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Enfoques y tipologas para la comprensin del cambio de las polticas pblicas Csar Nicandro Cruz-Rubio cesarcruz@estudiospoliticos.

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09 julio 2010 Versin preliminar - para revisin y discusin Abstract: Este trabajo se propone dar un repaso a la literatura sobre las teoras sobre el proceso de las polticas y especficamente sobre el cambio de las polticas pblicas (policy change), identificando las tendencias de desarrollo en el estudio de la dinmica poltica a travs del problema de la definicin de la variable dependiente: las diversas tipologas creadas y empleadas en las llamadas antigua y nueva ortodoxia para explicar qu es el cambio de las polticas, y muy vinculado, cmo ocurre el cambio. PALABRAS CLAVE: poltica pblica, teoras sobre el proceso de las polticas, cambio de las polticas, anlisis de polticas pblicas, dinmica poltica

Approaches and typologies in understanding policy change Csar Nicandro Cruz-Rubio

Abstract: This essay seeks to visit policy process and policy change literature, in order to identify theoretical tendencies related with policy dynamics through the socalled dependent variable problem: several typologies of policy change based both old and new orthodoxies and used in explaining what is policy change, and linked, how change occurs. KEYWORDS: public policy, policy theory, policy change, policy analysis, policy dynamics.

Los investigadores buscan comprender por qu las decisiones pblicas y sus impactos cambian, permanecen estables, varan de sector en sector, y difieren en sus consecuencias dados los pblicos que las consumen y valoran. De hecho, comprender por qu, cundo y cmo las polticas pblicas cambian (o no) es uno de los problemas de investigacin centrales de las ciencias de las polticas pblicas (policy sciences) (Stewart, 2006), donde

se busca fundamentalmente explicar las caractersticas del cambio poltico, es decir, del equilibrio y el cambio radical (Mcbeth, Shahanan, Arnell, & Hathaway, 2007). Un aspecto metodolgico fundamental en el estudio del proceso de las polticas es la determinacin del cambio poltico (policy change)1. Los esfuerzos de desarrollo terico en poltica pblica han dado cuenta de varias explicaciones (teoras) y tipologas (clasificaciones) para definir qu es el cambio poltico, qu caractersticas tienen las formas de cambio identificadas, y muy relacionado, cmo ocurre el cambio. Las construcciones tericas y sobre todo los marcos sintticos, definen mayormente el cmo del cambio, determinando as el alcance y la profundidad en la definicin de este fundamental aspecto dentro del anlisis de polticas. Las opciones tericas condicionan la identificacin y los alcances de las tipologas sobre el cambio poltico, orientando la investigacin y limitando as la consideracin de otras formas de cambio poltico posibles. Se abordarn en perspectiva cronolgica las aportaciones orientadas a proporcionar explicaciones y taxonomas sobre el cambio poltico. Guiaremos nuestro trabajo (profundizando aqu en los referentes terico usados y en su nivel analtico y descriptivo) usando el acercamiento hecho por Howlett (Howlett, 2007; Howlett & Cashore, 2009). Luego presentaremos los modelos emergentes y las tipologas alternativas ofreciendo unas conclusiones preliminares sobre el estado de la cuestin. 1. La llamada primera ortodoxia incremental y su vinculacin con el enfoque procesal A juicio de Howlett (Howlett, 2007; Howlett & Cashore, 2009), la llamada primera ortodoxia dominante para la comprensin del cambio poltico ha estado fuertemente
Por cierta comodidad y dado que solamente se hablar del cambio de las polticas pblicas en este trabajo, se ha optado por traducir el trmino policy change de forma indistinta como cambio poltico y como cambio de las polticas. Ambas traducciones ya ha sido usadas por otros autores en lengua castellana para definir policy change. No obstante se reconoce la primera traduccin como imprecisa pues no distingue entre los trminos political change y policy change que hacen referencia a fenmenos de estudio distintos. La inadecuada traduccin de policy dada la inexistencia de un vocablo en castellano para traducir este trmino, provoc la no diferenciacin de los trminos politics y policy (que como ya se sabe convergen en el lema poltica). Tambin es bien sabido que como resultado de tal traduccin y en un esfuerzo posterior por diferenciarlos ha habido bastante consenso en usar los trminos polticas, las polticas o poltica pblica (usando el trmino poltico en femenino y plural, o en femenino y adjetivado con el lema pblico) para policy y as distinguirlo de politics.
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condicionada durante dcadas por las tesis del incrementalismo defendidas por Charles E. Lindblom (Lindblom, 1965, 1968) y colegas (Hayes, 2001). El incrementalismo como la ciencia de salir del paso ha explicado procesos de toma de decisiones basados en ajustes partidarios, de naturaleza gradual, y de cambios polticos menores que caracterizan el quehacer cotidiano de la accin poltica y del proceso de toma de decisiones. El incrementalismo y sus variantes descansaron pues en esta contraposicin con los modelos de racionalidad, que han dado preeminencia a la coherencia entre medios y fines, a la maximizacin de utilidad y a la capacidad ilimitada del individuo en tiempo, recursos, exploracin y valoracin de alternativas y en el procesamiento de la informacin (supuestos que desde los enfoques de racionalidad limitada mayormente no ocurren y explican ms bien poco el da a da del proceso de toma de decisiones (decision-making process). Como resultado de una falsa dicotoma2 (Smith & May, 1980), el incrementalismo fue la respuesta alternativa de la ciencia poltica a la racionalidad instrumental, y consecuentemente para explicar el cambio poltico, pues a la par que se desarroll a su amparo una prolfica literatura tambin ensombreci su debate, reducindolo a una cuestin equivalente al proceso de toma de decisiones y concentrando la explicacin terica del cambio poltico como el resultado de una crtica frente a los enfoques sinpticos de racionalidad instrumental y exhaustiva, que e tanto haba desarrollado y defendido el anlisis de polticas pblicas (policy analysis) tradicional. Adems del incrementalismo las explicaciones y el anlisis sobre el cambio poltico en esta ortodoxia tambin han estado condicionados - como mucho del desarrollo terico en este campo - por dos factores no menos importantes: a) la camisa de fuerza que en lo terico ha supuesto el modelo procesal dominante en los estudios en poltica pblica - el llamado
A juicio de Smith y May (Smith & May, 1980), este debate dicotmico entre incrementalismo y racionalismo es artificial por cuanto sus planteamientos tienen caractersticas en comn. En primer lugar, a ambos lados del debate, la relacin entre el es y debe ser es confusa y hay buenas razones para sugerir que los modelos incrementalistas pueden realizar una funcin explicativa, y los modelos racionalistas se limitan esencialmente a una funcin prescriptiva. En segundo lugar, el debate no considera seriamente la cuestin de lo que se necesita para actuar de acuerdo con cualquier conjunto de normas (vaciando por tanto de contenido el contexto poltico institucional en donde operan las polticas) y la toma de decisiones no tiene en cuenta la forma en que los responsables polticos y los administradores pueden utilizar el conocimiento sobre la toma de decisiones como un manual genrico de prcticas.
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enfoque del libro de texto (Nakamura, 1987) para el estudio de las polticas (deLeon, 1999); y b) (muy relacionado) el no cuestionamiento e inamovilidad persistente en esta etapa de la unidad de anlisis principal. a) El enfoque procesal y su camisa de fuerza: Las labores de desarrollo terico en esta ortodoxia formaban parte de un todo distinto de aquel para explicar de forma directa el fenmeno del cambio, centrndose fundamentalmente en desarrollar las preguntas clave para una mejor comprensin del policy cycle (es decir el ciclo o proceso de las polticas pblicas, incluida por supuesto la llamada ltima fase del ciclo, la menos estudiada la terminacin de las polticas (policy termination). Los esfuerzos para la comprensin del cambio poltico basados en la perspectiva procesal fueron fundamentalmente los de Hogwood y Peters (Hogwood, B. D. & Peters, 1982; Hogwood, B. W. & Peters, 1983, 1985; Peters & Hogwood, 1980) quienes postularon que el modelo del ciclo (proceso) de las polticas ocultaba el hecho de que en realidad muchas nuevas polticas de los sistemas polticos occidentales eran en realidad reemplazos de polticas pblicas anteriores, destacando por un lado la inadecuada perspectiva cclica del proceso de las polticas y lo comn que es la sucesin de las polticas (policy succession) como forma de cambio poltico, siendo a su juicio la forma ms comn de cambio poltico frente a otras. Ello implica que una nueva poltica pblica rara vez se funda de la nada o ha sido escrita sobre una tabula rasa, sino que gran parte de las nuevas polticas se basan en leyes, organizaciones y clientelas ya existentes, y que mucho de la hechura de las polticas (policy-making) es en realidad sucesin de polticas (policy succession) (Hogwood, B. D. & Peters, 1982). Estos autores identificaron cuatro dimensiones o tipos ideales de la dinmica poltica: innovacin poltica (la aplicacin de una poltica nueva), mantenimiento (la modificacin no sustancial de una poltica conservando sus caractersticas distintivas), sucesin (el reemplazo de una poltica por otra), y terminacin (la finalizacin de una poltica), para lo cual precisaron las diferencias entre la poltica pblica, el programa y la organizacin, y que los cambios en la poltica pueden dar lugar a cambios o creacin de nuevos programas u organizaciones responsables de

su implementacin. De la misma forma, el mantenimiento de las polticas puede devenir de cambios sensibles en los programas u organizaciones sin cambiar la orientacin de la poltica pblica ya definida (es decir, implica la adopcin de cambios dentro de las organizaciones sin alterar los fines ni objetivos de la poltica). De hecho, todo cambio en las polticas pblicas puede ser caracterizado en trminos del grado en el cual cuentan con los atributos de algunos de los cuatro tipos ideales propuestos, es decir, cualquier cambio poltico dado puede ser ubicado en un escenario de dimensiones dentro del cual los cuatro tipos ideales de cambio son polos extremos. Retomaremos esta tipologa ms adelante. b) La inamovilidad de la unidad de anlisis: que bajo el enfoque procesal era en s misma la poltica pblica en cuestin, y el trnsito de la misma desde su incubacin (gnesis), aprobacin, adopcin e implementacin. Bajo esta ortodoxia, se trata del estudio de la decisin, del instrumento y su proceso, donde el sistema poltico y su rgimen se asumen y dan por sentado, son el gran escenario o el entorno (caja negra tal vez) donde el ciclo de las polticas transitaba. Al dar cuenta las nuevas teoras sobre sobre el proceso de las polticas de que la poltica pblica es ms que el proceso decisorio y ms que el instrumento, y que el desarrollo terico para el estudio de su proceso exiga la ampliacin del objeto para explicar lo que ocurre dentro de la caja negra enfatizando el modelo el individuo, el papel de las instituciones, los actores y las redes (coaliciones) de actores, la accin colectiva, el papel de las ideas, los valores y los factores condicionantes del cambio, los esfuerzos tericos emergentes forzaron la modificacin (ampliacin) de la unidad de anlisis, orientado sus esfuerzos no a explicar el proceso sino la dinmica y la estructura subsistmica que determina el desarrollo de las polticas. En su conjunto con este segundo momento se desarroll la literatura en poltica pblica trascendiendo la visin llanamente sistmica, procesal e instrumental hacia los dominios polticos (policy domains), entendidos como los componentes o elementos del sistema poltico organizados sobre los asuntos pblicos sustantivos (issues) (Burstein, 1991). Otros trminos acuados por varios autores con el mismo o similar significado son: reas polticas (policy areas), sectores, subsistemas

(policy subsystems), dimensiones, dominio de asuntos (issue domains), redes de asuntos, tringulos de hierrro, subgobiernos o programas. No es slo el instrumento, no slo es el proceso, es el estudio del instrumento y de todos los elementos lo que lo generan y le dan vida, que lo conforman e influyen en su gnesis, ciclo vital y cambio. Es el estudio del instrumento, la estructura y de su contexto (como determinante del instrumento) y del proceso resultante. La evolucin terica en polticas pblicas dependi en gran medida (y con ello los esfuerzos tericos para comprender el cambio poltico) de esta modificacin en la definicin de la unidad de anlisis propia dentro del proceso de las polticas. 2. Instituciones, racionalidad y botes de basura. El cambio poltico y los marcos tericos previos a la nueva ortodoxia Previa a la emergencia de la nueva y actual ortodoxia, se desarrollaron marcos alternativos para el estudio del proceso de las polticas muy vinculados a los modelos del individuo y a las corrientes tericas emergentes y como se ha dicho anteriormente se avanz en los esfuerzos tendentes a proponer y consolidar modificaciones en la unidad de anlisis. Adems del enfoque procesal, en esta fase el debate terico sobre el estudio de las polticas pblicas y del cambio poltico tuvo dos marcos tericos principales: a) el marco de anlisis y desarrollo institucional (IAD) que surge en 1982; y b) el marco de los flujos - corrientes mltiples (MS) de 1984. Posteriormente en el ao 1993, con la publicacin de los trabajos de Baumgartner y Jones Agendas and Instability in American Politics) (Baumgartner & Jones, 1993) - y de Sabatier y Jenkins-Smith Policy Change and Learning (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993) se realiz el ltimo mayor avance terico en poltica pblica, marcando con ello una puntuacin en el pensamiento sobre las polticas pblicas (John, 2003). Con la aparicin en 1999 del Libro Theories of de Policy Process editado por Sabatier (Sabatier, 1999) y su segunda edicin (Sabatier, 2007b) se identifican como teoras promisorias, adems de los antes sealados el marco de diseo poltico y construccin social y el enfoque de redes de polticas pblicas

(incluidos hasta la segunda edicin 2007).3 Por su indiscutible importancia y porque ofrecen una tipologa de cambio poltico abordaremos tambin: c) el marco de coaliciones promotoras (ACF) de 1993; d) la teora del equilibrio puntuado - interrumpido (PE) de 1993; y e) El enfoque de redes de polticas pblicas. a) IAD Marco de Anlisis y Desarrollo Institucional: Con base en aportaciones tericas de diversas escuelas disciplinarias, el marco de anlisis y desarrollo institucional (Institutional Analysis and Development) para el estudio de las polticas pblicas basado en la eleccin racional institucional (IAD), tuvo su origen a mediados de la dcada de los setenta. No obstante su datacin reconocida (Ostrom, 1999) es 1982, con la publicacin del artculo de L. Kiser y Elinor Ostrom Three Worlds of Action: A Metatheoretical Syntesis of Institutional Approaches (Kiser & Ostrom, 1982). La preocupacin central del marco IAD es la generacin de un esquema general para la comprensin y el estudio de la dinmica de la accin colectiva condicionada institucionalmente. En la eleccin racional institucional (IRC), los individuos son concebidos como actores racionales que, operando en entornos institucionales, dirigen su comportamiento estratgico y expectativas de accin colectiva. Las polticas pblicas son entendidas como parte de la institucionalidad del entorno, la cual es potencialmente alterable a travs del comportamiento estratgico de individuos en la accin colectiva. Por tanto, el cambio de las polticas surge por la alteracin de acuerdos institucionales generada en la accin colectiva. En la IRC el cambio de las polticas es predominantemente incremental, ya que se reconoce que los actores operan dentro de una situacin decisional (reglas del juego) preexistente, y en muchos casos no pueden cambiar de forma significativa

En la perspectiva de Sabatier (2007), estos son los principales enfoques tericos para el estudio de las polticas pblicas, siendo estos marcos tericos (tanto aquellos consolidados como los emergentes) los ms promisorios dentro de la literatura. De estas teoras del proceso de las polticas, tres son las llamadas teoras sintticas: el marco de coaliciones promotoras (ACF), la teora del equilibrio interrumpido (PE) y el marco de las corrientes mltiples (MS). Se les llama sintticas ya que: son las teoras que combinan los mritos de una o ms teoras; se centran en cinco procesos causales fundamentales (instituciones, redes, procesos socioeconmicos, eleccin e ideas) y; porque que enfocan sus esfuerzos en la formacin de las polticas, en la agenda y en el policy change (John, 1998, 2003); vase tambin (Cairney, 2009b).

los atributos sistmicos (de la comunidad) o los atributos relevantes del mundo fsico o material, orientando mayormente su comportamiento estratgico hacia el cambio de la institucionalidad prevaleciente a los niveles operacional o de accin colectiva (y no a los niveles constitucional o metaconstitucional, que es donde ocurre el verdadero y abrupto cambio institucional). Los actores operan dentro de las reglas, pero tambin son capaces de establecer y modificar reglas. Las acciones tomadas dentro del conjunto de reglas existente son consideradas un nivel de accin; las acciones tomadas para modificar el marco de reglas son consideradas otro nivel de accin. Este ltimo tipo de acciones representan el cambio institucional, en contraste con la accin realizada dentro de las limitaciones institucionales (Ostrom, 1991; Schlager & Blomquist, 1996). Al explicar la interaccin y el cambio, la identificacin de niveles de accin es fundamental en el marco IAD. El cambio en los niveles operacional y de eleccin colectiva no altera los acuerdos institucionales primordiales. Este tipo de cambios se desarrolla con base en la institucionalidad prevaleciente. Por su parte, el cambio institucional s altera los acuerdos institucionales, y puede ocurrir a dos niveles, el constitucional y metaconstitucional. En estos niveles se pretende alterar la institucionalidad prevaleciente o las reglas que definen la accin colectiva, es decir, en estos niveles es posible el cambio poltico sustantivo (major policy change). b) MS - El enfoque de corrientes mltiples. Esta perspectiva o marco analtico alternativo conocido como enfoque de flujos o corrientes mltiples (Multiple Streams - MS) tiene su origen en 1984 con la publicacin del libro de John Kingdon Agendas, Alternatives and Public Policies (Kingdon, 1984). En esencia, su aportacin descansa en la adaptacin para el estudio de las polticas pblicas del modelo de toma de decisiones tipo bote de basura o papelera (garbage can model) de Cohen, March y Olsen (Cohen, March, & Olsen, 1972) y en las teoras de racionalidad limitada de H. Simon y J. March aplicadas al anlisis organizacional (March & Olsen, 1976; Simon, 1947).

El MS es un enfoque alternativo para explicar cmo ocurre la elaboracin de las polticas, o cmo los asuntos arriban de la agenda y cmo logran convertirse en polticas pblicas. El enfoque MS sostiene que la eleccin colectiva no es simplemente el producto de esfuerzos individuales agregados en un orden concreto, sino el resultado de la combinacin de fuerzas estructurales y procesos afectivos y cognitivos altamente dependientes del contexto (Zahariadis, 2007), donde soluciones y problemas fluyen dentro del sistema. Para explicar el cambio (la formacin o adopcin de polticas), el enfoque MS identifica tres corrientes o flujos - streams - que cuando convergen o coinciden en el tiempo (acoplamiento o coupling) generan ventanas de oportunidad (policy windows) que permiten a los empresarios polticos (policy entrepeneurs) la adecuada insercin de los asuntos que promueven o defienden en la agenda gubernamental. Algunas ventanas se abren peridicamente, mientras otras no. El papel y la habilidad de los empresarios polticos son fundamentales en la insercin de asuntos a la agenda. La primera corriente o flujo es sobre los problemas (problem stream), y se refiere a por qu los elaboradores de las polticas prestan atencin a unos problemas y a otros no. Evidentemente, la respuesta depender de qu condiciones se identifican y definen como problemas. Los indicadores nos pueden dar muestras de cmo una condicin puede ser definida como problema, cuando sus valores al expresar una magnitud dan indicios de que algo no va bien. Los indicadores por tanto tienen un papel importantsimo en la funcin de manipulacin poltica, pues su uso selectivo (poltico) por parte de los empresarios polticos pretende dar evidencias de la magnitud de un cambio con la esperanza de capturar la atencin gubernamental (Stone, 1988; Zahariadis, 1999, 2007). Por otra parte eventos relevantes (focusing events) pueden poner en primera lnea condiciones dadas antes no identificados como problemas. Crisis, eventos dramticos, catstrofes, tragedias etc. Se conciben como eventos dramticos que pueden abrir ventanas de oportunidad y capturar rpidamente la atencin de los elaboradores de las polticas. En tercer lugar, la retroalimentacin de los programas existentes puede dar pistas de que la

implementacin de una poltica no est dando los resultados esperados. Estudios sobre la evaluacin del impacto o de la satisfaccin con los servicios pblicos, por ejemplo, pueden hacer que las condiciones actuales se definan como problemas que logren la atencin de los elaboradores de las polticas. La atencin y la carga de los problemas se identifican como un elemento ms para comprender este stream. Aadido en el MS por Zahariadis, se refiere a que la carga de problemas pblicos de difcil atencin, y que colman la agenda, tienen un efecto negativo en la capacidad para procesar la informacin, y un efecto positivo para predecir la insercin de asuntos en la misma. A mayor carga de problemas, menor capacidad de un uso eficiente de la informacin y mayores las posibilidades de insertar ms asuntos en la agenda. En la segunda corriente o flujo sobre las polticas (policy stream) dominan las ideas. Se encuentra lo que Kingdon define como sopa primigenia de las polticas (policy primeval soup), cctel de ideas que fluyen entre los actores polticos implicados, comunidades, redes, think tanks, que comparten una preocupacin comn sobre un rea de las polticas y que ponen en comn en foros tales como congresos, eventos, reuniones gremiales, etc. Muchas ideas sobreviven al cambio durante mucho tiempo, otras se combinan con nuevas o anteriores, solo unas pocas reciben una considerable atencin. Fundamentalmente los criterios de seleccin de ideas son la viabilidad tcnica y su aceptabilidad en arreglo a valores. Desarrollos posteriores a Kingdon hicieron hincapi en que los diseos institucionales (concretamente el nivel de integracin de una red o comunidad poltica) es fundamental para comprender variaciones en el tiempo y los modos en los que las ideas germinan, se discuten y prosperan. Identificando cuatro dimensiones (tamao, modo, capacidad y acceso) se propuso una clasificacin de redes por nivel de integracin: a) las redes menos integradas son de gran tamao, y tienen un modo competitivo, baja capacidad administrativa y bajas restricciones de acceso; y b) las redes de polticas pblicas ms integradas son ms pequeas en tamao, tienen un modo consensual, mucha capacidad administrativa y una mayor restriccin para el acceso (Zahariadis & Allen, 1995).

La tercera corriente es la poltica (politics stream) y consiste en tres elementos: el pulso o humor nacional (national mood), las campaas de grupos de presin (pressure group campaings) y los cambios de directivos o de miembros del poder legislativo (administrative and legislative turnover): De estos tres, el primero y el tercero son los que ms efecto tienen en esta corriente (Zahariadis, 2007) . i. el pulso o humor nacional se refiere a la nocin de que una amplia mayora de la poblacin en un pas dado tiende a pensar en trminos generales de la misma forma, y que este humor vara de tiempo en tiempo. ii. Campaas de presin: los polticos tambin miran en el apoyo o la resistencia de grupos de inters indicadores de consenso o disenso, que incluyen en mayor o menor medida dentro de sus campaas o declaraciones. iii. Cambios y reemplazos: los cambios de personal, en las cpulas y mandos medios de las administraciones pblicas provocan alteraciones en el gobierno. La llegada de un nuevo ministro o secretario de Estado implica muchas veces el advenimiento (al menos potencial) de grandes cambios. En los miembros del poder legislativo, estos cambios pueden afectar siempre que la ideologa sea un factor determinante en la eleccin. 3. Paradigmas y cambio poltico: La segunda (actual) ortodoxia neopositivista postincremental Asociada con la transformacin de la unidad de anlisis y con la emergencia del IAD y el MS como marcos alternativos para el estudio del proceso de las polticas, la fundamental propuesta de tipologa de cambio poltico desarrollada por Peter A. Hall (Hall, 1993, 1989) rompi de lleno con la primera ortodoxia y se generaron las bases de un cambio hacia una nueva ortodoxia en la comprensin de la dinmica poltica, de tipo postincremental (Howlett, 2007; Howlett & Cashore, 2009) en la cual tambin se consolid el cambio en la unidad de anlisis principal los subsistemas de poltica. Enfocndose en una dimensin ideacional del cambio y en analoga con las aportaciones de Thomas Kuhn (Kuhn, 1970), Peter A. Hall nos dice que los cambios de primer orden

ocurren cuando las calibraciones en los instrumentos de la poltica cambian dentro de los confines institucionales e instrumentales. Los cambios de segundo orden implican alteraciones en los tipos dominantes de instrumentos de poltica utilizados, dado un rgimen de la poltica existente. Los cambios de tercer orden implican ajustes en el conjunto de los fines abstractos de las polticas (Hall, 1989) (Hall, 1993; Howlett, 2007). A juicio de Hall: () la referencia a Kuhn nos permite localizar los distintos tipos de cambio poltico vinculados unos con otros. Los cambios de primer y segundo orden pueden ser vistos como casos normales en la hechura de las polticas, como un proceso que ajusta la poltica sin confrontar los trminos subyacentes de un paradigma de poltica dado, algo as como la ciencia normal. El cambio de tercer orden, por el contrario, refleja un proceso muy distinto, marcado por cambios radicales en los trminos generales del discurso de la poltica asociado con un ajuste paradigmtico () el proceso de cambio poltico de primer orden se acerca al incrementalismo, la satisfaccin (satisficing) y la toma de decisiones rutinaria () Los cambios de segundo orden y el desarrollo de nuevos instrumentos de la poltica se mueve un paso adelante en direccin a la accin estratgica (Hall, 1993). La aportacin de Hall permite vincular su tipologa con la lgica del equilibrio interrumpido condicionada por una lgica de continuidad y de cambios incrementales como norma, seguida de ms raros, grandes y abruptos cambios, y en donde la realimentacin positiva y negativa permite un nuevo equilibrio (como un proceso homeosttico) cuando un sistema estable ha sido alterado por fuerzas externas. A continuacin abordaremos los marcos del proceso de las polticas insertos de lleno en la nueva ortodoxia. c) ACF Marco de coaliciones promotoras: El marco de coaliciones promotoras (ACF) para el estudio del proceso de las polticas pblicas naci a finales de la dcada de los ochenta como alternativa crtica a la heurstica procesal (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999) que se consolid con la publicacin del libro Policy Change and Learning: An advocacy Coalition Approach (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993).

Junto con Hank C. Jenkins-Smith, Paul A. Sabatier desarroll sendas actividades para sujetar a consideracin y crtica la versin primera del ACF. El marco ACF asume que el proceso de las polticas es tan complejo (tanto en trminos sustantivos como puramente legales) que los participantes deben especializarse si quieren tener alguna posibilidad de influir en el proceso. Esta especializacin ocurre al interior de los subsistemas de polticas (la unidad de anlisis del ACF) compuestos por participantes que regularmente buscan acceder e influir en la definicin de problemas, en el debate pblico y en la toma de decisiones (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999; Sabatier & Weible, 2007). En cada subsistema, los participantes estn agregados en una o ms coaliciones promotoras compuestas por miembros de organizaciones gubernamentales y privadas, tanto como investigadores, periodistas, directivos pblicos, lderes de grupos de inters, legisladores etc. (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999). El ACF postula que los cambios en el sistema de creencias determina el cambio en las polticas pblicas, es decir, que habr cambio poltico cuando se produzcan transformaciones en el sistema de creencias. Se distinguen dos tipos de cambios: los grandes cambios en la poltica (que conllevan cambios en la las creencias profundas de la poltica) y pequeos cambios en la poltica (que conllevan cambios en las creencias secundarias). Con el paso de los aos la acumulacin de evidencia y la secuencia de pequeos cambios pueden producir cambio por aprendizaje, modificando no slo las creencias secundarias sino tambin las creencias profundas. Otro aspecto importante en el ACF que define el subsistema de la poltica son los recursos de las coaliciones, definidos como aquellos elementos que se usan para influir en el proceso poltico y en las polticas. Para explicar el cambio en la primera versin del ACF se identificaban dos vas o caminos crticos para el cambio poltico (critical paths to policy change). El primero y fundamental en el ACF es de orden interno, deviene como un ejercicio de aprendizaje y de la acumulacin de conocimiento (policy oriented learning). El segundo camino, de orden externo, deviene de choques o perturbaciones sistmicos externos al subsistema de la poltica (external perturbations) tales como cambios en

las condiciones econmicas, cambios en la opinin pblica, cambios en la coalicin gubernamental o dominante, o decisiones polticas o impactos provenientes de otros subsistemas. El ACF postula que estos factores dinmicos externos afectan el comportamiento de los actores del subsistema, entendindose como una condicin necesaria (pero no suficiente) para que los grandes cambios polticos ocurran, entendindose tales perturbaciones como oportunidades para el cambio (MartnnQuintero, 2007). Posteriores mejoras del ACF incluyeron dos vas crticas ms para el cambio poltico: choques internos y cambio por acuerdos concertados (Sabatier & Weible, 2007). d) PE Teora del Equilibrio Interrumpido. Aunque publicaron un avance bastante definitorio de su propuesta terica dos aos antes (Baumgartner & Jones, 1991), fue con la publicacin del libro Agendas and Instability in American Politics (Baumgartner & Jones, 1993) cuando Frank Baumgartner y Bryan D. Jones presentaron formalmente a la comunidad acadmica la teora del equilibrio puntuado - o interrumpido (punctuated equilibrium theory) PE para el estudio de las polticas pblicas. La teora PE (y su evolucin posterior en la llamada Poltica de la Atencin Politics of Attention) se basa en cuatro caractersticas distintivas: se basa en una lgica de la estabilidad de las polticas y del incrementalismo; las instituciones polticas son instancias o lugares (venues) que exacerban la estabilidad y el cambio; defiende un modelo del individuo basado en la racionalidad limitada; y asume en el sistema poltico una sobrecarga de la informacin y en el proceso de las polticas un procesamiento de la informacin desproporcionado vase (Jones & Baumgartner, 2005). La PE postula que un solo proceso puede explicar dinmicas de estabilidad (basadas en cambios incrementales) as como episodios abruptos de cambio. este proceso es la interaccin de las creencias y los valores relativos a una poltica pblica en particular, a lo cual denominamos imagen de la poltica (policy image) con el conjunto existente de instituciones polticas es decir los lugares de la accin de la poltica (Baumgartner & Jones, 1991).

Cuando un asunto es capturado por un sistema se tiende a la estabilidad, mientras que los periodos de desequilibrio llegan cuando un asunto es forzado a entrar a la agenda macropoltica (True, Jones, & Baumgartner, 1999), donde la poltica del subsistema (subsystem politics) es la poltica del equilibrio y la macropoltica (macropolitics) es la poltica del cambio a gran escala (politics of punctuation). En la teora PE la retroalimentacin positiva es un proceso que ocurre en la agenda macropoltica, que ocurre cuando un cmulo de pequeos cambios en las circunstancias objetivas pueden provocar cambios sustantivos en la poltica, cuestionndose la imagen de la poltica. La retroalimentacin negativa por su parte, ocurre como un proceso de estabilidad que a manera de un termostato estabiliza la poltica (es decir, que refuerza la poltica y si es el caso, favorece el cambio de forma incremental para garantizar la estabilidad y se cambie para que todo siga igual). As como los asuntos son definidos en el discurso pblico de diferentes formas, y as como los asuntos entran y salen de la agenda pblica, las polticas pblicas existentes pueden ser reforzadas o cuestionadas. El refuerzo crea grandes obstculos para cualquier cosa que no sea cambios modestos, pero el cuestionamiento de las polticas a sus niveles fundamentales crea oportunidades para dar giros dramticos en los impactos de las polticas (True et al., 1999) (True, Jones, & Baumgartner, 2007). El reconocimiento de la existencia de monopolios de la poltica es importante, pues estos surgen cuando un subsistema est dominado por un (grupo de) inters, con una estructura institucional identificable, que es responsable de la hechura de la poltica en el rea de asuntos determinada y est sustentado por una fuerte idea o imagen. Los monopolios de la poltica no permiten ms que cambios modestos, amortiguando sistemticamente las fuerzas del cambio. No obstante, los monopolios pueden tambin cambiar o colapsarse. Se entiende como el paso necesario para que los grandes cambios ocurran. Los monopolios pueden amortiguar y resistir las fuerzas del cambio, pero cuando la presin para el cambio es suficiente puede provocar la intervencin masiva de actores polticos antes no implicados en el asunto y de otras instituciones gubernamentales (lo que

generalmente requiere un cambio sustantivo en la imagen de la poltica). Estos nuevos participantes exigirn reescribir las reglas y el balance de poderes, lo cual ser reforzado con nuevas estructuras institucionales, donde las anteriores agencias o instituciones dominantes son obligadas a compartir su poder a fin de lograr una nueva legitimidad (True et al., 2007). Los cambios que ocurren con el rompimiento del monopolio pueden ser blindados para garantizar que las reformas se apliquen reestableciendo un nuevo equilibrio y volviendo al procesamiento en paralelo. Cuando un rea de asuntos est en la agenda macropoltica, pequeos cambios en las circunstancias objetivas pueden causas grandes cambios en la poltica, y decimos que el sistema est sometido a un proceso de retroalimentacin. La retroalimentacin positiva ocurre cuando un cambio, algunas veces modesto, causa cambios futuros de efecto ampliado (). La retroalimentacin negativa mantiene la estabilidad en un sistema, algo parecido a un termostato que mantiene la temperatura constante (True et al., 2007). Lo que determina que un asunto se incendie (catch fire) con la retroalimentacin positiva, (es decir, que logre toda la atencin dentro del sistema poltico, el ms alto nivel de debate pblico y captura la atencin de muchas instancias y niveles de gobierno) es la interaccin entre imgenes de la poltica cambiantes y las instancias de las polticas. Las imgenes polticas, es decir, una mezcla de informacin emprica y apelaciones emotivas, cohesionan a un monopolio poltico y definen la poltica pblica. Son importantes porque su fortaleza define la estabilidad poltica. La generacin de nuevas imgenes polticas puede atraer nuevos participantes que buscarn alterar el proceso de hechura de las polticas. e) Enfoque de redes de polticas. Los avances tericos de la literatura basada en el enfoque de redes de polticas pblicas han tocado con bastante claridad el problema del cambio poltico, y ello se debe a que este enfoque se centra fundamentalmente en el anlisis de estructuras de gobierno distintas a la jerarqua (verticales) o a los mercados (horizontales) y al estudio de cmo la comunicacin regular y el intercambio de informacin lleva al establecimiento de relaciones estables e

interdependientes (bien formales e institucionalizadas o que pueden ser informales, descentralizadas y horizontales) entre actores pblicos y privados implicados en la solucin y atencin de problemas de inters comn. Las redes de polticas pblicas forman el contexto en el que tiene lugar el proceso poltico. Representan un intento de la ciencia poltica para analizar la relacin entre el contexto y el proceso en la hechura de polticas (Klijn, 1998a, 1998b), por lo tanto, el enfoque de redes es un esfuerzo de contextualizacin del proceso de las polticas, dado el reconocimiento de la complejidad presente en el proceso, la interaccin de una gran cantidad de actores polticos y sociales, con intereses, metas y estrategias distintas en cada caso, con interdependencias identificables y con patrones estables de relacin en el tiempo. Sobre el cambio poltico, la consideracin de factores externos (tales como las instituciones, las ideas, los valores, las estrategias y tecnologas) como determinantes de las redes de polticas pblicas (entendidas como variables dependientes, sus distintas estructuras y sus capacidades) define en mucho los actuales derroteros de desarrollo terico en este campo. Por ello se sostiene que las redes de polticas pblicas (su estructura y el tipo de interaccin) influyen en la forma e intensidad del (potencial) cambio poltico (Adam & Kriesi, 2007). El enfoque de redes de polticas pblicas postula que la estructura de las redes determina el tipo de cambio poltico posible, donde el cambio no ocurre de forma independiente al tipo de red ni puede ser entendido bajo el modelo de una respuesta de la red de la poltica a un estmulo del entorno (estmulo-respuesta). Marsh y Smith (Marsch & Smith, 2000) (Marsch & Smith, 2000) vase tambin (Marsh, 1998) (Marsh, 1998) sealan que el grado y la velocidad del cambio estn claramente influenciados por la capacidad de la red para mediar e incluso minimizar sobre los efectos de tales cambios. Considerando dos dimensiones fundamentales la distribucin del poder (es decir la estructura de poder que determina las capacidades de los actores y si este es concentrado o fragmentado) y el tipo de interaccin y de cooperacin entre actores (conflicto, negociacin, cooperacin) de

la red de la poltica es posible ofrecer una tipologa de cambios potenciales sobre las polticas pblicas (Adam & Kriesi, 2007). En situaciones conflictivas se esperan grandes (rpidos) ajustes en las polticas, mientras los cambios incrementales ocurren ms a menudo en situaciones de negociacin. Las estructuras (de redes) polticas cooperativas favorecen el mantenimiento del status quo. Si el poder est fragmentado, se incrementan las posibilidades del cambio poltico y contra la coalicin mayoritaria. Si el poder es concentrado faltan recursos para romper el monopolio poltico imperante. A mayor conflicto y fragmentacin en la estructura de la red, mayores sern los potenciales de la misma para favorecer el cambio a gran escala. 4. Crticas y alternativas: nuevos modelos y la no determinacin de la variable dependiente En la actual ortodoxia suenan crticas que subrayan el limitado alcance explicativo de los tres marcos sintticos ACF, PE y MS, se refieren a su tendencia a privilegiar un patrn particular causal de cambio poltico, lo cual reduce su habilidad para afrontar la complejidad inherente en la dinmica poltica (Real-Dato, 2009a, 2009b; Wilson, 2000), donde por ejemplo, el marco de corrientes mltiples MS privilegia factores explicativos del entorno (externos al subsistema de la poltica) sobre vectores internos (tales como el comportamiento estratgico de los empresarios polticos o el aprendizaje) mientras la teora del equilibrio interrumpido PE enfatiza la expansin del conflicto fuera del subsistema por empresarios polticos activos como el mayor motor causal de cambio poltico sustantivo. Por su parte, el marco de coaliciones promotoras ACF se ha centrado tradicionalmente en el cambio poltico debido a factores externos, o devenido por el llamado aprendizaje orientado y gestado durante aos en detrimento de otras formas de cambio. An y cuando se reconoce como elemento clave en la investigacin no todos los acercamientos tericos existentes tratan de explicar el cambio (y mucho menos, de forma conjunta, tanto la estabilidad como el cambio) ya que simplemente no es su preocupacin explicarlo. Adems, el problema persistente de la literatura sobre el cambio poltico es que diferentes estudios se centran en diferentes dimensiones del proceso de cambio y

destacan una dimensin, pero ignoran otras (John, 2003; Wilson, 2000) vase tambin (Real-Dato, 2009a, 2009b). A la diversidad en el enfoque (scope) del anlisis, habra que aadir que muchos estudios en cambio poltico continan demostrando una profunda ceguera cuando se les refiere a sus premisas metodolgicas y epistemolgicas, dando por resultado una innecesaria diversidad terica que secciona perspectivas y se evita el enriquecimiento terico, y donde es imperativo que muchos problemas tericos en el estudio del cambio poltico sean abordados y resueltos si se pretende avanzar en el progreso emprico y conceptual de esta rea de estudio (Capano, 2009b). Tanto en la explicacin del proceso de las polticas y del cambio poltico hay quien sostiene que es mejor el estudio del cambio desde el pluralismo metodolgico, ya que como reconocer muchos autores el anlisis de polticas como objeto de estudio cuenta con una multitud de factores explicativos (Sabatier, 2007a, 2007b) as como factores objetivos, institucionales, cognitivos y retricos - (Roth-Deubel, 2007). Sobre el cambio poltico especficamente, Cairney destaca que es difcil de operacionalizar pues en los modelos y teoras sobre el cambio no hay acuerdo sobre la unidad de anlisis y sobre la medicin de tendencias y cambios en el tiempo, que son sujetos de debate, y donde optar en cada caso por el enfoque terico que mejor explique el cambio poltico es una opcin al alcance, viable y plausible de cara a la investigacin (Cairney, 2007, 2009a, 2009b).4 a) Modelo de regmenes de poltica pblica Ante el problema de que la literatura sobre el cambio en polticas pblicas daba explicaciones tan dispares sobre qu factores explican periodos de cambio abrupto en las polticas pblicas, y con base en los desarrollos en la literatura en relaciones
4

En el anlisis de polticas, un acercamiento clsico basado en el pluralismo metodolgico como respuesta para el estudio del proceso de toma de decisiones es el mixed-scanning propuesto por Emitai Etzioni. No obstante, el ms conocido acercamiento en poltica pblica que aboga por el uso mltiple de varios lentes conceptuales o perspectivas terico-metodologas (tal vez sin advertir la potencialidad del pluralismo metodolgico como alternativa heurstica), es el anlisis de la crisis de los misiles cubanos. La aportacin fundamental de Graham T. Allison, su autor, descans en la comprobacin de la existencia de una pluralidad de marcos de referencia segn el modelo (o mapa) terico-conceptual empleado por el analista. A l se debi la sana negacin del conductismo prevaleciente en la ciencia poltica de su poca mediante una reivindicacin constructivista en los estudios de poltica pblica, lo cual permiti posteriormente abrir justificadamente el paso al uso heursticas distintas para el estudio de las polticas pblicas. (Aguilar Villanueva, 1996) (Allison, 1968). El estudio de caso usado para tal fin (la crisis de los misiles) fue una sana excusa para presentar dichos argumentos y defender la utilidad de su enfoque integral para el anlisis de las polticas pblicas.

internacionales, Carter Wilson propuso el rgimen de poltica pblica como nueva unidad de anlisis (alternativa tal vez al subsistema de polticas) y con ella, el desarrollo de su modelo (integrador) a fin de comprender de mejor forma tanto los periodos de estabilidad como los periodos puntuales de grandes cambios, en clara sintona con la teora PE y con la ortodoxia neoincremental. Puede definirse el rgimen de poltica pblica como una unidad de anlisis distinta del subsistema de la poltica. Los regmenes de poltica pblica (policy regimes) son acuerdos de gobierno o de poder construidos para coordinar expectativas de los actores y organizar aspectos de la accin colectiva. Se organizan alrededor de una o varias reas de asuntos o dominios, tienen una dimensin organizacional (intra, inter, y extraorganizacional) identificable, con procedimientos estructurados para la toma de decisiones aceptados por los actores polticos; y cuentan con principios, normas y creencias compartidas (Wilson, 2000) (Jochim & May, 2009). En este sentido los regmenes de poltica pblica pueden entenderse como acuerdos de gobernanza (governance arrangements) que fuerza a los actores en los distintos subsistemas a actuar ms o menos en concordancia ante la bsqueda de fines similares (Jochim & May, 2009). El modelo de regmenes de poltica pblica no ofrece una tipologa de cambio poltico, pues se enfoca en una forma de cambio (el cambio sustantivo) y propone sintetizar la literatura sobre el cambio poltico, se centra en los arreglos de poder, en los paradigmas de poltica pblica, y en las organizaciones y estructuras de implementacin, y la poltica pblica misma para proponer cmo eventos exgenos (sistmicos) facilitadores o de presin (llamados stressors/enablers) impactan en los regmenes de poltica pblica generando un entorno favorable (o tensiones) para promover el cambio, argumentando que los grandes (abruptos) cambios en el rgimen de la poltica pblica son resultado de cambios en el paradigma de la poltica, por las llamadas crisis de legitimacin, por alteraciones en los esquemas del poder o por cambios en los acuerdos organizacionales y de la poltica, donde el antiguo rgimen se disuelve y uno nuevo emerge con nuevos patrones de poder,

nuevos acuerdos organizacionales que operan para generar largos periodos de estabilidad. Con la aparicin del nuevo rgimen se consolida el policy change. b) MPSC Modelo de mecanismos de estabilidad y cambio Por su parte, el modelo sinttico propuesto por Real-Dato (Real-Dato, 2009a, 2009b) para el estudio del cambio poltico busca integrar los tres modelos sintticos MS, ACF y PE mediante el uso del marco de anlisis y desarrollo institucional IAD (Real-Dato, 2009b). Dadas las citadas debilidades evidenciadas ante las crticas a los modelos sintticos, y como C. Wilson propone con su modelo, Real-Dato busca reemplazar la unidad conceptual predominante. El MPSC propone un cambio en el alcance de la unidad de anlisis de los modelos sintticos, para pasar del subsistema de poltica al espacio de la poltica (policy space), definido como el todo analtico formado por las arenas de decisin relacionadas las cuales influyen en una forma relevante el resultado final del proceso poltico considerado (Real-Dato, 2009b). Algunas veces los lmites del espacio de la poltica coincidir con aquel del subsistema, pero en subsistemas ms interactivos y complejos, el espacio poltico puede llegar a ser mucho ms extenso, con relaciones horizontales no jerrquicas y verticales - de tipo jerrquico. El modelo define a los mecanismos como procesos generativos causales, identificando cinco tipos ideales de mecanismos de la dinmica poltica (dos de estabilidad y tres de cambio), que en la prctica interactan, se combinan en secuencias de eventos complejos: 1) y 2) Retroalimentacin negativa y positiva institucionalmente inducidas: RealDato (Real-Dato, 2009b) sostiene que los mecanismos de estabilidad poltica se dan por los procesos de retroalimentacin positiva (reforzamiento del las estructuras decisionales, del papel y estatus de los actores polticos de la coalicin dominante dentro de la estructura de incentivos de la arena de decisin; y retroalimentacin negativa, es decir, aquella donde la aceptacin y acatamiento de los diseos de la poltica y las imgenes legitimadoras estabilizan la estructura de incentivos en la

arena de decisin dentro del espacio poltico, forzando a los participantes actuales y futuros, as como a las poblaciones objetivo a adaptar sus estrategias a dicha estructura y a aceptar el diseo actual de la poltica, y donde los costes derivados del cambio, las ventajas del status quo, la incertidumbre de los beneficios potenciales (en caso de un cambio) refuerzan en su conjunto el consenso institucional y la estabilidad. 3) Cambio endgeno: cuando alguno o todos los participantes dentro del subsistema perciben que sus beneficios actuales o potenciales se deterioran como consecuencia de un mal funcionamiento de alguno de los componentes del diseo de la poltica, una de las alternativas para revertir tal situacin es mediante la promocin del cambio endgeno, resultado mayormente de procesos cognitivos derivados de la evaluacin y del procesamiento de informacin. Estos cambios bien pueden ser hechos: a) sin modificar la teora causal del diseo original, lo que dar lugar a ajustes incrementales; b) mediante imitacin, obteniendo recetas o soluciones aplicadas en otros subsistemas polticos similares, y c) mediante la reelaboracin de las teoras subyacentes del diseo de la poltica, lo cual implica un cambio ms significativo y un proceso de generacin de conocimiento til tanto a nivel operativo como a nivel de eleccin colectiva. Este modelo destaca que el cambio puede proceder de un aprendizaje, pero que puede haber aprendizaje sin cambio, de hecho puede existir un aprendizaje que en lugar de promover el cambio refuerce el status quo. 4) Expansin del conflicto: Igual que el cambio endgeno, la expansin del conflicto es un mecanismo promovido por los participantes (actores) del subsistema, cuando alguno o todos percibe(n) que sus beneficios actuales o potenciales se deterioran como consecuencia de un mal funcionamiento de alguno de los componentes del diseo de la poltica, pero cuya puesta en marcha es mucho ms costosa y difcil que el cambio endgeno, y se espera que opten por este tipo de cambio cuando el endgeno no es posible, adems de que sean los actores del subsistema (pero externos a la coalicin poltica dominante) quienes opten por tal promocin del cambio, en contraposicin con los actores que forman parte de tal

coalicin interna, los cuales tienen acceso permanente al proceso de toma de decisiones. Cuando el acceso es denegado y el cambio necesario, la alternativa es expandir el conflicto ms all de los lmites del subsistema, e implicando a otros actores, vinculando subsistemas antes aislados entre s. Como puede advertirse, este mecanismo de cambio poltico requiere de una inversin importante de recursos, donde el liderazgo vase tambin (Capano, 2009a) y la labor de los empresarios de polticas juegan un papel central en el desarrollo de estrategias de promocin vase (Baumgartner & Jones, 1993) tales como la redefinicin de la imagen de la poltica (donde la opinin pblica y su manejo resulta de vital importancia), as como la capacidad para trasladar la poltica a otras arenas de decisin ms favorables cuando el desacuerdo persistente implica trasladar conflictos sobre las decisiones a niveles superiores en la escala jurisdiccional (proceso conocido como venue shopping). 5) Impactos exgenos: A diferencia del cambio endgeno y de la expansin del conflicto, el modelo MPSC propone un tercer tipo de cambio poltico, cuyos orgenes y promotores del cambio son externos al espacio de la poltica (o subsistema). Los mecanismos de cambio exgeno implican que son impactos externos los causantes directos en forzar el cambio, y donde el cambio surge independientemente de los procesos internos ocurridos al interior del subsistema, y donde la expansin del conflicto implica la extensin del espacio poltico ms all de los lmites del subsistema. Los cambios exgenos se transmiten de forma jerrquica dentro del subsistema o de forma horizontal, cuando el subsistema mantente vnculos con otras arenas de decisin que son funcionalmente independientes. Con el fin de hablar de lo mismo cuando el cambio ocurre, el modelo MPSC recupera la propuesta clsica de Anne Schneider y Helen Ingram (Ingram & Smith, 1993) para describir el contenido de cualquier poltica pblica: a) La definicin del problema y los fines perseguidos; b) Los beneficios y cargas a ser distribuidos; c) La poblacin objetivo (los actores que reciben, o pueden recibir beneficios o cargas); d) Las reglas (lineamientos que determinan quin hace qu, cmo, con qu

recursos, quin es elegible, etc.); e) Las herramientas (los incentivos o ausencia de los mismos), dirigidos a personas y agencias para que acten de acuerdo a los lineamientos de la poltica; f) La estructura de implementacin, que incluye el plan para la implementacin de la poltica, que incluya los incentivos y recursos de las agencias pblicas para el logro de objetivos; g) Las construcciones sociales, (la imagen de la realidad, los estereotipos que la gente utiliza para dar sentido a la realidad tal como la percibe); h) Las bases o fundamentos (rationales), las justificaciones y legitimaciones implcitas o explcitas para las polticas pblicas, que incluyen aquellas usadas en el debate; e i) Las asunciones subyacentes (explcitas o implcitas) acerca de la causalidad lgica, de las capacidades personales u organizacionales. El modelo MPSC sin duda representa un avance significativo para comprender el cambio poltico, pues la identificacin de mecanismos del cambio, ms all de los llamados caminos crticos para el cambio poltico ofrecen una tipologa ms til para comprender dinmicas de cambio de las polticas, dando la importancia debida a las causas externas, pero enfatizando dinmicas internas como fundamentales para explicar procesos de cambio. Adems, su propuesta de usar los elementos bsicos de cualquier poltica pblica como factor decisivo para hablar de lo mismo cuando de cambio poltico se trata, le coloca en un claro ejercicio de sntesis, dilogo e interconexin terica. c) Los fines, los medios y los elementos que lideran el cambio: La tipologa de Howlett A juicio de algunos autores, el avance en la comprensin de la dinmica poltica exige revisar y mejorar la taxonoma homeosttica neo-incremental de la actual ortodoxia, condicin necesaria para vislumbrar otras formas de cambio poltico distintas de aquellas identificadas (y ocultadas) por el acercamiento de Hall (Howlett, 2007; Howlett & Cashore, 2009). En esta tendencia y tomando como base el mismo acercamiento hecho por Hall, Howlett crtica que la nueva ortodoxia neoincremental esconde otras formas de cambio posibles. Propone nueva taxonoma (tipologa) de cambio poltico sustantivo, que reconoce y desdobla los distintos tipos de cambios homeostticos de la ortodoxia dominante y otras formas de cambio

sustantivo (termosttico, neo y cuasi homeostticos), estableciendo para su uso dos niveles para el abordaje del cambio poltico: Distingue si el cambio es en los fines o en los medios, y cul es el elemento de las polticas pblicas que lidera (o protagoniza) el cambio. La gran ventaja de esta tipologa es que permite contemplar ms de seis tipos posibles de cambio sustantivo, siendo algunos de ellos evidenciados por los marcos tericos emergentes (equilibrio interrumpido de la teora PE, aprendizaje orientado del marco ACF) y otros ms por estudios empricos o cambios paradigmticos bien de tipo planificados, o bien graduales, o aquellos basados en la experiencia ajena (Rose, 1993). Tabla 1. Posibilidades sistmicas bsicas y procesos de cambio significativos/paradigmticos (las celdas contienen tipos sistmicos generales y patrones de cambio poltico)
Elemento de las polticas que lideran el cambio Cambio en ideas abstractas Homeosttico clsico (I) Equilibrio interrumpido Cambio en programticos objetivos Cambio en especificaciones procedurales (de campo) Neo-homeosttico (I) Cambio gradual paradigmtico Neo-homeosttico (II) Cambio gradual paradigmtico

Fines

Termosttico Cambio paradigmtico planificado Cuasi-homeosttico (II) Objetivos instrumentales basados en otras experiencias (Lesson-drawing)

Medios

Homeosttico clsico (II) Aprendizaje instrumental sobre polticas pblicas

Fuente: (Howlett, 2007; Howlett & Cashore, 2009).

5. Viejas y nuevas ortodoxias en perspectiva: algunas conclusiones En la literatura reciente se da cuenta de un notable desecho de la tipologa del cambio poltico basada en el enfoque procesal. Evidentemente, este desecho tiene ms que ver con un cambio en la forma de teorizar sobre el proceso de las polticas. No obstante usar esta tipologa puede darnos unas pistas al menos para ubicar el cambio poltico dentro de un escenario mayor. Revisitando esta tipologa hemos vinculado las dimensiones tericas sobre el alcance del cambio (si radical o incremental) y sobre la dinmica del desarrollo del

cambio (si evolucionario o revolucionario) segn identifica Capano (Capano, 2009b) y hemos reubicado en el siguiente cuadro los cuatro tipos ideales de cambio poltico propuestos por Hogwood y Peters (y a los cuales hemos aadido la opcin de no cambio status quo).5 Tabla 2. Dinmica de las polticas, cambio y rompimiento: tipos ideales de cambio poltico
Desarrollo del cambio No rompimiento. S rompimiento. Patrn cclico. Patrn dialctico. Discontinuidad del Continuidad del cambio (evolucionario) cambio (revolucionario) No cambio Alcance del cambio

Sin cambios status quo mantenimiento (policy manteinance) Sucesin (policy succession)

terminacin (policy termination) no aplica

Cambio incremental

Cambio sustantivo

innovacin (policy innovation)

Fuente: Elaboracin Propia, con base en (Capano, 2009b; Hogwood, B. D. & Peters, 1982).

En este sentido, toda dinmica de mantenimiento es en realidad la lgica del equilibrio y de los cambios incrementales, y toda referencia al cambio sustantivo tendr que ver con procesos de innovacin o de sucesin de polticas. As pues, con este ordenamiento tipolgico podemos advertir que toda la construccin terica de la nueva ortodoxia gira sobre dos (y acaso tres) de los cuatro tipos ideales propuestos (mantenimiento, sucesin, y acaso innovacin). Con la aportacin de Hall y su desarrollo a travs de las propuestas tericas sintticas del ACF y de la teora PE en 1993, se identific de una manera clara y directa al cambio (dinmica) de las polticas como objeto de estudio central dentro de las policy sciences, vinculando definitivamente el fenmeno de la dinmica poltica con el del proceso y

Estos autores tambin identificaron el llamado proceso de sucesin de las polticas, distinto acaso del policy process, pues a su juicio tanto los procesos de innovacin como los de sucesin pueden ser analizados en trminos de una serie de etapas: establecimiento de la agenda, la movilizacin de apoyos polticos para asegurar la aprobacin, la implementacin y el impacto y evaluacin (Hogwood, B. D. & Peters, 1982).

enfatizando as la premisa de que, estudiando el cambio de las polticas se pueden explorar y conocer vas de desarrollo terico antes no vislumbradas, acaso ocultadas por las tesis del incrementalismo y la heurstica procesal dominante, usando no ya a la poltica pblica como unidad de anlisis, sino a los dominios polticos en cualquiera de sus variantes. Como resultado, actualmente se reconoce que las teoras en polticas pblicas deben tener como una de sus principales finalidades comprender y explicar la dinmica poltica y el cambio. (Schlager, 2007). Aunque es posible prescindir del uso de teoras, se antoja una tarea difcil en los estudios en polticas pblicas actuales (situacin mucho ms evidente cuando se intenta explicar el cambio poltico). Basados en esta nueva ortodoxia, el ACF y la teora PE pusieron en primera lnea el estudio del cambio poltico como proceso homeosttico donde se tiende a la estabilidad y donde eventos mayormente externos desestabilizan el rgimen o el subsistema de la poltica, favoreciendo el cambio. Al explicar el cambio, se asume como un punto de partida vlido la hiptesis general del equilibrio interrumpido (Baumgartner & Jones, 1993), es decir, que las polticas son estables y tienden a los cambios incrementales por norma, y que ocasionalmente existen cambios de gran escala o puntuaciones. Se acoge con preferencia como modelo del individuo el de la racionalidad limitada, con limitaciones no slo temporales ni cognitivas, sino tambin en su capacidad de procesamiento de informacin. No as el caso del MS y del IAD cuyos fundamentos para explicar el cambio descansan en distintas piedras angulares. Se da un papel importante o preponderante a las ideas (los paradigmas de polticas, los sistemas de creencias, las policy images) y a la exitosa difusin de las mismas como medio para explicar la modificacin de las expectativas de los actores polticos (como el MS sostiene) o miembros de coaliciones, as como en la promocin del cambio. As pues, al definir las fuerzas del cambio, el marco ACF destaca la emergencia de nuevas ideas y la victoria de un sistema de creencias organizado en torno a coaliciones promotoras; el marco de anlisis y desarrollo institucional IAD la alteracin de los acuerdos institucionales provocada por la accin colectiva; el enfoque de corrientes mltiples MS la apertura de ventanas de oportunidad en una lgica de acoplamiento por coincidencia temporal; la teora del equilibrio interrumpido PE la interaccin entre las imgenes de la poltica y las venues.

Tabla 3. Tipologas de cambio poltico de la antigua y nueva ortodoxia


Autor(es) - Ao (Modelo, teora o tipologa) Charles E. Lindblom - 1965 (Incrementalismo) Descripcin El incrementalismo como alternativa para explicar procesos de toma de decisiones frente a la racionalidad del anlisis de polticas tradicional, basados en ajustes partidarios, de naturaleza gradual, basados en un modelo del individuo de racionalidad limitada. Cuatro tipos ideales de la dinmica poltica bajo el enfoque procesal: a) innovacin poltica - la aplicacin de una poltica nueva b) mantenimiento; la modificacin no sustancial de una poltica conservando sus caractersticas distintivas c) sucesin - el reemplazo de una poltica por otra, y d) terminacin - la finalizacin de una poltica Tipos de cambio segn los niveles de accin: a) operacional b) eleccin colectiva c) constitucional y d) metaconstitucional No establece una tipologa, pero habla de grandes y no esperados cambios, y en contraste, hay ventanas que se abren peridicamente facilitando cambios esperados. a) cambios de primer orden - calibraciones en los instrumentos de la poltica dentro de los confines institucionales e instrumentales b) Los cambios de segundo orden como alteraciones en los tipos dominantes de instrumentos de poltica utilizados c) los cambios de tercer orden implican ajustes paradigmticos en el conjunto de los fines abstractos. Grandes cambios (en las creencias profundas) y pequeos (en las creencias secundarias). Cuatro patrones crticos: a) Aprendizaje orientado b) perturbaciones externas c) shocks internos (2005) d) acuerdos negociados (2005) Cambios incrementales mayormente, y ocasionalmente grandes y abruptos cambios (o puntuaciones).

Brian W. Hogwood, B. Guy Peters - 1980 (Tipos ideales de dinmica poltica de la ortodoxia antigua basados en el enfoque procesal)

Elinor Ostrom et.al - 1982 (Anlisis y Desarrollo Institucional IAD)

John Kingdon - 1984 (Corrientes Multiples MS)

Peter A. Hall - 1989 (Tipologa de cambio poltico que inicia la nueva ortodoxia)

Paul Sabatier, Hank Jenkins-Smith - 1993 (Marco de Coaliciones Promotoras ACF)

Frank Baumgartner y Bryan Jones - 1993 (Teora del Equilibrio Interrumpido PE) Marsh, Rhodes et.al. (Enfoque de Redes de Polticas)

Segn la naturaleza de la red y la distribucin del poder. a) ajustes rpidos (seriales) b) cambios incrementales c) reforzamiento status quo a) Incrementales Jos Real-Dato - 2009 b) por aprendizaje (Modelo de Mecanismos de Estabilidad y c) grandes cambios por expansin del conflicto Cambio MPSC) d) grandes cambios por impactos exgenos a) Homeosttico clsico (I) Equilibrio interrumpido Michael Howlett - 2007, 2009 b) Homeosttico clsico (II) Aprendizaje instrumental (Tipologa de cambio poltico sustantivo basada c) Termosttico Cambio paradigmtico planificado en patrones de cambio y posibilidades d) Cuasi-homeosttico (II) Objetivos instrumentales basados en sistmicas) otras experiencias e y f) Neo-homeosttico (I) y (II) Cambio gradual paradigmtico Fuente: Elaboracin Propia

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