-
de uma melhor rationale para a transferncia de recursos do que outras
que so por vezes apresentadas. Melhor, por exemplo, do que o argu-
mento, defendido s vezes nos pases ocidentais, de que a assistncia
aos pobres necessria para promover a ordem ou a estabilidade (con-
forme um modelo que garanta os valores preferenciais do Ocidente),
ou para evitar uma revolta incipiente dos pobres contra os rICOS; ou
I, Kcnncrh Boult!ing, "T/i(' C(J!/((/il f)/ 11' orld Intrrrst"; em f .rononncs (fI/r! !Ih' frk(f oI' ,\!{lIIklllr!, cd.
lkrt L l losclirz (Columbia L' niv. Prcss, 1%5), pg, 5'i,
104 H":DLI':Y BULI.
ainda a idia, comum na retrica dos pases pobres, de que essa transfe-
rncia necessria para que as naes ricas expiem a sua culpa por ma-
les do passado. No est claro, porm, que a viso da humanidade como
uma comunidade esteja de fato subjacente, em alguma medida impor-
tante, transferncia de recursos para os pases pobres. Tambm no
est claro se essa atividade ocupa uma posio segura e bem estabelecida
na agenda permanente da sociedade internacional, pressionada, de um
lado, pela percepo de '-]ue os pases ricos devem reduzir ao mnimo o
seu envolvimento com o Terceiro Mundo e, de outro lado, pela doutri-
na de que essa assistncia essencialmente uma forma de perpetuar o
domnio e a explorao, e portanto prejudicial aos interesses genunos
dos pases pobres.
As idias da justia mundial ou cosmopolita s so realizveis (se o
so) no contexto de uma sociedade mundial ou cosmopolita. Portanto,
as demandas por uma justia mundial so inerentemente revolucion-
rias e implicam transformao do sistema e da sociedade de estados.
Mas, em ltima anlise, a justia mundial pode ser conciliada com a
ordem mundial no sentido de que possvel ter a viso de um mundo
ou uma sociedade cosmopolita que assegure esses dois objetivos. Toda-
via, buscar uma justia mundial no contexto do sistema e da sociedade
de estados entrar em conflito com os mecanismos que mantm a or-
dem nos nossos dias.
() quadro da ordem internacional tambm no favorvel s de-
mandas pela justia humana, que representa presentemente um ingre-
diente muito poderoso da poltica mundial. A sociedade internacional
reconhece a noo dos deveres e direitos humanos que podem ser le-
vantados contra o estado a que um determinado indivduo pertence,
mas se sente inibida de implement-la, fazendo-o s de forma seletiva e
distorcida. Se a sociedade internacional se dispusesse realmente a consi-
derar a justia humana como primordial, e a coexistncia dos estados
como secundria, em uma situao em que no houvesse acordo sobre
a definio desses direitos, ou sobre a hierarquia de prioridades com
que devessem ser atendidos, o resultado s poderia ser a corroso da
ordem internacional. Conforme observa o professor Marzui, se assim
105 Ordem rersus justia na poltica internacional
fosse, a Carta das Naes Unidas daria um lugar de honra aos direitos
humanos em lugar da preservao da paz e da sq.,rurana, como querem
os estados africanos e asiticos. Neste ponto, a sociedade dos estados -
at mesmo os estados africanos e asiticos, a despeito do que afirma o
professor Marzui - mostram a convico de que a ordem internacional
goza de prioridade sobre a justia humana. Penso que os estados africa-
nos e asiticos, tanto quanto os estados ocidentais ou do bloco soviti-
co, esto dispostos a subordinar a ordem justia humana em certos
casos especiais que os afetam muito de perto, mas no esto dispostos a
permitir a derrubada de toda a estrutura da coexistncia internacional.
No atual contexto da ordem internacional h outro obstculo
realizao da justia humana. Quando as quesres relativas justia hu-
mana ganham uma posio preeminente na agenda da discusso polti-
ca mundial, isto se deve ao fato de que determinados estados adotam a
poltica de levantar esses temas. Terminada a Primeira Guerra Mundial
o mundo ouviu falar na culpa do Kaiscr pela t-,ruerra, e depois da Segun-
da Guerra Mundial testemunhou o julgamento e a punio de lderes e
militares alemes e japoneses por crimes de guerra e crimes contra a
paz. Mas no houve julgamento e punio dos lderes e militares norte-
americanos, ingleses e soviticos que, prilll(Jjcie, podem ter tido a mes-
ma culpa de Goering, Yamamoto e outros em desrespeitar suas obriga-
es humanitrias. () que no significa que a idia de julgar e punir
criminosos de guerra mediante um processo internacional seja injusta
ou imprpria, mas o certo que ela aplicada seletivamente. O fato de
que essas pessoas, e no outras, foram processadas pelas potncias vito-
riosas foi um mero acontecimento no mbito da poltica de poder.
Do mesmo modo o mundo tomou conhecimento dos direitos
humanos dos no-europeus da Africa do Sul, e pode chegar a ver o
desagravo e a correo dos males que essas pessoas sofreram, porque o
assunto relevante para a poltica dos estados negros da frica, e de
alguns outros estados, assim como no passado o mundo tomou conhe-
cimento dos direitos dos sditos cristos do Sulto da Turquia, porque
o tema era relevante para a poltica de algumas potncias europias. Mas
menos provvel que os direitos dos africanos nos estados negros da
106
frica, dos intelectuais da Unio Sovitica, dos tibetanos da China, dos
nagas da ndia ou dos comunistas da Indonsia provoquem uma ao
de apoio internacional, pela inexistncia de um grupo importante de
estados interessados em proteg-los. A ordem internacional no pro-
porciona nenhuma proteo geral e abrangente dos direitos humanos,
mas somente uma proteo seletiva determinada no pelos mritos de
cada caso, mas pelas circunstncias variveis da poltica internacional.
H ainda outro obstculo. Mesmo nos casos em que a sociedade
internacional permite uma ao orientada para a realizao da justia
humana, em conseqncia das circunstncias flutuantes da poltica in-
ternacional, a ao no exercida diretamente sobre determinados indi-
vduos, mas por meio da mediao de estados soberanos, que a adapta a
seus prprios objetivos. Tomemos o exemplo da justia econmica mun-
dial, para a qual est dirigida a transferncia de recursos dos pases ricos
para os pobres. Em ltima anlise o objetivo moral desse processo
melhorar o padro de vida material das pessoas nos pases pobres da
frica, da sia e da Amrica Latina. Ora, os pases doadores e os orga-
nismos internacionais interessados no transferem recursos diretamen-
te a esses indivduos, mas aos governos dos pases de que eles so cida-
dos. Conforme observa Julius Stone, so esses governos que
determinam os critrios pelos quais os recursos chegaro aos interessa-
dos, podendo distribu-los de forma arbitrria ou simplesmente no os
distribuir. Segundo Stone, a premissa tcita do processo de transfern-
cia de recursos a de que os beneficirios dessa "clientela da justia
humana" no so os indivduos, mas os governos. - Como natural, as
dvidas dos pases doadores sobre o modo como os governos
beneficirios distribuem ou deixam de distribuir esses recursos consti-
tuem um dos principais desestmulos assistncia internacional. Con-
tudo, foroso concordar tambm com a concluso de Stone de que,
embora a transferncia de recursos, do modo como feita hoje, neces-
sariamente deixa de atingir a meta do que chamei de "justia humana",
- Julius Stonc, "ApproacheJlo lhe Notion of lntemationatlusticc", em The ! 'ulure0/ nternationai! e ~ a l
Order: Trends and Patterns, C. Black e Richard lalk, eds., vol. 1 (Princeton Univ, Prcss, 1969).
Ordem uersus justia na poltica internacional !07
dada a natureza atual da sociedade internacional inevitvel que isto
ocorra: os pases e os organismos doadores no podem determinar a
forma como os governos beneficirios distribuem esses recursos (em-
bora possam estabelecer condies para essa distribuio) sem violar as
normas mais fundamentais do pacto da coexistncia internacional.
A sociedade internacional no receptiva s noes da justia cos-
mopolita, e s capaz de aceitar as idias da justia humana de forma
ambgua e seletiva, mas no reage da mesma forma s noes da justia
entre os estados, ou internacional. Como demonstrei, a prpria estrutu-
ra da coexistncia internacional depende de normas que atribuem direi-
tos e deveres aos estados - no necessariamente regras morais, mas
regras de procedimento, "regras do jogo" que modernamente constam
em alguns casos do direito internacional. Enquanto as idias de justia
mundial podem parecer inteiramente contrrias estrutura da socieda-
de internacional, e as noes da justia humana parecem implicar uma
possvel ameaa aos seus fundamentos, os objetivos da justia entre os
estados podem reforar o pacto da coexistncia entre os estados, acres-
centando um imperativo moral aos imperativos do auto-interesse escla-
recido e da lei sobre os quais ela repousa.
Contudo, a ordem internacional preservada por meios que ferem
sistematicamente os princpios mais bsicos e mais amplamente aceitos
da justia internacional. Isto no significa simplesmente que existam
hoje estados e naes que tm negados os seus direitos morais ou que
deixam de cumprir suas responsabilidades morais; ou que haja uma gran-
de desigualdade ou injustia no acesso a esses direitos, como no cum-
primento dessas responsabilidades. Naturalmente, o que acontece, mas
sempre foi assim: esta a condio normal de qualquer sociedade. ()
que quero dizer que mesmo quando os mecanismos e as instituies
que sustentam a ordem internacional funcionam adequadamente (na
verdade, em particular quando funcionam bem e preenchem as suas
funes) eles violam necessariamente as noes ordinrias de justia (o
modo como funcionam estudado na Segunda Parte deste estudo).
Considere-se, por exemplo, o papel desempenhado na ordem in-
ternacional pela instituio do equilbrio de poder. uma instituio
10R
que pode violar as noes corriqueiras de justia ao sancionar a guerra
contra um estado cujo poder ameaa tornar-se preponderante, sem ha-
ver praticado qualquer transgresso legal ou moral, sacrificando os inte-
resses dos pequenos estados, que podem ser absorvidos ou fracionados
para servir aos interesses do equilbrio de poder; ou, no caso do "equi-
lbrio do terror" - sua variante contempornea - pelo aumento e a ex-
plorao do risco da destruio. Apesar de tudo, trata-se de uma insti-
tuio que tem hoje e teve no passado um papel fundamental na
preservao da ordem no sistema internacional.
Considere-se tambm o papel de outra instituio: a guerra. A guerra
desempenha tambm um papel fundamental na manuteno da ordem
internacional, no fortalecimento do direito internacional, na preserva-
o do equilbrio de poder e na realizao de mudanas consideradas
consensualmente como justas. Ao mesmo tempo, a guerra pode ser um
meio para subverter as regras do direito internacional, para prejudicar o
equilbrio de poder e impedir mudanas justas, ou para promover mu-
danas que sejam injustas. Por outro lado, a guerra um meio que, uma
vez empregado, justa ou injustamente, pode desenvolver um /lIO/lle17tU/lI
prprio, deixando de ser um instrumento administrado por aqueles que
a iniciaram, transformando-os e modificando de forma surpreendente
a situao em que se encontram.
Consideremos novamente o direito internacional. I ~ santifica o
status quo sem proporcionar um processo legislativo pelo qual suas nor-
mas possam ser alteradas pelo consentimento geral, provocando assim
presses para que a lei seja violada em nome da justia. Em seguida,
quando ocorre essa violao, e uma nova situao criada pelo triunfo
no necessariamente da justia, mas da fora, o direito internacional
passa a aceit-la como legtima, e aceita tambm os meios empregados
para efetu-la. No dizer de Mazrui, o direito internacional condena a
agresso, mas quando ela tem xito deixa de ser condenada. () conflito
entre o direito e a justia no campo internacional endmico, pois o
direito toma como ponto de partida uma srie de jits accomplis promovi-
dos pela fora e pela ameaa do uso da fora, legitimados pelo princpio
de que os tratados so vlidos mesmo quando impostos.
109 Ordem rersus justia na poltica internacional
Alm disso, contrariamente a muitas idias superficiais sobre o as-
sunto, essa tendncia do direito internacional para se acomodar polti-
ca de poder no um defeito infeliz mas remedivel, que pudesse ser
corrigido pelas boas obras de algum professor de direito internacional,
de esprito elevado, ou por alt-,rum relatrio engenhoso de uma Comis-
so de Direito Internacional. H muitos motivos para acreditar que esta
caracterstica do direito internacional, que o coloca em conflito com a
justia elementar, essencial para o seu funcionamento; que se deixasse
de existir o direito internacional perderia todo contato com a realidade,
inviabilizando o seu papel.
Considere-se por outro lado a funo exercida na manuteno da
ordem internacional pela posio especial das grandes potncias. Iilas
contribuem para a ordem internacional mantendo os sistemas locais de
hegemonia dentro dos quais a ordem imposta a partir de cima, cola-
borando para administrar o equilbrio global de poder e, de tempos em
tempos, impondo sua vontade coletiva a outros estados. l\Ias quando
prestam esses servios ordem internacional as grandes potncias o
fazem ao preo de uma injustia sistemtica COll1 relao aos direitos
dos estados menores: a injustia sentida pelos estados que estiveram
sob a hegemonia sovitica na I~ u r o p Oriental ou que se encontram sob
a hegemonia norte-americana no Caribe. Injustia que foi incorporada
Carta das Naes Unidas, quando prescreve um sistema de segurana
coletiva que no pode funcionar contra as grandes potncias, a mesma
injustia sofrida pelas pequenas potncias quando as grandes entram
em acordo para chegar a uma deciso que contraria os interesses dos
pequenos.
I~ um plano abstrato no h incompatibilidade geral entre a or-
dem, no sentido em que foi aqui definida, e a justia em qualquer um
dos sentidos em que a consideramos neste trabalho. I~ outras pala-
vras, podemos imaginar uma sociedade em que haja um padro de ativi-
dade que sustente os objetivos elementares ou primrios da vida social e
tambm os objetivos avanados ou secundrios da justia ou da igualda-
de: para os estados, para os indivduos e em termos de um bem comum
mundial. No existe uma razo apriorstica para afirmar que tal socicda-
110
de inalcanvel, ou que seja inconsistente perseguir ao mesmo tempo
a ordem e a justia mundiais. No entanto, h uma incompatibilidade
entre as regras e instituies que sustentam atualmente a ordem dentro
da sociedade dos estados e as exigncias de uma justia mundial, que
implicam destruio dessa sociedade; as demandas pela justia humana,
que s podem ser acomodadas de forma seletiva e parcial, e as exign-
cias da justia entre qs estados, ou internacional, com respeito qual
essas regras e instituies no so basicamente hostis, mas que s po-
dem satisfazer de forma limitada.
A questo da prioridade
Admitindo-se que o quadro da sociedade internacional deixa de
satisfazer essas vrias noes de justia, quais seriam os efeitos das ten-
tativas de promov-las sobre a ordem internacional? A justia na polti-
ca mundial, em suas vrias acepes, s poder ser alcanada com pre-
juzo da ordem internacional? E se for assim, entre as duas, qual deve
ter prioridade?
Em termos de tipos ideais possvel distinguir trs doutrinas que
respondem a essas indagaes, Primeiramente, h a viso conservadora
ou ortodoxa que reconhece a existncia na poltica mundial de um con-
flito inerente entre os valores da ordem e da justia, e atribui ao primei-
ro precedncia sobre o segundo. A sociedade internacional uma socie-
dade na qual o mximo que se pode esperar a "ordem mnima", ou
coexistncia, e onde as exigncias de uma "ordem tima" ameaam neu-
tralizar a pequena rea de consenso que fundamenta essa coexistncia
dos estados.
Em segundo lugar, h a perspectiva revolucionria, baseada tam-
bm na perspectiva de que existe um conflito permanente entre o qua-
dro vigente na ordem internacional e a realizao do ideal de justia,
mas considera este ltimo como valor supremo: que se faa justia,
"mesmo que o mundo perea". Os revolucionrios, contudo, no acre-
ditam em que o mundo v perecer, mas esperam o estabelecimento de
uma ordem que garanta as mudanas justas que desejam implementar,
111 Ordem tersus justia na poltica internacional
depois de um temporrio perodo de desordem e talvez geograficamen-
te limitada. Esta tem sido a doutrina de africanos de raa negra,
em relao ao seu continente; dos nacionalistas rabes, com respeito
sua regio; dos primeiros bolchevistas, e mais tarde dos comunistas chi-
neses, em relao ao mundo em geral.
Em terceiro lugar h a posio liberal ou progressista, que sempre
representou uma matriz importante no pensamento sobre a poltica
externa no Ocidente. Talvez sem neg-la completamente ela reluta em
aceitar a idia de que haja, necessariamente, na poltica mundial um con-
flito entre a ordem e a justia, e est sempre em busca de modos de
conciliar esses dois valores. Os liberais tendem, por exemplo, a ver a
correo das injustias como a forma genuna de fortalecimento da or-
dem mundial; o desaparecimento do apartbeid e dos "ltimos vestgios
do colonialismo" como a melhor forma de integrar os estados da Africa
negra no sistema universal de "paz e segurana"; a justia econrni-
ca levada aos povos pobres de todo o mundo como um meio de
evitar o confronto violento, de outro modo inevitvel, entre os "bare"
e os "bare-nots", Os liberais tendem a ignorar que em certos casos a
justia no pode ser alcanada por meio do consenso e do consenti-
mento; inclinam-se a no sentido de que as tentativas de fa-
zer justia quebrando a ordem so contraproducentes; a insistir com os
defensores da "ordem" e da "justia" para que permaneam dentro dos
limites de um sistema moral que aceite esses dois valores e permita um
ajuste recproco entre eles.
Est claro que as exigncias de preservao da ordem e de promo-
o de mudanas justas na poltica mundial no se excluem mutuamente,
e que poder, s vezes, haver condies de concili-las. Para ser duradou-
ro, qualquer regime que proporcione ordem na poltica mundial precisar
responder, pelo menos em certa medida, s demandas por mudanas jus-
tas. Em conseqncia, uma busca esclarecida da ordem levar em conta
essas demandas. Da mesma forma, a exigncia de mudanas justas precisa-
r levar em conta a manuteno da ordem internacional. Com efeito, mu-
danas realizadas s estaro garantidas se forem incorporadas em algum
regime que proporcione ordem sociedade internacional.
] 12 HFI)L!.Y BL'LL
Algumas vezes possvel provocar urna mudana considerada jus-
ta com o assentimento das partes afetadas e, neste caso, no haver
qualquer prejuzo para os fundamentos da ordem internacional. A libe-
rao dos povos africanos e asiticos dos imprios coloniais europeus
foi acompanhada por violncia e desordem, e aqueles yue lutaram con-
tra o domnio colonial subordinaram conscientemente a ordem justi-
a. Mas uma parte desse processo consistiu na transferncia ordeira do
poder por parte dos governos metropolitanos para suas ex-colnias.
Parece claro tambm yue, mesmo sem o consentimento de todas as
partes envolvidas, a mudana pode ser feita com uma desordem apenas
local e temporria, se houver evidncia indiscutvel de consenso na so-
ciedade internacional em favor dessa mudana, e especialmente se to-
das as grandes potncias participarem desse consenso. Em seguida, a
sociedade internacional pode emergir sem ar ranhcs, ou mesmo
fortalecida. No h dvida de yue uma sociedade internacional yue al-
canou um consenso no s sobre o papel da ordem nus sobre uma
ampla gama de noccs de justia internacional, humana e talvez tam-
bm mundial, deve ter muito mais vigor para manter a coexistncia e a
ordem mnima.
() conflito entre a ordem internacional e as exigncias de mudan-
as justas surjrcrn nos casos em yue no h esse consenso sobre o yue a
justia implica, e quando pressionar pela justia significa reabrir yues-
toes yue o pacto da coexistncia dos estados no permite yue sejam
abertas e discutidas.
Assim, por exemplo, se houvesse consenso nas Naes Unidas,
incluindo todas as grandes potncias, em favor da interveno militar
na frica do Sul destinada a assegurar a auto-determinao e os direitos
polticos da populao negra, uma tal interveno poderia no ser con-
siderada uma ameaa ordem internacional, sendo vista at mesmo
como um reforo a essa ordem por confirmar um novo grau de solida-
riedade moral entre os estados. No havendo esse consenso, a exigncia
de uma interveno militar implica subordinao da ordem a considera-
es de justia internacional e humana. Qualquer que seja o seu mrito
corno construo do direito das Naes Unidas, ou como ttica polti-
113 Ordem uersus justia na poltica internacional
ca, o argumento defendido no Conselho de Segurana da ()NU, desde
1963 pelos estados da Africa Negra, no sentido de que o apartbeid no
apenas uma violao dos direitos humanos, mas tambm uma ameaa
paz, torna essa posio obscura: neste caso, so os proponentes da in-
terveno, movidos por consideraes de justia, que ameaam a paz.
A ao militar da ndia ao expulsar Portugal de Coa, em 1961, e a
da Indonsia no Irian Ocidental, em 1962, representaram tambm um
rompimento da paz em favor de uma mudana considerada justa. ~
interessante observar que nesses casos, como em relao interveno
militar proposta na Africa do Sul, as justificativas fornecidas se referiam
ordem, alm da justia. No caso de Coa, Krishna Mcnon defendeu a
ao da ndia como a resposta necessria agresso cometida por Por-
tugal em 1510 que, segundo ele, havia iniciado um processo de "agres-
so permanente". Da mesma forma, a interveno indiana no Paquisto
Oriental, em 1957, foi defendida, interalia, como resposta a uma "agres-
so demogrfica". Assim, os revolucionrios se acomodam ao padres
vigentes no sistema.
~ u a n d o a demanda de justia, no mbito da sociedade internacio-
nal, feita na ausncia de consenso a respeito do que a justia significa,
abre-se a perspectiva de que desaparecer tambm o consenso existente
a respeito da ordem ou da coexistncia mnima. ~ preciso ento enfren-
tar a questo da prioridade a ser atribuda ordem e justia.
No presente estudo evitei dar ao termo "ordem" uma "definio
persuasiva", que prejulgasse a questo do valor que tem a ordem como
um objetivo humano. Por outro lado, sustento que a ordem desejvel
e valiosa nos assuntos humanos e ajortiori na poltica mundial.
A ordem na vida social desejvel porque uma condio para
que outros valores sejam respeitados e vividos. Se no houver um pa-
dro das atividades humanas que sustente os objetivos elementares, pri-
mrios e universais da vida social, no ser possvel atingir ou preservar
objetivos avanados e secundrios, ou as metas especficas de determi-
nadas sociedades. A ordem internacional, ou a ordem dentro da socie-
dade dos estados, uma condio necessria para a justia ou igualdade
entre os estados ou naes. Fora do contexto de uma ordem interna-
114
cional no pode haver direitos iguais dos estados sua independncia,
ou o direito das naes de se auto-governarem. Da mesma forma, a
ordem mundial, ou a ordem na grande sociedade humana, condio
bsica para se alcanar os objetivos da justia humana ou cosmopolita;
se no houver um mnimo de segurana contra a violncia, de respeito
pelas realizaes e estabilidade das regras de propriedade, os objetivos
da justia poltica, econmica e social para os indivduos, ou de uma
justa distribuio de nus e recompensas com relao ao bem comum
mundial, podem no fazer sentido algum.
Portanto, a ordem valiosa no apenas na poltica mundial, mas
em certo sentido, ela precede outros objetivos, como o da justia. Isto
no significa, porm, que em todos os casos a ordem deva ter priorida-
de sobre a justia. Com efeito, tanto a noo de ordem como a de justia
participam dos sistemas de valor, do estoque retrico ou das justificati-
vas para as aes de todos os atores da poltica mundial. () advogado da
justia revolucionria espera o momento em que uma nova ordem vir
consolidar as conquistas da revoluo. () defensor da ordem assume
essa posio em parte porque, do seu ponto de vista, a ordem existente
moralmente satisfatria, ou no suficientemente insatisfatria para
justificar uma turbulncia nessa ordem. A questo da ordem iersus a
justia ser sempre considerada pelas partes interessadas em relao ao
mrito de casos particulares.
Quando so considerados os mritos de um caso em particular a
prioridade da ordem sobre a justia no pode ser assumida sem alguma
avaliao do nvel em que a injustia est incorporada ordem existen-
te. Mas, por que consideramos a ordem existente como valiosa? Mazrui
escreve que "a importncia da paz , em ltima anlise, um derivativo. Em
suas razes mais profundas a paz importante porque 'a dignidade e o valor
da pessoa humana' so importantes." x Aqueles que no querem perturbar
a ordem internacional em favor da justia racial, anti-colonial ou econmica
chegam a essa concluso devido aos julgamentos que fazem sobre a justia
e a ordem, admitindo ou no aqueles outros objetivos.
, Mazrui, Tonarda Pa: /!/iic(I!}{I, pg, 1.)7.
115 Ordem versus justia na poltica internacional
Alm disso, se a estrutura da ordem internacional for resistente,
poder suportar o choque dos ataques violentos feitos em nome da
"justia". Nos dias de hoje, por exemplo, a paz nuclear tornou o mundo
seguro para as guerras justas de liberao nacional, ocorridas em nvel
sub-nuclear, e a paz internacional ou entre os estados tornou o mundo
mais seguro para a violncia civil justa, em nvel domstico.
Precisamos tambm levar em conta que, havendo ou no havendo
consenso a respeito de uma mudana justa, eventuais ataL]ues violentos
contra a ordem existente, postulando uma mudana justa, podem ter o
efeito de modificar o consenso existente. As vezes a prpria luta por
uma mudana justa que cria um consenso favorvel, L]ue inicialmente
no existia. Assim, por exemplo, pode-se argumentar que h na socie-
dade internacional um consenso de L]ue a soberania das potncias
colonialistas sobre as suas colnias no legtima, e L]ue justa a violn-
cia exercida contra essas potncias tendo por objetivo a liberao na-
cional. Mas este consenso no existia nas primeiras dcadas da luta anti-
colonial e, se passou a existir, isto deveu-se precisamente quela luta.
Dessa forma, embora a ordem na poltica mundial seja valiosa e consti-
tua condio para a existncia de outros valores, ela no deve ser consi-
derada um valor supremo e demonstrar L]ue uma determinada poltica
ou instituio conduz ordem no garante a presuno de L]ue ela seja
desejvel, ou de L]ue tal poltica deva ser seguida.
CAPTl:LO V
o EQUILBRIO DE PODER E
A ORDEM INTERNACIONAL
NI'sn', captulo proponho tratardas seguintes questes:
i) Emque consiste o equilbrio de poder?
ii) Como o equilbrio de podercontribui paraa ordeminternacional?
iii) Atualmente, qual a relevncia do equilbrio de poder para a manu-
teno da ordeminternacional?
o hQl '11 JH/{/O DI: POf)/:/{
Entendemos aqui por "equilbrio de poder" a situao definida
por Vattel como aquela em que "nenhumapotnciapossui posio de
preponderncia absoluta e em condies de determinar a lei para as
outras."! Normalmentequandousamosessaexpressoqueremos refe-
rir-nos ao poder militar, mas ela pode aludira outras configuraes de
poderna polticamundial.A situaomencionadaporVattelpodeocor-
rersob vrias formas.
Em primeiro lugar, precisamos distinguir um equilbrio de poder
simples de um equilbrio complexo,ouseja, o equilbrio entre duaspo-
tncias daquele que compreende trs ou mais. O equilbrio de poder
mais simples exemplificadopelochoqueentrea Frana,de umlado,e
a Espanhaea ustriados Habsburgos,nossculos XVI e XVII;ou,no
sculo XX,pelochoqueentreos Estados Unidosda Amricae a Unio
I "! '111' disposaio de..cboses ali JJ/())'etI delaquel/i' auatnjJItlJ"{lf/ce uesetrotar encta!depredominer a!JJolu!JIefll
c/ de/;/tre la loi au:{mlnr . De Vattcl, I )roit der Cem, livro I11, cap.II, sco47. [':mJB.Scott, Tb
Class.cs 0/ II/!cmaliol/II! I.LI}}': I i' f)roit des Cem (\Xiashington, Carnegie Institutc, 1(16), pg. 40.
118
Sovitica,duranteaGuerraFria. ()equilbriode podercomplexo ilus-
trado pela situao da Europaem meados do sculo XVIII, quando
Franae ustria,desvinculadada Espanha,se juntarama Inglaterra,a
Rssia e a Prssia, todas grandes potncias. ilustrada tambm pela
polticamundialde hoje,quandoaChinajunta-seaos Estados Unidose
Unio Sovitica, comogrande potncia, o Japo como uma possvel
quartagrandepotnciae com umacombinaode potncias europias
ocidentais comoumaquinta. Noentanto,na histria nuncaumasitua-
o de equilbrio de poder foi perfeitamente simples ou perfeitamente
complexa. Osequilbrios simplessempreforamcomplicadospela existn-
ciade outraspotncias,cujacapacidadede influenciarorumodosaconteci-
mentosera pequena,mas sempremaiordoque zero.' Situaes de equil-
briodepodercomplexopodemsersimplificadospormeiodecombinaes
diplomticas,comoporexemploo equilbrioentreseispotnciasdopero-
doque precedeuaPrimeiraGrandeGuerra,que seresolviana divisomais
simples entreaTrplice Aliana e aTrplice Entente.
Enquanto um equilibrio de poder do tipo simples exige necessaria-
mente igualdade ou paridade de poder, o mesmo no acontece com um
sistema complexo. Comtrs ou mais potncias competitivas a ocorrncia
de grandesdesigualdadesde poderentreelasnocolocanecessariamentea
mais poderosaem posiode preponderncia,porqueasoutrastmapos-
sibilidade de se uniremcontraaquela que temmais poder.
Emumasituaode equilbriode podersimples oubipolaro ni-
co recurso disponvel para a potnciaque est perdendo posio au-
mentara suaprpria fora, qual seja: no sculo XVIII, seu territrio e
populao;no sculoXIX,suaindstriae organizaomilitar;noscu-
loXX,sua tecnologiamilitar.Comoemumasituaode equilbriocom-
plexo h o recurso adicional de explorar a existncia de outras potn-
cias, absorvendo-as, fragmentando-as oualiando-se a elas, considera-se
de modogeralqueo equilbriode poderdo tipo complexo mais est-
vel doque o simples.'
2 Nas palavras de Morton Kaplan todos os sistemas histricos "bipolares" foram "frouxos",
no "firmes". Vide Yy.r/em and Process in luternational Politics, capo2.
, Vide, porexemplo, QuincyWright, /I Stuqr 0/ War (Univ ofChicago Prcss, 19(4), resumido,
pg. 122.
() equilbrio de poder e a ordem internacional 119
Em segundo lugar, precisamos distinguir entre o equilbrio de po-
der geral, com a inexistncia de uma potncia preponderante no siste-
ma internacional, e o equilbrio de poder em termos locais ou particula-
res, em uma regio ou em um segmento do sistema. Atualmente, pode-se
dizer que existe um equilbrio de poder local em certas regies, como
no Oriente Mdio, no sub-continente indiano ou no Sudeste da sia.
Em outras reas, como no J.este Europeu e no Caribe, h uma prepon-
derncia local de poder. Estas duas situaes so consistentes com o
fato de que, no conjunto do sistema internacional, h um equilbrio
geral de poder.
A distino entre o equilbrio de poder geral e local no deve ser
confundida com a que existe entre o equilbrio dominante e os equil-
brios subordinados. Assim, o equilbrio entre a Unio Sovitica e os
Estados Unidos (conhecido s vezes como "equilbrio central") o equi-
lbrio dominante no mundo, e os equilbrios locais no Oriente Mdio,
no sub-continente indiano e no sudeste da sia so subordinados, no
sentido de que so muito mais afetados pelo equilbrio geral do que o
contrrio. Em alguns casos as mesmas potncias que participam do equi-
lbrio dominante participam tambm de um equilbrio subordinado,
como a Unio Sovitica e os Estados Unidos so elementos do equil-
brio do Oriente Mdio. Burke utiliza esta distino quando se refere s
relaes da Inglaterra, Frana e Espanha no fim do sculo XVIII como
"o grande equilbrio central" da Europa, que qualificava o funciona-
mento do "equilbrio do Norte", o "equilbrio da Alemanha" e o "equi-
lbrio da Itlia"." No entanto, o equilbrio dominante ainda um equil-
brio de tipo particular, que no deve ser identificado como o equilbrio
geral do sistema internacional como um todo.
Em terceiro lugar, preciso distinguir um equilbrio de poder que
existe subjetivamente daquele que tem uma existncia objetiva. Uma
coisa dizer que se acredita de modo geral haver uma situao tal que
nenhum estado preponderante em termos de poder militar; coisa di-
ferente afirmar que nenhum estado de fato preponderante. Aconte-
I Burkc, "Flm,l! ./.'I/{'rOI/ Ih/' jJrojJoJ{/!.rjrPNlCI' Il'ith Ih/' RI:l',idc ! )ir/,(/orr o/I 'rance", pg. 441.
120 HFDLFY BULL
ce por vezes que se acredita haver um equilbrio de poder militar entre
dois lados quando isto no reflete a situao "verdadeira", conforme
eventos subseqentes deixam claro. Por exemplo: no inverno europeu
de 1939-1940 pensava-se haver um equilbrio militar entre os Aliados e a
Alemanha, mas algumas semanas de guerra, na primavera, mostraram que
essa percepo no correspondia aos fatos. No sentido de Vattel, um
equilbrio de poder exige que se acredite na sua existncia; no basta que
ele exista objetivamente. Para tomarmos o caso de um equilbrio simples,
se um estado no tem condies de garantir uma vitria fcil sobre outro,
embora esta seja a opinio geral, ele pode (para usar a imagem de Vattel)
"determinar a lei" ao seu competidor. () problema de sustentar um equil-
brio de poder no implica meramente a garantia de um equilbrio militar, mas
tambm um problema de garantir que se acredite nesse equilibrio. () signi-
ficado principal de uma vitria no campo de batalha pode no ser as suas
conseqncias sobre o resultado de batalhas futuras, mas o efeito que produz
sobre a expectativa com respeito a essas batalhas. Neste sentido, a vitria
alem na Europa Ocidental, em 1940, no demonstrou que o equilibrio de
poder que tinha sido percebido previamente no existia "na realidade" mas
criou, isto sim, uma nova situao em que a preponderncia da Alemanha
substituiu o que antes tinha sido um equilibrio de poder.
Mas se para que exista um equilbrio de poder necessrio haver o
elemento subjetivo da crena na sua existncia, por outro lado, tambm
no basta s essa crena. Se uma potncia tem condies reais de obter
uma vitria fcil sobre o seu vizinho, embora se acredite haver equil-
brio entre o poder militar dos dois pases, a crena em que se baseia ta]
equilbrio pode, rapidamente, revelar-se falsa, e uma nova situao sub-
jetiva poder surgir. Um equilbrio de poder baseado no na vontade e
na capacidade que tem um estado de resistir ao ataque de outro, mas s
em aparncias, dever ser frgil e pouco duradouro.
Em quarto lugar, precisamos distinguir entre um equilbrio de po-
der fortuito e um outro que arquitetado. No primeiro caso o equilbrio
surge sem qualquer esforo consciente por parte dos estados que dele
participam; no outro, est em jogo, pelo menos em parte, a poltica
consciente de um ou dos dois lados.
121 ()equilbrio de podere aordeminternacional
Esta ltima distino no deve ser confundida com a que existe
entrea polticavisandoainstituirumequilbriode poder"delivre esco-
lha"eadoequilbrio"determinado".Muitosautoresqueconceberamo
equilbrio de poder como algo que realizado conscientemente insis-
temem queos pasesameaadosporumapotnciadominantepotenci-
altmaopode no procurarcontrabalanaro seu poder. Assim, por
exemplo, escritores como Burke, Gentz e Heeren, que viveram som-
bradopossvelcolapsodoequilbrio de podereuropeu,emvirtude da
expansoda Franarevolucionriaenapolenica,equepreconizarama
resistncia a essa expanso, percebiam claramente a possibilidade de
que o resto da Europa deixasse de contribuir com um contrapeso ao
crescimentodopoderfrancs,assimcomoo mundoantigotinhadeixa-
do de se contrapor expanso de Roma." Esses autores podem ser
contrastados com autores como Rousseau e ArnoldToynbee que con-
sideram o equilbrio de poder a conseqncia de uma lei histrica do
desafio e da resposta, segundo a qual sempre que h uma ameaa ao
equilbriosurgeumatendnciacompensatriaqueatuaemsentidoopos-
to." Mas apesardos autores do primeirogrupoenfatizarem a possibili-
dade de que um desafio ao equilbrio de poderno provoque uma res-
posta, e os outros sustentarem a existncia de tendncia histrica para
quesemprehaja umaresposta, todosconsideramo equilbriode poder
comoalgo que construdo,e no acidental.
Podemosimaginarqueumequilbriode poderpuramentefortuito
seja simplesmente um momento de indefinio na luta de morteentre
duaspotnciasquecompetem,tendoambas porobjetivoo seu engran-
decimento em termosabsolutos. ()elementode construopressupe
quepelomenosumdoslados,emvez de adotarcomometaaexpanso
absoluta do seu poder,procuralimit-lo em relao ao poderdooutro.
Avaliao podermilitardoopositore leva estedado em consideraoao
determinar o nvel da sua prpria capacidade militar - quer pretenda
, Ibidem, lricdcnch von (;entz, I OI/!li('15a/al/cc0/ fJOlI'I'!'!II lutrope (Londres, IHOCJ); l'
lIccrcn, /1 Mal/li';!o/!I!l'IIIJlo,.)' 0/ !li('fJo/ili(tI! \')'Jlelll 0/ LllrojJeaI/riits C%l/i!',f,
(, Vidl' JJ Rousscau,"1fJroJi'd0/ fJcrjJi'llIa/fJi't/(!'(I.ondrcs, Dandcrson, 1<)27), l' ArnoldTovnbcc,
/1 SllIa)'0/ Ilirlo,.)'hford ( 'niv, Prl'ss, 1<nS-9), vol, 111, pgs, .101-2,
122 Hr':DJ.I':'{ BUJ_I_
manter um nvel mais alto, igualou mais baixo do que o do contendor.
Dentro do sistema da poltica de poder esta a atitude normal de qual-
quer estado que se comporte "racionalmente", isto , que aja de forma
internamente consistente e coerente tambm com determinados objeti-
vos. No entanto, a idia de um equilbrio de poder planejado abrange
todo um espectro de possibilidades.
A forma mais elementar do equilbrio de poder planejado o equi-
Ibrio bipolar, em que um de dois lados segue a poltica de impedir que
o outro alcance uma situao de preponderncia militar. Uma forma
mais avanada o equilbrio entre trs potncias, em que cada uma
delas procura impedir que um dos outros dois chegue prepondern-
cia. Faz isso no s aumentando o seu prprio poder militar mas tambm
aproximando-se do mais fraco dos dois outros estados: a poltica conhecida
como "sustentao do equilbrio", Esta modalidade da poltica de equilbrio
j era conhecida na Antigidade, como argumenta David Hume baseando-
se principalmente no clebre relato de Polbio sobre a poltica seguida por
Hiero de Siracusa, que se aliou com Cartago contra Roma.'
Desse ponto, pode-se dar mais um passo e avanar para a poltica
de preservao do equilbrio de poder em todo o sistema internacional.
Esta poltica pressupe a capacidade de perceber a pluralidade das po-
tncias que interagem como um nico sistema ou campo de foras. Pres-
supe tambm um sistema contnuo e universal de diplomacia, proven-
do s potncias interessadas informaes a respeito dos movimentos de
todos os estados do sistema e sobre os meios de agir. A poltica de
preservar o equilbrio em todo o conjunto do sistema internacional pa-
rece ter-se originado na Itlia do sculo XV, desenvolvendo-se com a
difuso das embaixadas residentes. Somente no sculo XVII essa polti-
ca implantou-se firmemente na Europa, juntamente com a noo de
que a poltica europia formava um nico sistema."
- Vide David Hume, "(?I the !3alallrf 0/ Potrer", em J .ssays Moral, Political and J.itemrv, vol, 1
(Londres, Longmans, Green & Co., 1898).
Sir Herbert Butterfie1d argumenta persuasivamente que, ao contrrio da famosa explicao de
Hume de que essa poltica derivava da Antih>idade, a doutrina de que um equilbrio de poder
devia ser mantido em todo o conjunto do sistema internacional "parece proceder da reflexo do
mundo moderno sobre a sua prpria experincia.". Vide "Tbr !3ft/allce 0/ P0I1'I'1', em Diplo!IJatic
lntestigations, pg. 133.
123 () equilbrio de poder e a ordem internacional
Mais uma vez, mais um passo avante, a concepo do equilbrio
de poder como sendo no s uma situao criada pela poltica cons-
ciente de determinados estados que se opem preponderncia de al-
guns deles em todo o sistema mas como objetivo consciente de todo o
sistema. Esta ltima concepo implica a possibilidade de cooperao
entre os estados para promover o objetivo comum de preservar o equi-
Lbrio, conforme exemplificado sucessivamente nos tempos modernos
pelas grandes alianas contra potncias que poderiam alcanar posio
predominante. Implica, tambm, aes de cada estado no s para im-
pedir essa ameaa de preponderncia mas em reconhecer sua responsa-
bilidade em no perturbar esse equilbrio. Isto , implica uma conduta
marcada pela auto-conteno tanto quanto pela conteno das aes
dos outros estados. A idia de que a preservao do equilbrio de poder
em todo o sistema internacional devesse ser a meta de todos os partici-
pantes do sistema emergiu na Europa no sculo XVII e no princpio do
sculo XVIII, especialmente como parte das coalizes contra Lus XIV,
e foi expresso no prembulo do tratado de Utrecht de 1713.
Pode-se dizer que a preservao do equilbrio do poder preencheu
trs funes histricas no moderno sistema de estados:
i) A existncia de um equilbrio de poder geral abrangendo a tota-
lidade do sistema internacional serviu para impedir que o sistema fosse
transformado, pela conquista, em um imprio universal.
ii) Em determinadas regies, a existncia de equilbrio de poder
localizado serviu para proteger a independncia dos estados, impedin-
do que fossem absorvidos ou dominados por uma potncia localmente
preponderante.
iii) Quando houve equilbrio de poder geral ou local surgiram as
condies para o funcionamento de outras instituies das quais de-
pendem a ordem internacional (diplomacia, guerra, direito internacio-
nal, administrao pelas grandes potncias).
124
No sculo XX a idia de que o equilbrio de poder teve uma fun-
o positiva em relao ordem internacional, podendo ser considera-
do um instrumento valioso ou legtimo da arte do estadista, foi muito
criticada. Essa crtica tem se concentrado na alegada obscuridade ou
falta de sentido do conceito, na natureza no testada ou que no pode
ser testada das generalizaes histricas em que se baseia, e na funda-
mentao da teoria na noo de que todo o comportamento internacio-
nal consiste exclusivamente na busca do poder. No princpio do sculo
XX, especialmente durante a Primeira Guerra Mundial, e logo depois,
os crticos da doutrina do equilbrio do poder afirmavam que o proble-
ma no residia no fato de que ela fosse ininteligvel ou que no pudesse
ser testada, mas que a busca do equilbrio do poder tinha efeitos negati-
vos, e no positivos, sobre a ordem internacional. Em especial, afirma-
vam que a tentativa de preservar o equilbrio de poder era uma fonte de
conflitos, que servia aos interesses das grandes potncias, s custas dos
pequenos estados, e que promovia o desrespeito pelo direito internacio-
nal. Vamos examinar estas antes estas ltimas crticas.
verdade que as tentativas de criar um equilbrio de poder nem
sempre resultaram na preservao da paz. No entanto, a principal fun-
o do equilbrio de poder no preservar a paz, mas sim preservar o
prprio sistema de estados. A manuteno do equilbrio de poder exige
a guerra, quando ela o nico meio de deter a expanso de um estado
potencialmente dominante. Pode-se argumentar, porm, que a preser-
vao da paz um objetivo subsidirio do equilbrio de poder. Quando
o equilbrio de poder estvel (isto , se tem caractersticas que permi-
tem a sua persistncia) pode tornar desnecessrio o recurso a uma guer-
ra preventiva.
No h dvida de que o princpio da preservao do equilbrio de
poder tendeu a privilegiar as grandes potncias, s custas dos estados de
menor poder relativo. Muitas vezes o equilbrio entre as grandes potn-
cias foi mantido mediante a partio ou a absoro dos pequenos esta-
dos. Assim, o extraordinrio declnio no nmero dos estados europeus
entre 1648 e 1914 ilustra as tentativas dos grandes estados de absorver
os menores, ao mesmo tempo em que seguiam o princpio da compen-
125 () equilbrio de poder e a ordem internacional
sao para manter o equilbrio de poder. Isto levou a freqentes denn-
cias do princpio do equilbrio de poder como a expanso coletiva das
grandes potncias, sendo o exemplo clssico a partio da Polnia pela
ustria, Rssia e Prssia, em 1772. Aqueles que, como Gentz e Burke,
argumentavam que essa partio era uma aberrao e se afastava dos
verdadeiros princpios do equilbrio do poder, que devia promover o
respeito pela independncia de todos os estados, grandes e pequenos,
adotavam como ponto de partida uma concepo idealizada e legalista
da doutrina do equilbrio de poder, distorcendo seu contedo essencial.
Com efeito, a partio da Polnia no foi um afastamento mas sim uma
aplicao do princpio do equilbrio do poder (os pontos discutidos aqui
so considerados com maior profundidade no Captulo 9).
Sob a perspectiva de um estado fraco, sacrificado em nome do
equilbrio do poder, este princpio parecer brutal. Nem por isso, con-
tudo, sua funo na preservao da ordem internacional tem menos
importncia. A noo de que as exigncias do equilbrio geral devem ter
precedncia sobre as demandas dos equilbrios subordinados, e que ele
mais importante do que qualquer equilbrio local ou particular, parte
da sua lgica. Se for necessrio que haja uma expanso territorial dos
estados poderosos, em prejuzo dos mais fracos, do ponto de vista da
ordem internacional melhor que isto ocorra sem uma conflagrao
entre os primeiros.
Constitui um paradoxo do princpio do equilbrio do poder o fato
de que, embora a existncia desse equilbrio seja uma condio essencial
para o funcionamento do direito internacional, os passos necessrios
para mant-lo implicam, muitas vezes, violao de normas do direito
internacional. Est claro que nas situaes em que um estado prepon-
derante ele pode ser tentado a desrespeitar as normas legais internacio-
nais: como dizia Vattel, os estados preponderantes esto em posio de
impor a lei aos demais. As regras mais fundamentais do direito interna-
cional - aquelas que dispem sobre a soberania, a no interveno, a
imunidade diplomtica etc. - dependem para a sua eficcia do princpio
da reciprocidade. Quando um estado preponderante, ele pode ter a
opo de desconsiderar os direitos dos outros estados sem temer que
126
estes reajam desrespeitando tambm os direitos daquele. () sentimento
de que deve haver alguma segurana de que as regras do direito in-
ternacional sero observadas, e no s a esperana de que o estado
preponderante possa optar pela conduta condizente com esse direi-
to, leva alguns internacionalistas como Oppenheim concluso de
que "a primeira e principal moral que pode ser deduzida da histria
do desenvolvimento do direito internacional que uma lei das na-
es s pode existir se houver um equilbrio de poder entre os mem-
bros da famlia das naes." ()
No entanto, enquanto o direito internacional depende, para a sua
prpria existncia do funcionamento, de um sistema de regras sobre o
equilbrio de poder, a preservao de tal equilbrio exige, freqentemente,
que essas regras sejam violadas. Quando permitem o emprego ou a
ameaa da fora, as regras do direito internacional s o fazem para "re-
mediar uma ofensa recebida", nas palavras de Grotius. Para que um
estado possa recorrer legitimamente fora contra outro preciso que
antes tenha havido uma violao de direitos, que podem, ento, ser de-
fendidos. No entanto, a preservao do equilbrio de poder exige o uso
ou a ameaa do emprego da fora em resposta ao aumento do poder de
um estado, tenha ou no havido violao das normas legais. As guerras
iniciadas com o objetivo de restaurar o equilbrio de poder, as ameaas
de guerra para mant-lo, as intervenes militares nos assuntos internos
de um estado para combater a influncia do poder de um terceiro esta-
do, tenha ou no havido violao de normas legais, fazem com que as
exigncias do equilbrio de poder entrem em conflito com os imperati-
vos do direito internacional. As demandas da ordem so vistas como
anteriores s da lei, precedendo tambm os interesses das pequenas
potncias e da manuteno da paz.
possvel observar que a expresso "equilbrio de poder" conti-
nua a ser to freqente nas discusses correntes sobre relaes interna-
cionais quanto o foi no passado, nas anlises acadmicas, no entanto, ela
tem sido posta de lado. Isto reflete a impacincia com o sentido cam-
') L. Oppcnhcim, Internotionai LJI', 1a. cd. (Londres, l.onjnrians, 19(5), vol. I, pg. 73.
127 oequilbrio de podere a ordeminternacional
biante e pouco preciso de uma expresso, sem dvida, escorregadia.
Surgem dvidas sobre as generalizaes histricas subjacentes idia
de que a preservao do equilbrio de poder essencial para a ordem
internacional,e sobreo seu fundamentona noobastantedesacredita-
da de que a busca do poder o denominador comum qual pode ser
reduzida a poltica exteriordos pases.
Com efeito, o conceito de "equilbrio de poder" notvel pela
variedade de sentidos que pode ter, pela tendncia dos que o utilizam
para mudar seu significado de um sentido para outro e pela aceitao
sem senso crtico das afirmaes associadas ao entendimento do con-
ceito."Noentanto,seria umerrodesprezaro conceito comoalgo sem
sentido,comofizeram vonJusti no sculo dezoito e Cobdenno sculo
dezenove,ecomohojecertoscientistaspolticosseinclinama fazer.I I 1\
expresso"equilbriode poder"noo nicocasode abusosdestetipo
etal comoocorrecomoutrosconceitosmuitoutilizados como"demo-
cracia", "imperialismo" e "paz", a sua ampla utilizao um testemu-
nho da importncia das idias que procura transmitir. No podemos
dispensaro empregoda expresso"equilbriode poder",emborapreci-
semos defin-Ia com cuidado e us-la de forma consistente.
Mas sepodemosdeixarclaroo quequeremosdizerao afirmarque
a preservao do equilbrio de poder mantm a ordem internacional,
esta afirmativa estar correta? Ser que o estado que se encontra na
posiode poderpreponderantea utilizar sempreparaimpora leiaos
demais? ()estado preponderante ameaar sempre a sobrevivncia do
sistemade estados,eaquelelocalmentepreponderanteser sempreuma
ameaa independncia dos seus vizinhos?
A assertiva negadaimplicitamente pelos lderes dos estados po-
derosos, para os quais bastam sua virtude e boas intcnccs para salva-
guardar os direitos dos demais. Franklin Rooscvelt via a adoo pelos
I" Vide em "'I'/I!' o/ Poner"; ele \Vight. em !J/jJ!Ollld( c em lms L. Claudc,
Poner and !n!erJ/d/lOlld! Rtld//rJIIJ (Ncw York, Randorn lIousc, 19(2) uma discusso Importantc
sobre a rnultipliciciadc elesentidos que tem a expressao equilbrio de poder.
11 Ver III. vonjusri, f)' (.JIl/I/tir!' der in I :1IJ'()jJa (Alrona, 175H) ; c Richard Cobdcn,
Russia, em {JO!///(d!lI' (Londres, Ridgcway, 1H7 c Londres, Casscll, 1HH).
128
Estados Unidos da "poltica da boavizinhana" como a garantia dos
direitosdospases latino-americanos.Tantoos Estados Unidos comoa
Unio Sovitica agora admitem a necessidade de limitar o poder do
outro e afirmam ser essa uma necessidade no s deles mas de toda a
sociedadeinternacional.Noentanto,noadmitemanecessidadede que,
da mesma forma, o seu prpriopoderseja contido.
Uma modalidade desta viso a idia de Kant de que o estado
constitucional, ou Recbsstaat, que tem seus prprios limites internos ao
poder dos governantes, capa7 de se conduzir internacionalmente de
forma virtuosa, o que no acontece com o estado absolutista. Reco-
menda assim umacoalizo de Recbsstaaten, que poderia crescera ponto
de dominar finalmente a poltica internacional, semabusar do seu po-
der."Noprincpio da dcadade 1960 a doutrinade umaComunidade
Atlntica, baseada na coligao dopoderdos Estados Unidos e da Eu-
ropaOcidental,se!:,ruiu o padrokantiano,semconsiderarqueessa coa-
lizo poderia ser percebida comouma ameaa para outros estados, ou
que estes pudessem, legitimamente, ter interesse em desenvolver um
contrapesopara esse poder.
Em contraste temos o ponto de vista de I.ord Acton de que o
poder corrompe; que qualquer que seja a ideologia, as instituies, a
virtude e boas intenes de um estado preponderante, a sua posio
representaporsimesmaumaameaaaoutrosestados;umaameaaque
nopodeser contidaporacordosou leis,nas unicamentepelapresena
de um poder capa7 de se opor a esse estado.I "I Os estados no esto
impedidosde evitarisso medianteumsistemaconstitucionalde pesose
contrapesos; os efeitos da corrupo pelo poder so sentidos no s
pelosgovernantesmas peloconjuntodo sistemapoltico.Osgovernantes
fieis suavirtudeemsituaes onde grande a possibilidade de vcios
tendemaser substitudosporoutrosquenopensamda mesmaforma.
Fnlondescreve bemesse processo:
12 Vide Kant, Perpetua/ Peace, rrad, H. O'Brien (Liberal Arts Prcss, 1957).
11 Vide Lord Acron, l ecrnrrs 011 Mor/em I lisrory, cd. j.N.B. hgggis e R. V. Laurcncc (Londres,
Macmillan, 1910).
o equilbrio de poder e a ordem internacional 129
"Entre homens no permitido esperar que uma potncia superior se
mantenha dentro dos limites da perfeita moderao, e que no se utilize
da sua fora seno para conseguir o que teria podido alcanar mesmo na
situao de maior debilidade. Mesmo que um prncipe fosse perfeito o
bastante para usar de forma to maravilhosa a sua prosperidade, essa
maravilha terminaria com o seu reinado. ,\ ambio natural dos sobera-
nos, os elogios dos seus conselheiros e o preconceito de nacoes inteiras
no nos permitem acreditar que, podendo subjugar outras naccs, uma
nao se abstivesse de faz-lo durante sculos.
1
.
j
"
A crtica da doutrina de que o equilbrio de poder funciona para
manter a ordem internacional deriva, s vezes, da idia de que ela
parte de uma teoria da "poltica de poder" que apresenta a busca do
poder corno preocupao comum e suprema da poltica externa de
todos os estados. Sobre esse ponto, a doutrina que ternos discutido
implica as mesmas falcias da teoria da "poltica de poder" da qual faz
parte.
As doutrinas segundo as quais h em todo sistema internacional
uma tendncia automtica para o equilbrio do poder derivam de uma
teoria da "poltica de poder" desse tipo. A idia de que se um estado
desafia o equilbrio de poder os outros estados necessariamente procu-
ram impedir essa interferncia presun1e que todos esses atores procu-
ram maximizar sua posio de poder relativo, o que no corresponde
realidade. Com efeito, os estados encontram-se constantemente na si-
tuao de precisar optar entre destinar recursos e energias para manter
ou ampliar sua posio internacional de poder ou devotar esses recur-
sos e energias para outros fins. () nvel dos gastos com defesa, a votao
das leis de ajuda externa, as instituices diplomticas, a deciso de en-
li Om!'!"eJ C!I(}/J/(J de h:lIl'!rJf/, tomo IV. Citado cn Charlcs Dupuis, I A' PI7I/f!c d' I :q/lllilJ!"e d lI'
Concert :/(mf!em (Pam, Pcrru: & (:ie., ! <)()(), p;g. 27. I.m francs no ongl71al: "11 n'csr pas pcrmls
d'cspcrcr, par rui lcs hornmcs, qu'unc puissancc supcncurc dcmcurc dans lcs borncs d'unc cxactc
modcrarion, cr qu'cllc I1evcuillc dans sa force que cc qu'cllc pouvrait obrcnir dans la plus grande
faiblcssc, 111C111e un princc scrau asso, parfair pour fairc un SI mcrvcillcux de sa
prospcnr, cerre rncrvcillc finiralt avcc sou rcgne. 1:ambitIOl1 narurcllc eles lcs flarrcrics
de lcurs conscillcrs cr la prcvcntion eles narions cnricrcs nc pcrl11ettent pas de crorrc qu 'une
nanou (IUI peu! SUbJllgcr ics aurrcs s'cn absricnnc pendam lcs sicclcs cnricrs.
130 HI':DLLY BULL
volver-se ou no com determinadas questes internacionais mediante a
participao em uma guerra, uma aliana ou uma organizao internacio-
nal, pronunciar-se sobre um conflito internacional - a poltica exterior
de qualquer pas consiste na discusso desses assuntos, e as propostas
que tm o efeito de aumentar a posio de poder do pas podem ser
rejeitadas, e muitas vezes o so. Alguns estados que tm a potencialidade
de desempenhar um papel bastante importante preferem assumir um
papel bem menos relevante, como no caso dos Estados Unidos no pe-
rodo entre-guerras e do Japo depois da sua recuperao econmica,
aps a Segunda Guerra Mundial. Mas a doutrina que venho expondo
no afirma qualquer tendncia inevitvel para o surgimento de um equi-
librio de poder no sistema internacional; prope apenas a necessidade
de manter o equilbrio para que a ordem internacional seja preservada.
Na verdade, os estados podem desprezar as exigncias do equilbrio de
poder, e, muitas vezes, o fazem.
evidente que na poltica internacional contempornea h um
equilbrio de poder que, em relao ordem internacional, preenche as
mesmas funes exercidas em outros perodos. Se alguma qualificao
importante precisa ser feita a esta afirmativa que desde o fim da dca-
da de 1950 tem havido outro fenmeno que sob certos aspectos um
caso especial do equilbrio de poder, embora sob outros aspectos seja
diferente: a conteno nuclear recproca. J Na parte final deste captulo
vou considerar o que significa essa conteno nuclear recproca e suas
relaes com o equilbrio de poder.
Existe hoje claramente um equilbrio de poder geral no sentido de
que no h no conjunto do sistema internacional um estado que seja
* () leitor levar em conta ljUt: esta t: as duas sees subseqcnres do prt:sentt: Captulo rcfe-
rem-se situao internacional de 1977, ano em que o livro foi publicado, e qut: desde ento
mudou substancialmente, sobretudo devido ao fim da Unio Sovitica, em 1991, e a transfor-
mao dos Lstados Unidos da Amrica em super-potncia hcgernnica virtualmente singular
(N. do T.)
() equilbrio de poder e a ordem internacional Dl
preponderante em termos de poder. A caracterstica principal desse
equilbrio geral que enquanto na dcada de 1950 ele assumiu a forma
de um equilbrio simples (embora no perfeitamente), e nos anos 1960
encontrava-se em estado de transio, na dcada de 1970 tinha a forma
de um equilbrio complexo. Pelo menos na regio da sia e do Pacfico,
a China precisa ser vista como uma grande potncia, ao lado dos Esta-
dos Unidos e da Unio Sovitica, enquanto o Japo figura potencial-
mente como uma quarta grande potncia e, com o tempo, uma Europa
Ocidental unificada pode tornar-se uma quinta. No entanto, a afirmati-
va de que o que temos hoje um equilbrio de poder complexo ou
multilateral j provocou uma srie de mal-entendidos, que necessrio
esclarecer.
Quando falamos em equilbrio mltiplo ou complexo abrangendo
essas trs ou quatro potncias no estamos dizendo que elas tm a mes-
ma fora. Enquanto em um sistema dominado por duas potncias uma
situao de equilbrio ou ausncia de preponderncia s pode ser atingi-
da se houver uma certa paridade de poder entre essas potncias, em um
sistema mltiplo o equilbrio pode ser alcanado sem essa igualdade,
devido possibilidade de coalizo dos estados menos poderosos contra
os de maior poder.
Alm disso, falar em tal equilbrio complexo no significa que to-
das as quatro grandes potncias tenham o mesmo tipo de poder ou
influncia. Na poltica internacional h movimentos feitos em "muitos
tabuleiros de xadrez". No tabuleiro da conteno nuclear estratgica os
Estados Unidos e a Unio Sovitica so os jogadores supremos; a China
um principiante e o Japo no est presente. No xadrez do poder
militar convencional os Estados Unidos e a Unio Sovitica so tam-
bm os jogadores mais importantes, dada a sua capacidade de utilizar
foras armadas no nucleares em muitas partes do mundo. A China
um jogador menos importante porque s pode usar sua fora arma-
da na vizinhana imediata e o Japo um jogador apenas secund-
rio. No xadrez dos assuntos monetrios, de comrcio e investimen-
to, os jogadores principais so os Estados Unidos e o Japo, a Unio
Sovitica tem menos importncia e a China relativamente
132
irrelevante. No xadrez da influncia ideolgica, pode-se argumentar
que a China o jogador mais proeminente.
No entanto, o jogo em todos esses tabuleiros est interligado. Uma
posio vantajosa na poltica internacional do comrcio e investimento
pode ser utilizada para conseguir vantagens na poltica internacional em
termos de segurana militar. Uma posio de fraqueza na poltica inter-
nacional da conteno nuclear estratgica pode limitar ou circunscrever
as opes disponveis em outros campos. dessa inter-relao dos v-
rios tabuleiros que derivamos a idia de um poder e de uma capacidade
de influncia globais na poltica internacional, o denominador comum a
respeito do qual dizemos que h um equilbrio em lugar de uma pre-
ponderncia de poder. () poder geral, neste sentido, no pode ser
quantificado precisamente: a importncia relativa dos ingredientes es-
tratgico, econmico e poltico-psicolgico do poder nacional (nos seus
diferentes tipos) incerta e mutvel. Mas a posio relativa dos estados
em termos de poder geral fica aparente na barganha entre eles, e no
podemos dispensar essa concepo do poder geral.
Alm disso, falar das relaes atuais entre as grandes potncias
como um equilbrio complexo no implica haver entre elas uma
eqidistncia poltica ou uma perfeita mobilidade diplomtica. Hoje, h
uma dtente entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, e entre os
Estados Unidos e a China, mas no entre a Unio Sovitica e a China.
Quanto ao Japo, embora tenha manifestado uma certa independncia
com relao aos Estados Unidos e melhorado suas relaes tanto com a
Unio Sovitica quanto com a China, ainda est mais ligado estratgica
e economicamente aos Estados Unidos do que a qualquer uma das ou-
tras potncias. Portanto, embora as quatro super-potncias tenham maior
mobilidade diplomtica do que no perodo do equilbrio de poder sim-
ples, essa mobilidade ainda limitada, especialmente devido persis-
tncia da tenso entre as duas grandes potncias comunistas, to grande
que impede a sua colaborao efetiva.
preciso observar tambm que o equilbrio de poder complexo
agora existente no se apoia em qualquer sistema de colaborao ou
de concerto entre as grandes potncias envolvidas. Assim, no h ne-
() equilbrio de poder e a ordem internacional
nhum acordo geral entre os Estados Unidos, a Unio Sovitica, a Chi-
na e o Japo sobre uma proposta comum de sustentar um equilbrio
de poder geral, um conceito proclamado pelas grandes potncias eu-
ropias no tratado de Utrecht (1713). Como tambm no h qualquer
acordo geral sobre um sistema de regras destinado a evitar ou contro-
lar crises, ou para limitar os conflitos armados (este assunto ser dis-
cutido no Captulo 9).
() atual equilbrio de poder no totalmente fortuito, no sentido
definido acima, porque existe um elemento de deliberao na busca "ra-
cional" pelos Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China de polticas
orientadas para impedir a preponderncia de um dos outros dois esta-
dos. Pode-se argumentar tambm que h um elemento adicional de de-
liberao no acordo entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica em
torno do objetivo comum de manter um equilbrio entre eles, pelo me-
nos na esfera limitada das armas nucleares estratgicas. No entanto, no
h um equilbrio de poder planejado, no sentido de que todas as trs ou
quatro grandes potncias o aceitassem como um objetivo comum. Com
efeito, s o governo dos Estados Unidos admite explicitamente o equi-
lbrio de poder como um dos seus objetivos. Nem h qualquer evidn-
cia de que esse equilbrio de poder implique, de uma forma geral, a
auto-conteno por parte das grandes potncias, distinta da tentativa de
conter e restringir seus movimentos, reciprocamente.
Os Estados Unidos e a Unio Sovitica desenvolveram de comum
acordo certas regras destinadas a evitar e controlar crises e limitar as
guerras. No entanto, no h um sistema geral de regras entre as grandes
potncias nessas reas. Nas rclaes entre a China e os Estados Unidos
e entre a China e a Unio Sovitica, no existe o equivalente ao nascente
sistema de regras que se vem desenvolvendo entre as duas grandes po-
tncias mundiais e, na ausncia desse sistema geral de regras, no pode-
mos falar na existncia de um concerto das grandes potncias para ad-
ministrar o equilbrio existente entre elas.
Finalmente, o atual equilbrio de poder complexo no tem por base
uma cultura comum compartilhada pelos principais estados que dele
participam, como a que havia entre as grandes potncias europias que
134 HFDLFY BULI.
participavam do equilbrio complexo verificado nos sculos XVIII e
XIX (assunto a ser discutido mais profundamente no Captulo 13). No
sistema internacional europeu, daquela poca, um fator que ~ i l i t v
tanto a manuteno do equilbrio como a cooperao entre as po-
tncias era sua cultura comum, tanto no sentido de uma mesma tra-
dio intelectual e um estoque de idias que facilitavam a comunica-
o como no sentido de valores comuns, em relao aos quais os
conflitos de interesse podiam ser moderados. Entre os Estados Unidos,
a Unio Sovitica, a China e o Japo h algumas idias comuns, como
veremos adiante, mas no existe o equivalente aos vnculos de cultu-
ra comum que caracterizavam o relacionamento das potncias euro-
pias nos sculos passados.
Todos os cinco mal-entendidos mencionados derivam do fato de
que, no pensamento atual, a noo de um equilbrio de poder tende a
ser confundida com os sistema europeus de equilbrio de poder, parti-
cularmente o do sculo XIX. Aquele sistema era caracterizado pela re-
lativa igualdade entre as cinco potncias principais (Inglaterra, Frana,
Austria-Hungria, Rssia e Prssia-Alemanha) pela maior facilidade de
comparar o seu poder militar, medido em termos de nmero de solda-
dos, pela cquidistncia poltica das potncias e sua ampla mobilidade
diplomtica, pelo acordo geral existente com relao s regras do jogo,
e por uma cultura comum subjacente.
Pode-se discutir se o sistema europeu do sculo XIX tinha de fato
todas essas qualidades. Houve de fato, em certas pocas, desigualdades
substanciais entre as cinco potncias. Nunca foi possvel reduzir a um
denominador comum o poder martimo e financeiro britnico e o po-
der terrestre continental. Havia inibies ideolgicas mobilidade di-
plomtica originadas em associaes tais como a Santa Aliana, a
Dreieaiserbund e a "Aliana Liberal" da Inglaterra e da Frana. l ~ preciso
reconhecer, porm, que o equilbrio de poder europeu do sculo XIX
foi apenas uma manifestao histrica de um fenmeno experimentado
em muitos perodos, em vrios continentes, e que ao afirmar a existn-
cia, hoje, de um equilbrio de poder complexo no pretendemos que ele
incorpore todas as caractersticas do modelo europeu do sculo XIX.
135 () equilbrio de poder e a ordem internacional
Com relao ordem internacional, o equilbrio de poder hoje
existente parece preencher as mesmas trs funes de perodos anterio-
res, j mencionadas na ltima seo. Em primeiro lugar, o equilbrio de
poder de carter geral serve para impedir que o sistema de estados se
transforme, pela conquista, em um imprio universal. Enquanto o equi-
lbrio mantido, nenhuma das grandes potncias tem a possibilidade de
instituir pela fora um governo mundial (vide o Captulo 11).
Em segundo lugar, onde existe equilbrio de poder localizado, esse
equilbrio serve, em determinadas regies, para proteger a independn-
cia dos estados da absoro ou domnio por uma potncia localmente
preponderante. Hoje, a independncia dos estados no Oriente Mdio,
no subcontinente indiano, na pennsula coreana e no Sudeste da Asia
protegida pela existncia, nessas rcgies, de um equilbrio de poder lo-
cal. Em contraste, na Europa Oriental, dada a preponderncia sovitica,
e na Amrica Central e no Caribe, com a preponderncia norte-ameri-
cana, no se pode dizer que os estados locais fossem ou sejam indepen-
dentes, na acepo habitual. No entanto, seria excessivo afirmar que a
existncia de um equilbrio de poder local condio necessria para a
independncia dos estados em qualquer rea. Fazer tal afirmativa signi-
ficaria ignorar a existncia de um certo sentido de comunidade poltica
nas relaes entre dois estados, cuja conseqncia poderia ser, at certo
ponto, a possibilidade, por parte de um estado localmente preponde-
rante, de respeitar a independncia de um vizinho mais fraco, como os
Estados Unidos respeitam a independncia do Canad, e a Inglaterra
respeita a independncia da Irlanda. Precisamos tambm reconhecer
que a independncia dos estados em uma determinada regio pode de-
ver menos existncia ou inexistncia de um equilbrio entre as potn-
cias locais do que participao no equilbrio local de potncias de fora
da regio. Se existe hoje um equilbrio entre Israel e seus vizinhos ra-
bes, por exemplo, esse equilbrio devido ao papel desempenhado na
regio pelas grandes potncias externas.
Em terceiro lugar, tanto o equilbrio geral de poder como os equi-
lbrios locais hoje existentes servem para propiciar as condies de fun-
cionarncnto de outras instituies fundamentais para a ordem interna-
136
cional, () direito internacional, o sistema diplomtico, a guerra e a admi-
nistrao do sistema internacional pelas grandes potncias presumem a
inexistncia de uma potncia preponderante. Todas essas instituies
dependem fortemente da possibilidade de que se um estado violar as regras
os outros adotem aes recprocas. Mas se h um estado em posio pre-
ponderante, no conjunto do sistema ou em uma regio em particular, ele
poder impunemente ignorar o direito internacional e deixar de cumprir as
regras e procedimentos do intercmbio diplomtico, sem que os seus ad-
versrios tenham a possibilidade de recorrer guerra para defender seus
direitos e interesses, podendo ainda ignorar, tambm impunemente, as pr-
prias convenes da comunidade das grandes potncias.
A conteno nuclear recproca
Desde os anos 1950 surgiu uma outra instituio, ou quase-insti-
tuio, que em certo sentido um caso especial de equilbrio de poder e,
sob outros aspectos, uma situao diferente: a conteno nuclear rec-
proca. Nesta ltima seo do presente captulo vou examinar os seguin-
tes pontos:
i) Em que consiste o "equilbrio do terror", ou a conteno nucle-
ar recproca?
ii) De que forma a conteno nuclear recproca se relaciona com o
equilbrio de poder?
iii) Como funciona a conteno nuclear recproca em relao
ordem internacional?
Ao tratar da primeira dessas questes, comearemos examinando
o sentido de "conteno" para, em seguida, considerar o sentido de
"conteno recproca" e, finalmente, veremos as implicaes do caso
especfico da conteno nuclear recproca.
Dizer que o pas A cobe o pas B de fazer algo implica:
i) que o pas A ameaa aplicar ao pas B uma punio ou privao
de determinados valores, se B agir de determinado modo;
ii) que se no fosse tal ameaa, o pas B poderia agir da forma que
A deseja impedir;
137 () equilbrio de poder e a ordem internacional
iii) que o pas B acredita que A tem a capacidade de executar a
ameaa, e a executaria, concluindo assim que no compensa agir do
modo que A deseja evitar.
Para que haja conteno preciso que as trs condies sejam
preenchidas. Com respeito primeira, preciso haver uma ameaa. Por
exemplo: a Unio Sovitica desiste de atacar os Estados Unidos por
acreditar que, nessa hiptese, os Estados Unidos iriam retaliar com uma
punio intolervel, mas na verdade se o governo norte-americano no fez
tal ameaa, no poderamos falar em conteno de um ataque sovitico.
Para que se possa falar que os EUA exerceram sua capacidade de conter um
ataque sovitico seria preciso haver essa ameaa de retaliao.
Com respeito set-,runda condio, preciso que o pas ameaado
tenha alguma possibilidade de praticar as aces que deram origem
ameaa de retaliao. Assim, se no houver qualquer possibilidade de
que a Unio Sovitica efetivamente ataque os Estados Unidos, no po-
demos falar em conteno, mesmo que o governo americano tenha pro-
ferido a ameaa de retaliao e os soviticos tenham desistido de um
ataque. ~ preciso notar, porm, que a poltica de conteno pode ter
uma racionalidade independentemente da inteno, ou falta de inten-
o, do pas em questo, de iniciar um ataque. Pode-se argumentar, por
exemplo, que a poltica norte-americana visando a conter um ataque
sovitico justificada pelo objetivo de criar, dentro dos I~ s t d o s Uni-
dos, um sentimento de set-,rurana com relao a um possvel ataque, ou
pelo objetivo de desestimular o surgimento, na Unio Sovitica, da in-
teno de atacar, mesmo que no haja no momento qualquer evidncia
de tal inteno.
Com respeito terceira condio, o pas ameaado no contido a
no ser que acredite que o pas que ameaa tem efetivamente a inteno
e a capacidade de realizar o ataque, tendo decidido porm que no vale
a pena executar o ataque. A ameaa manifestada por aquele que executa
a ao de conteno precisa ter credibilidade e preciso que o pas
objeto da ao de conteno julgue as aes de retaliao inaceitveis.
Saber se a ameaa de retaliao (avaliada em termos de probabilidade,
assim como da sua extenso) torna a ao prevista inaceitvel algo que
138 HFDLFY BULI.
vai variar de acordo com as circunstncias: o que o pas ou seus lderes
esperam ganhar pela ao prevista, ou perder por desistir dela, a impor-
tncia atribuda aos valores ameaados etc. Por essa razo, no h um
"nvel de prejuzo" determinado, em termos absolutos, necessrio e su-
ficiente para impedir um pas de agir de determinada forma.
A conteno de ataques por outras potncias sempre foi um
dos objetivos pelos quais os estados tm procurado empregar suas
foras militares. Na era das armas nucleares, o que h de novo com
respeito conteno o fato de que, dada a relutncia em usar ar-
mas nucleares numa guerra real, os estados a elevaram condio de
meta fundamental da sua poltica externa. A poltica ou estratgica
de conteno assim desenvolvida segue trs dimenses distintas: o
mbito das aes com que se espera conter o adversrio, a priorida-
de atribuda conteno na poltica geral e a fora da ameaa capaz
de produzir conteno.
Assim, nos Estados Unidos, o objeto dessa poltica tem sido impe-
dir que a Unio Sovitica desfira um ataque nuclear contra os Estados
Unidos, gue realize qualquer tipo de ataque contra os Estados Unidos,
que desfira um ataque nuclear contra os Estados Unidos ou os seus
aliados e que atague com quaisquer meios os Estados Unidos e os seus
aliados. Essas hipteses tm sido denominadas s vezes em termos de
uma opo entre a "conteno finita" e a "conteno ampliada".
A conteno j foi vista como o nico objetivo da poltica de ar-
mas nucleares ("exclusivamente conteno"), como no Litro branco so-
bre a Defesa do Reino Unido, de 1957, ou como "conteno mais defesa";
ou ainda, como nos ltimos anos da gesto de Robert McNamara no
cargo de Secretrio da Defesa dos Estados Unidos, em termos da com-
binao de conteno com outros objetivos como, por exemplo, a limi-
tao dos prejuzos.
A fora necessria para produzir a conteno tem sido considera-
da no s em termos nucleares mas tambm na perspectiva de uma
combinao de armas nucleares e convencionais em termos de uma
nica ameaa macia ou como uma srie de ameaas de importncia
graduada (o "grande agente de conteno", de Slessor, versus a "conten-
139 o equilbrio de poder e a ordem internacional
o graduada" de Buzzard; ou a "retaliao macia" de Dulles versus a
"resposta flexvel" de McNamara)."
Na conteno recproca dois ou mais estados se desestimulam mu-
tuamente a praticar determinada ao. Num sentido mais amplo, pode ser
uma situao em que mediante uma ampla variedade de ameaas, deter-
minadas potncias se contenham mutuamente de praticar toda uma srie
de aes. Essas aes e ameaas no precisam ser nucleares, ou mesmo
militares. Por outro lado, a ameaa no precisa ser uma represlia do mes-
mo tipo: um ataque com armas qumicas pode ser contido pela ameaa de
represlia com armas nucleares ou convencionais, ou mesmo por uma
retaliao de natureza econmica. Neste ponto, contudo, quero focalizar
especialmente a hiptese da conteno nuclear recproca: a situao espe-
cial em que duas ou mais potncias sejam contidas de realizar um delibe-
rado ataque nuclear pela ameaa de uma retaliao nuclear.
Assim como nas condies que denominamos "equilbrio de po-
der", pode haver conteno nuclear recproca em uma relao simples
entre duas potncias ou numa relao mais complexa, envolvendo trs
ou mais potncias. Dessa forma, h uma relao de conteno nuclear
recproca distinta entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, e aquela
que se desenvolve entre a China e a Unio Sovitica e entre a China e os
Estados Unidos. Para alguns observadores a Inglaterra e a Unio Sovi-
tica, a Frana e a Unio Sovitica participam tambm dessa relao.
Uma situao de conteno nuclear recproca envolvendo trs ou mais
potncias corresponde soma das relaes bilaterais envolvidas e no
(como no caso do equilbrio de poder) o produto desses relacionamen-
tos em conjunto. Tambm como no caso do equilbrio de poder, em
princpio a conteno nuclear recproca pode produzir-se em carter
geral ou local. Se a difuso de armas nucleares aumentasse a ponto de
permitir a todos os estados conter os demais de realizar um ataque nu-
clear - ou se todos os estados fossem reunidos sob um ou outro dos
"guarda-chuvas nucleares" existentes (uma hiptese menos improv-
I, Vide i\lorton 11. I lalpcrin, I jll/i/erllL/r in lhe j\ adear> ~ e (Ncw York, \X'iky, 19(3) a respeito de
alguns desses conceitos.
140 H":DLI':Y BLIJ.1.
vel)- poderiaser criadaumasituaogeneralizadade contenonucle-
ar recproca, que Morton Kaplan chamade "sistemade vetounitrio",
aqual teremos a oportunidadede examinarno Captulo 11.
1
!> Hoje o que
existe so relaes particulares ou locaisde mtuaconteno nuclear.
Mas, tambmcomono caso do equilbrio de poder, em princpio
certas situaes de conteno nuclear recproca podemsurgir fortuita-
mente ou emconseqnciade aes deliberadas. ()relacionamento de
conteno mtua entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos come-
ouno fim da dcadade 1950, devidoaos esforosde cadaumadessas
potncias no sentido de impedir o emprego de armas nucleares pela
outra,possivelmentena esperanade alcanarumaascendnciaestrat-
gica nuclear. Umaidia fundamental dos defensores docontrolede ar-
mas tem sido a de que a situao surgida assim, de modo fortuito, s
podeser preservadamedianteesforosconscientesede colaboraono
sentidode criarumasituaodeterminada:deixada sua lgica interna,
ao momenfum dos pases envolvidos, a competio nuclear estratgica
entreas superpotncias poderialevar neutralizao da contenonu-
clear recproca e, por isso, a colaborao no campo do controle das
armas precisa se orientada no sentido de preservar a estabilidade da
relao de conteno nuclear recproca. 1-
A contentao nuclear recproca e o equilbrio depoder
Sob certos aspectos a idia de uma relao deliberada de conten-
o nuclearrecprocasemelhantede umequilbriode poderplaneja-
do, mas soboutrosaspectosdiferente. Em primeirolugar,essa relao
entre duas potncias parte do equilbrio geral de poder entre elas, o
qualabrangetodosos ingredientesdopodernacional,dentreeles a for-
a nuclear. Nessasituao,quandoumadas potnciastemapossibilida-
de de atacaraoutracornarmasnucleares,acontenonuclearrecproca
li> Vide Kaplan, SYJtl:JJJ and Process in [nternationa] Politics, pgs. 50-2.
1- l-oi o LJue indiquei em Tbe COl/lm/O/lhe AI/JJJ Race (Londres, Weidenfeld & Nicolson, 1961),
capo 2; e em "ArlJJJ Contro': A and Prospeaus", em Pro/;/I'IJJJ o/ Modem cd.
AlasrairBuchan (Londres, Charto& Windus, 1970).
141 () equilbrio de poder e a ordem internacional
condio necessria para manter o equilbrio de poder entre elas, mas
no uma condio suficiente. Como j observamos, parece desenvol-
ver-se uma relao de conteno nuclear recproca entre a Unio Sovi-
tica e a China, e entre os Estados Unidos e a China, e, para alguns, h
tambm uma situao de conteno nuclear recproca entre a Frana e a
Unio Sovitica, assim como entre a Inglaterra e a Unio Sovitica. Mas
ningum dir que em qualquer dessas relaes os dois estados envolvi-
dos tm o mesmo poder.
Em segundo lugar, enquanto em uma situao simples (apenas
entre duas potncias) o equilbrio de poder exige igualdade ou paridade
de fora militar, o mesmo no acontece com a conteno recproca; a
nica exigncia que cada potncia disponha da capacidade de ataque
nuclear suficiente para conter um ataque da outra. Para cada potncia
h um limiar de dano para a ameaa a ser feita; se a fora nuclear no
puder alcanar esse nvel de dano com que ameaado o adversrio,
no haver conteno. Por outro lado, o dano superior a esse nvel ser
redundante, embora possa ser justificado por outros critrios estratgi-
cos, como a necessidade de limitar os danos, de ampliar a conteno de
forma a dar cobertura para aliados ou de fortalecer a posio diplom-
tica do pas para fins de barganha.
A irrelevncia da igualdade ou paridade para a conteno nuclear
recproca em um confronto entre: duas potncias pode ser vista no caso
dos Estados Unidos e da Unio Sovitica. Desde que: surgiu a relao de
conteno nuclear recproca, em meados da dcada de 1950, at o fim
da dcada seguinte, os I~ s t o s Unidos tinham clara superioridade so-
bre a Unio Sovitica em todos os ndices relevantes de fora nuclear
estratgica: nmero total de vetores estratgicos (do tipo ICBl\1, SLBl\I
e bombardeiros de longo alcance), tonelagem de bombas em estoque e
nmero total de ogivas nucleares. No fim dos anos 1960 a Unio So-
vitica alcanou "paridade" em alguns desses ndices. Pode-se art-,rtU11entar
que a perda da superioridade estratgica norte-americana retirou do
governo de Washington uma importante vantagem diplomtica, e con-
tribuiu para que o eixo de gravidade do equilibrio de poder se deslocas-
se dos Estados Unidos para a Unio Sovitica. No entanto, isso no
142
prejudicou a relao de conteno mtua, que persistiu independente-
mente das flutuaes no equilbrio estratgico nuclear.
Como se disse, a manuteno de um equilbrio de poder comple-
xo, envolvendo trs ou mais estados, no exige igualdade ou paridade
entre eles, porque as desigualdades podem ser corrigidas por meio de
alianas. Em urna situao complexa como a que est surgindo no rela-
cionamento trilateral entre a Unio Sovitica, os Estados Unidos e a
China, as alianas e as combinaes ad hoc tambm podem ter o seu
papel. concebvel, por exemplo, que ameaas conjuntas dos Estados
Unidos e da Unio Sovitica contra a China pudessem prejudicar a
credibilidade da ameaa chinesa de retaliao nuclear - o que nenhum
daqueles dois pases poderia conseguir isoladamente. Da mesma forma,
ameaas Unio Sovitica feitas pelos Estados Unidos e a China pode-
riam conter os soviticos quando a capacidade de conteno chinesa
fosse duvidosa. Um terico francs, Andr Beaufre, j argumentou no
sentido de que a capacidade do Ocidente de conter um ataque sovitico
foi fortalecida pela existncia de trs centros distintos de deciso nucle-
ar: Washington, Londres e Paris. IX Mas em uma relao de conteno
nuclear recproca envolvendo vriuos estados, as alianas tm uma fun-
o diferente das que so necessrias para manter um equilbrio de po-
der complexo: elas se relacionam com a presena de um agente de con-
teno que seja suficiente para o objetivo em vista, e no com o aumento
da fora militar de um pas que se adiciona a outro, de modo a garantir
que no haja nenhuma potncia preponderante.
Em terceiro lugar, enquanto o equilbrio de poder essencialmen-
te um fenmeno objetivo, a conteno nuclear recproca essencial-
mente subjetiva. J vimos que a situao que chamamos de "equilbrio
de poder" pode ser definida pela inexistncia de uma potncia prepon-
derante, e no simplesmente pela crena de que no haja tal preponde-
rncia. Em contraste, a conteno nuclear recproca essencialmente
uma crena: a crena, pelos participantes do sistema, de que o outro
estado tem a vontade e capacidade de provocar uma represlia em nvel
IK Andr Beaufre, IJJt(tlJiol1 el (Paris, Arrnand Colin, 1964).
143 () equilbrio de poder e a ordem internacional
suficiente para que esta possibilidade seja considerada indesejvel. Em
princpio, duas potncias poderiam conter-se mutuamente de um ata-
que nuclear apenas blefando com respeito sua vontade e capacidade.
Robert Mcl-Jamara argumentava incisivamente que a poltica de
conteno dos Estados Unidos s podia ser efetiva se houvesse real-
mente a deciso de levar a cabo a ameaa de retaliao nuclear, ao lado
da capacidade de garantir a destruio da capacidade nuclear do adver-
srio (assured destrurtiofl).l() Na atualidade, parece certo que esta seja a
situao real dos Estados Unidos, e qualquer tentativa de basear a con-
teno nuclear em um blefe implica grande risco de no se ter xito.
Entretanto, a vontade e a capacidade de promover uma retaliao no
parte da definio da conteno recproca. Todavia, mesmo que a posi-
o de l\fcNamara sobre este ponto seja correta, ela mostra apenas que
a vontade e a capacidade efetivas de promover uma retaliao essen-
cial para fazer com que o adversrio acredite nessa possibilidade.
Em quarto lugar, enquanto a funo primordial do equilbrio de
poder preservar o sistema internacional e a independncia dos esta-
dos, sendo a preservao da paz uma conseqncia incidental, a conten-
o nuclear recproca tem como funo essencial garantir a paz nuclear,
como veremos adiante.
As/ufl{eS da contenio nuclear reciproca
Pode-se dizer que a conteno nuclear recproca que existe de for-
ma inequvoca apenas entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica tem
preenchido as seguintes runcs:
i) Tem contribudo para preservar a paz nuclear, pelo menos entre
os Estados Unidos e a Unio Sovitica, fazendo com que o recurso
deliberado guerra nuclear por essas potncias fosse considerado "irra-
cional" como um instrumento de poltica.
ii) Tem contribudo tambm para preservar a paz entre as duas
principais potncias nucleares, fazendo com que hesitem em iniciar hos-
I') Vide Ruben S. McNarnara, Tl I :JJ{'II(I' o] \'I'O{)7/)' (Nc: York, l Iarpcr & Ru\\', jl)()H).
144
tilidadcs diretas, temerosas da expanso do conflito contribuindo, as-
sim, para a paz entre os aliados dessas duas potncias pela influncia
moderadora que elas exercem.
iii) Tem contribudo para manter um equilbrio geral de poder no sis-
tema internacional mediante a estabilizao desse equilbrio, isto , do equi-
lbrio dominante entre as duas super-potncias globais. Assim, a conteno
nuclear recproca contribui indiretamente para as funes exercidas pelo
equilbrio geral de poder: a manuteno do sistema de estados, da sua inde-
pendncia e das condies necessrias para o funcionamento efetivo das
outras instituies relacionadas com a ordem internacional.
1\ importante compreender as limitaes dentro das quais se pode
dizer que a conteno nuclear recproca desempenha sua importante
funo de contribuir para preservar a paz nuclear. 1 primeiro lugar, a
conteno nuclear recproca S(') pode recorrer deliberadamente hruerra
nuclear "irracional" como instrumento de poltica se ela for estvel, ou
seja, se tiver uma tendncia implcita para persistir. () "equilbrio de
terror" no criado pela simples existncia de armas nucleares nas mos
de dois adversrios, nem persiste automaticamente enquanto essas ar-
mas continuarem disponveis. ~ princpio, uma conteno recproca
pode ser neutralizada por dois desenvolvimentos tecnolgicos, que po-
dem ocorrer simultaneamente: a aquisio, por um dos lados ou por
ambos, de uma defesa eficaz das cidades e da populao contra um
ataque nuclear estratgico; o desenvolvimento, por um lado ou pelos
dois, de um meio efetivo de desarmar as foras nucleares estratgicas
incumbidas da retaliao, antes que possam ser acionadas. A conteno
nuclear recproca vulnervel, tambm em princpio, a mudanas nas
dimenses polticas e psicolgicas, isto , na vontade e disposio do
agente de conteno de levar prtica a sua ameaa, na crena do pas
objeto da ao de conteno na capacidade e na vontade do adversrio,
e na avaliao que ele faz dos riscos implcitos na ameaa recebida.
Em segundo lugar, mesmo enquanto persistir a conteno nuclear
recproca e o recurso deliberado guerra nuclear for considerado "irra-
cional", haver o risco de que ocorra uma guerra nuclear provocada por
acidente ou erro de clculo, um risco que, por si mesma, a relao de
145 ( ) equilbrio de poder e a ordem internacional
conteno nuclear recproca no pode evitar. A considerao das medi-
das que poderiam ser tomadas ou que tm sido tomadas para lidar com
esse problema, ultrapassa o escopo do presente estudo. () que devemos
registrar aqui que tais providncias, tomadas isoladamente ou em con-
junto pelas potncias nucleares para reduzir a possibilidade de uma guerra
nuclear "acidental" ou provocada por erro de clculo, excedem o mbi-
to da conteno nuclear recproca.
Em terceiro lugar, enquanto persistir, e contribuir para tornar a
guerra nuclear improvvel, a conteno nuclear recproca nada pode
fazer para resolver o problema da limitao ou controle de uma guer-
ra nuclear j iniciada. H muito, as polticas unilaterais de "conteno
somente" vm sendo criticadas por no responder pergunta: "e se a
conteno falhar?". Os arranjos de controle de armamentos baseados
na idia de que a conteno nuclear recproca uma meta suficiente
no campo da estratgia nuclear esto sujeitas mesma crtica. A "con-
teno somente" um objetivo insuficiente, tanto como opo estra-
tgica quanto como iniciativa voltada para o controle de armamentos,
e as propostas elaboradas nesses termos podem ter o efeito de no
garantir contra a possibilidade de que ocorra uma guerra nuclear e,
alm disso, de obstruir as atividades destinadas a controlar uma guer-
ra nuclear incipiente.
Em quarto lugar, a idia da conteno nuclear recproca como fonte
da paz nuclear atribui uma enorme importncia hiptese de que os
homens devem sempre agir "racionalmente". Quando afirmamos que
uma determinada ao racional s estamos dizendo que ela tem con-
sistncia interna e consistente com certos objetivos. No h uma "ao
racional", no sentido de "ao ditada pela razo e no por uma paixo",
entendendo-se por "razo" uma faculdade presente em todos os ho-
mens, levando-os a agir do mesmo modo. Quando dizemos que para
um estadista "irracional" optar pela destruio ou devastao do seu
pas, o que estamos dizendo que essa deciso no coerente com o
que se espera sejam os objetivos normalmente perseguidos pelos esta-
distas. () que no significa que um estadista em particular no aja assim,
ou no tenha agido assim no passado.
146 H I':DLI':Y BULI,
Em quinto lugar, dizer que a conteno nuclear recproca exerce
essa funo de preservar a paz no significa endossar a proposio de
que a segurana internacional aumente devido existncia de armas
nucleares nos dois lados envolvidos em um conflito. Em outra parte j
argumentei que se fosse possvel regressar ao mundo existente antes do
desenvolvimento da tecnologia nuclear (o que impossvel), a seguran-
a internacional seria fortalecida, ainda que aumentasse a possibilidade
de guerra (potencialmente menos catastrfica);" Mas argumentei, tam-
bm, contrariamente idia de que a segurana internacional au-
menta com a proliferao das armas nucleares." Todavia, em um
sistema internacional em que a tecnologia nuclear existe e no pode
ser erradicada, e no qual a posse de armas nucleares se difundiu
alm dos pases que delas dispunham originalmente, preciso reco-
nhecer as funes positivas desempenhadas pela conteno nuclear
recproca entre as potncias nucleares.
Em sexto lugar, preservar a conteno nuclear recproca obstrui a
possibilidade, a longo prazo, de atribuir alguma base mais positiva
ordem internacional. A preservao da paz entre as grandes potncias
mediante um sistema em que cada uma delas ameaa destruir ou anular
a sociedade da outra (considerado com justia corno uma forma con-
tempornea de segurana baseada na existncia de refns) reflete a de-
bilidade do sentido de interesse comum da sociedade internacional. Por
essa razo, alguns estudiosos do controle de armamentos tm sido leva-
dos a defender a tentativa de basear a poltica de armamentos estratgi-
cos e os acordos sobre armas estratgicas na defesa nacional em lugar
da conteno. Pelo mesmo motivo as super-potncias globais hesitam
em admitir explicitamente que se baseiam na conteno nuclear rec-
proca, mesmo quando firmam acordos, como os de Moscou, de maio
de 1972, que tendem a confirmar essa relao.
CI' Vide Tt Centro! 0/ //J!' /1 11m Rac!', capo S.
.'1 Ibid. Capo 9.
C1\P T r L () V I
o DIREITO
INTERNACIONAL E A
ORDEM INTERNACIONAL
NI;.ST/': captulo proponho-me a considerar as seguintes questes:
i) () que o direito internacional, e qual a sua influncia sobre
o conlportamento internacional?
ii) Qual o papel do direito internacional com relao a ordem
internacional?
iii) Qual o papel do direito internacional com relao ordem
internacional nas circunstncias especiais da atualidade?
() direito internacional pode ser considerado como um con-
junto de regras que ligam os estados e os outros agentes da
poltica mundial em suas relaes recprocas, aos quais se atri-
bui status legal. Esta definio poderia ser contestada por al-
guns especialistas e, portanto, requer urna elucidao.
Adefinio queapresentei identifica o direito internacionalcomo
umavariedade particularde conjnnto de normas. Ora,alguns juristas rejei-
tam esta concepo e o definem como um tipo especial de processo
social: umpontode vistaqueteve origemna escolanorte-americanado
"realismo legal", associada atualmente com os trabalhos da escola de
direito internacional de Yale, especialmente com a obra de S.
J\fcDougal.' Ele e seus seguidoresinsistemem queo direito seja consi-
Vide 1\1yres S, ;\fcDougal e associados, \'/I/(/iI'J /lI lr'J/ir! J>II/J/i( Ordrr (Yalc r111\'. Press, 19()()),
csp, capo1.Vide rarnbcmRosalvn1[lggtl1S, "I)o/i()' C(J//Jir!I'/{//ifJl/J II//r! !/!I'1IIII'I'I/II!io//t//jllrliria/ Prorrss",
1IIII'I'I/iI/i(Jl/iI/ fll/r/ COl))pilrtl/il'l' I .c/li' Q(flff11'1i)', vol. 17
I
148
derado um processo social, mais particularmente como um processo
decisrio imbudo ao mesmo tempo de autoridade e eficcia. Rejeitam a
concepo do direito como um "conjunto de normas" porque enten-
dem que esse processo decisrio no consiste apenas na aplicao de
regras previamente existentes, mas modelado tambm por considera-
es sociais, morais e polticas. Consideram it-,rualmente que esses obje-
tivos sociais, morais e polticos devem desempenhar um papel funda-
mental nas decises legais. Para eles o conceito do direito como um
"conjunto de normas" limita o escopo das consideraes sociais, mo-
rais e polticas nas decises legais, e especialmente nas judiciais.
As regras so proposies imperativas de carter genrico; um con-
junto de regras um grupo dessas proposies associadas logicamente
entre si, de modo a formar uma estrutura comum. Afirmar a validade
de uma regra do direito internacional (como de uma lei interna, moral
ou de um jogo) dizer que ela aprovada em teste baseado em alguma
outra regra. Portanto, raciocinar a respeito do direito internacional, como
a respeito de qualquer outro conjunto de normas, significa pensar em
um plano normativo, no emprico ou factual.
No entanto, uma vez que as regras do direito internacional influen-
ciam efetivamente a conduta na poltica mundial, elas participam da re-
alidade social. Com efeito, provavelmente no nos interessaramos por
um conjunto de regras que no existissem na realidade social, existindo
apenas no plano normativo. Neste sentido, tm razo os juristas de Vale
e todos os outros para quem a lei um "processo social". Alm disso,
pode-se admitir que o processo social efetivo das decises legais, tanto
no contexto internacional como no nacional, no consiste "puramente"
na aplicao das regras legais existentes, mas reflete a influncia de uma
variedade de fatores "exgenos", tais como a viso social, moral e pol-
tica dos magistrados, dos juristas e estudiosos do direito. Alm do que,
h no processo decisrio legal um lugar apropriado para princpios
morais, sociais e polticos que no derivam da prpria lei.
Contudo, sem a referncia a um conjunto de regras, a idia do
direito fica ininteligvel. No plano normativo, refletir sobre a validade
da lei pode abranger legitimamente outras consideraes alm do con-
149 () direito internacional e a ordem internacional
tedo das normas legais, mas estas perderiam o sentido se dispensas-
sem completamente o raciocnio jurdico. No plano factual, para reco-
nhecer o processo decisrio legal como um processo social, distin-
guindo-o de outros processos decisrios, precisamos reconhecer que
se trata de um processo cuja caracterstica fundamental a tentativa
de moldar decises tendo como referncia um conjunto de regras le-
gais aceitas.
A definio do direito internacional que propusemos o descreve
como um conjunto de regras que governam a interao recproca no
s dos estados como de outros agenteJ no campo da poltica internacional.
No sculo XIX aceitava-se habitualmente a afirmativa de que s os es-
tados eram sujeitos do direito internacional, qualquer que fosse a fun-
o desempenhada na poltica internacional por outros atores (por exem-
plo: por indivduos, por outros grupos que no o Estado, ou organizaes
internacionaais e intergovernamentais), estes no podiam ser sujeitos
do direito internacional, mas apenas seus objetos. Atualmente, porm,
muitos juristas consideram que esses atores so tambm sujeitos do
direito internacional, assim como os estados. Em outras palavras, no
s so afetados pelas normas do direito internacional como tm direi-
tos e deveres que lhes so atribudos por essas normas.
Na definio dada, o direito internacional considerado como um
conjunto de regras com status de lei. No h dvida de que h regras que
os estados e os outros agentes da poltica internacional consideram reci-
procamente obrigatrias. por isso que podemos dizer que existe uma
"sociedade internacional". No entanto, h controvrsia sobre se essas
normas, ou algumas delas, tm realmente o status de lei.
Ao longo de toda a histria moderna, tem havido uma tradio
intelectual que procura negar a natureza propriamente "legal" do direi-
to internacional, com base na considerao de que uma caracterstica
essencial da lei ser o produto de sanes, da fora ou coero. A ori-
gem dessa tradio deriva de Hobbes, para quem 'no h lei quando
falta um poder comum"." Sua formulao mais famosa a doutrina de
2 1Iobbcs, 1'<'I'lt!JIl (I.ondrcs, B1ackwcll, 1946), capo 1J, pg. HJ.
150 HLDLLY BULI.
John Austin de quealei "a ordemdosoberano",e quecomono h
umsoberanona sociedade internacional ("nenhumapessoadetermina-
da a quema sociedadeemgeral preste habitualmente obedinciae que
noobedeahabitualmenteaqualqueroutrapessoa"),o direitointerna-
cional no propriamente"lei", mas apenas uma"moralidadeinterna-
cionalpositiva".' Estaviso mantidavigorosamente,emboracommo-
dificaes importantes, na doutrina contempornea de Hans Kelsen,
segundo a qual a lei se distingue de todos os outros tipos de ordem
social (porexemplo,da ordemreligiosabaseadaem sanessobrenatu-
rais e da ordemmoralbaseadana obedinciavoluntria) peloseu car-
ter de "ordemcoercitiva".' ParaKelsen acaractersticafundamentalda
regralegal o fato de estipularqueo delito (ou seja, sua violao) deva
provocarumasano (ou ameaade mal).
Em que pesem as dificuldades do ponto de vista de Austin,
ele contribui para deixar claro o fato de que, seja ou no estrita-
mente "lei", o direito internacional diferencia-se do direito naci-
onal em um aspecto fundamental: enquanto dentro do estado
moderno a lei se apoia na autoridade de um governo, que tem
inclusive o poder de usar, ou ameaar usar, a fora, o mesmo
no acontece com o direito internacional.
Isto no significa, porm, que o direito internacional no
merea ser chamado de "lei". Essa concluso rejeitada por
dois grupos tericos: o grupo que argumenta que, embora no
exista um governo mundial, o direito internacional baseia-se em
sanes, na fora ou na coero e o grupo que aceita que, na
verdade, falta estabase mas contestama afirmao de quea lei precisa
ser definida em termos de coero.
Um importanterepresentantedo grupoanterioro prprioHans
Kelsen. Ele aceitao conceitode Austinda leicomo"ordemcoercitiva",
e argumenta tambm que uma caracterstica da lei o fato de que ela
,John Austin, The Prot 'ince Deterruined (Londres, Weidenfcld & Nicolson, 1954,
Vl. Publicado originalmente em 1832).
4 Hans Kclsen, Tbe General 'l beor 0/ tbe 1LlJ], and State, trad. A.Wedberg (Harvard Univ,Press,
1946).
() direito internacional e a ordem internacional 151
cria um "monoplio de fora", exercido pela comunidade, no sentido
de que onde existe uma ordem legal o emprego da fora ou uma
violao da lei ou ento uma ao destinada a implement-la, em nome
da comunidade. No entanto, sustenta que o direito internacional uma
"ordem coercitiva", embora baseada no em sanes centralizadas, mas
sim decentralizadas.
De acordo com Kelsen, dentro do estado, a lei implementada
por uma autoridade central que tem essa responsabilidade. Em contras-
te, na sociedade internacional as sanes so aplicadas individualmente
por seus membros, de acordo com o princpio da autodefesa, e incluem
retaliaes e a prpria guerra. Podem ser aplicadas no s pelo estado
vitimado imediatamente pela violao da lei mas por outros estados que
lhe prestem ajuda para esse fim. Tais atos de represlia ou de guerra
destinados a aplicar a lei internacional representam aes em nome da
comunidade.
Ke1sen defende a idia de que, como em certos sistemas de direito
primitivo em que as sanes so autorizadas pela aceitao geral do
princpio da "vingana de sangue", existe no direito internacional o ele-
mento essencial da coero, em virtude do desejo e da capacidade dos
membros da sociedade de fazer valer seus direitos mediante o recurso
autodefesa. Para ele, o princpio da autodefesa existe tambm na socie-
dade nacional ou local, na medida em que, embora a implementao da
lei caiba primordialmente ao mecanismo "centralizado" do estado, os
cidados guardam certos direitos elementares de autodefesa. Kelscn re-
conhece tambm que a sociedade internacional pode conter alguns ele-
mentos de implementao centralizada, tais como os mecanismos de
segurana coletiva da Liga das Naes e das Naes Unidas. Portanto, o
contraste entre a lei interna e o direito internacional o que existe entre
uma ordem legal "relativamente centralizada" e a que "relativamente
deccnrralizada", No entanto, nos dois tipos de ordem legal h um "mo-
noplio da fora por parte da comunidade". S
i Ibid., cap. VI
152
De fato, a eficcia do direito na sociedade internacional depen-
de de medidas de autodefesa. Na ausncia de uma autoridade central
com poder preponderante, algumas regras do direito internacional
so sustentadas por medidas de autodefesa tomadas individualmen-
te pelos estados, inclusive a ameaa e o emprego da fora. Quando
um estado recorre autodefesa, porque est sujeito a um ataque ou
a uma ameaa de ataque, e o seu direito independncia corre peri-
go, podemos admitir no s que ele est defendendo seus direitos
mas tambm que esses direitos no podem ser sustentados de outra
forma. Embora nem todas as regras do direito internacional depen-
dam, para a sua efetividade, de atos coercitivos de autodefesa, em
conjunto, o sistema do direito internacional pode depender desse
recurso. Por isso h uma vinculao estreita entre a eficcia do direi-
to na sociedade internacional e o funcionamento do equilbrio de
poder (vide o Captulo 5). O respeito pelo direito internacional s
pode ser mantido se o poder, e a disposio para us-lo, estiverem
distribudos de tal forma que os estados possam sustentar pelo me-
nos certos direitos, quando eles forem violados.
Mas se o recurso guerra e a represlias pelos estados serve muitas
vezes para sustentar o direito, isto no quer dizer que o que motiva os
estados nesses casos o desejo de aplicar a lei. Os estados recorrem
fora por uma variedade de razes, de natureza poltica: a expectativa de
ganho material, o medo de outros estados, o desejo de impor-lhes um
credo ou uma doutrina (vide Captulo 8). A crena de que os direitos do
estado foram violados, e que isso justifica uma ao corretiva ou de
punio, pode no fazer parte dessa motivao e quando ela existe, pode
ser apenas um de vrios motivos e no o mais forte.
Alm disso, mesmo nos casos em que o recurso fora por um
estado tem como efeito a recuperao de direitos sustentados pela lei
internacional, ou afirmam a autoridade dessa lei, pode ser difcil com-
provar que dessa forma que o assunto visto pelo conjunto da socie-
dade internacional. A principal dificuldade da posio de K..elsen est
em que, em casos particulares, a sociedade internacional no capaz
de chegar a um consenso sobre qual o lado de um conflito que rene
153 () direito internacional e a ordem internacional
os violadores do direito, e para que lado pende a sociedade internacio-
nal. Segundo Kelsen, quando ocorre uma guerra ela deve ser ou um
delito ou uma sano. S assim se pode dizer que na sociedade inter-
nacional "a comunidade tem o monoplio da fora". Na verdade,
porm, possa ou no a anlise legal determinar qual a hiptese corre-
ta, o fato que raramente se pode mobilizar a sociedade internacional
em torno de tal interpretao. Tipicamente, os estados no chegam a
um acordo sobre qual o lado do conflito que sustenta uma causa justa.
Pode haver um desacordo profundo entre os estados a respeito do
lado que representa a comunidade das naes e o lado dos violadores
das lei, como pode haver um consenso em tratar a guerra como sendo
de natureza puramente poltica. A viso dos positivistas do sculo XIX,
de que em uma guerra o direito no procura distinguir entre as causas
justas e injustas, se fundamentava no reconhecimento da falta de soli-
dariedade existente na sociedade internacional a esse respeito. A con-
cepo do direito internacional como uma ordem coercitiva baseada
em um sistema de sanes decentralizado uma fico que, quando
aplicada a uma situao real, no resiste aos fatos. ()
Um modo alternativo de defender a idia de que o direito internacio-
nal um "direito" autntico questionar a doutrina de Hobbes e dos seus
sucessores de que a lei implica, necessariamente, sanes a fora ou a
coero. A noo de regras legais como as baseadas em sanes deriva do
direito nacional. Pode-se argumentar que as sanes no constituem uma
caracterstica necessria dessas normas; na verdade, pode-se mesmo ques-
tionar se a concepo da lei como ordem social coercitiva pode ser aplica-
da estritamente mesmo nos sistemas de direito nacional.
H. L. A. Hart, por exemplo, sustenta que sob vrios aspectos a
concepo de lei como "ordens fundamentadas em ameaas" no se
aplica ao direito interno. Embora dentre todas as variedades de lei os
cdigos criminais sejam os que mais se aproximem da ordem funda-
mentada em ameaa, eles diferem das ordens pelo fato de que normal-
mente aplicam-se tambm aos que os instituem, e no s aos outros. As
(, Vide l Iart, FI.i{' COlltepl 0/1.111I'. pg. 77,
154 HEDLEY BULI.
modalidades de lei interna que conferem poderes legais de adjudicar ou
legislar, ou que criam ou modificam relaes legais, no podem ser con-
sideradas como ordem sustentada por ameaa. H regras legais que di-
ferem das ordens na sua origem, porque no decorrem de algo que se
parea com uma prescrio. Por fim, Hart argumenta que a anlise da lei
em termos do soberano que obedecido habitualmente, e est necessa-
riamente isento de quaisquer imposies legais, deixa de explicar a con-
tinuidade de um sistema legal moderno."
O argumento de Hart que os sistemas legais so caracterizados
no pela presena de um soberano, que possa sustentar suas regras com
a fora, mas pela "unio de regras primrias e secundrias". As regras
primrias exigem que os seres humanos faam ou deixem de fazer cer-
tos atos: por exemplo, as regras que restringem a violncia, exigem o
cumprimento das promessas e protegem a propriedade. As regras se-
cundrias so regras a respeito de regras: no impem deveres, propria-
mente, mas conferem poderes s pessoas "para introduzir novas regras
primrias, extinguir ou modificar as antigas, ou de vrios modos deter-
minar a sua incidncia ou controlar sua aplicao.?" Por exemplo: so as
regras que instituem os poderes legislativo, executivo e judicirio.
Hart observa que possvel imaginar uma sociedade onde s haja
regras primrias, e que estudos feitos de sociedades primitivas susten-
tam que esta a sua situao. Comenta, porm, que uma tal estrutura de
regras puramente primrias, "no oficiais", tem necessariamente certas
falhas, que podem ser remediadas com a suplementao de regras se-
cundrias, isto , de regras sobre regras.
Onde s existem regras primrias "as normas que do ordem
vida de uma sociedade sero um simples conjunto de padres separa-
dos, sem qualquer marca comum identificadora, exceto naturalmente
por serem as regras aceitas por um certo grupo de seres humanos."?
Assim, se surge uma dvida sobre quais so as regras vigentes, no h
um procedimento para san-la. Essa falha, a incerteza, corrigida pelo
- Desenvolvi esta argumentao em "Tbe GrotianConception ofInternationai Society", em Diploma/ic
JnvesligatiollS.
H Ibid., pg, 79.
') Ibid., pg. 90.
() direito internacional e a ordem internacional 155
que Hart chama de "regras de reconhecimento", as quais "especificaro
alguma caracterstica, ou caractersticas, que quando possudas por uma
certa regra constituem uma indicao afirmativa e conclusiva de que se
trata de uma regra do grupo, a ser apoiada pela presso social que exer-
ce."!" Caracterstica que pode ser apenas a incluso em lista ou texto
autorizado, constante de um documento escrito ou gravado em um
monumento; ou ainda, em uma sociedade complexa, essa caracterstica
pode ser o fato de as regras terem sido institudas por um rgo espec-
fico, participarem h muito tempo das prticas consuetudinrias, ou te-
rem certa relao com determinadas decises judiciais. Devido pre-
sena dessa regra ou padro de reconhecimento (que equivale, na teoria
de Hart, "norma bsica" da jurisprudncia de Kelscn) podemos dizer
que um determinado conjunto de regras forma um sistema legal.
Alm disso, quando h apenas um conjunto de regras primrias,
essas regras tero um carter esttico: no haver um meio de adaptar
deliberadamente as regras a circunstncias mutveis, pela eliminao de
algumas e a introduo de outras.
"1\ nica forma de mudar as regras conhecidas por essa sociedade ser o
lento processo de crescimento, mediante o qual formas de conduta LJue
no princpio eram consideradas opcionais passam a ser primeiramente
habituais, ou usuais, e depois obrigatc'lrias, e o processo inverso de deca-
dncia, quando certos desvios, no princpio reprimidos com severidade,
passam a ser tolerados e depois so esquecidos."!'
A correo dessa falha consiste em outro tipo de regra secundria,
as "regras de mudana", que habilitam os indivduos ou os rgos a
introduzir novas regras primrias e a eliminar regras antigas.
Uma terceira falha das formas simples de vida social, em que as
regras primrias esto presentes, a "inefianaa da presso social difusa
pela qual as regra so mantidas." Em todas as sociedades ocorrem dis-
putas sobre se determinadas regras foram violadas, mas falta de uma
I" Ibid., pg. 92.
11 lbid., pg. 90
156
forma de resolv-las com autoridade, essas disputas tendem a persistir in-
terminavelmente. () remdio para esse defeito est em outro tipo de regra
secundria, as "regras de adjudicao", que habilitam os indivduos a resol-
ver definitivamente se em certa oportunidade uma regra primria foi viola-
da, criando procedimentos que precisam ser seguidos.
A concepo que Hart tem da lei, como a unio de regras
primrias e secundrias, nos permite dispensar a noo de lei im-
plicando, necessariamente, sanes ou coero. No entanto, ser
ainda uma concepo que nos deixa com uma certa dvida sobre
se o direito internacional propriamente uma "lei". Com efeito, o
que chamamos de "direito internacional" claramente o que Hart
considera como um conjunto de regras primrias. Dentro da socie-
dade internacional h regras, s quais se atribui geralmente o status
de lei, que exigem que os estados e outros atores faam e deixem
de fazer determinadas coisas. Mas impossvel encontrar "regras
de reconhecimento", que estabeleam fora de qualquer dvida quais
as regras que so parte do sistema e quais as que no o so, e qual
a relao que essas regras tm entre si, dentro do sistema. E
impossvel encontrar "regras de mudana", que atribuam poderes a
qualquer rgo para alterar regras, tendo em vista as circunstncias
cambiantes. Como tambm no encontraremos "regras de adjudicao",
que atribuam a um rgo o poder de determinar se em certo caso houve a
violao de uma regra.
() prprio Hart no chega concluso de que, por essas razes, se
devesse recusar ao direito internacional o status de lei. Ele no procura usar
o seu conceito de lei como a unio de regras primrias e secundrias para
chegar a uma concluso definitiva de forma a decidir como o termo deva
ser usado; contenta-se em aceitar o ponto de vista de Bentham, que deu
origem ao termo "direito internacional", segundo o qual as suas regras so
"suficientemente anlogas" s leis internas para justificar o uso do termo. 12
As razes daqueles que rejeitam o carter legal do direito interna-
cional ajudam a esclarecer certas caractersticas especiais da lei interna-
I: lbid., pg. 231.
157 () direito internacional e a ordem internacional
cional, em particular os aspectos em que ela difere da lei interna (lem-
brando a lei de certas sociedades primitivas). No entanto, a idia de que
o direito internacional pode ser apropriadamente chamado de "lei" tem
importantes conseqncias prticas, e o debate sobre este ponto no
irrelevante ou estril. Como atividade prtica, o direito internacional
tem muito em comum com a lei interna. A linguagem e os procedimen-
tos so muito semelhantes. A moderna profisso do advogado abrange
o direito internacional ao lado do direito interno de determinados pa-
ses. A atividade dos que trabalham com o direito internacional pblico
e privado (estadistas e seus consultores jurdicos, os tribunais nacionais
e internacionais, as assemblias internacionais) desenvolve-se com base
na premissa de que as regras envolvidas so regras com fora de lei. Se
os direitos e deveres afirmados por essas regras fossem considerados
apenas normas de moralidade ou de etiqueta, todo o corptlJ dessa ativi-
dade no poderia existir. Quaisquer que sejam as dificuldades tericas
implicadas, o fato de se acreditar que tais regras tm o status de lei torna
possvel um conjunto de atividades que desempenham papel importan-
te na sociedade internacional.
Depois de definir o direito internacional precisamos considerar
agora a sua influncia na conduta efetiva dos estados. Em si mesmas, as
regras no passam de construes intelectuais. Para falar das regras do
direito internacional como um fator que afeta efetivamente a vida da
sociedade internacional, precisamos aceitar que ele possui um certo grau
de eficcia, ou seja, que existe uma certa semelhana entre a conduta
prescrita pelas suas regras e o comportamento real dos estados e dos
outros atores da poltica internacional.
Para mostrar a eficcia das regras do direito internacional no
necessrio estabelecer uma identidade entre a conduta efetiva e a condu-
ta prescrita. Em outras palavras, desnecessrio provar que inexistam
casos de desrespeito s regras. Na verdade, exemplos de desrespeito
existem em todos os sistemas legais. Com efeito, se houver absoluta
158 HI':DLI':Y BULI,
conformidade entre a conduta real e a prescrita, pode-se dizer que a
existncia de regras no tem sentido, porque no necessria. Por isso
as sociedades no tm regras exigindo que seus membros respirem, co-
mam e durmam - aes que ningum deixar de praticar - mas estabe-
lecem normas obrigando-os a no matar, a no roubar ou a no mentir,
o que alguns faro, havendo ou no regras proibitivas.
A questo aqui saber se as regras do direito internacional so
observadas suficientemente (no possvel especificar com preciso
em que medida isto deve ocorrer) para justificar o seu tratamento como
um fator substantivo da poltica internacional e, em particular, como
um meio de preservao da ordem entre as naes. Sempre houve uma
escola de pensamento que, rejeitando ou no a sua reivindicao de
status legal, considera as regras do direito internacional como inexistentes
ou, no mximo, como um fator que pode ser desprezado em termos da
conduta efetiva nas relaes internacionais.
Indubitavelmente h uma coincidncia substancial entre a con-
duta internacional e a que prescrita pelas regras do direito internacio-
nal. Se fosse possvel ou til realizar um estudo quantitativo da obe-
dincia s regras do direito internacional ele provavelmente mostraria
que a maior parte dos estados obedecem, a maior parte do tempo,
maioria dessas regras. Qualquer estado que viva em paz com pelo
menos um outro estado, mantendo com ele relaes diplomticas,
intercambiando dinheiro, bens e viajantes, ou que faa um acordo com
outro estado, estar envolvido constantemente com a obedincia s
regras do direito internacional.
Em determinados casos essas regras so violadas, ou
desconsideradas, mas a existncia desses casos no prova que o
direito internacional seja ineficaz. Em primeiro lugar, a violao de uma
determinada regra normalmente ocorre no contexto da conformidade
com outras regras do direito internacional e, na verdade, em conformi-
dade at mesmo com outros casos de aplicao da mesma regra que
esta sendo violada. Por exemplo: quando em 1914 a Alemanha invadiu
a Blgica, violando assim o tratado de 1839 de neutralidade belga e dei-
xando de cumprir a regra do direito internacional de que os tratados
159 () direito internacional e a ordem internacional
devem ser honrados, o governo alemo continuou a respeitar outros
princpios do direito internacional e a basear nesses princpios suas rela-
es com muitos pases. Alm disso, continuou a proclamar e a praticar
a regra da santidade dos tratados, com exceo daquele que garantia a
neutralidade belga.
Em segundo lugar, a violao , s vezes, de tal natureza
que incorpora algum elemento de conformidade com a regra
que est sendo violada. A distino entre a violao de uma
regra e a conformidade com ela nem sempre precisa. A deci-
so final de uma autoridade sobre se houve ou no tal violao
sempre um "sim" ou um "no" definitivo, mas os argumentos
com os quais se chega a essa deciso podem conter elementos
de incerteza ou arbitrariedade, tanto na interpretao da regra
como na reconstituio dos fatos. Na realidade, o comportamento de
um estado com respeito a uma determinada regra do direito internacio-
nal pode ser visto como a busca de posicionamento ao longo de todo
um espectro que vai desde a clara conformidade, em um extremo, at a
violao pura e simples, no outro. Por outro lado, a violao de um
acordo pode ser uma reao deliberada a uma ao da outra parte, des-
tinada a preservar uma parte do acordo ou de deixar viva a possibilidade
de restaur-lo.
Em terceiro lugar, quando ocorre uma violao, comum
o estado violador sair do seu caminho para demonstrar que
ainda considera a si mesmo e aos demais estados sujeitos
obrigatoriedade do cumprimento da regra em questo. s vezes
pode negar que tenha havido essa violao, como aconteceu por exem-
plo com a Alemanha nazista ao militarizar a Rennia, em 1936, alegan-
do que o acordo em questo no estava mais em vigor, devido s viola-
es precedentes por outros estados, ou que era invlido desde a sua
origem. Em outros casos, como a violao da neutralidade belga pela
Alemanha, em 1914, ou a admisso, pelos Estados Unidos, de terem
violado o espao areo sovitico com o U2, em 1960, o estado violador
pode admitir que desrespeitou uma regra e ao mesmo tempo apelar
para algum princpio conflitante de importncia fundamental. Mesmo
160 HI':DLFY Bl!LL
quando o apelo feito a um princpio como a "necessidade", ou a "pre-
servao de interesses vitais", h pelo menos a aceitao da necessidade
de oferecer uma explicao.
H um sinal mais claro da ineficcia de um conjunto de regras
quando ocorre no s a falta de conformidade entre a conduta efetiva e
a prescrita mas a recusa de aceitar a validade das prprias obrigaes
envolvidas, como nos casos de apelo com base em princpios distintos
ou conflitantes, ou a simples desconsiderao das regras. Nesta ltima
hiptese, o desrespeito a uma regra sem qualquer justificativa, ou seja, o
seu no cumprimento devido ao desconhecimento, incompreenso
ou rejeio das premissas implicadas, caracteriza o comportamento de
grupos que no reconhecem a existncia de uma sociedade internacio-
nal comum. Para citar exemplos histricos precisamos recorrer a en-
contros entre estados membros da sociedade internacional e sociedades
polticas no participantes (alguns exemplos so dados no Captulo 2).
() que ocorre s vezes na histria da sociedade internacional moderna
uma rejeio argumentada das suas regras legais, ou de algumas dessas
regras, por estados empenhados em mudanas revolucionrias, como a
Rssia bolchevista (por exemplo, com respeito lei da sucesso) ou
certos estados africanos e asiticos contemporneos (por exemplo, com
relao legitimidade da soberania colonial e aos direitos de proprieda-
de de estrangeiros). Mas esses casos de rejeio argumentada de regras
do direito internacional representam a quebra temporria e localizada
dessas regras, no o desmantelamento geral do conjunto do sistema
legal internacional.
Embora estejam errados ao argumentar que o direito internacional
no tem eficcia, os que assim o fazem tm razo quando insistem que o
respeito pela lei no em si mesmo o principal motivo que explica a confor-
midade da conduta com o que prescrito pelo direito. () direito internacio-
nal uma realidade social, uma vez que implica um grau de aceitao muito
importante das suas regras. O que no significa, porm, que seja um agente
poderoso ou uma fora motivadora da poltica mundial.
Os estados obedecem ao direito internacional em parte por hbito
ou inrcia. Eles so programados, por assim dizer, para funcionar den-
tro de um quadro de princpios estabelecidos. medida que tal confor-
161 o direito internacional e a ordem internacional
midade com a lei um produto de deliberao ou clculo, ela resulta de
trs tipos de motivao. Em primeiro lugar, a obedincia pode ser con-
seqncia do fato de que, alm de ser uma exigncia legal, a ao orde-
nada pela lei seja considerada valiosa, mandatria ou obrigatria, como
um fim em si mesmo, como parte de um conjunto mais amplo de valo-
res ou ainda como meio para a realizao desses valores. As normas
aplicadas primordialmente, por essa razo, so conhecidas, s vezes, como
"direito internacional da comunidade". Em segundo lugar, a obedincia
pode ser fruto da coero, ou da ameaa de coero, praticada por um
poder superior interessado em fazer cumprir um acordo. As normas
observadas principalmente por razoes desse tipo so conhecidas s
vezes como "o direito internacional do poder", a exemplo do que
ocorre na aceitao de tratados de paz pelo estado derrotado, mesmo
durante o perodo subseqente em que no tem a fora necessria
para contestar o veredicto da guerra. Em terceiro lugar, a obedincia
pode resultar da percepo de interesse por parte de um estado no
desenvolvimento de reciprocidade com outros estados. Os acordos e
princpios baseados neste sentido de interesse mtuo so conhecidos
por vezes como "o direito internacional da reciprocidade". Entre os
exemplos esto os princpios mais bsicos do direito internacional,
como o respeito mtuo pela soberania dos estados, o cumprimento
das promessas e as leis da guerra."
s vezes, o argumento de que os estados s obedecem a lei por
motivos ulteriores, ou s o fazem quando a lei coincide com os seus
prprios interesses, usado como se fosse o bastante para desmoralizar
a pretenso do direito internacional de ser levado a srio. Naturalmente,
esse argumento no procede. A importncia do direito internacional
no repousa sobre a disposio dos estados de seguir esses princpios
em detrimento dos seus prprios interesses, mas no fato de que eles, com
muita freqncia, consideram do seu interesse comportar-se de acordo com
as normas do direito internacional.
" Para uma discusso sobre essa trplice divisao vide Ceorg Schwarzcnbcrgcr, Tbe I'rontters oi
lnternationai I .atr (Londres, Stcvcns & Son, 19(2), capo 1.
162 HI':DLFY BULI,
A COI\!'/RlHu/Ao J)O Dm.fJJ'o JI\!TI:RI\!AC/OI\!AL W1RA A
ORl)/:M J1\lF/iRl'<AC/ONA/ J
Qual o papel da lei em relao ordem internacional? A primeira
funo do direito internacional tem sido identificar a noo de uma so-
ciedade de estados soberanos, como supremo princpio normativo da or-
ganizao poltica da humanidade. o que chamamos, no Captulo 2, de
princpio fundamental ou constituinte da poltica mundial na era atual.
Durante a presente fase do sistema moderno de estados a ordem tem sido
alcanada, na grande sociedade composta pela espcie humana, por meio
da aceitao geral do princpio de que os homens e a superfcie da Terra
esto divididos em estados, cada um deles com a sua esfera de autoridade,
unidos por um conjunto de normas comuns. Ao formular e elaborar esse
princpio, e ao excluir princpios alternativos (como a noo hobbesiana
de que a poltica internacional uma arena sem regras que limitem a ao
recproca dos estados; ou a noo de que a forma adequada de organizar
a humanidade um estado universal baseado em direitos cosmopolitas,
ou um imprio universal fundamentado na supremacia de uma nao ou
raa em particular) institui esta idia como determinante para o pensa-
mento e as aes humanas na presente fase, evitando assim um
questionamento sem fim e o surgimento de conflitos sem limites.
Em outra parte deste estudo, enfatizamos o fato de que a ordem
na grande sociedade que rene todos os homens poderia, em princpio,
ser alcanada de muitas outras formas alm da sociedade de estados
soberanos - forma que nem inevitvel historicamente nem sacrossan-
ta do ponto de vista moral. Com efeito, se a humanidade se organizasse
como um estado cosmopolita ou um imprio universal, ou ainda de
acordo com algum outro princpio, o direito poderia participar na iden-
tificao do princpio adotado como seminal e supremo. No entanto, o
que incompatvel com a ordem em escala global uma multiplicidade
de princpios competitivos de organizao poltica universal, como exis-
tiam na Europa na poca das guerras religiosas. A primeira funo do
direito, com relao ordem na poltica mundial, identificar um desses
princpios e proclamar a sua supremacia sobre todos os competidores.
163 () direito internacional e a ordem internacional
A segunda funo do direito internacional no que diz respeito
ordem internacional tem sido expressar as regras bsicas da coexistn-
cia dos estados e dos outros atores na sociedade internacional. Essas
regras, que discutimos acima, relacionam-se com trs reas principais:
aquelas relativas limitao da violncia, aos acordos entre os atores e
soberania ou independncia dos estados (vide Captulos 1 e 3).
A terceira funo do direito internacional ajudar a mobili-
zar a aceitao das regras da sociedade internacional - as regras
bsicas de coexistncia, ilustradas acima, as regras de cooperao,
discutidas no Captulo 2, entre outras. J vimos que se verdade
que a conduta efetiva dos estados se ajusta em certa medida s
prescries do direito internacional, por outro lado, o respeito por
essas normas no constitui o principal motivo dessa conformida-
de. Portanto, um erro considerar a imposio de restries con-
duta como principal contribuio do direito internacional ordem
internacional. Os governos tm um certo respeito pelas obriga-
es legais, e hesitam em adquirir a reputao de no respeit-las e
com relao maioria dos acordos que fazem, calculam que do
seu interesse cumpri-los. Mas quando as suas obrigaes legais e o
interesse que tm em serem reputados como um governo que as
respeita entram em conflito com seus principais objetivos, em lu-
gar de serem confirmadas por esses objetivos, as obrigaes con-
tradas so muitas vezes desrespeitadas.
No entanto, no s pela imposio de restries conduta
que o direito internacional ajuda a promover a aceitao das regras
bsicas da sociedade internacional. Os fatores fundamentais do res-
peito ao direito internacional - a aceitao pelas partes dos objeti-
vos e valores subjacentes a essa concordncia, a coero por um
poder superior e o interesse recproco - existem independentemen-
te das obrigaes legais e, sem esses fatores, essas obrigaes so
ineficazes. Mas o contexto do direito internacional serve para mobi-
lizar e canalizar os fatores citados no sentido do respeito aos acor-
dos. De modo especial, o direito internacional proporciona um meio
pelo qual os estados podem anunciar suas intenes com respeito ao
164
assunto em questo, oferece uma garantia mtua sobre a futura po-
ltica a ser adotada, especifica precisamente qual a natureza do acor-
do, sua extenso e seus limites e , alm disso, confere solenidade ao
acordo, criando assim a expectativa da sua permanncia.
As LJAfrt>ICOI,S no Div. JJ'() /NFI ,'RN/lC/ONAJ,
As funes citadas acima so as preenchidas pelo direito internacio-
nal com relao ordem internacional, mas importante levar em con-
ta as limitaes dentro das quais elas so exercidas. Em primeiro lugar,
no se pode dizer que o direito internacional seja uma condio neces-
sria ou essencial da ordem internacional. Neste sentido, as funes do
direito internacional so essenciais, mas em princpio elas podem ser
exercidas de outras formas. Um conjunto de regras com status de nor-
mas morais ou supranaturais poderia levar a uma sociedade de estados,
sua importncia poderia ser proclamada, as regras bsicas de coexistn-
cia formuladas, e um meio fornecido para facilitar o cumprimento dos
acordos. No passado, algumas sociedades internacionais no dispuse-
ram do direito internacional como foi o caso do sistema das cidades-
estado gregas, do sistema dos reinos helensticos que surgiu depois da
morte de Alexandre, ou do antigo sistema indiano de estados. () fato de
a sociedade internacional moderna incluir o direito internacional como
uma das suas instituies conseqncia do acidente histrico de que
ela deriva de um sistema unitrio que a precedeu - a Cristandade Oci-
dental- e que nesse sistema destacava-se a noo de lei, incorporada no
direito romano, no direito divino, no direito cannico e no direito natu-
ral. () lugar ocupado pelo direito internacional na sociedade internacio-
nal de hoje lhe confere uma marca distinta. Como as regras fundamen-
tais dessa sociedade tm status legal, e no apenas moral, o sentido da
sua fora de agregao particularmente forte, e a noo de que existe
em princpio uma nica definio autorizada do sentido dessas regras
(por mais difcil que seja, devido ausncia de "regras de adjudicao"
oficiais para interpret-las) est profundamente enraizada.
Em segundo lugar, por si s o direito internacional no sufi-
ciente para instituir a ordem internacional. O direito internacional no
165 () direito internacional e a ordem internacional
pode preencher nenhuma das funes que lhe so atribudas se
inexistirem outras condies, que ele prprio no garante. () direito
internacional no pode identificar a idia da sociedade internacional
como o princpio normativo supremo a no ser que j exista e111 certa
medida uma sociedade internacional, receptiva ao tratamento desse
princpio como referncia suprema. () direito internacional no pode
contribuir para a ordem internacional formulando as regras bsicas da
coexistncia dos estados se essas regras no tiverem uma certa base na
prtica das relaes entre os estados. No pode mobilizar os fatores
que levam aceitao das regras e acordos na sociedade internacional
se esses fatores j no estiverem presentes. E o direito internacional
pode ainda menos atuar por si mesmo como um instrumento para
fortalecer a ordem ou a paz, conforme est implcito nos programas
que pretendem alcanar "a paz mundial por meio do direito", ou "a
paz mundial por meio do direito mundial". /\ multiplicao ou o "for-
talccimcnto" das proibies e rcstriccs legais pode ter um papel na
valorizao da ordem internacional quando serve para mobilizar ou
dramatizar outros fatores que atuam numa determinada situao, mas
se esses fatores esto ausentes as tentativas de impor a ordem e a paz
pela lei so servem para desacreditar o direito internacional, sem be-
neficiar efetivamente as perspectivas da paz.
I ~ terceiro lugar, verifica-se que o direito internacional, ou algu-
ma interpretao particular do direito internacional, pode contribuir para
prejudicar medidas destinadas a manter a ordem internacional. U111 exem-
plo clssico o choque com as medidas consideradas necessrias para
manter um determinado equilbrio de poder. () choque entre imperati-
vos derivados do direito internacional e exigncias relacionadas com o
princpio de Llue U111 equilbrio de poder deve ser mantido, pode ser
verificado em vrios pontos. Um deles a questo da guerra preventiva.
j\ maior parte dos textos sobre o direito internacional sustentam que a
guerra preventiva ilegal. Nos casos em que nenhuma agresso foi so-
frida por um estado, este no pode legalmente fazer a guerra. No entan-
to, C01110 dissemos no Captulo 5, as exigncias do equilbrio de poder
indicam a possibilidade de que seja necessrio fazer a guerra contra um
estado cujo poder relativo esteja crescendo de modo a ameaar esse
166
equilbrio, ainda que ele no seja responsvel por qualquer agresso co-
metida contra urn membro da sociedade internacional.
Outro ponto de choque entre esses dois conjuntos de exigncias
a questo das sanes contra a guerra de agresso. Na poca da invaso
da Etipia pela Itlia, os juristas consideravam, de modo geral, que a
Itlia violara suas obrigaes sob a Carta da Liga das Naes. Nessas
circunstncias, como a Liga determinava certas sanes contra a Itlia, a
Inglaterra, a Frana e os outros estados membros tinham o dever de
aplic-las. Do ponto de vista do equilbrio de poder, contudo, o efeito
dessas sanes seria simplesmente empurrar a Itlia para os braos da
Alemanha, prejudicando os esforos anglo-franceses para manter o equi-
lbrio de poder com relao Alemanha. () mesmo choque voltou a
ocorrer na poca em que a Unio Sovitica invadiu a Finlndia, em 1939,
quando a Inglaterra e a Frana mais uma vez precisaram optar entre agir
contra a Unio Sovitica, considerando-a "agressora", ou preservar a
possibilidade de ter a sua cooperao contra a Alemanha.
finalmente, um ponto de choque entre os imperativos do direito
internacional e do equilbrio de poder est relacionado com a questo
da interveno. A maior parte dos textos sobre o direito internacional
sustenta a obrigao recproca dos estados de no intervir pela fora ou
ditatorialmente nos assuntos internos dos outros (embora alguns de-
fendam a possibilidade de intervir a convite do governo local, que pro-
cura resistir interveno por parte de outra potncia). No entanto,
argumenta-se muitas vezes que as consideraes sobre o equilbrio de
poder exigem a interveno nos assuntos internos de outros estados
para estabelecer a influncia de uma grande potncia ou para resistir
influncia de outra grande potncia, devido a consideraes de carter
mais amplo sobre a distribuio do poder na sociedade internacional
como um todo.
J foram propostas vrias tentativas de resolver este choque de
imperativos entre o direito internacional e o equilbrio de poder. Un1a
delas consiste em absorver o princpio do equilbrio no prprio direi-
to. Outra a adoo de uma viso restritiva da esfera da validade do
direito internacional, colocando a questo do equilbrio de poder, ao
167 () direito internacional e a ordem internacional
lado de outros imperativos derivados de diferentes recursos destina-
dos a manter a ordem internacional, em uma esfera de "poltica de
poder", sem a preocupao de regulament-la. No pretendo aqui
considerar se esse choque pode ser resolvido e, no caso afirmativo,
como isto se daria. Meu interesse apenas chamar ateno para o que
uma limitao bsica da contribuio dada pelo direito internacional
ordem internacional.
Em quarto lugar, preciso observar que o direito internacional
um veculo ou meio instrumentalizado de outros objetivos que no o da
ordem internacional, objetivos que na verdade podem opor-se a ela.
Assim, por exemplo, s vezes instrumentos legais so usados para pro-
mover a justia na poltica mundial >- a justia internacional, humana ou
cosmopolita - e este um objetivo que pode prejudicar a ordem (vide
Captulo 4). () direito instrumental para propsitos polticos de todos
os tipos, e a promoo da ordem apenas um deles.
Qual a contribuio do direito internacional ordem internacional
nas circunstncias especficas do nosso tempo? Os especialistas dizem
que o perodo desde o fim da Segunda Guerra Mundial tem sido ca-
racterizado por grandes mudanas no direito internacional. Mudanas
relativas aos sujeitos, ao escopo desse direito (os atores ou os objetos
que ele pretende regular), aos procedimentos com os quais o direito
formulado e ao papel da advocacia no direito internacional.
Com respeito aos sujeitos do direito internacional, a opinio geral
parece haver-se transferido decisivamente contra a doutrina dos
positivistas do sculo XIX, para quem, nas palavras de Oppcnhcim,
trata-se de "uma lei entre os estados, s e exclusivamente"." De modo
geral, considera-se que os indivduos so sujeitos do direito internacio-
nal, tendo em vista instrumentos como as Cartas dos Tribunais de Cri-
mes de Guerra de Nurcmbcrg e de Tquio, a Declarao Universal dos
11 ( lppcnhcllll, 111/I'I"IItI/iolltlll ."'11', vol. 1, capo 1.
168 HI'DLI:Y Bl'I,L
Direitos Humanos, de 1948, o Tratado sobre Direitos Civis e Polticos e
o Tratado sobre Direitos Econt)micos, Sociais e Culturais, de 1950.
Muitas autoridades reconhecem tambm o status de sujeitos do direito
internacional a outras entidades alm dos estados. Entre essas entidades
esto as Naes Unidas e outras organizaes intergovernamentais de
mbito universal ou quase universal, as organizaes intergovernamentais
regionais e as organizaes internacionais no governamentais, como
associaces profissionais e cientficas, fundaes no lucrativas e orga-
nizacs cconmicas multinacionais.' ')
Segundo algumas autoridades, o fato de que os estados deixaram
de ser os nicos sujeitos do direito internacional, compartilhando agora
o essa condio ao lado dos indivduos e outros grupos, anuncia uma
mudana em relao ao que, no passado, era o direito entre os estados.
Haveria assim U111 direito da comunidade mundial, ou estaramos nos
aproximando desse direito. Philip Jessup escreveu sobre a transio do
direito internacional para o "direito transnacional", ou direito que regu-
la todos os eventos ou accs que transcendem as fronteiras nacionais,
quer envolvam estados, indivduos, organizaes internacionais, empre-
sas ou outros atores. Ir. C. Wilfred Jenks apontou a emergncia do "di-
reito comum da humanidade" e Percv Corbctt a transformao do di-
reito internacional em "direito mundial"."
Com relao mudana na abrangncia do direito internacional,
est claro que desde a Segunda Guerra Mundial tem havido um enorme
crescimento da parte desse direito que regula temas econmicos, sociais,
de comunicaes e ambientais, diferentemente dos assuntos polticos e
estratgicos, que no passado representaram o seu foco principal. A exten-
so das atividades dos estados nesses campos, juntamente com a impor-
I' Vide, por exemplo, \Iwes S, l\1cDougal, f larold D. I .aswcll c \V Michacl Rcisrnau, '!'/Jc IrirId
(ollJlill/lil'c J>1'O(('.).1 oi ,'1111110111fllll'l' I )1'<1.11011, em 1/1('1'111111'1' 0/ 1111' Illltmflliollt;/ / .<{l!,tI/ Urder, cd. Richard
;\. l'alk e Cyril I", Black (PrlI1CCI()l1 l niv, Prc-e-, 1<)('9, vol. l). \'ide rambcm C. \,\'iltred .Ienks,
.\fll/lillr/liol!fll I :lIlilic,l" il/ 1/11' 1.<111' oI' \'rlliOII,l", em '1irlll.l'/lr/liollfl/ / .</11' il! ri (J/(/I<i!,Il<1!, S'ocil'!]': 1:,1",1"(1)',1" 111
HOIllJltr oi J>bi/ij> C .1C,l".fllj>, cd. \Vol(gang I -ncdmann, 1.ouis I Icnkin e Oliver J -issit:l.yn (C .olurnlna
l 'niv. Press, 1(72).
1(, Vide Philip C. {cssup, '/irl!I,I"IIt1lio!lrI/ I .<1/1' (Yalc l 'niv. Prcss, 1956),
,- Vide C. Wiltred ,lcnks, nlc (OIIIII/O!I / LI/I' oi ;\ {rlllkillrl (I .ondrcs, Stcvcns & Sons, 195H); c Pcrcv
I':. Corbcrr, 'IJ)(' C,m!1'111 0/ II'0drll ,,/1/' (Pnnccrou l.'ntv. Prcss, 1(
7
1) .
169 () direito internacional e a ordem internacional
tncia cada vez maior de outros atores na poltica mundial, teve como
conseqncia a maior ateno, dedicada pelo direito internacional eco-
nomia, refletida nas atividades do Conselho I e Social das Na-
ccs Unidas (l )S( )C), da UNCTAD, do Banco l\lundial, do Fundo
Monetrio Internacional, da ()rgani;;;ao de Alimentao e Agricultura,
e de outras instiruices; aos ternas sociais, como ilustra o trabalho da
UNESC() e da Organizao l\lundial da Sade; aos transportes e comu-
nicaccs, como a Unio Internacional de Tclecornunicacs e a Organi-
zaco Internacional da Aviaco Civil; e, mais recentemente, rq.,rulamen-
rao dos aspectos internacionais do ambiente humano.
I expanso do escopo do direito internacional levou B. V. A.
Roling a falar da transio que est ocorrendo de um "direito interna-
cional da liberdade" para um contemporneo "direito internacional do
bem-estar". Para Roling, o "direito internacional da liberdade" foi cria-
do por um pequeno grupo de prsperos estados europeus preocupados
em conciliar mutuamente a sua liberdade, de acordo com os padres
liberais. I contraste, o "direito internacional do bem-estar" reflete
toda a extenso da interveno estatal na vida econmica, assim como o
impacto sobre a sociedade internacional da maioria dos estados, que
nem so europeus nem prsperos, e se inclinam a desafiar a lei da liber-
dade, numa equivalncia internacional da luta de classes. Para esse au-
tor, "a comunidade mundial dever tornar-se uma comunidade do bem-
estar, assim como o estado nacional tornou-se um estado do
bem-estar."!" Wolfgang Friedmann escreveu, de certa forma nos mes-
mos termos, sobre a transio da "lei internacional da coexistncia"
para a "lei internacional da cooperao", refletindo a expanso "hori-
zontal" do direito internacional, de modo a incorporar novos estados
fora da tradio europia, e sua expanso "vertical", para regulamentar
outros campos da atividade internacional."
Sustenta-se tambm amplamente que ocorreram mudanas nos
processos pelos quais o direito internacional formulado, ou as fontes
das quais ele deriva. Desde o sculo XIX, entre os juristas, prcdo-
tx B.V.,\. Roling, lllli'l"Iltl/lolltl/ f .m in tlll f :,"\/Jtllldl'd li"orld (Arnsrerdam, Djarnbatan, 1%(1), p;.g. f'n.
1'1 \\'olfgang lricdmann, 1IIe S/mil/l/(' oI lllli'l"I/tl//Ollall rnr (I .onclrcs, Stcvcnx & Sou, 1WJ4).
170
minou a doutrina de que a nica fo ntc gt:nuna do direito internacio-
nal o consentimento dos estados - de forma expressa, como nos
tratados e convenes, gt:rais ou particulares, ou implcita, como no
direito consuetudinrio. () Artigo 38 do estatuto da Corte Internacio-
nal de Justia reconhece quatro fontes do direito internacional: as
convenes internacionais, de carter geral ou especial, que csrabc-
lecern regras admitidas expressamente pelos estados conflitantes; o
costume internacional, evidenciado pelas prticas gerais aceitas corno
lei; os princpios gerais do direito reconhecidos pelas naes civili-
zadas; e as decises judiciais e os ensinamentos dos autores mais
qualificados de vrios pases, corno meio subsidirio para dctcrrni-
nar as regras do direi to.
A terceira e a quarta dessas fontes parect:m abrir um certo t:spa-
o para o tratamento de regras a que os estados que contestam um
terna perante a Corte no deram seu assentimento, vendo-as assim
como uma parte vlida do direito internacional. o caso tambm das
regras a respeito das quais difcil demonstrar que tm a concordn-
cia desses estados. No obstante, a quarta fonte {: tratada pelo estatuto
da CIJ corno um simples meio "subsidirio" para a dcrcr minao da
lei; as outras trs fontes, que devem ser consideradas as principais,
fundamentam firmemente o direito internacional na prtica efetiva
dos estados, e, do ponto de vista dos positivistas, o estatuto da Corte
representa um instrumento cuja validade deriva do consentimento
expresso dos estados que o subscreveram.
A doutrina de que o direito internacional vlido deriva exclusiva-
mente do consentimento dos estados precisou sempre disputar terreno
com a escola que defende a sua derivao tambm do direito natural, a
qual entre os sculos XVI e XVIII representou a opinio prcdominan-
te. () sculo XX testemunhou uma srie de tentativas, como as de Brit:r1y
e Lauterpacht, de reviver a idia do direito natural como fonte das leis
internacionais" e assistiu, tambm, proliferao de teorias que procu-
2(1 Vide J. I," Brierly, n.Je /3I1Jl.r r/ O/;/{!!,l1tion in intemational/ 1l11' hford, Clarcndon Press, 19SH);
e Hersch Lautcrpacht, l nternationa] f .LJ1l' anrl f-IU1JI1111 J{{l!,hIJ (Londres, Stcvcns & Son, 1950).
171 () direito internacional e a ordem internacional
raram encontrar alguma base para o argun1ento de que existem outras
fontes do direito internacional alm da concordncia dos estados, evi-
tando porm recorrer ao direito natural, que saiu de moda. Destas, as
mais importantes e de maior influencia so atualmente as chamadas
teorias "solidaristas", Sua marca distintiva , de um lado, evitar os prin-
cpios do direito natural, argumentando que as verdadeiras fontes do
direito devem ser encontradas na prtica dos estados, enquanto, de ou-
tro, sustentam que o direito internacional vlido deriva tambm das re-
gras em relao s quais o conjunto da sociedade internacional alcanou
solidariedade ou consenso, ainda ljue alguns estados no lhes tenham
dado o seu assentimento.
Assim, Richard A. Falk argU111enta ljue "h uma tendncia percep-
tvel da passagem do consentimento para o consenso como fundamen-
to das obrigacoes legais internacionais", onde "consenso" significa "U111a
maioria esmagadora, urna convergncia da opinio internacional, uma
predominncia, algo mais do ljue uma simples maioria, embora menos
do ljue unanimidade ou universalidade"..21 () principal exemplo dado
por Falk o consenso havido na Assemblia (;eral das Naes Unidas
com respeito s questes do colonialismo e do racismo. Falk argun1enta
que para funcionar efetivamente a sociedade internacional deve estar
revestida da autoridade legislativa necessria para traduzir tais consen-
sos e111 regras legais, a despeito da oposio de alguns estados sobera-
nos; e sustenta, de modo particular, que a Corte Internacional de Justia
deveria confirmar esse papel do consenso C0l110 uma fonte do direito
internacional." Sua posio, contudo, no simplesmente a de ljue se-
ria desejvel uma transferncia do consentimento para o consenso C01110
fonte das obrigaes legais internacionais, l1US ljue esta efetivamente
a tendncia atual.
Um ponto essencial para a perspectiva solidarisra a legalidade
das resolues dos (')rgos polticos das Naes Unidas, em especial da
Assemblia Geral, ljue se acredita representar a evidncia mais impor-
'I Richard 1\. lalk, !'I/f \/(1111..- 0/ 111J1' il/ IJiltn/(lIiOJltl/ \'om/l (Princcton L'ruv. Prcss, ]lJ7()) , p;.g. 177.
" \lncl., capo 5.
172
tantedoemergenteconsensoousolidariedadeda sociedade internacio-
nal. A teoria positivista tradicional mantm que as resolues da As-
sembliaGeral no passamde simples recomendaes, no obrigatri-
as do ponto de vista legal. J os solidaristas procuram demonstrarque
elas tm relevncia legal, ou significado de algum tipo. No se afirma
comfreqncia quea AssembliaGeral umrgolegislativomundial,
e que suas resolues constituemleis de abrangncia universal, mas ar-
gumenta-se com freqncia que as resolues dos rgos polticos das
Naes Unidas tmstatuslegal, especialmenteaquelas emanadasda As-
sembliaGeral, quandoaprovadas reiteradamente pormaioria esmaga-
dora;ouaquelasquese revestemde solenidadeespecial;ouaindaas que
soapoiadas pelosestadosdos dois principaissistemassocio-econrni-
cos e dos trs principaisgrupos polticos (como sustentavamporvezes
os autores soviticos)." Argumentos mais moderados no sustentam
que qualquer uma dessas resoluces seja legalmente obrigatriaper.1(',
mas sim que elas so importantes para o processo de formulao de
leis, ou ajudama modelaras leis. Noseu estudoseminal TbeDel'elojJment
lntemational]LlJJI Tbrou,gbthePolitical0r.gam?ltbeUnitedNations, Rosalyn
Higgins observa que, tomadas em conjunto, as resolues da Assem-
blia Geral proporcionam"uma rica fonte de evidncia do desenvolvi-
mento da lei consuctudinria'L'" A tese solidarista formulada mais
claramente por C. WilfredJenks, para quem o fundamento da obriga-
o no direito natural "a vontade da comunidade internacional"."
Jenkins sustenta que, no passado, a concordncia sobre as fontes do
direito internacional era fugidia porque esse direito "s agora est al-
canando uma fase doseu desenvolvimentoemque podemos raciona-
lizar a partir da experincia, e das potencialidades que se abrem diante
de ns, parachegara umaanlise do fundamentodas obrigaes hist-
rica, lgicaeacimade tudoteleologicamentesatisfatria.?" ParaJenkins
a vontadeda comunidadeinternacionaldesenvolveu-se na nossapo-
.'1 Vide I I\IcWhinney, luternationa]I.L1lI' illldlror/dRCI'o/tltioll (l .lcydcn, Sijrhoff, 19CJ7), capo4.
.'4 Rosalyn Higgins, FI)/' Del'e/opllJtIIt 0/ lntentationa]I.L1lI' til(' Po/ili(iI/ 0/ I/Je ['lIi1ed
j\"iltiollJ (Oxford Univ, Prcss, 1%3), pg. 5.
-" Vide C. WilfedJcnkins, 1.L1JI\ I'recdon: illldlfd/re(Londres, Stcvcns & Son,1963),capo5.
.'c, lbid., pg. 83.
17.1 () direito internacional e a ordem internacional
ca a ponto de podermos reconhec-la como a base das obrigacs
legais internacionais.
Finalmente, ocorreu uma mudana no papel desempenhado pelo exer-
ccio da advocacia internacional, no modo como esse papel visto por pelo
menos uma parte importante da profisso jurdica internacional. Sq..zundo o
ponto de vista positivista tradicional, que ainda predominante na Inglater-
ra e na I ( kidental, o papel do juiz, do consultor jurdico e do jurista
explicitar quais so as regras do direito internacional, fazendo-o com pre-
ciso e objetividade, sem escolher entre valores no legais corno os morais,
sociais e polticos implicados em cada caso. () ponto de vista tradicional no
nega que a interpretao da lei tem implicaes morais, sociais e polticas,
ou que a considerao dessas implicaes seja importante, mas sustenta clue
a escolha entre doutrinas morais, sociais e polticas no deve determinar o
entendimento do contedo das normas existentes.
No entanto, a posio de um grupo muito influente de juristas
internacionais, principalmente (mas no exclusivamente) nos 1
Unidos, que o jurista interessado no direito internacional tem e deve
ter uma "orientao poltica", procurando escolher explicitamente en-
tre valores morais, sociais e polticos. () ponto de partida daqueles que
aceitam esta doutrina a percepo da escola precedente dos "realistas
legais" de que "consideraes extra-legais" efetivamente esto presen-
tes na exposio do contedo das leis pelos magistrados, consultores
jurdicos e juristas. Os defensores de uma "jurisprudncia politicamen-
te orientada" consideram assim que esto apenas chamando ateno
para o reconhecimento de um aspecto j existente do processo decisrio
do direito internacional.:" l\Ias argun1Cntam tambm que ao explicitar a
funo que tem o jurista de criar a lei, no s de aplic-la ou interpret-
la (liberando assim a lei dos "mitos da conteno 1{)gica e doutrinria",
para usar as palavras de Richard i\. Falk), eles o colocam na posio de
dar uma contribuio construtiva e criativa ao desenvolvimento do di-
reito internacional." Para eles, a lei deve ser vista no seu contexto so-
.' \'ide II "Polir)' Co//w/eli/lio//J III/r! lhe IlIiI'rl/t/l/ollt/lj//{/icilll Prorrss",
',' Vide Richard ,\. lalk, ,. \ hI III/r! I ditltl//I) .... I nr "1Ir! _\ 111I//1111/1/ li' odr! PII/J/ir t trd.", \illlI/"tll
l rnr lorm, \'01. (I <)().1) , p;g. 1
7
2.
174 1I1()1 I" BI'1.1.
cial, e no de forma abstrata; precisa ser dinmica, e no esttica, para
poder reagir a mudanas no contexto social. Devido inexistncia no
direito internacional de urna autoridade legislativa competente para mo-
dificar a lei, cabe ao jurista profissional levar em conta a mudana dos
valores ao expor a norma legal.
":stas quatro altcracocs ocorridas no direito internacional a par-
tir do fim da Segunda Guerra Mundial esto relacionadas entre si e
tendem a reforar-se reciprocamente. ] -:las levam alguns juristas con-
clusao de llue houve, na verdade, no s altcracocs mas um progresso
efetivo: progresso a partir de um din.:,ito que p()e sob sua jurisdio
nao apenas os estados mas toda a comunidade mundial; de um direito
interessado apenas na coexistcncia entre os estados para um direito
preocupado com a cooperao econmica, social e ambiental entre as
pessoas, dentro da comunidade mundial: de uru direito que permite
que estados recalcitrantes, recusando sua concordncia, possam desa-
fiar o consenso da comunidade mundial para um direito em que o
consenso se tenha tornado uma fonte das obriuacocs; de um direito
interpretado de forma esttica e mecnica, e por isso fora de contato
com os valores mutveis da comunidade mundial (rcflcrindo, corno
diz Ri)ling, deu i\ ii!::;/ic/Je j'()1I C'eJ!erll, "o que ontem tinha utilidade")
para leis expostas de modo dinmico e criativo, mantendo-se assim
frente desses valores mutveis.
No entanto, pode-se dizer llue esse "progresso" do direito inter-
nacional tenha se refletido no fortalecimento do seu papel com respeito
ordem internacional? Martin \'Vight observava que os perodos em
que as pretensocs do direito internacional so mais extravagantes e ex-
cessivas so tambm aqueles em que a prtica internacional efetiva est
mais marcada pela desordem, enquanto nos perodos em que as rela-
coes internacionais so relativamente ordeiras as prctenscs do direito
internacional so mais modestas:
"( ...) a teoria internacional (pelo menos na sua formulao principal,
como direito internacional) oscila numa espcie de contraponto em rc-
laao aos movrrncntos da diplomacia (...) Quando a diplomacia vio-
lenta e inescrupulosa, o direito internacional eleva-se s alturas do di-
1
75
() direito internacional e a ordem internacional
rciro natural: quando adljulre um certo h.ibiro de coopcracao, o direito
internacional chafurda na lama do posinvismo
Ser que o "progresso" do direito internacional na nossa poca,
visto pelos juristas como algo mais do quc a clcvaco do seu protesto
contra os fatos da poltica internacional? (Juakluer lluC seja a resposta a
esta pcrgunta, duvidoso que essas recentes mudanas nas leis interna-
cionais tenham trazido consigo o fortalecimento do papel do direito
internacional na sustentao da ordem internacional.
0.\ Si /1:1'10\ J)() f)mur() [.\T/,I{\ u. li,
!\ difuso da doutrina de que os estados no so os nicos sujeitos
do direito internacional S(') viria a reprcscntar o fortalecimento da sua
contribuio ordem internacional se viesse acompanhada da concor-
dncia entre os estados a respeito dos direitos e deveres desses oui ros
agentes - Ul11a concordncia comparvel pelo menos ao mnimo lle- con-
senso que existe entre os estados a respeito dos seus prprios dirL'il< iS c
deveres. Foi a incapacidade dos estados de chegar ;\ um tal acordo com
respeito aos individuos e a insrituiccs como o Papado e o Impcrio que
os levaram, no perodo de formao da sociedade internacional euro-
pia, concluso de l]UC seria melhor l]Ue a ordem se baseasse em um
sistema de direito internacional em l]Ue s os estados fossem sujeitos,
excluindo as questes de difcil concordncia sobre os direitos e deveres
dos indivduos c de outro-. agentes l]Ue no o estado.
Na verdade, as tCI .itivas feitas, e111 nossa poca, para estabelecer
os direitos e deveres cl.. mdivduo no direito internacional, no refletem
um acordo sobre quais so esses direitos e deveres, e como podem ser
sustcnrados. Ncstas circunstncias, a discusso sobre os direitos huma-
nos c responsabilidades conscqucncia c tambcm causa de tcnsao entre
os estados. I discusso provocou a criao dos Tribunais de Crimes
dc Guerra de Nuremberg e de Tquio, e era parte da tenso entre as
17 li I I) I. I ',Y 13 l I. I.
potncias aliadas e os pases do Eixo. A discusso dos direitos humanos
da Unio Sovitica era parte da guerra fria e a discusso dos direitos dos
africanos de raa negra na Africa do Sul era parte da luta entre os esta-
dos anti-imperialistas e os seus opositorcs.
Levada logicamente ao extremo, a doutrina dos direitos humanos
e responsabilidades diante do direito internacional subversiva com
relao ao princpio de que a humanidade deve ser organizada como
sociedade de estados soberanos. Com efeito, se os direitos de cada indi-
vduo podem ser afirmados no cenrio poltico mundial, contrariando
as exigncias de seu estado, e se esses deveres podem ser proclamados
independentemente da sua situao como funcionrio ou cidado desse
estado, ento a soberania do estado exercida sobre os seus cidados, que
implica dever de obedincia, contestada, e a estrutura da sociedade
dos estados soberanos posta em cheque. Abre-se assim o caminho
para a subverso da sociedade dos estados soberanos, em nome de um
princpio alternativo de organizao de uma sociedade cosmopolita. Da
mesma forma, a noo de que os rgos internacionais ou "supra-na-
cionais" esto sujeitos ao direito internacional traz em si as sementes da
subverso da sociedade dos estados soberanos, em favor do princpio
de organizao segundo o qual as instituies internacionais (ou um
conjunto dessas instituies) deslocam os estados soberanos como prin-
cipais titulares de direitos e deveres no cenrio poltico mundial.
Adotar este ponto de vista no o mesmo que argUlTIentar que a
tentativa de introduzir os direitos e deveres humanos no direito internacio-
nal ruim ou indesejvel; isto sif-.,mitlcaria cometer o erro de considerar a
ordem como o nico valor, ou o valor supremo (vide captulo 4). Trata-se
apenas de observar que na nossa poca a discusso em mbito internacio-
nal a respeito dos direitos humanos e das responsabilidades individuais nas
leis internacionais mais UlTI sintoma de desordem do que de ordem.
A ampliao do escopo do direito internacional, de modo a abranger
temas econmicos, sociais, de comunicaes e ambientais, representa um
177 () direito internacional e a ordem internacional
fortalecimento da contribuio do direito ordem internacional, no sentido
de que ele' proporciona um meio de tratar novas ameaas a essa ordem. ()
crescente' impacto recproco da poltica dos estados nesses campos uma
fonte de conflitos e desordem que as normas legais internacionais podem
conter. Se' o direito internacional no reagisse a esses desenvolvimentos,
ampliando a sua abrangncia, seriam ainda maiores as ameaas ordem
internacional derivadas do aumento da interdependncia nos campos eco-
nrnico, social, de comunicaes e ambiental.
No entanto, em si mesma a expanso das normas legais nessas
reas no significa que tenha havido um aumento da contribuio do
direito internacional sua temtica tradicional. ;\ idia de que houve um
progresso, de um "direito internacional de coexistncia" para um "di-
reito internacional de cooperao" trai': em si a idia de c..jue o primeiro
se estabeleceu mais firmemente, pcrrnirindo que o segundo se dcscn-
volvesse sobre essa base. No entanto, se examinarmos a situao con-
rcmpornca do "direito internacional de coexistncia", claro Llue no
esse o caso.
Consideremos apenas aquela parte do "direito internacional de
coexistncia" Llue tem a ver corn a limitao da violncia. 1\ noo de
que houve nos ltimos telnpos um fortalecimento do papel do direito
internacional na restrio violcncia internacional est baseada princi-
palmente na doutrina da Carta das Naes Unidas de que o emprego ou
a ameaa do uso da fora pelos estados ikgal. lan Brownlie apresenta
uma afirmao tpica desse ponto de vista:
",\ caracterstica marcante de) lumo mero scculo " l' a mudana decisiva
de um regime legal de indifcrcnca com rcsllL'ito ,'t oporrurudadc da guerra,
em l]Ue ela era considerada prlm( .rdialmcnrc como um duelo, uma forma
de resolver U111a diferena particular, para um regll11e lq>;a\ l]Ue impt)s
limitaccs subsranciars ,I compcrcncta dos estados de recorrer fora.
Desde 9 ~ o efeito cumulativo do Pacto kellogg-Bnand; do Pacto
Saa\"edra Lamas: da doutrina St1111S0n; da PLllIC\ dos estados entre 9 ~
c 1942; da guerra condUZIda contra o 1'"lXO; da (,ana de NuremGcrg, cujos
17H
princpios foram depois confirmados pela Assemblia Geral das Naes
Unidas e da Carta das Naes Unidas, foi firmar uma proibio enftica
do emprego da fora com fins egostas." \\
Como no sculo XX foram introduzidas no direito internacional
positivo vrias restries ao direito que tm os estados de recorrer
fora (as mais recentes so as da Carta das Naes Unidas), a situao
legal sem dvida diferente da que havia no sculo XIX, embora essa
diferena no seja to grande se pensarmos que, naquela poca, os esta-
dos se consideravam sujeitos restries morais prprias no que se
refere ao uso da fora, e que a interpretao das limitaes legais de
hoje no menos incerta e subjetiva do que a interpretao dos princ-
pios morais de outros tempos.
No entanto, bvio que os principais fatores que inibem os esta-
dos de recorrer guerra no integram o direito internacional: os custos
crescentes das guerras (em especial o risco de destruio nuclear para os
que esto expostos a ele) e o declnio das vantagens potenciais dos vito-
riosos (vide Captulo 8). Pode-se dizer que a norma legal que limita o
recurso fora pelos estados ajuda a mobilizar esses fatores. Ao aderir a
proibics como as da Carta das Nacs Unidas, os estados esto mani-
festando a sua inteno de no usar a fora, garantindo-se mutuamente
a este respeito, especificando as fronteiras e limites e dando um carter
solene sua renncia da antiga doutrina segundo a qual o recurso
fora era uma prerrogativa e um direito do estado soberano.
No entanto, a contribuio da presente norma legal mobilizao
dos fatores contrrios ao emprego da fora tem limites severos. Ela
contraria claramente a prtica internacional, especialmente se conside-
rarmos que inibe no s o emprego da fora (que, embora ocorra com
freqncia, pelo menos isto s acontece por perodos limitados, em
determinadas reas do mundo) mas tambm a ameaa de us-la, que
nas relaes internacionais contemporneas generalizada e contnua.
\I lan Brownlic, /fllert/{/lir!IJaj / ,(II!' atu! Ih/' I '.rI' of I 'O/le /;]' S/ale.r rxford, Clarcndon Prcss, 19(3),
pg.424.
179 () direito internacional e a ordem internacional
Em nenhuma outra parte a contradio entre os imperativos do direito
internacional e os que derivam de outras fontes da manuteno da or-
dem mais clara do que na Carta das Naes Unidas, que probe a
ameaa da fora embora essa ameaa tenha sido no mundo contempo-
rneo o principal fundamento da paz geral, sob a forma da conteno
nuclear recproca. Alm disso, a regra to vaga e imprecisa que pouco
orienta. Assim, considera-se geralmente que essa proibio est sujeita
a excees: a fora pode ser usada em autodefesa e na defesa de outros
estados, quando autorizada por um rgo internacional competente, a
convite de um estado que solicite a interveno em uma guerra civil ou
por vrias outras razoes. ,2 Embora se possa interpretar a Carta das
Naes Unidas como proibindo amplamente o uso ou a ameaa da for-
a, exceto em autodefesa ou dentro dos procedimentos de segurana
coletiva das Naccs Unidas, a doutrina da maioria dos membros da ()NU,
especialmente dos estados comunistas e do Terceiro Mundo, que a
fora pode ser legtima em uma guerra que no seja defensiva, desde
que se caracterize como "guerra de libertao nacional".
Se as restries impostas pelo direito internacional ao uso da fora
pelos estados tm valor limitado, sob outros aspectos h sinais do declnio
da contribuio do direito internacional limitao da violncia. Como
notamos acima, o direito internacional tem procurado restringir a vio-
lncia na vida internacional limitando o uso da violncia legtin1a aos
estados soberanos. Na nossa poca, porm, est claro que o monoplio
da violncia internacional legtima, h muito tempo privativo dos esta-
dos soberanos, est sendo desafiado por grupos polticos que recorrem
a violncia "de nvel inferior ao estado", ou 'terrorista" em escala inter-
nacional, e de outro lado por organizacs internacionais que preten-
dem ter o direito de empregar tambm a fora.
Observa-se tambm que, tradicionalmente, o direito internacional
tem procurado limitar o modo corno a guerra praticada insistindo, por
exemplo. que ela comece com uma declarao de guerra formal, que
termine corn um acordo de paz, e que a violncia empregada no se
;' Vide, por exemplo, ibtc].. pg. 4.12 c sgts.
lHO HI',DI I,') BI'1 I
dirija contra os no combatentes. Notoriamente em nossos tempos es-
ses princpios tradicionais tm sido to nq.;ligenciados (embora sobre-
vivam em parte nas convenes da Cruz Vermelha) que, no fundo, a lei
c a prtica da guerra tm se distanciado uma da outra. Hoje, a perspec-
tiva de que a conduo das guerras se mantenha dentro de certos limites
reside em convenes tcitas e limitaes unilaterais estratgicas, com
as quais os limites legais tradicionais tm pouco a ver. Com respeito
proteo conferida pelo direito internacional violncia contra agentes
diplomticos, embora esta norma tenha sido fortalecida pelas convcn-
es de Viena sobre relaes diplomticas c consulares, de 196] e 1963,
a entrada em vigor desses instrumentos coincidiu com o incio de um
perodo de incidncia muito elevada de violacoes da imunidade diplo-
mtica.
As f<\'/L\ f)O ]JIl,/:/FO ],\'1'/:/;'\ IC/U\,II
A alegada transferncia do conscntimeruo para o consenso corno
fonte bsica do direito internacional , ;\ primeira vista, uma importante
promessa de fortalecimento da contribuio do direito ordem inter-
nacional. A promessa de que quando h na sociedade internacional
uma solidariedade macia em favor do ponto lk vista de que determina-
da regra ou um certo procedimento tem J/a//I.I' legal, o reconhecimento
desse status no pode ser impedido apenas porque uru estado, ou grupo
de estados, recalcitrantes recusa a sua aceitao. Se a opinio da maioria
esmagadora ou da preponderncia dos estados pode representar "a von-
tade da comunidade internacional", isto parlCL: abrir caminho para dar
fora lei internacional da coexistncia, assim como a outros ramos do
direito internacional.
Os problemas implcitos nas doutrinas conflitantes sobre o con-
sentimento e o consenso so por demais complexos para serem discuti-
dos amplamente aqui. No entanto, preciso esclarecer alguns pontos
bsicos. s regras que temos chamado neste estudo de "regras de coe-
xistncia" servem para sustentar a ordem em uma sociedade internacio-
nal onde em condies normais no h consenso sobre muitas coisas
181 () direito internacional e a ordem internacional
alm dessas regras. As normas que governam o uso da fora, por exem-
plo, servem para conter e limitar a guerra em uma situao em que no
h consenso sobre qual o lado do conflito representa uma causa justa.
As regras relativas aos acordos internacionais destinam-se a garantir o
respeito por aes em uma situao em que falta consenso na sociedade
internacional sobre se determinado acordo desejvel. As regras que
sustentam a jurisdio soberana de cada estado, contra a interveno
forada de outros estados nos seus assuntos internos, so uma tentativa
de garantir o respeito mtuo dos estados por sua soberania em uma
situao em que no podem naturalmente alcanar um consenso para
distinguir as intervenes justas das injustas.
Com efeito, para que a sociedade internacional atingisse um tal
nvel de solidariedade poltica e moral bsica (no sentido de acordos
majoritrios) que permitisse chegar normalmente a um consenso sobre
a justia de uma bJUerra, um tratado ou um ato de interveno, ento a
contribuio do direito ordem internacional poderia ser fortalecida
pela aceitao da doutrina do consenso. No entanto, a ordem no
fortalecida se, em situao em que no h tal consenso e a sociedade
internacional est dividida em grupos conflitantes, um desses grupos
pretende representar o consenso agindo como se o representasse. Nes-
te caso, o resultado seria no o fortalecimento de regras derivadas da
premissa da existncia do consenso, mas simplesmente a debilitao das
regras tradicionais que presumem uma falta de consenso.
Podemos tomar como exemplo as regras relativas s restries
impostas violncia. Como j observamos, essas regras procuram limi-
tar o papel da violncia nas relaes internacionais, confinando-a aos
estados soberanos, restringindo o direito que estes tm de pratic-la, a
maneira de faz-lo e limitando a sua difuso aos beligerantes iniciais. No
entanto, a doutrina solidarista ou grociana, segundo a qual o direito inter-
nacional trata a bJUerra como um conflito entre os que querem aplicar a lei
e os que pretendem viol-la, distinguindo entre as causas justas e as injus-
tas, tem como objetivo primordial no a limitao da guerra, mas o triun-
fo das hostilidades da parte que representa a causa justa. Quando aconte-
ce, como na crise da Abissnia ou na guerra da Coria, que no h um
lR2
consenso decisivo sobre o lado que representa a causa justa, mas ao mes-
mo tempo um dos contendores pretende representar o conjunto da soci-
edade internacional e v o seu oponente como violador da lei, a conse-
qncia , no o triunfo do primeiro, mas simplesmente o enfraquecimento
das regras que limitam a violncia.
A questo crucial com respeito a cada pretenso especfica de que
um consenso determine a condio legal de uma regra ou procedimento
saber se esse consenso realmente existe, ou em que medida de pode ser
verificado. Da mesma forma que a doutrina do consentimento, a doutrina
de que a fonte do direito internacional o consenso ou a solidariedade
dos estados no garante que o direito internacional se relacione de perto
com a prtica dos estados, e no expressa simplesmente um protesto moral
contra essa prtica, derivado de forma arbitrria. Com efeito, sq.,rundo
certas interpretaes, a doutrina do consenso no muito diferente da
teoria do consentimento. Se o consentimento inclui o "consentimento
implcito", os estados podem ser obrigados por regras que no se poderia
provar que tivessem recebido sua aceitao explcita. o que sustentam
certos defensores da teoria do consentimento, preocupados com novos
estados que no tenham manifestado a sua concordncia, ou com o caso
de estados cuja aceitao de uma regra seja difcil de comprovar, ou ainda
que tenham retirado essa aceitao, depois de conced-la." Por outro lado,
como proclamam alguns proponentes da doutrina do consentimento, se
o consenso dos estados uma fonte do direito apenas quando h uma
esmagadora maioria, representando uma preponderncia de poder e a
solidariedade dos principais grupos polticos e econmicos - um consen-
so manifestado de forma evidente - neste caso provvel que a teoria do
consenso no resulte na intensificao dos conflitos entre os principais
grupos que compem a sociedade internacional.
preciso reconhecer, porm, que para alguns juristas o atrativo da
doutrina do consenso reside nas oportunidades que ela oferece de de-
senvolver o direito internacional no em relao com a prtica efetiva
dos estados, mas em conformidade com a sua prpria opinio sobre o
\1 I':m Brictly; '1'!Je l3a.flS 0/ in lnterttatioual .an; cap, 1, o leitor encontrar uma sria
crtica doutrina do consentimento,
183 () direito internacional e a ordem internacional
yuc deveria ser a ordem ou a justia internacional. Deste modo a doutri-
na de que o direito internacional deriva do consenso de estados ou da "vem-
rade da comunidade internacional" representa no uma tentativa de ampliar
a lei internacional positiva mas, por assim dizer, o desejo de permitir que o
direito natural entre no seu mbito pela porta dos fundos.
() Plt>f:f" f)() Ji j{f,STl
A idia de yue a funo do jurista propor uma interpretao da
lei <"lue no seja esttica ou mecnica, mas sim dinmica e criativa, pare-
ce tamhcm conter desde logo a promessa de ampliar a contribuio do
direito ordem internacional. Se os juzes, consultores legais e estudio-
sos do direito internacional no perceberem que o seu papel no con-
siste apenas em formular objetivamente o direito internacional da vs-
pera, e no assumirem a liberdade de adapt-lo aos valores sociais, morais
e polticos cambiantes, isto no significa que o direito internacional estar
se tornando um instrumento mais efetivo para promover a ordem inter-
nacional? Mas se os juristas se preocuparenl com a sociologia, a tica
ou a poltica das relaes internacionais de tal forma yue percam de
vista o yue no passado foi a sua atividade essencial, ou seja, interpretar
as regras legais existentes, o nico resultado poder ser o declnio do
papel desempenhado pelo direito nas relaes internacionais.
Pode-se admitir yue, na verdade, a funo dos juizes, consultores
legais e estudiosos do direito internacional na interpretao das regras
legais existentes sempre influenciada por suas opinies sobre yues-
tes sociais, morais e polticas. Pode-se admitir, i,l.,rualmente, que no s
inevitvel mas desejvel que os internacionalistas levem em conta con-
sidcraocs extra-legais ao interpretar a lei. i\fuitas vezes no possvel
escolher entre duas intcrprctacs diferentes da norma legal usando
exclusivamente critrios jurdicos. Como observa Rosalvn Higgins, o
recurso a princpios extra-legais no estranho lei: na verdade, "par-
te do processo legal". '4 ~ tambm verdade que no direito internacional,
\1 Rosalvn IIlggins, "f>o/ic)' CO/IJirlcrrt/lOl/J and tbc 11I1ert/iI/irl/l{I/./lIrliritl/ Proccss", pg. 62.
184 HI:DLEY BULI.
como no direito interno, os juizes, consultores jurdicos e juristas tero
s vezes a oportunidade de levar em conta crenas sociais, morais e
polticas cambiantes, ao exercer a discrio que lhes cabe na interpreta-
o da lei, para ajudar a adapt-la a novas circunstncias.
Mas se no for preservada a distino entre as regras da conduta
internacional que tm status de lei e aquelas que no o possuem, o direi-
to internacional no poder sobreviver como um sistema normativo
especial. Se os profissionais do direito internacional deixassem de con-
siderar como sua principal tarefa a exposio e a interpretao das re-
gras legais existentes, e tendessem a dedicar-se discusso da sociolo-
gia, da tica ou da poltica das relaes internacionais, em pouco tempo
nada de especial teriam a contribuir.
Atualmente, em alguns setores da profisso do direito internacio-
nal h de fato uma tendncia neste sentido. A doutrina de que o direito
internacional no um sistema de regras, mas pode ser visto como "um
processo decisrio dotado de autoridade" ou "um instrumento da en-
genharia social" desvia o direito internacional do foco essencial, e con-
duz ao seu desaparecimento como um setor separado dos estudos in-
ternacionais. A conseqncia lgica dessa tendncia reduzir a opo
entre diferentes interpretaes da lei escolha entre os valores polticos
e morais de uma ou de outra autoridade. Por exemplo, entre os valores
da "guerra fria" de Myres S. Mcl.rougal e o salvacionismo global radical
de Richard A. r a l k ~
As recentes mudanas no direito internacional que examinamos
aqui no sugerem que tenha havido um fortalecimento da contribuio
do direito internacional ordem entre as naes. O papel cada vez mais
importante atribudo no campo do direito internacional aos direitos e
deveres individuais sinalizam a contrao do consenso, no a sua ex-
panso. () desenvolvimento de um novo "direito internacional de coo-
perao" baseia-se no em um "direito internacional de coexistncia"
mais robusto, porm, ao contrrio, mais fraco. A tendncia de alguns
juristas de considerar o consenso e no o consentimento como a fonte
b Para uma discusso ulterior deste ponto vide meu artigo "Internationai I LlII' and lnternationai
Order", em lnternationaiOr;.r;anzsatzon, vol. 36, n. 3 (vero de 1972).
185 () direito internacional e a ordem internacional
do direito internacional reflete a inclinao da teoria jurdica internacio-
nal para afastar-se da prtica dos estados. A tendncia que exibe uma
parte desses profissionais de desprezar a interpretao das normas le-
gais existentes em favor da promoo de valores extra-legais incorpora
um impulso cuja concluso lgica o desaparecimento do direito inter-
nacional como uma cincia social distinta.
A realizao do direito internacional nos nossos tempos pode ter
sido no provocar o fortalecimento do elemento de ordem na socieda-
de internacional, mas sim ter ajudado a preservar o quadro da ordem
internacional como ele existe, em perodo em que essa ordem esteve
sujeita a tenses especialmente fortes. Na nossa poca a rea de consen-
so na sociedade internacional reduziu-se devido ciso ideolgica entre
os estados comunistas e os no-comunistas, e como conseqncia da
expanso da sociedade internacional alm da sua base original europia
ou ocidental. Por outro lado, a adeso tanto dos estados comunistas
como dos no-comunistas e de estados de dentro e de fora da tradio
cultural europia a certos termos comuns do direito internacional tem
contribudo para que alguns elementos da estrutura comum sejam man-
tidos numa poca em que o consenso se restringe. Entre esses casos,
simbolicamente se destacam as grandes convenes mundiais sobre os
direitos do mar, as relaes diplomticas e consulares e a lei dos trata-
dos. () direito internacional a que todos os estados do sistema interna-
cional do, de alguma forma, seu assentimento forma] ainda serve para
executar suas funes tradicionais de identificar a idia de uma socieda-
de de estados soberanos como o princpio operativo da poltica mun-
dial, formulando as regras bsicas de coexistncia e facilitando o cum-
primento dessas e de outras regras.
C,\pTl 1.0 VII
A DIPLOMACIA E A ORDEM
INTERNACIONAL
NI 'SI'!': captulo proponhoconsiderar as seguintes questes:
i)()que a diplomacia?
ii) Deque forma a diplomacia contribui paraa ordeminternacional?
iii) Atualmente,qualarelevnciada diplomacia paraaordeminternacional?
precisodistinguirtrssentidosimportantesdapalavra"diplomacia":
a) A gesto das relaes entre estados e outras entidades da poltica
mundial, pormeios pacficos e C01TI o uso de agentes oficiais. Esta a
acepo mais amplado termo, e o significado que nos interessa aqui.
b) Gestoconduzidapordiplomatasprofissionais. Esta parteda defi-
nio do Dictionary, usada porSir Harold Nicolson: "Di-
plomaciaaconduodas relaesinternacionaispormeioda negocia-
o; o mtodopeloqual essas relaes so ajustadas porembaixadores
e enviados; a atividade ou arte do diplomata.": Numapoca em que o
papel dosembaixadoresedos diplomatas em geral nas relacs internacio-
nais tem diminudo muito, esta definio est indevidamenteelaborada.
c) A conduodas relaesentreos estados na forma"diplomtica"no
sentido usual do termo, isto , sensvel e sutil. Exemplificaeste signifi-
cadoa primeiraparteda clebredefinio de Sir ErnestSatow: "Diplo-
maciaaaplicaoda intelignciaedotato condutadas relaesentre
os governosde estadosindependentes,estendendo-setambm,porve-
Ilarold Nicolson, / )ip/OI//{/C)' ( hford II niv, Prcss, 19S0), p;.g. 1S. I
188 H I':D!,I':Y BULI.
zes, s relaes com os estados vassalos; ou, mais sucintamente, con-
duo dos negeos entre os estados por meios pacificos."? Natural-
mente, isto o que Satow pensa que a diplomacia deva ser, e no o que
ela de fato: os diplomatas podem no ser inteligentes e no ter tato, e
nem por isso deixam de ser diplomatas.
A definio prefereneal aema limita nossa ateno conduo
das relaes na poltica mundial uma vez que praticada por pessoas
autorizadas ofiealmente a agir em nome de um estado ou outra entida-
de poltica reconhecida. Quando um indivduo procura desempenhar
um papel no campo das relaes entre os estados - como fez Bertrand
Russell ao enviar telegramas a Kennedy e a Khrushchev durante a crise
dos msseis de Cuba - isto no diplomaea, afete ou no o rumo dos
acontecimentos. A diplomacia consiste na conduo das relaes inter-
nacionais por pessoas que atuam como agentes ofieais; da a importn-
cia de que se revestem as credenciais e outros sinais do status simblico
ou representativo. A guerra outro exemplo da conduta das relaes
internacionais por agentes oficiais. Os diplomatas diferem dos militares
porque se limitam ao emprego de meios pacficos.
Precisamos aplicar o termo "diplomacia" s relaes ofieais no
s dos estados mas tambm de outras entidades polticas que partici-
pam da poltica mundial. Pode-se dizer que os agentes das Naes Uni-
das, ou de outras organizaes internacionais tais como a Organizao
Internacional do Trabalho, assim como de organizaes regionais, tam-
bm praticam a diplomacia. s vezes os grupos polticos que no so
reconheedos de modo geral como estados (por exemplo, na segunda
metade do sculo XX os grupos empenhados nas lutas de libertao
nacional), mas que tm uma participao aceita na poltica mundial,
nomeiam agentes para negociar com os estados ou com outros grupos.
A definio de Satow admite a possibilidade de que os estados vassalos
possam exercer a diplomacia, e no h dvida de que no passado houve
entendimentos diplomticos entre os estados europeus e muitas entida-
des no reconheedas como estados.
.:' Sir Ernest Satow, /1 Guide to J)zploJJJac Practice, 4a. cd. (Londres, Longmans, Grcen & Co.,
1957), pg. 1.
A diplomacia e a ordem internacional lR9
() ncleo da diplomacia tradicional tem sido o relacionamento
oficial entre os estados soberanos. H ainda uma grande incerteza a
respeito da aplicao das regras e procedimentos do relacionamento
entre estados s relaes diplomticas que envolvem outras entidades
que no estados soberanos. Incerteza refletida na deciso tomada pela
Conveno de Viena de 1961, que codificou as prticas da diplomacia
mundial, e preferiu limitar-se diplomacia tradicional entre estados a
enfrentar os problemas que surgiriam caso tentasse abranger as relaes
diplomticas das organizaes internacionais. ') No entanto, claro que
outras entidades alm dos estados participam como atores da poltica
mundial e praticam a diplomacia entre si e com os estados.
Procurando afastar-se das definies de diplomacia que a limi-
tam s relaes entre os estados, um autor a definiu como "a conduo,
por meio de rgos representativos e por meios pacficos, das relaes
externas de qualquer sujeito do direito internacional com outro ou ou-
tros sujeitos."4 A dificuldade, aqui, o amplo desacordo sobre quais so
os sujeitos do direito internacional. Alm disso, uma entidade poltica
pode participar da poltica mundial mesmo que no seja considerada de
modo geral como um sujeito do direito internacional. As vezes uma
entidade poltica consegue reconhecimento na poltica mundial porque
os estados admitem que ela goza de uma posio de poder, ou porque
apoiam suas aspiraes a alcanar tal posio.
A forma nova da diplomacia a transmisso de mensagens entre
duas comunidades polticas independentes. No seu estudo das formas e
instituies diplomticas das comunidades primitivas ou pr-histricas,
Ragnar N umelin sustenta que a forma mais elementar de diplomacia o
envio de um mensageiro, com o equivalente s modernas credenciais,
por uma tribo ou grupo primitivo a uma tribo vizinha." Hoje, ao refletir
sobre a diplomacia precisamos levar em conta as seguintes distines a
set-,JUir discutidas.
; Vide Philippc Cahicr l' Lukc T. 1.cc, r '11'1/1/(/ CJII/I'I'JI/UII1J 011 I )ip/oIJ/{//i{ al/d COIIJ/{/t1r Rcla/io!1J ,
[ntrruationa] COl//i,,/irlll, 571 (janeiro de 19(9),
Michacl ! Iardv, Modl'm /)ip/o!!/{{!l{ I ..jJJ' (Manchcstcr l.'niv Prcss, 19()H).
, Ragnar Numclin, F/Ji' 0/ DIp/oIJ/tI{J':' 1 \'/udJ' 0/ [nter-Triba] tll/d IJI/ema/Irllla/
Re/{//iol/J (Oxford l 'l11\'. 195()), pg. 124.
I
19()
1) 1\ diplomacia inclui tanto a formulaco como a execuo da
poltica externa de um estado. 1\ formulao dessa poltica implica cole-
ta e avaliao de inforrnacocs sobre o ambiente internacional e as linhas
polticas alternativas. A execuo compreende a comunicao da polti-
ca externa adotada a outros governos e povos, com a tentativa de expli-
car-lhes e justificar essa poltica e ainda, quando apropriado, de obter a
sua cooperao ou neutralizar a sua oposio com argulTIentos e persua-
so se for possvel, mas recorrendo por vezes a ameaas de usar a fora
e outros tipo de coero.
2) As relaes diplomticas so bilaterais ou multilaterais. As pri-
meiras relacionam forrnalmcntc um estado ou governo com outro, mas
na prtica constituem tambm vnculos entre dois "povos" ou sistemas
polticos. Assim como em outros tempos um embaixador representava
seu soberano na corte de um outro, entende-se agora que o embaixador
r p n ~ s n t o seu povo (de conformidade com a doutrina prevalecente
de que todos os estados legtimos so estados nacionais). Alm disso,
dentro dos limites impostos pelo dever de no interferncia com os
assuntos internos do pas hospedeiro, o embaixador assume a posio
de influenciar no sentido desejado no s o governo junto ao qual
est acreditado, lTIaS o "povo", ou seja, os elementos ativos na vida
poltica do pas.
1\ diplomacia multilateral pode assumir a forma de conferncias
de mais de dois estados, ou de conferncias permanentes, ou seja, orga-
nizaccs internacionais. Em boa parte a importncia das conferncias e
organizaes internacionais reside no na diplomacia multilateral mas
nas oportunidades abertas para a diplomacia bilateral. 1\ diplomacia
genuinamente multilateral a conduo de negociaes entre trs ou
mais estados que buscam resolver um assunto em conjunto, como acon-
tece na Assemblia Geral das Naes Unidas. Os vnculos diplomticos
entre um estado e uma organizao internacional a que ele pertence
implica um elemento que no nem bilateral nem multilateral, nem
lateral. () Embaixador do Reino Unido junto s Naes Unidas trata
no s com outros estados representados na ONU mas com as prprias
Naes Unidas, por meio de seu Secretariado e outros rgos. Se as
A diplomacia e' a ordem internacional ltJ!
Naes Unidas ou outros rgos internacionais viessem a ocupar uma
tal posio de destaque na poltica mundial, de forma que os laos dos
estados com esses rgos fossem mais importantes do que os vnculos
laterais com outros estados (como os laos Llue os prncipes da Alema-
nha medieval mantinham com o Sagrado Impcrio Romano, mais im-
portantes do que seus laos com outros prncipes), isto sinalizaria o
desaparecimento do sistema de estados e sua substituio por um tipo
diferente de ordem poltica universal.
3) A diplomacia pode ser ad /.;O( ou institucionalizada, Alguns con-
tatos diplomticos, como os primeiros encontros dos europe'us com os
povos amerndios, surgiram purame'nte em decorrncia da necessidade'
de entregar uma determinada mensagem, ou realizar uma transao,
sem qualquer implicao de relacionamento permanente, ou de sistema
de regras e convenes mutuamente acordado, Atualmente os contatos
diplomticos entre os estados soberanos so insritucionalizados, por-
que so mantidos independentemente dos temas especficos que' pos-
sam surgir; eles ocorrem no contexto de um relacionamento permane'n-
te entre as partes interessadas, na base de regras e' convcnccs bem
compreendidas, que em certos casos tm J!a!/lJ legal.
No estudo de Ragnar Numdin a que nos referimos fica claro que,
neste sentido, mesmo entre povos primitivos os contatos diplomticos
so altamente institucionalizados, e a troca de mensagens e' as negocia-
es sq...,JUe'm regras elaboradas, com sances mgicas ou religiosas. I .ra-
pas importantes na instirucionalizaco das rclacs diplomticas no sis-
tema internacional moderno foram o surgimento das embaixadas
residentes, na Itlia do sculo XV, difundindo-se' por toda a Europa no
sculo XV 1; o reconhecimento legal da extra-territorialidade dos em-
baixadores, no perodo de Luis XIV; a emergncia do corpo diplomti-
co, no sculo XV I11; a concordncia das potncias europias no Ce)11-
gresso de Viena de 1815, com um sistema de precedncia entre as misses
diplomticas consistente com a doutrina da igualdaek dos estados sobe-
ranos; a incorporao da Turquia, China, Japo, Coria e Sio ao meca-
nismo diplomtico europe'u, na parte final do sculo XIX; e a Conven-
o de Viena de 191, que codificou a prtica diplomtica tradicional
192
entre os estados em mbito mundial, garantindo o consentimento dos no-
vos estados que surgiram com a fragmentao dos imprios europeus.
4) Finalmente, precisamos distinguir nas relaes internacionais
entre os ramos "diplomtico" e "consular". Enquanto o primeiro se
ocupa das relaes entre os governos de diferentes pases, o segundo
tem a ver com o relacionamento dos cidados, com os governos estran-
geiros e os sditos desses estados. No entanto, trata-se de distino
nem sempre fcil de fazer, e que atualmente complicada pelo fato de
que muitas vezes as misses diplomticas exercem funes consulares,
enquanto os consulados exercem "funes diplomticas" no plano lo-
cal. So usados, por exemplo, para testar os sentimentos polticos pre-
valecentes na sua rea de atuao. No sculo XIX e na primeira parte do
XX muitos pases mantinham um servio consular separado do diplo-
mtico, mas a tendncia atual para os dois servios se fundirem.
bvio que a diplomacia pressupe a existncia de um sistema
internacional, ou seja, de dois ou mais estados interagindo. Se o mundo
consistisse em comunidades polticas completamente isoladas as rela-
es internacionais seriam inexistentes. Da mesma forma, se as diferen-
tes partes do mundo estivessem subordinadas a uma autoridade central,
no haveria relaes diplomticas entre elas, mesmo que mantivessem con-
tatos, e as relaes polticas mais importantes seriam aquelas entre o centro
de poder e cada uma das partes e seriam relaes de subordinao.
bvio tambm que, pelo menos na forma altamente
institucionalizada hoje prevalecente, a diplomacia pressupe a existn-
cia no s de um sistema internacional mas de uma sociedade interna-
cional. () que torna possvel o intercmbio de misses diplomticas a
aceitao, pelos estados, de regras e convenes bastante complexas.
Ao enviar seus diplomatas a outro pas, o estado aceita o princpio de
que eles no interferiro na ordem interna do pas que os recebe. () pas
hospedeiro, por sua vez, aceita a imunidade dos diplomatas, de sua equipe e
de sua misso; aceitam ainda no constranger as comunicaes e proteger a
misso diplomtica de ser molestada ajudando-a em seu trabalho.
Mas se hoje as instituies diplomticas pressupem uma socie-
dade internacional. a existncia de uma sociedade internacional no pres-
Adiplomaciaea ordeminternacional 193
supe a existncia das instituies diplomticas. Estas se desenvolve-
ram lentamente, emprocesso cheio de incertezas, e assumiram formas
muitodiferentes nas vrias etapasda evoluoda sociedadeinternacio-
nal. Assim,porexemplo,ainstituiodas embaixadasresidentes teve de
esperarpelosurgimentode determinadascondies.Nodizerde Butler
e Maccoby:
Para isso foi necessrio um grupo de estados poderosos e independentes,
livres externamente do srio perigo da conquista porbrbaros e protegidos
internamenteda criao de uma monarquiauniversal. roi tambm ncccss-
ria uma similaridade de rdigio, instituicocs e lngua, juntarnenre com o
estreitamentodas relaes polticas e comerciais."
() princpio de que os embaixadores no devem interferir na
polticadopas acreditante,quehoje to fundamental, nofoi institu-
do nas fases iniciais da diplomacia residente, mas emergiu quando a
interferncia dos embaixadores foi contestada pelos governos prejudi-
cados, comonocaso da expulsodo representante espanhol, D'Espes,
pela Ranha Elizabeth, em 1572, e do I Mcndoza em 1584.
At mesmo no sculo XVIII, houve numerosos casos de resistncia e
rebelio fomentados porembaixadores estrangeiros. "A ao que esses
incidentes provocaram,"comentam Butlere Maccoby, "demodogeral,
deve servistacomoaevidncia no tantode quehavia umaconveno
emsentido contrrio mas de que a noo doprocedimentocorreto foi
fruto de um desenvolvimentogradual.
7
Amais importanteanlisegeralda diplomaciaedoseu papelna
sociedadeinternacionalcontinuaa ser ade Callieres,queestevea servi-
o de Lus XIV,ecuja obraDe la Manire de atec les Sourerains foi
publicadaem1716.
H
()pensamentode Callicrcs foi formulado no mo-
mentoda emergnciade umequilbriocomplexo,depoisda oposio
tentativade l .. us XIV de assegurara hegemoniaeuropia,eda conexo
li Sir C;eoffn:yButkrcSirnon Maccobv, n.}(' /)(,/'{'/O/>"/(,"/ 0/ l ntentatuma] [.</11' (I.ondrcs,l.ongmans,
(;reeI1 & Co., 192R), pg. 74.
- Ibrd., pg. RO,
x 1\ rraduco para () ingls l' de 1\. I':\X'hyte, C) /h(' ,\ l.uiuer 0/ ,\ "il/, PtiJ/(('J (ITl1I\'. of
Norrc Darnc Prcss, 19(3).
194 H 1,,1)1,1,""" Bl'],].
de partes do sistema internacional europeu qm: at ento em grande
medida no se tinham influenciado mutuamente.
No surpreende, portanto, que urna das idias principais de
Callicres seja a necessidade da negociao (que ele no chamava de
"diplomacia") contnua e universal. Para ele, cada prncipe precisava
manter uma negociao contnua, sob a forma de embaixadas perma-
nentes junto a todos os grandes estados, distantes ou prximos, na
paz e na guerra.
"Para compreender o uso permanentl' da diplomacia t a ncccssi-
dade de manter negociaes contnuas, precisamos pensar qut: os esta-
dos de que se compe a I'\lropa esto ligados por todos os tipos de
comrcio necessrio, de tal forma que podem ser considerados mem-
bros de uma Repblica, e que nenhuma mudana importante pode ocor-
rer em qualquer um deles sem afetar as condies ou perturbar a paz de
todos os demais. Com efeito, o erro cometido pelo menor dos sobera-
nos pode lanar um pomo da discrdia entre todas as grandes potn-
cias, porque no h estado to grande que no considere til relacionar-
se com os menos importantes e procurar amigos entre os diferentes
partidos de que fazem parte at mesmo o menor deles." ()
Para Callicrcs a negociao devia ser no s contnua e universal
mas tambm profissional. I ~ l observou que os bons negociadores so
raros, em comparao C0111 os bons soldados, e notou a falta de regras
fixas para os membros do servio exterior. Achava que era melhor no
recrutar os negociadores na profisso eclesistica (devido sua fidelida-
de dividida entre a Igreja e o soberano), na profisso das armas (porque
o negociador deve ser um homem de paz) ou do direito (porque os
mtodos do direito excluem as faculdades da agilidade e flexibilidade).
A arte do negociador uma profisso em si mesma: "I ~ x i g toda a saga-
cidade, toda a destreza, toda a malcabilidade que um homem pode ter.
Requer amplo conhecimento e compreenso das coisas, e acima de tudo
um discernimento adequado e penetrante." 11)
'l lbid., pg. 11.
I" llnd., p;g. 9.
J\ diplomacia e a ordem internacional
1()5
Para l l i ~ r e s essa diplomacia profissional desempenha um papel
construtivo e criativo no so em relao aos propsitos do prncipe ou
soberano mas tambm com relao "uma Repblica" de que partici-
pavam todos os prncipes europeus. I ~ s s e papel consiste em ajudar a
garantir que os interesses dos governantes triunfem sobre suas paixes,
e no o contrrio. I~ l e critica o ponto de vista de Rohan (em D l'il7!crcJ!
des princes e/ des tel!J dc lei ChrrJIim!{;, ]63H) de que os soberanos governam
o povo e so governados pelos interesses, argumentando llue "as pai-
xcs dos prncipes e dos seus ministros muitas \TZeS se sobrcpcm aos
seus interesses."!' J\ tarefa do negociador fazer, pela razo e pela per
suaso, com que os prncipes ajam avaliando corretamente os seus inte-
resses, c no de forma errnea, e reconheam os interesses comuns
quando eles existem.
J\ idia do "embaixador ideal", orientado pela razo e no pelas
suas paixes, buscando subordin-las razo na conduta da poltica
externa, est associada ;\ emergncia do racionalismo no sculo XV II e,
em particular, com a noo de que o objetivo apropriado dos estados
a busca dos seus interesses, e no da sua honra ou da SU;l f. J\ idia de
que os estados ou naes tm interesses "verdadeiros" ou objetivos,
distinto dos interesses percebidos, e de que os homens so dotados da
faculdade da razo, que lhes permite ver quais so esses interesses objc-
tivos, rejeitada em vrias partes deste livro (vide captulo 3). Mas existe
algo como a racionalidade no sentido da aco internamente consistente
e coerente com determinadas metas. J\ teoria diplomtica apresenta o
papel do "embaixador ideal" em termos da adcso aos cnoncs da
racionalidade, neste sentido, c a tradio diplomtica moderna incorpo-
ra uma tentativa de sustentar a conduta com base neste modelo.
As funes l]Ue a diplomacia tem preenchido com relao or-
dem, dentro do moderno sistema de estados so apresentadas a seguir.
I1 l lnd., p;g. 47.
196 HI':DLEY BULL
Em primeiro lugar, a diplomacia facilita a comunicao entre os
lderes politicos dos estados e das outras entidades que participam da
poltica mundial. Sem essa comunicao no poderia haver uma socieda-
de internacional ou um sistema internacional. Portanto, a funo mais ele-
mentar dos diplomatas agir como mensageiros e, para que possam preencher
essa funo efetivamente, surge a conveno ou instituio diplomtica mais
elementar, talvez a nica que comum a todas as sociedades internacionais
histricas: a imunidade do representante diplomtico, que no est sujeito a ser
morto ou constrangido pelo estado que o recebe.
Uma segunda funo da diplomacia negociar acordos. Sem a
negociao de acordos as relaes internacionais ainda seriam poss-
veis, mas reduzir-se-iam a encontros passageiros entre duas comunida-
des polticas, marcados pela hostilidade. Acordos so possveis se os
interesses das partes, ainda que muito diferentes, se sobrepem em al-
gum ponto, e elas percebem esta coincidncia. A arte da diplomacia
consiste em determinar essa rea e, pela razo e pela persuaso, fazer
com que as partes a levem em considerao. Portanto, na mesma medi-
da que a diplomacia possa desempenhar um papel ou ter uma funo
no sistema internacional pode fazer com que os estados visualizcm a
poltica exterior como a busca racional dos seus interesses que, pelo
menos em princpio, podem ter reas de coincidncia com os interesses
de outros estados. A diplomacia no ter utilidade se a poltica exterior
for concebida como afirmao de uma autoridade universal, a promo-
o da verdadeira f contra os herticos, ou a busca de interesses pr-
prios sem levar em conta os interesses alheios.
Uma terceira funo da diplomacia coligir informaes, "inte-
ligncia" a respeito dos pases estrangeiros. A poltica externa de cada
estado precisa basear-se em inforrnaes sobre os desenvolvimentos
que ocorrem no mundo. Cada pas procura negar aos outros certas in-
formaes sobre a sua situao, e ao mesmo tempo fornecer outras
informaes. Assim, da mesma forma como em certa poca a prtica
bizantina era vendar os diplomatas estrangeiros que viajavam at a sua
capital, e ali prend-los em fortalezas para que nada pudessem perceber
sobre o pas, impressionando-os por outro lado com a exibio do seu
197 A diplomacia e a ordem internacional
poderio militar, as grandes potncias de hoje procuram negar aos inimi-
gos o acesso a dados sobre a sua capacidade blica, facilitando-lhes ao
mesmo tempo informaes militares selecionadas, com o objetivo de
conter uma eventual agresso. Os diplomatas sempre tiveram um papel
importante no trabalho de inteligncia, e o interesse recproco dos esta-
dos em permitir acesso a essa informao, em base seletiva, bem ilus-
trado pela instituio dos adidos militares, que comeou a ser formali-
zada na primeira parte do sculo Y ~ N o fim do sculo XVII e no
princpio do sculo XVIII, o desenvolvimento da idia da poltica inter-
nacional como um nico campo de fora, e especialmente a noo do
equilbrio de poder como preocupao perene dos estadistas, implica-
vam a necessidade de manter um fluxo constante de informao sobre
o que acontecia em todos os pases: a diplomacia contnua e universal
que Callieres tanto enfatizava.
Uma quarta funo da diplomacia minimizar os efeitos dos
atritos nas relaes internacionais. Os atritos so movimentos de fric-
o entre as coisas que esto muito prximas. Dada a justaposio de
diferentes comunidade polticas, cada uma com seus prprios valores,
preocupaes, preconceitos e sensibilidades, os pontos de atrito esto
sempre presentes nas relaes internacionais, mesmo entre estados e
naes que reconhecem a existncia de ampla rea de interesses co-
muns, e cujo relacionamento estreito e amigvel. Esses atritos so
uma fonte constante de tenso e discrdia, que pode no estar relacio-
nada com os interesses "genunos" das partes interessadas.
Reduzir ao mnimo esse tipo de atrito, e limitar os seus efeitos
onde ela existe, uma das principais funes da diplomacia. o que
levou Satow a definir a diplomacia em termos de "aplicao de inteli-
gncia e tato", e que explica o uso corrente do termo "diplomtico"
para descrever a administrao das situaes humanas, na vida quoti-
diana, com tato e sutileza.
() diplomata (pelo menos o "diplomata ideal") ajuda a minimizar
os atritos por meio das convenes que ele respeita ao tratar com funcio-
11 Vide Alfred Vagts, Tbe Mi/itary AttoeM (Princeton Univ Press, 1967).
19H
nrios estrangeiros, e tambm pela influncia que exerce na poltica do
seu prprio pas. Quando trata com representantes de outros estados
ele observa certas convenes de linguagem. Quando promove ou de-
fende os interesses do seu estado, procura manter este objetivo vista e
utiliza apenas os argumentos favorveis, evitando os que suscitem sen-
timentos agressivos, ou que satisfaam sua vaidade ou o orgulho do seu
pas. Procura sempre argumentar e persuadir, em vez de ameaar. Tenta
mostrar que o objetivo que persegue no contraria os interesses do ou-
tro pas, alm de favorecer o seu. Prefere falar em "direitos" em vez de
"exigncias" e procura mostrar que esses direitos decorrem de regras e
princpios que so sustentados pelos dois pases, e com os quais o outro
estado j concordou. Procura assim situar o objetivo que advoga no
contexto dos interesses e princpios comuns.
Embora seja correta a afirmativa de Nicolson e outros de que
para inspirar confiana os diplomatas devem falar a verdade, acontece
tambm que, para minimizar os atritos, ele evita explicitar o reconheci-
mento de realidades mais duras, evitando muitas vezes "dar nomes aos
bois". Por esse motivo h uma tenso inerente entre a atividade diplo-
mtica e a investigao acadmica no campo da poltica internacional.
Finalmente, a diplomacia preenche a funo de simbolizar a
existncia da sociedade dos estados. Mesmo na sua forma primitiva de
mensageiros, os diplomatas so uma manifestao visvel da existncia
de regras pelas quais os estados e as outras entidades do sistema inter-
nacional tm um certo respeito. Na forma desenvolvida do corpo di-
plomtico existente em todas as capitais encontramos a evidncia tang-
vel da sociedade internacional, como um fator presente nas relaes
entre os estados.
Se a diplomacia preencheu no passado as funes acima citadas
com relao ordem internacional, continuar a faz-lo hoje? Adotan-
do o termo no primeiro sentido, mais amplo, com que o definimos no
incio deste captulo, ningum diria que a diplomacia deixou de contri-
199 A diplomacia e a ordem internacional
buir para a ordem internacional. No entanto, esta afirmativa refere-se,
s vezes, diplomacia em outro sentido: a conduo das relaes entre
os estados por diplomatas profissionais.
Os que argumentam deste modo podero dizer que em vrios
aspectos tem havido um declnio, desde a Primeira Guerra J\1undial, no
papel desempenhado na poltica internacional pela diplomacia profis-
sional, ou pelo menos pela diplomacia profissional do modelo do scu-
lo XIX. Em primeiro lugar, nas negociaes internacionais o papel do
embaixador residente e da misso diplomtica menos importante do
que o de outros atores. Com efeito, a ao do embaixador residente
superada pelos chefes de governo e seus ministros que, com certa fre-
qncia, se encontram pessoalmente; por misses especiais do servio
pblico do seu pas que visitam o pas junto ao qual ele est acreditado
para tratar diretamente com os funcionrios que trabalham na mesma
rea e, em alguns casos, por outras misses pennanentes do seu prprio
pas, cujas atividades o embaixador residente no tem condies de con-
trolar. Em alguns pases, por exemplo, o embaixador dos Estados Uni-
dos tem trabalhado no s com auxiliares diplomticos mas com uma
misso de assistncia econmica, com um grupo consultivo de assistn-
cia militar, com representantes da Agncia Central de Inteligncia, do
Tesouro, do Peace Corps e de muitos outros ramos do governo norte-
americano, alem do pessoal das bases ou instalaes militares.
Alguns observadores estimam que nos casos em que o volume
das transaes entre dois estados muito grande, e suas relaes so
estreitas (como as que existem entre o Reino Unido e os Estados Uni-
dos), com o tempo, a instituio da misso diplomtica residente pode-
r desaparecer. No passado, a ausncia de relaes diplomticas entre
dois estados tendia a significar uma de duas coisas: ou o seu relaciona-
mento era pouco importante ou havia entre eles uma tal hostilidade que
impossibilitava a troca de embaixadores. Em outras palavras, as relaes
diplomticas tm implicado existncia de um volume mnimo de rela-
es entre os estados em questo. Pode-se argumentar que no haveria
uma grande mudana nas transaes entre os governos ingls e norte-
americano se elas deixassem de ser canalizadas pelos respectivos embai-
200
xadores em Washington e Londres (ou se fosse abandonada a fico de
que elas so assim canalizadas).
Um corolrio deste argumento que as embaixadas residentes
continuaro a ser teis enquanto houver um relacionamento bilateral
maior do que aquele que elas podem processar, ou quando esse relacio-
namento for marcado por um certo grau de hostilidade. Com base nes-
te argumento, pode-se esperar que a embaixada britnica em Washing-
ton venha a tornar-se suprflua. Johan Galtung e Mari Ruge
desenvolvem este argumento um passo adiante, ao dizer que a diplo-
macia bilateral, entre dois governos, tende a reduzir-se consideravel-
mente, e ser usada sobretudo entre estados antagnicos: "pode che-
gar um momento em que praticar a diplomacia bilateral ser um sinal
de hostilidade, no de amizade."!'
Em segundo lugar, no sculo XX, a diplomacia bilateral decli-
nou com relao diplomacia multilateral, devido principalmente pro-
liferao das organizaes internacionais. Especialmente entre os pases
desenvolvidos do Ocidente, muitas questes diplomticas importantes
so tratadas, pelo menos em parte, em um contexto multilateral: questes
de defesa na Otan; de comrcio e assistncia ao desenvolvimento na ()CDE
ou no Banco Mundial; questes monetrias no Grupo dos Dez; as relaes
econmicas dos pases da Comunidade Europia, com o resto do mundo e
entre si, no mbito dos mecanismos da Comunidade.
Naturalmente, o aumento da importncia relativa da diplomacia
multilateral no implica, em si mesmo, declnio no papel da diplomacia
profissional. De um lado, como observamos acima, as conferncias e as
organizaes internacionais abrem oportunidades para a diplomacia bi-
lateral, assim como para a diplomacia multilateral genuna, e muitas ve-
zes a primeira a mais importante. Por outro lado, a conduo da diplo-
macia multilateral genuna fica muitas vezes nas mos de diplomatas
profissionais. Em larga medida o crescimento da diplomacia multilate-
ral representa uma mudana no carter do trabalho do diplomata pro-
fissional e no uma diminuio do seu papel, mas reflete tambm outra
mudana, que vamos considerar agora.
11 Johan Galtung e Mari Ruge, "Patterns of of Peace Research, 2 (1962), pg. 127.
201 i\ diplomacia e a ordem internacional
Esta terceira mudana decorre do fato de que, no conjunto da
poltica internacional tem havido um declnio, desde a Primeira Guerra
Mundial, na preocupao fundamental da diplomacia profissional, que
Callieres chama de "negociao", e Satow de "conduo dos negcios":
a tentativa de aplicar, mediante "a inteligncia e o tato", de identificar os
interesses dos estados e promover sempre que possvel a conciliao
entre esses interesses. De um lado, a conduo dos negcios interna-
cionais com inteligncia e tato cedeu lugar "guerra poltica", "diplo-
macia de auto-falante", "diplomacia do insulto". De outro, a diploma-
cia tradicional cedeu lugar tambm ao que podemos chamar de
"administrao tcnica internacional", uma atividade na qual no h lu-
gar para "a inteligncia e o tato", e cuja preocupao central no con-
ciliar os diferentes interesses dos estados, mas colaborar para maximizar
um interesse comum.
i\ superao da diplomacia, no sentido de Satow, de conduo
dos negcios entre os estados, pela "!-,ruerra poltica" uma caractersti-
ca normal dos perodos de baixo consenso na sociedade internacional.
Sua fase atual data da Primeira Guerra Mundial, especificamente de 1917,
quando os Estados Unidos e a Unio Sovitica puseram fim antiga
diplomacia: os americanos ao entrarem na guerra, e os soviticos com a
sua primeira onda revolucionria. Quando dois indivduos encontram-
se para resolver assuntos pendentes, duas coisas podem ser observadas.
A primeira yue esto tratando entre si: quando um fala, ao outro que
est se dirigindo; a outra coisa que ambos assumem pelo menos a
possibilidade de yue possam ter al!-,rum interesse em comum. Como
natural, seus interesses so diferentes, e cada um deles s est empenha-
do em promover o seu interesse, mas os dois consideram yue h, ou
pode haver, alguma rea de interesse comum, yue pretendem explorar.
Hoje, porm, muito freqente yue quando os representantes dos esta-
dos se encontram, no exista nenhuma dessas condies. Embora cada
uma das partes interessadas parea dirigir-se outra, na verdade ambas
dirigem-se a terceiros pases, cujo apoio procuram obter na sua disputa.
Praticamente no tm conscincia da existncia de qualquer campo co-
mum entre elas, pois cada parte considera yue a realizao dos seus
202 H 1',\)1,1':'1' B: LI,
objetivos implica completa derrota do adversrio. Assim, esses repre-
sentantes no esto realmente "conduzindo os negcios entre seus pa-
ses" mas, como observa Nicolson, travam uma competio oratria,
como os enviados das antigas cidades-estado helnicas.
Os textos de Nicolson apresentam o ponto de vista de que o
declnio da diplomacia tradicional tem sido deplorvel." Para ele, o
princpio de que deve haver "tratados pblicos" um progresso em
relao antiga diplomacia, medida que torna possvel o controle par-
lamentar da poltica externa e proporciona urna salvaguarda contra os
tratados secretos como os que eram negociados antes da Primeira Grande
C;uerra e durante o seu desenrolar. Mas, segundo ele, o princpio de que
os tratados devam ser "negociados de forma aberta" impede qualquer
negociao, que precisa ser intrinsecamente secreta ou confidencial, e
levou diretamente era do confronto entre as potncias comunistas e
fascistas e seus opositores, tendo a diplomacia cedido lugar chamada
"guerra poltica".
A dificuldade da viso de Nicolson o fato de que ela no leva
em conta as mudanas havidas nas condies gerais da vida internacio-
nal que fizeram da "Nova Diplomacia" um instrumento necessrio da
poltica exterior de todos os estados. Uma dessas mudanas, cuja mani-
festao Nicolson observou na intruso da opinio pblica e das
legislaturas democrticas na esfera da poltica exterior, a ativao pol-
tica, na maior parte do mundo, de massas populares at ento inertes.
fenmeno que torna necessria para todos os governos a justificao
pblica ou a racionalizao da poltica exterior, tanto para o pblico
interno como para o internacional. A outra mudana o desapareci-
mento entre as grandes potncias europias do consenso de que todas
tinham pelo menos o direito de existir, mesmo se disputassem posies
no exerccio de aguda rivalidade. Devido aos conflitos internacionais que
no so moderados pelo sentido de uma comunidade de estados, em que
todos tm direito a ocupar o seu lugar, e devido ao imperativo de que
todos os governos necessitam mobilizar a opinio e o sentimento das
11 Vide Nicolson, J)iplo///t/C)'. e Ti 1:1'01,,/J/I oi J)iplo/l/t//ir i\1ttllOd (Londres, 1(54).
A diplomacia L a ordem internacional
2()3
massas em apoio da suas polticas, a "diplomacia forense" um instru-
mcnro eficiente ou funcional de poltica, conseqncia L no causa do
declnio mais amplo havido nas condies da ordem internacional.
Enquanto em algumas reas das relaes internacionais a diplo-
macia foi substituda pela "guerra poltica", em outras da cedeu Lspao
administrao tcnica internacional. A diplomacia uma atividade
adequada situao em qUL os estados, ou outras entidades, perseguem
interesses distintos, mas compartilham tambm outros interesses. I <]a
prejudicada no s pelo desenvolvimento das situacocs em cluL os esta-
dos no conscgucrn perceber a existncia de interesses comuns mas
tambm pelas siruaces em qUL os estados pLnsam qUL LSSLS interesses
so idnticos. NLsSLS casos, os estados procuram promovLr os SLUS in-
terLSSLS no pela nLgociao ou barganha, mas pela cooperao de for-
ma a maximizar o interesse coletivo. SLU problema comum no a difi-
culdade poltica ou diplomtica de conciliar di fercntcs interesses ou
exigncias, mas a dificuldade tcnica de encontrar o meio mais eficaz
para alcanar um determinado fim.
difcil encontrar exemplos de relacionamento internacional
em que a administrao tcnica tenha afastado completamente a abor-
dagem diplomtica. Alem disso, no se deve presumir que a melhor
maneira de abordar os problemas internacionais seja sempre v-los como
questes de administrao tcnica internacional, em VL/. de problemas
diplomticos. () primeiro tipo de aprcscntaco muitas vezes obscurece a
situao verdadeira, que a de que os estados tm uma diversidade de
interesses, e preciso antes de mais nada identificar os interesses comuns
mediante um processo de barganha, antes de pLnsar em maximiz-los,
No obstante, a perspectiva da administrao tcnica foi introduzi-
do eficazmente em alt-.,rumas reas da vida internacional. So exemplos a
discusso dos objetivos estratgicos ou de set-,rurana na ( )tan, a discusso
da assistncia internacional para o desenvolvimento entre os pases indus-
trializados e sobre ternas econmicos dentro da Comunidade I
I, Vide cspccialrucnrc a de I':u,l';elle R. Black de cnar um corpo de "diplomaras de
clcscnvolvimcn to" em I /1(' I );/>/O///d(] 0/ I :m!lo////( I )CI'I'!OjJIIICII/ (l larvard l I1IY. Prcss, llJC>( J).
204
Est claro que boa parte da atual discusso do problema ecolgico ou
ambiental da humanidade tratada como um problema tcnico, que
consistiria em maximizar os interesses da espcie humana, e no como
a necessria conciliao de interesses diferentes.
A conseqncia de tudo isso que em algumas reas de debate
internacional o negociador cedeu lugar ao especialista - o tcnico em
assuntos militares, econmicos, sociais, educacionais, cientficos ou eco-
lgicos. Tendncia confirmada pelas organizaes internacionais que,
sendo permanentes, refletem a vontade dos estados de aceitar, sem
questionamento, a existncia de uma comunidade de interesses em de-
terminados setores.
Em terceiro lugar, no sculo XX declinaram as instituies
diplomticas - as regras e convenes que tornam possvel o inter-
cmbio diplomtico e facilitam o seu funcionamento. verdade que
as principais instituies diplomticas conseguiram sobreviver s tur-
bulncias desse sculo; de um ponto de vista estritamente legal, po-
der-se-ia mesmo dizer que elas se fortaleceram. Com efeito, o siste-
ma diplomtico assistiu ao aumento do nmero de estados para 140!(',
incorporando todos eles; nenhum repudiou formalmente o meca-
nismo. A Guerra Fria e a luta das naes anti-imperialistas contra o
Ocidente desenrolou-se sem provocar um colapso geral do sistema,
e mesmo sem a sua extino no tocante aos principais blocos em
conflito. Ao mesmo tempo, as Convenes de Viena sobre Relaes
Diplomticas, de 1961, e sobre Relaes Consulares, de 1963, ambas
assinadas e ratificadas por estados de todos os principais blocos po-
lticos, representam um progresso legal importante, medida que
codificam e formalizam muitas normas que at ento eram apenas
regras consuetudinrias, e obtiveram a adeso de muitos estados fora
da tradio europia, cuja aceitao dos costumes diplomticos po-
dia estar sujeita a dvidas, na medida em que esses costumes no se
desenvolveram com a sua histria.
1(, Ao terminar o sculo XX havia no mundo cerca de duas centenas de estados independentes
(N. do T.)
205 Adiplomaciae a ordeminternacional
Mas este fortalecimento e ampliao das formas legais em que
soexpressasas regrasouinstiruiesda diplomaciaocorreuao ladode
um declnio da sua observncia. Durante a Guerra Fria as relaccs di-
plomticas entre os pases do Ocidente e os estados comunistas foram
marcadas porfreqentes abusos dos privilgios diplomticos, especial-
mente para fins de espionagem, resultando no recurso de declarar um
diplomatapersona non/!,m/a, usado competitivamente. Os estados deixa-
ram de respeitar o princpio ne impedia/ur que prev facilitar o
desempenho das misscs diplomticas: embaixadas foram vtimas de
escuta clandestina, manifestaes "espontneas" foram organizadas e,
em alguns casos, verificou-se omisso de proteo policial. Nos pases
comunistas foram impostas rcstrics ao livre movimento dos diplo-
matas. Durante a Guerra Fria as relaes consulares entre os pases
ocidentais e os comunistas desapareceram quase completamente. Mui-
tos estados antagnicos romperam relaes entre si, ou no puderem
encet-las. Os anos 19O testemunharam uma ecloso de ataques s
misses diplomticas, resultando por vezes na sua destruio -
notadamente na Indonsia e na China durante a Revoluo Cultural."
Essa dcadaviu tambm o desenvolvimento do seqestro diplomtico
comoum novo perigo ameaando a vida dos diplomatas.
Essas observaes sobre o declnio havido no papel da diplo-
macia profissional, ou a mudana do seu carter, no significa que ela
deixoude fazer umacontribuioimportanteparaa sustentaoda or-
deminternacional.()declnioda diplomaciaprofissionalpodesertanto
causa como resultado de um declnio mais amplo das condies da or-
deminternacionalnosculoXX.Se considerarmosas funesexercidas
pela diplomacia com respeito ordem internacional, j enumeradas,
evidente que em princpio todas elas poderiam serexercidas de outras
formas que noporum mecanismoda diplomaciaprofissional do tipo
hoje existente. Mas claro tambm que o mecanismo tradicional que
Princpio pelo qual um estado (1<lO Interfere na vida do agente diplomtico de outro estado,
garantindo, assim, a possibilidade do cxcrcicio livre do cargo. (N. do R.T.).
" Depoisdisso, hOU\T ataLJul's ;"ts cmlxuxadasdos I':l 'A no Ir, naTanznia eem (N. do T).
passou a ser propriedade comum de todos os estados do mundo, e Clue
continua a florescer a despeito de alguns elementos dcclinanres, est
bem adaptado a preencher esse papel.
1\ comunicao entre a liderana poltica dos estados e outros ato-
res da poltica mundial desenvolve-se constantemente sem a mediao
da diplomacia profissional. Corno vimos, h comunicao por meio de
encontros pessoais dos lderes polticos de diferentes estados, assim como
encontros de funcionrios e agentes especiais, no diplomticos. Men-
sagens podem ser trocadas tambcrn sem qualquer intermediao, por
carta, telegran1a, rdio, telefone, etc. Antes do advento dos servios
postais, do telgrafo, do rdio e da televiso o mensageiro era um sine
q//ri non da comunicao entre comunidades polticas separadas, o Clue
no mais acontece. Na dcada de 1960 proliferaram as boi Iines, linhas
diretas de comunicao entre os chefes de alguns estados importantes,
com base na crena de que em momentos de crise essa comunicao
rpida e direta era prefervel inter mediada por profissionais.
Mas na troca de mensagens h mais do llue a comunicao, j Clue
essas mensagens precisam ser interpretadas c compreendidas. Precisam
transmitir inrcnces e atitudes, assim corno dados. () seu significado
completo depende do contexto: das pessoas que as enviam e recebem,
as circunstncias de cada caso, a histria precedente de trocas sobre o
assunto. () significado de uma mensagem pode residir em algo que ela
omite, assim como no Clue inclui, na escolha das frases usadas para trans-
mitir as idias.
Os diplomatas so especialistas no uso preciso da comunicao.
Mais do Clue meros mensageiros ou porta-vozes, so especialistas em
perceber e transmitir matizes no dilogo internacional, e esto prepara-
dos no s para entregar uma mensagem mas para avaliar a linguagem
Clue deve ser empregada, sua oportunidade e o melhor destinatrio. Os
diplomatas modernos tm tido a vantagem de contar, em cada poca,
com uma lngua usada predominantemente na diplomacia: at meados
i\ diplomacia e a ordem internacional
2()7
do sculo XV Ui, o latim; da at o fim da Primeira Guerra 1\ rundial, o
francs; depois, principalmente o ingls. Alm disso, os diplomatas comuni-
cam-se com o auxlio de certas convenes de fraseado e nfase que so
habituais na sua profisso, e que servem para minimizar os desentendimen-
tos. Como esto familiarizados com a personalidade daqueles llue esto
trocando essas mensagens, t' com o contexto relevante, sabem quais as pa-
lavras certas a escrever, e como ler as llue so recebidas.
A negociao de acordos entre os estados pode ser feita sem a
mediao de diplomatas profissionais. J vimos, por exemplo, que um
embaixador residente pode ter seu papel substitudo por encontros
diretos entre lderes polticos ou ministros do exterior dos estados, as-
sim como por encontros de funcionrios no diplomticos, corno cspc-
cialistas interessados em discutir acordos sobre temas tcnicos.
No entanto, seria um erro concluir que o diplomata profissional
no desempenha uma funo vital na negociao dos acordos entre os
estados. Muitas vezes a concluso desses acordos por chefes de estado
ou ministros do exterior no passa do clmax de um longo processo de
reconhecimento, tentativas, experimentao de propostas e negociao
preliminar, conduzido por diplomatas profissionais. Alm disso, a di-
plomacia profissional um repositrio de tcnicas especializadas de ne-
gociao. Como vimos, a negociao de acordos pressupe uma situa-
o em que as duas partl's percebem que tm interesses distintos, mas
reconhecem tambm a 1-ossibilidade de que se possa encontrar um ponto
de convergncia entre esses interesses. i\ arte do negociador consiste
em determinar qual a rea de interesse comum e traz-la conscincia
dos interessados, pela razo e a persuaso. () exerccio dessa arte exige
conhecimento das partes e do modo como elas percebem seus interes-
ses (no o mesmo que a configurao real desses interesses). Requer
imaginao para conceber propostas, habilidade e experincia na sua
formulao e proposio. E demanda tambm uma comunicao preci-
sa. A tarefa da negociao muito facilitada se pode ser exercida
20H
privadamcnte, sem a introduo de preocupaes e lealdades em confli-
to, e se os negociadores pertencem mesma profisso, havendo entre
eles confiana e respeito mtuos.
A in/ormaro
Com respeito funo de reunir e avaliar as informaes sobre
pases estrangeiros, o diplomata s um dos muitos profissionais em-
penhados nessa tarefa. Enquanto em certas situaes histricas o em-
baixador residente era a nica fonte de informao sobre um pas es-
trangeiro, ou pelo menos a mais importante, hoje essa informao pode
ser obtida por meio da imprensa e outros meios, por escritores e estu-
diosos, assim como pelo intercmbio de viajantes e por agentes
especializados no trabalho de inteligncia; e tambm por meios tcnicos
como a fotografia area e de satlites. Comenta-se muitas vezes que os
relatrios diplomticos de alguns pases so inferiores aos dos jornalis-
tas, ou que no tm a profundidade das anlises acadmicas. Essas ob-
servaces acompanham, s vezes, queixas sobre a redundncia e a ex-
tenso excessiva dos relatrios diplomticos.
No entanto, o diplomata profissional tem habilitao nica para obter
um tipo especial de informao, sobre a viso e as polticas da liderana
poltica do pas, no presente e no futuro prximo, que essencial para a
conduo das relaes internacionais. F, o conhecimento das personalida-
des e no s das foras e condies que modelam a poltica de um pas a
longo prazo. Conhecimento da situao atual e do modo como ela prova-
velmente evoluir, e no a sucesso de regularidades passadas. Conheci-
mento derivado do trato pessoal e dirio com as principais camadas polti-
cas no pas onde o diplomata acreditado, algumas vezes em prejuzo da
sua compreenso da sociedade do mesmo pas, em uma escala mais ampla.
Por si mesmo esse conhecimento pode ser enganoso, e os minist-
rios do exterior precisam suplement-lo com a compreenso da socie-
dade estrangeira como um todo, que mais do que os seus principais
elementos polticos, com a percepo das continuidades bsicas e das
tendncias da longo prazo, que diferem da avaliao do cenrio correu-
209 A diplomacia e a ordem internacional
te. Para este outro tipo de conhecimento, os diplomatas profissionais
no constituem a melhor fonte; mas a conduo quotidiana dos neg-
cios internacionais depende de dados e conselhos sobre as personalida-
des do governo estrangeiro, a flutuao da sua fortuna poltica, as com-
binaes e rivalidades prevalecentes - o que muitas vezes o diplomata
profissional o que melhor conhece.
A minimizaro da[rico
A funo de minimizar a frico nas relaes internacionais pode
em princpio ser exercida sem as instituies diplomticas modernas.
Alm dos diplomatas, h outras pessoas capazes de aplicar a inteligncia
e o tato s trocas internacionais, do mesmo modo como os diplomatas
podem no ser capazes de faz-lo. Mas a profisso diplomtica procu-
rou adaptar-se a esse papel e incorpora tradies e convenes que a
equipam de forma nica para cumprir este papel.
A longa tradio de textos escritos nos tempos modernos sobre as
qualidades do "embaixador ideal" enfatiz muitas vezes aquelas que
parecem exigidas para preencher a funo de minimizar as frices in-
ternacionais. Quando lemos em Callieres que o negociador ideal deve
ter temperamento equnime, natureza serena e paciente, e uma atitude
sempre aberta, cordata e educada, ou quando lemos em Nicolson que
ele deve ter calma, auto-controle, pacincia e boa disposio, essas reco-
mendaes vazias (que no nos dizem em que condies os diplomatas
devem ter tais virtudes, ou para que fim) podem ser lidas como uma
descrio do tipo de conduta que preenche a funo de minimizar as
frices. () que chama ateno o pouco que essas recomendaes
mudaram ao longo dos sculos.
A funro Jimb!ica
A funo de simbolizar a existncia da sociedade dos estados, e
alm dela dos elementos de unidade na organizao poltica da humani-
dade, preenchida no s pela diplomacia organizada mas tambm por
210
organizaes internacionais universais, especialmente as Naes Uni-
das. No entanto, a funo simblica exercida pelo mecanismo diplom-
tico bem importante.
As relaes diplomticas entre os estados no so uma fonte do
reconhecimento recproco pelos estados da sua soberania, igualdade,
independncia e outros direitos, mas pressupem tal admisso mtua
de direitos, constituindo uma manifestao tangvel da sua existncia. A
presena nas capitais dos pases de um corpo diplomtico sinal no s
da existncia de outros estados e naes mas tambm do conjunto da
sociedade internacional organizada, <.]ue lembra ao povo e ao governo
hospedeiro este fator que deve qualificar as suas polticas.
A prpria profisso diplomtica custodia a idia da sociedade in-
ternacional, pois seu interesse preserv-la e fortalec-la. R.B. Mowat
referiu-se ao "carter colegiado" da profisso diplomtica: a perspectiva
comum que une os diplomatas residentes em cidades estrangeiras, iso-
lados do seu pas e em estreita comunho com outros diplomatas es-
trangeiros. I'> A solidariedade da profisso diplomtica vem diminuindo
desde meados do sculo XIX, quando os diplomatas de diferentes pa-
ses tinham a mesma cultura aristocrtica, e, muitas vezes, eram unidos
por laos de sangue e matrimoniais; quando o nmero de estados era
menor e todos os mais importantes eram europeus, e quando a diplo-
macia era exercida tendo como pano de fundo a "internacional dos
monarcas", e havia o conhecimento das principais figuras polticas, dado
o hbito de freqentar estaes de guas. Mas no sistema internacional
global de hoje, em que os estados so mais numerosos, mais profunda-
mente divididos e participam com menos ambigidade de uma cultura
comum, o papel simblico do mecanismo diplomtico pode ser mais
importante (no Captulo 13 discutimos o conceito de "cultura diplom-
tica"). A notvel disposio dos estados de todas as regies, culturas,
persuases e estgios de desenvolvimento de aceitar procedimentos di-
plomticos, alguns deles estranhos e arcaicos, que sugiram na Europa
em outra poca hoje uma das poucas indicaes visveis de que a idia
da sociedade internacional aceita universalmente.
I') R. B. Mowar, Diplottlt/cj' and Peace (Londres, William & Norgare, 1935).
A GUERRA EA ORDEM
INTERNACIONAL
Pc)\)1 :-SI': argumentarque trataraguerracomoumainstituioda socie-
dadedos estados umaperverso mas, poroutrolado, nopode haver
dvida de queisto o queela tem sido no passadoe continuaa ser no
presente, por representar um determinado padro de conduta dirigido
paraapromoode metascomuns.Nestecaptuloproponho-meacon-
sideraras seguintes indagaes:
i) ()que aguerra?
ii)Que funes tem preenchidocomrelao ordem internacional no
moderno sistema de estados como categoria histrica?
iii) Quais so suas funes na poltica internacional da atualidade, se
que as tem?
Aguerraaviolnciaorganizadapromovidapelas unidadespolti-
cas entre si. Aviolncia s guerraquandoexercida emnome de uma
unidadepoltica. ()quedistingueamorteinfligidaao inimigodurantea
guerradoassassinato o carterdo testemunho oficial, a responsabili-
dadesimblicada unidade poltica em nomeda qual atuaquemmatou.
Damesmaforma, aviolnciaexercidaem nomede umaunidadepolti-
ca s guerra se dirigida contraoutra unidadepoltica; a violncia em-
pregadapelo estado para executarcriminosos e eliminar piratas no se
qualifica como tal, porque tem poralvo indivduos.
preciso distinguir entre aguerra no sentido mais amplode vio-
lncia organizada, exercida por qualquer unidade poltica (uma tribo,
212
um antigo imprio, um principado feudal, urna faco civil moderna) e
a guerra no sentido estrito de hostilidade internacional entre estados - a
violncia organizada promovida por estados soberanos. Dentro do
moderno sistema de estados, s legtima a guerra no sentido estrito de
guerra internacional. Os estados soberanos tm procurado preservar
para si o monoplio do emprego legtimo da violncia. Este processo
desenvolveu-se em duas etapas. A primeira, pela distino entre a guer-
ra pblica, praticada sob a autoridade pblica, e o conflito privado, a
"guerra" sem tal autoridade, e mais tarde extinta. A segunda etapa foi
marcada pela emergncia da idia de que o estado a nica entidade
pblica competente para conferir tal autoridade. () desenvolvimento do
conceito moderno de guerra como violncia organizada entre estados
soberanos resultou de um processo de limitao e confinamento da vio-
lncia. No mundo moderno estamos habituados a contrastar a guerra
entre os estados com a paz entre eles; mas a alternativa histrica para a
guerra entre os estados era uma violncia mais difusa e generalizada.
Precisamos diferenciar tambm entre a t,JUerra no sentido material,
ou seja, hostilidade e violncia efetivas, da guerra no sentido legal ou
normativo, isto , a situao provocada pelo cumprimento de determi-
nados critrios legais ou normativos, por exemplo no reconhecimento
ou declarao feita pelas autoridades constitudas. Algumas vezes uma
guerra no sentido material no corresponde guerra no sentido legal:
desde 1945 a maioria das guerras ocorridas foi descrita com outra deno-
minao pelos atores envolvidos. Por outro lado, pode haver guerra no
sentido legal sem hostilidades efetivas: por exemplo, no intervalo entre
a cessao das hostilidades no fim de uma guerra e a concluso de um
tratado de paz. No sentido legal, a distino entre guerra e paz absolu-
ta: da a doutrina de Grotius de que nada existe entre a guerra e a paz:
interbellum etparem nihil estmedium. N o sentido material, porm, s vezes,
difcil distinguir a guerra da paz, pois h uma gradao entre as duas
situaes. Assim, quando um bloqueio passa a ser um ato de violncia?
Quando um bando rebelde assume o carter de unidade poltica?
Mas se podemos distinguir a guerra real da idia da guerra, seria
um erro supor que a primeira exista inteiramente parte da outra. Em
213 A guerra e a ordem internacional
qualquer conflito efetivo que possamos chamar de "guerra", invariavel-
mente h normas ou regras, legais ou no, que desempenham um certo
papel. As pessoas que conduzem essas hostilidades so movidas pela
noo de que esto empenhadas em uma atividade conhecida como
"guerra" - situao diferente da paz - e sabem que h determinadas
formas de conduta apropriados a ela: por exemplo, esto atuando como
agentes de um grupo poltico, e alguns outros indivduos devem ser
considerados agentes de um grupo inimigo. Regras ou normas, embora
abstratas, participam tambm da realidade material da guerra, que exige
ateno a condutas que se ajustam a regras aceitas.
Por fim, devemos distinguir a guerra como atividade racional, in-
teligente e com um objetivo definido da guerra cega, impulsiva ou habi-
tual. A definio de Clausewitz da guerra como "um ato orientado para
obrigar o nosso oponente a agir de acordo com a nossa vontade" ex-
pressa a concepo da guerra que predominou na Europa sob a doutri-
na da "razo de estado". Mesmo quando aplicada experincia da Eu-
ropa moderna, at o perodo ps-napolenico que serviu de base para a
anlise de Clausewitz, era uma recomendao sobre o modo como as
guerras deviam ser conduzidas, no uma descrio precisa de como eram
efetivamente praticadas. Com muita freqncia a guerra no tem em
mira objetivos racionais ou inteligentes. Foi conduzida por tribos primi-
tivas como uma forma de ritual, pelos cavaleiros cristos e os sarracenos
segundo o cdigo da cavalaria, pelas naes modernas para testar sua
coeso e senso de identidade e, ao longo da histria, motivada pelo
desejo sanginrio de conquista.
A CI'I ;1{Iz/l tco Mcn ;1{NO Sisn ;/\1/1 OI;
No moderno sistema de estados as funes da guerra podem ser
consideradas a partir de trs perspectivas: a do estado, a do sistema de
estados e a da sociedade de estados.
Do ponto de vista do estado, considerado individualmente, a guer-
ra tem sido vista como um instrumento da poltica, um dos meios com
os quais os objetivos do estado podem ser atingidos. verdade que
214
quando um estado comea uma guerra, isto nem sempre reflete uma
tentativa deliberada e calculada de us-la como um meio para atingir um
objetivo desejado. Tem havido casos em que o estado v-se envolvi-
do em uma guerra por acidente ou erro de clculo, e outros em que
a sua motivao o sentimento popular exaltado ou a ira do monar-
ca. tambm verdade que quando os estados iniciam uma guerra de
forma deliberada, para atingir um fim concreto e especfico, como
aconteceu em agosto e setembro de 1914, por vezes, o impulso bli-
co transforma de tal forma os estados beligerantes e os seus objeti-
vos que eles perdem de vista as metas originais. No entanto, a idia
de que a guerra pode servir como um instrumento efetivo da polti-
ca estatal tem prevalecido durante toda a histria do sistema de esta-
dos. No faltam exemplos mostrando que as guerras podem produ-
zir os resultados almejados: Richclieu que reduziu a expanso do
poder dos Habsburgos; a transformao da Prssia, por Frederico
lI, em uma grande potncia; a limitao do imprio colonial francs
pela Inglaterra; a unificao da Alemanha por Bismarck e a sua
hegemonia na Europa ou ainda a derrota dos pases do Eixo pelos
Aliados, na Segunda Guerra Mundial.
Do ponto de vista do sistema internacional, o simples mecanismo
ou campo de fora representado pelo conjunto dos estados em virtude
da sua interao recproca, a guerra aparece como um determinante
fundamental da forma assumida pelo sistema em qualquer tempo. a
guerra e a ameaa de guerra que ajudam a determinar a sobrevivncia
ou eliminao de certos estados, seu crescimento ou declnio, se as suas
fronteiras mudam, se seus povos tm este ou aquele governo, se os
conflitos persistem ou so resolvidos e de que forma, se h um equil-
brio de poder no sistema internacional ou a preponderncia de um esta-
do. A guerra e a ameaa de guerra no so os nicos determinantes da
forma do sistema internacional, mas so de tal modo fundamentais que
at mesmo os termos usados para descrever o sistema - grandes e pe-
quenas potncias, alianas e esferas de influncia, equilbrio de poder e
hegemonia - s podem ser plenamente inteligveis se os relacionarmos
com a guerra ou a ameaa de guerra.
215 A guerra e a ordem internacional
Do ponto de vista da sociedade internacional, ou seja, do ponto de
vista das instituies, das regras e valores aceitos pelo sistema de esta-
dos em conjunto, a guerra apresenta duas faces. De um lado, ela uma
manifestao da desordem na sociedade internacional, trazendo consi-
go a ameaa da sua dissoluo, criando uma situao de pura e geral
inimizade, de f-,ruerra de todos contra todos. Assim, a sociedade dos es-
tados preocupa-se em limitar e conter a guerra, mantendo-a dentro das
regras estabelecidas pela prpria sociedade internacional. De outro lado,
como instrumento de poltica do estado e um determinante bsico da
forma do sistema internacional, a guerra um meio que a sociedade
internacional sente a necessidade de explorar para atingir os seus objeti-
vos. Especificamente, da perspectiva da sociedade internacional, a guerra
um meio de implementar o direito internacional, de preservar o equilbrio
do poder e possivelmente de promover mudanas na lei consideradas, de
modo geral, como justas. As regras e instituies desenvolvidas pela socie-
dade internacional refletem a tenso entre a percepo da guerra como
ameaa sociedade internacional, que precisa ser contida, e como instru-
mento a ser utilizado para que ela alcance os seus objetivos.
A sociedade internacional compelida a restringir o direito dos esta-
dos de fazer a guerra. Admitir que os estados tm o direito de fazer a guerra
uns contra os outros por qualquer motivo, e sem limites, significaria negar
que eles so regidos por regras e instituics comuns. Assim, tem-se procu-
rado restringir de quatro modos o direito de fazer a guerra. I ~ m primeiro
lugar, como se observou acima, a guerra s pode ser feita contra estados
soberanos. I ~ n segundo lugar, h restries sobre o modo como a guerra
pode ser conduzida - por exemplo, por meio de regras tradicionais. Em
terceiro lugar, procurou-se restringir a difuso gcogrfica das hostilidades,
mediante as leis da neutralidade, que estabelecem os direitos e deveres rec-
procos dos estados neutros, assim como dos beligerantcs. I ~ m quarto lugar,
procurou-se restringir as razoes legtimas para se recorrer guerra - um
processo que remonta ao incio do sistema de estados - com a influncia da
doutrina de que a guerra s podia ser iniciada havendo uma causa justa e,
modcrnamcntc, por meio de instrumentos legais como a Carta da 1iga das
Naes, o Pacto Kcllog-Briand ou a Carta das Nacs Unidas.
216
No entanto, embora a sociedade internacional tenha sido levada a
restringir e conter a guerra, ela procurou tambm atribuir a algumas
modalidades de guerra um papel positivo na manuteno da ordem in-
ternacional. Em primeiro lugar, ao considerar a guerra como um poss-
vel meio de implementao do direito internacional. Dada a inexistncia
de uma autoridade central ou governo mundial, o direito internacional
s pode ser implementado por certos estados com condies e vontade
de usar sua fora nesse sentido. No mnimo, esta concepo da guerra
como implementao da lei s tem a ver com a hiptese da guerra de
autodefesa de um estado cuja soberania territorial foi violada. No mxi-
mo, abrange tambm a guerra em favor da vtima, empreendida por
terceiros estados cujos prprios direitos no tenham sido infringidos,
assim como a guerra em defesa no s da integridade territorial mas de
uma ampla gama de direitos.
Em segundo lugar, pelo menos desde o princpio do sculo XVIII,
a sociedade internacional tem visto na guerra uma forma de preservar o
equilbrio de poder, isto , a situao em que nenhum estado prepon-
derante, e nenhum deles pode determinar a lei para os demais. A preser-
vao de um equilibrio geral de poder tem sido vista como essencial
para a sobrevivncia do sistema de estados, e a guerra com o objetivo de
preserv-lo exerce uma funo positiva.
Em terceiro lugar, e menos seguramente, possvel argumentar
que, de modo geral, a sociedade internacional tem considerado que a
guerra preenche tambm uma funo positiva quando feita no em
favor da ordem legal internacional ou do equilbrio de poder, mas para
produzir uma mudana justa. notrio que falta ordem internacional
um mecanismo de mudana pacfica, e ela depende da guerra como
agente de mudanas justas. Sempre dividida a respeito das regras e ins-
tituies necessrias para sustentar a ordem, a sociedade dos estados
ainda mais dividida a respeito das exigncias da justia. Mas tem havido
ocasies em que a sua concordncia com uma mudana provocada pela
fora reflete, entre outras coisas, um sentimento difundido de justia no
emprego da fora, ou da ameaa de us-la.
A guerra e a ordem internacional 217
() ponto de vista de que a guerra deixou de preencher as funes
esboadas acima decorre principalmente da idia de que, dada a existn-
cia das armas nucleares, a fora torna-se politicamente no utilizvel
pelos estados. Assim, de modo geral considera-se que, do ponto de vis-
ta dos estados, a guerra no mais a continuao da poltica por outros
meios, mas representa o fim e a dissoluo da poltica. Afirma-se que a
fora e a ameaa do seu uso deixaram de ser determinantes fundamen-
tais do carter ou da forma do sistema internacional ou que, de qual-
quer modo, isto o que vai acontecer quando as armas nucleares estive-
rem ao alcance de todos os estados. Argumenta-se tambm que a
sociedade internacional no pode mais considerar a guerra um instru-
mento para atingir metas tais como a aplicao do direito internacional.
() Professor B. V. A. Roling escreve: "antigamente, a ameaa e a possi-
bilidade de uma :,ruerra eram fatores da manuteno do direito. Mas a
guerra no pode mais desempenhar este papel, porque a humanidade
tambm pode ser aniquilada por uma guerra justa."l
verdade, e bvio, que conduzida sem limitaes por estados equi-
pados com armas nucleares e outros instrumentos da tecnologia militar
avanada, a guerra no pode mais servir como um instrumento de pol-
tica exterior, pelo menos no sentido em que esta expresso tem sido
entendida na experincia europia moderna, pois ela levaria destrui-
o, se no total aniquilao, no s da sociedade inimiga mas tambm
daquela que iniciasse as hostilidades. ]VIas isto no significa que a guerra
e a ameaa de guerra tenham perdido toda a sua utilidade poltica.
Em primeiro lugar, a maior parte dos conflitos internacionais no
envolve diretamente as potncias nucleares. De cerca de 140 estados
existentes" s seis realizaram exploses nucleares. No caso de conflitos
entre estados no nucleares, a guerra e a ameaa de guerra continuam a
ter um papel poltico, como o demonstraram as guerras entre Israel e os
I B. V. A. Rling, lt/lert/aliot/tl! I "m' in tlll I :.\:fitlllded lf'odd (Arnstcrdam.Djarnbatan, 1%0), p;g. II)
, J':sst: nmero se refere aos fins da dcada de 1970. No fim do sculo XX, o nmero dt: estados
j era de cerca de 200 (N. do T.)
218 HI:DI.EY BULI.
seus vizinhos, em 1948, 1956, 1967 e 1973; as guerras entre ndia e
Paquisto em 1947-1948, 1965 e 1971; e muitas outras.
Em guerras como as citadas, o curso dos acontecimentos muito
influenciado pela presena de armas nucleares. Sempre gue explode um
conflito armado entre estados soberanos percorre todo o mundo uma
sensao de alarme derivada do temor da guerra nuclear, que se mani-
festa sob a forma de tentativas de interromper os combates o mais de-
pressa possvel, por meio das Naes Unidas, por exemplo, ou de algu-
ma organizao regional. No entanto, o efeito desse pano-de-fundo
representado pelas armas nucleares no impede os estados de explora-
rem a fora militar de que dispem, embora modifique o contexto em
que o fazem, levantando problemas tais como a melhor maneira de con-
duzir ou ameaar a guerra tendo em vista o risco nuclear, como evitar
ou postergar a interveno das grandes potncias, como surpreend-las
com um fait accompli, como garantir que permanecero divididas ou o
que fazer caso suspendam o fornecimento de armas.
Em segundo lugar, quando uma potncia nuclear envolve-se dire-
tamente em um conflito internacional, pode acontecer que o seu opo-
nente no disponha de armas nucleares. Foi o que aconteceu no caso do
emprego da bomba atmica pelos Estados Unidos contra o Japo, as-
sim como da sua ameaa de us-la contra a Unio Sovitica, at agosto
de 1949, e contra a China, antes de outubro de 1964. Nesse tipo de
confrontao, muitas vezes se julgar que o uso de armas nucleares es-
tar implicando custo poltico e moral desproporcional ao objetivo e,
assim, parece improvvel que, nessa situao, uma potncia nuclear de-
cida-se a recorrer ao emprego de armas nucleares sem sofrer graves
repercusses negativas na opinio pblica mundial, que podem anular a
esperada vantagem militar. medida gue isto percebido, tambm no
pas sob ameaa, o recurso deixar de ser convincente. No conflito anglo-
indonsio de 1963-1965, a propsito da "confrontao" com a Malsia
pelo Presidente Sukarno, o governo britnico no teria condies de
usar armas nucleares como uma opo politicamente vivel, e no
provvel que o governo indonsio tenha acreditado em uma hipottica
ameaa nuclear britnica. Por outro lado, se a potncia nuclear envolvi-
219 A guerra e a ordem internacional
da tem muito a ganhar, sua ameaa pode ter credibilidade. Quando os
Estados Unidos confrontavam uma Unio Sovitica sem armas nuclea-
res, o que estava em jogo, segundo a viso norte-americana, era a inde-
pendncia da Europa Ocidental; a ameaa dos Estados Unidos, na si-
tuao em que no corriam o risco de um revide nuclear, devia parecer
convincente. () fato de que cada uma das cinco atuais potncias nuclea-
res consideram que a sua fora nuclear est orientada contra uma ou
mais potncias um acidente histrico. H, contudo, um certo nmero
de potncias nucleares virtuais - onde se incluem Israel, frica do Sul e
Austrlia - que argumenta que a funo principal da fora nuclear seria
a defesa ou conteno de um possvel ataque por potncias no nuclea-
res porm com superioridade numrica.
Em terceiro lugar, mesmo quando as duas partes em uma disputa
internacional tm acesso a foras nucleares, e existe a possibilidade ime-
diata de destruio recproca, as possibilidades de explorao poltica
dessas foras so considerveis. Este um ponto crucial, pois significa
que a utilidade persistente da fora na era nuclear no s uma caracte-
rstica da presente distribuio imperfeita das armas nucleares, mas po-
deria continuar a existir mesmo se essas armas de destruio macia se
tornassem amplamente disponveis.
Quando esto empenhadas em um conflito entre si, as potncias
nucleares no se encontram necessariamente na situao de conteno
mtua. Para isso, preciso que ocorra tambm toda uma srie de condi-
es, sendo a posse de armas nucleares pelos dois pases apenas uma
dessas condies. Cada parte precisa ter uma fora nuclear capaz de
sobreviver a um primeiro ataque do oponente e de produzir uma res-
posta capaz causar suficiente efeito destrutivo. Os dois lados precisam
acreditar que o outro tem a capacidade e a vontade de produzir esse
dano, e devem considerar que essa destruio inaceitvel.
No passado, as potncias nucleares j chegaram a tal confrontao
sem estar em situao de "empate". Entre 1949 e 1954 a Unio Soviti-
ca no tinha meios de atingir os Estados Unidos com suas armas nuclea-
res. Quanto China, desde a poca da sua primeira experincia nuclear
em 1964 at o presente, uma potncia nuclear sem os meios de atingir
220 HEDLF'{ BllLL
os Estados Unidos; e mesmo depois de adquirir foguetes balsticos in-
tercontinentais, os tcnicos provavelmente debatem se essa fora pode-
ria sobreviver a um primeiro golpe infligido pelos Estados Unidos para,
em seguida, penetrar as defesas norte-americanas. A capacidade das foras
nucleares britnicas (desde 1952) e francesas (desde 1960) de servir como
um agente de conteno eficaz em relao Unio Sovitica tem sido
objeto de constante desacordo entre os especialistas. Com efeito, s no
caso das relaes entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, a partir
de meados dos anos 1950, havia uma concordncia geral entre os estu-
diosos de temas estratgicos a respeito da existncia de um impasse
nuclear. Alm disso, quando h um impasse nuclear, ele no necessa-
riamente estvel, mas pode ser desfeito por desenvolvimentos
tecnolgicos que possibilitem a defesa efetiva das cidades e da popula-
o, ou um ataque preventivo contra as foras de revide, que as desar-
me. Um impasse nuclear pode tambm tornar-se instvel por mudanas
de natureza poltica e psicolgica, que afetem a vontade de um dos la-
dos de usar suas foras de conteno ou a crena na vontade e na capa-
cidade de ataque do antagonista.
Quando h uma conteno mtua basicamente estvel, como a
que existe entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica (a despeito de
certas complicaes no clculo dessa conteno, como o efeito dos ms-
seis anti-balsticos e as ogivas nucleares mltiplas e individuais), a explo-
rao da fora para fins de poltica externa ser muito limitada. Mas, em
princpio, h duas sadas.
A primeira o emprego limitado da fora. A perspectiva de sofrer
danos inaceitveis causados pelo inimigo pode conter mutuamente as
potncias nucleares de recorrer a qualquer emprego da fora, ou res-
tringi-las apenas de entrar em um conflito ilimitado. No fim da dcada
de 1950, no Ocidente acreditava-se de modo geral que a prpria estabi-
lidade da conteno recproca de recorrer guerra nuclear ilimitada cri-
aria condies para que uma guerra limitada entre as super-potncias
fosse conduzida com maior confiana em que os seus limites seriam
respeitados. () impasse nuclear entre a Unio Sovitica e os Estados Uni-
dos que havia naquele momento motivava toda uma srie de estudos e
221 A guerra e a ordem internacional
preparativos para a possibilidade de guerras limitadas, e os meios de manter
essa limitao: vrias formas de ataques nucleares estratgicos limitados; a
guerra nuclear restrita ao campo de batalha ou a alvos militares; a guerra
convencional; a guerra sub-convencional ou guerrilha.
Na realidade, os Estados Unidos e a Unio Sovitica evitavam en-
volver-se diretamente em batalhas. () temor de que um conflito local
evolusse para uma guerra nuclear ilimitada impedia-os de arriscar a
possibilidade de uma guerra limitada sob o "guarda-chuva nuclear". Ape-
nas se considerarmos a guerra da Coria, a guerra da Indochina france-
sa e a t-,ruerra do Vietn como conflitos "intermediados" entre as gran-
des potncias poderemos dizer que elas se empenharam em guerras
limitadas, mas esta viso parece muito artificial. No entanto, no pode-
mos presumir que no futuro as potncias nucleares no estejam prepa-
radas para arriscar um conflito militar direto, inclusive uma guerra nu-
clear limitada.
A outra sada para as potncias nucleares em conflito instaladas
em posio de impasse e desejosas de explorar politicamente a sua fora
militar seria a ameaa de recorrer a essa fora. Embora os dois antago-
nistas possam ter a fora suficiente para causar danos inaceitveis ao
opositor, pode haver uma diferena entre elas na demonstrao da sua
vontade de empregar a fora. A superioridade na chamada"brinkmanship",
a "administrao de crises", pode provocar uma maior determinao de
um dos lados de enfrentar a hiptese de uma guerra, conseguindo assim
uma vitria diplomtica como aconteceu com os Estados Unidos na
"crise dos msseis" de Cuba, de 1962.
Portanto, a guerra no perdeu suas funes polticas tradicionais
meramente pela existncia de armas nucleares e de outros instrumentos
da tecnologia militar avanada e no se poderia mesmo esperar que es-
sas funes polticas desaparecessem de todo em conseqncia da difu-
so das armas nucleares. Na verdade, porm, o papel da guerra na poltica
internacional, pelo menos na acepo estrita de guerra entre estados, parece
hoje mais estritamente limitado do que antes do fim da Segunda Guerra
Mundial, A gama dos objetivos polticos que podem ser obtidos com a guerra
tornou-se mais estreita e aumentou o custo de recorrer fora.
222
Do ponto de vista dos estados, individualmente, a guerra continua
a ser um instrumento da poltica, mas ele s pode ser usado a um custo
mais alto, com respeito situao anterior a 1945, e com uma variedade
de objetivos mais limitada. Quando h o envolvimento de armas nuclea-
res, esse custo pode incluir o risco da destruio da sociedade, caso os
limites no sejam respeitados. Mesmo sem as armas nucleares, para uma
sociedade industrializada a guerra pode implicar tal destruio fsica e
tais conseqncias politicas, econmicas e sociais que a torne impensvel
como um instrumento de poltica, a no ser no caso de um conflito
armado estritamente limitado, que se desenvolva longe do territrio do
estado interessado. Com efeito, desde a Segunda Guerra Mundial, os
pases desenvolvidos s participaram de guerras desse tipo, e mesmo
estas tiveram repercusses internas importantes, basta pensar, por
exemplo, no impacto da guerra de Suez na Inglaterra, das guerras da
Indochina e da Arglia na Frana, das guerras da Coria e do Vietn
nos Estados Unidos.
Ao lado da destruio e dos deslocamentos causados pela guerra
para o estado que a inicia, preciso levar tambm em conta o custo em
termos da posio do pas na poltica mundial. Os obstculos legais
propostos pela Carta das Naes Unidas contra o recurso guerra para
qualquer outro fim que no seja a defesa individual ou coletiva no so
em si mesmos extraordinrios, mas expressam o temor coletivo da guerra
que, se mobilizados contra um estado que tenda a recorrer fora mili-
tar pode representar um importante elemento de coibio.
Como os custos da guerra aumentaram, os objetivos de politica
externa que a guerra pode promover efetivamente parecem ter contra-
do. Historicamente, os estados tm recorrido guerra com um ou mais
entre trs objetivos. Em primeiro lugar, as guerras tm sido usadas na
busca de ganhos econmicos, medidos em termos de ouro, monopli-
os comerciais ou acesso a mercados, matrias primas e oportunida-
des de investimento. Os exemplos clssicos so possivelmente as guer-
ras comerciais e coloniais em que se empenharam as potncias europias
na era do mercantilismo. Em segundo lugar, as guerras tm sido moti-
vadas por razes de segurana, para resistir a alguma ameaa externa
223 A guerra e a ordem internacional
integridade ou independncia do estado. Os exemplos clssicos so as
grandes guerras preventivas, como a do Peloponeso, a Guerra da Suces-
so Espanhola e, em certa medida, a Primeira Guerra Mundial. Se tives-
se havido uma grande guerra entre os Estados Unidos e a Unio Sovi-
tica, sua motivao subjacente teria sido a segurana, neste sentido. Em
terceiro lugar, tem havido guerras para promover objetivos ideolgicos
baseados em crena religiosa ou poltica. As guerras de expanso islmica,
as Cruzadas, as guerras da Revoluo Francesa e de Napoleo tiveram,
pelo menos em boa parte, motivos ideolgicos.
Hoje prevalece a dvida sobre se a guerra pode, na verdade, garan-
tir ganhos econmicos, pelo menos nos casos de conquista territorial.
Na Segunda Guerra l\1undial a Alemanha e o Japo procuraram con-
quistar territrios, na Europa Oriental e no Sudeste da sia, pelo menos
em parte para controlar mercados e fontes de matrias primas. Depois
de 1945, parece improvvel que qualquer estado tenha contemplado a
conquista territorial com esse motivo, e ficou demonstrado, pelo menos
no caso da Alemanha e do Japo, que o crescimento econmico no
exige o controle poltico do territrio estrangeiro. Por outro lado, de-
pois da guerra, os pases que possuam colnias chegaram concluso
de que os custos aplicados na tentativa de control-las era maior do que
as vantagens correspondentes.
As guerras ainda so feitas para promover objetivos ideolgicos e,
no perodo de ps-guerra, foram dirigidas para a expanso do comunis-
mo, assim como para liberar os povos do domnio colonial. No entanto,
difcil encontrar exemplos de um estado que tenha feito a guerra para
difundir uma crena pela espada, impondo-a a um povo estrangeiro,
exceto em circunstncias em que esse povo j se encontrava dividido
internamente por um conflito ideolgico. Tipicamente, o recurso guerra
para difundir uma ideologia tem assumido a forma de interveno em
um conflito interno. Ao promover a doutrina revolucionria no exterior,
a Unio Sovitica, China, Cuba, Repblica rabe Unida' e Arglia pro-
; Unio polnca do j':gito e da Sria, entre 9 ~ e 1%1, quando foi rompida pelos srios. At
1971, contudo, o J ':gito manteve oficialrncntc o nome de Repblica rabe Unida (N. do T.).
224
curavam ajudar ou abrigar movimentos revolucionrios com razes lo-
cais e no por meio da imposio dessa doutrina por meio de uma
invaso direta.
Seria temerrio, no entanto, concluir que a conquista militar de um
territrio estrangeiro no pode mais produzir ganhos econmicos ou
promover uma ideologia e, do mesmo modo, no devemos prever que
essas funes da guerra no podero ressurgir sob outras formas. Com
efeito, h sinais de que a escassez de recursos naturais, ou a crena na
escassez de recursos, pode reviver o interesse pelo uso da fora para
ganhar ou preservar o acesso a esses recursos. Hoje, porm, os estados
relutam em fazer a guerra, exceto por motivos de segurana. Natural-
mente, "segurana" pode abranger a segurana econmica, objetivo que
motivou em parte a Inglaterra a usar suas foras na Malsia e em
Cingapura, no ps-guerra. Segurana pode incluir tambm o patrocnio
de ideologias favorveis junto a governos estrangeiros - motivao
subjacente ao emprego da fora pelos Estados Unidos no Vietn e em
So Domingos, em 1965, assim como o uso da fora pelos soviticos na
Hungria, em 1956, e na Tchecoslovquia, em 1968. Atualmente, porm,
pareceria que s consideraes de segurana poderiam levar os gover-
nos dos pases desenvolvidos a concluir que vale a pena pagar o custo
de uma guerra.
Do ponto de vista do sistema internacional a guerra continua a ser
um determinante fundamental do formato do sistema. Mas entre as
grandes potncias nucleares o que determina essas relaes a ameaa
de guerra, e no a prpria guerra. A conteno recproca entre as gran-
des potncias afasta a guerra ilimitada como um meio de soluo das
disputas entre elas, o que afeta o papel da guerra no sistema. Em parti-
cular, houve trs mudanas importantes em relao ao sistema interna-
cional anterior a 1945.
Em primeiro lugar, nos lugares onde durante quase quatro dca-
das houve um confronto direto entre as foras armadas dos Estados
Unidos e da Unio Sovitica, como na Europa Central, nenhuma das
duas super-potncias recorreu guerra para resolver o conflito. Nenhu-
ma delas pde usar a guerra ilimitada como um instrumento de poltica,
A guerra e a ordem internacional 225
e ambas consideram que a guerra limitada implica um risco muito gran-
de. As tentativas de alterar o status quo, e de defend-lo, como a crise de
Berlim de 1958-1961, assumiram a forma de ameaas elaboradas. Como
no era possvel recorrer guerra, e os principais pontos de divergncia
no eram suscetveis de uma soluo diplomtica, o resultado foi a ma-
nuteno do quadro existente, o que Raymond Aron chamou certa vez
de "diminuio do ritmo da histria"."
Em segundo lugar, enquanto fora da rea de relaes diretas entre
as grandes potncias nucleares a guerra continua a ter o mesmo papel
na histria internacional que sempre teve no passado, isto acontece de
outra forma. Se as super-potncias esto apoiando lados opostos em
um conflito local, elas tentaro controlar o conflito de forma que as
regras bsicas do seu relacionamento mtuo sejam respeitadas. Boa ilus-
trao desse fato so as restries impostas China pela Unio Soviti-
ca, e pelos Estados Unidos Taiwan, durante os conflitos dos anos
1950 no Extremo Oriente. Da mesma forma, so exemplos as restri-
es impostas pelos Estados Unidos a Israel e pela Unio Sovitica ao
Egito, desde 1967. Para que a guerra voltasse a assumir sua funo his-
trica "normal" de pr um fim nesses conflitos, em favor de uma das
partes, seria necessrio o afastamento de uma das super-potncias, ou
de ambas.
Em terceiro lugar, os obstculos que dificultam o recurso guerra
entre estados soberanos estimularam as tendncia guerra ou violn-
cia dentro deles. Como determinante da forma do sistema internacio-
nal, a guerra entre as naes declinou em relao guerra civil. As prin-
cipais mudanas territoriais dos ltimos 25 anos - a desintegrao dos
imprios europeus - foram produzidas pela violncia civil, ou pela sua
possibilidade, e no pela violncia entre os estados. A integridade
territorial de muitos estados, novos e antigos, est hoje mais ameaada
pelo separatismo, agindo com violncia dentro das suas fronteiras, do
que pela violncia externa. Os conflitos ideolgicos entre comunistas c
I Raymond Aron, OI/ lr: /l/0I11l( lr m/HII/J (II/r! C/o/;({/ j)iJ>/ril!l({()' (Londres, Scckcr & \Varburg,
195H), cap. VI.
226
anti-comunistas, neo-colonialisras e nacionalistas radicais podem assu-
mir uma forma violenta mais facilmente no contexto interno do que no
meio internacional.
Mas a violncia interna hoje to evidente em muitos pases no
existe dissociada do sistema internacional. As guerras civis so interna-
cionalizadas com a interveno de outros estados, e h um contgio da
violncia civil, de um pas para outro; um contgio que derivado da
inspirao ou organizao comum e da emulao. Certos grupos revo-
lucionrios, comprometidos com a violncia em um pas determinado,
tornaram-se atores violentos na poltica mundial. Ao seqestrar diplo-
matas ou apoderar-se de aeronaves civis de pases estrangeiros, desa-
fiam o monoplio da violncia internacional, legalmente um privilgio
do estado soberano. As razoes subjacentes ao papel cada vez mais am-
plo da guerra civil so muitas e complexas, dentre elas o papel poltico
agora circunscrito (no sentido estrito) da guerra entre os estados.
Da perspectiva da sociedade internacional, a guerra mantm seu
duplo aspecto: de um lado, uma ameaa a ser contida; de outro, um
instrumento a ser orientado para os objetivos dessa sociedade. Mas o
que predomina hoje a percepo da guerra como ameaa sociedade
internacional. A idia da guerra como uma forma de implementar o
direito, de preservar o equilbrio de poder e efetuar mudanas justas
qualificada pelo sentimento da necessidade vital de conter os cont1itos
militares dentro de limites tolerveis.
A sociedade internacional reluta em considerar a t-,ruerra como um
instrumento para implementar o direito, excetuados os casos de auto-
defesa. Na sua clebre anlise das causas justas da guerra, (;rotius men-
cionava trs delas: a autodefesa, a recuperao da propriedade e a puni-
o. At recentemente, os estados podiam, muitas vezes, encontrar apoio
na sociedade internacional para o ponto de vista de que ao recorrer
guerra para recuperar propriedade ou para proteger seus cidados no
exterior, como faziam com freqncia os estados europeus no sculo
XIX, estavam implementando o direito. Da mesma forma, no passado
havia apoio internacional, como aconteceu com os pases vitoriosos na
Primeira e na Segunda Guerras Mundiais do sculo XX, para a justifica-
227 A guerra e a ordem internacional
tiva de que entre as causas legtimas da guerra podia incluir-se no s a
restaurao de direitos mas tambm a punio do transgressor.
() equilbrio de poder continua a ser uma condio da existncia
do sistema de estados, e as t-,JUerras limitadas que afetam a distribuio
de poder entre as grandes potncias contribuem para isso. Mas agora,
uma parte fundamental do equilbrio geral de poder a conteno nu-
clear entre Estados Unidos e Unio Sovitica, com a perspectiva de
uma triangulao. dada a incluso da China. Nesse relacionamento de
conteno mtua, a hiptese da guerra ilimitada no podia ter nenhum
papel positivo c representava, simplesmente, o colapso do sistema.
Numa poca em que dois dos trs principais grupos de estados
aceitam que a guerra pode ter uma causa justa se o seu objetivo liberar
os territrios coloniais das potncias metropolitanas, ou defender os
direitos auto-determinao dos negros na Africa do Sul, no se pode
dizer que a sociedade internacional deixou de reconhecer, na guerra,
uma forma de produzir mudanas justificveis. A aceitao da tomada
de Goa pela ndia, em 19 I, da infiltrao indoncsia no Ir Ocidental,
em 192, c da guerra da ndia contra o Paquisto, em 1971, em favor de
Bangladesh, foi facilitada pelo sentimento amplo, embora no univer-
sal, de que nesses casos o recurso guerra foi justo.
Mas o papel positivo que a sociedade internacional ainda atribui a
essas t-,JUerras est agora sujeito necessidade de limitar a conduo da
t-,JUerra. No perodo p<'>s-1945 a sociedade internacional tem tido um certo
xito em conter a t-,JUerra entre os estados dentro de limites consistentes
com a sobrevivncia do sistema de estados - menos pelo respeito s leis
da guerra do que por meio de regras tticas improvisadas sob o efeito do
temor da t-,JUerra ilimitada. No entanto, a guerra praticada por outras uni-
dades polticas alm do estado ampliou sua incidncia. As faces civis
emergiram corno atores mundiais violentos, desafiando o monoplio in-
ternacional da violncia h muito pretendido pelos estados soberanos, e
violando as regras aplicadas aos estados. A liberdade dos grupos revolu-
cionrios com relao aos limites internacionais, em contraste com a su-
jeio dos estados soberanos, foi dramatizada pelo Conselho de Seguran-
a das Naes Unidas, em 198, ao condenar Israel pelo ataLJue contra o
228
Lbano em resposta a atos de violncia cometidos em Atenas por guerri-
lheiros palestinos, baseados no Lbano, contra uma aeronave da El Ai, mas
nada pde fazer para limitar a ao dos guerrilheiros palestinos. A sociedade
internacional no poder permitir que essas novas formas de guerra perma-
neam fora do mbito das suas regras.
C=i\PTl'I.() IX
AS GRANDES POTNCIAS E
A ORDEM INTERNACIONAL
NI -sucaptulo pretendo consideraro seguinte:
i) Quais so as grandes potncias?
ii) Quepapel asgrandes potncias desempenhamnaordeminternacional?
iii)Qual o papeldesempenhadona atualidade pelas grandespotncias
em relao ordeminternacional?
As GRANDl:S POF!:NClAS
Quando falamos de "grandes potncias" (ou, hoje, nas "super-
potncias", termo que vamos considerar mais adiante), h trs coisas
que esto implcitas. Em primeiro lugar, a existncia de duas ou mais
potncias de status comparvel- como se existisse umclube fechado
com uma regra estrita paraa admisso dos scios. Assim, no poderia
haverumanicagrande potncia. Quandodizemosque o ImprioRo-
manoouaChinaimperialforamgrandespotnciasestamosforandoo
sentidodotermo;comefeito,essas entidades polticas tinhamumapo-
sio nicanossistemasinternacionaisemqueatuavam. Emmeadosda
dcada de 1960, alguns autores comearam a argumentarque os Esta-
dos Unidos tinhamde tal formasuperadoa UnioSoviticaque passa-
ram a ser o nico poder dominante na poltica mundial.' Argumenta-
vamqueochamado"modelobipolar"do sistemainternacionalposterior
1 Vide, porexemplo,GeorgeLiska, "lmperiai Amenca: Tbc lnternational Policy of Priruacy", StudieJ in
International AjJir.r, 2 (Washington, Centre of Foreign Policy Research,Johns Hopkins Univ.,
School of Advanccd InternationalSrudies, 1967).
230
a 1945 no era mais aplicvel, e recorriam ao modelo da antiga Roma.
Desde ento, a posio dos Estados Unidos com relao Unio Sovi-
tica declinou fortemente, e na verdade os Estados Unidos no chega-
ram a estar em condies de assumir o manto de Roma, mesmo quando
a sua influncia mundial atingiu o ponto mais alto. Mas se os Estados
Unidos fossem realmente o nico poder dominante, no deveriam mais
ser qualificados de "grande potncia" ou "super-potncia".
Em segundo lugar, est implcito que todos os membros desse
clube ocupam o primeiro plano em termos de poder militar; em outras
palavras, as grandes potncias so comparveis militarmente e no h
outra categoria de pases poderosos que lhes seja superior. A primeira
assertiva pode parecer um trusmo, mas em 1970 ela foi negada pelo
Primeiro Ministro japons, o Senhor Sato, para quem o seu pas estava
prestes a tornar-se o primeiro pas na histria a atingir a posio de
grande potncia sem possuir os instrumentos militares que no passado
eram indispensveis para isso." Para sustentar seu ponto de vista o Pri-
meiro Ministro Sato poderia mencionar a grande influncia poltica do
Japo, em virtude de seu poder econmico, e as inibies que hoje limi-
tam o emprego da fora como instrumento da poltica externa. No en-
tanto, no h motivo para acreditar que o Japo, ou qualquer outro pas,
possa alcanar uma posio de preeminncia poltica sem tomar tam-
bm os passos necessrios para chegar a uma situao militar de impor-
tncia, inclusive o desenvolvimento de armas nucleares estratgicas.
No seu ensaio The Creat Poners, Ranke procura de tinir o status militar
de uma grande potncia em termos de auto-suficincia ou independncia
de aliados. Afirma que um pas uma grande potncia se puder manter-se
contra todos os outros, mesmo que estes se unam contra ele.' Esta defini-
o vaga demais para ser aceitvel, mas ajuda a compreender o que h de
c Cf, discurso do Primeiro I\linlstro l ~ i s k u Saro na Assemblia Geral das Naes Unidas (outu-
bro de 1(70); 'I!1i'jtl/Jall Tia/es, 22 de outubro de 1970; e o seu discurso na Dieta japonesa, em
novembro de 1970 ('1'11{' ja/Jall FilJlcJ, 26 de novembro de 1(70).
\ Rankc eSClT\TU: "Caso fosse possvel adotar uma dcfiruo de 'grande potncia' como o pas
capaz de manter-se contra todos os outros, mesmo quando se unem, Frederico elevou a Prssia
a essa posio.!" Vide "Th C'rctl! POII'!'!:f", trad. em T.Il. von lauc, Ranke, F/h' lormatire ) 'ears
(Princcron ll ni\'. Prcss, 1(50), pg. 203.
231 As grandes potncias e a ordem internacional
especial agora na posio dos Estados Unidos e da Unio Sovitica. Esses
pases tm aliados mas poderiam dispens-los sem abandonar muitos dos
seus objetivos de poltica exterior. Sob certas condies, os Estados Unidos
e a Unio Sovitica poderiam, se necessrio, manter sua segurana contra
qualquer potncia emergente, sem a ajuda dos aliados.
Uma condio diz respeito s circunstncias especiais da nossa era
nuclear. Os Estados Unidos e a Unio Sovitica so fisicamente vulne-
rveis a um ataque nuclear desferido por um dos dois ou por outra
potncia nuclear. Todas as potncias nucleares podem tomar medidas
para diminuir a probabilidade de um tal ataque. Podem, por exemplo,
manter meios de conteno, podem procurar resolver os conflitos pol-
ticos e chegar a um entendimento no campo do controle de armamen-
tos; contudo, em ltima instncia, no podem evitar um ataque por par-
te de uma das outras potncias. Neste sentido, hoje, nenhum estado
pode garantir unilateralmente a sua segurana.
Outra condio refere-se ao grande nmero de pequenas potn-
cias e potncias intermedirias que hoje adotam, com sucesso, uma po-
ltica de neutralidade ou no-alinhamento. So estados que podem manter
sua prpria segurana por longos perodos, dispensando o apoio de
aliados. Naturalmente, essa situao presun1e a existncia de um equil-
brio geral de poder no sistema internacional, mantida por outros esta-
dos. Em contraste, as grandes potncias no esto sujeitas a este condi-
cionamento.
En1 terceiro lugar, as grandes potncias tm certos direitos c obri-
gaes especiais, concebidos por seus povos e por sua liderana, que
so reconhecidos pelos outros estados.' Assim, por exemplo, as gran-
des potncias afirmam o direito de exercer um papel na dctcrrninao
dos temas que afetam a paz e a segurana do sistema internacional como
um todo; um direito que reconhecido pelos outros estados. Elas acei-
tam o nus, tambm reconhecido, de modificar as suas polticas luz
das obrigaes que lhes competen1 de manejar o sistema internacional.
j J o tema do ensaio tIL- Sir l Icrbcrr Buttcrficld sobre as porncias, em J)ijJ!o!//tl!/(
/1II'CJ!<l!,tl!iollJ.
232
Os estados que chegam situao de potncia militar de primeira gran-
deza, como a Frana napolenica e a Alemanha nazista, mas que no
obtm este reconhecimento de seus direitos e obrigaes especiais, por
parte dos seus prprios lderes e dos outros estados, no so apropria-
damente chamados de grandes potncias.
Em outras palavras, o conceito de "grande potncia" pressupe e
implica a noo de uma sociedade internacional, que oposta ao con-
ceito de sistema internacional: um conjunto de comunidades politicas
independentes vinculadas por regras e instituies comuns, assim como
pelos seus contatos e formas de interao. A fonte desses direitos e
deveres especiais das grandes potncias no o fato de ocuparem um
lugar permanente no Conselho da Liga das Naes, ou no Conselho de
Segurana das Naes Unidas, mas consiste no reconhecimento geral
de tais direitos e obrigaes.
No perodo que comeou com a Segunda Guerra Mundial o ter-
mo "grande potncia" cedeu lugar a outro - "super-potncia" - agora
de utilidade duvidosa, empregado pela primeira vez pelo professor W
T. R. Fox em 1944, quando o aplicou Inglaterra assim como aos Esta-
dos Unidos e Unio Sovitica." () que se reconhecia essencialmente
era o surgimento de uma nova categoria de potncia, superior s gran-
des potncias europias, capa7. de ter um papel bsico no manejo da
politica internacional praticada no passado. A emergncia dos Estados
Unidos e da Unio Sovitica, em 1945, de tal forma superava a situao
da Inglaterra, Frana e Alemanha que, desde ento, pareceu imprprio
usar "grande potncia" para descrever um status comum a todos aqueles
pases. Parecia assim necessrio reservar a qualificao de "grande po-
tncia" para os dois primeiros, considerando as principais potncias
europias como "intermedirias" ou "secundrias" ou ento falar dos
Estados Unidos e da Unio Sovitica como "super-potncias", um status
superior ao de "grande potncia".
'i W T. R. Fax, The Super Pouers: Tbe UnitedStates, Bntain andtheSometUnion- Tbeir Kesponsibility
for Peace (New Yark, Harcourt Brace, 1944),
233 As grandes potncias e a ordem internacional
No entanto, a nova designao de "super-potncia" nada acres-
centa de "grande potncia", usada at ento. De fato, o papel desem-
penhado efetivamente pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica, no
quarto de sculo depois de 1945 foi o que esses pases herdaram das
antigas grandes potncias europias. A importncia da qualificao de
"super-potncia", enquanto esteve em voga, era simplesmente deixar claro
que naquela poca s estados com as dimenses dos 1 Unidos e da
Unio Sovitica podiam ser plenamente "grandes potncias". Com o declnio
relativo dos 1 Unidos e da Unio Sovitica em comparao com a
China, o Japo e a combinao dos estados da I Ocidental, o termo
"super-potncia" foi perdendo a sua utilidade.
Pode-se observar que um erro definir "grande potncia" ou
"super-potncia" em termos de posse de armas nucleares estratgi-
cas. I a capacidade militar nuclear seja hoje uma condio
necessria para atingir esse J/el/IIJ, no uma condio suficiente,
como demonstra o caso da Inglaterra e da Frana. Alm disso, os
Estados Unidos e a Unio Sovitica foram reconhecidos como super-
potncias antes de suas armas nucleares estarem plenamente desen-
volvidas e, no caso da Unio Sovitica, antes mesmo que os soviti-
cos dispusessem dessas armas.
Portanto, quais so, hoje, as grandes potncias? So os Estados
Unidos, a Unio Sovitica e a China. () Japo no passa de uma grande
potncia em estado potencial. Quanto Europa Ocidental, no ser
uma grande potncia a no ser depois de amalgamada em um nico
estado. preciso reconhecer tambm que a China menos clara sua
posio de grande potncia do que o Japo e a I
Tomando-se o primeiro critrio, que o da comparao do status,
os Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China parecem ser potncias
de J/a/IIJ relativamente semelhante na poltica mundial, aceitas mutua-
mente e pela sociedade internacional, embora (conforme observamos
no Captulo 5) as fontes da posio diplomtica de cada um sejam um
tanto diferentes. () status dessas trs potncias pode ser avaliado pelos
outros estados por meio da poltica exterior e militar que adotam. ()
carter geral da poltica externa de qualquer pas pode ser definido por
234 HI'.DI.I',Y Br-r.r.
sua poslao com respeito aos Ij ~ s t o s Unidos, Unio Sovitica e
China, assim como em U11U poca anterior, durante a guerra fria, esse
carter geral da poltica exterior dos pases era definido pela atitude di-
ante dos dois primeiros.
Com relao ao segundo critrio (ocupar uma posio de primeiro
plano em matria de poder militar), pode-se discutir a excluso da Chi-
na, devido ao seu menor desenvolvimento em termos de tecnologia
nuclear estratgica (no somente e111 relao aos 1 s t o s Unidos, mas
ta111b111 em relao Inglaterra e Frana), como tarnbcm menor
mobilidade das suas foras convencionais. ;\ validao apropriada das
credenciais da China como uma grande potncia aguarda a demonstra-
o de que ela detm uma capacidade de promover a conteno nuclear
de forma vivel. ;\l111 disso, enquanto no dispe de um alcance estra-
tgico global como as duas outras potncias, a China continua a ser U11U
grande potncia s em escala regional.
Ser que todas as outras potncias nucleares se ajustam ao terceiro
requisito, da escala do poder? ;\ retrica oficial dos I .stados Unidos
reconhece uma posio proeminente a ser atribuda idia de sociedade
internacional e aos direitos e obrigaes especiais de uma grande potn-
cia e no pode haver dvida de que em sua grande maioria os membros
da sociedade internacional consideram que os 1.srados Unidos tm es-
ses direitos e obrigaes especiais.
No caso da Unio Sovitica, porm, a retrica oficial subordinava
essas idias concepo de um estado sovitico como o centro da revo-
luo global de uma comunidade socialista em expanso, destinada a
absorver o restante da sociedade internacional. No entanto, se olhar-
mos para as evidncias da prtica, em vez da retrica, h razoes para
tratar a Unio Sovitica como uma potncia que demonstra o senti-
do dos direitos e obrigaes peculiares s grandes potncias. () pa-
pel da Unio Sovitica nas Naes Unidas, nas negociaes sobre o
controle de armamentos e a contribuio que proporciona para re-
solver problemas polticos para alm das suas preocupaes nacio-
nais imediatas, na Europa, sia e Oriente Mdio, mostra que tanto a
liderana sovitica como a sociedade internacional aceitavam, de
235 ~ g r n d e ~ potncias e a ordem internacional
modo geral, o fato de que a URSS tinha os direitos e obrigaccs
corrcspondcntcs a uma grande potncia.
No caso da China, a retrica oficial chega a negar explicitamente
que a China seja ou pretenda ser uma grande potncia, e apresenta esse
pas como campeo dos estados do Terceiro Mundo na sua luta contra "a
poltica de hegemonia das super-potncias". Como no caso da Unio
Sovitica, a prtica desmente a teoria: o status da China como potncia
nuclear, membro do Conselho de Seh>urana da ()NU, fonte de assistn-
cia internacional e, acima de tudo, como um estado que deseja chegar a
um acordo poltico com os I.srados Unidos numa base de ih>ualdade. Sem
levar em conta os interesses dos seus associados menos poderosos, todas
essas caractersticas mostram a conduta de um membro do clube das gran-
des potncias, no de UITI porta-voz do proletariado internacional. No
obstante, o hiato entre a retrica e a realidade , no caso da China, maior do
que no caso da Unio Sovitica, e os chineses no tm uma histria de
participao no clube das grandes potncias, que entre os soviticos come-
ava antes da conquista do poder pelo partido comunista.
Portanto, se os direitos e obrigaes especiais que cabem a uma
grande potncia so aceitos no s pelos Estados Unidos mas pela Chi-
na e tambm pela Unio Sovitica. Essa aceitao apenas tentativa, e
no reconhecida de forma explcita. A noo tradicional de "grande
potncia" tem urna base precria na poltica internacional, assim como
a idia mais ampla de uma sociedade internacional que ela prcssupe.
o PIP/:/_ nl.\ G/(-L\DI:S POT!:,\'C!.IS
A contribuio das grandes potncias ordem internacional deri-
va de um simples fato que a desigualdade de poder entre os estados
que participam do sistema internacional. Se os estados tivessem todos o
mesmo poder, como so iguais perante a lei, e todos pudessem afirmar
suas pretenses com a mesma fora dos demais, difcil ver como os
conflitos internacionais poderiam ser resolvidos, e as prctenscs de qual-
quer estado atendidas ou negadas definitivamente, a no ser mediante
alianas que introduzissem um elemento de desigualdade.
236
HFDLI':Y Bl'"''
Como os estados so bastante desiguais em poder, s alguns pro-
blemas internacionais so resolvidos. As demandas de certos estados
(os fracos) podem ser na prtica ignoradas, enquanto as de outros (os
fortes) so admitidas como as nicas relevantes na pauta do que precisa
ser resolvido. Como os Estados Unidos no so apenas uma das potn-
cias dentro da aliana do Ocidente, mas go7,am de posio de liderana
ou primazia, certos conflitos dentro da aliana so mantidos dentro de
limites, ou impedidos de atingir a superfcie da atividade poltica cons-
ciente. Como a Unio Sovitica desfruta de uma posio hegemnica
na Europa Oriental, que est pronta a defender pela fora, certos con-
flitos de interesse naquela regio so, por essa razo, resolvidos ou con-
tidos. As reivindicaes que a Polnia, Tchecoslovquia, Repblica De-
mocrtica Alem, Hungria, Bulgria e Romnia possam ter,
reciprocamente, ou com relao prpria Unio Sovitica, no chegam
sequer a ser levantadas, porque a expectativa de que no sejam atendi-
das. Quando as duas alianas negociam as questes polticas europias, ou
o equilbrio dos armamentos na I~ u r p Central, sabido que as opinies
dos Estados Unidos e da Unio Sovitica tm mais peso do que as da Blgi-
ca ou da Bulgria, por exemplo e, por isso, essas negociaes so estruturadas
de forma que, em outras circunstncias, no seriam as mesmas.
Em outras palavras, a desigualdade dos estados em termos de poder
tem o efeito de simplificar o padro das relaes internacionais, garantindo
que a opinio de certos estados prevalea sobre a de outros e que determi-
nados conflitos constituiro a temtica fundamental da poltica internacio-
nal, enquanto outros sero marginalizados. Por isso Ranke pde narrar a
histria internacional da Europa (ainda que com uma certa distoro) como
a histria das relaes entre as grandes potncias. Hoje, ao contemplar o
corpo vasto e amorfo da poltica mundial, o estudante ou participante da
poltica internacional contempornea pode distinguir nas relaes entre as
grandes potncias o seu esqueleto essencial.
Mas, acima dessa contribuio, pode-se dizer que, simplesmente
em virtude da sua maior fora, as grandes potncias podem contribuir
para simplificar as relaes internacionais e desempenhar um papel na
promoo da ordem entre as naes ao adotar polticas favorveis, e
237 As grandes potncias e a ordem internacional
no contrrias, a essa ordem. Assim, as grandes potncias contribuem
para a ordem internacional de duas formas principais: administrando
seu relacionamento bilateral e explorando a sua preponderncia no sen-
tido de centralizar os assuntos do conjunto da sociedade internacional.
De modo mais especfico, as grandes potncias administram suas rela-
coes bilaterais de acordo com os interesses da ordem internacional quan-
do i) preservam o equilbrio geral de poder; ii) procuram evitar ou con-
trolar as crises no seu relacionamento recproco; iii) buscam limitar ou
conter as guerras entre si. Por outro lado, exploram sua preponderncia
corn relao do restante da sociedade internacional ao i) explorar de forma
unilateral essa preponderncia local; ii) respeitar mutuamente suas respecti-
vas esferas de influncia; iii) agir em conjunto, como est implcito na idia
de um grande concerto ou condomnio de grandes potncias.
Como natural, esta no uma descrio do modo como as gran-
des potncias agen1 efetivamente, e sim uma descrio dos papis que
elas podem desempenhar em apoio ordem internacional, e que s ve-
zes desempenham. C0t11 efeito, as grandes potncias, corno as potn-
cias menores, agem muitas vezes de forma a promover a desordem, em
lugar da ordem; prOCUrat11 destruir o equilbrio geral, em vez de preserv-
lo; fomentam crises, em lugar de control-las; desejam ser vitoriosas na
guerra, em vez de limitar os contlitos armados, etc.
Por outro lado, esta tambm no (, uma descrio dos papis ou
funccs das grandes potncias com relao ordem internacional, ou
uma srie de recomendaes sobre como elas devem agir. Tratar deste
modo o que dissemos seria tentar estabelecer UIn padro de valor ou de
importncia da ordem internacional como um objetivo humano, ou de
tentar atribuir um lugar na hierarquia desses objetivos.
As duas funes principais esto intimamente interligadas e so
difceis de separar na realidade histrica. ( )s passos dados pelas grandes
potncias para administrar o seu relacionamento mtuo levam direta-
mente tentativa de proporcionar um sentido central aos assuntos do
conjunto da sociedade internacional e os passos que do para explorar
sua preponderncia com relao aos outros estados pressupem um
gerencian1ento efetivo do seu relacionamento recproco.
111' [) I I, ') Bt I. I.
J\ primeira e mais importante contribuio das grandes potncias
,1 ordem internacional o modo como manejam mutuamente suas rcla-
(-h'S. !.sta a funo C]lle exercem com respeito ordem internacional
mais amplamente reconhecida na sociedade dos estados e a que propor-
cu ma a base para a aceitao pelos outros estados dos direitos e obriga-
coes especiais das grandes potncias.
Lssc manejo das rclacocs mtuas entre as grandes potncias im-
plica, antes de mais nada, aes que podem ser tomadas para preservar
o equilbrio geral do poder, proporcionando assim condies sob as
(]uais o sistema de estados pode perdurar (assunto j discutido no Cap-
tulo .s). Neste ponto cabe apenas observar (!ue as grandes potncias cons-
tituem o elemento fundamental, e que as acocs tornadas nesse sentido de-
pendem sobretudo de medidas engenhosas tomadas por elas, inclusive de
colaborao. Dentre estas, nos dias de hoje, incluem-se as aes das grandes
p(ircncias destinadas a preservar a contcnco nuclear recproca.
iI) I.ritar c controlar 07JCJ
(:0!110 j foi mencionado, por si s, a preservao do equilbrio
geral de poder no garante que haver rclaccs pacficas entre as gran-
des potncias e a simples existncia de uma conteno nuclear recpro-
ca estvel tambm no significa uma garantia de paz nuclear entre elas.
Portanto, a administrao das relaes entre as grandes potncias no
interesse da ordem internacional precisa abranger tambm as aes to-
madas para evitar ou para controlar as crises que contenham o perigo
de deflagrar uma t-,ruerra entre essas potncias quando elas ocorrem. ()
que tenho em mente algo distinto do que conhecido como
"gerenciamento de crises". () yue estava subjacente ao emprego dessa
expresso, quando ela esteve em moda nos Estados Unidos, depois da
crise dos msseis de Cuba de 1962, era o sentimento de que o Presidente
Kcnnedy tinha administrado aquela situao crtica de modo a conse-
guir uma grande vitria diplomtica, ao mesmo tempo em que evitava
I\S grandes potncias e a ordem internacional
uma guerra, e llue as decises ljUe tomara podiam ser estudadas e gene-
ralizadas para servir como orientao no futuro. I contraste, ocupo-
me aqui das providncias llue podem ser tomadas pelas grandes potn-
cias, separadamente ou em conjunto, para promo\'er o interesse comum
lJue tm no sentido de evitar e controlar crises que impliquem perigo de
uma guerra quando ocorrem.
Este um campo da experincia internacional llue ainda no foi
mapeado de forma satisfatoria," e h certas concepes equivocadas
ljUe preciso evitar. Assim, seria ilusrio imaginar llue as grandes po-
tncias esto sempre preocupadas em evitar as crises perigosas ou
moder-las quando ocorrem. Na verdade, s vezes, as crises so criadas
deliberadamente pelas grandes potncias, ou conscientemente agrava-
das at a proximidade de uma guerra, porque sua preocupao conse-
guir uma vitoria diplomtica. Na era das armas nucleares, a conscincia
das grandes potncias de que tm um interesse comum em evitar a ?Ul'rr;l
pode ser maior do que antes, e no por acaso lJue esse ponto pa<;',( .u a
ocupar as atenes nos nossos tempos. No entanto, mesmo agora no
se pode dizer que o elemento prevalecente na poltica das grandl's r()-
rcncias, com relao s crises, seja o desejo de evit-Ias ou conI
da mesma forma como o elemento predominante na sua j1()lrica
armamentista no o desejo de cooperar com os adversrios para con-
trolar a acumulao de armas.
Alm disso, seria um erro admitir llue as crises, ou a sua intensifi-
cao, nunca podem ter um papel construtivo em relao aos objetivos
da ordem internacional. \ manuteno do equilbrio de poder, no pas-
sado, contrariando as tI. 1 I tarivas de subvert-lo, e hoje a preservao da
conteno nuclear rec,!)roca, no teriam sido possveis sem a deciso de
algumas grandes potncias, ou combinaes delas, de fazer ameaas em
determinados momentos e, assim, criando ou intensificando crises.
No entanto, podemos dizer no s llue as medidas para evitar ou
controlar as crises so uma parte essencial do llUe tem sido chamado de
I, No entanto, vide ()ral1 Youl1g. I!I(' J>II/i/in 0/ I '1I1l't': HIII:I!.I//////<i', I )IIIIi', IlIkrJh//ill//tI/ ( 11.1'1'.1' (Pnuccton
L' niv, Prcss, 19H); c (:<>ntl Bcll, '[ flc ('/I/II'm/ill/l,r 11/ (,11.1'/.1': I \'///{/)' 11/ I )if>/IIIIII///i. \ [1///I/i',I'II/(/// ( h f(>nl
L'111Y. Press, 1<)7l),
24()
HI'[)L1':Y Bl'LI.
"administrao das relaes entre grandes potncias", mas tambm que
essas medidas participam claramente desse relacionamento. Durante a
poca da predominncia das relaes sovitico-americanas na polti-
ca mundial, que agora vai chagando ao fim, tanto os Estados Unidos
como a Unio Sovitica agiran1 tanto separadamente quanto em con-
junto para evitar determinadas crises nas suas relaes, e tambm
para impedir sua intensificao.
As accs unilaterais que tomaram so mais facilmente reconheci-
das do que as aes conjuntas. Os I ':stados Unidos e a Unio Sovitica
procuraram evitar crises nas suas relaes deixando de intervir de for-
ma unilateral nas respectivas esferas de influncia - a esfera sovitica na
Europa Oriental, a norte-americana na I Ocidental e no Caribe.
A crise dos msseis de Cuba, em 192, foi sria devido ao fato de que,
do ponto de vista dos j ':stados Unidos, a Unio Sovitica estava deixan-
do de respeitar a sua esfera de influncia. Mas os dois pases procura-
ram evitar o confronto direto entre as suas foras armadas, quando
ameaou ocorrer como no caso da crise dos msseis de Cuba e durante
as vrias crises de Berlim.
Nas situaes em que as duas potncias aliaram-se a lados opostos
em uma disputa local, procuraram moderar a ao dos seus aliados ou
associados. I foi o padro da poltica sovitica e norte-americana
com respeito aos seus aliados europeus durante o perodo da confron-
tao da OTAN com o Pacto de Varsvia, na Europa, e foi tambm o
padro da sua poltica no I Oriente nos anos 1950, quando a
Unio Sovitica era aliada da China, e os I Unidos de Taiwan. Da
mesma forma no Oriente Mdio, onde, especialmente depois da guerra
de 197, os Estados Unidos procuraram conter Israel e a Unio Sovi-
tica os seus aliados rabes. Fm alguns casos as duas potncias tomaram
tambm a providncia adicional de insistir, uma junto outra, para limi-
tar a ao dos aliados; foi o que fizeram, por exemplo, na crise dos
estreitos de Taiwan, em 1958, e do Oriente Mdio, em 197.
Tanto os Estados Unidos como a Unio Sovitica evitaram inter-
vir diretamente em muitos conflitos fora das respectivas reas de in-
fluncia, nos casos em que estava claro que a interveno de um deles
241 As grandes potencias e a ordem internacional
poderia provocar a interveno do outro. So bons exemplos a crise do
Congo de 1960, a guerra civil na Nigria, em 1967-1970, e a guerra entre a
ndia e o Paquisto, em 1971. tambm evidente que nas suas confronta-
cs diplomticas, os Estados Unidos e a Unio Sovitica agiram alJ..,rumas
vezes com cautela e conteno, procurando evitar provocaes e permitin-
do que o outro encontrasse uma forma de recuo com o menor embarao
possvel - o caso clssico, e melhor documentado, a forma como o Pre-
sidente Kennedy administrou a crise dos msseis de Cuba.
() conceito de ao conjunta para evitar ou controlar crises abran-
ge toda uma gama de possibilidades. Carstcn Holbraad distinguiu aes
paralelas mas descoordenadas, accs com algum elemento de coorde-
nao ou paralelismo, e o caso extremo de aes diplomticas ou milita-
res planejadas e executadas de forma conjunta.- Os registros sovitico e
norte-americano do tratamento das crises, durante o perodo da sua
ascendncia na poltica mundial, mostra muitos exemplos do primeiro
tipo de ao conjunta - a que paralela mas no coordenada; h alguma
evidencia discreta do segundo tipo de ao, paralela e coordenada, como
nos esforos concertados para conter Israel e o Egito durante a crise do
Oriente Mdio de 1967; e nenhum exemplo do terceiro tipo.
Uma questo que precisa ser melhor estudada o grau em que
essas medidas de restrio, unilaterais ou conjuntas, foram ou poderiam
ser formuladas sob a forma de regras ou princpios gerais. Pode-se ar-
gumentar que durante os seus confrontos diplomticos, nas dcadas de
1950 e 1960, os Estados Unidos e a Unio Sovitica desenvolveram
certas regras operacionais, ou "regras do jogo", que os ajudam a evitar e
controlar as crises que ameaam a paz. Por exemplo: eles se conduzem
como se reconhecessem uma regra que probe a interferncia direta nas
esferas de influencia recprocas; a regra que (desde a crise do U2 de
1960) probe os sobrevos ilegais dos respectivos territrios; a regra
que probe certos tipos de ao militar no convencional no territrio
alheio, como a sabotagem, a colocao clandestina de armas nucleares
ou o armamento de grupos subversivos; a regra que probe a instalao
- () ttulo do seu trabalho Super fJOIJ'I'n .nrdlutcrnationa! COlljlid, capo S.
242
de msseis ofensivos em pases adjacentes (desde a remoo dos msseis
soviticos de Cuba, e dos msseis norte-americanos da Turquia) etc.
A evidncia que se tem da existncia dessas regras simplesmente
o fato de que as duas grandes potncias globais tm se comportado de
acordo com elas. O que no significa, naturalmente, que a liderana dos
dois pases tenha conscincia dessas normas e que essas lideranas,
mesmo ao se orientarem pelo preceito ou princpio de que os atos pros-
critos pelas regras devem ser evitados, isto no significaria que tenham
chegado a um acordo sobre elas.
Essas regras operacionais, se existem, possuem um contedo dif-
cil de se avaliar de modo preciso. No caso das regras - como a pretensa
norma que probe a interferncia recproca nas respectivas esferas de
influncia - que as potncias revelam aceitar por meio de suas aes, e
no por palavras, difcil saber se um ato que desrespeita uma regra
constitui uma tentativa de modific-la, um sinal de que a regra mudou
ou uma violao pura e simples.
possvel que a tentativa empreendida pelos estudiosos no senti-
do de formular explicitamente algumas das regras no escritas a respei-
to de mecanismos para evitar e controlar crises possam no s ajudar a
entender o que aconteceu no passado como fornecer uma orientao
prtica para o futuro. No entanto, ser necessrio estudar no s esse
processo conforme tem sido praticado pelos Estados Unidos e pela
Unio Sovitica no perodo da sua predominncia, mas tambm am-
pliar a investigao para um sistema onde haja de mais de duas grandes
potncias. Foram os perigos peculiares da era nuclear que nos tornaram
conscientes da importncia central do esforo de evitar e controlar cri-
ses na administrao das relaes entre as grandes potncias e, assim,
seria um erro presumir que, em perodos anteriores, as crises eram vis-
tas com a mesma urgncia e preocupao com que so consideradas
atualmente, ou que as aes e regras operacionais desenvolvidas para
enfrent-las fossem semelhantes. No entanto, evitar e controlar crises
que envolvem o risco de guerra entre grandes potncias uma funo
permanente dessas potncias com relao ordem internacional; no
uma caracterstica especial da era nuclear.
243 As grandes potncias e a ordem internacional
iiz) A limitaro da/!,uerra
Uma terceira forma com que as grandes potncias podem admi-
nistrar reciprocamente as suas relaes, contribuindo assim para a or-
dem internacional, por meio de medidas destinadas a evitar a guerra
ou a limit-la. Uma vez mais, este pode ser considerado como o papel
perene das grandes potncias com relao ordem internacional, em-
bora fosse um erro admitir que em pocas anteriores percebia-se, de
modo geral, que essa tarefa tinha o mesmo grau de urgncia ou impor-
tncia com que vista na era nuclear. Muito j se escreveu sobre o
assunto, que mencionado em outra parte deste estudo (Capitulo 8);
aqui vou apenas esboar algumas das suas caractersticas mais gerais,
para no deixar incompleta esta discusso das relaes entre as gran-
des potncias.
A tentativa de evitar a guerra entre as grandes potncias inclui muito
mais do que medidas para preservar o equilbrio de poder e para evitar
ou controlar crises perigosas, que acabamos de considerar. No presente
contexto, esto includas as tentativas de evitar a guerra por acidente ou
erro de clculo; de reduzir a interpretao equivocada de palavras ou
aes das grandes potncias (o que chamamos de "atrito" no Captulo
6); de resolver ou limitar disputas polticas entre as grandes potncias,
mediante negociao (em termos da histria recente, a transformao
da confrontao em dtente entre as grandes potncias); de controle da
corrida armamentista, por meio de acordos tcitos ou formais; de pre-
veno da guerra entre as potncias menores, que possam envolver as
grandes potncias (ou, se essas guerras ocorrerem, limit-las geografi-
camente e dar-lhes um fim rpido); e, de modo mais genrico, de admi-
nistrar e orientar o relacionamento das potncias menores, entre elas e
com as grandes potncias, tendo em vista esse objetivo. Os esforos das
grandes potncias para evitar a t-,ruerra entre si no podem ser separados
do papel que elas desempenham ao procurar dirigir os negcios do con-
junto da sociedade internacional.
A tentativa de limitar as guerras entre as grandes potncias abran-
ge, no presente contexto, esforos para preservar a distino entre a
244 Hr:I) J , I ',Y 13 t: I, I
guerra convencional e a nuclear, ou para preservar certos limites em
uma guerra que se tornou nuclear. Abrange tambm esforos para pre-
servar canais efetivos de comunicao entre as grandes potncias, du-
rante a guerra, de modo a facilitar a preservao dos limites s hostilida-
des e o seu trmino e ainda para preservar o comando e controle efetivos
das foras em combate, de modo a reduzir o perigo de uma expanso
indesejada do conflito. Pode assumir a forma de poltica unilateral, tal como
o enunciado de doutrinas estratgicas que reconhecem ser desejvel a pre-
servao dos limites impostos s hostilidades, e o desenvolvimento de siste-
mas de armas e planos blicos que tornem possvel a aplicao de tais limi-
tes. Mas pode assumir tambm a forma de tentativa de desenvolver regras
operacionais ou entendimentos tcitos para cooperar na preservao desses
limites, ou ainda o emprego de limitaes legais formalmente estabelecidas
sobre o modo como a guerra conduzida.
iv) O exerccio unilateral da preponderncia local
As grandes potncias contribuem tambm para a ordem internacio-
nal pelo exerccio unilateral da sua preponderncia em determinadas
reas do mundo ou entre certos grupos de estados. A explorao unila-
teral da preponderncia assume trs formas, que chamarei de
"dominncia", "primazia" e "hegemonia".
A dominncia caracteriza-se pelo emprego habitual da fora, por
uma grande potncia, contra os estados menores do seu hinteriand"; e
pela desconsiderao habitual das regras universais da conduta entre
estados, que lhes conferem direitos de soberania, igualdade e indepen-
dncia. Um bom exemplo de dominncia a posio da Inglaterra com
relao ao Egito (e mais tarde com relao ao lraque e Jordnia), desde
o bombardeio de Alexandria, em 1882, at a retirada do canal de Suez,
em 1956. Outro exemplo a posio assumida pelos Estados Unidos
com relao aos estados da Amrica Central e do Caribe do fim do
sculo XIX at a introduo da "poltica de boa vizinhana" por Franklin
H Literalmente, interior; no contexto "esfera de influncia" (N. do R.T.).
245 As grandes potncias e a ordem internacional
Delano Roosevelt, em 1933. Nos dois casos a preponderncia da gran-
de potncia manifestava-se em intervenes militares habituais e
desinibidas nos negcios internos e nas relaes exteriores dos estados
locais, incluindo a ocupao militar prolongada, assim como a omis-
so do respeito efetivo devido soberania, igualdade e independncia
desses estados.
Na relao de dominncia a grande potncia trata os pequenos
estados ou quase-estados dentro do seu btnterland como membros de
segunda classe da sociedade internacional, sem chegar a impor-lhes sua
soberania, de forma imperialista. Ela pertence essencialmente fase de
ascendncia da Europa na poltica mundial, em que persistia a idia de
que as relaes entre os estados europeus (ou de civilizao europia ou
crist) e no-europeus eram diferentes das mantidas entre si pelos esta-
dos europeus. Na poltica internacional contempornea difcil citar
um exemplo claro de dominncia, no sentido aqui definido, e, na verda-
de, a dominncia deixou de representar uma forma vivel de preponde-
rncia das grandes potncias.
No extremo oposto h o que poderamos chamar de primazia. A
preponderncia de uma grande potncia com relao a um grupo de
estados menores assume a forma de primazia quando prescinde do re-
curso fora ou ameaa de fora, sem mais do que o grau ordinrio de
desrespeito pelas normas da soberania, igualdade e independncia (um
certo grau de desrespeito por essas normas uma caracterstica de to-
dos os relacionamentos internacionais). A posio de primazia ou lide-
rana de urna grande potncia concedida livremente pelos estados
menores dentro de um grupo, e muitas vezes expressa o reconhecimen-
to da contribuio desproporcionalmente maior que a grande potncia
capaz de dar para alcanar objetivos comuns. ;\ grande potncia tem
melhores condies de barganha com os estados menores, mas essa
barganha desenvolve-se sem coero e dentro dos limites normais e
aceitveis das normas bsicas da conduta internacional.
Um bom exemplo de primazia foi a posio da lnglaterra com
relao aos seus antigos domnios, desde a poca da emergncia da per-
sonalidade internacional e da independncia diplomtica desses estados
246
at o fim da Segunda Guerra Mundial. Durante esse perodo, o Britisb
Commomvealth - a Comunidade Britnica de Naes - formava uma
entente diplomtica unida, na qual a Inglaterra tinha uma posio de lide-
rana que nada devia coero ou ao desrespeito sistemtico aos direi-
tos soberanos dos estados membros. Outro exemplo de primazia a
posio dos Estados Unidos dentro da ()TAN. Posio de liderana
que os outros membros da aliana consideram justificada, uma vez que
a Europa Ocidental e o Canad dependem dos Estados Unidos para a
sua defesa, enquanto os Estados Unidos no tm a mesma dependn-
cia. Uma caracterstica da primazia o fato de que ela ocorre entre esta-
dos cujos povos mostram alguns dos sinais de uma comunidade poltica
singular. No perodo mencionado a Comunidade Britnica exibia uma
ambigidade persistente, sem definir se, do ponto vista constitucional,
era um s estado (noo simbolizada pelo carter indivisvel da Coroa)
ou um conjunto de estados associados.
A ocupa uma posio intermediria entre dominncia e
primazia. Quando uma grande potncia exerce hegemonia sobre as po-
tncias menores de uma determinada rea ou grupo de estados, h re-
curso fora e ameaa de us-la, no habitualmente e sem inibies,
mas de forma ocasional e com relutncia. As grandes potncias prefe-
rem usar outros instrumentos e no a ameaa de fora, que s emprega-
ro em casos extremos, e com a percepo de que isso representa um
certo custo poltico. A grande potncia est pronta a violar os direitos
de soberania, igualdade e independncia dos estados menores, mas no
os ignora. Reconhece que esses direitos existem, e justifica a sua viola-
o apelando para algum princpio superior. Georg Schwarzcnberger
escreveu gue a hegemonia "o imperialismo com boas maneiras". 'J
As relaes da Unio Sovitica com os pases da Europa Oriental
so caracterizadas pela hegemonia. A Unio Sovitica usou a fora con-
tra a Alemanha Oriental, em 1953, para suprimir um desafio ao governo
daquele pas, para derrubar o governo hngaro em 1956 e o da
') Vide C;corg Schwarzcnbergcr, "11t:.gelJlonia/ interrention", ):mj)ook 0/ lrorld /ljJ{III:r (Londres,
Stevcns & Son, 1(59).
247 As grandes potncias e a ordem internacional
Tchecoslovquia em 1968. Com exceo da Iugoslvia, a ocupao mi-
litar sovitica da Europa Oriental facilitou a instalao de governos co-
munistas na regio, entre 1944 e 1948. No entanto, para ajustar os esta-
dos da Europa Oriental sua poltica externa, a Unio Sovitica preferia
usar a influncia que exercia como centro do movimento comunista
internacional e principal fortaleza defensiva contra a ameaa do Oci-
dente aos membros do Pacto de Varsvia. Preferia assim tolerar deter-
minadas falhas na solidariedade desse grupo de estados para no incor-
rer no custo poltico de aplicar-lhes sua fora militar. Mais notvel ainda
foi o fato de os soviticos no tentarem usar a fora para impedir a
defeco da Iugoslvia, em 1948, e mais tarde a da Albnia, assim como
o desenvolvimento de um certo grau de independncia na poltica exte-
rior da Romnia.
A Unio Sovitica reconhece aos estados da Europa Oriental os
direi tos comuns de soberania, igualdade e independncia. Mas com a
chamada "doutrina Brejncv", de 1968, bem como em manifestaes
anteriores do "internacionalismo socialista", limita ou qualifica esses
direitos ao estipular que uma ameaa interna ou externa a qualquer pas
socialista, implicando perigo de retorno ao capitalismo, constitua uma
ameaa no s ao pas atingido como a toda a comunidade socialista.
As sirn, do ponto de vista sovitico, os direitos soberania da
'Tchecoslovquia no podiam ser invocados para proteg-la contra a in-
terveno militar de 1968 cometida pela URSS, Polnia, Alemanha Ori-
ental, Hungria e Bulgria, e destinada a impedir uma mudana do seu
regime poltico. No estava claro em que medida os direitos ordinrios
dos estados socialistas eram limitados pelo "internacionalismo socialis-
ta". Assim, quem deve julgar a existncia de um perigo de retorno do
capitalismo: os pases socialistas, coletivamente, ou s a Unio Soviti-
ca? ~ u i s os limites geogrficos da "comunidade socialista"? I l inclui,
por exemplo, a I ugoslvia ou Cuba? No concernente ao princpio da
no interveno, o apelo a uma "legalidade socialista", diferente da "le-
galidade burguesa", implicaria a possibilidade de qualificar todo o direi-
to internacional? No entanto, a "doutrina Brejnev" limita os direitos
soberanos dos estados socialistas, mas no nega a existncia desses di-
24H HF D LI '.y BLi L L
reitos. Almdisso, noconsideraformalmente quea UnioSovitica
tenha direitos e obrigaes diferentes daqueles dos outros estados
socialistas. Naprticaessa"doutrina" um instrumentoda prepon-
derncia sovitica e, emprincpio, limitavaigualmente os direitos da
Unio Sovitica, da mesma forma como os dos outros membros da
comunidade socialista."
Arelaodos EstadosUnidoscomos pasesda AmricaCentral e
doCaribe (mas no comos da Amricado Sul) tambmpode ser des-
crita como hegemnica. Em 1954 os Estados Unidos empregaram a
fora, indiretamente,contraaGuatemala;em1961 tentaramo usoindi-
reto da fora contra Cuba, na invaso da baa dos Porcos; durante a
crisedosmsseisde 1962 ameaaramexplicitamenteinvadirCuba;eem
1965 invadiram a Repblica Dominicana. evidente pormque o go-
vernonorte-americanoprefere usarapressoeconmicasobreos esta-
dos da regio, recorrendo tambm presso diplomtica pormeio da
()EA,a Organizaodos Estados Americanos. A conscinciado custo
poltico implicado no emprego da fora faz com que este recurso s
seja usadoemcasos extremos. Pelo menosa partirda crise dos msseis
de 1962 os Estados Unidos tm permitido que Cuba viole o sistema,
preferindo no recorrer fora, embora neste caso essa relutncia se
devesse ao temorde agravaro conflito coma Unio Sovitica.
Naregio sobasua hegemoniaos Estados Unidosreconhecemos
direitos que a lei internacionalconfere aos estados da rea. A Cartada
()EA, assinada em Bogot, em 1948, contm uma das afirmaes re-
centes mais incisivas do princpio da no interveno nos assuntos in-
ternosdos pases estrangeiros, condenando tais intervenes, sejamdi-
retas ouindiretas, executadas porqualquerestado, individualmente, ou
de formacoletivapela ()EA.
11
OsEstados Unidos tmprocuradoqua-
111 Sobre a "doutrina Brcjnev" vide Theodor Schweisfurth, "A1oJCOJJ' ])OCt'/f as ti Norm of
lnternationalf.LIII?', AUJ.fen Po/itik, vo\. 22, 1 (1971).
11 Comefeito, o Art. 19 da Cartada OEI\ (que j foi o Art. 18)probea intervenodiretaou
indireta,militarou de outranatureza,porqualquermotivo,efetuadaporum estadoou grupode
estados. A interveno na Repblica Dommicana teve por base uma Resoluo interpretativa,
nas linhas indicadas (N. do T.).
249 As grandes potncias e a ordem internacional
lificar seu dever de no intervir com o argumento de que responsabi-
lidade suprema da () EA adotar medidas contra a agresso. Por vezes,
adiciona-se a esse argumento a interpretao de que o comunismo em
um pas latino-americano ipsofaao uma interveno agressiva, que exi-
ge a contra-interveno necessria americana para sustentar o princpio
da no interveno.
Naturalmente, h diferenas assim como pontos de semelhana
entre a posio sovitica na Europa Oriental e a posio dos Estados
Unidos no Caribe. Enquanto a ideologia anti-comunista propicia um
instrumento poltica norte-americana no existe, no entanto, na Arn-
rica Latina o equivalente aos vnculos internacionais dos partidos co-
munistas dos pases do Leste Europeu. As configuraes geopoltica ou
geo-estratgica das duas regies so bem diferentes: de um lado temos
um grupo de potncias terrestres adjacentes bloqueando o acesso do
Ocidente Unio Sovitica; de outro, um grupo de estados peninsula-
res e insulares. Sob certo ponto de vista h uma analogia entre o Caribe
e a Europa Oriental. Polnia, Tchecoslovquia, Hungria e Alemanha
Oriental so os pases sobre os quais a URSS exerce o controle mais
estrito, com Romnia, Bulgria e Iugoslvia representando uma rea de
menor controle, comparvel Amrica do Sul na esfera de influncia
dos Estados Unidos.
Contudo, tanto a posio sovitica na Europa Oriental como a dos
Estados Unidos no Caribe so exemplos de hegemonia. Alm disso, h
uma estreita semelhana no modo como as duas grandes potncias tm
procurado legitimar suas intervenes militares nas reas em questo.
Os dois pases tm se esforado para que suas intervenes sejam ca-
racterizadas como parte de urna ao coletiva, e no unilateral. Na inter-
veno de 1968 na Tchecoslovquia a Unio Sovitica se fez acompa-
nhar pelos seus aliados do Pacto de Varsvia, enquanto os Estados
Unidos sempre conseguiram obter a aprovao da ()1 para suas inter-
venccs no Caribe (embora no caso da Repblica Dominicana esta apro-
vao tenha sido e,y-poJt). Alm disso, embora as duas super-potncias
tenham recorrido a justificativas ideolgicas para a interveno, de modo
a poder justificar-se perante o mundo, ambas preferiram sempre apoiar-
250 HLDI.LY BULI.
se principalmente nas normas de paz e segurana, e no na correo
doutrinria ou na justia humana. Ao agir assim, refletem a primazia das
normas da ordem sobre as normas da justia no direito positivo e na
prtica da sociedade internacional.
A hegemonia sovitica e a norte-americana esto associadas a um
tipo de ordem que probe aos estados menores recorrer fora uns
contra os outros, assim como a derrubada dos seus governos, sem a
permisso do poder hegemnico. No caso da Europa Oriental, depois
de 1945, no se falou mais de disputas territoriais (como as existentes
entre a Polnia e a Rssia, a Polnia e a Alemanha Oriental, a Hungria e
a Romnia), que foram no s contidas como impedidas de emergir
para a superfcie da atividade poltica consciente. Uma situao como
essa, com a imposio unilateral de regras por uma grande potncia que
se considera isenta das mesmas, tende a ser vista de modo geral como
injusta, mas no deixa de ser uma modalidade de ordem.
v) hiferas de it!Jlulncia, interesse ou responsabilidade
As grandes potncias contribuem para a ordem internacional no
s usando unilateralmente a sua preponderncia em determinadas reas
do mundo, ou em certos grupos de estados, mas tambm ao concordar
com a formao de esferas de influncia, interesse ou responsabilidade.
A funo mais simples e mais comum desses acordos consiste em con-
firmar a posio das grandes potncias na preponderncia local, evitan-
do colises e atritos entre elas.
Presumivelmente, a idia dos acordos entre potncias sobre suas
esferas de influncia recua s bulas papais que concederam aos rei-
nos de Castela e Portugal direitos exclusivos de conquista em certas
reas, assim como os tratados entre essas duas potncias, como o de
1479 que atribua a costa ocidental da frica Portugal e as ilhas
Canrias Castela. No entanto, a expresso "esfera de influncia"
s surgiu na segunda metade do sculo XIX: nas suas conferncias
sobre Fronteiras, Lorde Curzon diz que o primeiro emprego impor-
tante dessa denominao foi o de Alexandre Gortchakoff em carta
251 Asgrandes potncias eaordeminternacional
a Clarendon, de 1869, ao declarar que o Afeganisto estava fora da
esfera de influncia da Rssia."
O perodoclssicodosacordosentreas potnciassobreesferasde
influnciafoi o fim do sculoXIX,especialmentedepoisde 1885. M. F.
Lindley distinguiu trs tipos principais de acordos desse tipo.Ll () pri-
meirofoi umacordoentreaspotnciascoloniaisprevendoo reconheci-
mento recproco dos respectivos direitos exclusivos em territrios que
fossem outerritorium nullius outerritrios habitados porgrupos no re-
conhecidos como estados soberanos. Esteera o acordo tpico de esfe-
ras de influnciada pocada expansodas potnciaseuropiasna fri-
ca e na Oceania. O segundo foi um acordo entre potncias coloniais
sobre o territrio pertencente a um terceiro estado, atribudo no todo
ou emparte esfera de influncia exclusiva de uma potncia colonial,
normalmentetendoemvistaa sua exploraoeconmica. Este tipo de
acordo pertence principalmente fase de expanso da presena euro-
pia na sia e , s vezes, chamado de "acordo para estabelecer uma
esferade interesse" (enode influncia). Exemplos so os acordosen-
tre a Inglaterraea Franadividindoo Sio; entrea InglaterraeaRssia
dividindo a Prsia; entre oJapo e vrias outraspotncias reconhecen-
do seu interesse predominante na Coria. O terceiro tipo de acordo
vinculava uma potncia colonial a um estado local, concordando este
em no ceder territrio ou fazer concesses a outro estado. Exemplos
so os acordos entre a China e vrias potncias coloniais, destinando-
lhes esferas de interesse econmico exclusivo, assim como os acordos
de 1904entrea Inglaterrae o Tibete.
Arespeitodesses instrumentosque regulam esferas de influncia,
preciso traar algumas distines importantes. Em primeiro lugar,
devemos diferenciar o acordo ou entendimento entre duas potncias
parareconhecerojto da prepondernciade umadelas em determinada
rea do acordo ou entendimento a respeito de direitos na mesma rea.
12 Lorde Curzon, I 'rontters (Oxford, Clarendon Press, 19(7), pg.42.
11 M.F Lindley,The /lcquiJitioll and COl'emtl/ellt 0/ HacklJ'ard Territorv l!l lnternatioua! I .an: (Londres,
Longrnans, 1926).
252
Uma coisa os Estados Unidos e a Unio Sovitica admitirem oficial-
mente o fato de que certas regies do mundo pertencem esfera de
influncia de um deles; coisa diferente tratar essas esferas de influn-
cia como legtimas. Alm disso, uma esfera de influncia que para um
pas existe como uma questo de direito, na viso de outro pode ser
apenas uma questo de fato. Com a doutrina Monroe os Estados Uni-
dos afirmavam seu direito de excluir a interveno da Europa nas Am-
ricas mas, para as potncias europias, essa doutrina no dava aos Esta-
dos Unidos o direito de exclu-las do continente americano; ela apenas
afirmava um objetivo poltico dos Estados Unidos, explicitando algo
que precisavam levar em conta. Os acordos entre as potncias europias
criando esferas de influncia, na sua partilha da frica, implicava, mera-
mente, o reconhecimento recproco de direitos entre as partes contratantes;
no lhes conferia quaisquer direitos segundo a lei internacional. A crise de
Fashoda de 1898, por exemplo, decorreu do fato de que os direitos reco-
nhecidos, Inglaterra, no Nilo Superior - em acordos negociados com a
Alemanha e a Itlia - no foram admitidos pela Frana.
Mas nem sempre possvel distinguir claramente entre um acordo
sobre fatos e outro sobre direitos. Quando duas grandes potncias re-
conhecem o fato da preponderncia de cada uma delas em uma rea em
particular, isto no significa que tenha havido uma admisso mtua de
direitos legais ou morais. No entanto, essas grandes potncias podem
considerar que so vlidos os direitos conferidos pelas regras operacionais
ou "regras do jogo" internacional. Os dois lados podem entender que,
devido ao fato da preponderncia de uma grande potncia em determi-
nada rea, a interferncia de outros estados nessa rea uma iniciativa
perigosa. Alm desse ponto, pode haver o desenvolvimento de um c-
digo de conduta para evitar colises perigosas, cdigo que pode no
estar formalizado mas que os dois lados entendem e que confirmado
por declaraes unilaterais de poltica, assim como pela conduta consis-
tente com esse cdigo. Essas "regras do jogo", respeitadas por algum
tempo, promovem em cada lado uma expectativa sobre a conduta da
outra parte e, em certo sentido, implicam reconhecimento recproco de
direitos. Quando a Unio Sovitica instalou msseis ofensivos em Cuba,
I\S grandes potncias e a ordem internacional 253
a reao do Presidente Kennedy ao que ele considerava uma violao
sovitica das "regras do jogo" internacionais inclua um elemento de
indignao moral, genuna ou simulada.
Em segundo lugar, podemos distinguir um acordo onde as partes
conferem-se mutuamente direitos limitados e especficos de outro em
que uma delas fica "com as mos livres" para atuar. Os tratados formais
do perodo clssico dos acordos sobre esferas de influncia s confe-
riam direitos especficos. Assim, no tratado anglo-alemo de 1890 sobre
a frica, por exemplo, as duas partes concordam em que "no estar na
esfera da outra fazer aquisies, concluir tratados, aceitar direitos sobe-
ranos ou protetorados nem impedir a extenso da influncia da ou-
tra."!' ;\ expresso "ter as mos livres", usada por exemplo quando se
dizia que a Inglaterra tinha as mos livres no Egito, implica vontade, de
parte de cada potncia, de desinteressar-se inteiramente do que a outra
potncia fizesse dentro da sua prpria es fera, desde que esse
dsinteressement fosse recproco. Pode-se ter dvidas sobre se havia a in-
teno de que a referncia a "ter as mos livres" fosse entendida literal-
mente. Na verdade, admitia-se que cada parte tinha "as mos livres"
dentro de certos limites: por exemplo, dentro das condies de que os
indivduos, grupos e entidades polticas locais tivessem certos direitos,
mesmo que no fossem os direitos prevalecentes nos estados sobera-
nos. No obstante, em termos prticos, s vezes o efeito poltico dos
acordos prevendo o reconhecimento limitado e direitos especficos era
criar uma situao em que as duas partes ficavam com "as mos livres".
Em 1907, Curzon comentou a tendncia para que as esferas de interes-
se se tornassem esferas de influncia que, por sua vez, se transforma-
vam em protetorados e estes davam lugar completa anexao.
I terceiro lugar, entre os acordos sobre es feras de influncia
precisamos distinguir os negativos dos positivos. Na fase da expanso
colonial europia eles eram negativos, no sentido de que cada potncia
procurava excluir as outras da sua esfera de atuao, fazendo-as admitir
o seu dsinteresseo/en) pelo L}Ue ela fazia na sua prpria esfera. I ~ con-
II Ciraclo em ibrc] .. p;ig. 20H.
254
traste, os acordos positivos criam uma diviso de trabalho entre as par-
tes na execuo de uma tarefa comum, estabelecendo esferas de res-
ponsabilidade para cada uma delas.
Um exemplo de acordo positivo de esferas de influncia foi o ne-
gociado pelos Estados Unidos, a Unio Sovitica, a Inglaterra e a Fran-
a sobre a ocupao da Alemanha, na fase final da Segunda Guerra
Mundial (o qual, naturalmente, tinha tambm um propsito negativo).
Admitia que quelas potncias cabia as tarefas de ocupar o territrio do
inimigo derrotado, processar os criminosos de guerra, impedir o ressur-
gimento do nazismo etc. Ao ocupar a zona da Alemanha que lhe havia
sido destinada cada potncia assumia a responsabilidade pela
implementao de uma poltica comum.
Na mesma poca, discutia-se um acordo de esferas de influncia
muito mais importante: a idia, que chegou a ter o apoio de Churchill e
foi desenvolvida por Walter Lippmann no seu livro U. S. U;7ar Aims, de
1944, de que, aps a guerra, a ordem internacional deveria se basear em
uma diviso do mundo em trs ou quatro esferas de responsabilidade,
dentro das quais a paz seria mantida por uma ou vrias grandes potn-
cias. Lippmann imaginava quatro sistemas regionais: o atlntico, poli-
ciado pelos Estados Unidos e a Inglaterra; o russo; o chins; e eventual-
mente o indiano. Em cada uma dessas reas reconhecer-se-ia a
preponderncia de uma grande potncia, e todas as pequenas potncias
deveriam aceitar a sua proteo, sem ter o direito de formar alianas
com qualquer potncia extra-regional. Diante da pergunta sobre se isso
no significava que em cada regio as potncias menores ficariam merc
do centro regional de poder, Lippmann respondia que os interesses dos
estados menores seriam garantidos pela "poltica de boa vizinhana"
adotada pelas grandes potncias centrais." Na verdade, o esquema ge-
neralizava, para todo o mundo, as relaes mantidas pelos Estados Uni-
dos com os pases do Hemisfrio Ocidental, mais particularmente a que
existia na poca da "poltica da boa vizinhana" de Franklin D. Roosevelt.
I' Walter Lippmann, LU. U/r AiTt/J (Boston, Little, Brown & Co., 1944).
255 As grandes potncias e a ordem internacional
No presente, em que medida h acordos de esferas de influncia
entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica? evidente que, formal-
mente, no existem tais acordos. Na verdade, como vou procurar de-
monstrar, a eficcia de um tal acordo seria prejudicada por essa
formalizao. Estamos tratando com entendimentos que no esto in-
corporados a um tratado, e que podem derivar de declaraes recpro-
cas de poltica, ou simplesmente da conduta das partes interessadas;
correspondem conformidade com uma regra, embora essa regra no
seja objeto de acordo explcito, no esteja enunciada nem sequer plena-
mente compreendida.
As duas super potncias reconhecem o fato da sua predominncia
recproca em certas reas, assim como os "direitos" de cada uma a uma
esfera de influncia, apenas no sentido dos "direitos" conferidos pelas
"regras do jogo". Se tivesse havido uma interveno dos Estados Uni-
dos na Hungria em 1956, ou na Tchecoslovquia em 1968, a Unio
Sovitica no a teria sentido como uma violao dos direitos especiais,
legais ou morais, derivados de um entendimento com o governo de
Washington, mas a teria considerado uma violao dos "direitos" a ela
conferidos por uma regra implcita, aceita at o momento, segundo a
qual as grandes potncias deveriam abster-se de intervir militarmente
em conflitos internacionais ou internos no territrio sob influncia da
aliana oposta. () fato de que os Estados Unidos no intervieram aju-
dou a confirmar a confiana dos soviticos na existncia dessa regra
tcita. No momento da crise dos msseis de Cuba, o presidente Kennedy
considerou, ou pelo menos declarou, que a Unio Sovitica tinha des-
respeitado um entendimento no sentido de que armas nucleares no
deviam ser posicionadas clandestinamente, e que as duas super potn-
cias no deviam procurar enganar a outra sobre esse posicionamento.
Houvesse ou no tal entendimento antes da crise, o fato de que os Es-
tados Unidos achavam que ele existia, e reagiram fortemente contra
uma ao sovitica que o contrariava, pode ter tido a conseqncia de
instituir tal regra depois da crise.
evidente que esses acordos de esferas de influncia como os que
existem entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, s concedem di-
256
reitos limitados e especificos, no so uma "carta branca". Os Estados
Unidos reconhecem que uma interveno dentro da rea do Pacto de
Varsvia corresponderia a violar uma regra operacional da coexistncia
das grandes potncias. No entanto, nem por isso deixam de ter interesse
por aquilo que acontece na regio e procuram apoiar as normas legais
universais que conferem aos estados da Europa Oriental direitos l--
ris a Unio Sovitica, apoiando-os diplomaticamente e desenvolvendo
vnculos com esses pases, do tipo representado pela visita do presiden-
te Nixon Romnia, em 1969. Da mesma forma, a Unio Sovitica no
mostra sinais de desinteresse pelos pases dentro da esfera de influncia
norte-americana. A preservao desses laos entre cada grande potn-
cia e os estados menores dentro da esfera de influncia da outra, so
uma condio importante para que estes ltimos guardem alguma mar-
gem de manobra.
igualmente claro que os entendimentos entre os Estados Uni-
dos e a Unio Sovitica a respeito das suas esferas de influncia tm um
contedo muito mais negativo do que positivo. Nesses entendimentos,
cada potncia procura garantir a excluso da outra da sua prpria esfera,
e a funo dos acordos era confirmar a posio de preponderncia local
de cada potncia, para evitar colises ou reduzir suas conseqncias. Os
Estados Unidos e a Unio Sovitica cooperam positivamente em certas
reas, mas difcil encontrar provas da existncia de qualquer entendi-
mento sobre esferas de responsabilidade, que conferem deveres ou fun-
es a cada potncia no desempenho de uma tarefa comum, a no ser
acordos especficos de curta durao, como o j mencionado sobre a
ocupao da Alemanha.
Curzon observou que "alguns dos momentos de maior ansiedade
na histria" surgiram em conseqncia do carter impreciso da inter-
pretao de um acordo sobre esferas de influncia. te, A impreciso nos
entendimentos entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica a respeito
das respectivas esferas de influncia so uma conseqncia necessria
do seu carter tcito e informal. A base desses entendimento so as
1(, CurZO!1, lrontiers, pg. 4.1,
257 As grandes potncias e a ordem internacional
obriga()es da ()TAN e do Pacto de Varsvia que comprometem as
duas super-potncias com a defesa de reas especficas. A funo das
duas alianas, ao anunciar a vontade de cada uma das super-potncias
de excluir a interveno militar da outra em sua rea, pode ser conside-
rada mais importante na poltica internacional do que o papel de combi-
nar a fora militar dos estados menores em cada aliana com a super-
potncia que lhes serve de lder. Todavia, mesmo aqui, a natureza precisa
das regras a serem seguidas incerta.
I entendimentos sobre esferas de influncia so institudos e
alterados no pela discusso ou negociao, mas pela luta e a competi-
o: uma potncia estabelece-se em certa rea, como fez a Unio So-
vitica no mundo rabe, especialmente depois de 1967 e, se a sua pre-
sena no contestada, tende a surgir urna regra operacional que lhe
confere direitos naquela regio. Na crise dos msseis de Cuba a Unio
Sovitica desafiou a esfera de influncia norte-americana no Caribc, e
conseguiu mudar as regras aplicveis rea, medida que, da perspecti-
va sovitica, os I Unidos foram contidos a ponto de desistirem
de invadir Cuba (e os Estados Unidos sabem Llue essa a viso sovitica
sobre o caso). I os soviticos tivessem tambm desistido de ins-
talar msseis ofensivos naquela ilha (a situao anterior crise). Se a
Unio Sovitica voltasse a instalar msseis ofensivos em Cuba (o que
parecia possvel durante a mini-crise de outubro de 1970, devido pre-
sena de submarinos nucleares soviticos em Cienfuegos), isto seria visto
pelos Estados Unidos como a violao de um entendimento, mas se os
soviticos conseguissem completar e manter essa instalao, teria havi-
do uma alterao nos termos do entendimento.
1'1) Um condominio OH concerto de J!,tlmr/eJ potllclJ
As grandes potncias podem contribuir para a ordem internacio-
nal ao concordar no com a diviso do mundo em esferas de influncia,
interesse ou responsabilidade, mas com a unio de esforos para pro-
mover polticas comuns no conjunto do sistema internacional. o que
est implcito na idia de um condomnio, concerto ou co-imprio de
258
grandes potncias." O termo "condomnio" implica governo conjunto
(como no condomnio anglo-francs nas Novas Hbridas) e assim no des-
creve perfeitamente o que na verdade consiste o exerccio de superviso e
no de administrao pelas grandes potncias. "Co-imprio" sugere uma
hierarquia formal, e no se trata disso. "Concerto" talvez seja a melhor
denominao, e lembra o principal modelo histrico de superviso e orien-
tao conjuntas pelas grandes potncias: o Concerto
Desde o princpio da dcada de 1960, a formao de um condom-
nio ou concerto sovitico-americano foi defendida muitas vezes - por
exemplo, por John Strachey, que era favorvel a uma cooperao das
duas grandes potncias para controlar o equilbrio estratgico "central"
e resistir difuso das armas nucleares. IH Hoje, diz-se s vezes, especial-
mente por aqueles que se preocupam com o crescimento da coopera-
o entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, (ou seja: a China,
alguns pases do terceiro mundo e, na Europa, os remanescentes do
sentimento que esse condomnio j existe, sendo que ele
prejudicial aos interesses dos demais estados.
Na verdade, porm, a estrutura dos entendimentos que havia entre os
I Unidos e a Unio Sovitica no pode ser descrita como um concer-
to ou condomnio. 1\ bem verdade que essas duas grandes potncias reco-
nhecem interesses comuns, no s em combater perigos abstratos, como a
possibilidade de uma bruerra nuclear, mas tambm em conter outras potn-
cias. No contexto do Tratado de No-Proliferao Nuclear, que entrou em
vigor em 1970, de que eram os principais patrocinadores, ambas passaram
a cooperar contra a potencial nuclearizao de outros pases. Na dcada de
1960, reconheceram seu interesse comum em conter a China e cooperaram
tacitamente para esse fim, em especial no subcontinente indiano, e coopera-
ram tambm opondo-se a qualquer tentativa da Alemanha Ocidental de
adquirir armas nucleares, ou de alterar o status quo pela fora. Enquanto o
Pacto de Varsvia tem se orientado, entre outras coisas, contra a expanso
para o Leste da Alemanha de Bonn, a ()TAN vem preenchendo o papel de
1- I':sses termos S;l.O analisados longamente por Carsrcn I lolbraad em "C,rllldolllillilllll (/Ild COl1inl', em
'111(' \'lIjJtr POlI'('1J (II1rll/'()JidOrder, cd. l lolbraad (Canbcrra, Ausrralian Nauonal L'niv Prcss, 1(71).
I' \'ide {ohn Srrachcv, ()J Ih(' Pr!'l'mlioll 0/ I/' ar (Londres, Macrnillan, 10(2).
As grandes potncias e a ordem internacional 2S9
fornecer um contexto multilateral dentro do qual a inevitvel recuperao
da Alemanha como potncia podia ocorrer causando um mnimo de alar-
me no resto da Europa.
No entanto, no houve qualquer tentativa de formalizar um con-
certo entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos, no sentido de enta-
bular negociaes regulares voltadas para definir objetivos comuns, tra-
ar uma estratgia conjunta para atingi-los ou para distribuir o nus de
tal estratgia (como o que aconteceu dentro da OTAN). Tambm no
se anunciou urna teoria ou ideologia da ordem mundial, a exemplo da
Santa Aliana ou do Concerto I que desse propsito e direo
a um concerto sovitico-americano. Uma teoria da ordem internacional
baseada na colaborao das grandes potncias pode ser encontrada nas
disposies da ONU, referentes ao Conselho de Segurana das Naes
Unidas, mas no se tentou ativ-la.
Se chegou a haver uma oportunidade para se criar um concerto ou
condomnio associando os Estados Unidos e a Unio Sovitica, essa
oportunidade desapareceu com a emergncia da China como grande
potncia ativa, depois da Revoluo Cultural de 1966-1969, e a tentativa
dos Estados Unidos de coopt-la para o clube das grandes potncias
procurando, ao mesmo tempo, preservar e fortalecer a dmfc com a
Unio Sovitica. Na dcada de 1970 a poltica norte-americana desviou-
se da tentativa de moldar a ordem internacional na base da "sociedade
com os adversrios" apenas com a URSS, assumindo a posio de con-
viver em um sistema plural de grandes potncias, com trs ou possivcl-
mente mais. Na Unio Sovitica no houve uma mudana de poltica
comparvel. No ten1po em llue se escreve esta obra, se houver alguma
questo no sentido de se estabelecer um concerto entre grandes potn-
cias, esse concerto deve incluir pelo menos trs integrantes.
/1\ G'lZ. L\ I)/:.\' \() p/o :.\'/ :,\T/:
Hoje, I.srados Unidos e Unio Sovitica exercem, pelo menos em
parte, as seis funes que mencionamos, contribuindo assim para sus-
tentar uma certa ordem. No entanto, na perspectiva da China, de certos
260 HLDL!':V Bl11.J.
estados do terceiro mundo e de alguns formuladores de opinio den-
tro de potncias de "segundo escalo", esta uma ordem injusta,
pois as grandes potncias administram suas relaes recprocas e
propem uma orientao geral que lhes garanta privilgios especiais.
Assim, se existe uma ordem internacional, ela beneficia, em particular,
essas potncias.
Obviamente, a ordem internacional sustentada pelas grandes po-
tncias no proporciona justia de forma igualitria para todos os esta-
dos. As medidas que elas tomam para dar uma certa orientao vida
internacional - explorando sua preponderncia local, concluindo acor-
dos de esferas de influncia e coordenando a sua poltica com a de ou-
tros estados - as envolve diretamente na defesa da distribuio de po-
der existente. As medidas tomadas para administrar reciprocamente o
seu relacionamento - preservando o equilbrio de poder, controlando
as crises e limitando as guerras - enquanto promovem objetivos aceitos
pela sociedade internacional de modo geral (preservao do sistema de
estados ou evitar a guerra nuclear, por exemplo) tendem tambm a con-
firmar a estrutura de poder existente.
No entanto, se a ordem internacional das grandes potncias no
proporciona i!-,rual justia para todos, isto no significa necessariamente
que deva ser considerada intolervel. A pergunta que precisa ser feita
se uma ordem internacional incorporando uma justia perfeita de al-
gum modo possvel, se qualquer ordem no precisa ter seus guardies
que tenham por ela um interesse objetivo maior do que o dos outros
estados. A alternativa poderia ser no uma ordem com igualdade de
direitos, mas simplesmente a substituio dos guardies.
Com efeito, a ordem internacional sustentada pelas grandes po-
tncias detm amplo apoio em toda a sociedade internacional. No en-
tanto, as grandes potncias tm diante de si o problema permanente de
garantir e preservar a concordncia dos demais estados com a funo
especial que elas desempenham no sistema. As grandes potncias s
podem exercer suas funes de gerenciamento na sociedade internacio-
nal quando essas funes so aceitas claramente por uma grande pro-
poro da sociedade de estados, de forma a atribuir-lhe legitimidade.
261 As grandes potncias e a ordem internacional
Vale a pena considerar quais so algumas das condies sob as quais as
super-potncias podem buscar a legitimao do seu papel.
Em primeiro lugar, as grandes potncias no podem formalizar e
explicitar inteiramente a sua posio especial. A sociedade internacional
baseia-se na rejeio do ordenamento hierrquico dos estados em favor
da igualdade, no sentido da igual aplicao dos direitos e deveres bsi-
cos da soberania a entidades iguais. Para deixar claro o completo alcan-
ce dos direitos e obrigaes especiais das grandes potncias (por exem-
plo, subscrever direitos hegemnicos, o direito a ter uma esfera de
influncia ou os direitos de implantar uma paz global por meio do direi-
to internacional positivo) significaria promover mais antagonismos do
que a ordem internacional poderia suportar.
Em segundo lugar, as grandes potncias precisam tentar evitar a
responsabilizao por atos que sejam evidentemente contrrios or-
dem. A sociedade internacional pode aceitar uma ordem que no incor-
pore uma justia perfeita, porque todos os estados consideram que, em
ltima instncia, a ordem antecede a justia, e um sistema capaz de for-
necer ordem ser apoiado, ainda que no satisfaa fortes demandas por
mudanas justas. Mas quando as grandes potncias parecem estar sola-
pando a ordem e, ao mesmo tempo, contrariando a justia, a legitimida-
de da sua posio vai se deteriorando rapidamente.
Em terceiro lugar, as grandes potncias precisam procurar satisfa-
zer algumas das demandas por mudanas justas que se manifestam no
mundo. So exigncias de justia econmica para os pases pobres, de
"justia nuclear" para os pases no nuclearizados ou demandas de "jus-
tia racial" dos pases negros da frica. Demandas como essas preci-
sam ser, de algum modo, acomodadas dentro das polticas das grandes
potncias. Se essas demandas no forem atendidas, preciso que pelo
menos fique visvel que esto sendo perseguidas de modo a no alienar
segmentos importantes da sociedade internacional. Uma grande potn-
cia que pretenda ser aceita como um centro de poder legtimo no
gerenciamento internacional no pode ignorar essas demandas, ou
contrari-las, como potncias menores podem fazer, porque a sua liber-
dade de manobra circunscrita pela "responsabilidade" que lhes cabe.
262
Finalmente, nas partes do mundo onde a posio poltica das gran-
des potncias limitada por potncias secundrias, as grandes potncias
podem buscar uma acomodao com essas potncias menores, fazen-
do-as parceiras na administrao do equilbrio regional em questo. Atual-
mente, a Inglaterra, a Frana e a Alemanha Ocidental lideram potn-
cias intermedirias na Europa e no Mediterrneo (a Inglaterra e a Frana
tambm na frica), enquanto o Japo um "grande indispensvel" em
qualquer tentativa de administrar o equilbrio de poder na sia e no
Pacfico. Embora essas potncias intermedirias tenham atitudes muito
distintas com relao a cada uma das grandes potncias, e sua coope-
rao com elas, e no haja uma poltica concertada de limitar a tendn-
cia para um concerto das grandes potncias, ainda assim, a possibilida-
de de tal combinao serve como contrapeso para a arrogncia destas
ltimas. Um dos meios com os quais as grandes potncias podem procurar
legitimar o seu papel pela co-optao das principais potncias secundrias
que, por definio, so seus rivais infieri", na qualidade de scios menores
no sistema de administrao da sociedade internacional.
J'! A se construir; a se formar (N. do R.T.).
C vr ir : LO X
ALTERNATIVAS PARA O
SISTEMA DE ESTADOS
CONTEMPORNEO
PRl comear nossa investigao das alternativas para a ordem
mundial com a seguinte peq.,runta: quais as formas de organizao pol-
tica universal existentes que podem servir de alternativas para o atual
sistema de estados? Naturalmente, o nmero de alternativas que podem
ser concebidas ilimitado. Vou restringir minha ateno a umas poucas
que podem ser consideradas significativas.
Antes de responder pergunta fundamental deste captulo preci-
samos lembrar os atributos essenciais do sistema de estados, ou corre-
remos o risco de considerar uma alternativa para o sistema de estados
que no passaria de simples mudana de uma fase, ou forma do sistema,
para outra. Os atributos essenciais do sistema, conforme definidos
aqui, so, em primeiro lugar, a pluralidade de estados soberanos; em
segundo lugar, um certo grau de interao entre eles, de modo a for-
marem um sistema; e em terceiro lugar, um certo grau de aceitao de
regras e instituies comuns, com respeito s quais eles formam uma
sociedade de estados.
Podemos conceber algumas mudanas na atual estrutura poltica do
mundo que seriam bsicas e, contudo, representariam apenas uma transi-
o de uma fase para outra, no a supresso do sistema em si mesmo.
264
Um mundo desarmado
Uma dessas mudanas seria o advento de um "mundo desarma-
do", a realizao da meta do "desarmamento geral e completo" prevista
pelos planos de desarmamento norte-americano e sovitico, endossa-
dos por sucessivas conferncias de desarmamento.' Os dois planos pro-
pem uma fase final do processo de desarmamento, subdividido em
etapas, na qual os estados soberanos deixariam de ter armamentos e
foras armadas, exceto para fins de segurana interna. () plano norte-
americano prev tambm o fortalecimento de uma autoridade mundial,
que concentraria a fora armada, simultaneamente com o desarmamen-
to progressivo dos estados.
A realizao da idia do "desarmamento geral e completo" implica-
ria transformao to radical da presente estrutura da poltica internacio-
nal que para torn-la inteligvel precisaramos repensar toda a base das
relaes entre os estados. No entanto, essa transformao no represen-
taria o fim do sistema de estados porque, em si mesma, no provocaria o
fim desse sistema, da existncia de estados soberanos, da interao siste-
mtica entre eles ou da formao de uma sociedade internacional. Se a
consecuo desse objetivo se fizesse acompanhar pela instituio de uma
autoridade mundial contando com a fora e a lealdade poltica suficientes
para extinguir a supremacia dos estados no seu prprio domnio e sobre a
sua prpria populao, conforme prev o plano norte-americano, tera-
mos o desaparecimento do primeiro dos trs atributos essenciais do siste-
ma internacional: a pluralidade de estados soberanos. No entanto, esta
no uma conseqncia logicamente necessria do mundo desarmado, e
possvel visualizar esse mundo com uma autoridade central que no
comandasse foras armadas, e estivesse sujeita ao veto das grandes potn-
cias, como a fase final do plano sovitico.
I Vide o "Projeto sovitico revisto de tratado sobre o desarmamento geral e completo sobre
controle internacional estrito", de 24 de setembro de 1962, e o documento norte-americano
"Esboo de proviso bsica de um tratado sobre o desarmamento geral e completo em um
mundo pacfico", de 18 de abril de 1962. Os dois textos constam como apndices de Sir Michael
Wright, 1Jisarm and Verift (Londres, Chatto & Windus, 1964).
Alternativas para () sistema de estados contcmpornco 265
() argumento a favor de um mundo com desarmamento geral (no
sentido de aplicar-se a todas as potncias) e completo (no sentido de
abranger todas as categorias de armas c foras armadas) assume, s
zes, o que poderamos chamar de forma ampla ou "forte" - o desarma-
mento total tornaria a fisicamente impossvel, porque os estados
no teriam condices de faz-la mesmo que o quisessem - C, s vezes, a
forma restrita ou "fraca": o mximo possvel de desarmamento,
tornaria a menos provvel.
2
Lirvinov levantou pela primeira vez a idia de um dcsar-
mamcnro total, no contexto das discusses sobre o desarmamento na
Liga das Naes, era a forma forte ele propunha.' Argumentava
que o desarmamento total diferia qualirativamcnte de qualquer forma
limitada de desarmamento, Por um lado, prometia mais, se as
armas as foras armadas fossem abolidas de forma completa, a guerra
simplesmente deixaria de ser um instrumento da poltica, mesmo no
caso dos estados quisessem recorrer a ela. Por outro lado, o dcsar-
mamento total era mais fcil de instituir do qualquer outra modali-
dade menos ampla, como por exemplo "a reduco dos armamentos
nacionais ao ponto mais baixo consistente com a segurana nacional
com a implerncntao de obrigaes internacionais mediante a ao
comum" (frmula proposta no Artigo VI II da Conveno da Liga das
Naes, orientava na poca as discusses sobre a matria). Para
I .irvinov, se as naes concordassem em se desarmar completamente
elas podiam deixar de lado "as questocs espinhosas" inibiam as
tentativas de definir, em um plano de desarmamento parcial, o montan-
te de armas c foras armadas a ser preservado.
A objeo ao "desarmamento total", no sentido de J.itvinov, que,
por princpio, ele no possvel. A capacidade fsica de violncia orga-
, () argumento dos p,mgratos segull1tes lO desl'l1\<okido com m.us detalhes em F/le COI//ro/ 0/ //1('
Irlm /\{/(e, capo 2.
i I .irvmov avanou pnmcrrarncnrc essa proposta em uma rcumo da comlss;lo preparatria da
Conferncia de Desarmamento das I -iga das Nacocs, em 1927, em Cicucbra, quando os delega-
dos sovtcncos comccararn a desses trabalhos; desenvolveu-a de forma mais completa
na Conferencia \fundial sobre o Dcsarrnamcnro, em fevereiro de 1<>32. \'ide IJga das Naccs,
"CrJl//i'rm(l' /ril'l!w Redl/d/oll aud 1jllJi/a/lol/ O! ,-lmltlllltlil/', [ triJa/1111 R('(ordr 0/ P/mar)' .\ltdiJl!l,J, \'01.
1, p,g. H2.
266
nizada inerente sociedade humana, e no pode ser abolida por um
tratado. No se trata apenas do fato de que todas as propostas de "de-
sarmamento total" contam com a manuteno de foras de segurana
interna, e s vezes tambcm de foras disponveis a uma autoridade mun-
dial para a sua tarefa de manter a ordem internacional. At mesmo um
sistema de desarmamento que no tivesse tais excees deixaria aos es-
tados a capacidade de fazer a guerra em termos primitivos e, alm disso,
com a capacidade de elevar esse nvel, restabelecendo o que fora proibi-
do, rclcmbrando ou rcinventando o que tinha sido abandonado. Tudo o
que um tratado de desarmamento pode fazer proibir certos tipos de
armas e foras armadas, devidamente especificados, e a conscqucncia
aumentar a importncia estratgica do que deixado margem das pro-
viscs do tratado. Na verdade, o que chamamos de "desarmamento
total" no qualitativamente diferente de outras formas de desarma-
mento, menos abrangentes.
Portanto, no se sustenta o argumento de I.irvinov de que o desar-
mamento total tornaria a f;Uerra fisicamente impossvel, ao contrrio dos
outros tipos de desarmamento. Alm disso, mesmo as formas mais drs-
ticas de desarmamento deixariam alguns estados mais capacitados para a
hruerra do que outros. () potencial blico de uma nao no se limita aos
seus "armamentos", mas reside em todo o complexo dos recursos eco-
nmicos, tecnolgicos e demogrficos, sua posio estratgica, liderana
poltica, engenho e experincia militares, moral nacional, etc. Portanto,
como qualquer outra forma de desarmamento, o "desarmamento total"
teria como conseqncia uma variao do poder militar remanescente
dos estados, num "mundo desarmado". Por isso, no se sustenta tambm
o outro argumento de Litvinov, de que a simplicidade do "desarmamento
total" permitiria superar as dificuldades da sua negociao.
;\ variedade restrita ou fraca do argumento a favor do desarma-
mento geral e completo no est sujeita a objees desse tipo. No
logicamente impossvel ou contrrio natureza da sociedade humana
fazer com que os armamentos e as foras armadas existam em nmero
limitado e com limitaes de qualidade e eficcia, como tambm no
impossvel que essa situao seja preservada graas a hbitos, institui-
Alrcrnanvas para o sistema de estados contemporneo 267
es, cdigos ou tabus. Prima [aae h um argumento importante para
sustentar que um mundo que abolisse os armamentos sofisticados e as
formas avanadas de e tecnologia militar proporcionaria
maior segurana contra a guerra. I particular, pode-se argir que, em
igualdade de condies, a irrupo de uma guerra nesse mundo seria
menos provvel, dada a inexistncia de grandes estabelecimentos mili-
tares, que concorrem como um fator bclicista. Haveria menos mobilida-
de estratgica e portanto um nmero menor de estados distncia de um
ataque, inexistindo sistemas de armamentos de gerar o temor de
um ataque de surpresa. Poder-se-ia aq..,'Umentar tambm que se assim mes-
mo houvesse uma f-"uerra, em if-,'Ualdade de condies, ela seria menos catas-
trfica, por se desdobrar de forma mais lenta e menos custosa, envolvendo
menor destruio fsica e menos deslocamentos econmicos.'
Seja ou no realizvel do ponto de vista prtico, o instinto comum
leva-nos a imaginar a viso de um mundo desarmado uma forma supe-
rior de ordem mundial, em contraste com a do sistema de estados con-
temporneo. No entanto, preciso tambm reconhecer que, simples-
mente conceber um mundo de estados desarmados, a um baixo nvel
quantitativo e qualitativo, no nos mostra como seria possvel manter a
ordem nesse mundo. Assim, a viso de U1TI mundo desarmado ser na
melhor das hipteses incompleta, se no estiver acompanhada por uma
explicao (nos termos do argumento do Captulo 3) sobre as regras e
instituicocs mediante as quais os objetivos elementares da vida social
possam ser alcanados.
I primeiro lugar, h o problema de como manter desarmados to-
dos os estados do mundo, depois de terem reduzido sua capacidade blica.
() que nos leva a considerar a possibilidade de um sistema de verificao
que aponte violaes do acordo de desarmamento, assim como um sistema
de sanes e represlias para punir tais violaes, e garantir a segurana dos
estados que respeitem o acordo, caso elas ocorram. H fortes razoes para
supor que em um sistema de desarmamento drstico, que inclua a completa
I No entanto, a rapidez, o custo e a capacidade clcsrrunva de uma guerra no "mundo desarma-
do" no seria funco apenas da quantidade e sofisricaco das armas cxrstcntcs, mas tambm de
fatores mor.us e sociai-;
26K
abolio de armas nucleares e outras armas de destruio macia, a violao
do sistema colocaria o violador em situao de preponderncia militar com
relao aos demais estados. Para impedir violaes desse tipo, pareceria es-
sencial pressupor uma autoridade mundial com preponderncia de poder
militar, inclusive acesso a armas nucleares.
Mais sria porm do yue como preservar um sistema drstico de
desarmamento a questo de como garantir a ordem em geral. Como
vimos, mesmo em um mundo desarmado pode haver violncia organiza-
da, desempenhando um papel nos assuntos humanos. um mundo divi-
dido em estados soberanos e sujeito aos conflitos polticos yue selnpre o
caracterizaram. A ordem interna continuaria exigindo a presena de uma
fora armada preponderante nas mos dos governos, e a ordem interna-
cional continuaria dependendo do funcionamento de regras e instituies
para controlar ou conter o emprego do poder militar seja preservando
um equilbrio de poder (permitindo o seu uso na aplicao da lei, limitan-
do os meios do seu emprego, facilitando a soluo dos conflitos polticos
yue possam envolver o uso da fora) ou explorando a preponderncia das
grandes potncias por meio de um concerto entre elas.
Alm de levar em conta estas questes familiares relativas manu-
teno da ordem, a perspectiva de um mundo desarmado prope dvi-
das tambm sobre a realizao de mudanas justas. Se um mundo sem
armas demonstrasse ser mais pacfico e seguro do yue o mundo
pesadamente armado hoje existente, isto significaria tambm yue seria
um mundo menos propenso a uma mudana justa provocada pela for-
a, e mais dependente da cxitncia de instituies orientadas para a
mudana pacfica. A verdade yue s a concepo de um desarmamen-
to drstico no basta para nos mostrar como essa funo poderia ser
exercida, para indicar se um mundo com menos armamentos estaria
menos ou mais habilitado a promover mudanas justas.
Em outras palavras, os mesmos temas yue defrontamos hoje com
respeito manuteno da ordem no nosso mundo repleto de armamen-
tos poderiam ressurgir em um mundo com menos armas. () que no
significa que haja razes para preferir o primeiro, mas significa yue em
si mesma a viso de um mundo desarmado no nos prope um cami-
nho alternativo para a ordem mundial.
i \ ltcmativas para o sistema de estados contemporneo 2lJ
Outra possvel estrutura poltica do mundo seria aquela em que as
Naes l lnidas, ou alguma organizao comparvel, fundamentada na
cooperao dos estados soberanos em base mundial, se tornasse a fora
predominante da poltica mundial. Situao (lue poderamos descrever
como a observncia da Carta da ()N l T pelos estados membros do modo
sonhado pelos visionrios que fundaram a organizao. Representaria a
realizao da doutrina solidarista ou grociana da ordem internacional,
para a qual os estados, embora contrrios criaco de um governo
mundial, buscam um substituto para esse governo, mediante a coopera-
o entre si e a adeso aos princpios constitucionais da ordem entre as
nacocs a que deram o seu assentimento.' Sua premissa principal a
solidariedade, ou solidariedade potencial, da maioria dos estados, sus-
tentando a vontade coletiva da sociedade dos estados contra os desafios
qUl' lhe so feitos. Outra Vl'Z, essa condio da poltica mundial seria
radicalmente diversa da qUl' existe hoje, mas representaria uma nova
fase do sistema de estados, no a sua substituio por algo diferente.
A doutrina grociana ou solidarista procura construir um mundo
mais ordenado, restringindo ou abolindo o recurso guerra pelos esta-
dos individuais para fins polticos, e promovendo a idia de que a fora
s pode ser usada ll'gitimamente em prol dos objetivos da comunidade
internacional. Procura assim reproduzir na sociedade internacional uma
das caractersticas centrais da sociedade nacional. () sistema de regras
concebido por Grotius tinha por meta honrar o triunfo, em qualquer
guerra, da parte cuja causa fosse justa, e que nessas condiccs estivesse
agindo em nome da comunidade como um todo.
Conforme observamos no Captulo 2, a Conveno da 1-iga das
Naes refletiu as idias nco-grocianas, que probem os estados de fazer a
t-,Yllerra sem respeitar certos procedimentos estabelecidos - o Pacto de
Paris de 1929 proibia o recurso t-,Yllerra como instrumento da poltica
lvxarnmc: essa clourrma em estudo sohre 1/1(' Cml/dll COllnpl/oll 0/ lllkmdllolliil \'fIiJ('/r". l]L1e c,
C<Insta de 1)//J/Olllill/(
27(1
H: 1)1 I 't Bt i.t.
nacional, e a Carta das Naes Unidas probe o uso da fora, ou a sua
ameaa, contra a integridade territorial ou a independncia poltica de
qualquer estado - ou de qualquer outra forma inconsistente COlTI os objc-
tivos da ()N U I ~ m b o r imponham essas rcsrriccs ao uso da fora pelos
csraclos a Conveno da 1jga das Naccs e a Carta das Nacocs Unidas
justIficam o emprego e a ameaa do emprego da fora pelos estados que
agem em nome da organizao internacional para sustentar um sistema
de segurana coletiva. () princpio da sq,Turana coletiva implica que a
ordem internacional deve basear-se no em um equilbrio de poder, mas
na preponderncia de poder exercida por uma combinao de estados,
atuando como agentes da sociedade internacional, para responder aos
desafios feitos ao sistema ou para tratar com eles, quando ocorrem.
,\ frmula solidarisra promete um modo superior de manter a or-
dem porque busca fazer da fora exclusivamente, ou principalmente,
um instrumento do conjunto da sociedade internacional. No entanto,
para que funcione, ~ crucial a existncia de UlTI grau suficiente de solida-
riedade entre os estados, para permitir o reconhecimento de objetivos
comuns e para promov-los. Nas circunstncias concretas deste fim do
sculo XX essa solidariedade no existe. ,\ tentativa de aplicar a for mu-
la grociana ou solidarista teve a conseqncia nao s de frustrar o xito
da tentativa de construir uma ordem mundial superior mas tambm de
debilitar ou prejudicar os recursos clssicos para manter essa ordem,
conforme observamos no Captulo (). !\ iniciativa tomada pela Jjga das
Naes contra a Itlia, em 1935, a propsito da invaso da Abissnia, e
contra a Unio Sovitica, em 1939, quando da invaso da Finlndia, no
s desrespeitou o princpio da segurana coletiva como ameaou o ob-
jetivo de impedir que a Alemanha desrespeitasse o princpio do equil-
brio do poder. A deciso da Assemblia Geral das Naoes Unidas de
endossar a ao dos Estados Unidos e dos seus aliados na Coria, con-
siderando-a uma operao de segurana coletiva, no s enfraqueceu a
posio da ()NU na poltica mundial, em vez de fortalec-la, como im-
pediu o recurso aos processos da diplomacia entre grande potncias, ao
apresentar o assunto como uma confrontao entre potncias defenso-
ras do direito e estados delinqentes.
271 Alrcrnativns para o sistema de estados contemporneo
Se no sculo XX a tentativa de aplicar a frmula solidarista foi
prematura, isto no significa que no possa haver condices em que ela
funcione. Toda a histria das relaes entre os estados pode ser lembra-
da em apoio tese de que os estados soberanos so inerentemente inca-
pa/:es de alcanar solidariedade quando subordinam o uso da fora a
objetivos comuns. No entanto, chegar a essa concluso seria ir alm da
evidencia disponvel.
l '11) mudo (011/ 11)/filelJ jJo/{::'zm nndeares
Outra mudana bsica no carter do sistema de estados contempo-
rneo, que no entanto no significaria ainda a subsrituico do sistema de
estados por algo diferente, seria a cmcrgncia de um mundo com muitas
potncias nucleares. 1 s t alternativa ;1 forma contempornea do sislcm.i
de estados chama ateno especialmente porclue pode ser provocad: rw]()
processo de proliferao nuclear, c n1Cn()S pela perspectiva de inc()1") ~ { 11";)1'
um meio de maior eficcia para garantir a ordem mundial, cml .r.r os
defensores da proliferao s vezes adotem esta posio.
Um mundo com muitas potncias nucleares diferiria clr.rmarica
mente do Inundo atual, se houvesse condicocs para o llue i\Iorton Kaplan
chamou de "sistema de veto unitrio" (/lJlil reto J)'J!cIl/), e Arrhur Burns
de "sistema de conteno" (dderren/:1)'J/ell/).() Seria preciso que as armas
nucleares estivessem disponveis para todos os estados, ou pelo menos
para todos os grupos ou hlocos de estados (com efeito, mais fcil
visualizar um mundo ('1' clue todos os estados tivessem a proteo do
"guarda-chuva nuclca-: de algum grupo ou bloco do que imaginar que
todos eles possussem suas prprias foras nucleares). 1 seria preciso
tambm que houvesse urna relao de conteno nuclear recproca en-
tre todos esses estados ou essas alianas. 1 ~ m outras palavras, precisa-
ramos admitir no s que todos os estados ou blocos possussem armas
nucleares como tambm que pudessem causar um "dano inaceitvel"
i. \'idc ''-aplan, \').I'klll III/r! Prorcss l/I f/lkl'llll//rI//fI/ J>o/iII', p;gs. ')()-2; c Arthur 1-l'C Burns, "/'I'fJI11
/)'Ilrl/Ii'i' 11I Dctcrrcrm", Iro;/r/ J>o/il/(J, IX. 4- (julho lk 1(5
7
) .
272
aos outros estados ou blocos, sem poder impedir contudo qUL fossem
vitimados por um ataque nuclear,
Assim, a caracterstica principal desse sistema a capacidade de
cada estado ou bloco de vetar o recurso deliberado e "racional" gULrra
nuclear ilimitada, a exemplo do aCLSSO pelos ":stados Unidos e pela Unio
Sovitica a esse tipo de veto, na sua relao (IL conteno mtua. No
entanto, importante observar que esta uma descrio muito incom-
pleta do comportamento dos estados em tal sistema, e dela s podemos
derivar irnplicaocs muito limitadas. Kaplan precisa recorrer a premis-
sas estranhas ao seu modelo para argumentar qUL o sistema de "veto
unitrio" corrcspondcria ao "estado da natureza" de que fala Hobbes,
em qUL h uma oposio aos interesses de todo os atores, em qUL LStLS
s podem existir em um nico nvel, em que desapareceriam as coali-
ZLS, o equilbrio e as mudanas de alianas e no qual no haveria lugar
para atores universais, como as Naes Unidas. De acordo com esse
argumento, o sistema perpetuaria a situao existente, seria altamente
no-intcgrado e no-solidrio, marcado por uma tenso extrema."
Se aceitssemos a premissa de (Iue no "sistema de veto unitrio" as
armas nucleares estratgicas so os nicos instrumentos disponveis aos
atores, para a prornoco dos seus objetivos, est claro que a posse do
poder de veto sobre o uso desse instrumento por todos os atores levaria
s conseqncias descritas, No entanto, esta no uma premissa razo-
vel. Se o "sistema (IL veto unitrio" incorporasse em escala universal as
caractersticas do sistema de veto mtuo entre os I.srados Unidos c a
Unio Sovitica, cada um dos atores poderia neutralizar o emprLgo de
armas nucleares estratgicas pelo outro mas continuaria tendo condi-
ces de utilizar diferentes instrumentos de poder e influncia (milita-
res, polticos L econmicos), mediante os quais persistiriam a colabora-
o e o conflito diplomticos. No se deve presumir, portanto, que
deixaria de existir uma gradao de poder e influncia entre os vrios
atores, assim como as coalizes L mudanas de alinhamento; ou que
deixaria de haver mudanas no status quo. No prevaleceria necessria-
273 Alternativas para o sistema de estados conrcmpornco
mente o "estado da natureza" hobbesiano, marcado por tenso extre-
ma, nem atores universais como as Naes Unidas estariam impedidos
de desempenhar um papel. No inconcebvel que nesse sistema os
atores pudessem conter e at mesmo resolver seus conflitos polticos,
neutralizando ao mesmo tempo seus instrumentos nucleares estratgi-
cos. Pode-se mesmo imaginar que um sistema internacional que perdu-
rasse por vrias geraes sob a disciplina do medo, pudesse eventual-
mente descobrir que a ordem assim alcanada existiria independen-
temente daquela disciplina; que os meios de conteno nuclear univer-
sal se tornassem suprfluos, podendo ser abandonados. Naturalmente,
isto especulativo, e o meu ponto que uma conduta desse tipo seria
to consistente com a premissa do "sistema de veto unitrio" quanto as
dedues feitas por Kaplan,
Haver alguma razo para considerar que um mundo com muitas
potncias nucleares uma modalidade de sistema de estados mais apro-
priada ordem mundial do que a hoje existente? H o argumento fami-
liar de lJue quanto mais estados tiverem armas nucleares mais o sistema
internacional ser capaz de alcanar os objetivos da paz e sq,rurana,
pois dessa forma se generalizaria o fator de conteno nuclear recpro-
ca, que ajudou a preservar a paz nas relaes entre os Estados Unidos e
a Unio Sovitica. Esse argumento exagera a estabilidade daquele rela-
cionamento de mtua conteno nuclear, sujeito a alteraes introduzidas
por mudanas tcnicas ou polticas, e que no torna a guerra nuclear
impossvel, mas apenas "irracional" (vide Captulo 5). Alm disso, ele
parte do equvoco de presumir que a difuso das armas nucleares resul-
tar necessariamente na duplicao, em outros relacionamentos, do con-
flito internacional existente na relao de conteno nuclear recproca
entre as duas super-potncias. Em outras palavras, presume que a difu-
so das armas nucleares levar obrigatoriamente a um "sistema de veto
unitrio", o que no correto.
H outro argumento mais forte: leve ou no ao aumento da se-
gurana internacional, a difuso de armas nucleares promoveria a cau-
sa da justia internacional, se todos os estados ou blocos de estados
tivessem acesso a essas armas. No sentido representado pela igualda-
274
de com respeito posse de armas nucleares, a justia internacional s
pode ser alcanada plenamente mediante o completo desarmamento
nuclear ou, ento, por um sistema que tornasse disponveis essas ar-
mas a todos os estados ou blocos de estados. Sob este ponto de vista,
qualquer regime que crie distines entre os estados nuclearizados e
os no nuclearizados estar sujeito a objees. importante observar
que no debate entre as potncias que aprovam o Tratado de No-
Proliferao Nuclear de 1968 e as que a ele se opem, ou de modo
geral entre os estados que dispem de armas atmicas e os demais, o
que est em jogo no traar uma linha separando essas duas catego-
rias, mas saber onde ela deve ser traada: quais os pases membros do
clube e quais os que no seriam reconhecidos como membros? Em-
bora tenham por vezes justificado a proliferao com argumentos apli-
cveis aos outros pases, alm deles prprios, os principais estados
"recalcitrantes" (China, Frana e ndia) em nenhum momento defen-
deram uma proliferao nuclear generalizada e completa, mas preocu-
param-se principalmente em remover obstculos sua incluso no
clube restrito dos pases nuclearizados. Esta uma rea em que os
objetivos da ordem internacional e da justia internacional (ou seja,
da igualdade de tratamento) entram em contlito.
Seja ou no o mundo de muitas potncias nucleares uma alterna-
tiva desejvel presente forma do sistema internacional, preciso ad-
mitir que se trata de alternativa que tem uma boa possibilidade de
realizao. Como a viso de um mundo desarmado, a viso de um
mundo com muitas potncias nucleares , em si mesma, incompleta.
Na forma alternativa de um sistema de estados com muitas potncias
nucleares, as perspectivas de ordem e justia dependeriam de outros
fatores alm da tecnologia militar prevalecente e o nmero de estados
com acesso a ela.
A homogeneidade ideolgica
Outra forma alternativa para o sistema de estados a marcada pela
homogeneidade ideolgica, diferentemente da heterogeneidade ideol-
Alternativas rara o sistema de estados contempornco 275
gica prevalecente no sistema atual. Os expoentes das ideologias polti-
cas sustentam muitas vezes que o triunfo da sua doutrina em todo o
sistema internacional traria, entre outros benefcios, o de eliminar ou
reduzir as fontes de guerra e conflito, levando a um mundo mais orde-
nado. Assim, os defensores da Reforma e da Contra- Reforma, da Revo-
luo e da Contra-Revoluo, e, na nossa poca, os apologistas do Co-
munismo e do Anti-Comunismo sustentam que a sua causa a causa da
paz, mesmo quando preconizam a guerra.
Conforme se tem observado, esses revolucionrios e contra-revo-
lucionrios ideolgicos adotam, s vezes, a meta de uma sociedade uni-
versal, que substituiria o sistema de estados (vide Captulo 2). Mas em
outras oportunidades aderem a uma viso do mundo que ainda orga-
nizada como um sistema de estados, mas na qual todos os estados acei-
tam a nica ideologia verdadeira e, por isso, podem manter entre si rcla-
es harmoniosas. esta viso que nos interessa aqui.
A adeso de Kant ideologia da Revoluo Francesa levou-o noo
de que a paz deveria ter como fundamento uma repblica mundial, ou aiitas
gentium, mas em Paz Perptua o filsofo mostra seu desapontamento com a
idia, voltando-se para a sua substituio por uma liga de estados "republi-
canos" ou constitucionais, que evitasse a guerra e se difundisse por todo o
globo.
H
Os "legitimistas" da era ps-napolenica viam a perspectiva da paz
internacional, com tranqilidade interna, em uma Santa Aliana de estados
soberanos, unidos pela piedade e os direitos dinsticos. Para Mazzini a pers-
pectiva da paz tinha por base o triunfo universal do nacionalismo, que seria
assistido por uma Santa Aliana dos Povos, entre os quais no haveria qual-
quer conflito de interesse. De modo diferente, tanto o Presidente Wil-
son, nos Estados Unidos, como os membros da Unionfor J)emocratic
Contrai; na Inglaterra, e os bolchevistas, na Rssia, sustentavam yue o
controle da poltica exterior por foras democrticas ou populares era
uma fonte de paz e concrdia entre os estados.
Marx considerava que a perspectiva de paz dependia da abolio
do capitalismo e da luta de classes. Achava que o estado no passava de
x Kant, Pcrj!d/((/!PC(/CC, pgs. I<J-20.
276 H':DI.IY Bri.:
um instrumento da luta de classes, e tambm (embora isto seja menos
claro) que a nao seria um fenmeno transitrio. Dessa forma, sua
teoria pode ser entendida como implicitamente presumir que, com a
revoluo proletria universal, o estado desapareceria e, com ele, o siste-
ma de estados. Por outro lado, Marx e Engels, s vezes,
como se unidades distintas continuariam a existir depois da revoluo.
A partir de 1917, os marxistas-leninistas tiveram que aceitar como subs-
tituto o conceito de uma liga de estados socialistas (a Comunidade
Socialista) por viverem em um mundo onde a revoluo proletria s
aconteceu em um nmero limitado de pases e, mesmo neles, o estado
sobrevivia como instrumento da ditadura do proletariado. Hoje, na con-
cepo marxista-leninista, essa viso exemplificada pela doutrina de
que o relacionamento entre os estados socialistas, governado pelos prin-
cpios do "internacionalismo socialista", deve ser diferenciado das rela-
es entre os estados capitalistas, governadas pelos princpios do impe-
rialismo, e tambm das relaes entre os estados socialistas e os
capitalistas, sujeitas aos princpios da "coexistncia pacfica".
A viso do sistema de estados que conquista a ordem ou harmonia
pelo triunfo em todos os pases da nica ideologia verdadeira difere da
viso grociana e da solidarista. Nesta ltima os conflitos de interesse con-
tinuariam a existir entre os estados, sendo preciso reduzi-los pelo poder
da coletividade, enquanto a viso grociana sustenta que, com a entronizao
da ideologia verdadeira, os conflitos de interesse deixaro de existir, ou
tero muito pouca importncia. No entanto, essas duas vises por vezes
aparecem combinadas, com alguma dificuldade, no pensamento da mes-
ma pessoa. O Presidente Wilson, por exemplo, depositava suas esperan-
as na idia solidarista da liga das Naes, mas era atrado tambm pela
noo de que a liga devia ser uma associao de estados democrticos; e
os arquitetos das Naes Unidas, tambm comprometidos primordial-
mente com a viso solidarista, fizeram um aceno em favor da idia de que
a fonte de paz a ideologia verdadeira, com a exigncia de que os estados
membros da organizao fossem "amantes da paz".
Deveramos distinguir a idia de que haveria mais ordem em um
sistema de estados ideologicamente homogneo pelo fato de se apoiar
277 Alternativas para o sistema de estados contemporneo
em uma nica ideologia, deixando assim de provocar conflitos ideolgi-
cos, da idia de que essa maior ordenao se deveria capacidade da-
quela ideologia em particular de reduzir ou eliminar conflitos de inte-
resse entre os estados. Esta ltima interpretao est sujeita a algumas
fortes objees, qualquer que seja a ideologia em questo.
Na poca em gue a poltica exterior era decidida pelos monarcas e
seus ministros, e as guerras eram ocasionadas por conflitos dinsticos, e
combatidas por exrcitos profissionais liderados por aristocratas pro-
prietrios de terras, os idelogos liberais ou burgueses podiam conferir
plausibilidade tese de que os conflitos internacionais eram fabricados
artificialmente pelos grupos polticos dominantes, e que mudanas po-
lticas internas em todos os pases revelariam a harmonia natural de
interesses entre os povos. Foi esta perspectiva que levou Paine percep-
o de que a causa das guerras era a soberania monrquica; Cobden a
sustentar que o comrcio internacional seria a grande panacia e Comte
a proclamar a incompatibilidade da sociedade industrial com a guerra.
medida, porm, que ocorreram mudanas internas levando ao
declnio no controle monrquico e aristocrtico da poltica externa, e
aumentando a influncia da classe mdia, essa tese tornou-se menos
plausvel. Os burgueses alemes e franceses, como os industriais de
Manchestcr, eram menos motivados pelas disputas e rivalidades dinsti-
cas, o que no significava que no houvesse outros motivos para deto-
nar conflitos internacionais. As "razoes de estado" passaram a ter con-
tedo de interesse nacional, em lugar do interesse dinstico, e a paixo
ou orgulho real cedeu lugar paixo nacionalista e ao orJ-.,l"lJlho pblico
como causa de conflitos e guerras. No princpio do sculo XX, Lenin,
com a ajuda de Hobson, pde tornar plausvel a tese de que era precisa-
mente a disputa entre capitalistas, financistas e industriais que levava
tenso internacional e guerra, e que as perspectivas de paz residiam
em outra mudana interna que desse o poder ao proletariado.
No entanto, assim como os governos burgueses tinham seus pr-
prios motivos para fazer a guerra, embora estivessem livres de algumas
das razoes que incitavam as classes feudais s hostilidades, os governos
que refletem os interesses do proletariado, definidos pelo Partido Co-
27H
munista, sofrem impulsos que tambm os levam ao conflito internacio-
nal. A experincia da Unio Sovitica, da Repblica Popular da China e
de outros pases socialistas, no seu relacionamento recproco, no de-
monstra a existncia de uma harmonia natural de interesses entre os
povos ou as classes trabalhadoras. Com efeito, em suas relaes mtuas
os estados socialistas ou proletrios tm exibido os mesmos conflitos
de interesse dos estados de todos os tipos.
() ponto de vista de que um certo segmento da sociedade , por
sua natureza, internacionalista s parece plausvel antes desse segmento
chegar ao poder. Na verdade, so os elementos da sociedade que detm
o poder que, mais de perto, se identificam com a manuteno ou amplia-
o do poder do estado no exterior. Os elementos mais afastados do
poder interessam-se menos pelos interesses e honrarias externas,
posicionando-se naturalmente em divergncia da poltica externa segui-
da, e chegando por vezes a simpatizar com os oponentes do seu pas.
No entanto, quando chegam ao poder herdam o interesse pela projeo
externa do estado. A doutrina de que o triunfo universal da ideologia
verdadeira criar a paz no leva em conta o argumento apresentado por
Hegel, na sua crtica a Kant, de que a fonte de tenso internacional, e
das guerras, o estado enquanto estado, e no esta ou aquela forma
particular de estado.')
No entanto, pode-se esperar que um sistema de estados baseado
na mesma ideologia, qualquer que seja, e que portanto estivesse livre
dos conflitos ideolgicos, seria mais ordeiro do que o sistema de esta-
dos hoje existente. Conforme observou Raymond Aron, no passado o
sistema de estados passou por vrias fases de pelo menos relativa
homogeneidade ideolgica, nos intervalos entre as guerras de religio,
as guerras da Revoluo Francesa, de Napoleo, as Guerras Mundiais e
a Guerra fria do sculo XX, que foram os momentos de maior conflito
de ideologias. 11} Pode-se concordar com a afirmativa de Aron de que a
') Vide Phz/oJop/Jy o l l Z { ~ 1 de Ilcgd, trad. de T. M. Knox hford, Clarcndon Press, 1942), parte III.
111 Raymond Aron, Peace and IYn": A Tbeory ~ [II!emaliollrJ!Re!altonJ(Londres.\.Veidcnfcld &
Nicolson, 1962), pgs. 99-104. Traduo para portugus: Paz e Guerra mire (/J Naes, Braslia,
Universidade de Braslia.
279 Alternativas para o sistema de estados contemporneo
coincidncia das guerras mais importantes com a maior heterogeneidade
do sistema de estados no acidental, no s porque os conflitos ideo-
lgicos sucessivos tm sido uma causa dessas guerras mas tambm por-
que elas mesmas contribuem para acentuar o conflito ideolgico, j que
cada um dos estados beligerantes tende a aliar-se com certas faces
internas dentro do estado inimigo.
No entanto, esses perodos de relativa homogeneidade ideolgica
tm-se caracterizado pela tolerncia de diferenas ideolgicas, em vez
da uniformidade ideolgica. Embora tenham terminado aparentemente
com a vitria de um dos lados em conflito, mediante um processo de
exausto as guerras religiosas e as !-,TUerras da Revoluo Francesa e de
Napoleo levaram a ajustes <1ue tornaram possvel a coexistncia ideo-
lgica, o <1ue poder acontecer tambm com os conflitos ideolgicos
surgidos no sculo XX. Por sistema ideologican1ente homogneo con-
cebemos um sistema de estados em <1ue estes estejam unidos no por
uma frmula <1ue permita a coexistncia de diferentes sistemas polti-
cos, econmicos e sociais, mas pela determinao de manter um nico
tipo de sistema poltico, social e econmico. I~ m outras palavras, temos
em conta uma Santa Aliana universal capaz de sustentar uma nica
ideologia no conjunto do sistema de estados, da mesma forma como
agora prevalece uma nica ideologia dentro das esferas limitadas da a-
liana norte-americana e da comunidade socialista.
Um sistema desse tipo prOlllete um grau elevado de ordem inter-
na, pois quen1 desafia o sistema poltico, social e econmico predomi-
nante precisa enfrentar no se') o estado imediatamente interessado mas
a sociedade de estados de modo geral. Para apoiar o sistema existente
poderia haver intervenes do tipo com <1ue a Unio Sovitica e os Es-
tados Unidos reagiram a desafios feitos a suas respectivas reas de in-
fluncia, na I ~ u r o p Oriental e na Amrica Central, corri a diferena de
<1ue no seriam condenadas ou criticadas por outros estados. () sistema
prolllete tambm um grau elevado de ordem internacional: no haveria
tcnses ideolgicas a dividir os estados, embora pudesse haver conflitos
entre eles resultantes do choque entre interesses materiais ou da ansie-
dade sobre a sua segurana. Na verdade, o interesse comum de todos os
2HO
estados em defender seu sistema econmico, poltico e social lhes daria
um forte incentivo para moderar seus conflitos de interesse.
Pode-se duvidar, porm, se a poltica mundial exibir algum dia o
tipo de uniformidade ideolgica necessrio para instituir ou manter uma
forma alternativa, como esta, para o sistema de estados. Se assumirmos
que haver no futuro, como houve no passado, mudana e variedade
constantes nas ideologias adotadas em diferentes partes do mundo, a
tentativa de remodelar o sistema de estados com base nos princpios da
uniformidade ideolgica seria provavelmente uma fonte de desordem, e
retornaramos ao princpio de que a melhor forma de manter a ordem
a disposio de tolerar diferenas ideolgicas, ou seja, o princpio em
que se baseia o presente sistema de estados.
Se emergisse uma forma alternativa de ordem poltica universal
que fosse mais do que uma simples mudana de fase ou condio do
sistema de estados, mas representasse a completa superao do sistema
tal como o conhecemos, essa transformao teria de extinguir alguns
dos seus atributos essenciais: a existncia de estados soberanos; a
interao entre eles, de modo a formarem um sistema; e um certo grau
de aceitao de regras e instiruices comuns, que fazem com que esses
estados constituam uma sociedade.
Um sistema mas no uma sociedade
possvel conceber o surgimento de uma forma de organizao
poltica universal que tivesse o primeiro e o segundo desses atributos,
mas no o terceiro. Em outras palavras, podemos imaginar que haja
uma pluralidade de estados soberanos, formando um sistema que, no
entanto, no constitua uma sociedade internacional. Situao que repre-
sentaria o fim do sistema de estados, o qual, conforme observou-se
aqui, uma sociedade internacional, alm de um sistema. Haveria esta-
dos interagindo em base global, mas teria desaparecido o elemento de
Alternativas para o sistema de estados contemporneo 2Rl
aceitao de valores e interesses comuns, e em sua base, de regras e de
instituies comuns. Haveria comunicao e negociao entre os esta-
dos, mas faltaria o compromisso com uma rede de instituies diplom-
ticas; haveria acordos, mas sem a aceitao de uma estrutura de obriga-
ces legais internacionais; haveria conflitos violentos entre os estados,
limitados pela capacidade blica dos beligerantes mas no pela sua von-
tade de observar restries conduta da guerra; haveria equilbrios de
poder surgidos fortuitamente, mas no como resultado de tentativas
conscientes de preservar esse equilbrio; teramos potncias maiores e
menores, mas no um consenso de grande potncia, no sentido de po-
tncia dotada de direitos e deveres especiais.
Seria difcil determinar se em algum momento no futuro o sistema
de estados teria deixado de ser uma sociedade internacional. Pode haver
a aceitao de regras e instituies comuns por alguns estados, mas no
por outros. Quantos estados precisariam desligar-se da sociedade inter-
nacional para que possamos dizer que essa sociedade deixou de existir?
Certas regras e instituies podem continuar a ser aceitas, outras no.
Ora, quais so as regras e instituies essenciais? 1\ aceitao de regras e
instituies pode ser difcil de determinar: ser que ela repousa na acei-
tao verbal dessas regras, na conduta que se ajusta estritamente a elas
ou na vontade de aceit-las mesmo quando o estado procura escapar
delas? Consideradas estas dificuldades, j vimos que h amplos prece-
dentes histricos de um sistema internacional que no chega a ser uma
sociedade internacional (vide Captulos 1 e 2).
Um sistema desse tipo pode contar com elementos de or-
dem. Certos estados podem conseguir um grau de ordem interna, a des-
peito da inexistncia de regras e instituies no seu relacionamento m-
tuo. Uma certa medida de ordem internacional pode tambm ser sustentada
por equilbrios de poder fortuitos; por relaes de conteno nuclear rec-
proca; por esferas de preponderncia de grandes potncias, impostas de
forma unilateral; por restries conduta na resultantes da auto-
conteno ou por limitaes da capacidade blica. l\fas um sistema inter-
nacional deste tipo seria extremamente desordenado, exemplificando na
verdade o estado da natureza descrito por Hobbes.
282 HLDLE\' BULI-
iistados, mas no um sistema
concebvel tambm que pudesse emergir uma forma de organi-
zao poltica universal com o primeiro dos atributos essenciais citados,
mas no o segundo. Podemos imaginar a existncia de estados sobera-
nos sem interao ou contato mtuo, ou pelo menos com contatos to
escassos que seriam insuficientes para que se conduzissem como partes
de um sistema. Os estados poderiam associar-se em determinadas re-
gies, formando assim sistemas regionais, mas no haveria propriamen-
te um sistema global. No conjunto do globo encontraramos uma per-
cepo recproca dos estados, e at mesmo contatos em escala limitada,
mas a existncia desses estados em todas as partes do mundo deixaria
de ser um fator vital nos clculos feitos por cada um deles.
Seria difcil determinar o grau de declnio na interao global dos
estados para que pudssemos dizer que eles deixaram de formar um
sistema. Se h um grau elevado de interao econmica e social em
todo o mundo, mas no estratgica, ser possvel falar em um sistema
global? Ser que o sistema global de estados deixa de existir somente
porque certas sociedades so dele excludas? Sabemos que ainda hoje
existem sociedades quase intocadas, nas selvas do Brasil e nas monta-
nhas da Papua Nova Guin, e nem por isso deixamos de considerar que
existe um sistema global de estados.
Uma vez mais, h muitos precedentes histricos para esse tipo de
alternativa ao sistema de estados. Conforme notamos, s depois do s-
culo XIX surgiu um sistema de estados com dimenso global. Ser que
essa alternativa representa um caminho superior para a ordem mundial?
Tem-se insistido em responder afirmativamente a essa pergunta.
Dentro dos seus limites, um conjunto de estados isolados ou semi-iso-
lados, ou de outros tipos de comunidade, poderia alcanar uma forma
tolervel de ordem social e uma modalidade de ordem mundial que se-
ria simplesmente a soma da ordem derivada de cada um desses estados
ou comunidades. Ao mesmo tempo, as fontes clssicas de desordem
surgidas nas situaes de interao entre estados seriam evitadas, pois
essa prpria interao seria evitada ou mantida em um nvel mnimo.
Alternativas parao sistemade estados contemporneo 2R3
Emsubstncia,estaera aviso que tinha Rousseaude ummundo
de pequenos estados auto-suficientes, cada um deles mantendo a or-
demdentrodos seus limites mediantea vontade coletiva da sua comu-
nidade,esustentandoaordemnas suas relaesrecprocasao minimizar
os contatos.'! Essa viso fez tambm parte da receita deixada para os
Estados UnidosporGeorgeWashington,noseu FareuJell.Address: "Com
respeitosrelaesexternas,agranderegrade condutaparansman-
ter, com elas, a menorvinculao poltica possvel, ao expandir nossas
relaes comerciais."?" Para Washington esta mxima s era aplicvel
aos Estados Unidos, que se encontravam em posio de isolamento
fsico real das potnciasquepoderiamameaaro pas. ()estadistaingls
Richard Cobden,mais tarde, transformou-a emumaregrageral aplic-
vel a todos os estados com sua receita: ({O menor relacionamento pOJSlJel
entre osj!,overnos, a maior conexo possiie!entre as naes do mundo". J.)
Cobden acreditava na no-interveno, no sentido mais rgido e
absolutodo conceito.Opunha-seintervenonosconflitosinternacio-
nais assimcomonosinternos: porrazesideolgicas (comoo liberalis-
mo e o nacionalismo no continente europeu), que ele aprovava, assim
como porrazes que condenava, (como a interveno da Santa Alian-
a); e tambm pormotivos de interesse nacional, como a preservao
doequilbriode poderou a proteodocomrcio. Rejeitavaadistino
feita porJohn Stuart Mill entre a interveno nos assuntos dos pases
civilizados e a interveno empases brbaros, entre a intervenopor
si mesmae aquela destinadaa defendero princpioda no-interveno
contra uma potncia que o tivesse violado." Opunha-se at mesmo
tentativade influir sobreos assuntos de outropas pela simples persua-
so moral, e deixou de sancionar a formao de qualquer organizao
11 Vide"JZ(JJlJJ{,(1II OI/ !flr IIfIdPeao"; em Stanlcv Iloffman, 'Ihe S/cite 0/ l f ~ r f;JJ(/J'J in Ihc Theorv
and Praaice ofLntrmatioua]Poli/I (l.ondrcs, Pal Mall Prcss, 1%5). .
I: Citado por Richard Cobden no princpio de "f:/il!,l(/lld, lrelaudIlIId/1IJ1enciI"; "Ide The Poli/(J1
lf?rltilil!,J 0/RjebardCobden (Londres, Casscl,1H8C, pg. 3,
I, l/hli/til'intcrcotirs aspOJJiblebc/tI'!.,"/lhe.!I,ol'emJJ/('fl/J, asIIJllch couneaion asjJoJJible/;f!JI'em Ibe tltI/io/IJ
0/ tbe trortd". (lbid" pg. 216).
11 [ohn Stuart Mill, "/1 I'eJl' lfrdJ 011 i\ on-lnterrcntion", em IhfJertlllio/IJ IlIId 1hfCIIJJirJIlJ,\'01. 111
(l.ondrcs, Longmans, Creen& Co., 18C>7).
284 HI:DLFY Bl'LL
inglesa que tivesse o objetivo de interferir em outro pas, como aquelas
formadas para promovercampanhascontraaescravidonos Estados Uni-
dos. Noentanto,naviso deCobdenapromooda maiorinteraosiste-
mtica possvel noscamposeconmicoe socialera to importantequanto
ainteraomnimaem assuntosestratgicosepolticos. Aceitandoaconve-
nincia da prtica universal do laiJsez/aire pelos governos, com relao
economia,imaginava que o isolamentorecprocoestratgicoe poltico dos
estados podiacoexistircoma suainterdependnciaeconmica."
Umaformadeorganizaopolticauniversalbaseadanoisolamento
absoluto ourelativo das comunidades (supondo que este fosse umde-
senvolvimentopossvel) teria certasdesvantagens. Se verdade que no
passado a interao sistemtica dos estados implicava certos custos (a
desordem internacional, a sujeio dos fracos aos mais fortes, a explo-
raodospobrespelosricos), trouxetambmalgumasvantagens (assis-
tnciaaos fracos epobrespelosfortesericos,adivisointernacionaldo
trabalho, o mtuo enriquecimento intelectual dos pases). A receita do
isolacionismo universal, mesmo na forma limitada preconizada por
Cobden, de no-intervcncionismo poltico e estratgico, implica perda
das oportunidadesderivadas da interao humanaemescalaglobal, as-
sim comoo afastamento dos perigosque ele provoca.
()/!)01JernO mundial
Pode-se conceber tambm que surgisse uma forma de organiza-
o polticamundialsemo primeirodosatributosessenciais menciona-
dosacima,asaber,os estadossoberanos.Istopoderiaocorrer,porcxem-
plo, coma emergnciade umgoverno mundial.
Podemos imaginarque esse governomundial fosse instalado pela
conquista, como resultado do queJohn Strachey chamoude, "torneio
definitivo"!" entre as grandes potncias; neste casoteramos umimp-
rio universalbaseadono domnioda potnciaconquistadora. 1- Uma alter-
J, Videespecialmente"}:!{I',ldfld, lrelandamndAmencc/'e"1{uJJia,! 836", nos Politicalll'iiti!{I',Jde Cobden,
li, "Knock-otl//otlrl1allJetI/"
[- Strachcy, Oflt//f Prerentson 0/ll'r.
!\ltcrnativas para o sistema de estados contemporneo ~
nativa seria um contrato social entre os estados, tendo como resultado
uma cosmpolis ou repblica universal, fundamentada em alguma forma
de consentimento ou consenso. Nesta hiptese pode-se imaginar que o
governo mundial surgiria subitamente, talvez em conseqncia do esfor-
o de emergncia induzido por alt-,ruma catstrofe, como uma bruerra glo-
balou um desastre ecolgico (hiptese concebida por uma sucesso de
futurlogos, de Kant a Herman Kahn); ou ento que se instalasse gra-
dualmente, talvez mediante o aumento dos poderes das Naes Unidas.
Pode-se imaginar que resultasse de um ataque direto e frontal ao proble-
ma poltico de fazer com que os estados abandonassem a sua soberania,
conforme certas teorias "funcionalistas", ou como o efeito indireto da
dcsmobilizaco da soberania dos estados a partir das reas no-polticas.
Nunca houve um governo mundial, mas j houve governos que
exerciam o poder supremo sobre o que para a sua populao era a tota-
lidade do mundo conhecido. Durante toda a histria do moderno siste-
ma de estados houve sempre a percepo da possibilidade de um gover-
no universal, e argumentos em favor dessa idia: sob a forma de doutrina
passadista, pregando um retorno unidade de Roma, ou sob a forma de
doutrina futurista, para a qual um nico estado mundial seria uma con-
seqncia inevitvel do progresso. No sculo XX ressurgiu a doutrina
do governo mundial, como reao aos dois grandes conflitos blicos.
() argumento clssico em favor do governo mundial sustenta que
a melhor forma de manter a ordem entre os estados a instituio de
uma autoridade suprema, como a existente dentro do estado, qual os
indivduos esto sujeitos. Em geral esse argumento est relacionado com
o objetivo da ordem mnima e, em particular, com o afastamento da
hiptese de guerra, considerada uma conseqncia inevitvel do siste-
ma de estados soberanos. Mas ele desenvolvido tambm com relao
ao objetivo da ordem tima. Assim, hoje argumenta-se, muitas vezes,
que o governo mundial seria a melhor maneira de alcanar a meta da
justia econmica para todos os indivduos, ou o objetivo de asse;.mrar
uma administrao adequada do ambiente natural.
() argumento clssico contra o governo mundial tem sido o de que
ele destruiria a liberdade, embora mantivesse a ordem, violando a indc-
2R
pendncia dos estados e das naes (argumento utilizado pelos idelogos
das grandes alianas, que se opunham monarquia universal); e prejudi-
caria tambm a liberdade dos indivduos que, diante de um governo
mundial tirnico, no poderiam asilar-se sob um governo alternativo.
Assim, os argumentos em favor do governo mundial parecem re-
pousar na presuno da prioridade da ordem sobre a justia internacio-
nal e humana, ou a liberdade. Pode-se considerar, contudo, que tambm
para atingir o objetivo da ordem mundial o sistema de estados oferece
uma melhor perspectiva do que o governo mundial.
Um nOlJO mcdieualismo
igualmente concebvel que os estados soberanos desaparecessem,
mas que fossem substitudos no por um governo mundial porm pelo
equivalente moderno e secular do tipo de organizao poltica universal que
existiu na Cristandade Ocidental, durante a Idade Mdia. Nesse sistema,
nenhum estado ou governante era soberano no sentido de ter autoridade
suprema sobre determinado territrio e um certo segmento da populao
crist.Os governantes precisavam compartilhar sua autoridade com os vassalos,
no nvel inferior, e com o Papa, no nvel mais alto (no caso da Alemanha e da
Itlia, com o Sacro Imperador Romano). Assim, a ordem poltica universal da
Cristandade Ocidental na Idade Mdiarepresenta uma alternativa para o sis-
tema de estados, sem chegar a um governo universal.
Nesse universo cristo, admitia-se que toda autoridade provinha em
ltima anlise de Deus, e o sistema poltico era fundamentalmente teocrtico.
Poderia assim parecer fantasioso contemplar um retorno ao modelo medie-
val, mas no uma fantasia imaginar a possibilidade de desenvolvimento de
uma contra-partida moderna e secular que repetisse sua caracterstica cen-
tral: um sistema de lealdades mltiplas e autoridades sobrepostas.
Sabemos que hoje os estados soberanos dividem o palco da polti-
ca mundial com "outros atores", assim como na poca medieval o esta-
do o partilhava com "outras associaes" (para empregar a terminolo-
gia dos medievalistas). Se os estados modernos dividissem sua autoridade
l)--l) os cidados e a sua capacidade de comandar a lealdade desses
287 Alternativas para o sistema de estados contemporneo
cidados com certas autoridades regionais e mundiais, e de outro lado
com autoridades sub-estatais ou sub-nacionais, de tal forma que o con-
ceito de soberania deixasse de ser aplicado, poderamos dizer que tinha
surgido uma ordem poltica neo-medieval.
Poderamos imaginar, por exemplo, que o governo do Reino Unido
compartilhasse a sua autoridade com atores regionais, na Esccia, Gales,
Wessex etc., assim como com uma autoridade europia, em Bruxelas, e
autoridades mundiais em Nova York e Genebra, de tal forma que a noo
da supremacia do governo de Londres sobre o territrio e povo do Reino
Unido perderia sua fora. Poderamos imaginar que as autoridades sediadas
na Esccia e em Gales, assim como as de Bruxelas, Nova York e Genebra
fossem plenamente reconhecidas como atores da poltica mundial, com
direitos e deveres prescritos pelo direito internacional, conduzindo nego-
ciaes e possivelmente comandando foras armadas. Imaginaramos que
a lealdade poltica dos cidados da cidade de Glasgow, por exemplo, fica-
ria dividida entre Edimburgo, Londres, Bruxelas e Nova York, de modo
que no se poderia presumir o primado do governo de Londres sobre os
outros centros de poder, como acontece hoje. Se essa situao prevaleces-
se em todo o mundo, teramos o que estamos chamando de "ordem neo-
medieval", falta de melhor denominao.
O a favor desse modelo de organizao poltica universal
como mtodo para assegurar a ordem mundial mais eficaz do que o do
sistema de estados baseia-se no fato de que ele promete evitar os clssicos
perigos do sistema atual, mediante uma estrutura de autoridades sobrepos-
tas e de lealdades cruzadas, que reuniria todos os povos do mundo em uma
nica sociedade universal e evitando, ao mesmo tempo, a concentrao de
poder inerente a um governo mundial. Os que duvidam da superioridade
do modelo neo-rnedieval afirmam que no h garantia de que ele seria mais
propcio ordem do que o sistema de estados soberanos, e no menos
favorveL concebvel que se pudesse instituir uma sociedade universal
deste tipo, fornecendo uma base firme para a realizao das metas elemen-
tares da vida social. No entanto, se repetisse o precedente vivido pela Cris-
tandade Ocidental, traria mais insegurana e uma violncia mais contnua e
difusa do que o moderno sistema de estados.
2HH
Alternativas no-histricas
Finalmente devemos registrar a possibilidade de que o sistema de
estados que conhecemos hoje viesse a desenvolver-se de uma forma
que no se aproxime de nenhum dos quatro modelos mencionados de
organizao poltica mundial.
Obviamente, qualquer modelo futuro de organizao poltica mun-
dial ser diferente da experincia histrica precedente, pois ter certas
caractersticas nicas, e no se parecer exatamente com qualquer siste-
ma existente no passado. Meu argumento no este, bastante trivial, e
sim que poderemos ter um sistema poltico universal que nem de longe
lembre qualquer uma das quatro alternativas derivadas da histria, o
que bem mais difcil. Os termos bsicos com que hoje consideramos
uma possvel organizao poltica universal poderiam ser modificados
decisivamente pelo progresso tecnolgico, ou igualmente pelo seu re-
trocesso ou decadncia, por mudanas revolucionrias nas idias mo-
rais e polticas, cientficas e filosficas, ou por catstrofes previsveis ou
no previsveis, de natureza militar, econmica ou ecolgica.
No pretendo especular sobre quais seriam essas alternativas no-
histricas. Parece evidente a impossibilidade de confinar as variedades
de possveis formas futuras a uma lista finita de sistemas polticos hoje
concebveis. Por isso no podemos tratar seriamente as tentativas de
decifrar as leis que regem a transformao de um tipo de sistema polti-
co universal para outro. Por definio no possvel prever modelos
polticos que so imprevisveis, e as prprias tentativas de definir for-
matos polticos no-histricos dependem de apelos experincia hist-
rica. Mas a viso que temos das possveis alternativas para o sistema de
estados soberanos deve levar em conta os limites da nossa imaginao e
a nossa incapacidade de transcender a experincia passada.
C\ P T l I. () X I
o SISTEMA DE ESTADOS
ESTAR EM DECLNIO?
HOIl; bastante comum o de o sistema estados
contra-se em declnio, est sendo substitudo, ou ser substitudo, por
uma forma fundamentalmente diferente de organizao poltica univcr-
sal. Qual a evidncia de yue isto esteja acontecendo e de o sistema
de estados, yue conhecemos, ceder lugar a uma das alternativas discu-
tidas no Captulo precedente?
U\1 .\'1.\"1'/:,\1.1, Ar 1.1' J\Tf() [T\II .\'()(I/:J> 11)/
Com respeito ao sistema de estados, no difcil imaginar
embora continue a ser uru sistema, poder deixar de ser urna sociedade
internacional. J se mostrou embora haja um elemento de socicda
de no sistema de estados contemporneo, esse elemento tem base
cria (vide o Captulo 2). 1\ despeito da iluso de fortalecimento da so-
ciedade dos estados, criada pela expanso do direito internacional e a
multiplicao de organismos internacionais, desde o princpio da Pri-
meira Guerra J\1undial vem ocorrendo um provvel declnio no con-
senso sobre os interesses valores comuns dentro do sistema de esta-
dos. As divises ideolgicas LIue se seguiram revoluo bolchevista, a
revolta dos povos e estados no europeus contra o domnio ocidental e
a expanso do sistema de estados alem dos seus limites originalmente
europeus e ocidentais criaram um quadro em LIue a rea de consenso
reduziu-se em comparao com a havia em 1914. (Z fcil imaginar
LIue nas prximas dcadas essas tcnscs afetaro o LIue dela restou, re-
duzindo-a ainda mais, de forma drstica, c podendo at 111eS1110 fazer
com LIue desaparea de todo.
290
Ser desnecessrio enumerar as fontes de um possvel colapso, com
o desaparecimento da sociedade internacional. As tenses ideolgicas
entre os estados comunistas e no-comunistas, que dominaram os anos
1950 e 1960, diminuram muito, mas no se extinguiram de todo. As
tenses entre os estados ricos e industrializados e os pobres e agrcolas
no mostram sinais de abatimento, e talvez ainda no tenham chegado
ao apogeu. Uma nova fonte de tenso so os conflitos de interesse de-
rivados da percepo mais a!-,TUda da escassez de certos recursos. E
preciso reconhecer tambm que o grau da tenso sofrida pelas regras e
instituies comuns surgidas na parte final do sculo XX pode ser de-
terminado em grande parte por fatores "acidentais" - no sentido de
que so apenas conseqncia da ruptura do gerenciamento diplomtico
de algum conflito em particular. Uma nica guerra nuclear em larga
escala, mesmo se limitada a dois beligerantes no que respeita ao empre-
go de armas nucleares, poderia transformar, de sbito, o cenrio polti-
co mundial, provocando uma desintegrao rpida e do
respeito pelas regras e instituies da sociedade internacional. Com efeito,
at aqui a histria internacional do sculo XX pode ser considerada
como uma tentativa prolongada de lidar com o declnio drstico do
elemento "sociedade" nas relaes internacionais causado por um sim-
ples e catastrfico "acidente": a Primeira Guerra Mundial.
No obstante, se precisamos admitir yue o desaparecimento da
sociedade internacional uma possibilidade, devemos mencionar igual-
mente certos fatores llue contribuem para a sua persistncia. Na verda-
de, considerando as tcnses sofridas pela sociedade internacional no
sculo XX, talvez o mais extraordinrio yue ela tenha sobrevivido.
Enquanto a rea de consenso entre os quase 140 estados existentes, que
diferem radicalmente em ideologia, cultura, civilizao, riqueza e poder,
muito menor do yue a existente entre os estados em 1914, em muito
menor nmero, relativamente homogneos e predominantemente eu-
ropeus, subsiste uma estrutura de regras e instituies dentro da qual
ficaram contidos os grandes cismas do sculo.
Assim, o sistema de direito internacional derivado principalmente
da experincia europia tem sido desafiado pelos estados no-europeus,
() Sistema de Estados I em Declnio? 291
em especial os novos estados asiticos e africanos, porque se desenvolveu
em funo dos interesses especiais das potncias europias, servindo como
instrumento para o seu domnio. No entanto, embora se tenha procurado
provocar mudanas, de modo a estabelecer a ilegitimidade da soberania
colonial, at certo ponto com sucesso, afirmando o direito soberano dos
novos estados sobre os seus recursos naturais, a necessidade de transferir
riqueza dos estados ricos para os pobres e os limites dentro dos quais os
novos estados herdam as obrigaes dos seus predecessores, tudo isso
ocorreu tendo como pano de fundo a aceitao pelos novos estados da
estrutura e objetivos bsicos do sistema existente.'
() mecanismo das relaes diplomticas entre os estados foi sacu-
dido pela luta ideolgica entre o comunismo e o anti-comunismo, le-
vando, durante o perodo da Guerra Fria, ao virtual desaparecimento da
representao consular entre os dois blocos, assim como a uma reduo
da sua representao diplomtica. No entanto, mesmo no auge do con-
flito ideolgico, continuou a haver relaes diplomticas entre os esta-
dos dos dois blocos, e as formalidades e procedimentos diplomticos
continuaram a ser observados. Da mesma forma, o sbito ingresso na
sociedade internacional de estados no-europeus, que constituem agora
a maioria, teve seu impacto sobre o estilo e os mtodos diplomticos,
no entanto notadamente menor do que a evidente disposio desses
novos estados para ajustar-se diplomacia tradicional corno instituio
estabelecida da sociedade dos estados.
Na sociedade internacional no h um consenso, pelo menos de
forma explcita, sobre a necessidade de um equilbrio de poder, ou de
como mant-lo, mas na parte final do sculo XX podia-se falar na exis-
tncia de um equilbrio geral de poder baseado na relao de conteno
nuclear recproca entre os I Unidos e a Unio Sovitica. Um
equilbrio no de todo fortuito, mas resultante, em parte, da determina-
o desses dois estados e na qual ocupava um lugar importante a per-
cepo de ambos de que tinham um interesse cornurn.
I s< .brc csrc j1(l11r<) "Ide S. Prakash Sinha, \1'11' ,\{IiIOIlJ {/li;! 1/11' 1,,11I' 0/' ,\ri//fillJ (l.cvdcn, Sijth( 1
292
Como acontecera antes com a Liga das Naes, as Naes Unidas
no conseguiram propor um caminho alternativo para a ordem mundial
mediante a solidariedade dos estados na implementao da segurana
coletiva. No entanto, conseguiu sobreviver como nica organizao
universal internacional e, portanto, simbolizando os interesses e valores
comuns subjacentes discrdia hoje presente no sistema internacional.
A reduo e o desaparecimento do elemento "sociedade" nas relaes
internacionais um desenvolvimento futuro, Llue devemos considerar
inteiramente possvel, como projeo natural de certas tendncias a-
tuais, mas que no ternos razo para presumir que seja necessrio.
NLI.\ j\JAo U,\/ SlSFJ:M/
Uma segunda alternativa concebvel, mencionada no ltimo Captu-
lo, a de que os estados continuem a existir, mas deixem de formar um
sistema, por se isolarem completamente uns dos outros ou porque, em-
bora mantenham algutn contato, este fosse insuficiente para fazer com
que se comportassem como partes de um mesmo conjunto. 1.ssa situa-
o representaria um retorno situao que existia antes do sculo XIX,
quando no havia um nico sistema global de estados de que todos parti-
cipassem, embora, em vrias regies do mundo, houvesse estados, siste-
mas de estados e associaes polticas regionais de outros tipos.
() desaparecimento do elemento "sistema" do presente cenrio da
poltica universal s poderia ocorrer como conseqncia do colapso da
atual civilizao cientfica, industrial e tecnolgica. evidente que o
progresso da indstria e da tecnologia nos ltimos dois sculos trouxe
com ele um aumento no nvel de interao cconmica, social e estrat-
gica entre as vrias partes do mundo. No entanto, no inconcebvel
que pudesse acontecer uma reverso dessas tendncias. A escassez de
energia, a busca da auto-suficincia de recursos, o questionamento do
progresso econmico como objetivo da poltica, a influncia crescente
de filosofias anti-cientficas so tendncias nessa direo. No entanto,
essas tendncias no chegam a ter uma importncia que pudesse fazer
com que os estados deixassem de formar um sistema, limitando-se a
agrupar as comunidades isoladas na forma imaginada por Rousseau.
() Sistema de Estados Estar em Declnio? 293
Naturalmente, possvel perceber na poltica mundial contempo-
rnea uma tendncia para maior regionalismo, tanto na organi7.ao da
pa7. e segurana como na administrao dos assuntos econmicos inter-
nacionais. Pode-se conceber uma inverso na preferncia pelas organi-
zaes globais em lugar das regionais, exibida pelas potncias vitoriosas
ao terminar a Segunda Guerra l\lundial, quando rejeitaram os esquemas
regionais preferidos por Churchill, por exemplo, em favor das Naes
Unidas e das suas agncias especializadas. possvel tambm que a
"paz em parcelas" (ttulo de uma obra recente) venha a dominar o pen-
samento sobre o papel das organizaes internacionais no campo da
pa7. e da segurana; que o comrcio, as finanas e a assistncia ao desen-
volvimento venham a ser tratados principalmente por rgos regionais,
e no globais; e que as Naes Unidas e outras organi7.aes mundiais
possam declinar e at mesmo desaparecer de todo." Uma perspectiva
para um futuro prximo envolvendo essa possibilidade a diviso do
mundo em esferas de responsabilidade das grandes potncias: Estados
Unidos, o complexo de estados da Europa Ocidental, a Rssia, China e
Japo. Cada uma delas seria responsvel pela administrao dos assun-
tos de uma regio determinada, mantendo entre si uma forma de coo-
perao flexvel.
No entanto, esta e outras vises de um sistema mundial mais
regionalizado esto longe de representar a inexistncia de um sistema glo-
bal de estados. A caracterstica essencial desse sistema no a existncia
de organizaes globais, mas sim de uma interao global entre os esta-
dos. Estes parecem tender a continuar existindo, persistam ou no aque-
las organizaes e nenhuma viso do futuro ser realista se no levar em
conta a existncia de uma interao social, econmica, diplomtica e es-
tratgica em escala global. As mudanas catastrficas resultantes de uma
guerra nuclear global, que reduzisse toda a vida a um baixo nvel econ-
mico e tecnolgico, a exausto das fontes de energia e conseqente falncia
dos transportes e comunicaes em todo o mundo, ou uma revoluo nos
valores humanos que provocasse o retorno universal a um estilo de vida
2 Vide Joseph Nye, Peace in Parts: In!l(l!,mtion aud Conllic! in Re,gionalO':l!,anJationJ (Boston, Lirrlc,
Brown & Co., 1971).
294 HI- DI.I-:Y 13l 1,1.
mais simples e localizado, representam o tipo de condies que poderiam
criar uma estrutura de estados que no formassem um sistema.
No h qualquer sinal de que os estados soberanos estejam incli-
nados a se sujeitarem a Ull1 governo mundial fundado no consentimen-
to. i\ noo de um governo mundial baseado em contrato social entre
os estados sempre firmou-se no argumento de que a necessidade criar
as condies necessrias para torn-lo possvel. () que precisar aconte-
cer acontecer para que haja ordem na poltica mundial. No entanto, a
verdade que na poltica internacional moderna os estados no reco-
nhecem essa necessidade. No se pode considerar que governos que
no so capazes de chegar a um acordo entre si, at mesmo para aceitar
o direito de existir, e para desistir do uso ou da ameaa do uso da fora
na soluo das suas disputas, possam concordar em confiar sua segu-
rana e outros interesses vitais a uma autoridade mundial, Se isto era
assim no passado, C0111 mais razo o ser no presente e no futuro previ-
svel, pois a rea de consenso entre os principais grupos de estados
evidentemente pequena quando comparada com a de alguns perodos
anteriores, e muitos estados ainda esto incbriados com a independn-
cia conquistada duramente das autoridades coloniais. i\ idia de que o
governo mundial possa resultar de alguma catstrofe, C011l0 uma guerra
nuclear total ou um desastre econmico ou ecolgico de escala mundial
(a observao de Kanr de que a adversidade levar os estados ao rumo
que j teriam adotado se quisessem agir racionalmente) presume que
depois de uma tal catstrofe o comportamento internacional ser mais
"racional", mas no temos meios de saber se esta presuno vlida.
A noo de um governo mundial alcanado por contrato implica
um dilema. () argumcnro em favor do governo mundial, conforme de-
senvolvido por Kant e por outros, comea com a afirmativa de que os
estados soberanos se encontram no estado da natureza hobbesiano, do
qual precisam escapar sujeitando-se a um governo comum. Mas se isto
verdade, o contrato pelo qual eles devem emergir de tal situao no
295 ( ) Sistema de I.star em Declnio?
pode ocorrer. De fato, se sem a interveno da espada os acordos no
so mais do <1ue meras palavras, esta ser a situao dos acordos dirigi-
dos para criar um governo universal, assim como de qualquer outro
acordo. () problema com a receita proposta por Kant <1ue a descrio
das relaes internacionais inconsistente com a prescrio para o seu
aprimoramento. As aes no contexto da anarquia internacional so in-
conscqcntcs, no entanto, a grande soluo do contrato social internacio-
nal ocorre justamente dentro dessa anarquia internacional. () defensor do
governo mundial S(') pode mostrar Llue a sua proposta factvel e desej-
vel se admitir L]Ue as relaes internacionais no constituem um estado da
natureza hobbcsiano; de <1ue os seus acordos so mais do que palavras, e
<1ue possvel provocar a colaborao entre os governos soberanos. Mas
admitir isso enfraquecer o argumento sobre a necessidade de pr um
fim ao estado de natureza prevalecente na vida internacional.
No passado, o gO\TrnO mundial criado pela conquista parecia mais
possvel do que o governo mundial criado por acordo. Com efeito, foi
pela conquista, com disputas em 'torneios", que prncipes alcanaram
uma posio de supremacia nos mais antigos dos estados nacionais
modernos. I:oi a conquista que levou criao dos imprios universais
precedentes. I vrias ocasiocs o moderno sistema de estados esteve
perto de transformar-se, pela conquista, em um imprio universal, com
um nico governo supremo.
No fim do sculo XX, porm, a possibilidade de criar-se um go-
verno mundial pela conquista parece pequena. Trs fatores atuam con-
tra ela. ( ) primeiro l' o "empate nuclear", que aumenta muito a estabili-
dade do equilbrio central sovicrico-norrc-amcricano, afetando do mesmo
modo os outros equilbrios de poder entre potncias. Qualyuer potn-
cia que disponha de uma fora de revide nuclear segura tem em suas
mos um trunfo para impedir qualquer tentativa de derrub-la, no im-
porta a situao do equilbrio militar em relao aos seus adversrios
quando avaliada por outros indicadores. () segundo l' o surgimento, na
dl'cada de 197(), de um equilbrio de poder complexo, ou multilateral,
que aumenta tambm a estabilidade do equilbrio de poder geral. I,e-
vando em conta a auto-suficincia militar L]Ue podero ter, mais tarde,
296
os Estados Unidos, a Rssia, a China, e talvez o Japo e uma combina-
o de estados da Europa Ocidental, no parece provvel que qualquer
grande potncia venha a ter condies de adquirir preponderncia de
modo a fazer com que as outras grandes potncias concordem em criar
um sistema imperial. () terceiro fator a mobilizao poltica dos povos
do mundo, manifestada principalmente, embora no exclusivamente,
pelo nacionalismo. A oposio ascendncia de qualquer nao ou raa
pode ser mobilizada to prontamente que difcil imaginar a instalao
de um sistema imperial ou hierrquico. Se essa ascendncia ocorresse,
no poderia ter mais do que uma curta existncia, como aconteceu com
a nova ordem hitlerista na Europa. Nossa poca est marcada pela de-
sintegrao de imprios, e a perspectiva de uma monarquia universal
nunca pareceu mais sombria.
UM NOr D M : f I I ~ 1 /11}SMO
Haver algum sinal de que o sistema de estados possa estar ceden-
do lugar a uma re-encarnao secular do sistema de autoridade sobre-
posta ou segmentada que caracterizou a Cristandade medieval?
evidente que os estados soberanos no so os nicos atores ou
agentes de importncia na poltica mundial. A simples existncia desses
outros atores, alm dos estados, no nos d qualquer indicao de uma
tendncia no sentido do ressurgimento do medievalismo. A questo
crucial saber se a penetrao dessas "outras associaes" (para usar a
expresso dos medievalistas) na soberania ou supremacia do estado so-
bre o seu territrio e os seus cidados de molde a desfazer tal supre-
macia, retirando do conceito de soberania a sua utilidade e viabilidade.
H cinco caractersticas da poltica mundial contempornea que teste-
munham primafacie essa tendncia.
i}A integraro regional dos estados
A primeira dessas caractersticas a tendncia de alguns estados
para integrarem-se em unidades maiores. Os estados membros da Co-
297 () Sistema de Estados Estar em Declnio?
munidade I no abandonaram sua soberania territorial, mas
avanaram alguns passos num processo de integrao que alguns consi-
deram conducente a uma eventual perda de soberania. Nenhum outro
agrupamento regional alcanou o grau de integrao econmica da
Comunidade Europia, mas outras associaes corno o C( )N, a
()rgani;t,ao da Unidade Africana, a ()rgani;t,ao dos Estados Amcri-
canos, o Mercado Comum Centro-Americano e a Associao das Na-
ccs do Sudeste da Asia foram influenciadas pelo seu exemplo.
A retrica do movimento de integrao europeu sempre incluiu o
argumento de llue a integrao da I.uropa teria efeitos inovadores e
benficos sobre a ordem internacional, pOfllue criaria uma "comunida-
de de segurana" ou zona de pa;t, dentro da prpria I e porllue
demonstraria ao mundo clue (> possvel a um grupo de estados prescin-
dir voluntariamente da sua soberania. )
A dificuldade deste ponto de vista llue se o processo de integrao
dos estados europeus viesse a conduzir criao de um nico estado (e,
se em outras regies, processos semelhantes, inspirados no exemplo eu-
ropeu, tivessem if-,rual efeito), o resultado seria a reduo do nmero de
estados soberanos, llue no entanto continuariam a existir como antes.
Pode-se argumentar llue, embora continuasse sendo um estado
soberano, o estado europeu resultante desse processo, pelo menos, no
seria um estado nacional, ficando livre das tendncias nacionalistas e
das arnbics llue no passado levaram os estados nacionais a mergulha-
rem em conflitos. Seria de esperar assim que tivessem uma conduta
mais moderada c respeitadora das leis do llue os estados llue lhe hou-
vessem cedido a sua soberania; seria um estado soberano do qual teria
sido erradicada a tendncia para empenhar-se em uma "poltica de po-
der" (no sentido de perseguir o poder como um objetivo, e no apenas
como um meio).
Esse ponto de vista no leva em conta o fato de llue o movimento
em favor da integrao europia reflete no s a ambio de alguns
europeus de transcender a "poltica de poder" como a de outros que desejam
; Vide. por exemplo, de Lorde (;Iad\\'yn, "11 odrl(Jider til/r! /lI(' ,\tlJifi/l-Sltlk: .: I I\(WOI/tI/ ,lrrmtlt//',
em Coudittous o! I/' odrlOrder. hl. Stanlcv l loffman (N. York, Simon & Schusrcr, 197()).
29H
criar uma unidade que, em um mundo dominado por estados de dimcn-
soes continentais, como os Estados Unidos, a Rssia e a China, a I.uro-
pa possa praticar mais efetivamente a "poltica de poder". Negligencia a
conexo, que os federalistas europeus tem razo em acentuar, entre o
desenvolvimento de um estado federal europeu e o desenvolvimento de
um sentido de identidade ou personalidade europia (ou as condies
prvias para esse sentido), afirmando em relao aos outros povos uma
"nova ptria" que franceses, alemes e outros podem descobrir como
sua, e que se torne um objeto mais amplo da sua lealdade. I.rn um nvel
mais profundo, a noo de que L11n estado que no seja um estado naci-
onal poder abster-se da "poltica de poder" esquece o fato de que o
perodo dos estados nacionais no seno uma fase histrica na evolu-
o do sistema de estados, e que o lugar ocupado pela "poltica de po-
der" nas relaes entre estados que no sejam "nacionais" ilustrado
tambm por essa histria na fase dinstica ou absolutista.
Se buscarmos um indcio de que a integrao europia est provo-
cando uma mudana qualitativa no sistema de estados ser mais til
focalizar no o que imaginamos que seja o resultado desse processo -
um super-estado europeu que na verdade simplesmente em estado
nacional em maior escala - mas sim a sua fase intermediria. ~ possvel
que o processo de integrao chegue a uma fase em que haja realmente
dvida, na teoria e na prtica, sobre se a soberania reside nos governos
nacionais ou nos rgos da Comunidade, ainda que, a rigor, no se pos-
sa falar em um "estado europeu". Um teste importante poderia ser se
governos nacionais associados tivessem o direito e a capacidade de dei-
xar a Comunidade, em funo da fora e da lealdade humana sob o seu
comando. Uma situao de incerteza prolongada sobre o /0(11.1 da sobe-
rania poderia estar apenas a um curto passo da situao de um "novo
medievalismo", com o reconhecimento da irrelevncia do conceito tra-
dicional de soberania. Mas se essa situao se configurasse na Europa,
ela no significaria que o sistema global de estados teria entrado em
eclipse, mas somente que em uma regio determinada (como aconteceu
na Alemanha nos primeiros sculos do sistema de estados) haveria uma
entidade hbrida discordante das normas prevalecentes.
() Sistema de I I em Declnio? 299
1\0 lado dos esforos feitos por alguns estados para integrar-se em
entidades regionais, podemos registrar uma outra tendncia, que nas
dcadas de 19O e 1970 foi mais marcante, para que os estados exibis-
sem sinais de desintegrao. No se trata apenas do fato de que os "no-
vos estados" (com seus governos empenhados em promover um senti-
do de identidade e coeso nacional antes inexistente, ou que se') existia
de forma precria) foram sacudidos por tormentas internas, e em um
caso (o Paquisto) foram divididos tcrrirorialmcntc por movimentos de
secesso. Na verdade, tendncias de desintegrao marcaram tambm a
histria recente de um "novo estado" mais antigo, a Iugoslvia, assim
como de estados nacionais h muito estabelecidos, como a lnglaterra, a
Frana, I.spanha, Blgica e Canad.
E possvel imaginar que das pretenses dos galeses, bascos,
flamengos, dos habitantes de Quebec e outras minorias possam surgir
mudanas de qualidade no sistema de estados. verdade que dentro
desses grupos dissidentes alguns esperam apenas conquistar a autono-
mia local, e no contestam a soberania dos estados que os englobam.
J\1as h tambm os que pregam a dissoluo do estado que consideram
opressor, para criar outro estado independente. Se o resultado dessas
tendncia desintegrao fosse simplesmente dar um lugar Nagalndia,
Biafra, Eritria, Gales, Quebec e Crocia um lugar entre os estados so-
beranos (como aconteceu com Bangladesh), o nmero desses estados
cresceria, nus a instituio do estado soberano no seria mais afetada
do que pela criao dos I Unidos da Europa.
Corno no caso da integrao de estados, a sua desintegrao s
seria teoricamente importante se pernunecesse congelada em uma fase
intermediria. Se essas novas unidades progredissem bastante no senti-
do da soberania, em termos de doutrina e do seu comando da fora e da
lealdade da populao, duvidar da soberania dos estados existentes, e ao
mesmo tempo deixar de proclamar a mesma soberania para eles, pode-
ria criar uma situao em que o prprio conceito de soberania entrasse
em declnio.
300 HI':D].i':Y BL'].].
No podemos ignorar essa possibilidade, como tambm a de
que a noo de soberania venha a ser prejudicada pela existncia de
instituies supra-nacionais de mbito regional. () realista poltico
que despreza, com impacincia, essas possibilidades est cometendo
um erro. Uma das razoes porque os integracionistas europeus e cer-
tos grupos como os defensores da independncia de Quebcc e da
nao basca (que poderamos chamar de "desintcgracionistas") so
atrados por solues convencionais, que resultariam simplesmente
na criao de novos estados soberanos, a tirania dos conceitos e
das prticas existentes. () llomenftltll do sistema de estados cria um
crculo (vicioso ou virtuoso, conforme o ponto de vista adotado)
que tende a confinar os movimentos que visam criar novas comuni-
dades polticas. possvel que j tenha chegado o momento de enun-
ciar novos conceitos de organizao poltica universal segundo os
quais Gales, o Reino Unido e a Comunidade 1 u r o p poderiam ter
um status poltico mundial sem postular urna soberania exclusiva.
Entrementes, os movimentos de secesso, como os que provocaram
a ruptura dos imprios europeus, limitam-se a confirmar a institui-
o do estado nacional soberano.
iil) A restauraro dei lJiolnciel internacional tmrada
Outro desenvolvimento que pode ser interpretado como um sinal
de declnio do sistema de estados, e da sua transformao na re-
encarnao secular da ordem medieval, o recurso violncia em esca-
la internacional por grupos no-estatais, e a sua afirmao do direito de
praticar essa violncia.
J comentamos que uma das caractersticas fundamentais do mo-
derno sistema de estados tem sido o fato de que os estados soberanos
procuram monopolizar o direito de usar a fora na poltica internacio-
nal (vide Captulo 8). Em contraste com a experincia da Cristandade
medieval, no moderno sistema de estados tem-se admitido que a vio-
lncia legtima s pode ser praticada por uma autoridade pblica, e que
a nica autoridade pblica autorizada a pratic-la o estado soberano.
() Sistema de I~ s t o s I':star em Declnio?
3()1
Pode-se argumentar que o monoplio da violncia internacional
legtima pelo estado tem sido violado por organizacocs internacionais
como as Naces Unidas, que tm pretendido o direito de exercer a for-
a em escala internacional, como aconteceu por exemplo durante a guerra
da Coria e a crise do Congo. J\las nesses casos pode-se considerar que
a organizao internacional atuou simplesmente como agente de um
grupo de estados que cooperavam no seu reconhecido exerccio do re-
curso fora. Uma violao mais importante do monoplio tradicional
do estado a prtica da violncia por grupos polticos llue no so
estados soberanos, e LIue no passam de autoridades pblicas de carter
duvidoso (como os grupos de guerrilheiros palestinos baseados em pa-
ses rabes), mas que atacam o territrio de estados estrangeiros, assim
corno seu pessoal e propriedade em terceiros pases, ou sequestram ci-
dados de outros pases como retens. Ou ainda que (como os tupamaros
no Uruguai outras organizaes revolucionrias em muitos pases) usam
a violncia no S(') contra os governos ljUe esto procurando derrubar
mas seqestram diplomatas ou civis para que seus respectivos governos
pressionem as autoridades corri llue esto em conflito.
Mais impressionante do que o recurso violncia por esses gru-
pos no-estatais o fato de LIue sua pretenso de legitimidade aceita
por uma parte substancial da sociedade internacional. J\ sociedade dos
estados no tem podido mobilizar, contra esse desafio ao monoplio da
violncia legtima por grupos politicamente motivados, solidariedade
que demonstrou contra a violncia internacional predatria, sem moti-
vao poltica, da pirataria clssica. As tentativas de impedir o seqestro
de aeronaves e de diplomatas mediante ao internacional tem encon-
trado o obstculo dessa falta de solidariedade. I~ m 1972 a Assemblia
Geral das Naes Unidas no aprovou uma conveno, proposta pelos
l ~ s t o s Unidos, contrria ao terrorismo internacional".' Naquela oca-
sio, em vez de condenar o recurso violncia internacional pelos gru-
pos no-estatais a maioria dos estados socialistas e do Terceiro J\lundo
tendia a conceder-lhes a proteo das leis de guerra, pelo menos nos
I \'idL' !-:l'eJIII!!.:r (()//II'///!)()!il1'j urhircs (12-1~ de fL'H'ITIW dL' 1<n.)), p;gs. 25, 725.
HIl)lll Bi r.:
casos em que esses grupos se empenhavam na luta armada pela auto-
deterrninaco,contrao domniocolonial,aocupaoestrangeiraou go-
vernos "racistas".'
Caso houvesse a intensificao dessas tendncias seria possvel ver
nas manifestacoes da maior violncia internacional privada, que o estado
csr.iperdendo o seu monoplio do emprego let-,Ttimo da violncia, e LJue
est sendo restaurada a situao prevalecente na Idade Mdia, quando a
violncia podia ser exercida legitimamente pormuitos tipos de autoridade
pblicaquandonotambmporindivduos. Noentanto,aviolnciainter-
nacional privadadesse tipo ne111 nova nemlhe faltam precedentes;o LJue
novoaescalaglobal em qUl:' elaest ocorrendo. 1\ violnciadosgrupos
anti-governamentais muitas vezes ultrapassa as fronteiras dos estados. ()
seqestro de aeronaves estrangeiras, com seus passageiros, por organi;;,a-
coes revolucionrias,temprecedenteno sequestrode navios poresses gru-
pos. I 1H77, por exemplo, rebeldes peruanos apoderaram-se do navio
t nascar; edetiveramdois navios britnicos,dosquais retiraramautoridades
peruanas. ()seqestro,porgruposrebeldes,de cidadosde outropas tem
um precedente importante na captura de dois cidados norte-americanos
e111 Tnger,em 1904, pelo bandoleiromarroquino I Raisuli,parapressio-
nar seu inimigo local, o Sulto de Marrocos, pormeio dos governos dos
I Unidoscde outrospases." Portanto,a idiade LJue S(') os estados
podemusar a fora na poltica mundial tem sido adoutrina jurdica predo-
minante mas nuncafoi um reflexo exatoda realidade.
Precisamoslevarem contatambmLJue emtodosos casosde gru-
pos no-estatais LJue pretendem hoje o direito de praticar a violncia
internacional, sua meta criar novos estados ou conquistaro controle
de estados existentes, e LJue a simpatiaLJue existe poreles em uma boa
parteda sociedade internacional a simpatia poresses objetivos, noo
desejo de prejudicara posioprivilegiadadosestados comrelaoaos
outros grupos, dentro do sistema poltico mundial.
, Vide os j)r{/Ji / Iddi/irJl/{/! Protocols lo I/Ii' CI'I/t/'{/ (,ol!l'('///irll!." 0/ 12, 1949, doComit Inter-
nacional da Cruz Vermelha (C icncbra, 107.)).
(, I ':m "C'i! r 'iolen and Jl!kmtlliol!a! ()rdC/', / lrleiplii Papcrs, n. (1071), discuti esses exemplos
e a qucstao mais ampla da violncia Internacional privada.
( ) Sistema de I l .stnr em Declnio?
)(()
( )s grupos no governatnentais empenhados na prtica da violn-
cia alem das fronteiras dos estados, para alcanar os seus fins, podem
ser considerados um caso especial de fenomcno mais amplo yue amea-
a a sobrevivncia do sistema de estados: a organizao transnacional,
I funciona por meio das fronteiras nacionais, s vezes e111 escala glo-
bal, procurando, na medida do possvel, no tornar conhecimento des-
sas fronteiras, e cria vnculos entre diferentes sociedades nacionais, ou
segmentos dessas sociedades. A categoria inclui empresas mulrinacionais,
como Ford e Unilcvcr; movimentos polticos, como o Partido C0111U-
nista ou a ( hganizao de Solidariedade Tricontincntal; associaes no-
governamentais, como rgos cientficos ou profissionais; entidades
rc1igiosas, como a Igreja Catlica Romana e agncias internacionais, como
o Banco Mundial."
interessante considerar a distino feita por I Iuntington LT1tlLO o
controle dessas organiza(-)es, a composio nacional do pessoal LjLle as
integra e o escopo geogrfico da sua atuao. Assim, ele observa (!lIC a
maior parte das maiores empresas mulrinacionais encontram-se sob
controle nacional (principalmente nos I ':stados Unidos, com diretores
norte-americanos); tm funcionrios de vrias nacionalidades e so
rransnacionais no que se refere ao escopo da sua atuao. I outras
palavras, "desenvolvem opcraccs importantes dirigidas centralmente
no territrio de dois ou mais estados.":-: De acordo com a definio de
Huntington, as organizw'ocs so transnacionais se o mbito das suas
operaes transnacio: "ti. Assim, a Fora Area norte-americana, que
nacional do ponto de .rsta do pessoal e do controle, seria urna organiza-
o transnacional, da mesma forma que o Banco Mundial, yue te111 con-
trole internacional e pessoal multinacional.
J\rgumenta-se, com fr cq ncia, yue essas organiza(-)es
transnacionais, ou pelo menos algumas delas, esto provocando a
- Vide Sarnucl P. Ilul1nl1gtol1, 'l /"tIIIJIItI/Jolit/1 111 11 oi/ri J>oli/io' , Ir oi/ri J>oli/id, \'01.
XX\, 11..) (abril de 1(73),
, 1bid. P:g..).)(),
.)()4
extino do sistema de estados, porque ultrapassam esse sistema e con-
tribuem de forma direta para a consolidao da sociedade e da econo-
mia globais. Com referncia mais particularmente ao papel das empre-
sas multi nacionais, afirma-se que sua proliferao, seu tamanho cada
vez maior e sua participao crescente no produto bruto mundial repre-
sentam o triunfo inevitvel da "tecnologia geocntrica" sobre a "polti-
ca etnocntrica".
A empresa multinacional no uma novidade na poltica mundial,
e nenhuma empresa contempornea j teve impacto comparvel ao da
Companhia Inglesa das. ndias Orientais, (lue mantinha suas prprias
foras armadas e controlava um vasto territrio. As multinacionais mo-
dernas impressionam pelo montante da suas operaes (com freqn-
cia elas tm mais capital do que o estado em cujo territrio funcionam),
por sua natureza global, que procura ignorar as fronteiras dos estados, e
por sua capacidade sem limites de se evadir do controle dos estados
soberanos. Nas dcadas de 19S0 e 19O seu crescimento levou obser-
vao, feita por George Ball e outros, de que elas representam uma
fora nova e construtiva na poltica mundial, smbolos da tecnologia
geocntrica que dever prevalecer sobre a poltica ctnocntrica. Mas so
tambm denunciadas pelos nacionalistas (em particular os latino-ameri-
canos e canadenses, mas tambm por J.-J. Servan-Schrciber em I..e Df!!
/1l1Jrdin) que as consideram instrumentos do imperialismo norte-ame-
ricano, ou, em alguns casos, instrumentos de um imperialismo mais
abrangente dos pases capitalistas avanados.')
No parece claro, porm, que as organizaes transnacionais este-
jam prejudicando o sistema de estados. } primeiro lugar, os estados
soberanos tm demonstrado uma grande capacidade de enfrentar as
empresas multinacionais, negando-lhes completamente o acesso a suas
opcracs (os pases comunistas tinham virtualmente excludo a pre-
sena de empresas multinacionais no seu territrio); ou impondo restri-
cs s suas atividades (como cada vez maior a tendncia tanto nos
'J (;eorge Ball, "F/li' Pron/is 0/ !IH' ,\!If/lil/(/JiOIla!Corpollltirn/', I vrttme, vol. 75, n. 6 (I de junho de
1(67); e J. -J Scrvan-Schrcibcr, / f P/}/lllll:t7!m (Paris, 1<J6H).
()Sistemade I~ s t o s I':star em Declnio?
pases do Terceiro Mundocomonos pases capitalistasavanados- Aus-
trlia,Canadeos estadosda EuropaOcidental). As sugestesde que os
estados soberanosda EuropaOcidentale do Terceiro Mundoso impo-
tentesdiantedas exigncias ou dos atrativosdas empresas multinacionais
so um resultado da primeira dcada da sua penetrao. A medida que
crescia a percepodoimpactoeconmicoda sua presena, e desenvol-
via-se o debate internacional sobre o tema, houve uma reao que est
demonstrando a capacidade de resistncia dos estados soberanos, capa-
zes, na maioriados casos, de reteraprincipal lealdade dos seus cidados,
e de ditar os termos do acesso a ser oferecido a essas elnpresas. Como
observou Robert Gilpin, num conflito entre a tecnologia "geocntrica"
(ou qualqueroutratecnologia) e apoltica"etnocntrica" (qualqueroutra
poltica), no h razo para assumirque ser a polticaaceder. 1II
Emsegundolugar, nos casos emque asoruanizaestransnacionais
conseguemacessoao territrioeao mercadode um pas, noestclaro
quedisto resulte necessariamente uma reduodo poderdoestadoem
questo, ouumprejuzoaos seus objetivos. Huntingtonargumentaque
as previses do fim doestado nacional baseiam-se
"...empremissade somazerosobre()podercasoberania:LJue o aumentodo
poder das organizaes transnacionais deve ser acompanhado da reduo
dopoderdosestados nacionais. Noentanto,isto noprcClsa ser assim (...) o
aumentodo nmero,das funcesLdoLSCOPOdas organiza(-)estransnacionais
ampliarademandapeloacessoaos territrios nacionais,Lportantoaumcn-
tar tambm o valordo nico recurso LJUL est LJuasL exclusivamente sobo
controledosgovernos nacionais".I I
No h dvida de que os acordos negociados pelos estados com as
empresas multinacionais podemservistos comouma manifestaodo exer-
ccioda suasoberania, eno comoum obstculoaesseexerccio.Semuitos
pasespreferemconcedersempresas multinacionaisacessoaoseuterritrio,
poracreditarnas vantagensque esseacesso lhes trar em termosde capital,
IIJ Robert Gilpin, "'1'/.1(' Politics of Transnational liconomic Rdation.r" em Transnationat Re/atiomand
U'/or/d Politics, cd.Joscph Nye e Roberr Kcohanc (Harvard Univ.Press, 1972).
11 Huntington, "TransnationalOrJ!,anizatiom in lf'or/dPolitics"; pg. 363.
30
emprego ou infuso de tecnologia, isto acontece porque decidem faz-lo, e
no porque sejam impotentes diante da "tecnologia geocntrica.
Em terceiro lugar, as empresas multinacionais s podem funcio-
nar quando o estado lhes garante um minimo de paz e segurana. Em
todo o mundo so os estados soberanos que comandam a maior parte
das foras armadas, objeto da lealdade mais poderosa, e que com seus
conflitos e sua cooperao determinam a estrutura poltica mundial.
Ora, as empresas multinacionais nem remotamente desafiam o estado
no exerccio dessas funccs. () escopo das suas operaes e, at mcs
mo, a sua sobrevivncia esto condicionados s dcciscs tomadas pe-
los estados.
Ouve-se, s vezes, o argumento de yue a extino do sistema de
estados est ocorrendo devido unificao tecnolgica do mundo, As
empresas multinacionais e os grupos no-estatais yue praticam a vio-
lncia no campo internacional no passam de manifcsraccs dessa ten-
dncia, qut' levar necessariamente poltica planetria, da "aldeia glo-
bal", de l]Ue o sistema de estados representaria apenas um dos
componentes.
Mas igualInente claro que o "encolhimento do mundo", ao mes-
mo tempo l]Ue trouxe s sociedades uma percepo e interao recpro-
cas que elas nunca tiveram antes, por si mesmo, no cria urna unidade
de perspectiva, e com efeito no pro\'()Cou essa unificao. Hrzczinski
desenvolve bem este ponto:
"( ) paradoxo da nossa poca l]Ue a humarudadc est, se tornando ao
mesmo tempo mais unificada e m.us fragmentada (..,) ,\ hurnarudadc
est, ficando mais integrada e ntima, embora aumente a diferena l]Ue
cxisr nas condies das SOCIedades. Nestas crrcunstancias, a proxirru-
dadc, em \T/. de prOmO\Tr a unid ad e, pn)\'OC<l rcnscs es t nn uladas por
uma nova pcrccpco da conucsro global.""
()Sistema de I.stados I em Declnio?
)(J7
Prossc;.. ruindo, Brzezinski argumenta que a idia de I\IcJ.uhan de
uma "aldeiaglobal" no leva em conta a estabilidade pessoal, a intimi-
dade inter-pessoal e as tradies e valores compartilhados que so in-
gredientes da vida na aldeia primitiva; observa que uma imagem mais
apropriada a da "cidade global" de von l.auc: "uma rede nervosa,
agitada, tensa e fragmentada de rclacs de interdependncia (...) me-
lhorcaracterizadas pela interao do que pela intimidade." I)
() "encolhimento do globo" no S(') cria novas fontes de tenso
entre sociedades com diferente inclinaco idcolgjca, diferentes tama-
nhos,culturas ou civilizacocs,assim comoestgios dedesenvolvimento
econmico. (,: duvidosopensarse a expansodas comunicaccscontri-
bui em algo para perspectivas e insriruiccs globais, em \T7-
de regionais ou nacionais. ()s progressos tccnolouicos notransportede
mercadorias, pessoas e idias ao redor da Terra facilitam a integrao
global,masajudamtambma integraoregional,nacionale locai.Sabe-
se, por exemplo, que no sculo XX o valor do comrcio exterior das
potncias industriais declinou na proporo do seu produto interno
bruro.!" i\ expanso das cornunicacocs ampliou a gama de opes do
comrciointernacional, mas aumentou tambmas opcocsdocomrcio
interno, onde a expanso foi maior. Se o comrcio, a migrao, as via-
genseo intcrcmhiode idiass.io possibilidadescrescentesparao mundo
emgeral, o mesmoacontecedentrodornbito limitado domundooci-
dental,ouda I da Amrica J.arinaou dos pasesandinos, i\ i\US-
rr.ilia costumaserconsideradaCOITlO a clssica vitimada "tiraniadadis-
tncia", e pode-se pensar que se tenha beneficiado de forma nica da
"unificao tecnolgica do globo", mas no est claro se o efeito mais
importantedocrescimentodascomunicaccsnos ltimoscemanos foi
a integrao da Austrlia com o resto do mundo ou a integrao rec-
proca das diferentes regi<>es daquele pas.I) ()cjue determina se o im-
portante so as opcocs globais, regionais, nacionais ou sub-nacionais
I, Ihld,. pag, /(),
11 l-,arl \\, l' \k:-.al1dl'l' lcl.sn-m.., \';/lfllliJl11Ir!lu/I/,JlI.,'rlil"11 .iud tl I Jcdilllll!.', \'/',rn fI/ Ii,<
!1I/<J'IItI/lflIIIJI I:IfJllflllll( \','(/()J' /S<)()-/9'i(l'. 111iI'/d jJO/I';;,....\01. :\Iil (lal1l'lr() dl Il)()I),
1 "ide (;l'offrl'\ Blall1l'\. tt !'pillll/l fI/ !)/.1/111111': Ilfl/l' 1)1"'/1111;'( \/rtl/JI(/ ill... /liJli,;.',' III,I/M') (.\kl
!JOLIrI1l'. SlIl1 I <J(){j),
30H
criadas pelo progresso da tecnologia, no a prpria tecnologia, mas os
critrios politicos e econmicos de vrias naturezas.
A integrao regional dos estados, sua tendncia desintegrao, o
aumento da violncia internacional privada, o papel das organizaes
transnacionais e as oportunidades para a integrao regional e global
propiciadas pela unificao tecnolgica do mundo, so fatos pouco com-
patveis com a teoria clssica da poltica mundial que focaliza as relaes
entre os estados. No entanto, essa teoria sempre precisou enfrentar ano-
malias e irregularidades. Por exemplo, o Imprio Alemo at 1871 (um
grupo de estados cuja soberania era teoricamente limitada); o Vaticano
at 1929 (data do tratado de Latro), um estado sem territrio; Ir. os
piratas, sem proteo de qualquer estado, e que todos esto obrigados a
considerar como hostes bumanigeneris; o Commonwealth britnico entre 1919
e 1939 (uma associao de estados que negava aplicao inter se do
princpio da soberania); os vnculos transnacionais de carter religioso,
secular, tnico ou de nacionalidade, de classe ou lealdade poltica, que
superam a diviso convencional entre assuntos internos e internacio-
nais; as Companhias das ndias Orientais (empresas que exerciam direi-
tos de conquista e de guerra; os corsrios da costa do Norte da frica).
Todas elas, ilustram situaes to estranhas teoria como a dos guerri-
lheiros palestinos dos nossos dias.
A teoria clssica manteve-se no porque pode abranger toda a com-
plexidade da poltica mundial, mas porque proporciona uma melhor
orientao a esse universo do que qualquer viso alternativa, como a do
sistema imperial ou da sociedade cosmopolita. Pode chegar um mo-
mento em que essas anomalias e irregularidades sejam to evidentes
que venha a prevalecer alguma teoria alternativa, mais habilitada a explic-
las. Se prosperarem certas tendncias para um "novo medievalismo",
como as j consideradas aqui, poderamos ter essa situao, mas seria
excessivo concluir que "outros grupos que no o estado" tenham afeta-
J(, Hoje o Estado do Vaticano ou Santa S dispe de um pequeno territrio, encravado na cidade
de Roma. O mesmo no acontece, porm, com a Ordem Soberana e Militar de Malta, desde
1834 sediada tambm em Roma, que um quase-estado, dispondo de representao diplomti-
ca (inclusive no Brasil), mas absolutamente desprovido de territrio (N. do T.).
() Sistema de Estados Estar em Declnio? }09
do de tal forma a soberania estatal que o sistema de estados que conhe-
cemos j est cedendo lugar a essa alternativa.
Devemos assim responder a pergunta com a qual iniciamos este
captulo (estar em declnio o sistema de estados?) afirmando que no
h uma evidncia de que nas prximas dcadas esse sistema dever ser
substitudo por qualquer uma das alternativas citadas. Poder-se- obje-
tar que essa concluso, afirmada de modo to incisivo, tem uma quali-
dade de auto-realizao, e deriva de distino excessivamente ntida
entre a descrio das tendncias atuais e uma prescrio no mesmo sen-
tido. Afinal, reconhecemos a existncia de determinadas tendncias -
especialmente com respeito possvel emergncia de uma ordem uni-
versal "rico-medieval" - que operam contra a sobrevivncia do sistema
de estados, e que, se progredissem suficientemente, poderiam ameaar
a sua sobrevivncia. Ora, proclamar o seu potencial de criar uma alter-
nativa para o sistema de estados hoje existente no contribuiria para
esse fim? J observamos que uma razo para a persistente vitalidade do
sistema de estados a tirania dos conceitos e princpios normativos a
ele associados. lntegracionistas regionais em busca de novas formas su-
pra-nacionais, separatistas "desintegracionistas" em busca de novas for-
mas de autonomia para as minorias, movimentos revolucionrios em-
penhados na prtica da violncia internacional- esto todos aprisionados
pela teoria do sistema de estados, c quase sempre comprometidos com
esse sistema, na qualidade de agentes de estados soberanos. Portanto,
no ser preciso liberar nossas idias e aes desses limites, proclaman-
do novos conceitos e princpios normativos que atribuam forma e dire-
o s tendncias contrrias ao sistema existente, assim como Grotius e
outros deram sentido e coerncia intelectual s tendncias que contraria-
vam uma ordem poltica anterior? Esta a perspectiva subjacente viso
de Richard A. Falk, segundo a qual a forma da organizao poltica mun-
dial que vem prevalecendo desde a Paz de Westflia est passando por
uma modificao drstica no sentido de uma "orientao mais centraliza-
da" e de "um papel mais importante para os atores no-territoriais", res-
tabelecendo assim algumas das caractersticas do perodo medieval. Uma
parte essencial dessa perspectiva a observao de que os estudiosos do
310
assunto podem desempenhar um papel ativo na acelerao dessas mu-
danas, que o professor Falk considera benficas."
Parece-me, ao contrrio, que o perigo de confundir descrio com
prescrio ao estudar a ordem mundial maior do que o de traar uma
distino excessiva entre as duas categorias. As tendncias contrrias ao
sistema de estados podem ser fortalecidas pelo seu reconhecimento e
dramatizao, mas s at um certo ponto. H certas realidades que de-
vero persistir qualquer que seja a atitude adotada com relao a elas.
Precisamos tambm evitar escapar da indagao sobre se existe real-
mente a tendncia no sentido de uma "orientao mais centralizada" e
se ela existe, se contribui para uma ordem mundial vivel ou opera
contra essa ordem.
o Sl.\TI :1\[/1 P01 inco Mi :,\'])1/11,
Se a nossa anlise levou-nos a rejeitar o ponto de vista de que o
sistema de estados encontra-se em declnio, deveria levar-nos, tambm,
a tomar nota de uma das caractersticas fundamentais da fase atual: a de
que existe hoje um sistema poltico mundial mais amplo, do qual o sis-
tema de estados s uma da partes.
Por "sistema poltico mundial" entendemos a rede mundial de
interao que abrange no s os estados mas outros atores polticos,
tanto "acima" do estado como "abaixo" dele. Uma viso da poltica
mundial que s focalizasse o sistema de estados reconheceria que estes
tm relaes com organizaes internacionais a que pertencem, e com
grupos polticos dentro da sua jurisdio, que ajudam a formar a sua
prpria poltica. Desse ponto de vista, as organizaes internacionais
representam uma manifestao da poltica dos estados, e os grupos exis-
tentes dentro de cada estado so parte do processo de formao da
poltica estatal.
1- () (jue objeto de afirmao mais clara no seu trabalho "'I'/N Jherrill f-f)'jJotbe,ri,r. Intcrnationa]
1411' and Drastic Globa] K ~ o r l l J f listoncai and 1-utuns! Prrspectire". As idias do professor lalk so
discutidas tambm nos Captulos , 12 e 13.
311 () Sistema de Estados Estar em Declnio?
No entanto, a realidade mais complexa. Os grupos polticos den-
tro de um estado no se limitam a afetar a poltica mundial por meio da
influncia que podem ter, em cada pas, sobre a poltica externa. Em
primeiro lugar, eles podem relacionar-se com grupos polticos de ou-
tros estado (relaes de cooperao ou oposio); empresas comerciais,
sindicatos, partidos polticos, associaes profissionais, igrejas - todas
essas entidades atuam em parte dentro de ligaes transnacionais que
ultrapassam o nvel das relaes inter-estatais. Em segundo lugar, po-
dem relacionar-se tambm com estados estrangeiros, o que acontece
por exemplo quando uma empresa multinacional negocia um acordo
com o governo de um estado que a recebe; quando grupos polticos
organizam protestos na frente de uma embaixada estrangeira; quando
grupos revolucionrios de um dado pas cooperam com grupos da mes-
ma ideologia de outro pas, empenhados em derrubar o governo. Em
terceiro lugar, podem manter relaes diretas com uma organizao in-
ternacional, o que ocorre quando grupos no-estatais se fazem repre-
sentar em uma agncia especializada das Naes Unidas, ou agem em
seu prprio pas como porta-voz ou antagonista das Naes Unidas, da
Comunidade I ou da Organizao da Unidade Africana.
Joseph Nvc e Roberr Kcohane assumem que as relaces desse tipo
exemplificam as "interaes internacionais", que definem como "o
movimento de tens tangveis ou intangveis atravs das fronteiras dos
estados quando pelo menos um ator no agente de governo ou de
uma organizao inter-governamental." li; 1 autores sustentam que
o estudo ortodoxo das rclaes internacionais tem sido moldado por
um paradigma "cstatocntrico", que admite a existncia de fenmenos
transnacionais mas os trata simplesmente corno parte do pano de fun-
do; e que esse paradigma deveria ser substitudo agora por um quadro
de "poltica mundial", que trouxesse esses fenmenos para o primeiro
plano, juntamente com as relaes entre os estados. Na medida em que
esse ponto de vista significa que no passado as relaes transnacionais
escaparam ao estudo sistemtico, o que deve ser corrigido, h muito
I' Jose"h Nve L' Ro!Jert Kcohanc, l/w/JIItI!/(II/{1! J\I'IrI!IOI/J til/ri Ir orlrl jJo/iliCJ.
312 HI':DLLY BULI.
que se pode dizer em favor do argumento. Com efeito, o estudo da
poltica mundial deveria ocupar-se do processo da poltica global em
seu conjunto, que no pode ser compreendido simplesmente em ter-
mos da poltica entre os estados, no sentido estrito. A perspectiva da
"poltica mundial" tem igualmente a vantagem de superar a distino
entre o estudo das relaes internacionais e da poltica interna, focali-
zando o sistema poltico global, de que fazem parte tanto o sistema de
estados como os sistemas polticos nacionais.
Mas se adotarmos o paradigma da "poltica mundial" precisare-
mos tambm abandonar certas idias com as quais ele , s vezes, asso-
ciado.'" Em primeiro lugar, seria absurdo sustentar que a existncia de
um sistema poltico envolvendo outros atores, alm dos estados, um
desenvolvimento novo ou recente. () sistema de estados sempre foi
parte de um sistema de interaes mais amplo, incluindo outros grupos
relacionados entre si, estados estrangeiros e rgos internacionais ou
supra-nacionais, assim como o estado onde se localizam. Na verdade,
no sculo XVI e no princpio do sculo XVII os grupos catlicos e
protestantes mantinham relaes to importantes entre si, com potn-
cias estrangeiras e com entidades internacionais tais como o papado e o
imprio, atravs das fronteiras nacionais, em comparao com as rela-
es entre as potncias crists, que a teoria da poltica europia como
poltica do sistema de estados ainda encontrava-se no nascedouro. ()
que havia de novo, ou de recente, no sistema poltico mundial dos scu-
los XIX e XX era seu carter e sua abrangncia global, e s ento o
prprio sistema de estados adquiriu uma dimenso mundial.
Em segundo lugar, duvidoso que se possa demonstrar que as
relaes transnacionais (empregando este termo no sentido definido
por Nye e Keohane) desempenhem atualmente um papel mais impor-
tante, em comparao s relaes entre os estados, do que em fases
anteriores do sistema poltico mais amplo de que ambas participam.
I') Idias que de modo geral no so aceitas por Nye e Keohanc. I ~ t e ~ fazem tantas conccsses
aos seus crticos potenciais que a sua tese torna-se bastante dbil. No entanto, sustentam o
segundo dos cinco pontos de vista llue eu rejeito. a saber, que as intcraccs transnacionais so
agora claramente mais Importantes para a poltica mundial do que no passado. Vide a Introdu-
o de Transnational Eelatiomand W'orlrl Poli/ie.L
() Sistema de Estados Estar em Declnio? 313
Raymond Aron referiu-se, assim, "sociedade transnacional" exis-
tente em 1914, cuja ruptura total deu-se no perodo da Guerra Fria,
entre 1946 e 1953:
"Antes de 1914 o in tercmbio econmico em toda a Europa gozava
de uma liberdade (.jue o padro ouro e a conversibilidade monetria
protegiam melhor do (.jue as leis. Os partidos trabalhistas agrupa-
vam-se em uma Internacional. A tradio grega dos Jogos Olmpi-
cos havia sido revivida. A despeito da pluralidade das Igrejas crists,
as crenas religiosas, morais e at mesmo polticas eram fundamen-
talmente anlogas dos dois lados das fronteiras. Sem muitos obst-
culos, um francs podia morar na Alemanha, assim como um ale-
mo residir na Frana. Este exemplo, como o exemplo semelhante
da sociedade helnica do sculo V, ilustra a relativa autonomia da
ordem internacional, na paz e na guerra, em relao ao contexto da
sociedade transnacional. Para (.jue reine a paz entre as unidades so-
beranas no basta (.jue os indivduos se visitem e se conheam, tro-
(.juem mercadorias e idias."
Nye e Keohane argumentam que hoje as relaes entre os estados
no tm a autonomia que Raymond Aron lhes atribui, e que so mais
afetadas pela "sociedade transnacional" do que em 1914. bem verda-
de que desde ento tem crescido a interveno estatal na vida econmi-
ca e social e na esfera das crenas particulares, polticas e religiosas e
que, em conseqncia, as relaes entre os estados adquiriram um con-
tedo econmico, social e ideolgico mais importante do que o existen-
te em 1914. Mas ser isto um sinal da maior relevncia de outros atores
que no o estado na poltica mundial? Ou ser um indcio de que o
sistema de estados estendeu os seus tentculos sobre a poltica mundial,
retirando s empresas comerciais e bancrias, organizaes sindicais e
desportivas, igrejas e migrantes em potencial () papel de atores autno-
mos que j tiveram um dia?
ll
c Arou, PC(/(( {lIId os.
314 HI':DLI':Y Bul.1.
Concordemos ou no com a suposio de que o papel dos atores
no-estatais na poltica mundial maior do que em 1914, muito im-
provvel que esse papel seja to grande quanto nos sculos XVI e XVII,
quando as relaes transnacionais, resduo da Idade Mdia, tinham um
papel fundamental. Conforme a observao de Nye e Keohane, o papel
das relaes transnacionais ainda no foi estudado de forma sistemti-
ca, no entanto, os estudos que esto sendo feitos focalizam o mundo
contemporneo, o que nos pode levar a perder de vista o fato de que o
papel dessas relaes nas fases anteriores do sistema de estados um
tema que tem sido muito negligenciado pelos estudiosos.
Em terceiro lugar, em si mesmos os fatores de consolidao do
sistema poltico mundial no garantem a emergncia de uma sociedade
mundial integrada. Por "sociedade mundial" entendemos no s um
grau de interao vinculando entre si todas as partes da comunidade
humana mas um sentido de interesse e valores comuns, com base no
qual podem ser desenvolvidas regras e instituies coletivas. Neste sen-
tido, o conceito de uma sociedade mundial est para a totalidade da
interao social em todo o mundo assim como o nosso conceito de
sociedade internacional est para a noo de um sistema internacional.
No se pode duvidar de que existe hoje um novo e importante
fator afetando as relaes transnacionais: o desenvolvimento de uma
rede de comunicao global que cria um grau de percepo recproca
das diferentes partes da comunidade humana sem precedentes, tanto
pela difuso de mensagens e imagens como pelas oportunidades criadas
para viagens e contatos diretos. No entanto, preciso notar que isto no
levou absolutamente a uma situao de "perfeita" percepo mtua das
sociedades. Muitos governos usam sua autoridade para excluir os con-
tatos pelo rdio e a televiso com pases estrangeiros, e para proibir seus
cidados de viajar. Todos os governos tm oportunidade de controlar e
distorcer essa percepo e contatos mtuos, e mesmo quando as condi-
es para tal percepo so mais favorveis, o que uma sociedade co-
nhece das outras sempre seletivo e parcial. Alm disso, a percepo
das outras sociedades, ainda quando "perfeita", no s contribui para
remover conflitos imaginrios de interesse ou ideolgicos, inexistentes,
315 () Sistema de Estados Estar em Declnio?
mas revela tambm conflitos que de fato existem.
No h dvida tambm de que h hoje entre todas as sociedades
um grau elevado de interdependncia ou sensibilidade recproca na busca
de objetivos humanos fundamentais. No entanto, precisamos reconhe-
cer igualmente que o termo "interdependncia" se vulgarizou e serve
para racionalizar as relaes entre uma potncia dominante e seus terri-
trios, em que a sensibilidade mais unilateral do que mtua. Os apelos
interdependncia (dos aliados da OTAN; dos pases ricos, membros
da ()CDE; de produtores e consumidores de recursos) tm um forte
contedo poltico, refletindo, muitas vezes, o temor de que a
interdependncia das decises tomadas por duas sociedades no venha
a ser reconhecida, ou a demanda de que deva ser reconhecida e no a
crena de que tais decises sejam de fato interdependentes.
Ademais, mesmo quando h uma genuna interdependncia das
decises de duas sociedades, e da percepo deste fato, isto por si mes-
mo no gera um senso de interesse comum e, menos ainda, de valores
comuns. A ocorrncia da sensibilidade mtua de estados e de outros
atores com relao a suas decises estratgicas, econmicas ou ecolgi-
cas pode ser explicada pelos atores envolvidos, tendo em vista seus pr-
prios objetivos e, por si mesmos, no determina se haver cooperao
ou conflito entre eles.
Em quarto lugar, preciso observar que nos pontos do sistema
poltico do mundo contemporneo em que as relaes transnacionais
parecem ter penetrado, de forma significativa, o sistema de estados, isto
ocorreu de modo desigual. H casos em que as relaes transnacionais
assumiram um papel importante na poltica de determinada regio, como
na Comunidade Europia, por meio das instituies comunitrias; nos
pases socialistas, por meio do Comecon e dos partidos comunistas, ou
nos pases rabes, devido ao fator do nacionalismo comum. Mas se vn-
culos desse tipo levam a uma integrao social transnacional, ou prome-
tem ter esse efeito, isto acontece apenas em carter regional, e no re-
fora necessariamente a integrao social global.
Por outro lado, certas relaes transnacionais tm significado glo-
bal, e no meramente regional, mas o seu efeito consiste em promover
316 BULL
no a integrao em escala mundial, e sim a integrao de uma cultura
predominante, que, medida que se consolida, afasta-se daqueles ele-
mentos sociais que so deixados fora do processo. Sabe-se que os efei-
tos das empresas multinacionais, das grandes fundaes e associaes
cientficas e profissionais sediadas nos pases capitalistas avanados, em
particular nos Estados Unidos, consistem em promover um tipo de
integrao que aproxima as sociedades desses pases desenvolvidos dos
grupos de elite dentro dos pases pobres, mas cujo efeito tambm
alargar a distncia social ou cultural entre as sociedades desenvolvidas e
as no desenvolvidas, entre os grupos da elite modernizada e as pessoas
comuns dentro das sociedades mais pobres. 21 difcil encontrar teste-
munhos de relaes transnacionais cujo efeito seja promover uma
integrao social distribuda de forma igualitria em todo o mundo.
Em quinto lugar, o sistema poltico mundial cuja existncia cons-
tatamos no implica, de forma alguma, extino do sistema de estados,
que sempre funcionou dentro de um quadro mais amplo de interao
poltica e, no sistema poltico mundial contemporneo, pela primeira
vez, est garantida a primazia do sistema de estados.
21 Para uma aprcsenraco persuasiva deste ponto de vista vide Osvaldo Sunkcl, "J)el'elo/JlJleI1t,
l TnderdeIJeloplJleIlt, Dependence, and .Spatial lm/;alallce.r: Tonards a Clo/Jal/1.p/Jro{/(/J", docu-
mento preparado para a Conferencia dei Pacifico, Viria dcl Mar, Chl (1970).
C ;\ P T r r.() XII
o SISTEMA DE ESTADOS
ESTAR OBSOLETO?
s vezes que, esteja ou no em declnio, o sistema de
estados obsoleto, no sentido de no ser mais funcional. Em outras
palavras, ele teria deixado ou estaria deixando de cumprir os objetivos
bsicos da humanidade. Deste ponto de vista, tenha ou no propiciado
no passado um meio satisfatrio de atingir esses objetivos, no mais
um caminho vivel para alcanar a ordem mundial, como no o ser no
futuro. Em conseqncia, mesmo se aceitarmos o argumento do cap-
tulo precedente de que no h indcios evidentes de que o sistema de
estados est cedendo lugar a uma forma alternativa de organizao po-
ltica universal, foroso reconhecer que os objetivos da ordem mun-
dial exigem alguma alternativa, e precisamos portanto dedicar-nos a tra-
balhar para que ela surja. Esta, por exemplo, a perspectiva dos editores
de uma srie recente de volumes sobre Tbe Fiaure qf lhe International I
Order, de Cyril E. Black e Richard A. Falk. Um ponto que manifestado
tambm por Falk, com mais paixo, no seu livro Tbis hndangered Planet. 1
Os que se inclinam por este ponto de vista tendem a fazer uma ou
vrias das seguintes afirmativas:
i) () sistema de estados deixou de garantir a e a segurana do
mundo (se que no passado as garantiu) ou, de modo mais geral, a
ordem mundial minima. Este o argumento clssico contra a "anarquia
internacional", reforado agora pelos perigos especiais da guerra nuclear.
ii) Embora possa ser compatvel com a manuteno de um mni-
mo de pa7, e segurana, o sistema de estados no pode prover a meta
I Vide Cvril 1;.0 Black e Richard i\. lalk (cds.). Tbe "'dllrc 0/ t!IC lntrruationa] I arder, vol. 1
(1969); c Richard ,\. lalk, 'IN. I e/alie!: Prospects and eropOJ/rj{lr 111I!l/al! Xurrira] (N.
York, Random I Iousc, 1971).
318
mais ambiciosa da justia econmica e social entre as naes do mundo
e dentro delas - um objetivo que est sendo perseguido por um mundo
politicamente mais alerta.
iiijO sistema de estados representa um obstculo consecuo do
objetivo ecolgico da humanidade, que viver em harmonia com o seu
ambiente; a inter-relao do controle democrtico, a produo e distri-
buio de alimentos, a administrao e conservao de recursos que s
poder ser alcanado efetivamente por meio de uma abordagem global
e de um sentido da solidariedade humana, elementos que so prejudica-
dos pela diviso da humanidade em estados soberanos.
A paz e a segNranpa
Aqueles que sustentam que o sistema de estados no funcio-
nal partem do argumento tradicional de que, dada a existncia de um
sistema de estados, a guerra inevitvel. Para eles, esta uma situao
que no passado podia ser tolervel, mas que deixou de s-lo. A recorrncia
da guerra durante toda a histria do sistema de estado tem sido causa de
misria e tragdias sem fim mas, pelo menos, o registro mostra que essa
situao era compatvel com a sobrevivncia da espcie humana e com
a manuteno da vida social civilizada, que inclui o progresso econmi-
co, cientfico e artstico de vrios tipos. No entanto, dada a existncia de
armas nucleares e outros meios rpidos de destruio em massa, a
recorrncia da guerra levar, mais cedo ou mais tarde, ao fim da vida
social civilizada, e talvez at mesmo ao fim da humanidade. () remdio,
portanto, seria a substituio do sistema de estados por outra forma de
organizao politica universal em que a guerra no seja uma caracters-
tica endmica.
No se pode negar que a guerra uma constante no sistema de
estados, embora naturalmente no seja, logicamente, uma decorrncia
inevitvel da sua existncia. H exemplos de pares e grupos de estados
(que Karl Deutsch chama de "comunidades de segurana pluralistica")
entre os quais houve no s longos perodos de paz como tambm
fases em que nenhum desses estados concebeu seriamente a soluo de
319 () sistema de estados estar obsoleto?
suas disputas mediante o recurso fora." Exemplos importantes so
as relaes entre o Canad e os Estados Unidos, a Inglaterra e os Esta-
dos Unidos, entre os pases escandinavos, entre os membros mais anti-
gos do Commonwealth. Poderamos assim imaginar um sistema de esta-
dos desse tipo porm de mbito universal, em que se houvesse
generalizado o tipo de relacionamento inter-estatal prevalecente entre
os povos de lngua inglesa e entre os pases escandinavos. Uma tal mo-
dalidade de sistema de estados no logicamente impossvel, e pode
mesmo representar uma viso que nos oferea esperana, mas no h
motivo para supor que seja uma perspectiva realizvel no sistema de
estados que conhecemos e que parece inclinado a perdurar nas prxi-
mas dcadas.
Dentro do sistema de estados no h guerra que seja em si
mesma inevitvel; acontece com freqncia que uma ameaa de guer-
ra decorrente de determinado conflito internacional evitada pela boa
sorte ou pela diplomacia, mas a guerra em geral inevitvel, no senti-
do de que a sua irrupo em algum ponto do sistema de estados , no
longo pra7.o, estatisticamente provvel. Dada a existncia de estados
que so soberanos, armados e politicamente divididos, sempre foi (e
continua a ser) pouco razovel esperar para o futuro previsvel uma
paz universal e permanente.
Tambm no se pode negar que a sociedade humana hoje
menos capaz de tolerar uma forma de organizao poltica universal em
que a guerra seja mais endmica do que j o foi no passado, quando
esses conflitos resultavam s vezes na mutilao e at mesmo na extino
de sociedades inteiras, mas no havia a possibilidade de destruio ins-
tantnea e global oferecida pela moderna tecnologia militar. Da mesma
forma, tambm no havia, at o sculo vinte, a interdependncia eco-
nmica e ecolgica da comunidade humana, em todo o planeta, que
aumenta a sua vulnerabilidade destruio provocada pela guerra em
escala global.
2 Vide Kari W Dcursch er al., Poli/imlCOlll!JlIlIlity 1Il lhe Nortb Atlantic Areu (Princeron Univ Press,
1957).
320
Isto no significa porm que o atual sistema de estados no seja
funcional com relao a um mnimo de ordem mundial. Em primeiro
lugar, as desvantagens do sistema de estados precisam ser comparadas
com os inconvenientes das formas alternativas de organizao poltica
universal que podemos conceber. Considerar que os conflitos violentos
so causados pela existncia de um sistema de estados, sem indagar se no
haver causas mais profundas, que continuariam a existir em qualquer outra
estrutura poltica, uma observao superficial. A violncia uma opo
fsica para a soluo de disputas, e persiste o desejo dos homens de recorrer
a ela em vez de aceitar a derrota naquilo que lhes vital.
A afirmativa de que, com um governo mundial, a guerra se tor-
naria impossivel se baseia na confuso verbal entre "guerra" no sentido
mais amplo de violncia organizada entre unidades polticas, e "guerra"
no sentido estrito de guerra internacional, ou violncia organizada entre
estados (vide o Capitulo 8). As guerras que acompanhassem a ruptura
de um governo mundial, como as guerras civis que ocorrem dentro de
um estado, no seriam menos violentas ou destrutivas por no serem
"guerras" no sentido mais restrito do termo.
Naturalmente, podemos imaginar um governo mundial que no se
prestasse violncia civil ou interna, pelo menos em larga escala, por dispor
de procedimentos institucionais para a soluo pacifica de conflitos, que
permitissem mudanas e fossem aceitos de modo geral como lcgitimos.
Sob esse governo mundial, como dentro de alguns estados modernos no
Ocidente que tm um alto grau de estabilidade poltica e relativa ausncia de
conflitos internos violentos, a violncia em larga escala poderia ser evitada
durante longos perodos. Mas se temos a liberdade de atribuir a essa forma
alternativa imaginria de organizao poltica universal essas caractersticas
utpicas, poderamos pensar tambm no sistema de estados nos mesmos
termos, como um sistema em que se generalizassem as condies de uma
"comunidade de segurana pluralstica".
Do mesmo modo, em uma ordem "neo-medieval" no haveria
guerra no sentido de violncia organizada entre estados soberanos, por-
que estes ltimos teriam deixado de existir; o que no significa uma
garantia de que houvesse, na prtica, mais paz e segurana do que no
321 () sistema de estados estar obsoleto?
moderno sistema de estados. J notamos que a ordem poltica universal
da Cristandade Ocidental continha mais violncia e insegurana ineren-
tes do que aquela que a sucedeu (vide o Captulo 10). Outra vez, pode-
mos imaginar uma ordem poltica "nco-medicval" com procedimentos
institucionais para a soluo pacfica dos conflitos que fossem mais efe-
tivos do que os existentes no moderno sistema de estados, e levassem a
uma ordem mundial sem precedentes. Por outro lado, se podemos ima-
ginar uma ordem "neo-medieval" com caractersticas utpicas, pode-
mos pensar tambm no sistema de estados no corno hoje mas corno
poderia desenvolver-se em um meio mais efetivo para a sustentao da
paz e da set-,>urana.
Comparar utopias alternativas um exerccio arbitrrio e estril.
Uma questo mais frutfera saber se, comparada tentativa de viabilizar
o sistema de estados, urn sistema poltico mundial que podemos prever
para as prximas dcadas, ern que os meios de violncia existem e o
desejo de utiliz-los bastante evidentes, e ao qual no devemos atribuir
caractersticas utpicas a qualquer forma concebvel de organizao
poltica universal, a tentativa de tornar vivel um governo mundial ou
qualquer outra alternativa mais promissora ou menos promissora para
se alcanar os objetivos da ordem mundial mnima.
Em segundo lugar, concluir que o sistema de estados no fun-
cional significa desconhecer o papel positivo que ele pode desempenhar
para a realizao da ordem internacional em uma comunidade humana
profundamente dividida. Na origem do sistema de estados est a per-
cepo de que onde a religio e a autoridade do papado e do Imprio
eram matria de profundas diviscs e no de consenso, a ordem podia
ser melhor alcanada mediante a divisao da I':uropa em estados e a sua
coexistncia do que por intermdio da tentativa de ter um sistema alter-
nativo que implicasse um maior consenso.
Por envolver o monoplio legal do emprego da fora, os governos
tm condies de manter a ordem, mas ela tambm uma fonte de
conflito entre grupos que competem pelo controle da sociedade. Se a
autoridade governamental pode ser aplicada de forma a proibir o uso
particular da fora, por grupos ou indivduos, tambm verdade que,
322
nos casos de conflito poltico, a existncia desse mecanismo governa-
mental aumenta o prmio do que est em jogo. No tpico estado nacio-
nal moderno a melhor forma de preservar a ordem fazer com que os
conflitos assumam as caractersticas de competio pelo controle de
um nico governo, em lugar da disputa entre vrios governos. Contudo,
a comunidade poltica est familiarizada tambm com os casos inversos,
em que os perigos que ameaam a ordem, dada a coexistncia de gover-
nos soberanos, so menores do que os decorrentes da tentativa de man-
ter comunidades hostis dentro das mesmas fronteiras. A partio da
ndia, em 1947, como a partio posterior do Paquisto, em 1971, tive-
ram essa justificativa.
Pode-se ver deste modo o problema da ordem na comunidade
mundial. () sistema de pluralidade de estados soberanos levanta alguns
perigos clssicos, que precisam ser considerados luz dos perigos ine-
rentes tentativa de conter comunidades distintas dentro do quadro de
um s governo. Pode-se argumentar que atualmente a ordem mundial
melhor atendida convivendo com esses antigos perigos, em vez de ten-
tar enfrent-los.:'
Em terceiro lugar, antes de concluir que o sistema de estados no
pode proporcionar a ordem mundial mnima, precisamos levar em con-
ta a possibilidade de que os estados mantenham e desenvolvam a pru-
dncia e conteno que at aqui demonstraram com relao s armas
nucleares e a outras armas de destruio em massa.
Com a nica exceo do bombardeio nuclear do Japo pelos Esta-
dos Unidos, no fim da Segunda Guerra Mundial, as armas nucleares
ainda no foram usadas na guerra. As potncias possuidoras de armas
nucleares no s se abstiveram de us-las umas contra as outras mas
evitaram envolver-se diretamente em conflitos militares diretos, com a
exceo dos choques fronteirios entre a Unio Sovitica e a China, em
1969. Os Estados Unidos e a Unio Sovitica reconheceram seus inte-
resses comuns em evitar um conflito nuclear e criaram diretrizes ou
i I':stes pontos esto desenvolvidos em "Soel)' ellld / lI/em/I)' in lntemnuona]Relt/liol//', em I )i/J/OI!IC/I/(
I
() sistema de estados estar obsoleto?
regras operacionais que os ajudaram a evitar crises ou a control-las.
Estabeleceram tambm uma estrutura de acordos sobre o controle de
armamentos, a comear com o Tratado de Proscrio Parcial das I~ x p
rincias Nucleares, de 1963, que impe limites significativos competi-
o armamentista e simboliza a percepo dos perigos que essas potn-
cias enfrentavam em conjunto.
No temos motivo para achar que esses elementos de conteno
na poltica das duas principais potncias nucleares devessem necessa-
riamente perdurar, ou que se generalizem, abrangendo outros estados
nuclearizados, j existentes ou potenciais. fcil conceber o desapareci-
mento das restries russas e norte-americanas; a no participao da
China e de outras potncias nucleares no sistema de restries; o
surgimento de outras potncias nucleares, menos interessadas nos es-
quemas de restrio e cooperao; a aquisio de armas nucleares por
grupos no-estatais; ou o insucesso do esforo feito pelas potncias
nucleares para consolidar e ampliar esse sistema.
Certamente preciso reconhecer que se o esquema de restries
no for mantido e ampliado, o sistema de estados no poder sustentar
um mnimo de paz e segurana, uma ordem mundial mnima. No en-
tanto, razovel esperar que o sistema ser preservado e expandido, e
trabalhar nesse sentido tem importncia vital para a ordem mundial.
Conforme argumentamos no captulo precedente, se o sistema de esta-
dos, seja ou no funcional, persistir no futuro previsvel, a meta da or-
dem mundial mnima s poder ser atingida pela prornoco de rcstri-
es que o faa funcionar.
/1 jllJtira cconu/ica e Joal
A alegao tradicional de que o sistema de estados no pode pro-
porcionar paz e segurana de forma adequada sorna-se s vezes o argu-
mento de que tambm no pode criar a justia econmica e social na
sociedade ou comunidade mundial.
~ evidente que a sociedade humana caracterizada hoje por gran-
de injustia econmica e social, tanto entre as naes e os estados C01no
324
entre os indivduos e grupos. J observamos que o sistema de estados
existente incompatvel com as noes de justia mundial ou cosmo-
polita e s acolhe de forma seletiva e ambgua as idias de justia indivi-
dual ou humana. Embora no seja basicamente hostil s noes de jus-
tia internacional ou inter-estatal, mantm-se de forma que se choca
sistematicamente com essas noes (vide o Captulo 4).
Como natural, essa injustia, e as modalidades de organizao
poltica universal que a toleram ou estimulam, no so absolutamente
novas ou inusitadas. Ao longo de toda a histria esses fatos tm sido
admitidos com naturalidade, parecendo no merecer sequer um comen-
trio." Antes do sculo XIX no houve um sistema poltico genuina-
mente mundial que pudesse acolher as idias de justia econmica e
social, e a busca dessas metas, quando ocorria, se dava no contexto local
ou nacional. Entretanto, o sistema poltico mundial dos sculos XIX e
XX criou as condies de interdependncia e conscincia globais em
que as idias da justia econmica e social tinham uma aplicao global,
notadamente por Marx, cuja doutrina da revoluo proletria interna-
cional afirmava a primazia e a natureza imediata dos objetivos econmi-
cos e sociais, no em contexto local ou nacional mas no quadro de uma
comunidade ou sociedade mundial nascente.
Uma comunidade ou sociedade mundial caracterizada pelo senti-
do de interesses e valores comuns de toda a humanidade (diferente por-
tanto de um sistema poltico mundial caracterizado simplesmente pela
interdependncia e percepo globais) s pode existir em embrio, mas
sustenta-se geralmente que deveria existir (estes termos so discutidos
no Captulo 11). Alm disso, o dever de todas as pessoas sensveis e
inteligentes, por mais conscientes que sejam dos obstculos ao
surgimento dessa sociedade mundial, reconhecer que ela desejvel, e
trabalhar pelo seu surgimento. Se o sistema de estados de fato um
obstculo realizao dessas metas de justia econmica e social deve
.j J N. Bhal-,"watl observa: "Procura-se quase inutilmente na literatura e nos textos soclOl(")gicos
e polticos anteriores Segunda Guerra Mundial qualquer discusso sistemtica, coerente e
sustentada sobre esse hiato." Vide Izcononncs and rrorldOrder/rolJl lhe 197() 's Ir; the 199() 's (Londres,
Macmillan, 1972), pg. 6.
325 () sistema de estados estar obsoleto?
ser motivo de preocupao hoje, embora em pocas precedentes no
parecesse um dos critrios pelos quais a funcionalidade ou utilidade
dessa forma de organizao poltica universal devesse ser avaliada.
Pode-se argumentar que o sistema de estados prejudica a realiza-
o das metas de justia econmica e social de duas formas. Como im-
pe barreiras livre movimentao de pessoas, dinheiro e mercadorias
pela superfcie da terra (assim como movimentao de acordo com
um suposto plano global de desenvolvimento econmico), o sistema de
estados inibe o crescimento da economia; ao mesmo tempo, como cada
estado responsvel pelos interesses de um segmento limitado da hu-
manidade, o sistema de estados impede a justa distribuio dos benef-
cios econmicos e sociais pelos estados e naes, pelos indivduos ou
em conformidade com uma certa concepo de bem comum mundial.
A meta da justia econmica e social no nvel internacional ou
inter-estatal reconhecida pelo compromisso dos estados em transferir
recursos dos pases ricos para os pobres, o que qualificado s vezes
como "fechar o hiato" entre as duas categorias e, s vezes, considerado
como a busca do objetivo de habilitar todos os pases a ter um padro
mnimo de bem-estar. No entanto, no apenas no foi possvel preen-
cher esse hiato como no h perspectiva de que possa s-lo no futuro
previsvel. 'i Pode-se argumentar tambm que, enquanto perdurar o siste-
ma de estados soberanos, a justia ou igualdade econmica entre os estados
e as naes no ser alcanada. Dada a orientao primria dos estados
ricos de atender os interesses econmicos e sociais dos seus povos, no
provvel que eles r-orientem sua poltica com relao assistncia oficial,
ao investimento privado estrangeiro, ao comrcio ou migrao na escala
necessria para "fechar o hiato", ou talvez at mesmo para assegurar um
nvel mnimo de padro de vida ou de bem-estar globais.
Pode-se argumentar tambm que ainda menos provvel que, per-
durando o sistema de estados, as metas da justia econmica e social
possam ser realizadas. Mais importante do que a justia econmica en-
tre as naes a justia econmica e social entre os indivduos, seja ela
; Ibid., pgs. 5-10.
326
concebida em termos de igualdade de benefcios a todos os seres huma-
nos ou de um nvel mnimo desses benefcios, com a eliminao em
todo o mundo da pobreza e da excluso social. A realizao desse obje-
tivo depende no s da transferncia de recursos para os pases pobres
como da justa distribuio de tais recursos ou dos benefcios deles re-
sultantes entre os cidados desses pases. Os estados desenvolvidos e as
organizaes internacionais que canalizam em parte esses recursos (a
"assistncia para o desenvolvimento") podem estabelecer condies para
a sua transferncia, e no deixam de faz-lo. Mas como esto mais aten-
tos aos seus prprios interesses do que ao objetivo da justia humana,
essas condies podem no garantir uma justa distribuio dos benef-
cios pelos governos beneficirios. Alm disso, a sua capacidade de impor
condies limitada pela soberania dos estados que recebem tal assistn-
cia. Ainda que admitindo que tivessem uma preocupao fundamental
com a promoo da justia humana, est fora do alcance dos estados e
das agncias doadoras determinar a poltica social e econmica dos go-
vernos assistidos de forma a garantir a realizao desse objetivo.
Pode-se dizer, dessa forma, que a meta de justia econmica e
social no nvel mundial ou cosmopolita escapa inteiramente ao controle
de um mundo organizado sob a forma de sistema de estados. Se a pol-
tica econmica e social de todos os estados fosse formulada de acordo
com a concepo do bem comum mundial, isto implicaria o abandono
por eles do controle que exercem sobre os temas econmicos e sociais,
passando a atuar simplesmente como agentes de uma autoridade mun-
dial. difcil imaginar que viessem a agir assim, a no ser que ficassem
subordinados politicamente a uma autoridade mundial, deixando por-
tanto de constituir um sistema de estados soberanos.
Esses argumentos com relao meta de justia econmica e social
implicam dificuldades do mesmo tipo que observamos acima com respei-
to ao objetivo da paz e segurana. Em primeiro lugar, a injustia econmi-
ca e social presente na sociedade humana tem causas mais profundas do
que o sistema de estados, e essas causas continuariam atuando em qual-
quer alternativa de ordem poltica universal. Se presumimos que o gover-
no mundial ou uma nova ordem medieval, com que contrastamos o siste-
327 () sistema de estados estar obsoleto?
ma de estados, nos proporcionaria no s paz e segurana mas tambm
justia econmica e social em escala global, ento o sistema de estados,
naturalmente, nos parecer por contraste no funcional. No entanto, qual
a base para esta presuno, e no a de que o governo mundial ou outra
ordem alternativa mundial seria tirnica e injusta, estando igualmente sujeita
a degenerar globalmente em conflitos civis?
Os defensores do governo mundial admitem a premissa tcita de
que ele dever incorporar as suas preferncias polticas e morais. Con-
cebem a autoridade mundial como uma projeo das suas prprias i-
dias, com o poder suficiente para vencer os obstculos que hoje impe-
dem a realizao dessas idias. Essa argumentao, no entanto, significa
uma evaso do tema. () governo mundial com o qual o sistema de esta-
dos deve ser comparado com aquele sujeito aos fatores que causam a
injustia no nosso mundo e no com aquele cuja imunidade a esses
fatores fosse arbitrariamente decretada. ;\ realizao das metas de justi-
a econmica e social, no nvel internacional, humano ou mundial, re-
quer um sentido muito maior da solidariedade humana com relao a
essas metas e a tarefa de criar e manter esse sentido de solidariedade
precisaria estar presente na agenda da poltica mundial em qualquer for-
ma alternativa de organizao poltica universal da mesma forma que
aparece na agenda do sistema de estados.
Em segundo lugar, o argumento que expusemos no leva em con-
ta o papel positivo desempenhado pelo sistema de estados na resistn-
cia ao aumento da injustia econmica e social. No acidental que os
defensores do governo mundial ou do fortalecimento das instituies
globais esto nos pases mais ricos e poderosos, enquanto os pases do
Terceiro Mundo e da comunidade socialista so os que mais insistem na
preservao da soberania estatal (ponto melhor desenvolvido no cap-
tulo a seguir).
Os pases mais pobres e mais fracos percebem que qualquer movi-
mento feito agora no sentido de instituir um governo mundial resultaria
provavelmente no na redistribuio dos recursos econmicos em seu
favor, mas na consolidao da distribuio em vigor, ou mesmo numa
redistribuio que lhes fosse ainda mais desfavorvel. Consideram as-
328 H 1"nLLY BL' LI.
sim a soberania do estado como salvaguarda contra a tentativa dos pa-
ses mais poderosos de retirar-lhes o controle sobre os recursos econ-
micos que hoje tm. Com efeito, as naes mais pobres e mais fracas
conseguiram uma certa medida de justia internacional, em seu benef-
cio e, em alguns casos, de justia humana para os seus habitantes, graas
criao de estados soberanos, desafiando o poder das potncias colo-
niais e defendendo contra a intruso ou penetrao das chamadas po-
tncias "neo-colonialistas".
Por outro lado, este papel positivo do sistema de estados no fun-
ciona s em favor dos pases mais pobres e mais fracos. A justia econ-
mica e social que pode beneficiar as aes e os indivduos , em grande
parte, uma conseqncia da atividade dos estados ou governos na rct::>>u-
lamentao da vida econmica e na distribuio e garantia de certos
benefcios econmicos e sociais. A soberania estatal impe obstculos
no s s formas de interferncia externa tendentes a promover maior
justia econmica e social mas tambm quelas que ameaam e prejudi-
cam os progressos econmicos e sociais j alcanados.
Em terceiro lugar, o argumento que estamos considerando no leva
em considerao a possibilidade de que o sistema de estados possa ser
infundido por um consenso mais vigoroso sobre os objetivos de justia
econmica e social e tambm a possibilidade de que, enquanto persistir a
diviso do mundo em estados soberanos, esses estados possam ser cada
vez mais disciplinados ao definir seus objetivos por um sentido de solida-
riedade humana ou a partir da percepo de uma sociedade mundial nas-
cente. No temos razo para presumir que isso ocorrer e, conforme ob-
servado acima, podemos vir a testemunhar uma contrao, e no expanso,
da rea de consenso entre os estados (vide o Captulo 11). No entanto, no
inconcebvel que o sentido de um bem comum mundial, que hoje uma
planta to delicada, possa sobreviver e at mesmo crescer.
o homem e o ambiente
Atualmente afirma-se com freqncia que o sistema de estados
disfuncional no s com relao aos objetivos de paz e segurana, e de
329 () sistema de estados estar obsoleto?
justia econmica e social, mas tambm em relao meta perseguida
por todos os homens, de viver em harmonia com o seu ambiente.
Argumenta-se assim que a humanidade est enfrentando ameaas
derivadas do crescimento demogrfico, da busca do crescimento eco-
nmico, com as presses impostas pelo crescimento populacional e eco-
nmico sobre recursos escassos - terra, energia, alimentos, matrias
primas - e a resultante tenso sofrida pelo meio fsico. Afirma-se que
essas ameaas esto interligadas e que precisam ser enfrentadas em con-
junto; que para isso ser necessrio assegurar unidade e planejamento
globais, obstaculizados pel