Está en la página 1de 93

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DIALOGO REGIONAL DE POLTICA

RE D D E GE S TIN Y T R ANS P AR EN CIA D E L A P OL TIC A P B LIC A TE RC ER A R EU N I N: L A RE FO R MA D EL SE RV IC IO C IV IL

Investigacin sobre Reformas a la Poltica de la Gestin Pblica en la Regin de Amrica Latina: Marco Conceptual, Gua Metodolgica y Estudios de Caso
DOCUMENTO DE TRABAJO Dr. Michael Barzelay Reader in Public Management London School of Economics and Political Science (LSE)
Francisco Gaetani Doctoral Candidate Government Department, LSE Juan Carlos Cortazar-Velarde Research Student Interdisciplinary Institute of Management, LSE London School of Economics Guillermo Cejudo MSc Management (Public Sector), LSE

Washington, D.C., 14 y 15 de noviembre de 2002


Nota: El presente document o es parte de una serie de trabajos comisionados por el Banco Interamericano de Desarrollo para el Dilogo Regional de Poltica. Este documento se encuentra en proceso de revisin, por lo que no deber ser citado como referencia. Las opiniones aqu expresadas, son propias del autor y no reflejan necesariamente las posturas del Banco. (Documento original en espaol)

INDICE

Prefacio

Nota sobre los Autores

1. Introduccin 2. Formulacin del Diseo de la Investigacin 2.1 Identificacin de Casos 2.2 Resultados de los Casos 2.3 Organizacin de la Evidencia 2.4 Ejemplo 3. Elaboracin del Diseo de la Investigacin 3.1 Formulacin de las Posibles Preguntas de la Investigacin 3.2 Ejemplo de Preguntas de Investigacin sobre Reformas de Polticas de Gestin Pblica en Amrica Latina 3.3 Seleccin de los Marcos de Referencia para Responder la Preguntas de la Investigacin 4. Recoleccin de Evidencia del Caso 4.1 Identificacin de Fuentes 4.2 Preparacin de los Protocolos de Entrevistas 5. Anlisis de la Evidencia del Caso y Preparacin del Reporte 5.1 Anlisis de los Eventos 5.2 Ejemplo de un Anlisis de Evento: El episodio brasileo de 1967 5.3 Diseo del Reporte 6. Conclusin 7. Bibliografa

Anexo 1 Marcos de Referencia Anexo 2 Reforma de Polticas de Gestin Pblica en Mxico 1982-200 (G. Cejudo)

PREFACIO

Este trabajo presenta un marco conceptual y una gua metodolgica para la investigacin del proceso de reforma de polticas de gestin pblica en Amrica Latina.

El documento incluye varias hiptesis. La primero reconoce una distincin entre el conocimiento formal del proceso de reforma de las polticas de gestin pblica, por una parte, y deducciones sobre los factores que contribuyen al xito de las reformas, por otra parte. La perspectiva de esta distincin es que los factores de una reforma exitosa son factores prospectivos que tienen como objetivo aplicarse a ciertas circunstancias presentes y futuras. Por otro lado, el conocimiento formal del proceso de reforma de las polticas de gestin pblica consiste en generalizaciones formuladas mediante la comparacin sistemtica de episodios o casos de reformas. La investigacin de casos puede aportar informacin sobre los factores de xito; sin embargo, el trnsito de generalizaciones histricas limitadas a factores de xito implica un juicio prctico como el que se aplica en el anlisis de polticas. Los lineamientos ofrecidos en este trabajo tienen la intencin de generar conocimiento formal sobre los procesos de reforma, aunque son insuficientes para establecer los factores de xito a partir de una combinacin entre conocimiento formal y otro tipo de consideraciones. Por tanto, el diseo de la investigacin que presentamos tiene como objetivo aportar generalizaciones histricas limitadas respecto al proceso de reforma de las polticas de gestin pblica en Amrica Latina.

La segunda hiptesis es que la aplicacin de un anlisis enfocado a las reformas del servicio civil resulta limitada. Como se mencion, un enfoque analtico debe incluir todas las polticas de gestin pblica. Las polticas de gestin pblica son disposiciones generales sobre la organizacin del gobierno, el proceso de planeacin del gasto, la

4 gestin financiera, el servicio civil y las relaciones laborales, compras, mtodos y organizacin, as como supervisin y auditora. Este enfoque se basa en nuestra concepcin de las polticas pblicas como la disciplina que utilizamos de referencia para el diseo de la investigacin. Desde esta perspectiva, lo que debe entenderse es cmo se crea el valor pblico. Uno de los factores decisivos en los costos y beneficios de la accin pblica son las acciones de las agencias que ejecutan programas. Dichas acciones son moldeadas por los administradores de las agencias. A su ve z, esas decisiones son respuestas las alternativas de polticas, as como al conjunto de polticas de gestin pblica. Por tanto, nosotros definimos la reforma como un tipo de evento de formulacin de polticas que se presente en el (los) mbito(s) de la poltica de gestin pblicano solo en el mbito del servicio civil y las relaciones laborales.

La tercera hiptesis propone que la atencin debe centrarse en las etapas previas y de toma de decisin respecto a la formulacin de polticas de gestin pblica, ms que en la de implementacin. Uno de los objetivos principales es el desarrollo de anlisis comparativos de casos donde se presenta la formulacin de polticas de gestin pblica. Intentar realizar anlisis comparativos de casos que incluyan la imp lementacin de reformas a las polticas de gestin pblica, resulta muy ambicioso en este momento. Nosotros recomendamos enfocarse en el desarrollo de comparaciones sistemticas de casos que incluyan eventos previos y de toma de decisin del proceso de formulacin de polticas de gestin pblica. En un prximo trabajo de investigacin, se puede presentar un anlisis sistemtico de las similitudes y diferencias de experiencias mayores que incluyan implementacin de polticas. En resumen, los lineamientos del presente documento reflejan lo siguiente: ? ? Los investigadores deben tener respuestas viables a cuestionamientos sobre el proceso de reforma de las polticas de reforma de gestin pblica ? ? Los cuestionamientos viables respecto a cada caso en particular demandan informacin y anlisis sobre hechos pre-decisivos y decisivos dentro del proceso de formulacin de polticas de gestin pblica

5 ? ? Los cuestionamientos viables sobre casos mltiples demandan la formulacin de similitudes y diferencias sistemticas y definidas entre casos ? ? Las respuestas a dichos cuestionamientos comparativos son aspectos histricos generales ? ? Dichos aspectos generales proporcionan herramientas tiles a los dilogos de polticas y ayudarn a que los especialistas respondan a cuestionamientos generales o especficos sobre los factores prospectivos de las reformas exitosas.

Esperamos que estas hiptesis y estos lineamientos sean aceptables para el BID

6 Sobre los Autores

Dr. Michael Barzelay es profesor de Gestin Publica en la London School of Economics y miembro afiliado del Departamento de Gobierno. Es PwC Research Fellow en gestin de riesgo del in Center for Analysis and Regulation of Risk de la LSE. Fue profesor asociado de Polticas Pblicas en la John F. Kennedy School of Government de Harvard. Es doctor en Ciencia Poltica de Yale University. Tiene Master en Gestin Pblica y Privada de Yale University. Stanford University. Estudios universitarios sobre Pases en Desarrollo de

Es autor de The New Public Management: Improving Research

and Policy Dialogue (University of California Press, 2001), Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government (University of California Press, 1992), Gestin Publica Estratgica: Concepto, Experiencias, y Anlisis (Instituto de Estudios Fiscales, 1989); and The Politicized Market Economy: Alcohol in Brazils Energy Strategy (University of California Press, 1986). Es consultor de diversos

gobiernos y organizaciones en R.U. y EUA, as como de organismos internacionales.

Francisco Gaetani esta terminando su doctorado en Gobierno en la London School of Economics y realiza investigaciones sobre reforma de polticas de gestin pblica en Brasil de los 30s a los 90s. Es servidor pblico federal en Brasil. Juan Carlos Cortazar Velarde es un socilogo peruano con Master en Polticas Pblicas (Universidad de Chile). Actualmente es estudiante investigador del Interdisciplinary Institute of Management de London School of Economics and Political Science. Miembro del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Catlica de Per. Ha dado cursos sobre gestin pblica, polticas pblicas e investigaciones sociales. Es consultor en gestin pblica y polticas pblicas con experiencia en varios pases de Amrica Latina. Su tesis versa sobre reforma de polticas de gestin pblica en per en los 90s. Guillermo Cejudo termin recientemente su maestra en Gestin (sector pblico) con honores en la London School of Economics. Su disertacin fue sobre reformas a las polticas de gestin pblica en Mxico en los 80s y 90s. Graduado del Colegio de Mxico. Fue funcionario de carrera del Instituto Federal Electoral.

7 1. Introduccin

El programa de investigacin de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica (RGTPP) est (o al menos debera estar) interesado en entender el proceso de reforma de la poltica de gestin pblica. La formulacin de polticas de gestin pblica est relacionada conceptualmente con la reforma administrativa y la modernizacin del Estado, aunque cuenta con una definicin ms especfica. Las polticas de gestin pblica 1 son reglas y mecanismos 2 de aplicacin general en el gobierno (Barzelay 2001). Dichas reglas y mecanismos se refieren no solo a personas, organismos y procedimientos, sino tambin a la planeacin, ejecucin, auditora y revisin del gasto pblico. Las polticas de gestin pblica se encuadran en las siguientes categoras: planeacin del gasto y gestin financiera; servicio civil y relaciones laborales; auditora y evaluacin; adquisiciones gubernamentales; organizacin y mtodos.

El objetivo general del programa de investigacin de la RGTPP es obtener conocimiento respecto al proceso de reformas de la poltica de gestin pblica. Cada estudio de caso genera informacin sobre un pas especfico y stos en conjunto constituyen la base para una generalizacin en Amrica Latina. La presente gua pretende capacitar a los investigadores que deseen investigar y elaborar estudios de caso sobre un pas especfico.

Dichas labores de investigacin deben incluir una explicacin sobre episodios histricos en los que ocurrieron procesos de reforma significativos, o que al menos se intentaron. Por definicin, los cambios en las polticas se presentan cuando se toman decisiones idneas (que acarrean modificaciones en la conducta) por parte de organismos legislativos de un sistema de gobierno o por otras instituciones (como los organismos centrales de coordinacin) mediante el ejercicio de autoridad. Por su parte, los intentos
Las polticas de gestin pblica no incluyen procesos en ministerios o agencias especficas. Un ejemplo de la regla institucional es el que estipula que la designacin de un funcionario debe realizarse de entre 3 candidatos que seale el departamento de personal (la llamada regla de 3). Un ejemplo de rutinas es el mtodo utilizado para auditor el desempeo de agencies encargadas de programas.
1 2

8 fallidos para lograr un cambio en las polticas tienen un inters analtico en el entendimiento de los procesos de cambio de la poltica de gestin pblica, ya que su anlisis ayuda a distinguir los factores que nivelan las polticas de gestin pblica.

Esta gua metodolgica intenta ayudar a los investigadores en el estudio de los procesos de formulacin de polticas de gestin pblica de manera que a) cuenten con explicaciones satisfactorias sobre el resultado de intentos de reformas en particular que hayan ocurrido en los casos que analizan y b) permitir que el BID compare casos de formulacin de polticas de gestin pblica en la regin, con el propsito de contar con elementos adecuados sobre este tipo de proceso, los cuales proporcionen una base cientfica para la formulacin de juicios sobre los factores que conducen al xito de las reformas prospectivas en la regin.

Como se mencion anteriormente, el objetivo es comprender el proceso de reforma de las polticas de gestin pblica en Amrica Latina. De acuerdo a las investigaciones de casos, el objetivo es desarrollar aspectos histricos generales sobre este proceso. 3

Un ejemplo de dicha generalizacin puede provenir de la investigacin en pases desarrollados. Al comparar los casos de Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia (2001), Barzelay arguy que la permanencia del tema sobre organizaciones gubernamentales deficientes en la agenda de la poltica pblica, en conjunto con otros factores, ha facilitado un proceso amplio de reformas en la gestin pblica. 4

Ragin (1987: 31) conceptualiza las generalizaciones histricas como generalizaciones empricas limitadas sobre categoras definidas histricamente respecto a fenmenos sociales 4 Esta propuesta surge de la comparacin de experiencias narrativas en las que ocurre la formulacin de polticas de gestin pblica. Cada caso refleja el uso de modelos y teoras similares de conducta humana, organizacional y gubernamental. Dicha similitud hace las narraciones comparables y son la base de elementos del proceso de reforma de polticas de gestin pblica, considerado como un fenmeno histrico. Uno puede juzgar si una propuesta es factible a partir del entendimiento claro de los mtodos de dicha propuesta.
3

9 El entendimiento de estos procesos no puede obtenerse sin una investigacin cuidadosamente realizada. La realizacin de una investigacin satisfactoria implica tomar decisiones coherentes respecto a una gran diversidad de temas, incluido el de la especificidad del objetivo de la investigacin (p.ej. entender los procesos de cambio en la poltica de gestin pblica en A.L.), la seleccin de casos a estudiar (experiencias de los pases con las reformas), la identificacin de los efectos de los mismos (p.ej. alternativas de polticas de gestin pblica) y la implantacin de un esquema analtico para ordenar la evidencia de los casos (p.ej. un mapa de los eventos que caracterizaron el periodo de reformas definido analticamente). Un estudio de caso exitoso proporciona respuestas satisfactorias a las preguntas formuladas por la investigacin, las cuales deben ser coherentes con el diseo de alternativas superiores listadas anteriormente. La posibilidad de que las respuestas sean satisfactorias depende en gran medida de la capacidad con la que el investigador utilice marcos explicativos (tericos) de la evidencia sobre los eventos a los cuales se refieren las preguntas de la investigacin. Un estudio de caso ser exitoso si las preguntas de la investigacin son coherentes con otras alternativas de diseo, incluyendo el objetivo y si se responde con un vnculo entre marcos descriptivos y evidencia del caso. 5 Dichos lineamientos no solo intentan discutir los aspectos que definen el programa de investigacin sobre el proceso de reforma de la poltica de gestin pblica en AL, sino tambin codificar la conduccin de la investigacin de un estudio de caso sobre este tipo de reforma o proceso de formulacin de poltica. Es comn que el trabajo de investigacin para un estudio de c aso sea improvisado ms que diseado. Como lo mencion el autor de un texto reconocido sobre investigacin de casos (Ragin 1987), este tipo de trabajo requiere un dilogo entre las ideas y la evidencia. Si bien la investigacin de casos es en cierto grado improvisada, nosotros creemos que sta labor puede ser realizada de manera ms eficiente y efectiva si la misma es sometida a una prctica codificada. Este documento codifica los aspectos ms importantes de la investigacin de casos relativa al proceso de reforma de la poltica de gestin pblica en Amrica Latina.

Las preguntas de la investigacin deben ser formuladas con anticipacin para que puedan guiar la investigacin, aunque despus sean reformuladas a la luz de nueva evidencia.
5

10 El grfico 1 identifica dichos aspectos y los agrupa de acuerdo al tipo de diseo y, en teora, por etapa del proceso de investigacin.

Debido a las dificultades inherentes a la codificacin de un proceso de investigacin de experiencias histricas, en el anexo hemos incluido un estudio de caso sobre el tema de poltica de gestin pblica. Es un trabajo sobre los cambios a la poltica de gestin pblica en Mxico, que conforma la tesis para obtener el grado de Maestra en Gestin de la London School of Economics, de Guillermo Cejudo. Tambin se presentan diseos investigativos de estudios sobre el mismo tema en pases como Per y Brasil. Este trabajo no es plenamente autosuficiente, ya que hace alusin a la aplicacin de marcos descriptivos documentados en textos de ciencia poltica sobre formulacin de poltica pblica. Los investigadores del tema debern revisar los lineamientos de este trabajo en conjunto con ese tipo de literatura. El Apnd ice 1 contiene una introduccin a los textos tericos. Tambin, la lectura de este documento debe acompaarse de algunos textos sobre la metodologa de investigacin de casos, incluyendo a Ragin (1987).

11

Objetivo de la Investigacin Exploracin y enfoque

Entender los procesos de reforma de las polticas de Gestin Pblica

(Multiple) Enfocada al caso

Introduccin Eleccin del tipo de diseo de la investigacin

Explicacin de similitudes y diferencias entre casos utilizando modelos de marcos explicativos Generalizaciones Histricas Limitadas

Eleccin del Caso

Diseo de la Investigacin Detalle

Identificacin de los resultados del caso Adopci n de un esquema para organizar la evidencia

Preguntas de Investigacin I Formulacin

Identificacin de Preguntas que deben Responderse

Seleccin de un Marco Explicativo Preparacin y Conduccin de Entrevistas

Preguntas de Investigacin II Respuesta

Recoleccin de Evidencia Anlisis de los eventos Respuesta a las preguntas de la investigacin

Presentacin Elaboracin del reporte

Diseo y redaccin del texto

Grfico 1 Investigacin comparativa sobre los procesos de cambio en la poltica de gestin pblica.

12

2. Formulacin del Diseo General de la Investigacin

2.1. Identificacin de Casos

La investigacin de casos (Ragin 1987) es idnea si se quiere crear un conocimiento formal sobre los cambios a la poltica de gestin pblica en Amrica Latina como en cualquier regin. En este contexto, los casos 6 se refieren a los eventos que han originado la formulacin de polticas de gestin pblica en un pas especfico. Generalmente, cada caso se refiere a periodos limitados como es el caso de una administracin presidencial. Por ejemplo, el estudio de Cejudo sobre Mxico incluye dos administraciones (o casos). El primero se refiere a la administracin de Miguel de la Madrid y el segundo analiza la administracin de Ernesto Zedillo. Durante ambas administraciones hubo intentos de formular polticas de diversas reas de la gestin pblica: reforma a la planeacin del gasto y la gestin financiera, formulacin de polticas sobre servicio civil y relaciones laborales y la promocin de cambios en procedimientos y mtodos administrativos. 7 El estudio de Cejudo compara ambas

administraciones presidenciales para establecer generalizaciones sobre el proceso de reforma de la poltica de gestin pblica en Mxico.

La primera decisin que toma el investigador debe ser la identificacin de casos o experiencias que sern analizadas. Los investigadores deben buscar ms de un caso para poder generalizar sobre procesos de reforma de la poltica de gestin pblica a nivel de

La palabra caso implica una relacin explcita y analtica entre algo en particular y una clase. La expresin A es un caso de B, A se refiere a algo en particular y B a la clase. En esta investigacin, A se refiere a eventos que han ocurrido en jurisdicciones de gobierno en particular, mientras que B se refiere a un proceso de reforma de polticas de gestin pblica. Cuando estudiamos A para saber sobre B, el anlisis de A es de esa forma un estudio de caso.
6

De acuerdo al contexto de la investigacin, el trmino el caso De la Madrid es una expresin que se refiere al episodio de reforma de polticas de gestin pblica en Mxico durante el periodo 1982-1988.
7

13 pas. A partir de esto, los investigadores deben identificar no menos de dos casos de formulacin de polticas de gestin pblica que hayan sido evidentes en el pas que les haya sido asignado.

Para ello, ambos casos deben ser distintos para que puedan explicarse claramente las diferencias, lo cual es muy til para poder comprender los orgenes y limitaciones de los cambios a la poltica. Cuando el objetivo de la investigacin es entender un proceso, como el cambio de la poltica de gestin pblica, los casos deben ser concebidos como una diversidad de eventos paralelos y/o en serie a travs de los cuales ocurre la formulacin de polticas. No obstante una reforma dividida en distintos eventos, el conjunto de eventos que integran el caso debe estar estrechamente ligados a proceso de reforma de las reglas y rutinas de aplicacin general en el gobierno y encuadrarse en alguna o en todas las categoras de poltica de gestin pblica, mencionados anteriormente: planeacin del gasto y gestin financiera; servicio civil y relaciones laborales; adquisiciones; mtodos y organizacin; y auditora y evaluacin.

2.2 Identificacin de Resultados de los Casos De acuerdo a Ragin (1987), una decisin fundamental en el diseo de la investigacin es la caracterizacin de los resultados. El concepto de resultado del caso se relaciona con el concepto ms comn de variable dependiente: es la que debe ser explicada en el anlisis. En trminos generales, las preguntas ms importantes que se plantean en una investigacin de caso se definen en los trminos de la explicacin de las conclusiones del caso. El investigador genera credibilidad frente a los lectores y colegas mediante una explicacin satisfactoria de las conclusiones del caso. Debido a lo anterior, debe considerarse y explicarse el fundamento para optar por una forma especfica de caracterizar las conclusiones de un caso. En general, las conclusiones, deben especificarse de manera que ayuden a resolver el problema de coordinacin que prevalece en la labores de investigacin acadmica. La comunidad acadmica debe resolver este problema para de esa forma poder generar conocimiento sobre los fenmenos histricos

14 mencionados 8 como el proceso de reforma de la poltica de gestin pblica. A partir de esta sugerencia, Barzelay (2001) defini el cambio en sentido amplio de la poltica de gestin pblica, como un trmino similar al de los casos de referencia de la Nueva Gestin Pblica. 9

Dado que el trmino de reforma se define como formulacin de polticas de gestin pblica, una caracterstica importante de las conclusiones de cualquier caso es la que se refiere a las alternativas de reglas y rutinas de aplicacin general en el gobierno, en el mbito de la poltica de gestin pblica (Barzelay, 2001; captulo 3). Esta definicin da lugar a distintas interpretaciones, pero su intencin es diferenciarla de definiciones existentes como cambio organizacional sistmico en sistemas de gobierno especficos. 10 Por tanto, las conclusiones de un caso deben constituirse en opciones creadas por organismos legislativos o agencias centralizadas, que pueden afectar los procesos de planeacin del gasto y gestin financiera; servicio civil y relaciones laborales; adquisiciones; mtodos y organizacin; y auditora y evaluacin, en una jurisdiccin determinada. De esa forma, las opciones de poltica administrativa que tienen un efecto especfico para un departamento no pueden ser consideradas como un caso de reforma de la poltica de gestin pblica.

Para ilustrar lo anterior con el estudio de Cejudo sobre Mxico, en las conclusiones del caso se incluyeron la nuevas reglas y procedimientos de las instituciones gubernamentales, como resultado de los programas de simplificacin (De la Madrid) y modernizacin (Zedillo), as como las propuestas que fueron generadas en los procesos de desarrollo de polticas, pero que no superaron el proceso legislativo (polticas sobre servicio civil y relaciones laborales).

Las generalizaciones no deben ser confundidas con factores de xito, los cuales se refieren al futuro y las otras al pasado. 9 El concepto de caso de referencia NPM fue desarrollado por Barzelay (2001) como herramienta metodolgicade tipo ideal para investigar las reformas en RU, Nueva Zelanda y Australia. 10 Ver Peter Aucoin, The New Public Management: Canada in Comparative Perspective, Montreal, IPPR, 1995.
8

15 Las conclusiones del caso reciente sobre reforma del estado en Brasil incluyeron un nuevo paquete de polticas de gestin pblica. Algunas de stas fueron sometidas a aprobacin mediante reforma constitucional y otras a travs de la legislacin comn. Las primeras se refieren a disposiciones que establecen nuevas formas de organizacin del sector pblico y a la adopcin de diversos regmenes laborales dentro del mismo. Las segundas versan sobre nuevas polticas de adquisiciones gubernamentales, creacin de quangos y agencias y una nueva poltica de recursos humanos. Ambas son resultado de un grupo de eventos paralelos y en serie formulacin de polticas de gestin pblica y procesos de toma de decisin al interior del Ejecutivo. Sin embargo, el segundo grupo de conclusiones dependi de un proceso de negociacin entre el Ejecutivo y el Legislativo a efecto de aprobar la modificacin constitucional.

2.3. Organizacin de la Evidencia del Caso Para poder explicar una opcin de poltica en particular, se requiere dar cuenta del proceso que le dio origen. Los procesos de creacin de polticas se componen de eventos paralelos y en serie. Para hacer un anlisis de cmo se dieron las opciones, resulta muy til identificar y clasificar los eventos y despus explicar cmo iniciaron, progresaron y culminaron. Una tcnica para modelar ese tipo de experiencia se incluye en el Grfico 2. El elemento bsico de una experiencia es un evento. El grupo de eventos relacionados directamente con la formulacin de polticas de gestin pblica constituye un episodio (de alguna forma, la conclusin del caso se ubica en el final de todos los eventos del episodio). El episodio se sita dentro de los eventos adyacentes. Esos eventos incluyen eventos previos y eventos simultneos. Ambos tipos de eventos pueden ser considerados como hechos originados dentro del episodio; los eventos previos ocurren antes del episodio, mientras que los eventos simultneos ocurren en el mismo lapso. Un modelo de experiencia tambin puede incluir eventos relacionados que son coincidentes con el episodio, pero afectados principalmente por ste. Los eventos posteriores se incluyen en el anlisis siempre y cuando su anticipacin condicione eventos dentro del episodio.

16

Estructura Narrativa
Eventos Recientes

Eventos Previos

Episodio

Eventos Posteriores

Eventos Relacionados t

Grfico 2 Estructura narrativa

2.4. Estudio de Caso

En el estud io sobre Mxico, la experiencia analizada se refiere al proceso de reforma de la poltica de gestin pblica en la Administracin Pblica Federal en el periodo 1982-2000 (ver Grfico 3). Los periodos coincidieron con tres administraciones: Miguel De la Madrid (1982-1988), Carlos Salinas (1988-1994), y Ernesto Zedillo (19942000).

Dado que durante el periodo de Salinas no fue posible identificar eventos en el rea de la formulacin de polticas de gestin pblica, solo hubieron dos episodios (De la Madrid y Zedillo) que merecieron anlisis. Dichos episodios fueron clasificados como dos casos.

17

CAMBIO DE LA POLTICA DE GESTIN PBLICA EN MXICO


Caso I Administracin de De la Madrid 1982 - 1988
Perodo a Perodo b
Eventos
E1 (I) Combate de la corrupcin E2 ( Ia) Reforma de la planeacin del gasto y gestin financiera E3 ( Ia) Formulando la poltica del servicio civil/ relaciones laborales E4 ( Ia) Impulso a modificacin de mtodos y procedimientos administrativos

Caso II Administracin de Zedillo 1994-2000


Perodo a Perodo b
Eventos
E2 (III) Reforma de la planeacin del gasto y gestin financiera E3 (III) Formulando la poltica del servicio civil/relaciones laborales E4 Impulso a modificacin de mtodos y procedimientos administrativos

(1982-1985) (1985 -1988)

(1994 -1997) (1997 -2000)

Grfico 3: Una comparacin entre dos casos de cambio de la poltica de gestin pblica en Mxico.

Una vez que los casos son identificados, el siguiente paso es numerar los eventos que ocurrieron en cada episodio. Para simplificar, nos enfocamos exclusivamente en el primer episodio (Administracin de De la Madrid) (ver Grfico 4). Los eventos en este episodio fueron: ? ? Combate a la corrupcinesfuerzo para reducir la corrupcin administrativa en el gobierno central ? ? Reforma en la planeacin del gasto y gestin financieraintento de reestructurar las actividades de planeacin y evaluacin ? ? Formulacin de polticas de servicio civil y relaciones laboralesun intento fallido de crear un servicio civil de carrera

18 ? ? Promocin de cambios en procedimientos y mtodos administrativosprograma de simplificacin administrativa.

Cada uno de los eventos se divide en sub-eventos o actividades. Por ejemplo, el combate a la corrupcin incluye al menos dos sub-eventos o actividades: i) desarrollo de capacidad institucional para combatir la corrupcin; y ii) desarrollo de capacidad operativa para combatir la corrupcin.

Caso 1
PE1 Formacin de identidad de De la Madrid PE2 Gobierno de Mxico con JLP PE3 Campaa presidencial

CE2 Camb ios en la lite poltica


CE1 Crisis econ./formulacin de poltica - econ.

E1 Desarrollo de capacidad para combatir la corrupcin E2 Institucionalizac. Planeacin y evaluacin g. . f.

LE1: Gob de Salinas

E3 Formulacin de poltica de servicio civil E4 Simplificacin administrativa

PE4 Estructuracin del P. A.

RE1: Combate a la corrupcin institucional

RE2: Simplificac. RE3: Reduc Adm. cin

1976

1982

1988

Grfico 4. Estructura narrativa del caso de De la Madrid

Sin embargo, nuestro inters principal es la identificacin y explicacin de los resultados de los eventos; es decir, tenemos que identificar el resultado (la creacin de un nuevo mecanismo institucional para la poltica de combate a la corrupcin, siguiendo con el ejemplo anterior) y dar una explicacin utilizando mtodos narrativos y teoras de procesos organizacionales y de polticas.

19

Para explicar los resultados de los eventos, tenemos otros eventos como fuentes de cambio o estabilidad en la poltica de gestin pblica. Por tanto, vamos ms all del episodio en los eventos previos, los cuales nos ayudan a entender la situacin que se guardaba al principio del periodo, incluyendo los factores que ejercen influencia en el proceso de establecimiento de la agenda dentro del episodio. Para el episodio de De la Madrid, los eventos previos incluyen: i) formacin de la identidad de De la Madrid (carrera y posiciones polticas); ii) el gobierno previo de Lpez Portillo (acontecimientos polticos y econmicos durante su administracin); iii) la campaa presidencial de De la Madrid (con un enfoque especial en los temas concernientes a la poltica de gestin pblica); iv) estructura de la Administracin Pblica Federal (organizacin del sector pblico heredada por el gobierno de Lpez Portillo). Para ello, el Grfico 4 define diversos eventos previos para este caso.

Tambin, es necesario analizar los eventos concurrentes dentro del episodio. Como se mencion, los eventos simultneos se refieren a hechos que tienen origen en el episodio. Durante el periodo de De la Madrid es posible identificar dos grupos de eventos que corresponden a esta definicin: la crisis econmica y la formulacin de la poltica econmica aplicada como respuesta (que afect a la formulacin de polticas de gestin pblica a travs de la reduccin del presupuesto lo que eventualmente ocasion la reduccin del sector pblico), as como los cambios en las elites polticas (como ocurre en otros pases de Amrica Latina, la transformacin de la elite dominante fue evidente; pas de polticos desfasados a nuevos tecncratas; este cambio produjo aun mayores modificaciones en la poltica de gestin pblica). El Grfico 4 define diversos eventos simultneos de ese episodio.

3. Diseo de la investigacin

20 3.1. Formulacin de las Posibles Preguntas de la Investigacin

La formulacin de las preguntas que deben ser contestadas en la investigacin es una parte fundamental en el diseo y mejoramiento de cualquier proyecto de investigacin. La distincin entre preguntas tipo A (relacionadas con temas generales de debate sobre polticas) y tipo B (relacionadas con episodios especficos), resulta muy til. 11 Las preguntas tipo A requieren un nivel de generalidad para que puedan captar la atencin de la comunidad acadmica y poltica en el mbito internacional. Por ejemplo: cmo funcionan los procesos de formacin de agenda y generacin alternativa en este mbito? de que manera afectan la generacin de competencia y conflicto a las opciones institucionales y de poltica? qu lecciones puede darle la historia a los formuladores de poltica en el diseo e implementacin de reforma a la poltica de gestin pblica? de que manera afectan las doctrinas de gestin pblica la formulacin de poltica? por qu se dan las modificaciones de poltica de gestin pblica? La preguntas tipo B se refieren a un caso especfico. Una forma de generar preguntas tipo B es preguntndose cmo iniciaron los eventos de un episodio y cmo llegaron a su resultado. Para formular este tipo de preguntas es necesario contar con un marco narrativo previamente establecido. Como se mencion anteriormente, el marco narrativo delimita los eventos paralelos y en serie que integran al episodio sujeto a anlisis en el estudio de caso.

3.2. Preguntas de la Investigacin sobre Reformas de Poltica de Gestin Pblica en Amrica Latina

La mejor forma de entender cmo generar las preguntas es mediante un ejemplo prctico. Esta seccin se refiere al caso concreto de Per en la dcada pasada. La reforma del Estado fue una poltica que el gobierno electo en 1990 intent consumar durante varios aos pero cuyos resultados fueron limitados.
Nos enfocamos en las preguntas tipo B ya que el mbito de la investigacin no nos interesa avanzar ms all en esa etapa del programa de investigacin.
11

21 Durante el primer periodo (1990-1995) se dieron algunas reformas en las agencias relacionadas con la poltica econmica en el proceso de estabilizacin de la poltica econmica emprendido por el gobierno. Sin embargo, en el segundo periodo (1995-1997) el gobierno se centr en la implementacin de un Programa de Modernizacin del Estado. Dicho programa tena el objetivo de desarrollar un proceso coherente y constante de cambios a la poltica de gestin pblica. Sin embargo, una vez que el programa propuso diversas propuestas e iniciativas, el Presidente Fujimori lo dio por terminado en 1997. lo anterior contribuy a que los cambios en las polticas de gestin pblica fueran limitados. El grfico 5 muestra el caso organizado bajo el esquema propuesto.

Aplicacin Esquemtica
Eventos de Poltica de Gestin Pblica en Per
CE1 Formulac. de Pol. Eco -1(I) Programa de Estabilizacin CE1 CE1 -2(II) Dficit Pblico

PE1 Hiperinflacin y recesin econmica

CE2 Proceso polt. del Rgimen -1(I) Instauracin de reg. Autoritario CE2 -2(II) Conflicto de percepciones CE2 Pol y econ. -3(II) Fortalecim. de estilo autoritario CE2

LE1 Aprobacin del SIAF

E1 Organizacin y Mtodos E1-1(I) Creating or Reforming Agencies E1-4(II) Desarr. de Nueva estruct. en Ejecutivo E1-2(I) Simplific de Procedimientosm E1-5(II) Planeacin corporativa en ministerios E1-3(I) Desaparic. de planeacin centralizada E2 Servicio Civil y Relaciones Laborales E2-1(I) Privatizacin de regimen de Empleo en agencias E2 -2(II) Desarrollo de nuevos servicio civil de carrera en el Ejecutivo LE2 Rechazo del SMP al prstamo del BID por parte Gobierno peruano

PE2 Campaa de 1990

E3 Planeacin del gasto y gestin financiera E3-1(I) modificacin de regulac. Presup. en agencias E4 Adquisiciones gubernamentales E4-1(I) modificacin de reglas para adquisiciones (agencias) E5 Auditora y Evaluacin E5-1(I) Implementacin del Sistema Nacional de Control E3-2(II) Desarrollo de un sistema integrado para la gestin financiera (SIAF) E4 2(II) Desarrollo de nuevas reglas de adquisiciones en todas las agencias del estado

E5-2(II) Inclusin del sistema de control en la Const. E5-3(II) Desarrollo del sistema de evaluacin de desempeo

RE1 Cambios en los servicios pblicos prestados por las agencias

RE2 Aprobacin de prstamo del BID para SMP por el Consejo de Directores

1990

1995

1997

Grfico 5 Definicin de eventos como preludio a las preguntas de la investigacin

22

El esquema resulta til para generar las preguntas relacionadas con a) cada evento o subevento del episodio en particular; b) todo el episodio; c) la comparacin entre distintos episodios. El grfico 6 presenta un ejemplo de la ruta seguida para generar las preguntas de la investigacin, basndose en algunos eventos sealados en el grfico 5. La pregunta 1 por qu algunas instituciones fueron seleccionadas para ser modernizadas? se relaciona directamente con el sub-evento E1-1 (I) Creacin o Reforma de Agencias. De manera similar, las preguntas 2 y 3 estn relacionadas con Privatizacin del Rgimen Laboral en las Agencias (sub-evento E2-1 [I] ) y Desarrollando un nuevo Rgimen de Servicio Civil para el Poder Ejecutivo (sub- evento E2-2 [II]), respectivamente. La pregunta 4 no se refiere a un sub-evento particular, sino a todos los que ocurrieron en el Periodo I (p. ej. en las distintas reas de las polticas de gestin pblica). La pregunta 5 toma en cuenta el evento completo comparando los cambios ocurridos en ambos periodos.

Formulacin de las preguntas de investigacin


E1 Organizacin y mtodos E1-1(I) Creacin o reforma de agencias E1-4(II) Desarrollo de nuevas estructuras (ejecutivo) E1-2(I) Simplificacin de procedimientos pblicos E1-5(II) Planeacin corporativa en los ministerios E1-3(I) Disminucin de la planeacin del gobierno central E2 Servicio civil y relaciones laborales E2-1(I) Privatizacin del regmen laboral (agencias) E2-2(II) Desarrollo de un nuevo regmen del servicio civil en la rama ejecutiva

E3 Planeacin de gasto y gestin financiera E3-1(I) Modificaciones de regulaciones presupuestarios en agencias E4 Adquisiciones E4-1(I) Modificacin de regulaciones adquisicionales en la materia en las agencias E5 Auditora y evaluacin E5-1(I) Implementacin del Sistema Nacional de Control E5-2(II) Adaptando el Sistema de Control a la Constitucin E5-3(II) Desarrollo de un sistema de evaluacin del desempeo E4-2(II) Nuevos procedimientos para adquisiciones del Estado E3-2(II) Desarrollo del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF)

(4) Porqu las polticas de reforma o la creacin de agencias tomadas en el Perodo 1 son relativamente similares, a pesar de la falta de coordinacin explcita entre los mltiples grupos de trabajo en esa rea?

(5) Porqu las reformas a las polticas de gestin pblica fueron tan limitadas en el Perodo II en comparacin con el Perodo I?

(1) Porqu algunas instituciones fueron seleccionadas para ser modernizadas? (2) Porqu se privatiz el rgimen laboral de los nuevos organismos? (3) Porqu el Programa de Modernizacin del Estado decidi continuar con la privatizacin de las relaciones laborales en el Perodo I?

Grfico 6 Formulacin de las Preguntas de la Investigacin

23 Ahora enfoqumonos en el proceso que cre esta ruta. En el evento E2 (Servicio Civil y Relaciones Laborales) nuestro objetivo es explicar porque ocurri el resultado del evento. Por tanto, tenemos que formular preguntas relacionadas con los resultados especficos de los sub-eventos de ambos periodos: E2-1 (I) y E2-2 (II). En el primero, el resultado fue el hecho de que en las nuevas agencias se aprobaron regulaciones laborales especialessimilares a las del sector privado. En el segundo, el Programa de Modernizacin del Estado continu con la privatizacin de las relaciones laborales, con la intencin de extender esta poltica a todo el poder Ejecutivo mediante el nuevo Rgimen del Servicio Civil. Como se muestra en el grfico 6, las preguntas 2 y 3 estn relacionadas con los sub-eventos E2-1 (I) y E2-2 (II) respectivamente. Debido a que analticamente estas preguntas ayudan a entender las dinmicas de formulacin de polticas de gestin pblica en Per, se utilizan ms adelante en las etapas de recopilacin de datos y anlisis.

Algunas preguntas no se vinculan a un evento en particular sino a varios de ellos o incluso al episodio entero. Por ejemplo, la pregunta 4 est vinculada a todos los eventos que comprenden el Periodo I. Esta pregunta busca comprender las similitudes entre eventos durante los que los equipos de formulacin de polticas trabajaron para reformar departamentos y agencias especficas. La similitud que debe ser entendida es el cambio en el rgimen laboral para establecer prcticas contractuales privadas. Este cambio es caracterstico de muchas de las intervenciones en departamentos o agencias. La pregunta 5 es otro ejemplo de vinculacin con distintos eventos. En este caso, la pregunta demanda una explicacin de las diferencias entre los resultados de todos los eventos del Periodo I, as como el resultado de los del Periodo II. Especficamente, la diferencia estriba en que el Periodo II carece de las alternativas de poltica de gestin pblica que se dieron en el Periodo I. Sin embargo, al considerar los resultados del evento E2 debemos reconocer que en el primer periodo se aprobaron e implementaron cambios importantes en las regulaciones laborales, mientras que en el segundo nada cambi porque iniciativa de Servicio Civil prevista por el Programa de Modernizacin del Estado nunca fue aprobada. Debido a ello, necesitamos una pregunta que se refiera a este caso y demande la

24 explicacin correspondiente. La pregunta 5 intenta hacer lo anterior al considerar no solo las polticas sobre relaciones laborales, sino todos los cambios a las polticas de gestin pblica que ocurrieron en el Periodo I. Es importante tener en cuenta que la formulacin de las preguntas de la investigacin no es un proceso lineal. De hecho, las preguntas han sido estructuradas a partir de un largo proceso de distintas formulaciones y considerando los resultados relevantes y los vnculos entre eventos. Esto requiri de un dilogo constante entre los elementos que fundaron las preguntas y los lineamientos de las posibles respuestas El cumplimiento con este procedimiento permite generar una gran cantidad de preguntas de la investigacin en tres fases generales. La primera es identificar las preguntas centrale s a que tiene que hacer referencia la investigacin. Para tal efecto, se plantearon cinco preguntas esenciales: A. Por qu la formulacin de polticas ocurre en las cinco reas de polticas de gestin pblica durante los dos periodos? B. Por qu el tema de la reforma de Estado se mantiene en la agenda del gobierno entre 1990 y 1997? C. Por qu los cambios en el Periodo II son limitados en comparacin con el Periodo I? D. Por qu las opciones de poltica que se utilizaron para reformar o crear agencias en el periodo I fueron relativamente similares, a pesar de la falta de coordinacin entre los diversos equipos que trabajaron en ese tema? E. Porqu el Programa de Modernizacin del Estado produjo cambios en algunas reas de las polticas de gestin pblica (adquisiciones) y en otras no (Servicio Civil, Organizacin y Mtodos, etc.)?

Las preguntas A, B y C se relacionan con el episodio completo que se presenta en el grfico 5. Por tanto, se relacionan con el alcance de los cambios a la gestin pblica y el tema de la reforma del Estado en la agenda de gobierno de ambos periodos. Por su parte, la pregunta D y E se refieren a los acontecimientos ocurridos en el periodo I y II respectivamente. La segunda fase se centr en la formacin de vnculos entre las preguntas centrales de la investigacin y todas las preguntas secundarias. El grfico 7 muestra la

25 vinculacin entre una pregunta central (E) y diversas preguntas secundarias y especficas (el grfico muestra solo tres). Sin embargo, est clasificacin no constituye un procedimiento mecnico; se debe considerar el tipo de preguntas que plantean un anlisis relevante para de esa forma responder adecuadamente a las preguntas centrales de la investigacin

Organizacin de las preguntas secundarias


E. Porqu el programa de modernizacin del Estado produce cambios en algunas reas de la poltica de gestin pblica (adquisiciones) y en otras no (servicio civil, organizacin y mtodos, etc.?
E.1. Porqu fue creado el programa de modernizacin del Estado? E.2. Porqu el programa de modernizacin del Estado tiene una evaluacin negativa del proceso que cre agencias en el Perodo II? E.3.1. E.3.2. E.3. Porqu el programa fue abandonado en el gabinete?

E.1.1. Porqu el ejecutivo pidi al congreso facultades legislativas para llevar a cabo una reforma administrativa amplia? E.1.2. Porqu se cre el SMP ocho meses antes de que se aprobaran las facultades legislativas? E.1.3. Porqu el SMP se cre el interior de la unidad central de personal del gabinete de ministros? E.1.4. Porqu la agenda del programa de modernizacin incluy las cino reas de poltica de gestin poltica?

Qu hechos originaron la imagen de poltica de reforma del Estado como un tema de modernizacin mnima? Porqu la idea de una modernizacin mnima desplaz imgenes de polticas anteriores respecto a la modernizacin del Estado?

E.3.3. Porqu se pospuso la etapa de decisin hasta que las facultades legislativas estaban a punto de caducar?

Grfico 7 Organizacin de las preguntas secundarias

Por ejemplo, en el grfico 7, para responder a la pregunta central (E) de porqu el programa de modernizacin del Estado reform ciertas rea de la gestin pblica y otras no, debe analizarse porqu dicho programa fue finalmente suspendido por el presidente (pregunta E.3). A su vez, para entender porque fue suspendido el programa debemos referirnos a las preguntas E.3.1, E.3.2 y E.3.3. Esto produce preguntas de la investigacin

26 pertinentes para la implementacin de un dilogo entre stas y las posibles respuestas (provis ionales).

Finalmente, el proceso llega a la etapa de la representacin de un grupo de preguntas (grfico 8). Debe notarse que las preguntas secundarias se relacionan con las centrales (grfico 7) y que stas se relacionan entre s. Por tanto las preguntas A, B y C

enfocadas al episodio completo estn interrelacionadas y a su vez se vinculan con las preguntas D y Eenfocadas en cada uno de los periodos.

Serie de preguntas sistemticas

(A) (A)

(B)

(C) Porqu la Reforma del Estado mantiene su presencia en la agenda ubernamental entre 90-97?
2 Preguntas especficas

Porqu formulacin occur en las Porqu las reformas de pol. de Gestin Pub. Why did la policy-making cinco reas de Polticas de Gestin Pblica fueron tan li mitadas en el Periodo II in the five Public Management ocurre durante los dos the periodos? en comparacin con el I? Policy areas during two ?
2 Preguntas especficas

(D) Porqu

las polticas de reforma o creacin de agencias tomadas en el periodo I, son relativamente similares a pesar de la falta de coordinacin explcita que exista en los mltiples grupos de trabajo de esa rea?
12 Preguntas especficas

(E) Porqu el programa de modernizacin produjo cambios en algunas reas de polit. de Gestin Pblica (Adquisiciones) y en otras no (Servicio Civil, Organizacin y Mtodos, etc.)

28 Preguntas especficas

Grfico 8 serie sistemtica de preguntas

En el grfico 8, las flechas indican la direccin que tiene que seguir el proceso. Por ejemplo, para responder la pregunta B (comparacin de los cambios ocurridos en el periodo I y II) necesitamos entender porqu se dio la formulacin de polticas de gestin

27 pblica y porqu afect a todas la polticas a que hace referencia la pregunta A. Asimismo, debemos entender el cambio ocurrido en el tema de la reforma del Estado (pregunta C). Sin embargo, es imposible contestar las tres preguntas si no contamos con informacin de lo que sucedi en el periodo I y II. Ello requiere contestar las preguntas D y E, as como todas las preguntas especficas que se relacionan con aquellas. De esta manera, la formulacin sistemtica de preguntas permite al investigador interrelacionar las respuestas que produzca

3.3 Seleccin de los Marcos Exploratorios para Responder las Preguntas de la Investigacin Para poder responder las preguntas de la investigacin, los marcos tericos que estudian la formulacin de polticas deben aplicarse apara poder ordenar la evidencia del caso. Un ejemplo de modelo explicativo de toma de decisiones extrado de la ciencia poltica es el modelo de flujos mltiples de formulacin de agendas y especificidad alternativa de Kingdon (1984). Ver grfico 9.

Kingdon

(1983)

Flujo Poltico

Formacin de Agenda

Fase previa a la
Flujo

Toma de decisiones

Etapa de toma de decisiones

Aprobada

del Problema

Alternativa

-spec
Vetada

Flujo de Polticas

Grfico 9. Diagrama del marco terico desarrollado por Kingdon

28

El modelo se enfoca en las etapas de pre-decisin y decisin del proceso de formulacin como indicadores del avance de una poltica e incluye una agenda sistmica dispersa, una de polticas gubernamentales y la etapa de toma de decisin. La modificacin de polticas se da a travs de la combinacin de tres distintos flujos: poltico, relativo al problema y de polticas, los cuales convergen en la promocin de polticas. 12 Por ejemplo, supongamos que el resultado del caso se define en razn de los diversos cambios efectuados a las polticas de gestin pblica en un periodo determinado. El modelo de Kingdon es til por varias razones. Primero, el desarrollo de un tema es un fenmeno emergenteresultado de una accin ms que una accin por si misma. Por tanto, es una de las caractersticas que debe entenderse en el proceso. Segundo, la caracterstica dinmica del tema refleja la temporalidad del proceso de formulacin de polticas. Tercero, mediante la explicacin del desarrollo de un tema, podemos apreciar los diversos factores que ejercen influencia en la formulacin de polticas; ello permite el anlisis de distintos eventos. En el Anexo 1 se presentan cuatro modelos tericos extrados de la ciencia poltica que pueden servir de marco de referencia para responder a las preguntas de la investigacin sobre los episodios de cambio de la poltica de gestin pblica. En el caso de los procesos de modificacin de polticas, as como del anlisis de sus resultados, se sugiere el uso de cuatro modelos: el modelo de flujos (Kingdon, 1984), los modelos de toma de decisiones basados en la lgica de las consecuencias (March and Olsen, 1989), las teoras de distribucin de atencin y exploracin (March, 1994), y la generacin de competencia y conflicto que se deriva del proceso de formulacin de polticas (Barzelay 1986).

4. Recopilacin de Evidencia

4.1 Identificacin de las fuentes

12

Ver Barzelay (2001, 56-58) y anexos para mayor informacin.

29 La investigacin aplicada requiere recopilar evidencia emprica que apoye el anlisis de los reportes. Los investigadores que utilicen esta metodologa deben hacer uso intensivo de las entrevistas como una herramienta metodolgica importante: ?? Las entrevistas constituyen un elemento central del mtodo histrico y ayudan a obtener informacin directa sobre los hechos. ?? Permiten entender la dinmica de un proceso de formulacin polticas y algunos factores que no son visibles al final del mismo: secuencia de acciones, cambio de puntos de vista, conflictos, resultados intermedios. ?? Contribuyen a una mejor descripcin analtica de los fenmenos sociales y a llenar vacos de una investigacin. Se convierten en un recurso idneo para poder explicar de manera coherente lo que sucedi en el pasado. ?? Las entrevistas permiten al investigador tener acceso a informacin almacenada a nivel personal. Las reformas a la gestin pblica son experiencias que generalmente carecen de documentacin adecuada y se enfocan en zonas grises del sector pblico que no estn expuestas al pblico. ?? Las entrevistas son adecuadas para describir detalladamente cmo y porque se presentaron ciertos eventos y tambin es importante captar las ideas, valores, opiniones e impresiones de actores relevantes. ?? La entrevistas no se orientan necesariamente a la obtencin de informacin subjetiva; pueden arrojar datos objetivos y sealarnos otras fuentes de informacin. Tambin, son un mecanismo apropiado en la bsqueda de discrepancias respecto a informacin con la que se contaba anteriormente.

Las entrevistas son un aspecto crtico del presente programa de investigacin debido a que la bibliografa sobre reformas del sector pblico en Amrica Latina con frecuencia es insuficiente, superficial y condenatoria. En Amrica Latina, la informacin original no se puede encontrar en publicaciones acadmicas o pginas de Internet. La mayora de la informacin y anlisis

30 relevante no son de acceso pblico 13 . A pesar del avance que muchos pases han logrado en materia de gobierno electrnico, la falta de transparencia es la regla. En muchos aspectos ha y una cultura de la secreca, lo cual obstaculiza las investigaciones creativas y originales. Por otra parte, el acceso a la informacin relevante se encuentra regulado por redes intangibles de relaciones personales. Existen algunas bases de datos cuyo acceso requiere autorizacin especial, especialmente las que se encuentran en medios electrnicos. Todos estos factores exigen cautela y sensibilidad en el proceso de recopilacin de evidencia emprica. Nosotros sugerimos que se ponga atencin especial en un grupo de fuentes de informacin no convencionales: reportes de gobierno, archivos personales, informacin de medios, encuestas de opinin pblica, archivos histricos orales, grupos especficos y otras herramientas similares. Dichas fuentes de informacin generalmente circulan entre personas cercanas al gobierno, funcionarios de alto nivel, empresas que han realizado labores de consultora y medios para el gobierno, polticos y algunas instituciones acadmicas y centros de investigacin. El BID debe hacer lo que est dentro de sus posibilidades para que se permita a los investigadores comisionados el acceso a este tipo de informacin restringida, as como a los entrevistados potenciales.

4.2 Preparacin del Protocolo de la Entrevista Los protocolos son requisito de las buenas entrevistas ya que ofrecen una estructura sistemtica de las preguntas fundamentales que realizan los entrevistadores. Una manera de mantener el objetivo de la entrevista es tener las preguntas por escrito. Existen al menos cinco medidas que deben tomarse en cuenta para la elaboracin del protocolo: ?? Los protocolos garantizan coherencia entre las respuestas del entrevistado y las preguntas de la investigacin. ?? Las entrevistas deben planearse con anticipacin. El investigador debe saber lo que est buscando, aunque deje espacio para que se hagan nuevas preguntas.

La excepcin es la legislacin ordinaria. Aunque las referencias legales han motivado a muchos acadmicos a adoptar un enfoque institucionalista ortodoxo de anlisis de polticas. La caracterstica principal de estos estudios ha sido el formalismo, la tendencia descriptiva y la falta de tratamiento analtico de los casos.
13

31 ?? Las entrevistas deben ser administradas, ya que si fluyen naturalmente pueden ser improductivas. ?? Los protocolos ofrecen una gua y una base de comparacin. Cuando se hacen las mismas preguntas a distintas personas se facilita la triangulacin y las deducciones comparativas. ?? Los protocolos minimizan las fuentes de falta de veracidad en el proceso de una entrevista: el entrevistador, el entrevistado, la qumica de la relacin entre ambos.

Otro aspecto que debe tomarse en cuenta es el criterio de evaluacin de la informacin generada por la entrevista. La calidad de la informacin se relaciona con el proceso de su obtencin. Sin embargo, la calidad es un concepto relativo que se aplica en contraste con estndares definidos previamente. En trminos de la entrevista los dos conceptos relevantes son confiabilidad y validez. ?? La confiabilidad se refiere a la posibilidad de verificar la informacin mediante un ejercicio idntico futuro ?? La validez se refiere al grado de conformidad y propiedad de los resultados de la entrevista en relacin con la experiencia que se estudia

La estandarizacin y la estructura generan condiciones para contar con un proceso ms confiable. El argumento es que mientras ms rgido sea el protocolo la entrevista ser ms confiable. En caso contrario, cuando se tiene una estrategia menos estructurada existe mayor margen de maniobra en la conversacin, lo cual puede generar una mayor validez. Las entrevistas no estructuradas se orientan a ms a la comprensin de hechos que a la informacin o clarificacin. Por ello, una solucin intermedia que tenga un balance entre confiabilidad y validez sera una estrategia semi-estructurada. Los entrevistados deben selecciona rse en la medida que sus respuestas contribuyan a responder las preguntas de la investigacin. En el mismo sentido, los protocolos deben contener preguntas especficas y orientadas a ese fin. Los entrevistados deben ser cuestionados respecto a cmo y porqu de los hechos y sus resultados. Tambin, se les debe preguntar de manera cuidadosa respecto a las distintas etapas del episodio

32 iniciacin, dinmica, eventos clave y terminacin. Los entrevistados pueden explicar el desarrollo de un tema especfico del evento as como los resultados intermedios y el resultado final. A falta de bibliografa confiable, los entrevistados pueden aportar las fuentes de evidencia ms importantes.

Los protocolos de entrevista puedeny debenser modificados en el proceso de la investigacin como resultado del dilogo continuo entre las ideas y la evidencia. Los hechos que se van encontrando pueden reorientar las prioridades y los ngulos de la misma; por ello, dichos protocolos constituyen herramientas provisionales sujetas a modificacin dependiendo de la dinmica de la entrevista.

5. Anlisis de la Evidencia y Preparacin del Reporte

5.1

Anlisis de los Eventos

El papel de la teora es darle sentido al proceso que dio origen al resultado. Explicar el origen de un resultado es distinto a identificar los factores asociados con dicho resultado. La teora puede sealar el proceso causal que se utiliz en un caso. El anlisis de eventos realizado tericamente es el elemento clave en la formulacin de explicaciones causales de los resultados de un caso. El anlisis intra-evento se refiere al desarrollo individual de los eventos; el anlisis entre-eventos se refiere a cmo unos eventos tienen influencia en otros dentro de la misma experiencia. La explicacin de los resultados de un caso de investigacin sobre las modificaciones a la poltica de gestin pblica requiere una combinacin de los tipos de anlisis.

5.2. Ejemplo de un anlisis de eventos: el episodio brasileo de 1967 Para presentar el procedimiento de anlisis de un evento, revisaremos el caso de un episodio brasileo (Gaetani, 2002). El caso seleccionado se refiere a un episodio en el que se implement un paquete de reformas a la gestin a la poltica de gestin pblica, ocurrido entre 1964 y 1967, al final del primer gobierno militar del Brasil autoritario. Como puede observarse en el grfico 10, fue un periodo de mucha turbulencia.

33
PE 1 Gobernando Brasil
CE1-1 Coup

detat

CE1-2 Extensin mandato

CE1-3 AI2 y AI3

CE1-4 Constitucin

CE2-1 Creacin de Mi.Planeac.

CE2-2 PAEG

CE2-3
CONSPLAN

CE2-4 10Y

LE 1 Consolidacin del Cambio de Rgimen LE 1 1 Polarizacin poltica LE 1 2 Cierre de rgimen LE 1 3 Institucionalizacin del rgimen militar

PE 2 Formulacin del proyecto militar

Toma de decisiones E3-2 (III) Reactivando el tema Maquinaria de la reforma E 1 1(II)Creacin de un espacio de polticas E 1 2(II)Definicin del modus operandi y los participantes

Maquinaria de la reforma E 1 1(III)Creacin de un espacio de polticas E 1 2(III)Definicin del modus operandi y los participantes

LE 2 Consolidacin del sub-sistema de polticas de planeacin LE 2 1 Formulacin de planes de gobierno LE 2 2 Planeacin de unidad asesora en la Presidencia

PE 3 Intento de institucionalizar la planeacin

Generacin de alternativas de polticas E 21(II) Toma de decisiones preliminares E 22(II)Especificacin de las propuestas de polticas E 23(II)Definicin de la propuesta

Generacin de alternativas de polticas E 22(II)Especificacin de las propuestas de polticas E 23(II)Definicin de la propuesta

PE 4 Formulacin de la Iniciativa de Reforma Administrativa

Decisin

E 31(II) Se crea un impasse

Decisin E 3 3 (III) Finalizar la propuesta

LE 3 Implementacin de PMP LE - 3 1 Creacin de una plataforma de PMP LE 3 2 Campaa (Dislodging Operation) LE 3 3 Institutionalizacin de Control financiero LE 3 4 Inters en los ciudadanos comunes LE 3 5 Transferencia de la burocracia a Brasilia

RE 1 (II) Creacin de una plataforma tcnica de planeacin

RE2(III)-Discusin de la propuesta y los vnculos con expertos internacionales

Perodo I Ene63/Mar64

Perodo II Abr64/Oct65

Perodo III Nov65/Feb67

Perodo IV Mar67/Nov69

Grfico 10 Episodio brasileo de 1967

34 Analicemos los eventos que ocurrieron durante el episodio, empezando con los eventos ms recientes. El golpe de Estado (CE-1) ocurri a principios de 1964 y se supona que iba a ser una intervencin rpida con objeto de preservar la democracia. Pocos meses despus, el mandato de Castelo Branco fue extendido un ao ms (CE-1), hasta marzo de 1967. Mientras tanto, Roberto Campos, el nuevo Ministro de Planeacin institucionaliz algunas actividades: la creacin del ministerio (CE2-1), la creacin de un instituto pblico de investigaciones (RE-1), el lanzamiento de un programa de macro estabilizacin (CE2-2), la creacin del Consejo Nacional de Planeacin (CE2-3) y la elaboracin de planes de desarrollo (CE2-4). Tambin, meses antes se haba enviado al Congreso una propuesta de reforma administrativa (PE-4). El nuevo presidente, quien particip en la iniciativa, decidi otorgarle la m ayor prioridad al asunto mediante la creacin de una Comisin de Alto Nivel (E1-1) para que revisara las propuesta de dicha iniciativa. La importancia que le dio el presidente al problema puede medirse por el tipo de participantes en dicha comisin (E1-2): figuras relevantes del nuevo rgimen y funcionarios de alto nivel. Se estableci que el presidente de la comisin debera ser un funcionario pblico reconocidoBeltrao y el secretario ejecutivoDias un tecncrata que representaba a Campos, debido a que la comisin era parte del Ministerio de Planeacin. El gobierno esperaba que los mecanismos de decisin se establecieran mediante consenso debido a los expertos que reuna. El evento que explicaremos como ejemplo del anlisis es la incapacidad de la comisin (COMESTRA) para generar una propuesta de poltica (E3-1), un impasse que se dio despus de que Beltrao asumiera el mando total de la comisin desplazando a Dias. Dicho evento fue totalmente sorpresivo. Cmo ocurri?, Porqu no se lleg a ningn consenso? Porqu Campos no adopt la propuesta final de Beltrao? Cmo se explica el impasse? Parte de la explicacin puede encontrarse mediante un anlisis entre-eventos: formulacin de propuesta de poltica (E1-2). Beltrao y Dias lograron que no fuera reactivada la iniciativa que ya se haba presentado al Congreso. Dicha iniciativa fue promovida por el legendario Simoes Lopes y por los tecncratas del otrora poderoso Departamento de Administracin y Servicio Civil (DASP), dependiente de la Presidencia. Aunque este grupo tena identificado al enemigo comn, ninguno de ambos grupos

35 comparta la misma visin sobre qu problemas haba que enfrentar y la manera de hacerlo. El impasse E1-3 se deriv de un enfrentamiento por la definicin del problema, en trminos de Kingdon. Un anlisis intra-evento revel que mientras Beltrao defina la reforma como desburocratizacin, Dias se centr en los problemas de gestin pblica. Mientras que aquel sugiri que la propuesta de reforma debera basarse en un grupo de principios y objetivos generales, Dias pretenda disear medidas e instrumentos especficos relacionados con la totalidad de las polticas de gestin pblica 14 .

COMESTRA no contaba con mecanismos de decisin capaces de resolver un conflicto entre sus titulares (E1-2). Beltrao era una figura pblica y un funcionario en ascenso del nuevo rgimen. Dias era un asesor importante de Campos y un tecncrata con experiencia. Cuando finalmente, la decisin de Beltrao prevaleci, la comisin ya no era funcional. Dias se haba distanciado del proceso y las disputas por el control de la comisin haban minado su credibilidad al interior del gobierno. Mientras tanto, la turbulencia poltica haba absorbido la atencin total de Castelo Branco y Roberto Campos. Campos enfrentaba los problemas derivados de una poltica econmica recesiva y el presidente enfrentaba la reaccin del sector duro de la milicia por la victoria de los candidatos de oposicin a la jefatura del gobierno dos estados importantes, en el marco de las elecciones de 1965 (CE1-3). La radicalizacin del rgimen origin un compromiso entre lo miembros del gabinete, dominado por el grupo Sorbona, y el sector duro. La sucesin presidencial fue resuelta a favor de Costa e Silva, Ministro de Guerra, casi quince meses antes de que concluyera el mandato de Castelo Branco. La estabilizacin del problema poltico (CE1-3) permiti a Roberto Campos retomar el asunto (E3-2) con una solucin simple: la creacin de una unidad asesora bajo su jurisdiccin, la Assessoria de Estudos Tecnicos para a Reforma Administrativa (ASESTRA). Se cre una nueva institucin centralizada en una persona: Dias, su asesor

Una explicacin ms detallada involucra la identificacin de valores y creencias apoyados por cada uno de ellos (Dias y Beltrao) as como la manera en que fueron creadas sus identidades a lo largo de sus carreras profesionales.
14

36 E1-1 y E1-2 (periodo III). Dias haba planteado soluciones de gestin pblica en reas como planeacin, servicio civil, auditora, gasto pblico, control y adquisiciones. Con ello, Dias haba elaborado un paquete de soluciones de gestin pblica que concordaban con los objetivos generales de Campos: crear las condiciones para el inicio del estado desarrollista. La propuesta de Dias era fundamental para la visin de Campos, lo cual nunca logr Beltrao con sus ideas. En resumen, para analizar el E3-1 debemos desmembrar el evento y su dinmica interna, as como realizar un anlisis entre-eventos para poder entender aspectos del problema que se localizan en otros eventos que van corriente arriba y corriente abajo, dentro del episodio o al nivel de los eventos posteriores.

5.3 Diseo del reporte Esta gua propone los siguientes lineamientos para que sean utilizados como modelo y sirvan como parmetros de coherencia de la parte narrativa y faciliten comparaciones posteriores. La primera sugerencia es que el reporte se divida en cuatro secciones amplias: I Introduccin II Caso 1 III - Caso 2 IV - Conclusin Cada seccin contiene los siguientes elementos I Introduccin: 1. Parte narrativa 2. Diseo de investigacin adoptado (incluyendo el marco terico) 3. Formulacin de las preguntas de la investigacin sobre el proceso de reforma de la poltica de gestin pblica (comparativoentre ambos casos y relacionado con el pas) 4. Resumen de las conclusiones principales II Caso I 1. Parte narrativa 2. Anlisis narrativo de los principales eventos

37 3. respuesta a las preguntas de la investigacin sobre el caso I

III Caso II 1. Parte narrativa 2. Anlisis narrativo de los principales eventos 3. Respuesta a las preguntas de la investigacin sobre el caso I IV - Conclusin 1. Respuesta a las preguntas de la investigacin sobre el pas mediante la comparacin de casos 2. Reflexiones sobre la relevancia del caso del pas para un estudio sobre la reforma de la gestin pblica en Amrica Latina

6. Conclusin Esta gua metodolgica es una herramienta para investigadores, consultores, funcionarios o profesionistas comisionados por el BID para que realicen investigaciones sobre pases especficos. Fue desarrollada para orientar a los investigadores que tienen el propsito de generar conocimiento y tiene como objetivo apoyarlos en el anlisis de casos de reformas de polticas, as como para clarificar los eventos incluidos en el estudio. La gua fue escrita como un instrumento facilitador que ofrezca un marco de referencia para todos los proyectos. Ofrece un diseo de investigacin flexible tomando en cuenta que los investigadores han asimilado los principales conceptos, marcos de referencia y procedimientos propuestos. En resumen, ofrece una gua a los investigadores para que puedan cumplir con el objetivo de crear un producto comparable. La gua pretende ofrecer un punto de partida para el dilogo continuo entre los comisionados para realizar el estudio y los responsables de las investigaciones. El balance entre recursos limitadosespecialmente tiempo e informacin disponible y el requerimiento de presentar una investigacin completa, es un reto constante. Por ello, la flexibilidad y la armona deben tenerse en cuenta para promover los ajustes inevitables que surgen en el camino. Finalmente, no obstante la calidad del producto final de la investigacin, siempre ser un producto no terminado. Sin embargo, si los reportes

38 finales mejoran el entendimiento histrico de los eventos estudiados y hacen referencia al dilogo sobre el tema, entonces cumplir con su misin.

7. Bibliografa

Aucoin, Peter (1995), The New Public Management: Canada in Comparative Perspective. Montreal: Ashgate/IRPP. Barzelay, Michael (1986), The Politicized Market Economy. Berkeley, University of California Press. Barzelay, Michael (2001), The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue. Berkeley: University of California Press. Cyert, R. M., and James G. March (1963), A Behavioural Theory of the Firm . Englewood Cliffs: New Jersey. Kingdon, J. (1994), Agendas, Alternatives, and Public Policies. New York: Harper Collins College. March, James (1994), A Primer on Decision Making: How Decisions Happen, New York: Free Press, March, J. and Olsen, M. (1989), Rediscovering Institutions. New York: Free Press. Ragin, Charles C. (1987), The Comparative Method. Berkeley: University of California Press. Simon, Herbert (1976), Administrative Behaviour. New York: Free Press.

39 Anexo I Marcos Explicativos

1 Modelo de Agenda de Flujos Mltiples El modelo de Kingdon (1984) de flujos mltiples es una variacin del modelo denominado de bote de basura de March y Olsen, el cual se aplica en los procesos de polticas. Es un modelo idneo especialmente para casos en que los hechos son confusos y necesitan ser clarificados a costa de su propia fluidez; se enfoca en el desarrollo de un tema desde la etapa de la agenda sistmica hasta la de toma de decisiones, la cual puede ser impulsada por un promotor capaz de combinar los procesos de definicin del problema, especificacin de la poltica y de aspectos polticos. Generalmente la poltica de gestin pblica es implcita aun cuando invada otros mbitos de polticas. Asimismo, debido a su naturaleza conflictiva y susceptibilidad poltica no es un tema que se integre de naturalmente en las agendas nacionales.

El modelo de Kingdom se centra en los procesos previo y de toma de decisiones; explica cmo ciertos temas generan la atencin del Ejecutivo; porqu ciertas ideas son sometidas a un anlisis a nivel nacional, as como las razones y los plazos de las propuestas de polticas. El marco de accin del modelo es una variacin del mencionado modelo de bote de basura 15 , el cual define a los organismos como anarquas

organizadas que se caracterizan por preferencias problemticas, tecnologa de baja calidad, as como de participacin fluida e inestable 16 . Seala que el bote de basura contiene problemas, soluciones, participantes y alternativasdenominados flujos. Los resultados se originan como resultado de la mezcla de basura. Las personas tratan los problemas solo cuando se presenta una combinacin de problemas, soluciones, participantes y alternativas17 .

Ver March y Olsen (1989) En este contexto,, la organizacin es un conjunto de ideas aisladas ms que una estructura coherente; descubre preferencias a partir de las acciones, ms que en base a las mismas. (Kingdom, 1984: 85) 17 Ver Kingdon (1984: 86)
15 16

40 El proceso de formacin de la agenda tiene que dividirse en tres flujos principales: el primero de ellos se refiere a los problemas, cmo se identifican los problemas y que tipo de situaciones son definidos como problemas. 18 . El segundo flujo se refiere a las soluciones, ideas sobre qu hacer, las cuales contribuyen a la formulacin de propuestas de poltica. El tercero se refiere a los aspectos polticos e incluye los valores en disputa as como presiones y negociaciones que se dan en el proceso. Una ventana de polticas se abre cuando la concurrencia de los tres flujos crea la oportunidad de incluir un tema en la agenda nacional. La reforma se da mediante acciones de promocin19 , es decir mediante la vinculacin de los tres flujos, la cual se presenta cuando se abren las ventanas de oportunidad. El tiempo es un factor crucial ya que cuando dicha ventana se abre 20 independiente de las acciones de promocinlos promotores de la poltica deben21 entrar en accin. En caso contrario, los promotores deben esperar a que se presente otra oportunidad. La probabilidad de insertar un tema en la agenda aumenta sustancialmente cuando todos los flujos se presentan en un mismo paquete, por lo que oportunidad y coincidencia se incorporan en el anlisis, otorgando un papel central a los promotores.

2. La variante sociolgica del nuevo institucionalismo March y Olsen (1989) desarrollaron un estudio importante sobre los procesos de formulacin de polticas dentro de la vertiente del nuevo institucionalismo (Hall y Taylor, 199?). Los autores parten de la autonoma institucional como elemento central de su anlisis y sugieren que los procesos endgenos de las instituciones juegan un papel decisivo en la formulacin de las polticas, aun cuando se vean afectados por factores externos. (March y Olsen, 1989: 18). Las contribuciones de los autores al anlisis de los procesos de reforma administrativa incluye tres marcos de referencia: dos ngulos de

Ver Kingdon (1984: 18) Kindgon se enfoca en las acciones de los promotores. Sin embargo, estas funciones tambin pueden ser desempeadas por organizaciones, aun cuando operen como extensin de las facultades de los promotores. 20 Eventos polticos, rotacin de dirigentes, problemas, impactos externos, as como oportunidades predecibles, son los ejemplos de llaves que abren ventanas polticas de oportunidad, las cuales son frecuentemente (pero no solamente) episodios de corta duracin. 21 Kingdon define a los promotores de poltica como individuos que invierten tiempo, energa, reputacin, dinero en la promocin de una posicin con objeto de obtener un beneficio futuro (Kingdon, 1994: 179),
18 19

41 lgica poltica (aptitud y certeza), la retrica dual de las reorganizaciones administrativas (ortodoxia administrativa y realpolitik) y la distribucin de atencin.

2.1. Aptitud versus certeza En sus investigaciones sobre el funcionamiento de las instituciones, March y Olsen se percataron de que las stas seguan reglas codificadas por un repertorio de procedimientos basados en dos planteamientos lgicos: aptitud y certeza. En el caso de la primera, las reglas se imponen y se cumplimentan mediante el uso de autoridad poltica u organizacional. En la segunda, parten de un cdigo de conducta cuyas fuentes son la costumbre, la interaccin y la educacin. Los autores definieron dichas reglas como las rutinas, procedimientos, roles, convergencias, estrategias, formas organizacionales y tecnologas en torno a las cuales se construye la actividad poltica; pero tambin las creencias, paradigmas, cdigos, culturas y conocimiento que rodean, apoyan, desarrollan y contradicen dichas reglas y rutinas. (March y Olsen, 1989: 22). Las acciones son dirigidas ya sea en razn de un clculo raciona l de las alternativas que producirn o por la identificacin del comportamiento normativo que debe adoptarse. La lgica de las consecuencias se basa en acciones anticipadas y de clculo. Una estrategia se funda en los valores que se persiguen y se elige a partir del conjunto de alternativas disponibles. Las consecuencias de dichos valores son inherentes a cada alternativa. La alternativa seleccionada es la que ofrece los resultados ms positivos. La conducta est condicionada por preferencias y expectativas ligadas a consecuencias futuras. La lgica de la aptitud gravita alrededor de la accin obligatoria, es la conducta que se espera se presente dependiendo de una situacin particular. La accin ms apta es la que se adapta a dicha situacin de manera ms apropiada. La conducta es intencional pero no obstinada ya que se integra al conjunto de obligaciones asociadas con la propuesta de cada actor. Como afirman los autores, la terminologa se refiere a tareas y obligaciones ms que a una toma de decisin anticipada (March and Olsen, 1989: 23). Las rutinas tambin son parte de los procedimientos, reglas, decisiones, lineamientos de evaluacin, de acceso, plazos e incluso de modificacin de reglas. No obstante la imperfeccin de las

42 reglas lo que hace que su cumplimiento vare es la interpretacin que se les da. En este sentido, las reglas son aprendidas y asimiladas socialmente hasta que son percibidas como catecismo de expectativas. Por ello, los individuos pueden cumplir con las reglas existentes y actuar de acuerdo a sus lineamientos no porque crean que responden a sus intereses, sino porque esperan que se presente la conducta apropiada. La lgica de la aptitud ofrece mecanismos que generan sustentabilidad institucional para poder enfrentar problemas como el inters personal, los conflictos y la ambigedad. La adopcin de sta lgica implica que las instituciones polticas estn conscientes del orden, la estabilidad y la certeza, as como de la flexibilidad y adaptabilidad (March and Olsen, 1989: 160). La lgica consecuencial ofrece explicaciones alternativas a este tipo de razonamiento, pero tambin puede circunscribirse al campo de la lgica de la aptitud. En este caso la alternativa de interpretacin de reglas podra ser sujeta al clculo personal.

2.2. Teora administrativa versus realpolitik En su anlisis de las reformas de gestin pblica en EUA, March y Olsen (1989: 74) hacen nfasis en el carcter retrico de las reorganizaciones administrativas y distinguen dos tipos de reforma administrativa retrica: administrativa y realpolitik. La orientacin de la teora administrativa retrica 22 es generalmente rgida y se refiere a la modernizacin de las estructuras y procedimientos orientados a mejorar la eficiencia y efectividad burocrtica. La retrica de la realpolitik resalta los problemas cotidianos de las organizaciones gubernamentales como la interferencia poltica, el conflicto de intereses, la disputa por el acceso, el control de los recursos y aspectos similares. Las estructuras institucionales son expresan una coalicin de intereses dominantes. La solucin de conflictos no depende de la teora administrativa sino de la poltica del pragmatismo. La capacidad de encauzar intereses torno al inters hegemnico es esencial, as como lo son las redes de poder que operan dentro de las estructuras gubernamentales.
El discurso de la ortodoxia administrativa se orienta en la modernizacin de estructuras gubernamentales obsoletas, haciendo nfasis en temas de polticas de gestin pblica como: economa y control, liderazgo en la gestin, lneas de mando, periodos de control, procedimientos meritorios, neutralidad administrativa y cumplimiento de la ley, entre otros.
22

43 Por tanto, ambos aspectos deben tomarse en cuenta en el estudio de las reformas administrativas. La ortodoxia en la administracin es el prlogo de la reforma administrativa amplia, mientras que la ortodoxia de la realpolitik es el eplogo (March and Olsen, 1989: 90?). Dado que las reorganizaciones administrativas frecuentemente son estrategias ad hoc, mientras incorporen ms elementos de la dinmica poltica, tendrn mayor oportunidad de ser aprobadas. Hasta cierto punto, constituyen un ejercicio que se refuerza mutuamente. Una depende de la otra para avanzar.

3 Teoras de la atencin y la exploracin La problemtica de la distribucin de atencin es un elemento esencial en contextos polticos dominados por acciones de corto plazo. La atencin es un recurso escaso. Por ello, la conjuncin de oportunidades, alternativas, problemas, soluciones y gente depende en gran parte de la sutentabilidad de la atencin por parte del ejecutivo. La clasificacin de reorganizaciones administrativas como variaciones de un proceso del llamado bote de basura implica que stas sean reconocidas como acciones complejas marcadas por ambigedades entre problemas y (cuasi) soluciones. El ejecutivo no puede mantener su atencin en una iniciativa conflictiva. Las negociaciones clientelares tienden a minar las intenciones de reformar a efecto de garantizar apoyo legislativo en negociaciones polticas de corto plazo. La atencin presidencial es fcilmente desplazable, lo cual dificulta el sostenimiento del mpetu inicial por una reforma. Adems, los beneficios de la reforma son rditos de largo plazo que son casi imperceptibles durante el difcil proceso de mantener el inters en la misma (March and Olsen, 1989: 80-82). March (1994) explica ms especficamente un marco basado en las teoras de la atencin y exploracin dentro del proceso de toma de decisiones. El autor enfoca su anlisis en el problema de la distribucin de atencin en un contexto donde las alternativas, consecuencias y preferencias se conocen solo de manera imperfecta. De acuerdo a March (1994: 24) una ecologa de la atencin 23 debe ser incorporada en el anlisis de la toma de decisiones debido a problemas de tiempo, atencin y manejo de informaci n (as como saturacin). Por su parte, los parmetros de la exploracin son las expectativas que se desprenden de la comparacin entre desempeo y objetivos. Cuando

44 el desempeo es inferior a los objetivos, la exploracin se incrementa; a su vez cuando el desempeo supera los objetivos la exploracin es menor (March, 1994: 27). El modelo de exploracin de March hace nfasis en tres premisas: las aspiraciones cambian con el tiempo, la exploracin se ve afectada por el xito y el fracaso y depende de la oferta y la demanda del mercado de la informacin.

4 Modelo de formulacin de polticas basado en la dinmica de la solucin de conflictos y problemas de competencia El modelo de anlisis de formulacin de polticas de Barzelay (1986) fue ms all de la sntesis neo-weberiana 24 y desarroll un marco propio basndose en las ideas de resolucin/generacin de conflictos y competencia respecto a las estructuras de autoridad. Los conflictos gravitan en torno a las polticas mientras que la competencia se centra en los conflictos de jurisdiccin. La competencia por la jurisdiccin se da en torno al control productivo y regulatorio. El primero se refiere a procesos productivos y de distribucin, mientras que el segundo se refiere a aspectos regulatorios. 25 Barzelay utiliza el concepto de segmentacin para describir una situacin donde la competencia se intensifica debido al incremento de agencias gubernamentales que tienen autoridad concurrentede facto o estatutariarespecto a un tema o rea 26 . El conflicto se refiere a la lucha que surge por las polticas y puede ser dividida en dos dimensiones: generacin de conflictos y resolucin de conflictos 27 . Los conflictos surgen cuando las agencias que tienen jurisdicciones concurrentes tienen diferencias respecto a las polticas. La capacidad de accin de una agencia es ilimitada cuando
March (1994: 24) define ecologa de la atencin como quien pone atencin en qu y cundo Ver Simon, H. (1976) Administrative Behaviour, New York, Free Press and Cyert, R.M. y James G. March (1963) A Behavioural Theory of the Firm, Englewood Cliffs, New Jersey. 25 Barzelay (1986: 105) afirma correctamente que cuando las atribuciones se refieren al control productivo exclusivo, la distincin se desvanece debido al control regulatorio implcito asociado a este caso. 26 Por tema-rea Barzelay (1986: 107) se refiere a una serie de acciones interrelacionadas de poltica. Tres de stas afectan el nivel de competencia respecto a la jurisdiccin: complejidad, plazos y tamao.
23 24

45 depende plenamente de su misin burocrtica, poltica o de promocin y cuando surge independiente de la aprobacin de quienes toman las decisiones a nivel central. El conflicto se resuelve cuando se establece un lmite a dicha capacidad o las autoridades centrales redefinen los objetivos de polticas. Mientras ms complejos sean los objetivos y mayor el nmero de agencias con jurisdicciones concurrentes, la autoridad de formulacin de polticas se disipa. La complejidad y la segmentacin se hacen presentes en la generacin o resolucin de conflictos de aquellas reas o temas que son recurrentes. El tamao y el tiempo son elementos complementarios que deben ser considerados. Ambos crean inercias y consecuencias que generalmente facilitan la asignacin de recursos a aquellas agencias que posean dichos elementos. La competencia y los conflictos son conceptos tiles en el anlisis de los problemas relacionados con la formulacin de polticas a nivel de agencias centrales. Dada su dimensin sistemtica, habitualmente son separados de los procesos de implementacin y por tanto excluidos de las consideraciones tcnicas de las agencias. Estas se encuentran en conflicto permanente por el control de los rganos de gobierno, especialmente los que cuentan con recursos propios y atribuciones tcnicas especializadas.

En este caso, un concepto complementario es el de cuasi resolucin de conflicto utilizado por Cyert y March (1963) para denominar al proceso que genera resultados incompletos (una situacin muy comn en el sector pblico).
27

46

Anexo 2

REFORMA DE LA POLITICA DE GESTION PUBLICA EN MEXICO


1982-2000 Guillermo Cejudo

INTRODUCCION
Durante las dos ltimas dcadas del siglo veinte, diversos pases llevaron a cabo modificaciones sustanciales en materia de poltica de gestin pblica (Hood, 1991; Pollit y Bouckaert, 2000; Barzelay, 2000; Lane, 2000). Pases como el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia han sido considerados ejemplos de transformaciones sustantivas en el sector pblico. A pesar de que a esta tendencia se le ha querido presentar como una revolucin global (Osborne y Gaebler, 1992), la idea de homogeneizar los procesos de reforma en la gestin pblica ha sido debatida por diversos autores (Hood, 1998; Knill, 1999). Se arguye que no obstante las experiencias de los tres pases mencionados pueden considerarse como un caso de referencia (Barzelay, 2000), otros pases han presentado otros procesos de reforma con resultados distintos. El propsito de este trabajo es explorar los cambios de la poltica de gestin pblica de la Administracin Pblica Federal de Mxico, 28 durante la dcada de los 80s y 90s29 . Aunque las explicaciones del presente trabajo se

El trmino Administracin Pblica Federal se refiere a la burocracia perteneciente al gobierno central. Sin embargo, en este trabajo, se excluyen del trmino las empresas paraestatales. 29 En este trabajo no hay una descripcin de la organizacin de la organizacin de la administracin pblica en Mxico. En otras palabras, no se pretende presentar una descripcin comparativa de la organizacin del servicio civil. Para obtener informacin sobre el anlisis de la estructura y organizacin de la administracin pblica mexicana, consultar Haro, 1999. Arellano (2000) explica el concepto de la cultura patrimonialista en
28

47 apoyan en la literatura de la gestin pblica, stas se basan en la ciencia poltica, debido a que los eventos principales giran en torno a la formulacin de polticas, ms que en el contenido de las mismas30 . De igual forma, no evala los resultados de dichas polticas y tampoco intenta aportar lecciones a partir de la experiencia, sino que presenta una interpretacin histrica basada en informacin terica. Por tanto, el objetivo es explicar las fuentes y los lmites de las reformas de las polticas de gestin pblica en Mxico y ofrecer elementos tericos sobre los factores de cambio en dichas polticas. El trabajo presenta una experiencia de formulacin de polticas en un pas en desarrollo que se encontraba en un proceso de cambios polticos y econmicos de gran envergadura, por lo que provee una narracin que ayuda a entender cmo los procesos de formulacin de polticas en el rea de la gestin pblica se ven afectados por eventos simultneos en otras reas. La experiencia mexicana es relevante porque presenta un caso en el que no obstante el hecho de que los procesos de formulacin de polticas de gestin pblica se llevaron a cabo en dos de los tres gobiernos analizados, sus efectos fueron muy limitados. El presente estudio se enfoca en las administraciones de Miguel de la Madrid (1982-1988) y Ernesto Zedillo (1994-2000). Sin embargo, la administracin de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), aunque fue muy activo en otros terrenos no llev a cabo cambios significativos en el rea de las polticas de gestin pblica.

la burocracia mexicana. Tambin consultar Hernndez (1994), Mndez (1997), Pardo (1991), Heady (1995), as como Moctezuma y Roemer (1999). 30 De acuerdo a Kingdon (1984: 2-3) la formulacin de polticas pblicas puede definirse como una serie de procesos que incluyen (1) formulacin de la agenda; (2) especificacin de las alternativas que generan una decisin; (3) una decisin de autoridad tomada de entre dichas alternativas especficas (p.ej. un voto en la legislatura o un decreto presidencial); y (4) la implementacin de una decisin.

48 Siguiendo el concepto de Barzelay (2000), en este trabajo, polticas de gestin pblica se refiere a las reglas y prcticas institucionales en el mbito gubernamental, que tienen como objetivo guiar, motivar y controlar organismos de servicio pblico. stas incluyen polticas de planeacin del gasto y conduccin financiera, servicio civil y relaciones laborales, adquisiciones gubernamentales, organizacin y mtodos, as como auditoria y evaluacin. El punto de partida es considerar a los cambios ocurridos en los 80s y 90s, como polticas pblicasun cambio en la poltica de gestin pblica no como una tendencia. Desde esta perspectiva, los resultados que deben explicarse son las opciones de polticas, no los estilos, temas u otras descripciones propias de la Nueva Gestin Pblica (Barzelay, 2000: 10). Primero, el propsito es obtener un entendimiento histrico de los dos episodios y, segundo, un recuento tericamente informado de los eventos ocurridos en dichos episodios, ello con objeto de hacer algunas generalizaciones limitadas (Ragin, 1987) sobre la forma en que se llevaron a cabo las modificaciones de las polticas de gestin pblica durante el periodo analizado.

En el caso mexicano, las administraciones de De la Madrid y Zedillo fueron muy activas en las reformas sobre combate a la corrupcin (este tema solo durante el periodo de De la Madrid), reforma de la planeacin presupuestal y conduccin financiera, formulacin de polticas sobre relaciones

laborales/servicio civil, y en el impulso a modificacin de procedimientos administrativos. Como se explica en pginas posteriores, cada una de las polticas se desarroll de manera distinta y con diferentes grados de xito.

49 El presente trabajo incluye una revisin de cada uno de los casos (administraciones de De la Madrid y Zedillo), una narracin histrica detallada del proceso ocurrido en cada una de las polticas analizadas (incluyendo la relacin con eventos anteriores y simultneos), as como una explicacin terica de los eventos31 . A efecto de presentar una narracin coherente, cuatro temas principales (Hull, 1975) son los que dan forma a cada caso: la situacin e imagen de la agenda de polticas de gestin pblica dentro de la agenda de gobierno y en agendas especficas32 , las alternativas de gestin pblica de cada una de las polticas, el subsistema de polticas y estructura 33 , y en su caso, los promotores de polticas. 34 Mediante el anlisis y comparacin de ambos casos, se podr tener un dilogo entre las ideas y la evidencia (Barzelay 2000), a efecto de presentar un recuento terico del episodio y generar algunas generalizaciones histricas limitadas. Mediante este anlisis ser posible abordar las preguntas de cmo algunos temas llegaron a la agenda de gobierno en el rea de gestin pblica, cmo ocurri el proceso de formulacin y cmo evolucionaron las polticas y cual fue su efecto en el subsistema de polticas. Las preguntas generales de la investigacin se refieren a porqu la reforma de stas polticas en Mxico alcanz resultados que comparativamente son limitados y las diferencias entre cada una
Es necesario aclarar que no en todos los casos la narracin fue elaborada en orden cronolgico. Los eventos son narrados cuando son pertinentes en la explicacin del proceso de formulacin de polticas. Por ello, algunos eventos previos quiz no son explicados antes de la narracin, sino como parte de la misma. 32 La imagen de poltica se refiere a cmo se entiende y discute una poltica en cierto momento e incluye elementos empricos y evaluatorios (Baumgartner y Jones, 1993). El estatus de una poltica es el lugar que ocupa cierto tema en la agenda de gobierno o en la especializada (la agenda general de gobierno o la que se refiere a un conducto institucional especfico) (Kingdon, 1995). 33 Un subsistema de polticas es una estructura institucional definible encargada de la formulacin de polticas, aunada a una serie de procedimientos formales y relaciones informales que ejercen influencia en la toma de decisiones (Baumgartner y Jones, 1993: 7). La estructura se refiere a la organizacin conceptual de la formulacin de polticas pblicas, la cual refleja las creencia respecto a la interrelacin de varias polticas. 34 Promotores de polticas se refiere al grupo de individuos que en caso de tener un puesto realizan actividades de apoyo y patrocinio de una poltica especfica.
31

50 de ellas. El argumento de este trabajo es que en el periodo de Zedillo hubo mayores cambios a las polticas de gestin pblica debido a los siguientes factores: i) un subsistema estable que se integraba por agencias especializadas cuyas agendas tenan como objetivo polticas especficas; ii) una estructura coherente en trminos de imagen de modernizacin administrativa; y iii) una activa promocin de polticas. Aunque algunos de estos elementos estuvieron presentes en la administracin de De la Madrid, no fueron concurrentes y su inestabilidad los sujet al resultado de eventos simultneos (especialmente despus de 1985). Sin embargo, al final periodo, la reforma de las mencionadas polticas fue limitada comparativamente debido a que las polticas del periodo de Zedillo no pudieron ser totalmente implementadas a causa de obstculos supervinientes.

51

REFORMA DE POLITICAS DE GESTION PUBLICA DURANTE LA ADMINISTRACION DE DE LA MADRID

Contexto general
En diciembre de 1982, cuando inici la administracin de De la Madrid, Mxico se encontraba en medio de una crisis econmica severa y el gobierno estaba prcticamente en bancarrota y pblicamente desacreditado (Cornelius y Craig, 1984). En su primer mensaje al Congreso, el nuevo presidente anunci una serie de medidas drsticas para tratar de remediar la situacin que incluan una reorganizacin del gobierno federal. Mxico no era una excepcin en el concierto internacional: muchos pa ses tenan problemas econmicos y se encontraban en procesos de reforma de polticas de gestin pblica. Sin embargo, en el caso de Mxico, las polticas de gestin pblica no produjeron cambios profundos en la administracin federal. Esto no significa que no hubiese intentos para lograr los cambios. De hacho, De la Madrid manifest inters en el tema desde su campaa presidencial y lo consider como una estrategia para recuperar la legitimidad del gobierno y mejorar el funcionamiento del sector pblico (Aguilar, 1994)35 Las alternativas de polticas de gestin pblica generadas en este periodo fueron resultado de una combinacin de la experiencia previa del presidente como Secretario de Programacin y Presupuesto (SPP), sus ideas y los compromisos adquiridos en campaa. Al mismo tiempo, era una respuesta a la situacin heredada por el gobierno previo (Jos Lpez Portillo, 1976-1982), en trminos econmicos y polticos y debido a la estructura del sector pblico. Para
Quiz la atencin prestada a la figura del presidente parezca excesiva. Esto se debe a su funcin predominante en el sistema poltico mexicano y a la debilidad del Congreso en casi todo el siglo 20, el cual fue dominado por el partido gobernante hasta 1997.
35

52 poder entender las polticas formuladas en ese periodo, es necesario tomar en cuenta el hecho de que De la Madrid y su equipo pertenecan a una nueva clase de polticos diferentes a los gobernantes que dominaron el sistema poltico durante muchos aos; el presidente tena en cuenta la incapacida d de sostener la situacin econmica y poltica prevaleciente (Loaeza 1992; Morales, 1994). De hecho, durante su paso por la SPP, De la Madrid particip en el intento de reorganizar la administracin pblica del gobierno anterior (lo cual explica posteriormente), pero tambin estaba consciente de las limitaciones en los resultados del mismo. Otro antecedente importante es que cuando De la Madrid fue electo, el pas ya se encontraba en una crisis econmica profunda causada por las condiciones econmicas internacionales adversas y debido al manejo deficiente de la economa nacional (Bazdresch y Levy, 1992). Por ello, aunque la campaa presidencial haya sido una mera formalidad en trminos generales (debido a que en los ltimos cincuenta aos el Partido revolucionario Institucional no haba perdido una sola eleccin presidencial), daba al candidato una oportunidad de fijar la agenda del prximo gobierno y de proponer planes especficos. Mediante la propuesta de dichos planes, De la Madrid se comprometi a llevar a cabo una serie de reformas que a pesar de haber sido presentadas en trminos muy generales, seran la gua de trabajo del nuevo gobierno. El tema de polticas de gestin pblica ms relevante de la campaa fue la renovacin moral. Esta propuesta de gobierno era una respuesta a las versiones sobre la corrupcin de la administracin de Lpez Portillo; el objetivo era combatir la corrupcin e incrementar el control de los funcionarios pblicos por parte del gobierno.

53 El combate a la corrupcin no fue el nico objetivo de polticas de gestin pblica de la administracin de De la Madrid. En el rea de planeacin del gasto y conduccin financiera, el nuevo gobierno estaba decidido a establecerlos como funciones pblicas especficas mediante una reforma constitucional y la creacin de sistemas de planeacin y evaluacin. El objetivo era incrementar la efectividad gubernamental. Una tercera poltica de gestin pblicaen el rea de servicio civil y relaciones laboralesconsista en una iniciativa de ley del servicio pblico que creara el servicio civil de carrera de la Administracin Pblica Federal. Este tema se incorpor en la agenda de campaa aunque tuvo una relevancia menor. Una cuarta poltica de gestin pblica consisti en el llamado programa de simplificacin administrativa que como su nombre lo indica intentaba reducir el burocratismo. Este fue el nico intento explcito de promover un cambio de procedimientos administrativos durante el periodo.

Como se mencion, las polticas de gestin pb lica estuvieron influidas por la situacin econmica. Posteriormente se mostrar cmo este evento afect la creacin y evolucin de cada una de las polticas implementadas durante el gobierno de De la Madrid. Sin embargo, hubo otro evento que ocurri en este periodo: los tecncratas estaban sustituyendo a los polticos viejos como los poseedores del poder burocrtico y poltico. Ambos eventos se intensificaron durante 1985 (Cornelius, 1986; Aguilar, 1994), por lo que los efectos de las polticas de gestin pblica fueron mayores. De igual forma, un nuevo tema surgi en la agenda del gobierno: la reduccin del sector pblico. Por ello, las polticas previas fueron rechazadas y se modificaron para que pudieran contribuir a este objetivo. Este tema domin la formulacin de polticas de gestin pblica durante la segunda mitad de la administracin (1985-1988).

54 En pginas posteriores, se explicar cmo se desarrollaron estos hechos; para ello, se detalla el contexto en que cada una de las polticas fue propuesta como un tema de inters para el gobierno y su condicin dentro de la agenda. Asimismo, se analizar el efecto de las alternativas de polticas en el subsistema y en su caso, el impacto en la promocin de polticas.

COMBATE A LA CORRUPCION Como se mencion, al inicio de los aos ochenta, el evento ms sobresaliente en materia de polticas de gestin pblica fue la creacin de la facultad institucional y operativa del gobierno federal para combatir la corrupcin. Durante la campaa presidencial en 1981-1982, fue claro que uno de los descontentos sociales era la presuncin generalizada de corrupcin de los ltimos aos de gobierno de Lpez Portillo. Por ello, de acuerdo a De la Madrid, el combate a la corrupcin era una prioridad del prximo gobierno; est o bajo la etiqueta de renovacin moral. En su discurso inaugural anunci que la renovacin moral ser un compromiso y una norma de conducta durante mi administracin (De la Madrid, 1982: 21).

El primer paso fue la modificacin del marco institucional en el que se desarrollara la lucha contra la corrupcin. No obstante las actividades de auditora y evaluacin eran realizadas por la Administracin Pblica Federal, se decidi que deba crearse una nueva oficina con nivel ministerial para tal efecto. Como sugiere Pardo (1992), se pensaba que dichas actividades estaban fragmentadas y que la nica forma de fortalecerlas era mediante su integracin en un solo organismo. Por otra parte, esta era una accin simblica para demostrar el compromiso del gobierno en el combate a la corrupcin. La decisin se debi a la necesidad de responder a una situacin heredada y

55 para recuperar la confianza pblica en el gobierno, la cual se haba perdido debido a la crisis (Crespo, 1992; Aguilar, 1992). En cuanto De la Madrid ocup la oficina presidencial envi una iniciativa de ley al Congreso y otra para reformar la Constitucin (ambas fueron preparadas durante la transicin presidencial). Despus de que se le hicieron modificaciones respecto a la revelacin de informacin por parte de funcionarios pblicos (Pardo 1992), la iniciativa fue aprobada y se cre el nuevo marco institucional de la renovacin moral. La reforma constitucional incluy algunos artculos respecto a las responsabilidades de los funcionarios pblicos. Una nueva Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos estableca las obligaciones y limitaciones de los funcionarios, as como las sanciones que se les impondran en caso de incumplimiento. Finalmente, se hicieron algunos cambios a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, para modificar la estructura y los nombres de algunas de las secretaras y se creaba la Secretara de la Contralora General de la Federacin, SECOGEF con capacidades de supervisin de las dems secretaras. Esta nueva entidad pblica estaba a cargo de auditar y perseguir prcticas corruptas, as como controlar y evaluar al sector pblico (incluyendo diversas empresas paraestatales) Aunque la reforma legal fue publicada como un cambio trascendental, el hecho de que SECOGEF encarnaba la idea de renovacin moral, es obvio que el cambio formal no fue suficiente. Era necesario desarrollar una capacidad operativa para implementar esa responsabilidad gubernamental. Consecuentemente, algunas funciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, SHCP, SPP y la Procuradura General de la Repblica fueron transferidas a la SECOGEF (Torres, 1999). Asimismo, a esta nueva secretara le fue conferida autoridad sobre los contralores internos de las otras secretaras, lo cual se supone era un paso ms para fortalecer su capacidad de auditar y supervisar las actividades del gobierno. Sin embargo, este objetivo no se cumpli cabalmente debido a que los contralores de las secretaras eran

56 designados por el titular de cada una de ellas y evidentemente dichos funcionarios le deban lealtad a ellos, no a la SECOGEF. De la Madrid nombr a Francisco Rojas como titular de la SECOGEF, un miembro cercano a su equipo cuando estaba a cargo de la SPP. Rojas colabor en la Coordinacin de Control de Gestin. Se afirma (Torres, 1999) que dicha coordinacin, creada en 1979 por De la Madrid con el objetivo de supervisar los programas internos de la SPP, es la base de la SECOGEF. Debido a su cercana relacin con el presidente y su experiencia previa en el rea de control, se esperaba que Rojas fuera un miembro prominente del gabinete, al menos en el rea de las polticas de gestin pblica. Sin embargo, su trabajo en la administracin fue de bajo perfil y no pudo constituirse en un promotor de polticas para combatir la corrupcin. Una vez establecido marco institucional, las actividades se enfocaron en desarrollar la capacidad operativa para combatir la corrupcin tanto al interior de SECOGEF como en el resto de la burocracia federal. Por ello, en 1983 la SECOGEF desarrollo el marco de trabajo en el que sus agentes y el resto del gobierno deberan operar. Como resultado, se creo el documento llamado Bases Generales para la Formulacin de Auditoras, el cual resaltaba el papel de la supervisin externa en el trabajo de los funcionarios pblicos, as como el control y auditora de las empresas paraestatales y sus procedimiento y operaciones. (Pardo, 1992). Sin embargo, antes de iniciar, la poltica de gestin pblica perdi su lugar en la agenda de gobierno (que estaba saturada de temas ms urgentes relativos a la crisis econmica). El tema permaneci en la agenda especfica de la SECOGEF. Este organismo llevaba a cabo auditoras de manera regular en las dems

57 oficinas de gobierno y vigilaba el cumplimiento de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, especialmente en lo concerniente a la declaracin patrimonial, un documento que los servidores pblicos

deberan remitir anualmente sealando la fuente de sus ingresos y bienes. El propsito era recolectar informacin para poder detectar posibles fuentes ilegales de ingreso. Sin embargo, el impacto de las actividades de SCOGEF fue limitado. Como se mencion, la autonoma de los contralores internos en cada secretara era limitada y ninguno de ellos, ni la SECOGEF, tena el poder poltico suficiente (o apoyo del presidente) para implementar una poltica de combate a la corrupcin ms activa. 36 Cumpli con algunos propsitos polticos pero no produjo un cambio sistemtico en la conducta de los funcionarios pblicos: En lugar de la prometida renovacin moral y la reforma poltica, el gobierno de Miguel De la Madrid se limit a llevar a cabo el arresto de una figura particularmente odiada que no tena mucho apoyo (el ex-jefe de la polica de la Ciudad de Mxico, Durazo) y el encarcelamiento de un ex-rival poltico (Jorge Daz Serrano) cuyas actividades corruptas fueron mucho menores que las del expresidente Lpez Portillo (Centeno, 1994: 9). Las agencias continuaron con sus actividades de rutina durante la administracin de De la Madrid, pero como se describe posteriormente, los resultados fueron muy limitados37 y despus de 1985 las prioridades cambiaron; especialmente la agenda especfica de la SECOGEF.

El apoyo presidencial era esencial, dados los efectos de esta poltica y la relacin cercana entre las lites burocrtica y poltica. 37 A finales de 1988, SECOGEF haba investigado cerca de 2500 casos, lo cual es insignificante comparado con los ms de cuatro millones de servidores pblicos federales (Pardo, 1990).
36

58 En resumen, las polticas de gestin pblica anti-corrupcin en la administracin de De la Madrid tuvieron inicialmente una prioridad muy alta en la agenda de gobierno. A pesar del caos econmico en que se encontraba el pas a principios de los 80s, lo cual demandaba la mayor atencin del presidente, De la Madrid reaccion a los escndalos de corrupcin debido al compromiso creado en su campaa presidencial. Durante su periodo, esa fue la nica poltica de gestin pblica promovida por el presidente. Las opciones transformaron radicalmente el subsistema de polticas mediante la creacin de una agencia especializada que tena responsabilidad en el tema. Sin embargo, el apoyo del presidente disminuy una vez que se estableci el marco institucional; a su vez, se comprob que el diseo y operaciones cotidianas de la SECOGEF pasaron a un segundo plano. Kingdon (1984) ha explicado este hecho argumentando que es frecuente que una vez efectuada una reforma legal, sus temas desaparecen de la agenda. Como se describe posteriormente, este hecho se repite en el caso de otras polticas.

INSTITUCIONALIZACION DE LA PLANEACION Y LA EVALUACION. FUNCIONES CENTRALES DE LA AGENCIA

La respuesta inicial de la administracin de De la Madrid frente a la crisis econmica de 1982 no fue un intento de reducir el tamao de la burocracia 38 . Por el contrario, la actividad gubernamental no fue considerada parte del problema
De hecho, en contraste con la reforma de la gestin pblica en otros pases, e n Mxico nunca ha existido el discurso anti-burocrtico, debido probablemente a la relacin cercana entre las lites burocrtica y poltica. (Pardo, 1989).
38

59 (como ocurri en otros pases, Savoie 1994). La nueva administracin consideraba que era necesario contar con un aparato gubernamental ms eficiente y organizado. Para ello, se plante que la solucin a la falta de organizacin y control de la burocracia era la planeacin y la evaluacin. Mientras que en otros pases la reduccin del sector pblico y las privatizaciones fueron propuestas como soluciones a lo que se denomin la sobre burocratizacin gubernamental, la propuesta de Mxico fue un ajuste ms que una transformacin radical. La idea de la planeacin y la evaluacin como una de las funciones centrales del gobierno se plante en la administracin de Lpez Portillo, la cual intent reestructurar el sector pblico; las medidas incluyeron la promulgacin de la Ley de la Administracin Pblica Federal . (Pardo, 1984; Aguilar, 1994) y la creacin de la SPP. Esta nueva secretara se convertira en el organismo ms influyente de la prxima dcada (Torres, 1999; Hernndez, 1993); fue creada para modificar la forma en que se llevaba a cabo la planeacin del gasto. El propsito de la reforma era reducir la influencia de la Secretara de Hacienda y centralizar el proceso de toma de decisiones en una oficina que fuera cercana al presidente a efecto de lograr la coordinacin de las actividades de gobierno (Centeno, 1994; Torres, 1999). Hernndez (1993) afirma que la creacin de la SPP represent un cambio significativo en la administracin pblica ya que cada agencia debera seguir los lineamientos de un plan general y una agenda especializada para cada secretara. La SPP fue la piedra angular de la estrategia administrativa del gobierno de Lpez Portillo. Adems, fue ah donde se formara la nueva lite poltica (Morales, 1994; Rousseau, 1998). De la Madrid fue Secretario de Planeacin y Presupuesto en la segunda mitad de la administracin, inmediatamente antes de ser seleccionado candidato presidencial. La SPP surgi

60 como una super-secretara dotada de poder sobre el presupuesto (y las participaciones a los estados) y funciones relacionadas con la evaluacin. El proyecto de reforma a las polticas de gestin pblica tena un fuerte apoyo del presidente Lpez portillo y se pensaba sera implementada en todos sus trminos. Sin embargo, la bonanza econmica generada por el petrleo al final de la dcada, modific el propsito original de la llamada reforma administrativa 39 . Aunado a lo anterior, los conflictos entre la SPP y la Secretara de Hacienda limitaron la efectividad de la reforma y evitaron su plena implementacin. Por ello, fue algo natural que De la Madrid planteara el concepto de planeacin como una forma de mejorar el control y la eficacia de la actividad gubernamental y que al momento de tomar posesin como presidente enviara una iniciativa de ley al Congreso donde se creaba el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica. Asimismo, se reform la Constitucin para incluir a los estados en las actividades de planeacin del gobierno federal40 . Se pens que de esta forma los estado tendran mayor participacin en el proceso de toma de decisiones y que se incrementara legitimidad de las actividades del gobierno. 41 La idea central era que mediante la instauracin de un plan nacional coherente con las restricciones presupuestales, se facilitara el control de las funciones de los servidores pblicos y se podra evaluar su desempeo de acuerdo a objetivos
Despus del descubrimiento de nuevos yacimientos petroleros y debido a los altos precios del petrleo el gobierno (que dependa de los ingresos petroleros) empez a gastar ms all de las restricciones presupuestales, se deca que era el tiempo de "administrar la abundancia". 40 El nuevo texto de la Constitucin se redact en trminos retricos, ms que legales: la planeacin se har de manera democrtica con la participacin de los distintos sectores sociales e incluir las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas en el plan y programas de desarrollo. Habr un Plana Nacional de Desarrollo en el cual dependern todos los programas de gobierno (artculo 26). 41 Como sugiere Pardo, la importancia dada a la evaluacin proviene del descredito acumulado y creciente de la administracin previa (Pardo, 1992: 450).
39

61 trazados con anticipacin (Hernndez, 1993). Por otra parte, las actividades de evaluacin se asignaron al Sistema Nacional de Control y Evaluacin, bajo la direccin de la SECOGEF, a efecto de aprovechar su estructura presente en cada secretara y empresa paraestatal. Por ello, SPP y SECOGEF adquirieron bastante poder respecto al resto de la estructura del gobierno, aunque como se mencion, SECOGEF fue incapaz de constituirse como el conducto institucional que ejerciera autoridad en la burocracia federal. Por su parte, la SPP asumi la posicin de organismo coordinador mediante sus facultades de guiar y controlar la planeacin presupuestal. Esta oficina y su titular Carlos Salinas de Gortari utilizaron esa nueva autoridad para obtener poder poltico que sera ejercido por este ltimo en las luchas inter-burocrticas de los diferentes grupos polticos. El impacto poltico de esta decisin fue determinante en la evolucin del sistema poltico (Hernndez, 1993; Centeno, 1994). Sin embargo, en trminos administrativos, la planeacin y evaluacin fueron consideradas actividades de rutina que no lograron ningn cambio en los procedimientos operativos del gobierno. Cuando la crisis se agudiz despus de 1985, la planeacin fue entendida como una forma de mantener control sobre el presupuesto, mientras que la evaluacin se limit solamente a reuniones de auto-evaluacin en cada oficina y fue dedicada a dos temas: el uso adecuado de los recursos y el cumplimiento del marco legal. La experiencia de De la Madrid en esas reas y su inclinacin a creer que la planeacin y la evaluacin podran usarse para controlar la burocracia e incrementar la efectividad gubernamental, fue lo que incluy en la agenda presidencial a los temas mencionados. Las opciones

tomadas por el gobierno muestran su preferencia por las medidas correctivas. Los cambios realizados en el tema de planeacin del gasto y manejo financiero en

62 el gobierno de De la Madrid, convirtieron a la SPP en una de las secretaras ms poderosas del gobierno federal. Desde luego esto fue un resultado poltico ms que administrativo pero fue determinante en el desarrollo de una poltica de gestin pblica en los prximos aos; transform el subsistema en el cual la mayora de las polticas seran formuladas, aunque los efectos prcticos fueron en el plano formal ya que cada organismo estara a cargo de sus actividades y evaluacin de resultados. Como se mencion, la planeacin y evaluacin en las agencias se limit a aspectos financieros y legales, lo cual es totalmente distinto a la planeacin estratgica que se implementaba en otros pases.

FORMULACION DE LA POLITICA DE SERVICIO CIVIL

La administracin pblica mexicana carece de servicio civil de carrera 42 . Las relaciones laborales de los burcratas sindicalizados estn reguladas por la Constitucin y la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado. Sin embargo, estas disposiciones no se aplican a los funcionarios de mayor nivel (trabajadores de confianza), por tanto, este tipo de funcionarios son designados, promovidos y despedidos discrecionalmente por sus superiores. 43 Durante el gobierno de Lpez Portillo se intent introducir un sistema similar mediante la creacin de la Coordinacin General de Estudios Administrativos (dependiente
Debido a la centralizacin y concentracin de poderes, el servicio civil carece de regulacin y estructura propia, con excepcin del servicio diplomtico. El presidente tiene facultad de designar a los funcionarios de nivel alto y es el que decide sobre el despido de servidores pblicos. Los funcionarios de menor nivel son designados sin ser sometidos a exmenes de competencia. No hay manera de evaluar y es muy difcil atentar contra la proteccin laboral establecida por la ley para funcionarios de menor nivel (Gow and Pardo, 1999: 537-8). 43 A principios de los 80s, solo el servicio diplomtico podra ser considerado como un servicio civil de carrera. Sin embargo, como muestra Hernndez (1994) hay algunas seales de carrera administrativa en las
42

63 de la presidencia) que estaba a cargo de la poltica de servicio civil, entre otras cosas. De hecho, los resultados de la comisin fueron muy limitados ya que solo produjeron un catlogo de nuevos recursos humanos que intentaba organizar el sistema de nminas (Pardo, 1991). La ausencia de un servicio civil de carrera ya haba sido identificada como un problema aos antes, especialmente por acadmicos y organismos de profesionistas. De la Madrid trat el tema durante la campaa 44 y anunci su intencin de crear un servicio civil de carrera en el gobierno federal. Al principio de la administracin, la Coordinacin General de Estudios Administrativos fue reemplazada por una nueva agencia creada en la SPP: la Unidad de Modernizacin de la Administracin Pblica, que reciba ordenes directas del secretario. Con esta medida De la Madrid quera vincular el proceso de creacin del servicio civil de carrera y los de programacin y presupuesto. Sin embargo, esto no ocurri y la unidad fue aislada dentro de la secretara, la cual se interes en actividades ms urgentes. Era claro que una reforma sobre el servicio civil requera apoyo de todo el gobierno. Por ello, en 1983, la nueva administracin se cre la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil, como un rgano coordinador y de asesora al presidente respecto a la formulacin de polticas sob re servicio civil. Los miembros de la comisin eran representantes de las secretaras de Gobernacin, SPP, SECOGEF, as como el dirigente de los burcratas45 . En consecuencia, el

agencias especializadas. Para ver una explicacin sobre las causas de esta situacin, consultar Haro (2000) y Mndez (1995). 44 Al principio de su campaa presidencial, De la Madrid habl de las ventajas de establecer un servicio civil de carrera en el gobierno federal, lo cual se comprometi a crear una vez que fuera presidente (Pardo, 1992). 45 La Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado fue fundada en 1938 y en 1939 se uni al PRI.

64 subsistema se dividi en dos organismos: unidad de modernizacin (junto al directorio general del servicio civiluna oficina de nivel medio dentro de SPP), que estaba a cargo de los aspectos tcnicos del proyecto, mientras que la comisin intersecretarial trataba asuntos polticos del mismo. El proceso de formulacin de polticas del servicio civil de carrera se dise de manera que la iniciativa de ley sera preparada por una agencia especializada y la negociacin poltica por la comisin, a nivel secretarial. La unidad de modernizacin llev a cabo algunas investigaciones sobre este tipo sistemas de servicio civil de otros pases y prepar propuestas especficas para la burocracia mexicana. De hecho, en su segundo informe al Congreso, De la Madrid anunci que la unidad haba preparado una iniciativa que estaba siendo discutida en la comisin intersecretarial (Pardo, 1991). No obstante, este no era un tema prioritario en la agenda de SPP o del gobierno en general, ni en la del presidente quien estaba lidiando con los efectos de la crisis econmica y los ajustes presupuestales. La SPP no quera invertir capital poltico en un proyecto de bajo perfil al tiempo que se enfrascaba en luchas polticas con otras secretaras (especialmente la de Hacienda; consultar Torres, 1999). Adems de ello, la participacin del sindicato de burcratas fue crucial en el desarrollo de este evento. Pardo (1991) argumenta que esa fue la razn por la que el tema perdi importancia. La decisin sobre la pertenencia de los funcionarios del servicio civil al sindicato produjo un cuello de botella insalvable porque los dirigentes no aceptaran una iniciativa que los debilitara y el gobierno no podra otorgarles ninguna prerrogativa. Finalmente, para no entrar en conflicto con el sindicato, la iniciativa no fue enviada al Congreso.

65 El tema del servicio civil perdi su lugar en la agenda de gobierno y en la especializada de la SPP. En 1984, la Unidad de Modernizacin se transform en una Coordinacin, lo cual le restaba jerarqua al interior de la SPP, as como el acceso directo al Secretario. A partir de ese ao se le asign al subsecretario de Control Presupuestal, haciendo explcito el inters de reducir el tema de las relaciones laborales como un aspecto de reduccin del gasto. Aunado a ello, en 1985, la unidad de modernizacin fue reducida y perdi mucho de su presupuesto. Despus de suspendida la discusin de la iniciativa, el organismo se enfoc en proyectos de capacitacin pero con resultados mnimos. Despus de tres aos no hubo cambios estructurales al rgimen burocrtico (Pardo 1991) y se pospuso la implantacin del servicio civil de carrera. Por tanto este tipo de polticas de gestin pblica careci de importancia en la agenda de gobierno y la administracin (especialmente SPP) no quiso afectar la posicin de los burcratas, especialmente en momentos en que los costos de la crisis ya eran altos. La poltica de servicio civil fue un objetivo secundario en la agenda

especializada de la secretara, la cual careci de autoridad para imponer sus decisiones. Segundo, no era un tema nuevo sino la continuacin de una actividad del gobierno de Lpez Portillo (y anteriores). En consecuencia, esta poltica no tuvo mayor atencin del presidente (como fue el caso de la renovacin moral ) y como se esperaba los resultados fueron mnimos. Al principio de la administracin el subsistema de polticas se enmarc en dos rganos (Unidad de Modernizacin y comisin Intersecretarial), pero el tema nunca alcanz un lugar relevante en las agendas del gobierno ni de SPP. Se consider como algo importante pero no urgente. Nadie asum i el papel de

66 promotor y por ello, nadie se opuso a la decisin de posponer la solucin al asunto.

SIMPLIFICACION DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS El intento de promover cambios en los mtodos y procedimientos administrativos del gobierno de De la Madrid se enfoc solo en la simplificacin administrativa. Este evento no era nuevo en las polticas de gestin pblica de Mxico; de hecho, podra argumentarse que fue una continuacin de una poltica emprendida desde el inicio del gobierno de Lpez Portillo cuando (como parte de un proyecto de modernizacin en 1976) el gobierno prepar un programa de simplificacin orientado a reducir trmites en dependencias publicas Reforma de Ventanillas46 . En el gobierno de De la Madrid, el programa de simplificacin administrativa fue lanzado oficialmente en agosto de 1984 mediante decreto presidencial. Se diseo como un programa para facilitar la dotacin de servicios pblicos y reducir el nmero de trmites; sus objetivos fueron polticos y econmicos ya que el gobierno crea que al reducir el burocratismo se gastara menos y habra menos oportunidades de corrupcin; desde el principio se pens como un programa de bajo perfil y costos reducidos cuyas actividades realizaran las propias secretaras siempre y cuando no implicara reformas legales para que el Congreso no tuviera que intervenir (Ponce de Len, 1989).

El programa fue creado por decreto presidencial en 1977. La agencia a cargo de este programa era la Coordinacin General de Estudios Administrativos, dependiente de la Presidencia.
46

67 Cada secretara o empresa paraestatal debera llevar a cabo tres actividades: simplificacin de trmites administrativos; capacitacin de

funcionarios; e informacin al pblico sobre los cambios que se llevaran a cabo. El trabajo sera coordinado por SECOGEF. Es difcil medir el impacto de esta poltica ya que los resultados se medan por los reportes que presentaban las agencias (Pardo 1991). 47 Se esperaba que fuera un programa permanente, pero no permaneci en la agenda de gobierno por mucho tiempo; en 1985, en una evaluacin48 el presidente reconoci los resultados pero exigi ms. Sin embargo, los problemas polticos y econmicos de la ltima parte del sexenio, el tema fue relegado de la agenda y en cada agencia. 49 . Oficialmente estuvo en vigencia hasta febrero de 1989, pero un nuevo decreto que consideraba la simplificacin simplemente como descentralizacin administrativa y desregulacin econmica (p.ej. no como una poltica de gestin pblica sino como parte de una poltica industrial). Una de las razones principales por las que esta poltica se mantuvo con un perfil bajo fue que careci de promocin y aunque De la Madrid prepar un decreto presidencial, estaba ms interesado en los resultados de la renovacin moral. Por ello, no ocupo un lugar en la agenda especializada de ninguna secretara (ni en SECOGEF). El impacto poltico y econmico de esta poltica no fue evidente y se careci de incentivos para seguirla promoviendo.

No tiene sentido saber que a mediados 1985, casi 2000 procedimientos haban sido simplificados. El impacto de estos cambios se desconoce. 48 Esta fue la nica reunin de evaluacin; despus hubo un cambio de direccin en esta poltica hacia la reduccin del sector pblico. 49 Como prueba de dicha exclusin, Pardo (1992) afirma que en el reporte anual de actividades del gobierno desapareci el te ma de la simplificacin administrativa despus de 1986.
47

68 POLTICAS DE GESTIN PBLICA DESPUES DE 1985: REDUCCION DEL SECTOR PUBLICO El proyecto inicial de reforma de De la Madrid no tena el objetivo de transformar el papel dominante e intervencionista del Estado en uno limitado y de menor tamao. Durante el periodo posrevolucionario de Mxico (sobretodo despus de 1970), el sector pblico haba crecido en actividades e integrantes. Por razones polticas e ideolgicas se pensaba que era necesario tener un Estado fuerte para poder implementar cualquier agenda de gobierno. En 1985 cambi la situacin cuando De la Madrid describi al Estado mexicano como un Estado obeso (Aguilar 1994) y propuso adelgazarlo mediante la privatizacin de paraestatales, desregulacin de la economa, apertura a la competencia y reduccin del presupuesto. Esto fue una reaccin a la crisis de 1982; al principio de su gobierno, De la Madrid pens que la economa se recuperara en dos aos por lo que las medidas se disearon con ese clculo. El primer programa de ajuste Programa Inmediato de Recuperacin Econmica, PIRE se plante a 3 aos de duracin y su objetivo principal era mejorar el desempeo econmico de las empresas paraestatales para aumentar el ingreso y combatir los efectos de la crisis. Esto no ocurri y la crisis empeor despus de 1985; de manera simultnea el costo poltico de la crisis se reflej en la derrota electoral en algunas alcaldas y el surgimiento de activismo poltico de oposicin en algunos estados del norte del pas (Chihuahua especialmente). Adems, algunos factores coyunturales como el terremoto de septiembre de 1985 en la Ciudad de Mxico y la reduccin de los precios del petrleo en el primer trimestre de 1986 agudizaron los problemas (Cornelius, 1986: 1). En consecuencia, despus de 1985,

69 la naturaleza de la crisis y la incapacidad de recuperacin estable del gobierno se hizo evidente (Aguilar, 1992). Estas condiciones obligaron al gobierno a tomar medidas radicales. Se implement un nuevo modelo econmico para reemplazar el viejo esquema de sustitucin de importaciones. Esto se vio favorecido por la presencia del nuevo grupo de tecncrata universidades compuesto de principalmente Unidos, por

economistas

graduados

Estados

quienes

dominaran el escenario poltico en la prxima dcada (Hernndez, 1987). El lder de este nuevo equipo era Carlos Salinas de Gortari, el Secretario de Programacin y Presupuesto, quien haba impulsado un cambio radical y en 1985 haba ganado algunas batallas burocrticas con los miembros conservadores del gabinete (Centeno, 1994). El efecto ms significativo de estas polticas (Hood 1994) se relaciona con la apertura al mercado y las privatizaciones (que no son objeto de este texto), aunque el efecto ms relevante en materia de polticas de gestin pblica fue la reduccin del gasto pblico. Las polticas de gestin pblica se orientaron en una nueva direccin: reduccin (denominada redimensionamiento del Estado). Era una poltica distinta a la de los eventos estudiados previamente: no hubo cambios significativos en la estructura institucional del gobierno y no hubo reformas legales en la implementacin del plan o programa. Fue una reaccin a condiciones econmicas adversas y podra ser considerada una efecto expansivo de la poltica econmica. Sin embargo, afect la evolucin de las polticas implementadas en la primera parte de la administracin. Debido a la reduccin del ingreso pblico, en esta ocasin la reduccin del gasto fue ms radical. En 1982, las medidas de austeridad consistan en la reduccin de inversin pblica en proyectos e infraestructura. En cambio, en 1985 setenta por ciento de los recortes se aplicaron al gasto corriente. Por primera

70 vez, la administracin efectu recortes de funcionarios pblicos hasta el nivel de subsecretaras. Debido a la alianza entre burocracia, partido y gobierno, era una decisin complicada y representaba un retroceso a la tendencia de las ltimas dcadasjunto con el programa de privatizaciones. Al final de su gobierno De la Madrid inform que se haba reducido en uno por ciento el nmero de empleados pblicos y que 1,574 dependencias haban desaparecido. Esto fue resultado de las medidas iniciales de 1985 y otras medidas adoptadas como respuesta a las tasas de inflacin de 1987 y a los problemas del mercado accionario. En enero de 1988, como parte del llamado Pacto de Solidaridad Econmica 50 , el gobierno firm un plan de austeridad que inclua la reduccin del gasto corriente y el despido de 13 mil empleados pblicos no sindicalizados, as como el inicio del retiro anticipado de empleados sindicalizados (Aguilar, 1994: 156-157). El impacto de estos cambios en las polticas de gestin pblica no solo fue la reduccin de la burocracia, sino tambin una modificacin a las actividades y prioridades de las agencias a cargo de las polticas de gestin pblica en la primera parte del sexenio. La SECOGEF modific su de combate a la corrupcin por el de privatizacin y reduccin del sector pblico. Esta secretara estaba a cargo del combate y persecucin de la corrupcin, pero los efectos de la crisis modificaron sus objetivos. Los funcionarios de SECOGEF se encargaron de supervisar los procesos de privatizacin y sus delegados en cada secretara se responsabilizaron de los ajustes presupuestales y el despido de burcratas

El Pacto de Solidaridad Econmica fue un acuerdo entre empresarios, sindicatos y gobierno para reducir la tasa de inflacin.
50

71 (Pardo, 1991). Algo similar ocurri con las actividades de planeacin y evaluacin, cuyo objetivo era el control del gasto pblico.

CONCLUSION En trminos generales, puede argumentarse que dos temas dominaron las polticas de gestin pblica durante la administracin de De la Madrid. Entre 1982 y 1985, la poltica de combate a la corrupcin domin la agenda. El tema cont con la promocin directa del presidente y se implement a travs de un subsistema de polticas creado especialmente; fue el nico tema nuevo de gestin pblica de la agenda de gobierno ya que las polticas sobre planeacin y evaluacin, servicio civil y relaciones laborales, as como simplificacin administrativa fueron una continuacin de las iniciadas por el gobierno de Lpez Portillo (planeacin y evaluacin) o un nuevo intento de implementar polticas que fracasaron anteriormente (simplificacin y servicio civil). Sin embargo, en los cuatro casos hubo un cambio en las polticas de gestin pblica, que inici como reforma del marco legal, pero que inmediatamente despus del mismo su importancia en la agenda del gobierno o en las especializadas disminuy. Sin embargo, aun cuando el tema de corrupcin domin las polticas de gestin pblica en este periodo, la estructura del tema no fue coherente. En otras

palabras, cada poltica de gestin pblica se llev a cabo como un intento individual, con objetivos y motivos distintos y sin una interrelacin clarea entre ellos. Como resultado, los resultados de dichas polticas no se tradujeron en una reforma sustancial de las polticas de gestin pblica Cada poltica produjo resultados limitados, a pesar de la actividad desplegada. La razn es que ese activismo estuvo presente solo en la primera

72 etapa de cada poltica y desapareci una vez que se llev a cabo la reforma legal. Por otra parte, la situacin econmica y las luchas polticas afectaron la implementacin de las mismas de manera negativa. Por ello, en la segunda mitad de la administracin(1985-1988), el mbito de la gestin pblica fue superado por la situacin econmica, lo cual requiri la reduccin del gasto pblico y como efecto secundario se produjo un cambio de direccin ya que la reduccin del sector pblico surgi como un nuevo tema y ocup el subsistema asignado a los dems temas. En resumen, la reduccin del sector pblico surgi como un nuevo tema de gestin pblica despus de 1985, a pesar de que solo era un efecto secundario de las polticas econmicas y fiscales. La poltica de gestin pblica se redujo a encontrar la manera de reducir el gasto pblico y al despido de funcionarios. Si en 1982 De la Madrid quera reorganizar el sector pblico con el objetivo de hacerlo ms efectivo y superar la crisis econmica y poltica, era evidente que despus de 1985 las modificaciones pequeas no eran suficientes. Como lo argumenta Aguilar (1994), la modernizacin administrativa no pudo llegar a ser una reforma poltica y econmica mayor. Por ello, las polticas de gestin pblica desaparecieron de la agenda del gobierno de De la Madrid y su lugar fue ocupado por una transformacin total del modelo econmico. Las

privatizaciones, la liberacin del comercio y la desregulacin surgieron como nuevas prioridades, mientras que las polticas de gestin pblica fueron

pospuestas el resto de la administracin de De la Madrid e incluso en el periodo de Salinas, como se explica posteriormente. EL INTERMEDIO DURANTE EL PERIODO DE SALINAS

73 La administracin de Salinas ha sido reconocida como un periodo en que la economa y la poltica mexicana sufrieron profundas transformaciones. Indudablemente, la llamada reforma del Estado produjo cambios en casi todos los aspectos de la vida econmica y poltica (Mndez, 1994; Serrano y BulmerThomas, 1996). Por una parte, el ajuste econmico que inici De la Madrid culmin en 1994, cuando Mxico ingres al Tratado de Libre Comercio de Norte Amrica (TLCAN). En ese ao, el pas fue aceptado como miembro de la OCDE. Se implemetaron polticas sobre privatizacin y desregulacion junto con las de transformacin industrial y comercio, con objeto de reducir el papel del Estado y promover una economa ms abierta. Por otra parte, la reforma poltica tambin fue significativa en ese periodo. La presuncin de fraude electoral en la eleccin que favoreci a Carlos Salinas produjo muchas dudas sobre su legitimidad. A ello se debi la reforma del sistema electoral y el desarrollo de una poltica social de gran magnitud. Sin embargo, a pesar del mpetu reformista de la administracin de Salinas, el nico evento significativo en materia de polticas de gestin pblica fue la reorganizacin de algunas secretaras en 1991. En los primeros tres aos de la administracin, Salinas se apoy en la estructura de De la Madrid(Pardo, 1991). Despus de las elecciones de 1991, la Secretara de Programacin y Presupuesto desapareci y sus funciones le fueron asignadas a la de Hacienda; se cre la Secretara de Desarrollo Social para que se encargara del programa de polticas sociales del gobierno. Tambin se descentralizaron algunas funciones en las reas de salud y educacin. Adems, como parte de la poltica econmica, se reorganizaron las empresas paraestatales que no haban sido privatizadas, as como programas de desregulacin y simplificacin. Finalmente, el sector pblico se redujo un 4.3 por ciento adicional (Mndez 1994). Sin embargo, la formulacin

74 de polticas de gestin pblica nunca alcanz a llegar a la agenda de gobierno. En este sentido, Aguilar (1996:19), mientras De la Madrid quiso corregir las fallas[] de la actividad gubernamental con una modernizacin administrativa, pero sin tomar en cuenta la necesidad de reformar al Estado; con Salinas, por el contrario, mucha gente pens que todo podra ser resuelto con una reforma del Estado sin tomar en cuenta la modernizacin administrativa. Se puede mencionar que entre algunas de las razones que llevaron a esta carencia de activismo en materia de polticas de gestin pblica, se encuentra el hecho de que dada la amplitud que alcanz la reforma del Estado en esa administracin, la agenda del gobierno se satur. Por otra parte, era claro que las ideas de descentralizacin y delegacin eran contrarias a las intenciones de concentrar el poder por parte de Salinas. Durante toda la administracin, no surgi ningn promotor de polticas. La nica presin externa a travs de la OCDE se dio en 1994, el ltimo ao de Salinas y por ello las consecuencias se hicieron visibles hasta la administracin de Zedillo.

75 FORMULACION DE POLITICAS DE GESTION PUBLICA EN LA ADMINISTRACION DE ZEDILLO

Contexto general Al contrario de lo ocurrido en la campaa presidencial de 1981-1982, la campaa de Zedillo se llev a cabo en un periodo en que las condiciones econmicas eran buenas (incluyendo la entrada en vigor del TLCAN en enero de 1994), aunque la situacin poltica era muy difcil. Al inicio de ao, el llamado Ejercito Zapatista inici un conflicto contra el gobierno mexicano. Tres meses despus el candidato del PRI, Luis Donaldo Colosio fue asesinado. Ernesto Zedillo lo sustituy y gan la eleccin, una de los episodios ms crticos de esa dcada (Loaeza, 1994).

En su discurso inaugural en diciembre de 1994, el nuevo presidente deline los planes de su administracin (que incluan algunos cambios a la poltica de gestin pblica). Sin embargo, diversos problemas polticos y econmicos afectaron al nuevo gobierno: la rebelin de la guerrilla zapatista y una nueva crisis econmica que en pocos das sumi al pas en una nueva recesin. En consecuencia, en la primera mitad de la administracin (19941997), todos los esfuerzos del gobierno se enfocaron a superar los problemas de corto plazo causados por la crisis.

Indudablemente, las decisiones de gestin polticas de gestin pblica fueron una respuesta a la situacin heredada por Salinas. En primer lugar, las reformas del periodo de Salinas transformaron el sistema poltico y econmico. A diferencia de 1982, Mxico contaba con dos partidos de oposicin fuertes, una economa de mercado abierta y una relacin ms

76 cercana con otros pases, especialm ente con EUA. En segundo lugar, la integracin de la Secretara de Programacin y Presupuesto a la de hacienda cre una secretara ms fuerte y con poder sobre el resto del gobierno. Finalmente, las polticas econmicas del ltimo ao de Salinas fueron una de las causas de la crisis de diciembre de 1994, la cual fue un obstculo mayor (en trminos polticos y presupuestales) para la capacidad de accin del nuevo gobierno.

Sin embargo, la nueva administracin contaba con una agenda propia en materia de poltica de gestin pblica. A pesar de los problemas mencionados, en esta nueva administracin se enviaron iniciativas de reforma de las polticas de gestin pblica, quiz la ms ambiciosa y amplia de todas (Arrellano y Guerrero, 2000: 12). Antes del estallamiento de la crisis, Zedillo anunci modificaciones en la administracin pblica federal, especialmente la transformacin de la SECOGEF en una nueva Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, SECODAM, la cual ampliara sus funciones de control y evaluacin hacia una mayor responsabilidad en trminos de polticas de gestin pblica.

La SECODAM fue creada en 1995. La Unidad de Desarrollo Administrativo, UDA lanz el Programa de Modernizacin de la

Administracin Pblica, PROMAP al ao siguiente, el cual sentaba las bases sobre las polticas mencionadas: introduccin de prcticas ejecutivas en la Administracin Pblica Federal y la reorganizacin del rgimen de relaciones laborales (inclua un nuevo intento de establecer el servicio civil de carrera). Indirectamente, ese programa fue un impulso para la formulacin de nuevas reglas para de planeacin presupuestal y administracin.

77 El nuevo gobierno intentaba superar deficiencias serias de la Administracin Pblica Federal (expuestas en el PROMAP), las cuales incluan centralizacin excesiva, falta de atencin a demandas ciudadanas, falta de programas de evaluacin y desempeo y un rgimen deficiente de relaciones laborales (SECODAM 1996). La responsabilidad de este programa se confiri a la SECODAM y a la Secretara de Hacienda. Como se muestra posteriormente, esta divisin del subsistema produjo conflictos que no se pudieron resolver y causaron deficiencias en la implementacin de las polticas mencionadas. SECODAM estaba a cargo de la introduccin de prcticas ejecutivas en la administracin pblica. La Unidad de desarrollo Administrativo era el canal institucional para la implementacin de esta poltica de gestin pblica, pero el proceso de toma de decisiones se vio afectado por conflictos internos de SECODAM, lo cual limit el apoyo a esta poltica. La Unidad de Servicio Civil, USC de la Secretara de Hacienda estaba cargo de la poltica de relaciones laborales-servicio civil. Su labor fue exitosa en cuanto a la reorganizacin del rgimen de relaciones laborales, pero el servicio civil no fue implementado debido a un conflicto entre SECODAM y Hacienda y por la intervencin del sindicato de burcratas. La Secretara de Hacienda gozaba de autonoma (y apoyo presidencial) en el diseo e implementacin de una reforma presupuestal extensa que introducira nuevas reglas de planeacin y administracin presupuestaria. Se introdujo un Sistema de Evaluacin al Desempeo como parte de la reforma, como un primer intento de medir y evaluar resultados en la Administracin Pblica Federal. La iniciativa de presupuesto federal fue enviada al congreso bajo ese nuevo esquema, sin embargo, la continuacin de esa poltica por parte del nuevo gobierno (de Vicente Fox) est por verse.

78 Como se mencion, la crisis afect severamente a la administracin de Zedillo, incluyendo las polticas de gestin pblica. En algunos casos, las restricciones presupuestarias (1995 y 1998) limitaron el impacto de las polticas implementadas en ese periodo. En otros casos, (reforma

presupuestal) los problemas econmicos generaron apoyo para ciertas opciones de polticas. Adems, la evolucin del sistema poltico, sobretodo a partir de la eleccin de 1997 51 fue un factor preponderante en este aspecto , especialmente en el caso de la poltica presupuestal debido a que despus de esa eleccin el Congreso fue dominado por partidos de oposicin que demandaban mayor transparencia y responsabilidad en el gasto pblico. Como en el caso de De la Madrid, se narra y analiza la evolucin de cada una de las polticas de gestin pblica, con atencin especial a los temas mencionados en la introduccin.

PRACTICAS EJECUTIVAS La promocin de cambios en los mtodos y prcticas administrativas no fueron temas relevantes de la campaa presidencial. Aunque ya en funciones, Zedillo anunci su intencin de reorganizar el gobierno federal. El primer paso fue la creacin de la SECODAM como una nueva entidad a cargo no solo de las funciones de combate a la corrupcin, sino tambin de reorganizacin de procedimientos administrativos. Esta modificacin se fund en la reforma a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal propuesta por Zedillo en diciembre de 1994. El nuevo texto legal otorgaba a SECODAM la facultad de organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral de los
Los resultados de la eleccin [de 1997] fueron como un terremoto. El PRD [Partido de la Revolucin Democrtica], gan con un margen amplio la jefatura de gobierno de la Ciudad de Mxico con su candidato Cuauhtmoc Crdenas,; el PAN [Partido Accin Nacional] obtuvo otras dos gubernaturas (lleg a seis); y el PRI perdi la mayora en el Congreso. Cada uno de estos cambios represent un rompimiento con el pasado (Rubio, 1998: 8).
51

79 departamentos y agencias de la Administracin Pblica Federal para hacer un uso eficiente del capital humano y los recursos tcnico con objeto de descentralizar el gobierno y reducir la burocracia. Una de las medidas ms importantes en trminos de diseo institucional respecto al trabajo de la SECODAM fue la decisin de dar autonoma a cada uno de los contralores internos de las secretaras. En el periodo de De la Madrid, uno de los principales obstculos en las actividades anti-corrupcin (y en general de SECOGEF) fue que los contralores internos eran designados por los titulares de las secretaras, lo cual limitaba sus independencia. Por ello, el gobierno de Zedillo decidi darles mayor autonoma. Para ello, la SECODAM designara a estos funcionarios y as pudieran desempear sus actividades sin interferencia. 52 El evento ms significativo en relacin con la reforma a la poltica de gestin pblica fue la decisin de crear una nueva oficina en SECODAM en 1995: la Unidad de Desarrollo Administrativo, UDA. Su objetivo era establecer una agencia especializada (y relativamente pequea) que designara un modelo de reorganizacin de la Administracin Pblica Federal. El establecimiento de la UDA (junto con la creacin de la USC de la Secretara de Hacienda, que ser analizada en la prxima seccin) representaba el marco institucional donde la poltica de gestin pblica sera desarrollada en la administracin de Zedillo.

En contraste con el caso de De la Madrid, el subsistema de polticas fue definido en trminos menos ambiguos. La primer tarea de la UDA fue preparar el plan de modernizacin de la administracin pblica federal. Los

Debe mencionarse que durante casi toda la administracin de Zedillo, continuaron las actividades de combate a la corrupcin iniciadas con De la Madrid, las cuales se apoyaban solamente en la declaracin patrimonial y las auditoras externas.
52

80 objetivos haban sido estipulados en el Plan Nacional de Desarrollo que peda flexibilidad, eficiencia y responsabilidad en el sector pblico y la creacin de un servicio civil de carrera profesional y tico. Para ello, la UDA se apoyo en experiencias de pases de la OCDE y en experiencias de algunos gobiernos estatales de Mxico (en lo referente a tcnicas de gestin de Calidad Total en el sector pblico; Roel, 1996). 53 A principios de 1996, mientras el plan era formulado, Norma Samaniego renunci a su puesto como Secretaria de la Contralora y fue reemplazada por Arsenio Farell, un poltico de lnea dura de la antigua lite. Este cambio modific el estilo de trabajo de SECODAM ya que Farell estaba ms interesado en las actividades de control que en el tema de la modernizacin (entrevista con Santiago Roel). Sin embargo, la UDA sigui adelante con el plan que fue presentado en 1996. El resultado de este trabajo se denomin Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (PROMAP). Inclua un anlisis amplio de las condiciones de la administracin pblica federal y propona diversas modificaciones. El PROMAP inclua diversas reas de la poltica de gestin pblica, sobretodo organizacin y mtodos, auditora y evaluacin y relaciones laborales y servicio civil.

El programa inclua cuatro subprogramas en cada rea: participacin ciudadana, descentralizacin, evaluacin y profesionalizacin. La influencia del estilo de reforma de la gestin pblica de la OCDE era evidente, incluso en el vocabulario utilizado en el documento. Como lo ha argumentado la persona a cargo de la UDA, durante la implementacin del programa,
Es importante sealar que Mxico haba sido admitido a la OCDE y de acuerdo con Gow y Pardo (1999), el PROMAP fue en parte resultado de las negociaciones relativas a la admisin de Mxico en el organismo.
53

81 PROMAP criticaba las prcticas tradicionales y contena objetivos y estrategias que se haban aplicado exitosamente en pases miembros de la OCDE, como los estndares de calidad de los servicios pblicos, medida del desempeo y descentralizacin (Roel, 1999). Como se mencion, el PROMAP incluy diversas alternativas de poltica de gestin pblica etiquetadas como modernizacin administrativa. Las polticas sobre profesionalizacin (servicio civil-relaciones laborales) y medida (auditora y evaluacin) se discutirn posteriormente. Esta seccin se enfoca en las prcticas ejecutivas para aumentar la participacin ciudadana y la descentralizacin.

Esa era la responsabilidad principal de la UDA. Farell nombr a Santiago Roel como encargado de la entidad, quien haba implementado polticas similares en el gobierno del estado de Nuevo Len. La UDA tena una tarea enorme: un equipo pequeo con recursos escasos y sobretodo, sin apoyo de la SECODAM o del presidente Zedillo, se les atribuy la responsabilidad de introducir prcticas ejecutivas (algo totalmente nuevo en la administracin pblica mexicana). La falta de apoyo de Farell puede ser explicada de debido a su perfil: un poltico viejo interesado en evitar conflictos con otras secretaras que minimizaba la autonoma de sus subordinados (entrevista con Roel). Aunque Zedillo present oficialmente el PROMAP, no estaba al tanto de los resultados del trabajo de la UDA y nunca apoyo de manera entusiasta esta poltica de gestin pblica ya que, como se sugiri antes, los primeros aos su atencin se dirigi totalmente a superar la crisis econmica. A pesar de las condiciones, la UDA llev a cabo actividades en materia de prcticas ejecutivas en la administracin pblica federal. La unidad cre un

82 esquema para todas las dependencias, as como lineamientos tcnicos y algunas actividades de capacitacin para que los servidores pblicos estuvieran al tanto de esta nueva poltica de gestin pblica (Roel, 1999). Hubo algunos cambios cualitativos en el trabajo de las agencias, especialmente despus de que fueron introducidas las reformas se pidi a cada oficina que llevara a cabo una planeacin corporativa bsica (misin, objetivos, visin, etc.) y fijara estndares de calidad, plazos y otros factores relativos al desempeo de sus tareas54 Sin embargo, aunque este tema encabezara la agenda especializada de la UDA, los recursos disponibles eran insuficientes para implementar la poltica plenamente. Estas restricciones son explicadas por Roel en los siguientes trminos: a falta de un sistema de mritos (servicio civil de carrera), la mayora de empleados pblicos son reacios a tomar riesgos a favor de una reforma pblica. Estn en manos de funcionarios de alto nivel y polticos que favorecen el status quo. Las actividades de control, en lugar del control del resultado, se cumplen eficientemente. [] pero quiz la mayor limitacin es la falta de compromiso con el programa en niveles altos. PROMAP nunca fue hecho pblico de manera amplia por el temor de crear expectativas en los ciudadanos. La UDA nunca fue cercana al presidente, ni hubo seguimiento a nivel de gabinete, ni coordinacin entre secretaras (Roel, 1999). Roel renunci en 1998 debido a los desacuerdos que tuvo con Farell. La implementacin del PROMAP continu con sus lineamientos, pero perdi vitalidad. Los recortes presupuestales de 1998 (por la reduccin de precios del
De acuerdo a Mndez (1999), a finales de 1997, cerca de 65% de las agencias de gobierno ya haban desarrollado sus indicadores y estndares de desempeo. La UDA brind apoyo a ciertas oficinas pblicas en el desarrollo de tcnicas y actividades de Nueva Gestin Pblica (Hood, 1991; Barzelay, 1992) como procesos de reingeniera, gestin de calidad total y contratacin de proveedores de servicios.
54

83 petrleo) limitaron severamente los recursos para actividades de capacitacin. Adems, la prxima eleccin distrajo la atencin de la mayora de los polticos de alto nivel. Dado el inters de Zedillo en crear una imagen de honestidad en su administracin, al final del periodo SECODAM se enfoc en acciones para incrementar la transparencia en el uso de los recursos pblicos. En el 2000, se anunci un Programa de Transparencia de la Gestin Pblica. Finalmente, un sistema para monitorear la relacin entre el gobierno y sus proveedores a travs de Internet fue puesto en marcha con objeto de incrementar los estndares de transparencia y evitar prcticas corruptas. Sin embargo, estos acontecimientos no afectaron la poltica de gestin pblica de manera evidente dada la cercana de las elecciones presidenciales. Por ello, por primera vez en los veinte aos analizados en este trabajo, la formulacin de polticas de gestin pblica se llev a cabo en un marco muy amplio bajo el nombre de modernizacin administrativa. Aunque el tema nunca alcanz a ser una prioridad mxima de la agenda de gobierno, las decisiones iniciales de la administracin de Zedillo fueron suficientes para crear un subsistema de polticas coherente para la poltica de gestin pblica que cont con agencias especializadas a cargo de cada poltica, las cuales tenan suficiente poder para tomar decisiones en un rea especfica. En el caso de la administracin de Zedillo, el intento de promover cambios en los mtodos y procedimientos administrativos mediante la introduccin de prcticas ejecutivas en la burocracia federal, el PROMAP fue un marco que dio coherencia a la estructura (debido a que la introduccin de prcticas ejecutivas, como se describe en la prxima seccin, estuvo ligada a otras polticas de gestin pblica durante este periodo). El tema permaneci como prioridad de la agenda especializada de la UDA durante el periodo. Adems, esta poltica goz de una promocin activa de parte de Santiago Roel. Sin embargo, esto no fue suficiente para asegurar que se llevaran a cabo cambios

84 sustanciales en la administracin pblica, dada la falta de atencin presidencial y algunos conflictos al interior de SECODAM que afectaron considerablemente el trabajo de la UDA por lo que el impacto de sus polticas fue relativamente modesto, a consecuencia de la falta de recursos (financieros y polticos) para su implementacin FORMULACION DE POLITICAS DE SERVICIO CIVIL/RELACIONES LABORALES Durante el periodo de Salinas, la secretara de Hacienda cont con una Direccin General de Regulacin y Desarrollo Administrativo que estaba a cargo de las polticas de servicio civil y relaciones laborales. Sin embargo, despus del intento de De la Madrid de implementar una ley del servicio civil, se haban realizado pocas cosas en esta rea. Dicho objetivo no estaba en la agenda gubernamental de la administracin de Salinas; sin embargo, en algunas agencias especializadas (el Instituto Federal Electoral, la Comisin Nacional del Agua, el Instituto de Estadstica, Geografa e Informacin, entre otras) se introdujo un servicio civil de carrera, aunque no se extendi al resto de la administracin pblica federal. Los efectos de la crisis en el presupuesto y el nfasis en la reduccin del sector pblico pospusieron la reforma del servicio civil por muchos aos (Mndez, 1995). Como respuesta a, la administracin de Zedillo anunci su intencin de crear un servicio civil de carrera en la administracin pblica federal. 55 El gobierno incluy en el Plan Nacional de Desarrollo una seccin sobre Reforma de Gobierno y Modernizacin de la Administracin Pblica, el cual haca especfica la necesidad de crear el mencionado servicio civil. Adems de ello, se pretenda reformar el rgimen de relaciones laborales, que era

Incluso durante la campaa, el centro de investigaciones del PRI public un reporte sobre reforma del servicio civil (Fundacin Cambio XXI, 1994).
55

85 considerado obsoleto debido a su falta de consistencia, la ambigedad de sus reglas y la discrecionalidad de sus prcticas (Ibarra). El conducto institucional en el que se dise esta poltica fue la Unidad de Servicio Civil, USC, que substituy a la direccin de regulacin y desarrollo administrativo. No obstante el hecho de que el desarrollo

administrativo era un tema manejado por SECODAM, Hacienda (o SPP cuando existi) estuvo a cargo de las polticas de relaciones laborales debido a su impacto presupuestal. Por ello, la USC tena responsabilidades en la regulacin del servicio civil, la planeacin y control del presupuesto para recursos humanos y la autorizacin de cambios a la estructura de otras secretaras y agencias federales (en colaboracin con SECODAM) (Ibarra, 2000 a). Las actividades de la USC eran similares a las desempeadas en el periodo de De la Madrid: investigacin exhaustiva sobre reformas al servicio civil en otros pases y preparacin de versiones preliminares para la iniciativa de ley. Sin embargo, esta vez, dicha poltica podra tener ms xito debido a la promocin del titular de la USC Luis Guillermo Ibarra. La agencia elabor el Modelo de Servicio Civil Federal que sera el cimiento de un servicio civil de carrera en la administracin pblica federal. La USC elabor una propuesta de iniciativa de ley para poner en prctica el modelo, el cual requera la aprobacin previa de SECODAM. En esta etapa, la iniciativa estaba suspendida debido a que ambas secretaras no pudieron alcanzar un acuerdo. Primero, los puntos de desacuerdo parecan ser simples cuestiones legales, pero a medida que la negociacin avanz, se hizo evidente que las diferencias de opinin eran sustanciales (Arellano y Guerrero, 2000: 20).56

De acuerdo a Arellano y Guerrero (1999: 21), tambin hubo intereses polticos en juego ya que de acuerdo a la propuesta, la Unidad de Servicio Civil, adquirira control sobre la administracin y dificultara los planes de modernizacin de la administracin pblica de SECODAM.
56

86 Desde el punto de vista de SECODAM, la USC haba diseado un sistema centralizado con nfasis en el papel de la USC durante el proceso del servicio civil (Guerrero, 1998, Mndez, 1995). Adems de esto, los conflictos personales entre los funcionarios a cargo de las negociaciones impuso otras barreras al acuerdo, que era ya improbable de realizarse (entrevista con Roel). Por otra parte, el costo presupuestal de implementar un servicio civil era otra fuente de aplazamiento. El impacto de la crisis de 1994-1995, oblig al gobierno a interesarse en reducir el gasto y despedir personal. Por ello, en 1995 y 1996 la USC promovi el retiro de funcionarios no sindicalizados. Arellano y Guerrero (2000) argumentan tres factores que impedan la instalacin del servicio civil. Primero, consideraciones de tiempo, debido a que el ao en que sera presentado el asunto a discusin en la agenda gubernamental, sta estaba saturada con otros temas (elecciones, ajuste econmico, el conflicto Zapatista, etc.). Segundo, la participacin de dos secretaras requera coordinar dos agendas, lo cual nunca ocurri. Adems, despus de 1997 el gobierno perdi la mayora en el Congreso, lo cual dificult el acuerdo y trajo nuevas temas a la agenda. Finalmente, otra vez el sindicato de burcratas se opuso al diseo del sistema porque excluira a los trabajadores sindicalizados del desarrollo de la carrera. 57

Cuando fue evidente que la iniciativa no iba a ser aprobada, 58 la USC se orient hacia la reorganizacin de un sistema de recursos humanos en la administracin pblica federal. El primer paso fue la reestructuracin del sistema de compensaciones que inclua salarios, bonos y otros beneficios. Para
El sindicato apoyaba la idea de contar con un sistema nico que cubriera puestos de nivel bajo y medio, lo cual les otorgara control absoluto sobre dichos puestos. El gobierno rechaz la propuesta por razones obvias (Nickson, 1999). 58 El nico intento de adicional de establecer un servicio civil de carrera fue la iniciativa del Senador Esteban Moctezuma en abril de 1988. Sin embargo, la iniciativa no tuvo ningn efecto ya que poco tiempo despus ste fue nombrado Secretario de Desarrollo Social y la iniciativa nunca se discuti por el Congreso.
57

87 incrementar los salarios, la USC pidi a las agencias federales que redujeran un 30 por ciento su nmina de funcionarios de nivel medio y superior (Ibarra 2000b). Se intent transparentar el sistema de bonos ya que antes de la reforma eran asignados discrecionalmente. En enero del 2000, la secretara de Hacienda public el manual de pagos y beneficios de los servidores pblicos de nivel medio y superior de la administracin pblica federal. Dos meses despus, present algunos lineamientos sobre desempeo de los funcionarios. La USC trabaj en otros proyectos sobre capacitacin, retiro y medicin del desempeo. Estos han sido hasta ahora los esfuerzos ms serios por reorganizar el servicio civil y ordenar el catico rgimen de relaciones laborales59 . Sin embargo, dado que estos cambios fueron propuestos en el ltimo ao de la administracin de Zedillo, es improbable que sean implementados por el nuevo gobierno (Guerrero 2000), el cual tiene su propia agenda de polticas de gestin pblica. 60 Se puede argumentar que las relaciones laborales y el servicio civil durante este periodo tuvo ms xito que en el pasado debido a que esta vez permaneci en la agenda especializada de la USC durante todo el periodo. Sin embargo, el objetivo principal del subsistema (aprobacin de la ley del servicio civil) no pudo cumplirse. De nueva cuenta, la iniciativa no alcanz el consenso de los actores involucrados y no se pudo convertir en ley; pero al contrario de lo ocurrido con el periodo de De la Madrid, la USC continu esta vez con sus actividades en materia de relaciones laborales y dejaron de buscar alternativas (Levitt y March, 1990) una vez que se dieron cuenta de la imposibilidad de acordar con SECODAM respecto a la iniciativa de ley del

La Unidad de Servicio Civil prepar algunos lineamientos sobre la capacitacin de servidores pblicos y propuso la creacin de un Fondo Individual de Retiro y un sistema unificado de informacin para crear por primera vez una base de datos compartida con informacin bsica sobre los funcionarios pblicos. 60 Ver Oficina de la Presidencia pa ra la Innovacin Gubernamental, 2001.
59

88 servicio civil. Las intenciones se orientaron hacia donde la USC tena ms autonoma. FORMULACION DE NUEVAS REGLAS DE PLANEACION PRESUPUESTAL Y ADMINISTRACION Como se ha mencionado, la integracin de las actividades de programacin y presupuesto a la secretara de hacienda fue uno de los cambios ms importantes en la administracin pblica federal en el periodo de Salinas. Sin embargo, aunque hubo un cambio de conducto institucional no ocurri lo mismo con los procedimientos operativos. El marco del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica de De la Madrid sigui vigente pero no haba inters en su efectividad. La secretara de Hacienda se interesaba en la reforma del sistema presupuestario para incrementar el control del gasto en cada agencia pero sin restringir su autonoma. As inici una poltica de gestin pblica en materia de gasto y planeacin financiera. El proyecto fue preparado por un equipo a cargo de Jorge A. Chvez Presa en la Unidad de Poltica y Control Presupuestal61 de la secretara de Hacienda, a partir de 1996 y era parte de PROMAP. Sin embargo, era una respuesta a la crisis econmica que demandaba eficiencia en el uso de los recursos y debido a la situacin poltica donde los partidos de oposicin tenan mayora en el Congreso y demandaban responsabilidad en el uso del dinero pblico. De esta forma, la opcin de poltica consisti en la creacin de una Nueva Estructura Programtica, NEP. Un esfuerzo ambicioso de transformar el sistema presupuestario tradicional en un sistema guiado por el desempeo. La idea era otorgar a las agencias independencia suficiente en el uso de su presupuesto y al mismo tiempo, mejorar la capacidad Hacienda de

61

Esta oficina se encarga de elaborar el presupuesto federal anualmente.

89 monitorear de manera ms efectiva. 62 El nuevo sistema vinculaba cada elemento del presupuesto con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y a una estrategia corporativa que cada agencia deba implementar de acuerdo a los lineamientos del PROMAP )misin, visin, objetivos, bajo los lineamientos de la UDA). En contraste con las polticas descritas, la unidad de control y poltica presupuestal tena autonoma suficiente para disear e implementar el nuevo sistema e incluso tena el apoyo de Hacienda y del presidente, quien como extitular de planeacin y presupuesto en el gobierno de Salinas, estaba consciente de estos problemas. El sistema tuvo xito en algunas agencias del rea de salud, educacin y laboral. En 1997, el PRI perdi la mayora en la Cmara de Diputados (que aprueba el presupuesto federal) y aunque el Congreso no particip directamente en la formulacin de la reforma presupuestal, impulso la formulacin de nuevas reglas (Arellano et al., 2000). En consecuencia, la mencionada Unidad continu con su trabajo y cre un mtodo de indicadores de desempeo que se convirti en el Sistema de Evaluacin del Desempeo, SED. El presupuesto de 1998 fue enviado al Congreso con este nuevo formato y fue aprobado por lo que el sistema entr en vigor ese mismo ao. 1998 fue un ao difcil para las finanzas pblicas debido a la cada de los precios del petrleo. El recin designado secretario de Hacienda Jos ngel Gurra, anunci recortes en todas la agencias de gobierno, lo cual no interrumpi la reforma presupuestal porque el Secretario estaba comprometido con ella y el subsecretario de egresos (Santiago Levy, un hombre que tena buenas relaciones con el presidente) continu en su
De acuerdo a Jorge A. Chvez Presa, jefe de la Unidad de Poltica y Control Presupuestal, el propsito de la reforma era reducir las restricciones presupuestales y hacer el proceso presupuestal ms transparente (Chvez Presa, 2000).
62

90 posicin, a pesar de que el iniciador del proyecto (Chvez Presa) haba renunciado. Adems la situacin econmica impuls la reforma ya que, como se dijo, ayud a mejorar las finanzas pblicas (entrevista con Trevio). En el 2000, la reforma se puso en prctica, pero su implementacin no fue completa aun cuando el diseo del NEP estaba completo, la regulacin interna para su aplicacin en las reas de la administracin aun se estaba preparando y aun no se alcanzaba la autonoma de las dependencias (Arellano et al., 1999). Aunque los resultados de esa poltica de gestin pblica aun son inciertos, se puede argumentar que el proceso de formulacin fue ms directo que el de otras polticas de este periodo. El tema se clasific como reorganizacin de mtodos y procedimientos pero tambin como parte de una intencin general de tener un sector pblico ms eficiente y responsable. El tema alcanz a ser prioridad mxima en la agenda de Hacienda y la unidad responsable goz de autonoma y apoyo poltico suficiente para

implementarlo. El hecho de que los procesos de toma de decisiones se llevaron a cabo dentro de la misma secretara facilit la creacin del nuevo sistema presupuestal. Asimismo, eventos simultneos (econmicos y polticos) afectaron el proceso de formulacin de manera favorable. CONCLUSION La formulacin de polticas de gestin pblica en la Administracin de Zedillo produjo tres polticas distintas. Sin embargo, todas fueron diseadas de acuerdo a los lineamientos y objetivos del PROMAP. Por ello, la estructura de la poltica de gestin pblica fue ms consistente que en el periodo de De la Madrid. Se construy una imagen de polticas identificada como estrategia de modernizacin operada en diferentes conductos institucionales. Se cre un subsistema definido e interrelacionado para cada poltica. Esta vez no hubo

91 promocin directa del presidente. Ms bien, se puede afirmar que dicha funcin fue ejercida por el titular de cada agencia especializada (Roel, Ibarra, y Chvez Presa). De igual forma, el tema no alcanzo a ser prioridad mxima en la agenda de gobierno, pero cada conducto institucional tuvo su prioridad, a pesar de lo ocurrido en eventos simultneos de las esferas poltica y econmica. Sin embargo, el proceso de formulacin no se dio de la misma forma en las tres reas. En el caso de la introduccin de prcticas ejecutivas, la falta de apoyo del titular de SECODAM y los conflictos internos redujeron el campo de accin de la UDA y la posibilidad de una transformacin amplia de mtodos y procedimientos. Por su parte, el proceso de planeacin financiera fue ms sencillo ya que la unidad a cargo contaba con apoyo de la secretara y con autonoma suficiente. Finalmente, en el caso del servicio civil y relaciones laborales la poltica tuvo varias situaciones mezcladas. En cuanto a la iniciativa de ley del servicio civil, la SECODAM vet el proyecto preparado por la USC y la intervencin de otros actores interrumpi la discusin. Sin embargo, el intento de modificar las relaciones laborales fue menos complicado ya que USC tena autoridad para decidir las alternativas y su implementacin.

En conclusin, este trabajo presenta un ejemplo de reforma de polticas de gestin pblica en Mxico en la dcada de los 80s y 90s. El proceso de formulacin fue activo en las administraciones de De la Madrid y Zedillo, pero el impacto tuvo diferentes grados de xito. Cmo se puede explicar esta situacin? Las explicaciones comunes son la falta de inters gubernamental en las reformas a la poltica de gestin pblica. Sin embargo, como se mostr, en muchas ocasiones, el gobierno o las agencias especializadas han fomentado el tema; han explorado alternativas y han tomado decisiones en diversas reas. Sin embargo, la formulacin del problema y los procesos de creacin de

92 imagen pueden ser suficientes para llevar un tema a la agenda pero no para mantenerlo ah (Kingdon, 1984). Por ejemplo, aun el compromiso presidencial en el caso de la lucha anti-corrupcin con De la Madrid no fue suficiente para lograr un cambio sustancial en las polticas.

Esta es una de las diferencias principales entre las administraciones de De la Madrid y Zedillo. En el primer caso, los temas eran muy visibles en la agenda pero fueron desapareciendo gradualmente (hasta desaparecer debido al inters en reducir el sector pblico). Una vez creado el marco legal (nueva ley, nuevo conducto institucional, o decreto presidencial), los temas dejaron de tener la atencin del gobierno, debido a la falta de promocin. En contraste, en la administracin de Zedillo, los temas nunca alcanzaron un nivel importante en la agenda pero el subsistema permiti la continuacin de los procesos de formulacin en las agencias especializadas. Adems, los titulares de las agencias asumieron un papel activo en la promocin, aunque esto no fue suficiente para evitar conflictos inter-burocrticos o intersescretariales.

Asimismo, la estructura en el segundo caso fue ms consistente que en el anterior ya que la imagen de modernizacin administrativa abarc las tres polticas estudiadas en este trabajo.

Se puede argumentar que el subsistema durante la administracin de De la Madrid fue muy inestable (Baumgartner y Jones, 1993), mientras que en el caso de la de Zedillo, la creacin de agencias especializadas le dio ms estabilidad a las polticas (y su estatus en la agenda de decisin). Como resultado, la poltica de gestin pblica fue menos susceptible de cambios drstico originados por eventos simultneos (como ocurri en los 80s).

93 Al final del periodo, no obstante el activismo en el proceso de formulacin, los resultados fueron limitados en materia de reforma de polticas de gestin pblica. Primero, porque hubo poca presin por cambiar. La crisis econmica no produjo el efecto detonador de otros pases que tuvieron reformas amplias del sector pblico (Barzelay, 2000). El vnculo entre lites burocrticas y polticas dificult la clasificacin de la reforma de polticas de gestin pblica como parte de una burocracia anti-retrica. Adems, los problemas polticos y econmicos distrajeron la atencin del gobierno y evitaron que las polticas fuesen implementadas cabalmente. De esa forma, el presente trabajo aporta nueva evidencia a la literatura de reformas de polticas de gestin pblica y refuerza el argumento sobre la importancia de los susbsistemas de polticas, la estructura y la promocin de polticas en los procesos de formulacin de las mismas.