> Nueva institucionalidad para la

infancia y adolescencia: un compromiso pendiente

Anlisis del proyecto de ley que suprime el actual Servicio Nacional de Menores, creando dos nuevos Servicios de atencin a la infancia y adolescencia (boletn N 8487-07)

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Este documento fue elaborado a partir de talleres de discusin en los que participaron: Paula Bedregal, Enrique Cha, Liliana Guerra, Ignacio Irarrzaval, Carolina Muoz, Soledad Ortzar, Carolina Salinas, Mara Elena Santibez y Emilia Valenzuela. Redaccin y Edicin General: Magdalena Letelier y M. Angeles Morand. Apuntes Legislativos es editado por el Centro de Polticas Pblicas de la Pontificia Universidad Catlica. La opinin de los autores es responsabilidad de los mismos y no representa necesariamente a la Universidad Catlica. Disponible en www.politicaspublicas.uc.cl

Introduccin
En septiembre de 1990, Chile ratific la Convencin de Derechos del Nio1, la cual se rige por cuatro principios fundamentales; la no discriminacin, el inters superior del nio, su supervivencia, desarrollo y proteccin, adems de su participacin en las decisiones que los afecten. Con esto, Chile asume el compromiso de asegurar a todos los nios y nias (menores de 18 aos) los derechos y principios que ella establece. Luego, en el ao 2006, el Comit de Derechos del Nio de las Naciones Unidas, realiz algunas recomendaciones a nuestra legislacin, indicando que era de suma urgencia contar con una institucionalidad independiente para atender las necesidades de los nios, nias y cuyos derechos han sido vulnerados, por una parte, y por otra, de los adolescentes que han infringido la ley penal. En este informe, el Comit reitera su preocupacin a este respecto y recomienda al Estado Parte que ultime con celeridad el proceso de reforma de la Ley de menores de 1967, a fin de brindar una proteccin integral a todos los nios. El Comit recomienda adems que se haga una distincin clara en los procedimientos judiciales y a todos los dems efectos, entre los nios que necesitan proteccin y aquellos que han entrado en conflicto con la ley (Naciones Unidas, 2007). Junto con estos avances en materia de derechos de nios y adolescentes, en noviembre de 2005 se promulg la Ley de Responsabilidad Penal Juvenil, cuya entrada en vigencia se retras hasta junio de 2007 principalmente debido a insuficiencia de los recursos necesarios para su implementacin (Santibez y Alarcn, 2009). Esta ley establece un sistema de responsabilidad para los adolescentes entre 14 y 18 aos por infracciones a la ley penal y su principal objetivo es regular la responsabilidad penal de los adolescentes infractores de ley, el procedimiento aplicable, la determinacin de las sanciones procedentes y la forma de ejecucin de las mismas. La creacin de esta ley tambin se relaciona con la Convencin sobre los Derechos del Nio mencionada anteriormente, ya que en ella se establece que es necesario definir una edad mnima antes de la cual se presumir que los nios no tienen capacidad para infringir las leyes penales. La Ley de Responsabilidad Penal Juvenil define que esa edad mnima es de 14 aos. De esta forma, con la nueva ley todos los adolescentes entre 14 y 18 aos son responsables ante la ley penal y tienen derecho a una defensa gratuita, al igual que los imputados adultos. Por otra parte, se establece un sistema de sanciones caracterizado por su diversidad y permanente revisin, en todo caso para el evento de aplicrseles una pena privativa de libertad, no son derivados a recintos carcelarios de adultos, sino a centros especializados para jvenes infractores. Otro tema relevante de mencionar es la adopcin de menores. Hasta ahora, la Ley Orgnica del SENAME no considera expresamente entre sus funciones las relativas a la adopcin, sino que slo en la Ley 19.620 que dicta normas sobre la adopcin de menores se hace referencia a dicho Servicio. Es decir, hoy en da los nios que presentan una causal de adoptabilidad, no son sujetos de atencin directa de SENAME. Es necesario que una institucin se haga cargo oficialmente de este tema, considerando dentro de sus funciones las tareas relativas a la adopcin de menores. Considerando estos antecedentes, en Agosto de 2012 el Gobierno ha enviado al Parlamento un proyecto de ley que suprime el actual Servicio Nacional de Menores y crea dos nuevos servicios; el Servicio Nacional para la Proteccin de la Infancia y Adolescencia y el Servicio Nacional de Responsabilidad Penal Adolescente
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La Convencin de los Derechos del Nio fue ratificada por Chile y promulgada por Decreto Supremo N 830 del Ministerio de Relaciones Exteriores, publicado el 27 de septiembre de 1990.
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(Boletn N 8487-07). El primero depender del Ministerio de Desarrollo Social y el segundo del Ministerio de Justicia. Este proyecto de ley fue planteado como uno de los compromisos del actual Gobierno y ha sido muy esperado por los diversos sectores del mundo pblico, privado y de la sociedad civil involucrados en el trabajo con los nios, nias y adolescentes. Se espera de este proyecto que no se trate slo de una separacin nominal, sino que signifique un cambio sustancial, que conlleve un mejoramiento de la calidad de los servicios prestados a nios y adolescentes, tanto vulnerados en sus derechos, como aquellos que han entrado en conflicto con la ley. El presente documento sintetiza el anlisis de un grupo de acadmicos de la Pontificia Universidad Catlica de Chile y busca aportar a la discusin legislativa de la nueva institucionalidad para la infancia y la adolescencia. El presente anlisis se adscribe al proyecto de ley mencionado, sin perjuicio de la existencia de otras modificaciones normativas complementarias o avances en trminos administrativos que se estn desarrollando actualmente en los ministerios de Justicia y Desarrollo Social. En trminos generales, se considera que un proyecto de ley como ste representa una oportunidad para avanzar en un tema tan importante como es la proteccin de los derechos de nios y adolescentes y es con esta mirada que se analiza la propuesta legislativa en cuestin. En primera instancia se expondrn los aspectos generales de la propuesta, para luego analizar con mayor detalle los principios, funciones, orgnica, e instrumentos de cada uno de los servicios, para finalmente plantear algunas conclusiones. Al trmino del documento se puede encontrar un cuadro resumen con los principales aspectos del proyecto de ley.

Comentarios al proyecto de ley

1. Aspectos generales del proyecto
En el proyecto se proponen dos nuevos servicios de atencin a la infancia y adolescencia, funcionalmente descentralizados, con personalidad jurdica y patrimonio propio, dedicados a la atencin de nios vulnerados en sus derechos y a jvenes infractores de ley, respectivamente. Ambos servicios tendrn una Direccin Nacional a cargo de un Director cuya designacin se realizar conforme al Sistema de Alta Direccin Pblica, y Direcciones Regionales. stas sern asesoradas tcnicamente por un Comit Consultivo (a nivel nacional y regional) y debern elaborar un Plan Estratgico que entregue los lineamientos de accin para cada uno de los servicios. Los principios que guiarn su funcionamiento estn inspirados en la Convencin de los Derechos del Nio, tales como el inters superior del nio, el principio de derechos, de no discriminacin arbitraria, de coordinacin pblica y de territorialidad. En primer lugar, la discusin de esta propuesta normativa es en s misma muy positiva, ya que es fundamental entregar una atencin separada y especializada a dos grupos de poblacin diferentes, como son los nios cuyos derechos han sido vulnerados y los adolescentes que han entrado en conflicto con la ley penal. La distincin institucional para la atencin de estos dos grupos ha sido una de las recomendaciones realizadas a nuestro pas por organismos internacionales expertos en la materia. Junto con pensar en la nueva institucionalidad que lleve a cabo las acciones necesarias para cumplir con estos desafos, es necesario tambin desarrollar un marco legal que sustente este cambio institucional, y que gue el actuar del pas en cuanto a la proteccin de los derechos de los nios. De all que es precisa la discusin de otros proyectos de ley, como el relativo a la Ley Integral de Proteccin de Derechos del Nio

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(an no enviado al Congreso), y el que establece la creacin de la figura del Defensor del Nio2. Estos temas que an estn pendientes en la discusin, se vinculan estrechamente al quehacer de los nuevos servicios, en especial una Ley de proteccin de derechos, la cual debiera entregar un marco legal ms amplio para el actuar de las nuevas instituciones. La necesidad de contar con esta ley tambin ha sido promovida fuertemente desde la sociedad civil, tal como lo plantea el Frente de Trabajadores del SENAME, sealando que ms que crear nuevos servicios, () se requiere urgentemente la construccin de una nueva institucionalidad, donde, en primer trmino, se modifique la actual Ley de Menores y se cree una Ley de Infancia y Adolescencia acorde a los principios de la Convencin Internacional de los Derechos del Nio3. Por su parte, el Bloque por la Infancia, agrupacin que rene a diversos organismos no gubernamentales, pertenecientes en su mayora a la Red de Instituciones colaboradoras del SENAME, declara que el camino de solucin es solo uno, a saber: generar una Ley de Proteccin Integral, apegada a los principios de la Convencin de los Derechos del Nio, desde la cual se organice un sistema institucional de proteccin universal y especial, anclado en lo local y orientado a toda la infancia del pas4. Un anlisis general del proyecto de ley, permite distinguir que ste tiene un nfasis ms claro en el mbito de la proteccin que en el de responsabilidad penal adolescente, en tanto se perfecciona el sistema de proteccin de nio, nias y adolescentes, sin embargo, no se perciben mayores innovaciones para el rea de responsabilidad penal adolescente con respecto a lo que ya se establece en la Ley 20.084. Se considera que este proyecto de ley representaba una buena oportunidad para mejorar aquellos aspectos actualmente deficitarios en especial en relacin a la implementacin de la ley en cuestin. En relacin a las atribuciones que se establecen para ambos servicios, se considera compleja la superposicin de diversas funciones. En este proyecto de ley, al igual como ocurre hoy con SENAME, se pretende que los nuevos servicios cumplan con muchos roles, siendo al mismo tiempo diseadores de las polticas, fiscalizadores de las instituciones colaboradoras, acreditadores de las mismas, evaluadores de los programas y adems prestadores de servicios con su red de programas de administracin directa. Actualmente, situaciones similares han trado dificultades en la gestin pblica, tal como es el caso de JUNJI, donde se criticado su calidad de juez y parte en la prestacin de servicios con sus jardines infantiles y fiscalizacin de los mismos. En este sentido, se esperara que la reformulacin del SENAME considerare una adecuada separacin de funciones. Por de pronto, la provisin de servicios no debiera estar en los nuevos organismos, pues esta funcin va en desmedro de contar con un sistema de control de gestin de los mismos y de control de la calidad de las prestaciones. Considerando que el traspaso de las administraciones directas a organismos colaboradores es una medida de largo plazo, particularmente por la complejidad y diversidad de problemticas abordadas por estos programas residenciales estatales, se propone que se estudie la posibilidad de implementar programas alternativos a la institucionalizacin de nios en residencias, tomando como modelo la experiencia internacional que ofrece una gama de alternativas, tales como: (i) Familias de Acogida, que brindan en forma provisoria un lugar de cuidado para nios cuyos derechos han sido vulnerados (USA, UK); (ii) Aldeas, en las cuales se entrega una atencin integral a toda la familia del nio que requiere proteccin (Noruega); y (iii) Convenios con universidades u otras instituciones que ofrecen asesora tcnica para garantizar la atencin especializada en problemas de alta complejidad, implementando proyectos pilotos para atender necesidades especficas (School of Social Welfare, University of California at Berkeley)5.

El 8 de Agosto de 2012 ingres al parlamento el proyecto de ley, originado por mocin parlamentaria, que crea la institucin autnoma del Defensor de los Nios y Adolescentes (Boletn N 8509-07). 3 Comunicado de Prensa Funcionarios del SENAME, 1 de Agosto 2012. 4 Documento elaborado por el Bloque por la Infancia y la Divisin del SENAME, 22 de Agosto 2012. 5 Ver http://aia.berkeley.edu. octubre 2012 > n 17
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Adems de lo anterior, surgen dudas respecto del mbito operativo de la futura ley propiamente tal, pues al pensar en su implementacin, se hace difcil distinguir cmo se pondrn en prctica los principios declarados, los objetivos establecidos y algunas de las atribuciones diseadas para cada servicio; ante lo cual se estima necesario explicitar o conocer los mecanismos a travs de los cuales se llevarn a cabo las funciones enunciadas. Entendiendo que muchos de estos aspectos son materia de potestad reglamentaria, se hace necesario acelerar el proceso de elaboracin y aprobacin de los reglamentos correspondientes. Un aspecto poco tratado en el proyecto de ley y de suma importancia para la atencin de los nios y adolescentes, es la necesidad de especializacin. Dada la complejidad de la poblacin que actualmente atiende SENAME, se requiere de intervenciones especializadas e integrales, para lo cual es necesario capacitar permanentemente a los profesionales y funcionarios involucrados. Si bien esto se insina en el proyecto de ley, no se hace mencin concreta a la capacitacin o a requisitos de especializacin en las instituciones colaboradoras o centros de atencin directa, ni tampoco se establecen mecanismos especficos a travs de los cuales se asegurar la especializacin y la calidad de los servicios que se entreguen. En relacin al principio de descentralizacin enunciado en el proyecto de ley, se vislumbra difcil su aplicacin prctica tanto en trminos presupuestarios como funcionales, pues las funciones de diseo y evaluacin de las polticas y programas siguen estando alojadas exclusivamente a nivel central, quedando slo la ejecucin a nivel local. Se considera que esto dificulta la incorporacin de aprendizajes locales en las polticas, y no se condice con los principios de descentralizacin, territorialidad e innovacin a nivel local que se declaran en el proyecto. Finalmente se destaca del proyecto de ley, la importancia que se da a la coordinacin interministerial para una atencin integral y multisectorial que funcione en forma coordinada para responder efectivamente a las necesidades de los nios y adolescentes. Se destaca as tambin el fortalecimiento de los sistemas de informacin como instrumento relevante para una gestin coordinada, ambos aspectos fundamentales para el funcionamiento de la nueva institucionalidad. En suma, luego de haber analizado en detalle esta iniciativa legislativa, se considera muy relevante contar con un nuevo marco institucional para la atencin de la infancia y la adolescencia, sin embargo, con el fin de perfeccionar y asegurar la adecuada implementacin de la ley, se requiere de una discusin parlamentaria que permita analizar en profundidad los aspectos operativos que aseguren un mejor funcionamiento de los nuevos servicios.

2. Sobre el Servicio de Proteccin de la Infancia y Adolescencia

Objetivos y definiciones
El Servicio Nacional de Proteccin de la Infancia y la Adolescencia tendr a su cargo la administracin de un sistema de proteccin especial para nios y adolescentes que han sido vulnerados en sus derechos. Adems de la proteccin, se plantea como objetivo la promocin de los derechos de los nios y la prevencin de la vulneracin de stos. Sin embargo, estos tres objetivos son planteados en un mismo nivel, sin identificar cul es el nfasis que se le quiere entregar al rol de este servicio. Independiente de esto, es posible deducir a partir de las funciones que se asignan al servicio, que su accin ser ms bien de tipo reparatoria, ms que preventiva o promocional, concentrando la mayora de sus atribuciones en el mbito de la proteccin, en continuidad a lo que hace hoy da SENAME. Se considera que la proteccin, la promocin y la prevencin deberan encontrarse en un mismo nivel de importancia, debiendo esto reflejarse no slo en la declaracin de principios y objetivos, sino tambin en las funciones y atribuciones del servicio.

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En esta misma lnea, definir el nfasis o el orden de relevancia de cada uno de estos propsitos, tiene que ver tambin con el grupo objetivo al cul apuntar este servicio, es decir, quines sern sus sujetos de atencin. Pues si el foco est en el mbito de la promocin, la accin del servicio tendr un alcance universal, comprendiendo como sujetos de atencin a todos los nios y nias. Si el nfasis est en la prevencin, el pblico objetivo corresponder ms bien a los nios que presenten riesgo de ser vulnerados en sus derechos. Por ltimo, si el acento se pone en la proteccin, se entender que los sujetos de atencin de este servicio sern principalmente aquellos nios cuyos derechos ya han sido vulnerados, como ha sido hasta ahora en la actual institucionalidad. Definir claramente las lneas de accin del nuevo servicio es primordial para precisar el alcance de sus funciones, lo que adems de tener repercusiones en trminos presupuestarios, implica la necesidad de una mayor o menor articulacin con otras polticas o programas cuyos objetivos son complementarios a los de este servicio, sobretodo en trminos preventivos o promocionales. En relacin al rol promocional, no queda claro en el proyecto las acciones especficas que deber llevar a cabo el servicio, limitndose ms bien al plano de lo declarativo. Se estima que la creacin de este nuevo servicio es una oportunidad para fortalecer la promocin, en el sentido de establecer en trminos ms amplios una poltica con lneas programticas especficas, en coordinacin con otras instituciones y en conjunto con las comunidades locales. En este mbito, cabe destacar a modo de ejemplo, la accin que puedan realizar las Oficinas de Proteccin de Derechos (OPD) en los municipios en el mbito de la promocin. Se estima que la discusin de la nueva institucionalidad debiera considerar el rol de estas entidades locales en las acciones referidas a la promocin y prevencin.

Funciones del Servicio

Como ya se ha mencionado, la superposicin de funciones no es recomendable para un organismo de administracin del Estado. En particular, al servicio de proteccin se le asignan funciones relativas al diseo de planes y programas; as como el fijar estndares y orientaciones tcnicas para la ejecucin de los mismos; ejecucin de las medidas de proteccin aplicadas a nios dispuestas por los Tribunales de Familia, ya sea a travs de instituciones colaboradoras acreditadas, o a travs de sus centros de administracin directa; la acreditacin de las entidades colaboradoras externas, adems de su supervisin tcnica y financiera. En este sentido, se podra decir que, al igual que en la orgnica actual, se mantiene el traslape de atribuciones en trminos de concentrar en la misma institucin la prestacin de servicios y la fiscalizacin de los mismos. Del proyecto de ley se deduce adems que no existen intenciones en el corto plazo de terminar con el sistema de administracin directa, pues se establece como parte de las funciones del servicio la de ejecutar, por si o a travs de colaboradores acreditados, las medidas de proteccin aplicadas a nios dispuestas por los Tribunales de Familia (Art. 5, letra e)). Ante esto, se estima, que un cambio institucional como el propuesto debiera tomar en consideracin esta superposicin de funciones, y al menos liberar a la nueva institucin de la prestacin de servicios, dejando la oferta programtica en manos de terceros especializados, y slo cumplir con roles de diseo y evaluacin de las polticas, y de acreditacin y supervisin de las instituciones relacionadas. Esto debiera hacerse de manera paulatina para asegurar la continuidad de la oferta programtica. Como comentario a la redaccin del proyecto se considera que debe tomarse en cuenta la jerarqua de funciones del nuevo servicio. Especficamente, en el Artculo 5 la funcin referente a otorgar la acreditacin a las entidades colaboradoras, debiera ser enunciada anteriormente a la funcin relativa a impartir instrucciones y supervisar a los colaboradores acreditados.

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Aseguramiento de la calidad de las intervenciones

Estndares e indicadores

Dentro de las funciones del Servicio y de su Director Nacional se establece la de fijar estndares y orientaciones tcnicas para la ejecucin de los programas. Se estima que es positivo y necesario que se fijen estndares de calidad, en especial para poder posteriormente evaluar las intervenciones, sin embargo, parece poco conveniente que sea el servicio fije estos estndares y luego est a cargo de evaluar su cumplimiento. En este sentido, se sugiere que el diseo y supervisin del cumplimiento de estndares cuente con la asesora de alguna contraparte tcnica externa al servicio, como puede ser el propio Comit Consultivo Nacional que se contempla en el proyecto de ley y que ser integrado por representantes de la sociedad civil, del mundo acadmico y de las instituciones colaboradoras. Por otra parte, el diseo de estndares para las lneas programticas, debiera contemplar una planificacin de ms largo plazo, para asegurar su independencia del director de turno. Una alternativa es que dichos estndares y sus correspondientes indicadores formen parte del Plan Estratgico Nacional de Proteccin, que de acuerdo al proyecto de ley, es elaborado por el Director del Servicio en conjunto con el Ministro de Desarrollo Social y los directores regionales. Tambin es importante tener en cuenta que los estndares debieran estar diferenciados segn el tipo de intervencin, por ejemplo distinguiendo entre atenciones ambulatorias y los programas de los un centro de atencin residencial. Especializacin

En directa relacin con los estndares de calidad, la especializacin de las intervenciones es un desafo que debiera abordar la nueva institucionalidad, considerando que sta es crucial para garantizar el ejercicio pleno de los derechos de los nios, nias y adolescentes. De acuerdo al proyecto de ley, al nuevo servicio de proteccin no se le asignan funciones de propiciar o asegurar la capacitacin y adecuada especializacin de funcionarios y profesionales que trabajan con los nios, nias y adolescentes. En el proyecto, solamente se hace referencia a auspiciar y/u organizar instancias de actualizacin de conocimientos para la comunidad, poniendo en el mismo nivel a los nios, sus familias, cuidadores y educadores, funcionarios pblicos, organizaciones comunitarias, etc., sin distinguir entre estos distintos grupos (artculo 5, letra q). Si bien, se considera importante el trabajo con la comunidad en el mbito de la promocin y se valora el inters de propiciar instancias de actualizacin de conocimientos, se estima conveniente especificar dentro de las funciones del servicio, la de asegurar la adecuada especializacin de las intervenciones de acuerdo a las necesidades de atencin de los nios, nias y adolescentes, en funcin de la capacitacin del personal. Esta discusin no deja de ser relevante en nuestro pas, donde gran parte de la atencin directa de nios y nias es llevada a cabo por personal no calificado profesionalmente. En este sentido, la primera distincin a establecer debiera ser respecto del personal que trabaja directamente con los nios y de los profesionales asociados a los centros (psiclogos, asistentes sociales, educadores, entre otros), adems de los padres y los entornos familiares de los nios, y la comunidad en general -en el caso de pretender hacer una sensibilizacin ms masiva-. Por otra parte, es importante diferenciar segn las distintas temticas, las que requerirn tratamientos y profundidades diferentes (por ejemplo, es muy distinto trabajar con un nio que se encuentra en situacin de calle, que con uno que ha sido vctima de abuso sexual). Por otra parte, la especializacin debiera propiciarse tambin a travs del cumplimiento de estndares y orientaciones tcnicas para los distintos programas y entidades. En esta lnea, el aseguramiento de
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estndares mnimos debiera recoger la discusin sobre la necesaria profesionalizacin de los servicios, aspectos ampliamente avanzados en las orientaciones internacionales dispuestas por Naciones Unidas para la atencin a la infancia. Supervisin y acreditacin de colaboradores

Se establece dentro de las funciones del servicio la supervisin tcnica y financiera de las instituciones colaboradoras. Hoy en da la labor del SENAME al respecto corresponde ms bien a un rol de fiscalizacin, que tiene relacin con el cumplimiento de condiciones mnimas de funcionamiento de las cuales depende el financiamiento (subvencin), sin embargo, no se cumple un rol de seguimiento ni de acompaamiento tcnico a las entidades colaboradoras. Al respecto, se estima que la supervisin tcnica del nuevo servicio debiera ir en la lnea de asegurar la especializacin de las intervenciones y la calidad de las atenciones por parte de las colaboradoras. Por otra parte, la facultad fiscalizadora del nuevo Servicio no sera efectiva en la prctica, pues solamente se establecen funciones de informar a quien corresponda sobre la procedencia o conveniencia de subsanacin de las irregularidades o disolucin de las colaboradoras acreditadas (Art. 5, letra m), sin establecerse facultades especficas para el cierre o trmino del contrato con estas entidades. En relacin a los centros de administracin directa, no queda claro cul es el organismo responsable de su fiscalizacin o supervisin, ni tampoco existe claridad con respecto a la necesidad de su acreditacin. Actualmente la acreditacin se rige por la Ley 20.032, la cual dicta normas sobre la red de colaboradores del SENAME y su rgimen de subvencin. De acuerdo a esta ley -y tambin en el proyecto en anlisis-, la acreditacin se entiende como el cumplimiento de ciertos requisitos mnimos de operacin, sin considerar el aseguramiento de la calidad de las atenciones. La nueva orgnica debiera dar espacio para mejorar la Ley 20.032, asumiendo la acreditacin como un mecanismo importante para el aseguramiento y mejoramiento continuo de la calidad de las intervenciones, de acuerdo a los estndares que fije el mismo servicio. En este sentido, la acreditacin debiera estar vinculada al cumplimiento de los estndares, separando sus finalidades en el cumplimiento de condiciones de operacin, por una parte, y el aseguramiento de estndares de calidad, por otra. Haciendo un smil con el sistema de aseguramiento de la calidad de las instituciones de educacin superior, una alternativa posible es contemplar una primera instancia equivalente al licenciamiento, que consista en el otorgamiento de un permiso para incorporarse y mantenerse en el sistema, que asegure condiciones mnimas de operacin, y otra instancia que se centre en la calidad de la atencin. Este segundo nivel de acreditacin debiera regirse de acuerdo a los estndares e indicadores previamente establecidos, que debieran incluir temas relacionados, por ejemplo, con la capacitacin y competencia de los funcionarios.

Orgnica del Servicio

Comit Consultivo Nacional y Regional

En el proyecto de ley se considera dentro de la orgnica de los nuevos servicios un Comit Consultivo Nacional y Comits Consultivos Regionales, en los cuales participan representantes de los colaboradores acreditados, integrantes de instituciones de la sociedad civil con experiencia en el rea de infancia y adolescencia, y acadmicos de universidades reconocidas por el Estado. Se considera positiva la participacin de la sociedad civil y representantes de las colaboradoras en esta instancia, sin embargo se estima que dicha entidad cumplir un rol muy secundario, ya que no tiene suficiente iniciativa, pues su conformacin y operacin estn sujetas a la voluntad del Director del Servicio, siendo convocado y consultado slo cuando l lo estime pertinente.
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Respecto a lo anterior, se considera que dicho comit debiera tener un rol asesor ms activo y relevante, por ejemplo, participando en el diseo de los estndares de calidad como instancia validadora o contraparte tcnica. Una alternativa es establecer en la ley que el Director del Servicio fije los estndares previo informe del Comit Consultivo Nacional. Por otra parte, no se detallan en el proyecto de ley las funciones especficas de este comit, enunciando solamente que es de carcter tcnico, y que informar al Director Nacional slo cuando ste lo solicite-, su opinin respecto de los planes y programas, y otras materias afines al Servicio. Lo mismo ocurre con los Comits Consultivos Regionales en cuanto a su falta de autonoma y relevancia. En este caso, la situacin es ms compleja, ya que de acuerdo a lo que se establece en el proyecto de ley, estos comits podran incluso no constituirse, pues no se establece que debern ser convocado por los directores regionales en forma peridica, quedando su constitucin supeditada a la voluntad y necesidad de cada director regional. De aqu que es posible que estas instancias de asesora tcnica local contempladas en la nueva institucionalidad, no operen en la prctica. Con todo, se considera que los comits consultivos deberan tener injerencia en la elaboracin del Plan Estratgico Nacional, ya que ellos corresponden a la nica instancia donde se encuentran representados diversos actores relacionados con la atencin de nios y adolescentes, pudiendo hacer un aporte significativo al establecimiento de lineamientos del servicio. Asimismo, debiera considerarse su opinin en el proceso de elaboracin de estndares, tal como se ha mencionado anteriormente. Por ltimo, se considera relevante la existencia de una instancia que permita la interaccin y coordinacin permanente entre el Comit Consultivo Nacional y los Comits Consultivos Regionales, sobre todo con el fin de considerar los aprendizajes y deficiencias locales al momento de elaborar el Plan Estratgico Nacional.

Coordinacin intersectorial y gestin de la informacin

Se considera fundamental la coordinacin con los distintos rganos del Estado involucrados en la proteccin de los menores, la cual debiera perfeccionarse en especial en trminos de la comunicacin entre el nuevo servicio y los Tribunales de Familia y de Justicia, as como con el propuesto Servicio de Responsabilidad Penal Adolescente, con el oportuno intercambio de informacin entre estas entidades. En el caso particular de los nios, nias y adolescentes vctimas de delitos sexuales, se requiere una especial coordinacin con los Tribunales Penales (o del Crimen), pues dichas vctimas ingresan al sistema penal, sin ser consideradas como tales previamente por los Tribunales de Familia, lo que puede derivar en que quedan invisibilizados para el sistema de proteccin. Respecto al sistema de registro de informacin que propone el proyecto, se considera clave el intercambio de informacin entre los distintos registros de informacin social que ya existen (SENAME; Ministerio de Desarrollo Social; Tribunales de Justicia, etc.), considerando las debidas clusulas de proteccin de la informacin y de los datos personales, de modo de poder trabajar en forma coordinada con la oferta social actualmente disponible. As mismo, el intercambio efectivo de informacin y la correcta coordinacin entre los sistemas de informacin vigentes, contribuye a evitar la sobre-intervencin de los nios y de sus familias, y facilita el monitoreo y evaluacin de las intervenciones. El Ministerio de Desarrollo Social ya ha avanzado algo en esta direccin con el monitoreo de sus programas sociales y con la integracin de la informacin proveniente desde su oferta programtica (Registro de Informacin Social- RIS), por tanto los nuevos servicios de atencin a la infancia y adolescencia debieran estar coordinados con las acciones que desde dicho Ministerio se han llevado a cabo. En relacin a lo anterior, se estima que debiera quedar establecido en la ley sobre quin recae la responsabilidad de llevar esta coordinacin e integracin de la informacin, as como estipular la obligacin de
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proporcionar informacin oportuna y veraz cuando sea solicitada por parte de los distintos organismos que administran esta informacin.

3. Sobre el Servicio de Responsabilidad Penal Adolescente

Objetivos y principios
Ya se ha comentado que el proyecto de ley en discusin es ms fuerte en el mbito de la proteccin de nios y nias (y su servicio asociado) que en el de responsabilidad penal adolescente. Considerando el nivel de precariedad actual en el que funciona el sistema que atiende a los adolescentes que han entrado en conflicto con la ley penal, la creacin de este servicio debiese ser una oportunidad de mejoramiento, sin embargo, no se observan muchas innovaciones con respecto a lo que ya se establece en la Ley 20.084 de responsabilidad penal juvenil. Como objetivos declarados para este servicio, se enuncian la responsabilizacin y la reinsercin social de los adolescentes infractores de ley. Sin embargo, a lo largo del proyecto de ley es posible distinguir un nfasis ms claro en la ejecucin de medidas de responsabilizacin de acuerdo a la Ley 20.084, que en el mbito de la reinsercin social, dando cuenta de una clsica tensin de los servicios de justicia juvenil donde el bienestar y la reintegracin de los jvenes aparecen como horizontes difciles de integrar con las medidas de sancin y control. En este sentido, el proyecto de ley no introduce una novedad respecto de lo que actualmente existe en SENAME en el mbito de la responsabilidad penal adolescente, y de esta forma, podra tratarse de un cambio ms bien nominal, que de un cambio sustancial. Se establecen cuatro principios que rigen al Servicio de Responsabilidad Penal Adolescente: principio de especializacin, de orientacin de la gestin hacia el adolescente, de coordinacin pblica y de innovacin. El primero de ellos merece un anlisis particular, pues tal como en el caso de la proteccin de menores, la especializacin de las intervenciones tiene un carcter fundamental para el trabajo que implica la responsabilizacin y reinsercin social de los adolescentes infractores de ley. En relacin a este principio, se seala que se procurar la especializacin de los funcionarios del servicio y del personal de las entidades colaboradoras, adems de lo que ya se declara en la Ley 20.084 respecto de la especializacin de los operadores jurdicos (jueces de garanta, jueces del tribunal de juicio oral en lo penal, fiscales adjuntos y defensores penales pblicos) y las policas. Esta innovacin se considera positiva, en tanto en el nuevo servicio adquiere mayor relevancia la necesidad de especializacin de sus funcionarios, quedando establecida como una de sus funciones. Sin embargo, una adecuada especializacin de los funcionarios requiere distinguir los distintos roles que stos cumplen en el trato con los adolescentes. En este sentido, los profesionales que intervienen en el sistema, y los educadores o cuidadores que estn en contacto directo con los adolescentes, cumplen un papel muy diferente y requieren distintos tipos de capacitacin. En la prctica, los profesionales que trabajan en los centros actualmente (y que tienen menos contacto con los adolescentes) corresponden a un perfil poco especializado y de alta rotacin, en gran parte por sus bajas remuneraciones; por tanto, requieren de capacitacin permanente y especializada para poder desarrollar correctamente las intervenciones y programas de reinsercin social, as como de incentivos para asegurar su permanencia. Por otra parte, los educadores o cuidadores, en especial aquellos que se desempean en los centros cerrados o semicerrados y que tienen un trato directo y permanente con los jvenes, cuentan con bastante experiencia en trminos de aos de servicio, pero no necesariamente han tenido la preparacin suficiente en mbitos como la intervencin en crisis o respecto al trato con las familias de los menores, pues estn cumpliendo en la actualidad ms bien un rol asociado a la vigilancia. Adems no hay certeza que estos funcionarios se encuentran actualizados ni compartan las visiones vigentes respecto a los derechos de los adolescentes.

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En relacin al principio de coordinacin pblica, como ya se ha reiterado, es fundamental para cumplir con el objetivo de reinsercin social de los jvenes infractores. En cuanto a este principio, se observa como positivo que se explicite la responsabilidad del servicio en este mbito y la obligacin de otros organismos a colaborar para suplir las necesidades de atencin ajenas al mbito de su competencia. Por otra parte, si bien el proyecto crea una instancia mayor de coordinacin pblica como el Consejo Nacional de Responsabilidad Penal Adolescente, se requiere que en la prctica esta coordinacin opere en todos los niveles de administracin del Estado, desde la oferta local y con otros servicios, pues de otro modo no es posible lograr la reinsercin social de los jvenes. Para hacer operativo un principio de coordinacin pblica, debieran existir, a nivel de reglamentos, protocolos que establezcan acuerdos especficos para una coordinacin intersectorial efectiva. Un ejemplo de la necesidad de coordinacin intersectorial se puede observar en el mbito de la educacin, aspecto fundamental para lograr su reinsercin social. Actualmente son escasas las posibilidades que tienen los adolescentes que se encuentran cumpliendo sanciones en regmenes semicerrados de continuar con sus estudios, pues no existe oferta educacional especializada para ello y los establecimientos educaciones regulares no quieren recibir a los jvenes infractores de ley, por tratarse de estudiantes de alta complejidad. Otro ejemplo tiene que ver con lo que establece la Ley 20.084 respecto al cumplimiento de penas de los adolescentes infractores a travs del trabajo voluntario (prestacin de servicios en beneficio de la comunidad), que en la prctica es difcil de materializar puesto que no existe una oferta de instituciones en las cuales se puedan realizar estos trabajos. Por su parte, el principio de orientacin de la gestin hacia el adolescente, declara que las medidas que se implementen tendrn por finalidad lograr la integracin social de los adolescentes infractores. Sin embargo, en el proyecto de ley no queda claro cules sern los mecanismos a travs de los cules se har operativo este principio, garantizando la reinsercin social de los menores. Lo mismo ocurre con el principio de innovacin, pues no est claro en el proyecto bajo qu mecanismos se garantiza su cumplimiento, de tal manera de incorporar aprendizajes locales en el diseo de las polticas, y de abrir espacios para de innovar a nivel local incorporando especificidades del territorio en las intervenciones. Bajo un esquema de funcionamiento centralizado como el actual, se estima que no es posible dar cumplimiento a este principio.

Funciones del Servicio

Un comentario general en relacin a las funciones que se establecen para este servicio y similar a lo analizado en el Servicio de Proteccin, tiene que ver con la superposicin de atribuciones de estos organismos. En este caso, la perpetuacin de la administracin directa de los centros por parte del nuevo servicio, no permite tener una adecuada separacin de funciones entre el diseo, ejecucin, evaluacin y fiscalizacin de los programas e intervenciones; pues le compete al servicio -adems de asegurar la oferta de programas especializados- ejecutar las medidas y sanciones por s o a travs de terceros, evaluar la pertinencia de los programas y prestar asesora tcnica a los organismos del sistema, fiscalizar a quienes ejecuten las medidas o sanciones y acreditar a las entidades colaboradoras, entre otras funciones. Sin embargo, ante eventuales cambios, es necesario considerar las dificultades y tensiones que puede generar privatizar la ejecucin de medidas y sanciones para garantizar el control y la reinsercin social de los adolescentes. En cuanto a la fiscalizacin, al igual como ocurre en el servicio de proteccin, no es posible observar facultades para poner trmino al contrato de centros cuyo funcionamiento sea deficiente. Por otra parte, sorprende, en especial para el caso de los centros de administracin directa, que sea el propio servicio el que acredite, fiscalice y asesore tcnicamente a dichos centros.

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Es posible hacer otras precisiones en relacin a las funciones del Servicio de Responsabilidad Penal Adolescente. Una de ellas tiene que ver con la responsabilidad de coordinacin entre los dos nuevos servicios radicada en este ltimo, hecho que se observa como positivo, aun cuando se considera que, paralelamente, debiera asegurarse la integracin de los sistemas de registro de informacin respectivos, para lograr una coordinacin ms eficiente. En relacin a la funcin de evaluar peridicamente la pertinencia e idoneidad de los programas, se debiera especificar, a nivel de reglamento, qu se entiende por esa periodicidad, de modo de asegurar tal pertinencia. Por ltimo, en cuanto a la obligacin de auspiciar instancias de actualizacin de conocimientos, no queda claro en el proyecto de ley a quines estn dirigidas dichas instancias.

Orgnica del Servicio

Respecto a la orgnica de este servicio, se puede comentar, que tal como en el caso del Servicio de Proteccin, los Comits Consultivos no tienen mayor iniciativa y su rol asesor es dbil, pues la consideracin de su opinin depende de la voluntad del Director del Servicio. En relacin al Consejo Nacional6, se trata de un ente ms bien de corte poltico, lo que se considera necesario en trminos de la importancia de la coordinacin intersectorial para el tema de la reinsercin social de los adolescentes infractores, sin embargo, no tiene representacin de otros actores de la sociedad civil relevantes en el trabajo con los jvenes, como s ocurre en los Comits Consultivos. Por otra parte, se recomienda que se implemente algn mecanismo de coordinacin entre el Consejo Nacional y el Comit Consultivo Nacional y los Comits Consultivos Regionales, de tal manera que estos ltimos puedan aportar con una visin ms prctica sobre el funcionamiento del servicio. En esta misma lnea, el Consejo Nacional debiera considerar la opinin del Comit Consultivo durante la elaboracin y aprobacin del Plan Estratgico Nacional para la Integracin Social del Adolescente infractor de la ley penal. En relacin a la redaccin de los artculos 20 y 21 del proyecto, como observacin formal, no se considera correcto comenzar con la enumeracin de los integrantes del Consejo Nacional para luego referirse a la constitucin del mismo. Adems, por efectos de claridad, esta descripcin debera estar en la seccin relativa a la orgnica y no en el prrafo correspondiente a los instrumentos.

Instrumentos
Es muy importante que el Plan Estratgico Nacional para la Integracin Social del Adolescente infractor de ley penal se concrete en la prctica, de modo de contar con un mecanismo que permita trabajar coordinadamente por la reinsercin de los jvenes desde la oferta pblica y colaborativamente desde los distintos servicios. Sin embargo, es necesario estipular plazos para su elaboracin y ejecucin, adems de la vigencia ya establecida. En cuanto a los sistemas de registro de informacin que sern responsabilidad del nuevo servicio, aun cuando estos registros ya operan actualmente en la prctica, se considera un avance su incorporacin formal en la ley. Adems, es relevante hacer el alcance de que los sistemas de informacin de los nuevos servicios debieran estar integrados y coordinados para poder llevar a cabo un adecuado seguimiento y monitoreo de

6 Este Consejo lo integran los Ministros de Justicia; de Interior y Seguridad Publica; de Salud; de Educacin; de Desarrollo Social; as como el Director Nacional del Servicio Nacional para la Prevencin y Rehabilitacin del Consumo de Drogas y Alcohol; el Director Nacional del Instituto Nacional de la Juventud; el Subsecretario de Deportes; el Director Nacional del Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo; el Defensor Nacional (Artculo 20).

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las intervenciones, tanto de los nios cuyos derechos han sido vulnerados, como de los adolescentes infractores. De esta forma, es deseable contar a futuro con un solo sistema de informacin integrado de atencin de la infancia y adolescencia, perfeccionando lo que hoy ya existe en SENAME. Esto es de vital importancia para el monitoreo de las intervenciones, y tambin lo es en especial, para el seguimiento de casos de jvenes que son infractores y adems vulnerados en sus derechos, y que por lo tanto requieren atencin de ambos servicios. Por ltimo, contar con esta informacin permitir entregar un panorama general del estado de la infancia y adolescencia en Chile, datos de suma relevancia tanto para la planificacin y el diseo de polticas pblicas (sobre todo en el mbito de la prevencin), como para entregar informacin a organismos internacionales, entre otros. A diferencia del Servicio de Proteccin, para este servicio se plantean en el proyecto de ley dos instancias de evaluacin; una interna y otra externa. La evaluacin interna corresponde a la supervisin tcnica, administrativa y financiera de los programas que desarrolla el servicio; y la externa refiere a la posibilidad de contratar a terceros para el seguimiento de estndares, orientaciones tcnicas y la ejecucin de medidas y sanciones. Se considera que la ley debiera establecer que los centros de administracin directa tambin se sometan a evaluaciones externas. Adems, las evaluaciones externas debieran considerarse para ambos servicios y no slo el de responsabilidad penal adolescente, como lo estipula el proyecto de ley. En cuanto a los estndares, al igual que como se coment en el anlisis del Servicio de proteccin, se debera considerar la opinin de expertos y de los consultivos, o bien contemplar alguna instancia tcnica en su diseo y aprobacin. Por otra parte, se destaca positivamente que se establezca en la ley la obligacin de los funcionarios a participar en procesos de capacitacin permanente. Tambin se considera relevante que en el proyecto se articule la posibilidad de elaborar y comercializar bienes por parte de los adolescentes mayores de 15 aos privados de libertad, en concordancia con las normas del Cdigo del Trabajo respecto del trabajo de menores. Esta alternativa es una novedad con respecto a lo que se plantea en la Ley 20.084. Por ltimo, se considera adecuada la incorporacin en la Ley 20.032 de subvenciones la lnea de accin relativa a los centros de internacin en rgimen semicerrado, la cual funciona actualmente en la prctica, pero no ha sido an incorporada en la Ley de Subvenciones.

Conclusiones
Luego de analizar este proyecto de ley, se pueden desprender varias ideas generales e identificar ciertos aspectos que podran ser considerados con el objetivo de mejorar esta propuesta. 1. En primer lugar, es importante destacar la iniciativa en trminos de abordar una necesidad pendiente de contar con servicios especializados para la atencin de la infancia y la adolescencia en nuestro pas, aun cuando la discusin de la nueva institucionalidad dista de estar zanjada, en especial por la necesidad de perfeccionar el proyecto en trminos del marco general en el que se sustenten los nuevos servicios y la operacionalizacin de los principios que all se establecen. En este sentido, no es trivial la discusin pendiente de una ley integral de proteccin a la infancia, ni tampoco lo es el anlisis exhaustivo que se requiere de las implicancias operativas que tenga la implementacin de la ley para la atencin eficaz de los nios, nias y adolescentes.

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2. En segundo lugar, se estima que se deben perfeccionar y precisar algunos conceptos y principios declarados, as como la definicin de las funciones de ambos servicios, pues se reconoce una multiplicidad y traslape de atribuciones, cumpliendo roles de diseo de las polticas y programas, de prestacin de servicios, junto con la acreditacin de las instituciones colaboradoras, evaluacin y fiscalizacin de la accin de las mismas, lo cual a todas luces es poco recomendable para una gestin de calidad. 3. Un tema sumamente relevante que es necesario resaltar, es la importancia de la especializacin de las intervenciones, dada la complejidad de los casos que atienden estos servicios. El nivel deseado de especializacin se debiera asegurar a travs de la capacitacin permanente de profesionales y funcionarios en general que estn en contacto con los menores, aspecto que debiera ser considerado en el proceso de acreditacin de las instituciones colaboradoras y en el diseo y cumplimiento de estndares. 4. Con el fin de poder dar respuesta a los casos de alta complejidad, es necesario revisar cmo se ha resuelto en otros pases el problema de la vulneracin de derechos, analizando alternativas posibles de implementar, adaptndolas a nuestra realidad. 5. En relacin a la orgnica de los servicios, se considera necesario fortalecer la figura de los comits consultivos, ya que tal como se plantean en el proyecto, carecen de iniciativa pudiendo ser un valioso aporte como figura tcnica asesora, ya que en representan a los actores importantes relacionados con el trabajo que realizara cada uno de los servicios. 6. Otro elemento a destacar es la importancia de la coordinacin interministerial y la interaccin y comunicacin fluida que tiene que existir entre los distintos actores involucrados, para llevar a cabo eficientemente los desafos planteados. Esta coordinacin tiene que darse tambin a nivel de instrumentos como los sistemas de registros de informacin y por supuesto, entre ambos Servicios propuestos. 7. Como temas pendientes, el abuso infantil no es mencionado en el proyecto, aun cuando este proyecto fue anunciado como una de las diez medidas para prevenir el abuso. Por otra parte, otro ausente es la seguridad de los recintos, en especial la de aquellos destinados a acoger a los adolescentes infractores a los cuales se les han dictado sanciones privativas de libertad. 8. Finalmente, se espera que con este proyecto de ley se pueda avanzar hacia un sistema integral de proteccin de nios y adolescentes que pueda responder de forma ms especializada a las necesidades de nios cuyos de derechos han sido vulnerados, abordando adems su prevencin y la promocin de los derechos de los nios, as como atender eficazmente a los adolescentes infractores de ley en su camino hacia la reinsercin social.

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Principales contenidos del proyecto de ley

Se suprime el actual Servicio Nacional de Menores, creando dos nuevos servicios de atencin a la infancia y adolescencia; el Servicio Nacional de Proteccin de la Infancia y Adolescencia y el Servicio Nacional de Responsabilidad Penal Adolescente. El Servicio de Proteccin depender del Ministerio de Desarrollo Social, siendo su objetivo la administracin de un sistema de proteccin para nios que han sido vulnerados en sus derechos, por una parte, y por otra, la promocin de los derechos de nios, nias y adolescentes y la prevencin de situaciones de vulneracin de los mismos. El Servicio de Proteccin tambin ser el encargado de las materias de adopcin que establece la Ley 19.620. Ambos servicios contarn con una Direccin Nacional conforme al Sistema de Alta Direccin Pblica, y Direcciones Regionales. Para el Servicio de Proteccin existir un Comit Consultivo Nacional y un Comit Consultivo Regional, ambos de carcter tcnico, convocado y consultado por el Director Nacional y Regional. El Director Nacional, junto con el Ministro de Desarrollo Social y los Directores Regionales, elaborarn un Plan Estratgico Nacional de Proteccin. El Servicio de Responsabilidad Penal Adolescente depender del Ministerio de Justicia y tiene por objeto contribuir a la responsabilizacin y reinsercin social de los adolescentes infractores de ley, ejecutando las medidas y sanciones impuestas por los Tribunales de Justicia de acuerdo a la Ley 20.084 de responsabilidad penal adolescente. El Servicio Nacional de Responsabilidad Penal Adolescente contar con la asesora tcnica de un Comit Consultivo Nacional y Regional. Existir tambin un Consejo Nacional y Regional de Responsabilidad Penal Adolescente, el cual ser encargado de elaborar un Plan Estratgico Nacional y Regional para la Integracin Social del Adolescente Infractor de Ley Penal.

Referencias
Naciones Unidas, 2007. Convencin sobre los Derechos del Nio, CRC/C/CHL/CO/3, 23 de abril de 2007. Santibez, M.E. y Alarcn, C., 2009. Anlisis crtico de la aplicacin prctica de la Ley de Responsabilidad Penal Juvenil y propuestas de mejoramiento. Serie Temas de la Agenda Pblica, Pontificia Universidad Catlica de Chile.

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