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AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA

M in istro d e E sta d o d o M eio A m b ien te Jo s C arlo s C arv alh o S ecre t rio d e Q u a lid a d e A m b ien ta l n o s A sse n ta m en to s H u m a n o s - S Q A E d u ard o S ales N o v ae s
D ire to ra d o P ro g ra m a Iara Vero cai

E q u ip e d o P ro jeto In stru m en to s d e G est o - P R O G E S T O


A n a E liza b eth F ern an d es Ilm a d as G ra as d e S o u sa Jo rg e B rito B atista L ia M arc ia S ilv a H o ra M a rie K aly v a M a rilia Va lle d o s R e is N elso n A m aral N u n an E u st q u io

Avaliao Ambiental Estratgica

Ministrio do Meio Ambiente-MMA


Centro de Informao e Documentao Lus Eduardo Magalhes - CID Ambiental Esplanada dos Ministrios - Bloco B - trreo 70068-900 - Braslia, DF Tel: 5561 317-1235 Fax: 5561 224-5222 e-mail: cid@mma.gov.br

Impresso no Brasil

Avaliao ambiental estratgica --- Braslia: MMA/SQA, 2002. 92p. 1. Meio Ambiente 2. Avaliao ambiental 3. Poltica ambiental 4. Planejamento I. Ministrio do Meio Ambiente.

CDU 504

Ministrio do Meio Ambiente - MMA


Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos - SQA Projeto Instrumentos de Gesto - PROGESTO

Avaliao Ambiental Estratgica

Braslia 2002

Ministrio do Meio Ambiente - MMA


Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos - SQA Projeto Instrumentos de Gesto - PROGESTO
EQUIPE TCNICA

CONSRCIO PRIME/TETRAPAN
Maria do Rosrio Partidrio Consultora Carlos Henrique Aranha Prime Engenharia Ltda Ldia Biazzi Lu Tetraplan Ivan Carlos Maglio Consultor

MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE


Iara Verocai Edio e reviso de texto Nelson Amaral Nunan Eustquio Reviso de texto

Sumrio
APRESENTAO ........................................................................................................... 7 1. ANTECECENTES ........................................................................................................... 9 2. FUNDAMENTOS DA AAE .......................................................................................... 11 2.1. Objetivos .................................................................................................................. 11 2.2. Bases conceituais ...................................................................................................... 12 2.2.1. Terminologia .................................................................................................... 12 2.2.2. Definio ........................................................................................................ 12 2.2.3. Tipos de AAE e suas aplicaes ...................................................................... 13 2.3. Princpios diretores ................................................................................................... 15 2.4. Relaes da AAE com outros instrumentos de poltica ambiental ................................ 17 2.5. Modelos institucionais e de procedimentos ................................................................ 19 2.6. Requisitos para a implementao da AAE ................................................................. 21 3. EXPERINCIA DE APLICAO DA AAE ................................................................... 24 3.1. Experincia internacional ........................................................................................... 24 3.1.1. Nova Zelndia ................................................................................................ 24 3.1.2. Canad ........................................................................................................... 26 3.1.3. Dinamarca ...................................................................................................... 28 3.1.4. Gr-Bretanha .................................................................................................. 31 3.1.5. Holanda .......................................................................................................... 33 3.1.6. Estados Unidos da Amrica ............................................................................ 36 3.1.7. Diretrizes adotadas pela Unio Europia .......................................................... 39 3.1.8. Banco Mundial ............................................................................................... 40 3.2. Experincia brasileira ................................................................................................ 42 4. MTODOS E TCNICAS ............................................................................................... 48 4.1. Antecedentes ............................................................................................................ 48 4.2. Procedimentos tcnicos bsicos ................................................................................ 49 4.2.1. Questes iniciais ............................................................................................. 49 4.2.2. Etapas seqenciais .......................................................................................... 50 5. SUBSDIOS APLICAO DA AAE NO BRASIL ..................................................... 61 5.1. Consensos ................................................................................................................ 61 5.2. A AAE e a realidade brasileira .................................................................................. 62 5.3. Recomendaes gerais para a instituio da AAE ...................................................... 64 5.4. Implementao da AAE no mbito federal ................................................................. 68 5.4.1. Plano Plurianual de Investimento ...................................................................... 68 5.4.2. Setor de energia eltrica .................................................................................. 74 5.4.3. Setor de transporte ......................................................................................... 77 GLOSSRIO ....................................................................................................................... 81 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................................. 89

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Apresentao
A Agenda de Prioridades do Ministrio do Meio Ambiente - MMA estabelece o aprimoramento do licenciamento ambiental e dos demais instrumentos de poltica e gesto ambiental como um dos principais objetivos das aes a serem desenvolvidas pela Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos (SQA). Tal aprimoramento deve contemplar no s os aspectos tcnicos, administrativos e polticos, mas tambm a efetividade do emprego desses instrumentos, com vistas real melhoria da qualidade do meio ambiente no Pas. A SQA tem como objeto de trabalho, por um lado, os problemas ambientais de mbito nacional, referentes ao controle da poluio e implantao de empreendimentos de infra-estrutura e desenvolvimento econmico (Agenda Marrom). Por outro lado, deve fazer face aos problemas associados s carncias que ainda impedem a boa prtica e a modernizao da gesto ambiental por parte das entidades de meio ambiente, principalmente as deficincias referentes implementao dos instrumentos de apoio ao licenciamento ambiental (monitoramento, fiscalizao, auditoria, gesto de risco, ordenamento ambiental) e promoo da sustentabilidade financeira das aes das referidas entidades.
No processo de modernizao da gesto, conforme projetada pelo MMA, se destacam a

implementao de dilogo e a articulao institucional com os setores estratgicos de Governo, visando construo de agendas ambientais. A iniciativa de dilogo setorial, promovida pelo MMA, rompe com a tendncia de aes corretivas e individualizadas, e passa a uma postura preventiva, mais pr-ativa, com os diferentes usurios dos ativos ambientais, notadamente os setores de energia eltrica, petrleo, transporte e assentamento rural. Por outro lado, investe no aprimoramento tcnico das atividades de licenciamento e gesto ambiental, tanto em nvel estadual quanto federal, por intermdio de projetos de cooperao com o IBAMA e entidades estaduais de meio ambiente, destacando-se Programa de Fortalecimento Institucional para o Licenciamento Ambiental, resultado do Acordo de Emprstimo 1013/AF BR, Banco Interamericano de Desenvolvimento BID. O referido Programa tem como objetivos fortalecer a operacionalizao, estabelecer condies de sustentabilidade, modernizar, normalizar e divulgar normas e procedimentos e promover a desconcentrao das atividades do sistema de licenciamento ambiental, no mbito federal. Concentra-se no reforo e na capacitao tcnica das equipes do IBAMA que operam em Braslia e suas unidades regionais, na implementao de sistemas de informao e na elaborao de uma srie de manuais tcnicos e de procedimentos que serviro como base de conhecimento e instruo para o aprimoramento dos processos de licenciamento ambiental de competncia federal. Em que pese a nfase dada ao licenciamento ambiental, faz parte ainda das diretrizes do MMA a considerao dos preceitos de proteo do meio ambiente nas diferentes etapas de planejamento dos demais setores de governo. Um dos problemas identificados na prtica do
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licenciamento ambiental a interferncia de questes ambientais pertinentes a esferas superiores de tomada de deciso nas discusses e negociaes envolvidas na anlise e na aprovao de projetos de atividades isoladas. Assim, complementando a estratgia de trabalho da SQA, esto sendo desenvolvidas algumas atividades com vistas implementao sistemtica da avaliao ambiental estratgica no Pas. Como parte do Programa de Fortalecimento Institucional para o Licenciamento Ambiental foi elaborado o estudo Avaliao Ambiental Estratgica, objeto desta publicao, que consolida os resultados do trabalho Estudos para Elaborao do Manual de Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), objeto de contrato firmado com Consrcio PRIME/TETRAPLAN, e incorpora elementos colhidos em seminrios de trabalho realizados em 2001, com a participao de representantes de rgos e instituies governamentais de meio ambiente e planejamento. O presente estudo constitui a primeira abordagem do MMA sobre o tema avaliao ambiental estratgica, tendo como objeto divulg-lo para profissionais do Governo e da iniciativa privada e, como segundo, motivar dos meios acadmicos e governamentais para o seu desenvolvimento, com vistas sua adoo gradual no mbito dos processos de planejamento dos diferentes setores de governo. Para isto, apresenta a sntese dos conceitos fundamentais e do conhecimento tcnico bsico sobre o assunto, a experincia de aplicao da avaliao ambiental na formulao de polticas, planos e programas em diversos pases, na Unio Europia, no Banco Mundial e no Brasil, e oferece sugestes sobre as medidas e os procedimentos necessrios para sua prtica no contexto de alguns setores de governo. Outras iniciativas que merecem destaque dizem respeito cooperao com o setor de petrleo voltadas para aplicao da avaliao ambiental estratgica ao planejamento dos campos de concesso de explorao de petrleo e para a realizao de estudos com vistas definio de procedimentos e critrios tcnicos para a implementao da avaliao ambiental estratgica no mbito do planejamento dos setores de petrleo e gerao de energia eltrica. Ainda sobre o tema, ressalta-se as gestes realizadas pelo MMA junto ao Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto que decidiu contratar estudos de avaliao ambiental estratgica dos Eixos Norte e Oeste do Programa Avana Brasil.

Eduardo Sales Novaes


Secretrio de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos Ministrio do Meio Ambiente

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1. Antecedentes
A ltima dcada assistiu a uma rpida e controversa evoluo da poltica ambiental: de um lado, recrudesceu o questionamento sobre decises tomadas revelia das devidas consideraes ambientais e, de outro, no faltaram mecanismos e instrumentos legais, aparatos tcnicos e metodolgicos e solues operacionais para prevenir e resolver problemas crticos de degradao ambiental. O questionamento deveu-se, fundamentalmente, ao fato de no se ter encontrado resposta para os novos desafios proclamados durante a Conferncia das Naes Unidas para o Ambiente e o Desenvolvimento, de 1992, alm de no se ter conseguido integrar, de forma clara e definitiva, as questes ambientais, econmicas e sociais, em busca do desenvolvimento sustentvel. Quanto aos mecanismos legais e outras providncias de aprimoramento da gesto ambiental, os resultados sentiram-se por conta da melhoria dos instrumentos aplicveis s decises a respeito da implementao de novas polticas e programas de desenvolvimento que afetam a qualidade do meio ambiente. Neste sentido, foram significativos os avanos processuais e metodolgicos da avaliao ambiental estratgica (AAE). Outros dizem respeito ao aumento da sensibilizao ambiental dos setores pblico e privado e o emprego voluntrio de instrumentos de controle ambiental, como a auditoria ambiental e os programas de gesto ambiental, surgidos no rastro das normas ISO 14 000, tendo sido inegvel a mudana de valores e atitude, por parte dos empresrios, relativa s responsabilidades de proteo do meio ambiente. No Brasil, o progresso do arcabouo jurdico institucional tem sido relevantes. Alguns marcos jurdicos importantes reforaram, na dcada de 90, a base legal da gesto ambiental e os princpios e objetivos da Poltica Nacional de Meio Ambiente, que havia sido estabelecida em 1981. A Constituio Federal de 1988 j os havia confirmado, consagrando a exigncia de prvia avaliao de impacto ambiental para a implantao de atividades e obras que afetem o meio ambiente. Cumprindo outro preceito constitucional, a Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997, criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, determinando as responsabilidades institucionais e os instrumentos de gesto de bacias hidrogrficas e proteo da qualidade e uso sustentvel da gua. A Lei de Crimes Ambientais (Lei n. 9.605, de 13 de fevereiro de 1998), por sua vez, definiu o que se entende por crime ambiental e estabeleceu penalidades, sujeitando a deteno e multa as pessoas fsicas e jurdicas que implantarem qualquer empreendimento potencialmente poluidor sem as devidas autorizaes e licenas ambientais, causarem poluio ou deixarem de cumprir dever legal ou contratual referente a obrigao de relevante interesse ambiental. Outros domnios da poltica ambiental tambm foram objeto de leis e regulamentos, tais como a proteo dos ecossistemas e a conservao da biodiversidade, o ambiente urbano, o ordenamento ambiental e a proteo das comunidades indgenas. Ao mesmo tempo, uma srie de resolues do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) regulamentou importantes aspectos da poltica ambiental, entre as quais se destacam os referentes gesto ambiental das atividades potencialmente poluidoras e modificadoras do meio ambiente, em particular o licenciamento ambiental, a delegao de competncia aos municpios para o licenciamento de atividades de impacto local e a compensao, por parte dos empreendedores, dos impactos negativos e do uso de recursos ambientais sob forma de investimento em conservao ambiental.
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Nas esferas das Unidades da Federao, os avanos da legislao ambiental foram menos significativos, embora tenham surgido algumas e regulamentos referentes a instrumentos avanados de gesto ambiental, como o ICMS ecolgico e a auditoria ambiental. Em alguns municpios, a partir das leis orgnicas editadas em 1990, criaram-se sistemas institucionais de meio ambiente, acompanhados da legislao pertinente. A implementao da avaliao de impacto ambiental e do licenciamento de projetos de atividades de significativo potencial poluidor, a cargo dos rgos de meio ambiente, consolidou-se como instrumento preventivo de poltica e gesto ambiental, apesar das dificuldades conjunturais por que tem passado a Administrao Pblica. Foram significativos os programas de capacitao institucional que tentaram minorar tais dificuldades, com apoio interno e externo, embora nem sempre tenham sido inteiramente aproveitados. A efetividade da avaliao de impacto ambiental se viu, tambm, ameaada pela falta de considerao das variveis ambientais em etapas de planejamento anteriores quela de formulao dos projetos de grandes obras pblicas e empreendimentos de iniciativa privada. Foram freqentes os casos em que o processo de licenciamento e avaliao de impacto ambiental acabou por servir de ocasio para discusses a respeitos de questes relevantes em termos de suas conseqncias ambientais, porm pertinentes a diretrizes polticas de desenvolvimento econmico ou ao planejamento setorial. Por exemplo, o licenciamento de projetos de rodovias e ferrovias foi perturbado por conflitos e discusses a respeito da poltica de transporte, e o de usinas de gerao de energia eltrica, por questes referentes aos efeitos ambientais da matriz energtica ou, no caso de hidreltricas, ao aproveitamento mltiplo das respectivas bacias hidrogrficas. O licenciamento e a avaliao de impacto ambiental so instrumentos cujos objetivos limitamse a subsidiar as decises de aprovao de projetos de empreendimentos individuais, e no os processos de planejamento e as decises polticas e estratgicas que os originam. As questes e situaes conflituosas em termos do uso dos recursos e da proteo ambiental surgidas nas diferentes etapas de formulao de polticas pblicas e planejamento devem ser respondidas e solucionadas por meio de um processo seqencial de entendimento e avaliao das conseqncias ambientais de sua implementao. Esta foi das razes por que se desenvolveu a AAE, que , reconhecidamente, o instrumento de poltica ambiental adequado para promover a articulao das vrias dimenses de uma dada poltica, um plano ou um programa de desenvolvimento, permitir que se explicitem com clareza seus objetivos e as questes ambientais relacionadas sua implementao, orientar os agentes envolvidos no processo e indicar os caminhos para sua viabilizao econmica, social e ambiental, facilitando ainda a avaliao de impactos cumulativos porventura resultantes das diversas aes a serem desenvolvidas. Outra razo, alm das insuficincias observadas na avaliao ambiental de projetos, foi a crescente conscincia, em diversos pases e instituies internacionais, de que a formulao e a implementao de polticas, planos e programas deve ter como base o uso racional dos recursos, a proteo do meio ambiente, a preveno da degradao ambiental e, acima de tudo, a promoo dos princpios e das prticas do desenvolvimento sustentvel.

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2. Fundamentos da AAE
2.1 Objetivos A Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) um instrumento de poltica ambiental que tem por objetivo auxiliar, antecipadamente, os tomadores de decises no processo de identificao e avaliao dos impactos e efeitos, maximizando os positivos e minizando os negativos, que uma dada deciso estratgica a respeito da implementao de uma poltica, um plano ou um programa poderia desencadear no meio ambiente e na sustentabilidade do uso dos recursos naturais, qualquer que seja a instncia de planejamento. Entre os benef cios que se podem esperar como resultado da aplica o da AAE, destacam-se os seguintes: viso abrangente das implicaes ambientais da implementao das polticas, planos e programas governamentais, sejam eles pertinentes ao desenvolvimento setorial setoriais ou aplicados a uma regio; segurana de que as questes ambientais sero devidamente tratadas; facilitao do encadeamento de aes ambientalmente estruturadas; processo de formulao de polticas e planejamento integrado e ambientalmente sustentvel; antecipao dos provveis impactos das aes e projetos necessrios implementao das polticas e dos planos e programas que esto sendo avaliados; e melhor contexto para a avaliao de impactos ambientais cumulativos potencialmente gerados pelos referidos projetos. A contribuio para um processo de sustentabilidade, a gerao de um contexto de deciso mais amplo e integrado com a proteo ambiental e a melhor capacidade de avaliao de impactos cumulativos constituem os benefcios mais notveis da AAE, em sua capacidade de instrumento de poltica ambiental. Alm do mais, a AAE traz o benefcio de facilitar a avaliao individual dos projetos implantados como resultado dos planos e programas que lhes deram origem. O Quadro 2.1, extrado do Estudo Internacional da Eficcia da Avaliao Ambiental (Sadler, 1996 e 1998), sistematiza os objetivos da AAE, relacionando-os aos citados benefcios.
Apoiar o processo de promoo do desenvolvimento sustent vel

Fortalecer e facilitar a avaliao de impacto ambiental de projetos

Deciso que integra aspectos ambientais e de desenvolvimento Formula o de pol ticas e planos ambientalmente sustentveis Considera o de op es e alternativas ambientais melhores e mais praticveis

Identificao, o mais cedo possvel, dos impactos potenciais das polticas, planos e programas de governo e dos efeitos ambientais cumulativos das aes e projetos necessrios sua implementao Considera o das quest es estrat gicas relacionadas justificativa da necessidade e s propostas de localizao dos futuros projetos Reduo do tempo e dos recursos necessrios avaliao de impacto ambiental de projetos individuais

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Quadro 2.1 - Objetivos e benefcios da AAE 2.2 Bases Conceituais 2.2.1 Terminologia A importncia e a necessidade de se adotar um instrumento de poltica ambiental com os objetivos da AAE amplamente reconhecida, embora o seu desenvolvimento ainda desperte algumas controvrsias. Uma delas diz respeito terminologia. A expresso avaliao ambiental estratgica corresponde traduo direta da inglesa strategic environmental assessment, designao genrica que se convencionou adotar para identificar o processo de avaliao ambiental de polticas, planos e programas. Tanto em ingls como em portugus a expresso no rene o consenso dos profissionais da rea de meio ambiente. A razo de ordem etimolgica e deve-se aos conceitos de meio ambiente e estratgia, revelando-se na aplicao prtica as interpretaes distintas da AAE. Com efeito, a designao adotada tem influenciado a comunicao sobre a matria, bem como sua percepo por parte dos que a promovem e utilizam. Assim, tm surgido divergncias em relao amplitude atribuda ao conceito de meio ambiente, uma vez que, em alguns pases, apenas as suas dimenses fsicas e biticas so consideradas. Em outros, meio ambiente adquire conotao mais ampla, que inclui, alm dos fatores de ordem fsica e bitica, o homem e as atividades humanas em suas dimenses econmicas, sociais, institucionais e polticas. Por outro lado, a palavra estratgia tambm passvel de diversas interpretaes. Para alguns, uma estratgia tem, essencialmente, natureza poltica de mdio a longo prazo; para outros, generalizase o conceito de estratgia, passando-se ele a incluir tudo aquilo que possa acontecer no futuro, em qualquer escala temporal e espacial, desde a estratgia de implantao de um projeto at s estratgias de poltica e desenvolvimento regional ou setorial. Quaisquer que sejam os conceitos de meio ambiente e estratgia que se adotem, ter que existir sempre uma estratgia objeto de avaliao e, portando, de aplicao da AAE, e a avaliao ambiental dever ser feita na mais ampla concepo de meio ambiente, considerando-se integralmente todas as suas dimenses e os princpios da sustentabilidade. 2.2.2 Definio A forma mais simples de se definir a AAE como a avaliao dos impactos ambientais de uma poltica, um plano ou um programa. Esta definio, contudo, demasiado vaga. Diversas tm sido as definies sugeridas para AAE, algumas associadas ao conceito de avaliao de impacto ambiental de projetos (Therivel, et. al., 1992), outras apoiadas no conceito de gesto ambiental e desenvolvimento sustentvel (Sadler e Verheem, 1996). Prope-se, portanto, uma definio de AAE que procure conciliar a noo de procedimento sistemtico, pr-ativo e participativo, decorrente dos princpios da avaliao de impacto ambiental, com a natureza contnua e estratgica dos processos decises a que se deve aplicar e, ainda, com a necessidade de se garantir uma perspectiva integradora das vertentes fundamentais de um processo de sustentabilidade:
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Avaliao Ambiental Estratgica o procedimento sistemtico e contnuo de avaliao da qualidade do meio ambiente e das conseqncias ambientais decorrentes de vises e intenes alternativas de desenvolvimento, incorporadas em iniciativas tais como a formulao de polticas, planos e programas (PPP), de modo a assegurar a integrao efetiva dos aspectos biofsicos, econmicos, sociais e polticos, o mais cedo possvel, aos processos pblicos de planejamento e tomada de deciso (Partidrio, 1999).

A AAE fundamenta-se nos princpios da avaliao de impacto ambiental (IAIA/IEA, 1999), constituindo, porm, um novo instrumento de gesto ambiental, que est associado aos seguintes aspectos: conceito ou viso de desenvolvimento sustentvel nas polticas, nos planos e nos programa; natureza estratgica das decises; natureza contnua do processo de deciso; e valor opcional decorrente das mltiplas alternativas tpicas de um processo estratgico. A AAE um instrumento de carter poltico e tcnico e tem a ver com conceitos e no com atividades especficas em termos de concepes geogrficas e tecnolgicas. Pode-se concluir, portanto, que a AAE no se confunde com: a avaliao de impacto ambiental de grandes projetos, como os de rodovias, aeroportos ou barragens, que normalmente afetam uma dada rea ou um local especfico, envolvendo apenas um tipo de atividade; as polticas, planos ou programas de desenvolvimento integrado que, embora incorporem algumas questes ambientais em suas formulaes, no tenham sido submetidos aos estgios operacionais de avaliao ambiental, em especial, uma apreciao de alternativas baseada em critrios e objetivos ambientais, com vista tomada de deciso; e os relatrios de qualidade ambiental ou as auditorias ambientais, cujos objetivos incluem o controle peridico ou a gesto de impactos ambientais das atividades humanas, mas que no possuem como objetivo especfico informar previamente a deciso relativa aos provveis impactos de alternativas de desenvolvimento. 2.2.3 Tipos de AAE e suas aplicaes A prtica de aplicao da AAE ainda limitada, mas sua importncia e o papel que pode desempenhar nos processos de desenvolvimento sustentvel vm sendo discutidos h alguns anos. Sua necessidade reconhecida e confirmada pela experincia, embora falte encontrar os modelos que melhor se ajustem a cada processo de deciso e, assim, tornem eficaz a sua aplicao. Freqentemente, a AAE vista como um instrumento nico, pressupondo-se que sejam os mesmos os critrios, procedimentos e tcnicas de avaliao a serem aplicados, quer se trate da avaliao de polticas, planos ou programas. Contudo, a prtica tem demonstrado o contrrio, tendo a AAE se revelado um instrumento extraordinariamente flexvel. Com efeito, enquanto o processo de avaliao de impacto ambiental, dirigido ao licenciamento ambiental de projetos, apresenta aproximadamente as mesmas caractersticas, qualquer que seja a natureza do empreendimento (diferentes tipos de obra de infra-estrutura ou atividade econmica), distinguindo-

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se apenas no contedo substantivo dos estudos de impacto ambiental, o processo de AAE, de acordo com o objeto de sua aplicao, assume distintas e variadas formas em termos tanto dos modelos institucionais em que opera como do seu contedo tcnico. No Quadro 2.2, sistematizam-se os tipos de AAE mais citados na literatura e para os quais possvel reunir um conjunto de estudos de caso (CE-DGXI, 1996; Therivel & Partidrio, 1996, Partidrio & Clark, 2000). Contudo, uma anlise mais detalhada de casos representativos permite concluir que o principal aspecto comum a esses tipos a comunho dos princpios de avaliao ambiental e, ainda, o fato de que todos so empregados em estgios de planejamento e deciso anteriores aos de avaliao de projetos. Processualmente, e mesmo em termos de abordagem metodolgica, os tipos de AAE aplicam-se em contextos diferentes quanto aos respectivos modelos institucionais e operacionais. Por exemplo, a avaliao ambiental programtica (Programmatic environmental assessment) tem sido usada, nos Estados Unidos, apenas para a avaliao ambiental de planos e programas. Esta uma das razes pela qual, nos EUA, no se pode falar em prtica de avaliao ambiental de polticas (Clark, 2000). Por outro lado, na Holanda, surgiram trs abordagens distintas da AAE, a saber: teste ambiental (E-Test) para o trato de avaliao de propostas de legislao; avaliao de impacto ambiental estratgica, para planos e programas; e anlise ambiental estratgica, para programas de cooperao internacional, em contextos participativos. Quadro 2.2 - Tipos Formais de AAE Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) termo genrico que identifica o processo de avaliao dos
impactos ambientais de polticas, planos e programas (PPP);

Avaliao de Impactos de Polticas (Policy Impact Assessment) termo adotado no Canad para
particularizar o processo de avaliao de impacto ambiental de polticas;

Teste Ambiental (Environmental Test E-test) utilizado na Holanda para avaliao de polticas (propostas
de legislao), utilizando um procedimento especfico baseado numa listagem, critrios de sustentabilidade;

Avaliao Ambiental Regional (Regional EA) tipo de AAE estabelecido pelo Banco Mundial para a
avaliao das implicaes ambientais e sociais de mbito regional de propostas de desenvolvimento multisetorial, numa dada rea geogrfica e durante um perodo determinado;

Avaliao Ambiental Setorial (Sectoral EA) tipo de AAE estabelecido pelo Banco Mundial para a
avaliao de polticas e de programas de investimento setoriais, envolvendo sub-projetos mltiplos (apia tambm a integrao de questes ambientais a planos de investimento de longo prazo);

Superviso Ambiental (Environmental Overview) adotado pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) no processo de formulao de programas, para a identificao de oportunidades, impactos ambientais e sociais e a incorporao de medidas de mitigao na reviso de programas;

Anlise Ambiental Estratgica (Strategic Environmental Analysis) abordagem utilizada pela Agncia
Internacional de Financiamento da Holanda para a avaliao de planos e programas, por meio de procedimento participativo;

Avaliao de Impacto Ambiental Estratgica (Strategic Environmental Impact Assessment) termo utilizado
na Holanda para a avaliao de planos e programas, seguindo-se os mesmos procedimentos da avaliao de impacto ambiental de projetos; e

Avaliao Ambiental Programtica (Programmatic Environmental Assessment) tipo estabelecido nos


Estados Unidos para a avaliao de grupos de projetos referidos a uma mesma rea geogrfica ou que guardam similaridades em termos de tecnologia e tipologia. 16

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A natureza diferencial dos tipos de AAE diz respeito ao amplo leque de decises estratgicas que seus procedimentos pode vir a subsidiar, conforme se exemplifica no Quadro 2.3. Quadro 2.3 - mbito de Aplicao da AAE
Tratados Internacionais Processo de Privatizao Programas Operacionais de Ajustamento Programas Operacionais de Estruturao Oramentos Nacionais Planos Plurianuais de Investimento Propostas de Legislao e Regulamentao Polticas Globais e Setoriais Planejamento Fsico de Uso do Solo Planejamento dos Recursos Hdricos Planejamento Setorial

2.3 Princpios Diretores Para que a AAE possa ser eficaz, um certo nmero de condies devem se fazer presentes, podendo elas serem entendidas como os princpios de boa prtica da AAE (Quadro 2.4), grande parte dos quais se originam da boa prtica da avaliao de impacto ambiental. fundamental que a aplicao da AAE ocorra sob uma estrutura poltica integrada e de sustentabilidade que, por sua vez, fornea um referencial para a avaliao. No contexto da poltica, devero estar definidos os objetivos de desenvolvimento sustentvel e as metas de qualidade ambiental a serem alcanadas (benchmarks), que serviro de referncia para a avaliao. O carter integrador da estrutura poltica que assegura a relao substantiva e de resoluo que a AAE deve manter com os mecanismos tradicionais de tomada de deciso. fundamental, ainda, definir as questes que se entendem como significativas ou relevantes no quadro da avaliao ambiental, pois, no apenas impossvel avaliar todas as provveis implicaes de uma proposta de estratgia como, em processos to complexos, naturalmente diverso o entendimento dos diversos atores. Finalmente, deve-se assegurar a transparncia do processo de deciso, uma vez que, tal como a avaliao de impacto ambiental, a AAE , acima de tudo, um processo pblico de avaliao. A AAE tem natureza poltica e de deciso, mais do que tcnica. Deste modo, o contexto institucional em que se aplica fundamental para a sua eficcia. Um dos princpios diretores essenciais da AAE , portanto, a identificao do quadro de funes e responsabilidades das instituies envolvidas, assim como suas inter-relaes, para que as avaliaes ambientais das propostas de estratgia sejam conduzidas de forma efetiva. As regras bsicas devem estar definidas em regulamento geral, mesmo quando o quadro institucional e legal em vigor e a natureza da deciso a ser tomada indiquem que se devem adotar formas e procedimentos de AAE meramente indicativos.
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Quadro 2.4 - Princpios de Boa Prtica da AAE


Quadro de Poltica Estratgias de sustentabilidade Objetivos definidos e respectivas metas, incorporados a planos de ao para o desenvolvimento sustentvel Relacionamento entre a AAE e os mecanismos de tomada de deciso Critrios e mecanismos para avaliar significncia dos impactos Sistemas abertos e verificveis Institucionais Quadro institucional Estrutura organizacional Definio de responsabilidades e meios de verificao Quadro de regulamentao, sempre que necessrio Procedimentais Integrao com o processo de desenvolvimento de polticas, planos e programas Foco nos elementos de poltica/estratgia fundamentais Definio do tipo de poltica, plano e programa a que se aplica a AAE Definio de quando se deve aplic-la Foco nas questes fundamentais, por meio de perguntas corretas mbito abrangente de interveno mbito compatvel com a importncia dos provveis impactos Identificao e comparao das opes igualmente vlidas Integrao de fatores fsicos, ecolgicos, socioeconmicos, institucionais e polticos Envolvimento pblico como elemento fundamental Objetivos e termos de referncia claramente definidos Diretrizes claras que permitam a aplicao da AAE Abordagens metodolgicas simples Relatrios sobre a avaliao e decises acessveis ao pblico Monitoramento e acompanhamento da implementao das decises avaliadas Reviso independente do processo e dos relatrios de avaliao ambiental Fonte: Partidrio 1996; Sadler 1996

Outro conjunto essencial de princpios diretores da AAE refere-se aos procedimentos, ou seja, definio das formas, seqncia das etapas e seus respectivos prazos, ao contedo e a outros aspectos operacionais da AAE, que devem ser adaptveis, o mais que for possvel, aos processos correntes de planejamento e deciso. mais til integrar os referidos procedimentos a estes processos, introduzindo elementos de avaliao nos seus contedos estratgicos, do que submet-los a outras rotinas processuais, diferentes e independentes, o que aumentaria ainda mais a complexidade da AAE. Os procedimentos devem abranger, no mnimo, as seguintes questes:

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a defini o do conte do da avalia o e a seq ncia e prazos de suas etapas, que devem ser adequadas a cada contexto, nacional ou regional, a que se aplica a AAE. O contedo deve ser to amplo quanto possvel, mas, acima de tudo, concentrar-se nas quest es mais significativas, adotando uma forma integrada de avalia o compatvel com a importncia dos provveis impactos da deciso estratgica que se deve tomar; o envolvimento e a participao do pblico, questo fundamental por ser a AAE um instrumento de gesto ambiental de carter democrtico. Mais uma vez, deve-se recorrer de preferncia a procedimentos porventura existentes e praticveis de participao da sociedade, disponibilizando-se a tempo a informao sobre a deciso estratgica e suas implicaes ambientais, por meios adequados de comunicao; e mecanismos de reviso independentes e acompanhamento da implementao da deciso estratgica que, em face da complexidade inerente aos processos de AAE, se devem apoiar em procedimentos simples e prticos, de modo a garantir a qualidade das avaliaes realizadas. O Quadro 2.5 apresenta a sntese dos princpios referentes aos procedimentos de AAE e suas finalidades, baseada na experincia holandesa, elaborada por Tonk e Verheem (1998). 2.4 Relaes da AAE com Outros Instrumentos de Poltica e Gesto Ambiental A AAE indissocivel de uma poltica de desenvolvimento sustentvel. Seus benefcios, confirmados pela prtica, s se tornam efetivos se a AAE for conduzida de modo integrado com outros mecanismos de deciso. Entre os instrumentos cujo emprego deve se compatibilizar com o da AAE, situam-se os de promoo da sustentabilidade, como as estratgias nacionais de sustentabilidade, os programas nacionais de poltica ambiental, os planos operacionais de gesto ambiental, as Agendas 21 (gerais ou setoriais, nacionais, regionais ou locais). A integrao das aes derivadas destes instrumentos permite tirar partido das sinergias decorrentes da importncia e dos objetivos de cada um deles. Merecem referncia os instrumentos e procedimentos de avaliao que se aplicam a polticas, planos e programas, mas que no podem ser definidos como AAE porque no consideram a componente ambiental. Contudo, a sucesso de etapas de avaliao realizadas e seus respectivos prazos, as oportunidades de tomada de decis o e as formas que tais avaliaes adotam em seus contextos polticos e institucionais podem servir de exemplo para a construo de um sistema de AAE, beneficiando-se ele da existncia e da forma de funcionamento de mecanismos deste tipo. A relao da AAE com a avaliao de impacto ambiental , sem dvida fundamental. Ambas provm da mesma famlia de instrumentos de gesto ambiental e se complementam, na medida em que, na seqncia de planejamento, aos planos e programas sucedem os projetos necessrios para sua implementao. A avaliao ambiental passa a constituir um processo seqencial, que se denomina avaliao em cascata (em ingls tiering assessment).

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Quadro 2.5 - Princpios operacionais e finalidade de cada etapa do processo de AAE


Incio do Processo. Seleo de propostas de deciso estratgica (PPP) a ser objeto de AAE 1. Execuo de uma avaliao ambiental preliminar de cada uma das propostas para identificar aquelas que, potencialmente, resultem em conseq ncias ambientais significativas (tanto positivas como negativas) e que, portanto, ser o objeto de AAE, pelos rg os e institui es respons veis pela condu o do processo.

Prazos (Timing) 2. Previso de que os resultados da avaliao estejam disponveis a tempo para sua efetiva utilizao como subsdio para a formulao ou definio da estratgia.

Definio do contedo e realizao da avaliao (Scoping) Aspectos Ambientais 3. Disposio de toda a informao ambiental relevante - e excluso de toda a informa o irrelevante - para se avaliar se decis o estrat gica pode ter continuidade ou se haveria formas ambientalmente mais favorveis para atingir os seus objetivos. Disposio de informao suficiente sobre outros aspectos envolvidos na proposta, incluindo as consideraes socioeconmicas, em paralelo ou de forma integrada avaliao. Mecanismo para verificar e garantir a qualidade da informao e dos resultados da avaliao.

Outros Aspectos 4.

Reviso 5.

Envolvimento e participao do pblico 6. Disposio ao pblico afetado de informao suficiente e recolhimento de suas opini es, em tempo h bil (suficientemente antecipado), para que sejam efetivamente utilizadas na formulao da deciso estratgica. Disponibilidade dos resultados da avaliao, em forma de relatrio compreensvel, para a informao de todas as partes afetadas pela deciso. Esclarecimento a todas as partes afetadas pela deciso que foi tomada, de como os resultados da avaliao foram levados em considerao.

Documentao 7. Deciso 8.

Acompanhamento da implementao da deciso estratgica 9. Reunio de informao sobre os impactos reais da implementao da deciso, para informao das partes interessadas e para os necessrios ajustes, alteraes e correes da estratgia adotada.

Nas sess es anteriores, se fazem algumas refer ncias s rela es entre a AAE e a avaliao de impacto ambiental. Contudo, importante esclarecer algumas contradies relativas ao entendimento sobre os objetivos e o emprego de ambos instrumentos:
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a AAE no deve ser vista como alternativa avaliao de impacto ambiental, ou seja, como uma forma de se ultrapassarem as dificuldades inerentes avaliao ambiental de projetos de significativo potencial de impacto, muito menos como uma forma de compensar as insuficincias de um estudo de impacto ambiental inadequado, incompleto ou mal concebido. Nem a AAE tem haver com a avaliao dos impactos de projetos ou a comparao de alternativas, sejam estas mais ou menos importantes, nem o processo de avaliao de impacto ambiental de projetos deve ser ocasio de discusso de decises estratgicas tomadas em etapas anteriores na hierarquia de planejamento; e AAE no soluo para os casos em que os estudos de impacto ambiental no consigam desempenhar eficazmente o seu papel de informar de forma pr-ativa sobre os impactos das alternativas de desenvolvimento de um projeto; nem para os casos em que o processo de avaliao de impacto ambiental tenha sido incapaz de assegurar a efetiva participao do pblico, a adoo das medidas mitigadoras e o monitoramento dos impactos negativos que foram previstos. Infelizmente, a AAE tem sido usada para corrigir situaes deste tipo. H outras formas de avaliao ambiental que tm sido consideradas como um tipo de abordagem de AAE e que poderiam ser questionadas quanto natureza estratgica da deciso a que se destinam. Outras vezes, consideram-se como AAE, simplesmente, iniciativas de melhores prticas de planejamento ambiental. No primeiro caso citam-se os grandes projetos de infra-estrutura de transporte, claramente localizados; no segundo caso, encontram-se os projetos estruturais de urbanizao, tambm claramente localizados. Em qualquer dos casos, normalmente, no est em pauta a discusso sobre o conceito de desenvolvimento que se pretende promover, nem o equacionamento dos objetivos e das opes de uma deciso estratgica. 2.5 Modelos Institucionais e de Procedimentos Os processos de AAE resultam, de um modo geral, de dois modelos de abordagem (Partidrio, 1996a, 2000): modelo de abordagem poltica, que se fundamenta no sistema de desenvolvimento e avaliao de decises estratgicas (polticas, planos e programas); e modelo de abordagem de projetos, que se apia nos procedimentos de avaliao de impacto ambiental de projetos. A Figura 2.1 representa a relao destes dois modelos de abordagem. Assim, o modelo de abordagem poltica visto como uma abordagem de cima para baixo (top-down), j que adota mecanismos mais abrangentes e estratgicos de formulao de polticas e instrumentos de planejamento, aplicando a esses os procedimentos de avaliao ambiental. O modelo de abordagem de projeto, conhecido como modelo de baixo para cima (bottom-up), recorre experincia da avaliao de impacto ambiental de projetos, generalizando-a para a avaliao de decises em nveis mais altos na hierarquia de planejamento (programas e planos). Assim, enquanto o modelo de abordagem poltica confere AAE uma natureza estratgica e contnua, permitindo que os procedimentos de AAE se integrem mais facilmente aos processos de deciso e s prticas de formulao de poltica e de planejamento, o modelo de abordagem de projeto transforma a AAE em instrumento de aplicao discreta, motivada pela existncia de documenta o sobre planos ou programas que facilite que se proceda avalia o de
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suas conseqncias ambientais, segundo metodologias adequadas, passando seus resultados a subsidiar os processos de deciso, conforme as prticas de avaliao de impacto ambiental de projetos. Ambas formas de abordagem, associadas em cada pas s caractersticas dos processos de deciso sobre as polticas, os planos e os programas, determinam diferentes sistemas de AAE. A reviso da experincia internacional (Partidrio, 1996b; Sadler e Verheem, 1996; Fuller, et. al., 1998) demonstra esta diferena. Assim, o modelo de abordagem de poltica evidente em pases com um forte sistema de planejamento e avaliao de polticas (por exemplo, o Reino Unido e a Dinamarca), ao passo que o modelo de abordagem de projeto tem sido aplicado justamente em paises onde a avaliao de impacto ambiental de projetos est bem institucionalizada (por exemplo, a Holanda e os EUA). Dada sua natureza, o processo de AAE segundo o modelo de abordagem de projetos dificilmente se aplicar avaliao de polticas. Por outro lado, tem maiores probabilidades de implementao em curto prazo, medida que utiliza mecanismos estabelecidos de avaliao ambiental e no encontra a resistncia por parte dos profissionais de planejamento, que ainda demonstram ceticismo em relao adoo de procedimentos sistemticos e integrados de avaliao ambiental para esses nveis de deciso. Figura 2.1 - Origem dos modelos fundamentais de AAE
MODELO DE ABORDAGEM POLTICA (Desenvolvimento e Avaliao de Polticas)

!
AAE

(Avaliao de Projetos) MODELO DE ABORDAGEM DE PROJETO

A reviso da experincia internacional permite tambm perceber que so diferentes os processos de avaliao dos impactos de uma poltica, um plano e um programa. Enquanto a avaliao ambiental de polticas requer abordagens mais rpidas e flexveis, ajustadas natureza incremental dos respectivos processos (muitas vezes quase informais), a avaliao ambiental de um plano exige, para ser eficaz, o ajuste dos procedimentos de AAE aos procedimentos de planejamento, garantindo que, em cada momento de deciso, sejam consideradas opes alternativas e apurados os seus efeitos, reintroduzindo no processo de planejamento o produto da avaliao. J no mbito de um programa, desde que se entenda um programa como o escalonamento temporal de investimentos e o cronograma de atividades que se implementaro por meio de projetos de desenvolvimento, a avaliao ambiental pode ser tratada como uma abordagem muito prxima da avaliao de impacto ambiental de projetos. Embora no exista, ainda, nenhuma classificao internacionalmente reconhecida, tm sido propostos diversos modelos institucionais de AAE que, no essencial, distinguem as abordagens acima descritas. No Estudo Internacional de Eficcia da Avaliao de Impacto Ambiental, Sadler e Verheem (1996), identificam-se trs destes modelos:
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modelo equivalente de avaliao ambiental (equivalent environmental appraisal model), em que a avaliao de polticas e de planos conduzida com o objetivo de identificar e levar em considerao os efeitos ambientais (como no Reino Unido); modelo integrado de gesto ambiental (integrated environmental management model), em que a AAE realizada como parte integrante de um amplo processo de formulao de polticas e planos (como na Nova Zelndia); e modelo padro de avaliao de impacto ambiental (standard EIA model), em que a avaliao ambiental de polticas, planos e programas segue o mesmo modelo do sistema de avaliao ambiental de projetos, com procedimentos tcnicos e atividades semelhantes, mas com diferenas introduzidas pela natureza mais fluida dos requisitos para a tomada de deciso estratgica (como na Holanda e nos Estados Unidos da Amrica). Anteriormente, Therivel (1993) havia revisto os sistemas de AAE existentes e identificado os seguintes pases e regies como geradores de diferentes sistemas: Estados Unidos da Amrica, Holanda, Nova Zelndia, Reino Unido e Unio Europia. Com efeito, so sistematicamente referenciados os mesmos pases. Curiosamente, surge a Unio Europia como protagonista de um sistema determinado pela diretriz recentemente aprovada; apesar de o Reino Unido e a Holanda serem estadosmembros da Unio Europia, ambos pases implementam sistemas de AAE diferentes do proposto nessa diretriz. No essencial, os modelos de AAE distinguem-se ou por uma abordagem mais prxima da avaliao de polticas e planos, de forma mais ou menos integrada, ou por uma abordagem mais prxima da avaliao de impacto ambiental de projetos, com procedimentos que se lhe assemelham. O que importante que se identifiquem as oportunidades e restries impostas pelos processos e sistemas de formulao de poltica e planejamento em vigor, em relao sua adaptabilidade aos objetivos da AAE. 2.6 Requisitos para a Implementao da AAE Os requisitos fundamentais para a boa prtica de AAE resultam da anlise da experincia internacional, que recente, no se conhecendo, ainda, qual a formulao mais eficaz para determinadas atividades de AAE. Contudo, cada vez mais claro que o processo de AAE deve se manter flexvel, ajustando-se natureza do processo de deciso caracterstico do contexto em que se aplica. Assim, identificam-se as seguintes condies para a boa prtica da AAE: referencia a um contexto de poltica (poltica de sustentabilidade, seus objetivos e estratgias); definio de um quadro de objetivos, critrios e padres de qualidade: - para avaliar a necessidade e a justificativa da proposta de estratgia; e - para avaliar os efeitos ambientais (perdas/alteraes). sistemas de deciso abertos; facilidade de adaptao ao processo de deciso; integrao (e coordenao) com o processo de formulao de polticas e de planejamento;
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enfoque centrado nos processos e conceitos, e no em localizao geogrfica; abordagens simples, flexveis e interativas; abordagem integrada no que diz respeito ao mbito e interao dos fatores relevantes; adoo de diretrizes orientadoras do processo e regulamentao mnima; desenvolvimento de casos demonstrativos dos benefcios da AAE - exemplos de boa e m prtica; facilidade, disponibilidade e acesso informao; disponibilidade de recursos; processo participado, envolvendo as diferentes instituies interessadas e considerando as prioridades e preferncias do pblico; comprometimento do proponente com os resultados da AAE; contribuio para que sejam ultrapassados os preconceitos e alteradas as atitudes e as formas de deciso; e estabelecimento de novas rotinas de tomada de deciso. Acima de tudo, sugere-se que se ponha em prtica a AAE, quer se comece pelas fases de concepo e formulao de uma poltica, de um plano ou de um programa, por suas fases de reviso, ou simplesmente pelo monitoramento de sua implementao. O que indiscutvel entre os profissionais que se dedicam avaliao ambiental, no nvel internacional, a premncia da adoo de prticas que assegurem a integrao dos princpios e do conceito geral de avaliao ambiental, o mais cedo possvel, no processo decisrio. A AAE, embora considerada como um instrumento de poltica ambiental, s tem razo de ser se for incorporada pelos diversos setores de desenvolvimento do governo ao contedo das polticas, dos planos e dos programas setoriais. Um dos aspectos mais caractersticos da AAE o fato de ser sua eficcia fortemente dependente do grau de adequao, adaptabilidade e flexibilidade dos procedimentos, em relao ao processo de deciso ao qual se aplica. Assim, no existe apenas uma forma de AAE; potencialmente, haver tantas formas de AAE quantos os processos decisrios que a utilizem. Deste modo, recomendam-se procedimentos adaptveis e que considerem os princpios operacionais apresentados no Quadro 2.5, o que significa estabelecer um sistema de avaliao ambiental que integre aos processos de formulao de poltica e planejamento, os seguintes elementos essenciais da AAE (Partidrio, 2000): clara definio da estratgia da poltica, do plano ou do programa objeto de avaliao; identificao do quadro de referncia de sustentabilidade; identificao dos objetivos a atingir com a poltica, o plano ou o programa; definio das decises estratgicas que devem ser avaliadas; definio do contedo dos estudos de avaliao ambiental, ou seja, das questes mais significativas a serem investigadas, e da escala de abordagem;
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definio e esclarecimento sobre as responsabilidades institucionais envolvidas; estabelecimento dos requisitos legais mnimos (obrigatrios) e dos recomendados; estabelecimento dos procedimentos formais ou informais de conduo do processo de AAE, formulao e adoo de diretrizes de melhor prtica; identificao e definio do procedimento de envolvimento e participao pblico (formas de comunicao e papel da comunidade e das organizaes no governamentais); identificao e definio do procedimento de controle de qualidade do processo de AAE, o que inclui, eventualmente, reviso independente dos estudos e superviso do desempenho das medidas e aes de implementao da deciso estratgica; e esclarecimento de como os resultados da AAE iro contribuir e influir, de modo relevante, para a deciso estratgica.

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3.

Experincia de aplicao da AAE

O presente cap tulo trata da sistematiza o da experi ncia de implementa o dos procedimentos de AAE no mbito de outros pases e organizaes internacionais, alm de apresentar algumas iniciativas nesta mat ria experimentadas no Brasil. S o descritas e avaliadas as caractersticas dos diferentes sistemas de AAE, os avanos e as dificuldades que se observam em cada caso, amealhando-se subsdios para a instituio da AAE como instrumento de poltica ambiental a ser aplicado para auxiliar a deciso, no mbito dos sistemas de planejamento brasileiros. 3.1 Experincia Internacional Para a descrio e a anlise da experincia em AAE, foram selecionados os sistemas vigentes nos pases que mais se distinguem em matria de modelo processual e abordagem tcnica: Nova Zelndia, Canad, Dinamarca, Gr-Bretanha, Holanda e Estados Unidos da Amrica. A descrio de cada sistema considera: gnese e evoluo, mbito de aplicao, quadro legal e institucional e mtodos e tcnicas utilizados, ilustrada por alguns exemplos pontuais. Incluem-se tambm as diretrizes de AAE adotadas pela Unio Europia e pelo Banco Mundial. 3.1.1 Nova Zelndia A Nova Zelndia um arquiplago formado por duas ilhas principais e outras menores. Administrativamente, divide-se em 93 provncias, nove distritos e trs distritos exclusivamente urbanos. A populao de 3,9 milhes de habitantes (2001) distribui-se por uma rea de 269 mil km2. O regime poltico do pas o parlamentarista democrtico. Com um PIB (1999) de US$ 63,8 bilhes, seus os principais recursos naturais so gs natural, minrio de ferro, areia, carvo, madeira, energia hidreltrica, ouro, pescado; apenas 9% de suas terras so arveis (fundamentais para a economia desse pas). Os problemas ambientais compreendem: desmatamento, eroso do solo e desvantagem competitiva da fauna e flora naturais pela introduo de espcies exticas. No h constituio escrita na Nova Zelndia. Existem apenas dois nveis de governo, central e local, sendo que este ltimo detm grande parcela de poder e de responsabilidade, sobretudo no que diz respeito gesto dos recursos ambientais, de acordo com a seguinte repartio: autoridades distritais (Conselhos Distritais e Locais), responsveis por: gesto do uso do solo, controle de rudos, efeitos sobre os lagos e rios das atividades realizadas e monitoramento da qualidade do meio ambiente em seus territrios; e autoridades regionais (organizadas por bacias hidrogrficas), responsveis por: gesto dos recursos naturais, controle de efluentes lquidos e emisses gasosas, disposio final de resduos slidos, uso do solo para fins de conservao, gesto preventiva e corretiva de acidentes naturais e de qualquer efeito nocivo provocado pelo armazenamento, uso, disposio e transporte de substncias perigosas. Para o desempenho de suas responsabilidades, as autoridades governamentais nos diversos nveis de governo obedecem a diretrizes estabelecidas atravs um sistema rgido de
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planejamento: no mbito do governo central, so estabelecidos as polticas nacionais e os padr es de qualidade ambiental; no mbito das autoridades regionais, s o definidas as pol ticas regionais, que devem ser compat veis com as pol ticas nacionais; por fim, as autoridades locais elaboram seus planos setoriais e de desenvolvimento, para cada cidade ou distrito, sempre em obedincia s diretrizes regionais e nacionais. Na estrutura administrativa do pas, as funes de formulao, anlise e implementao de polticas est repartida entre diferentes ministrios ou instituies. Os rgos de assessoria poltica preparam as diretrizes nacionais das vrias polticas setoriais. Para algumas, existem rgos especficos de implementao; em certos casos, como o que concerne poltica de conservao de recursos naturais, o Departamento de Conservao dos Recursos Naturais que elabora a poltica e administra as reas protegidas (parques nacionais e reservas). Gnese e evoluo At 1991, a avaliao ambiental era empregada, quase exclusivamente, para a aprovao de projetos de desenvolvimento, fora algumas tentativas de aplicao a decises estratgicas setoriais (Ward, 2000). No havia, portanto, abordagem formal de AAE para a avaliao de polticas, planos ou programas. A integrao dos princpios da avaliao ambiental estrutura formal de planejamento e Poltica de Gesto de Recursos, introduzida por lei em 1991, resultou um esquema totalmente inovador de abordagem integrada de planejamento, avaliao e gesto ambiental. Com o objetivo de promover a gesto sustentvel dos recursos naturais, a referida poltica adotou duas formas de incorporao dos princpios de avaliao ambiental e gesto sustentvel de recursos (Dixon e Fookes, 1995): A avaliao de impacto ambiental de projetos, cujos requerimentos de licena para a utilizao de recursos naturais devem ser acompanhados da anlise dos seus impactos; A avaliao ambiental dos instrumentos de planejamento (declaraes de poltica regional, planos regionais e planos distritais), pela qual as propostas de polticas e planos devem conter informaes explcitas sobre seus objetivos, justificativa para sua adoo, meios e medidas para alcan-los, mecanismos para sua implementao e impactos ambientais esperados. Alm disso, todas as propostas so submetidas ao escrutnio pblico, podendo qualquer pessoa manifestar-se, caso em que ter direito a uma resposta formal da autoridade responsvel. Com efeito, o modelo neozelands um bom exemplo de abordagem integrada de AAE, de cima para baixo (top-down), como se descreve no Captulo 2, pois foi estabelecido a partir da avalia o de pol ticas e planos. Embora n o se possa distinguir, de forma racionalizada e espec fica, o seu papel efetivo, a presen a da AAE faz-se notar por sua integra o nos processos de planejamento e pela qualidade das decis es efetivamente tomadas, em termos da proteo ambiental. mbito de aplicao A AAE aplica-se a todo tipo de decises estratgicas (polticas, planos e programas) e planos de desenvolvimento, excluindo-se os setores de gesto costeira e de explorao de recursos minerais. Sua aplicao s polticas nacionais , ainda, muito limitada (Ward, 2000).
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Quadro Legal e Institucional O instrumento jurdico bsico a Lei de Gesto de Recursos (Resource Management Act), de 1991, que consolida, sob o enfoque do desenvolvimento sustentvel, todos os instrumentos reguladores da estrutura de planejamento e gesto do espao (incluindo usos do solo), do controle da qualidade do ar, da gua e dos rudos, da gesto de reas costeiras, da energia e do controle da poluio. Essa lei, que substituiu os regulamentos anteriores sobre avaliao de impacto ambiental, introduziu requisitos mais explcitos com relao aplicao da avaliao ambiental aos projetos submetidos a licenciamento, que devem apresentar relatrios formais sobre os efeitos ambientais, s polticas e aos planos. A responsabilidade de conduo do processo foi concedida s autoridades regionais e locais, sobretudo para a aplicao da AAE s decises estratgicas sob suas jurisdies. Mtodos e tcnicas No se empregam mtodos especficos de AAE, recorrendo-se, normalmente, aos mtodos e tcnicas de avaliao de polticas e planejamento. Existe pouca evidncia quanto aos resultados advindos da aplicao desses mtodos, uma vez que a documentao do processo de AAE reduzida, no se produzindo, por vezes, relatrios de avaliao ambiental em separado. Vantagens e dificuldades A experincia da Nova Zelndia vem reforar o entendimento de que a AAE mais facilmente incorporada a processos formais de planejamento e tomada de deciso, em detrimento de procedimentos explcitos de avaliao de impacto ambiental de polticas e planos, realizados aps sua formulao. O sistema de AAE, naquele pas, tem, ainda, melhor concepo do ponto de vista de integrao das questes ambientais no planejamento, com efeito positivo tanto no processo decisrio de cada proposta como no processo seqencial de avaliao ambiental em cascata (tiering process) desde os nveis de formulao de poltica e planos e programas at os nveis de concepo de projeto. A desvantagem do modelo neozelands que os procedimentos de AAE no ganham personalidade prpria, imbudos que esto nas rotinas de planejamento. Por isto, torna-se difcil demonstrar com clareza os resultados de sua aplicao e a eficcia das decises. Tambm no existem mecanismos que assegurem a efetiva aplicao da AAE por parte das autoridades responsveis pelo planejamento. Entretanto, sempre que uma proposta de poltica ou plano tenha implicaes ambientais, o Ministro do Meio Ambiente participa do processo de anlise e seu parecer, caso necessrio, pode ser expresso separadamente e encaminhado a cada um dos demais ministrios. Alm disso, de modo geral, os aspectos ambientais relevantes so submetidos consulta pblica, atravs procedimentos formais e estruturados. Em caso de descontentamento com a justificativa sobre os efeitos ambientais, emanada do governo, o cidado pode recorrer ao Tribunal de Planejamento, que a instncia judiciria responsvel pela proteo ambiental. H ainda uma ltima instncia de recurso, representada pela Suprema Corte do pas (Gow, 1994). 3.1.2 Canad O Canad uma federao parlamentarista formada por dez provncias e trs territrios, apresentando topografia extremamente variada, extensas reas de gua interior e recursos naturais bastante diversificados (minrio de ferro, zinco, chumbo, prata, nquel, cobre, ouro, molibdnio, madeira, caa, pesca, carvo, petrleo, gs natural, energia hidroeltrica e 5% de terras arveis). Sua populao esparsa, distribuindo-se os 31,6 milhes de habitantes (2001) numa rea de 9,9 milhes de km2. O
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PIB, em 1999, era de US$ 722,3 bilhes. As principais questes ambientais so: poluio do ar e chuva cida, que afetam severamente os lagos e causam danos s florestas; contaminao de guas ocenicas por atividades agrcolas, industriais, de minerao e silvicultura. As aes administrativas de governo (federal, provincial e local) esto a cargo de um conjunto de departamentos e agncias setoriais, que detm as atribuies de propor e executar as respectivas diretrizes polticas e programticas, todas comprometidas com os objetivos da Estratgia para o Desenvolvimento Sustentvel, adotada pelo pas em 1999. Gnese e evoluo A prtica de avaliao executada pelo prprio proponente (self-assessment), forma de avaliao de impacto ambiental de projetos praticada no Canad at 1995, influenciou a ao do governo do Canad, que, em 1990, baixou um Despacho do Gabinete de Ministros (Cabinet Directive) para a aplicao dos mesmos princpios avaliao ambiental de polticas e programas. Esse despacho exigiu que cada departamento do governo federal levasse em conta os efeitos ambientais de suas propostas de poltica e programa, a serem submetidos considerao do Conselho de Ministros, em forma de relatrio (memorandum), determinando ainda que se apresentasse uma declarao formal ao pblico sobre a influncia dos referidos efeitos ambientais na tomada de deciso e, sempre que possvel, se procedesse consulta pblica. mbito de aplicao No Canad, a AAE aplica-se a todo o tipo de polticas, planos e programas, globais e setoriais. As propostas de clara e imediata emergncia ou que trate de matria j submetida a anlise ambiental podem ser isentadas da obrigao de se submeterem AAE. Quadro Legal e Institucional A insuficincia da implementao do Despacho do Gabinete de Ministros, de 1990, levou sua reviso, tendo sido publicado, em 1999, de um decreto do mesmo Gabinete dirigido aplicao da avaliao ambiental s polticas, planos e programas, tendo em vista a implementao das Estratgias para o Desenvolvimento Sustentvel. O decreto reforou o papel da AAE na tomada de deciso estratgica, bem como a responsabilidade dos departamentos e agncias federais na sua implementao. De acordo com o decreto, a Agncia Canadense de Avaliao Ambiental (Canadian Environmental Assessment Agency - CEAA), entidade responsvel pela preparao das diretrizes de AAE, encarrega-se de supervisionar sua implementao. Os departamentos e agncias federais, nos vrios setores de governo, tm a responsabilidade de preparar as propostas e os respectivos relatrios de avaliao ambiental, que so levadas considerao dos ministros ou do Conselho de Ministros. Alguns departamentos federais optaram por definir seus prprios procedimentos. O Departamento de Negcios Estrangeiros e Comrcio Internacional (Department of Foreign Affairs and International Trade) desenvolveu, em 1997, procedimentos em duas fases (ver Quadro 3.1) (Shuttleworth and Howell, 2000). A Agncia de Desenvolvimento Internacional Canadense (Canadian International Development Agency - CIDA) tambm promove a realizao de AAE para as aes estratgicas que apiam em seu programa de ajuda e financiamento internacional. A Autoridade de Parques adota procedimentos especficos para avaliao de impactos dos seus planos de ordenamento (Therrien-Richards, 2000). Nas provncias canadenses, aplica-se a AAE em diversos contextos e setores; por exemplo, os planos municipais no Estado de Ontrio e os planos de impactos na sade, na Columbia Britnica.
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Mtodos e tcnicas A AAE fundamenta-se tecnicamente numa pequena lista de questes crticas, utilizada durante a fase de formulao, e no estabelecimento de metas ambientais e de sustentabilidade. A AAE de planos e programas inclui alternativas e avaliao formal de impactos cumulativos e fsico-ecolgicos, por meio do emprego de tcnicas matriciais de avaliao de impacto. Empregam-se ainda mecanismos de consulta pblica, sempre que possvel. Vantagens e dificuldades A avaliao ambiental de polticas, planos e programas exige procedimentos formais. A experincia de AAE do Canad confirma o princpio de que a avaliao pelo prprio proponente (self-assessment) pode ser uma boa estratgia, porm necessita que a Administrao Pblica esteja bem motivada e mobilizada em seu contexto decisrio especfico. Por outro lado, no Canad, a AAE demasiadamente centrada nos aspectos fsicos e ecolgicos do meio ambiente, qualquer que seja o nvel de governo, muito embora exista a preocupao de se integrarem a eles os componentes sociais e econmicos. Quadro 3.1 - Abordagem de AAE por parte do Departamento Canadense de Negcios Estrangeiros e Comrcio Internacional
Abordagem em duas fases: 1 fase: Verificao das Implicaes Ambientais 2 fase: Avaliao Ambiental detalhada se necessrio Primeira Fase: Verificao das Implicaes Ambientais 1. A Poltica ou Programa vai ser considera pelo Conselho de Ministros ou por alguma autoridade ministerial? 2. J houve alguma Reviso Ambiental para uma proposta similar (se sim, fornecer a referncia)? 3. H registro de atividades similares no passado terem provocado impactos ambientais? 4. Outra instituio vai considerar os impactos ambientais como parte de uma reviso do seu prprio programa? 5. A proposta determina diretamente ou associa-se construo de uma infra-estrutura sujeita Lei de avaliao de impacto ambiental Canadense? 6. Vai ser preparado algum Estudo de Anlise de Impacto Regulatrio? 7. Haver consulta pblica como parte da Anlise da Poltica ou Programa? 8. Acha que uma reviso ambiental necessria? Segunda Fase: Avaliao Ambiental detalhada se necessrio Estrutura recomendada: componentes da proposta; resultados esperados; interaes possveis com o ambiente; significados da interao e impactos ambientais potenciais; minimizao e monitoramento para controlar ou monitorar os potenciais impactos ambientais negativos.

3.1.3 Dinamarca A Dinamarca uma monarquia constitucional parlamentarista formada por quatorze provncias, com uma populao de 5,3 milhes de habitantes (2001),. Seu territrio compreende de uma pennsula e centenas de ilhas que ocupam uma rea de aproximadamente 43 mil km2, onde
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predominam terras planas e baixas, alm dos territrios da Groelndia e das Ilhas Faeroes. Com um PIB de US$ 127,7 bilhes, seus principais recursos naturais so: petrleo e gs natural (autosuficientes); peixe, sal, estanho, areia, cascalho, pedra, argila e 60% de terras arveis. Os principais problemas ambientais compreendem: o aumento da contribuio das atividades de transportes para a poluio do ar, em anos recentes, embora as taxas de CO2, S e N tenham se reduzido por efeito da poltica energtica; a contaminao de guas subterrneas (recurso suficiente para atender toda a demanda do pas) por produtos qumicos usados na agricultura; disposio final de resduos slidos (12 toneladas anuais de lixo urbano). Gnese e evoluo O vigoroso sistema de planejamento dinamarqus influencia no apenas a prtica da avaliao de impacto ambiental de projetos, mas assegura que as decises de planejamento sejam tomadas levando em conta os valores e as conseqncias ambientais. Com efeito, desde 1972, a avaliao ambiental conduzida para projetos e planos, no mbito do sistema de planejamento, por meio da integrao dos componentes fsicos e ecolgicos no processo de deciso. Uma vez que apenas as polticas no eram ainda objeto de avaliao, em 1993, foi adotado um despacho administrativo do Gabinete do Primeiro Ministro determinando que, semelhana do modelo canadense, todas as propostas de legislao e outras propostas governamentais submetidas aprovao do Parlamento fossem acompanhadas de uma avaliao ambiental. Em janeiro de 1995, um novo despacho estendeu os tipos de impacto que deveriam ser avaliados (Elling, 1996, 1997). mbito de aplicao O sistema de AAE da Dinamarca no se fundamenta em legislao formal e explcita. Sua instituio por um ato administrativo implica que a implementao dependa do apoio governamental e da inteno de cumprir seus objetivos, por parte dos outros ministrios que no o Ministrio do Meio Ambiente. Assim, a deciso de se proceder AAE , por princpio, discricionria. Alm disso, somente as iniciativas do governo sujeitam-se a tais determinaes. Os projetos de lei e demais propostas governamentais so avaliados segundo os critrios contidos nas diretrizes regulamentares adotadas em 1993 e revistas em 1995 (Figura 3.1) e os planos e programas, por procedimentos prprios ao processo de planejamento. Quadro Legal e Institucional No existem procedimentos formais para a aplicao da AAE na Dinamarca. O despacho administrativo que a instituiu teve como objetivo a introduo gradual dos preceitos de proteo ambiental e desenvolvimento sustentvel nas esferas superiores de deciso e as avaliaes ambientais de polticas, planos e programas governamentais devem realizar-se segundo os princpios de viabilidade administrativa e disponibilidade de dados. Deve-se assegurar a flexibilidade do processo de tomada de deciso pelo legislativo, sem que se introduzam novos procedimentos ou interferncia de outras unidades institucionais. As diretrizes, elaboradas pelo Ministrio do Meio Ambiente e transformadas em regulamento, publicadas em 1993 e revisadas em 1995, recomendam quatro etapas para o processo de AAE: Seleo das propostas que devem ser objeto de AAE, aplicando-se as questes principais contidas em um questionrio para a anlise preliminar;
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Definio do escopo do estudo de AAE, tendo como guia as questes principais e as questes secundrias contidas no questionrio; Avaliao propriamente dita, realizada pelo ministrio competente ou por firma de consultoria, cabendo ao ministro decidir como os impactos sero descritos e documentados; Publicao da declarao dos impactos da propostas na documentao a ser anexada ao projeto de lei ou proposta governamental. Comparados com os procedimentos vigentes no pas para a avaliao de impacto ambiental dos projetos individuais, verifica-se que os procedimentos de AAE so bastante simplificados. No h previso de participao do pblico nas etapas de seleo de projetos e definio do escopo dos estudos, nem de realizao de audincia pblica antes da deciso. A oportunidade de participao da sociedade se d durante o processo legislativo no Parlamento, com base na documentao preparada pelo ministrio competente. A seleo de projetos no se faz segundo lista de atividades e critrios legais, mas discrio das autoridades setoriais. No h obrigao de se considerarem alternativas nem etapa de reviso dos estudos e relatrios, como no caso da avaliao de impacto ambiental. A responsabilidade da conduo da AAE da instituio promotora, sob a superviso do Ministrio do Meio Ambiente. Mtodos e tcnicas A avaliao de propostas governamentais feita a partir de uma listagem de controle (checklist), que contm 57 critrios qualitativos para a identificao dos impactos significativos, agrupados em treze categorias de avaliao, referentes essencialmente aos impactos nos componentes fsicos, ecolgicos e humanos (sade e culturais) do meio ambiente e questes de risco (transporte de substncias txicas e perigosas). A avaliao de planos (setoriais e de ordenamento do territrio) e programas feita com o apoio de mtodos diversos. Vantagens e dificuldades Os processos e mtodos de avaliao das polticas, na Dinamarca, so simples e de fcil execuo. A desvantagem que se limitam aos aspectos ambientais de ordem fsica e ecolgica, considerando, apenas pontualmente, os scio-culturais. A realizao da avaliao prvia dos impactos assegurada pelo forte sistema de planejamento ambiental, destacandose alguns problemas de aplicao da AAE e a melhoria que se faz necessria em algumas reas, principalmente na qualidade das avaliaes e nos procedimentos para apoi-las e conduzir seus resultados tomada de deciso. A deficincia tcnica das avaliaes parece ser causada pelo carter abstrato da anlise dos impactos e pela necessidade de se traarem objetivos de qualidade ambiental que possam ser usados como refer ncia. Quanto aos procedimentos, fazem falta a considerao de alternativas e a participao do pblico em todas as fases do processo, para que se cumpram os objetivos da AAE e as inten es do governo quanto considerao dos aspectos ambientais no mbito poltico. As perspectivas de evoluo da AAE na Dinamarca so, entretanto, positivas, havendo indcios da superao dessas deficincias.

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Figura 3.1- Processo legislativo e avaliao ambiental na Dinamarca


(segundo Elling, 1997) Deciso sobre a preparao de legislao

!
Avaliao de ataques ambientais Preparao da legislao
1 . Proposta pela autoridade competente 2 . Consulta a instituies, autoridades, grupos de interesse, etc. 3 . Conselho de Ministros

1 . 2 . 3 . 4.

Seleo Definio do mbito Avaliao Publicao

!
Leitura no Parlamento

!
Publicao

3.1.4 Gr-Bretanha O Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte, ou simplesmente Gr-Bretanha, compreende quatro pases: Inglaterra, Esccia, Gales e Irlanda do Norte. Possui uma populao total de 59,6 milhes de habitantes (2001), distribuda em 245 mil km2, formada pela Ilha da Bretanha, parte do norte da Irlanda, alm de outras pequenas ilhas. O regime poltico a monarquia constitucionalista governada pelo sistema parlamentarista democrtico. O PIB quinto maior do mundo e seus principais recursos naturais so carvo, petrleo, gs natural, estanho, cal, minrio de ferro, sal, argila, chumbo, slica, alm de seus 25% de terras arveis. Os principais problemas ambientais incluem: poluio do ar por SO2, principalmente devido operao de usinas termoeltricas, poluio de alguns rios por dejetos agrcolas e poluio das guas costeiras por grande disposio de efluentes lquidos no mar. Gnese e evoluo Tal como no caso da Dinamarca, a AAE na Gr-Bretanha beneficia-se de um forte sistema de planejamento que a subsidia por meio da experincia em abordagens metodolgicas de base. Assim, desde os anos 70, uma realidade a insero de componentes do meio ambiente ao processo de planejamento, o que favoreceu, desde logo, uma relevante prtica de planejamento ambiental. A natureza estratgica do sistema de planejamento preparou decisivamente o terreno para a implementao da AAE. A designao de SEA Strategic Environmental Assessment, aplicada avaliao ambiental de polticas e planos tem, alis, origem naquele pas, onde a discusso sobre a adoo de AAE teve incio na dcada de 80; em 1991, foi elaborado o primeiro Guia para Avaliao Ambiental de Polticas.
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A prtica da AAE na Gr-Bretanha orientada por trs documentos de diretrizes (guias): Apreciao Ambiental de Planos de Desenvolvimento (Environmental Appraisal of Development Plans) (UK, 1993), publicado em 1993, que instituiu as diretrizes para a AAE de planos diretores fsico-territoriais municipais; Apreciao de Polticas e o Meio Ambiente (Policy Appraisal and the Environment) (UKDETR, 1998), publicado em 1998; e Diretrizes da Boa Prtica de Apreciao da Sustentabilidade dos Planos Regionais (Good Practice Guide on Sustainability Appraisal of Regional Planning Guidance) (UKDETR, 1999), publicado em 1999, aplicado aos planos de desenvolvimento regionais e municipais. De todos, o que tem tido maior aplicao o guia de 1993, embora o de 1999 tenha adquirido grande popularidade (Wood, 1995; Therivel, 1998). O guia de 1998, apesar da reduzida evidncia da sua aplicao, tem lgica e sistematizao, sendo de todos o mais simplificado. Inclui entre suas diretrizes a avaliao de custo-benefcio, como parte do quadro dos critrios de avaliao de polticas, o que pode dificultar sua aplicao se no existir disponibilidade de informao. O guia de 1999 de mbito mais amplo, uma vez que se fundamenta no conceito de sustentabilidade, incorporando a definio de objetivos e um conjunto de critrios, que tm como vantagem serem muito flexveis. O fundamento da avaliao verificar de que forma o cumprimento de objetivos pode ou no afetar os critrios de sustentabilidade. Sua aplicao tem sido mais limitada que a do guia de 1993. mbito de aplicao Aplica-se a AAE s polticas, planos e programas, gerais e setoriais, embora a maior parte dos exemplos conhecidos se refiram avaliao de planos municipais. Quadro Legal e Institucional A responsabilidade geral da orientao metodolgica para qualquer dos nveis de interveno cabe ao Departamento de Meio Ambiente, Transportes e Regies (anterior Departamento de Meio Ambiente). Na avaliao de polticas e programas, as responsabilidades so concedidas a cada departamento setorial (transportes, energia, defesa etc.). A avaliao de planos, fundamentalmente daqueles em nvel municipal, cabe s autoridades locais a conduo e o controle da qualidade do processo de AAE. Mtodos e tcnicas Os mtodos e tcnicas que podem ser utilizados esto contidos nos referidos guias produzidos pelo Departamento de Ambiente Britnico. Por exemplo, o guia Apreciao Ambiental de Planos de Desenvolvimento baseia-se na listagem de indicadores de sustentabilidade, que definem as metas e padres de qualidade ambiental a serem empregados como referncia das avaliaes, alm de propor um tipo de anlise de contingncia, para avaliar os conflitos entre polticas de um plano, e uma matriz de poltica, para avaliar os planos no que diz respeito s variveis ambientais definidas pelos citados indicadores e metas (Quadro 3.2). J o guia Apreciao de Polticas e o Meio Ambiente, recomendado para a avaliao setorial de propostas de legislao, fundamenta-se numa pequena lista de questes simples
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que acompanham a formulao de polticas (Quadro 3.3). O guia Apreciao Regional e Sustentabilidade (Regional Appraisal and Sustainability), forma de abordagem mais recente da AAE, procura integrar componentes de sustentabilidade ao quadro da avalia o dos planos regionais e municipais de desenvolvimento. Vantagens e dificuldades O sistema de AAE da Gr-Bretanha , aparentemente, o de mais ampla aplicao e tem sido uma das principais referncias, a nvel mundial, por possuir abordagem sistemtica, apesar de complexa. Como suas desvantagens, citam-se: a subjetividade relativa do resultado da aplicao da AAE, que depende da competncia dos consultores e avaliadores; o fato de ser muito restrito aos aspectos fsicos e ecolgicos. De qualquer modo, o sistema que tem demonstrado maior praticidade, apoiando-se em guias razoavelmente claros. 3.1.5 Holanda O regime poltico da Holanda a monarquia constitucionalista, que tambm adota o parlamentarismo democrtico. O PIB de 1999 foi de US$ 365,1 bilhes e seus limitados recursos naturais so gs natural, petrleo, sal e os 25% de terras arveis. Cerca de 40% do territrio da Holanda est abaixo do nvel do mar. Suas terras planas, cortadas por canais de drenagem, protegidas por diques e densamente povoadas (15,9 milhes de habitantes (2001) em 42 mil km2). Os principais problemas ambientais envolvem: alteraes climticas, acidificao e eutroficao de corpos dgua, poluio por substncias txicas e perigosas e lixo, poluio das guas por efluentes de atividades situadas alm de suas fronteiras, poluio sonora e esgotamento das guas subterrneas. Quadro 3.2 - Tcnicas Utilizadas na Avaliao Ambiental de Planos Municipais (Gr-Bretanha, Guia de 1993)
Estabelecimento de objetivos de sustentabilidade Estabelecimento dos objetivos do plano Estabelecimento de metas ambientais, capacidade de carga Comparao de estratgias de localizao alternativa Descrio da situao atual do ambiente Identificao do capital ambiental Definio do mbito Matriz de compatibilidade Matriz de polticas / propostas versus componentes ambientais Descrio escrita dos impactos das polticas / propostas Apreciao dos impactos das polticas revistas

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Quadro 3.3 - Lista de Avaliao de Polticas (Gr-Bretanha, Guia de 1998)


1. Quais os objetivos da poltica ou do programa? 2. Quais as opes para atingir esses objetivos? 3. Quais os impactos que estas opes tero no ambiente, no pas e em outros pases? 4. Qual o grau de significncia dos impactos? Qual a sua magnitude em relao a outros custos e benefcios da poltica ou do programa? 5. At que ponto os custos e benefcios podem ser quantificados de modo custo-eficaz? 6. Que mtodos podem ser utilizados para avaliar os custos e benefcios? 7. Qual a opo preferida e porqu? 8. Quais os procedimentos tcnicos e institucionais para um monitoramento e avaliao efetivos? 9. Como os resultados sero tornados pblicos?

A Holanda um Estado Unit rio, descentralizado em doze prov ncias, 625 municipalidades e 130 agncias de bacia hidrogrfica. As responsabilidades de execuo e implementao dos planos e da legislao ambiental envolve um grande nmero de entidades em diferentes nveis de poder, tendo-se desenvolvido uma forte cultura de participao e negociao, expressa em procedimentos formais explcitos para assegurar a consecuo de objetivos estratgicos para o pas. A poltica ambiental formulada em mbito nacional, ficando as demais instncias administrativas e polticas encarregadas de detalh-la e implement-la. No mbito federal, habitao, planejamento territorial e meio ambiente integram um mesmo Ministrio; porm, a formulao da poltica ambiental requer um extenso processo de consulta e negociao com os demais doze Ministrios que se encarregam de funes como agricultura, energia e transportes. Os aspectos fsico-territoriais so determinantes da cultura holandesa e, desde o final dos anos 80, a press o populacional for ou a incorpora o dos princ pios do desenvolvimento sustentvel s polticas governamentais. Por outro lado, sua localizao geogrfica e as relaes econmicas com os pases vizinhos, bem como sua posio na Unio Europia impem um dimenso internacional poltica nacional de meio ambiente, cujo foco repousa sobre as quest es relacionadas a mudanas climticas, acidificao e eutrofica o das guas, dispers o de poluentes t xicos, gest o de res duos, prote o de recursos naturais e escassez de recursos hdricos. O sistema de planejamento requer um elevado grau de coordenao entre os ministrios, prevendo-se a compatibilidade dos planos setoriais e ambientais; essa integrao , na maioria dos casos, voluntria. Por outro lado, a compatibilizao do planejamento nos nveis central, provincial e local outro elemento crtico, e repousa na busca do consenso como estratgia para alcan-la; para isso, a poltica de comunicao com o pblico e transparncia administrativa permeia todos os setores e nveis de governo.

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Gnese e evoluo Contrariamente aos anteriormente descritos, o sistema de AAE na Holanda tem sua gnese diretamente fundamentada na avaliao de impacto ambiental de projetos. A ligao to direta que o quadro regulamentar para avaliao de planos e programas o mesmo aplic vel a projetos, sem qualquer altera o. Contudo, tendo em vista que o sistema de avaliao de impacto ambiental se demonstra muito complexo, os holandeses criaram o Teste Ambiental (Environmental-Test - E-test), para a avaliao de propostas de poltica e de regulamentao (Sadler e Verheem, 1996; Tonk e Verheem, 1998). Na Holanda, o processo de avaliao de impacto ambiental foi formalmente introduzido em 1987, aplicando-se, alm de uma relao de projetos, a determinados tipos de planos e decises polticas, tais como os planos de uso do solo e suas modificaes, abastecimento de gua, gesto de resduos (mtodos, equipamentos ou locais de disposio final), aplicao de combustveis fsseis ou energia elica e revogaes da declarao de reservas e reas de proteo ambiental, entre outros. Entretanto, inmeras outras propostas de lei, poltica e planejamento passavam margem dessas exigncias. Para cobrir estes aspectos, a poltica ambiental traada em 1991 determinou que qualquer proposta estratgica com conseqncias potencialmente significativas no meio ambiente deveria ser acompanhada de informaes sobre seus impactos. Em 1993, durante a reviso da poltica ambiental de 1991, o governo verificou que estes requisitos no eram cumpridos de forma satisfatria e determinou que se estudasse sua aplicao compulsria a todas as propostas legais e de planejamento. Para tanto, a opo escolhida foi a introduo formal da exigncia de considerar os impactos ambientais no processo de tomada de deciso, por meio de requisitos estabelecidos no Plano Nacional de Meio Ambiente. O principal deles diz respeito incluso de um captulo (environmental section or environmental paragraph) sobre os resultados da avaliao ambiental nos documentos que os ministrios devem apresentar, antes que suas propostas sejam aprovadas. Este captulo deve ser equivalente ao captulo sobre os aspectos econmicos, que j fazia parte das exigncias legais (Dutch Environmental Policy Action n 6). mbito de aplicao A AAE tem sido regularmente usada como subsdio formulao de polticas sob a forma de Teste Ambiental, planos e programas, sob a forma de avaliao de impacto ambiental estratgica (Strategic Environmental Impact Assessment). QuadroLegal e Institucional A responsabilidade pela administrao do processo de aplicao do Teste Ambiental cabe aos Ministrios da Economia e do Ambiente e a do processo de AAE de planos e programas, Comisso de Avaliao de Impacto Ambiental, a exemplo dos projetos de desenvolvimento. A aplicao do Teste Ambiental para a avaliao das propostas de legislao conduzida pelo departamento setorial responsvel pela poltica em causa e a avaliao de impacto ambiental estratgica, pela autoridade proponente do plano ou do programa. Mtodos e tcnicas O Teste Ambiental executado com base numa listagem de questes relativamente simples (Quadro 3.4). Para a avaliao de impacto ambiental estratgica, recorre-se a mtodos semelhantes aos da avaliao de impacto ambiental de projetos, embora predomine o emprego de tcnica de

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cenrios. O julgamento de especialistas empregado nas atividades de reviso e acompanhamento, o que facilitado pelos arranjos institucionais do processo de avaliao de impacto ambiental, em que uma bolsa de especialistas ajuda a identificar aqueles que devem compor os painis responsvel pela conduo de cada AAE. Em todo o caso, o sistema holands de AAE baseia-se no princpio da avaliao em cascata (tiering), assegurando a integrao dos resultados, seqencialmente, entre os vrios nveis hierrquicos de deciso e avaliao (Quadros 3.5 e 3.6). Vantagens e dificuldades O sistema institudo na Holanda demonstra que, se existe um sistema de avaliao de impacto ambiental eficaz em funcionamento e se o mesmo aplicvel avaliao de planos e programas, num contexto de planejamento racional e eficaz, no h necessidade de se criar outro diferente para exercer essas mesmas funes, sobretudo num pas como a Holanda, em que h disponibilidade de informao ambiental de base. 3.1.6 Estados Unidos da Amrica Os Estados Unidos da Amrica so uma repblica federativa formada por cinqenta estados. Sua populao, 278 milhes de habitantes (2001), distribuem-se por uma rea de 9,6 milhes de km2. O PIB estimado para 1999 foi de US$ 9,25 trilhes e seus principais recursos naturais incluem: carvo, cobre, chumbo, molibdnio, fosfato, urnio, bauxita, ouro, ferro, mercrio, nquel, potssio, prata, tungstnio, zinco, petrleo, gs natural, madeira e 19% de terras arveis. As principais questes ambientais compreendem: chuva cida resultante da poluio do ar ( o pas responsvel por 25% da emisso de dixido de carbono a partir da queima de combustveis fsseis); poluio da gua por fontes difusas de poluio por pesticidas e fertilizantes; forte limitao de recursos hdricos naturais na parte Oeste do Pas; desertificao; esgotamento de recursos pesqueiros; perda de reas midas; acidificao de corpos dgua; uso intensivo do solo. Quadro 3.4 - Avaliao Ambiental de Polticas Teste Ambiental (Holanda)
Listagem de Controle 1. 2. 3. 4. Quais os efeitos das propostas de legislao sobre o consumo de energia e a mobilidade? Quais os efeitos da proposta de legislao sobre o consumo e as reservas das matrias-primas? Quais os efeitos da legislao sobre a produo de resduos, sobre os rios e sobre as emisses para a atmosfera, solo e guas superficiais? Quais os efeitos da legislao sobre o uso do espao fsico disponvel?

Perguntas sobre AAE de poltica 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Para quem a avaliao ambiental? O que que a avaliao ambiental pretende envolver? mesmo necessrio avaliar o impacto ambiental de todas as propostas de poltica? opcional ou obrigatria? Onde que devem ser declarados os efeitos ambientais de propostas de legislao? Que impactos devem ser descritos? sempre necessrio responder s quatro questes? Como que sabemos o que merece especial ateno? Quem garante a qualidade da avaliao ambiental?

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Quadro 3.5 - AAE na Holanda - Abordagem em Cascata (tiering)


Porqu fazer alguma coisa? Necessidade Objetivo Princpios Mtodos Capacidades Localizao Desenho Minimizao Compensao

O que fazer?

Onde fazer? Como fazer?

Quadro 3.6 - Aplicao a um Caso de Plano de Energia Eltrica (Holanda)


Por qu? Necessidade Objetivo Princpios O qu? Mtodos Capacidades Onde? Localizao Como? Desenho Minimizao Compensao Plano Eltrico Nacional: capacidade geradora; escolha estratgica do tipo de combustvel; reservas espaciais para novas centrais de produo. Plano setorial eltrico: propostas concretas em termos de locais, tipo de combustvel, capacidades. Plano Espacial Provincial: deciso sobre o local. Licenciamento da operao: deciso sobre o tipo de combustvel, capacidade, tecnologia, desenho, localizao especfica, mitigao, compensao.

Teste ambiental

AIA Estratgia

AIA Estratgia

AIA de Projetos

Gnese e evoluo O National Environmental Policy Act (1969) instituiu a prepara o de estudos de impacto ambiental das aes federais susceptveis de afetar significativamente a qualidade do ambiente humano. A expresso aes federais foi posteriormente definida pelo Conselho de Qualidade Ambiental (Council for Environmental Quality) como os projetos, programas, regras, regulamentos, planos, pol ticas ou procedimentos levados a efeito pelo governo daquele pas. Isto tornou os Estados Unidos da Amrica o primeiro a contar com requisito legal formal de exigncia de AAE (Webb e Sigal, 1992; Bass e Herson, 1999). Apesar da definio genrica de ao federal incluir ampla gama de decises estratgicas, o tipo de AAE mais marcantemente aplicado tem sido o que se denominou Avaliao Ambiental Program tica (Programmatic Environmental Impact Statement PEIS) , aplicado a programas e planos urbansticos municipais. Tem sido reduzido o emprego dos procedimentos de AAE para a avaliao de polticas e planos regionais (Clark, 2000).

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mbito de aplicao Tal como na Holanda, a AAE se apia em modelo de baixo para cima (bottom-up), ou seja, aquele em que a prtica de AAE se deriva dos procedimentos de avaliao de impacto ambiental, sendo aplicada, sobretudo, a planos de uso do solo, nos nveis municipal e urbano, e a planos e programas setoriais. A avaliao de propostas de legislao tem sido realizada ainda de modo pontual. Quadro legal e institucional No nvel federal, a responsabilidade de conduo do processo de AAE cabe aos departamentos responsveis pelas respectivas propostas de planos e programas. Para os planos de uso do solo, tal responsabilidade se atribui s autoridades municipais. Em suma, a responsabilidade sempre da instituio promotora. Mtodos e tcnicas Os procedimentos, requisitos tcnicos, mtodos e tcnicas mais usuais, so os mesmos que se empregam na avaliao de impacto ambiental de projetos. O mesmo ocorre com a seqncia de atividades (definio de escopo, identificao de alternativas, identificao e avaliao de impactos, medidas de minimizao e planos de gesto dos impactos), conforme a Figura 3.2. Vantagens e dificuldades O modelo americano defendido pela maior parte dos profissionais que praticam a avaliao programtica naquele pas, por conta da familiaridade que tm com os procedimentos, desenvolvidos ao longo de mais de trinta anos de aplicao e aperfeioamento. Figura 3.2 - Integrao da avaliao de impacto ambiental e do planejamento uso do solo, no mbito da NEPA

Processos de planejamento
Estabelecimento de metas e objetivos Identificao de questes Desenvolvimento do conceito de projeto Determinar opes do projeto Reunir informao de base Avaliar opes Modificar o conceito de projeto Conduzir participao pblica Recomendao da opo preferencial Adoo do projeto ou aprovao

Processo NEPA
Definio do objetivo do projeto e necessidade Definio do mbito Draft EIS: descrever descrio projeto Draft EIA: definir alternativas Draft EIA: descrever situao atual Draft EIS: avaliar impactos Draft EIS: minimizar impactos Notificao pblica e reviso EIA final: Identificar alternativa preferencial Preparao do relatrio de deciso

Implementao do projeto
Seguimento do projeto Monitoramento

(Fonte: Bass e Herson, 1999)

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3.1.7 Diretrizes Adotadas pela Unio Europia A referncia a AAE na Unio Europia dominada certamente pela evoluo da proposta de diretriz sobre a avaliao dos efeitos ambientais de determinados planos e programas. Contudo, no fica a eles limitada. Algumas diretrizes gerais da Unio Europia tm tido um desempenho importante quando se trata de matria relacionada a AAE. o caso da Diretriz Geral de Transportes que, desde 1993, vem corroborando o intenso trabalho relacionado aos impactos estratgicos da implantao, primeiro, de linhas do trem de alta velocidade (TGV) e, posteriormente, da rede europia de transportes. Nesse quadro, foram desenvolvidos diversos estudos-piloto sobre os corredores de transporte em diferentes zonas da Europa, contribuindo assim para a AAE da rede europia de transportes. Outro exemplo importante de prtica de AAE o desenvolvido pela DiretrizGeral Regies que, desde 1993, adotou um regulamento que exige a apresentao de avaliao ambiental das candidaturas dos estados membros aos fundos estruturais europeus. Mais recentemente, e em colaborao com a Direo Geral de Meio Ambiente, foi produzido o Manual de Avaliao Ambiental dos Planos de Desenvolvimento Regional e Programas dos Fundos Estruturais (UE-DG Ambiente, 1998). Esse manual contm instrumentos muito teis e sugere critrios de sustentabilidade para a avaliao das propostas. Os Quadros 3.7 e 3.8 apresentam, respectivamente, o processo de avaliao de planos de desenvolvimento regional e os referidos critrios de sustentabilidade. Diretriz de AAE Na dcada de 90, inmeras propostas para se adotar a AAE foram produzidas no mbito da Unio Europia, cuja ltima verso, e apenas a segunda at agora publicada, foi aprovada em dezembro de 1996 para discusso e considerao por parte dos estados-membros. Esta proposta sofreu um processo de discusso sinuoso e difcil. As opinies dos estados-membros foram as mais divergentes, apesar do que, sua verso mais recente foi aprovada em julho de 2001. A diretriz exclui a avaliao de polticas e refere-se apenas avaliao de programas e planos, ou suas modificaes, nos seguintes setores de interveno: agricultura, florestas, pesca, energia, ind stria, transportes, gest o de res duos, gest o de recursos h dricos, telecomunicaes, turismo, ordenamento do territrio, uso e ocupao do solo. So excludos os planos de defesa nacional e emergncia civil, bem como os programas ou planos financeiros e oramentais. A integrao com as questes econmicas e sociais limitada ou mesmo inexistente. Consideram-se, como mbito fundamental da avaliao de impactos, os efeitos provveis nos aspectos de biodiversidade, populao, sade humana, fauna, flora, solo, gua, ar, fatores climticos, questes materiais, patrimnio cultural (arquitetnico e arqueolgico), paisagem e a inter-relao entre todos estes fatores. Em relao ao procedimento a ser adotado, a diretriz indica apenas que a avaliao dever ser conduzida durante a preparao do plano ou do programa, previamente sua adoo ou submisso a um procedimento legislativo, devendo seus requisitos ser integrados nos procedimentos em vigor nos estados-membros ou incorporados em outros procedimentos que garantam o seu cumprimento. Prev, tambm, procedimentos de consulta pblica, que devero ser estabelecidos em cada estado-membro. De igual modo, deve ser garantida a articulao com as convenes ligadas aos impactos trans-fronteirios e biodiversidade.
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Quadro 3.7 - Fases da AAE de Planos de Desenvolvimento Regional (Unio Europia)


Avaliao da situao ambiental atual Desenvolvimento de objetivos e prioridades Formulao do Plano preliminar e suas alternativas Avaliao ambiental do Plano preliminar Indicadores ambientais para o Plano Integrao dos resultados da avaliao no Plano final UE-DG Ambiente, 1998

Quadro 3.8 - Critrios de Sustentabilidade Sugeridos para o Estabelecimento de Objetivos Programticos


Minimizar o uso de recursos no-renovveis Utilizar recursos renovveis dentro dos limites da sua capacidade de regenerao Promover a utilizao e gesto ambiental de substncias perigosas e resduos Promover a conservao e melhoria da vida selvagem, habitats e paisagens Manter e melhorar a qualidade dos solos e dos recursos hdricos Manter e melhorar a qualidade dos recursos histricos e culturais Manter e melhorar a qualidade do ambiente local Promover a proteo da atmosfera (e.g. aquecimento global) Desenvolver a sensibilizao e a educao ambiental Promover a participao pblica nas decises que envolvam questes de sustentabilidade UE-DG Ambiente, 1998

3.1.8 Banco Mundial Em 1989, o Banco Mundial publicou a Diretriz Operacional 4.00, que estabelece a poltica para a avaliao ambiental das suas atividades de investimento, prevendo dois formatos principais de AAE, criados pelo prprio Banco: Avaliao ambiental regional (regional environmental assessment), processo de avaliao das implicaes ambientais e sociais, em nvel regional, de propostas de desenvolvimento multi-setorial, que afetem uma dada rea geogrfica, durante um perodo determinado. O Quadro 3.9 resume os elementos do processo deste tipo de avaliao; Avaliao ambiental setorial (sectoral environmental assessment), processo de avaliao de polticas e programas de investimento aplicados a um setor de governo ou da economia, que podem envolver mltiplas aes e projetos; apia tambm a integrao de questes ambientais em planos de investimento de longo prazo Os Quadros 3.10 mostra os tpicos considerados neste tipo de avaliao, que tem tido maior aplicao do que a avaliao ambiental regional; Quadro 3.11, apresenta um exemplo de seus procedimentos tcnicos.
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A experincia do Banco Mundial revela que a avaliao ambiental setorial particularmente til na anlise de alternativas de investimento, alteraes de polticas setoriais, capacidades institucionais e requisitos para o fortalecimento da gesto ambiental e impactos cumulativos de projetos diferentes ou de um nmero menor de projetos semelhantes. No Quadro 3.11, apresentase um exemplo de aplicao de avaliao ambiental setorial de investimentos em indstria e minerao. Quadro 3.9 - Processo de Avaliao Ambiental Regional (Banco Mundial)
Concepo da avaliao 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Compreender o quadro de planejamento regional; Definir o contexto espacial; Determinar a melhor focagem multi-setorial; Limitar os objetivos do estudo mantendo a focagem integral abrangente; Estabelecer uma estrutura institucional apropriada; Desenvolver Termos de Referncia detalhados; Estabelecer um planejamento apropriado de consulta pblica; e Definir um processo de reviso.

Execuo da avaliao 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Quadro de poltica, legislao e institucional (a nvel nacional e regional); Estado atual do ambiente (questes fsicas, biolgicas, socioeconmicas e culturais); Descrio do plano de desenvolvimento e dos projetos associados; Inventrio de outros planos e projetos; Avaliao de impactos cumulativos; Anlise de alternativas; Recomendaes sobre um plano de investimento adequado; e Estratgia de gesto ambiental (minimizao, monitoramento e fortalecimento institucional).

World Bank EA Sourcebook Updates, 15, 1996

Quadro 3.10 - Diretrizes Tcnicas de AAE para o Setor Energtico (Banco Mundial)
Avaliao Ambiental Setorial - Principais Tpicos: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Descrio da situao atual no setor energtico; Reviso do quadro institucional ambiental nacional; Reviso do quadro regulamentar no setor energtico e procedimentos de planejamento setorial; Anlise de estratgias planejadas ou alternativas para o setor energtico; Escolha da estratgia de investimento mais apropriada; Reviso da capacidade institucional das agncias do setor energtico; Consulta pblica; e Plano de ao (para minimizao, gesto e monitoramento dos impactos negativos).

World Bank EA Sourcebook Updates, 4, 1993

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Avaliao Ambiental Estratgica

Quadro 3.11 - Avaliao do Setor Indstria + Minerao - Bolvia (Banco Mundial)


Objetivo da AA: auxiliar a concepo do projeto Ambiente, Indstria e Minerao Abordagem selecionada Fortalecimento das capacidades no planejamento de novos investimentos na indstria e minerao Construir uma capacitao institucional para gesto ambiental Relatrio de AA inclui: O quadro poltico, legal e institucional 1. Organizao governamental (estrutura governamental, principais ministrios e instrumentos legais); 2. Poltica econmica; 3. Polticas nacionais, legislao e instituies para o ambiente; 4. Requisitos de avaliao de impacto ambiental; 5. Polticas e legislao para a utilizao dos recursos naturais; 6. Gesto ambiental em questes como qualidade da gua, resduos, pesticidas e poluio atmosfrica; 7. Sade ocupacional e segurana; e 8. Ajuda externa. Avaliao de impactos As atividades contnuas e investimentos planejados, cobrindo os recursos naturais e a qualidade ambiental, a sade ocupacional e a segurana, as estruturas sociais e as regies fortemente afetadas. Recomendaes para um plano de minimizao 1. Alteraes na poltica geral, legislao e quadro institucional (e.g. estabelecimento de objetivos para a qualidade ambiental, implementao de regulamentos de avaliao de impacto ambiental, melhoria das capacidades laboratoriais); 2. Principais atividades de minimizao (e.g. questes ambientais relacionadas com a privatizao de minas com base em auditorias ambientais, para controlar passivos ambientais); e 3. Prioridades adicionais (e.g. encorajar maior participao pblica, montagem de bases de dados ambientais consistentes, introduo das auditorias ambientais). Relatrios adicionais sobre participao pblica Consultas pblicas com organizaes governamentais e no-governamentais, devidamente documentadas aos nveis nacional e local.

3.2 Experincia brasileira A experincia prtica de AAE no Brasil incipiente, destacando-se a elaborao de alguns estudos referentes avaliao de projetos estruturantes1 , com enfoque mais abrangente, buscando avaliar impactos sinrgicos e cumulativos, tais como: projeto do gasoduto Bolvia-Brasil, para o qual foi executado, por solicitao do BID e do Banco Mundial, o estudo Avaliao Ambiental Estratgica; o Estudo de Impacto Ambiental do Programa de Corredores de nibus da Prefeitura de So Paulo, que avaliou de forma integrada diversos projetos de corredores de transporte coletivo; e
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Termo utilizado no Estudo dos Eixos para designar intervenes que provocam alteraes em cadeia numa dada situao econmica, ambiental, social levando a um estgio superior de sua evoluo.

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experincias recentes de aplicao da AAE para a avaliao de impactos cumulativos de mltiplos projetos de gerao de energia hidreltrica nas bacias hidrogrficas dos rios Tocantins e Tibagi. Interessa a este estudo, porm, a anlise da tentativa de institucionalizao da AAE, no mbito do Governo do Estado de So Paulo. No contexto do Estado de So Paulo, existe clara demanda por novos instrumentos de gesto ambiental, identificando-se, cada vez mais, a necessidade de se avaliar as conseqncias ambientais das polticas e programas setoriais. A percepo das limitaes do processo de avaliao de impacto ambiental de projetos individuais, conforme a experincia que se acumulou durante a anlise de estudos de impacto ambiental desde 1987, levou busca de um novo instrumento de anlise ambiental, a ser aplicado no nvel de planejamento dos setores que promovem grandes projetos. A reivindicao neste sentido partiu, no s dos rgos ambientais, mas tambm dos membros do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Estado de So Paulo (CONSEMA). No desenvolvimento da prtica de avaliao de impacto ambiental, decorrente da aplicao da Resoluo CONAMA 001/86, tem sido crescente a percepo, por parte dos diversos grupos de interesse, da necessidade de se incorporar novas ferramentas ao processo de licenciamento ambiental, interferir nos planos e programas geradores dos projetos de infra-estrutura e avaliar os impactos cumulativos deles decorrentes. As principais ponderaes neste sentido compreendem: na etapa de formulao das polticas pblicas e dos programas de ao, alguns de seus impactos j podem ser identificados e, portanto, evitados; a componente ambiental no tem sido considerada nas tomadas de deciso que levam concretizao desses projetos; a anlise individual dos projetos dificulta a identificao e a avaliao de impactos cumulativos decorrentes da implantao de vrios empreendimentos numa mesma regio; e os projetos de grande impacto ambiental apresentam, via de regra, baixa consistncia nas justificativas tcnicas, polticas, institucionais e legais em termos das alternativas selecionadas. Corroboram estes argumentos trs processos de avaliao de impacto ambiental de projetos de alto potencial de impacto, descritos a seguir. Usina Hidreltrica de Tijuco Alto A localizao de barragens e usinas hidreltricas numa mesma bacia hidrogrfica, bem como os respectivos cenrios de gerao de impactos cumulativos no meio fsico e bitico regional, tm sido objeto de grande polmica. Foi este o caso da Usina Hidreltrica de Tijuco Alto, situada na bacia hidrogrfica do Ribeira de Iguape. O projeto, aprovado pelo CONSEMA, encontra-se ainda em anlise pelo IBAMA, pelo fato de entidades ambientalistas recorrerem ao supletiva desse instituto. Programa de Despoluio do Rio Tiet Um outro exemplo a registrar so os programas de despoluio de bacias hidrogrficas, entre os quais se destaca o Programa de Despoluio do Rio Tiet, na Bacia do Alto Tiet, Regio Metropolitana de So Paulo. Muito se questionou tanto a alternativa tecnolgica para tratamento de esgotos sanitrios, escolhida no mbito do programa, como a concentrao de intervenes no afluente principal. Esses questionamentos se justificavam devido falta de avaliao sistemtica dos impactos da poluio trazida pelos rios e crregos tributrios, incluindo a poluio difusa, e dos problemas devidos crescente
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impermeabilizao do solo e aos desmatamentos em todas as sub-bacias. Justificavam-se tambm pela desconsiderao, no programa, dos objetivos estratgicos de outras polticas setoriais e ambientais, principalmente os das polticas de proteo de mananciais e uso de recursos hdricos. Rodoanel Metropolitano Recentemente, o assunto que mais suscitou debate em torno da importncia e da oportunidade de realizao de uma AAE, foi o Projeto do Anel Rodovirio Metropolitano (Rodoanel). Os principais aspectos objeto de discusso dizem respeito os riscos e oportunidades decorrentes da opo estratgica do projeto, a saber: a oportunidade de deslocar o transporte de cargas do interior da metrpole (sistema virio principal do Municpio de So Paulo), ao mesmo tempo em que esta apresenta deficincias crnicas de planejamento para a implantao de uma rede de transportes de massa; os aspectos indutores da obra viria no contexto da estrutura urbana metropolitana; os impactos decorrentes do incremento de uso e ocupao do solo em reas de mananciais estratgicos e reservas de biodiversidade na regio. Nestes trs exemplos, observa-se que faltou, nas prticas de formulao de polticas pblicas e planejamento setorial, a considerao dos impactos nos meios fsico, bitico e socioeconmico, o que revela, talvez, o principal problema estrutural dos processos de planejamento que, por no serem sistemticos, no permitem uma rigorosa avaliao dos programas e projetos governamentais em todas as suas dimenses. Alguns projetos tipicamente de iniciativa privada tambm tm demonstrado a mesma fragilidade, em especial os de atividade de minerao, destacando-se a explorao dos minerais no metlicos voltados construo civil. Os impactos cumulativos da explorao mineral podem ser observados em bacias hidrogrficas e plancies sedimentares, resultando na degradao de reas estratgicas, como as bacias dos rios Alto Ribeira e Paraba do Sul e os leitos dos rios Mogi e Tiet, prximo a suas cabeceiras, na regio de Itaquaquecetuba e Mogi das Cruzes. Com base nas questes salientadas e nos problemas observados na aplicao do processo de avaliao de impacto ambiental, no perodo de 1987 a 1994, o CONSEMA baixou a Resoluo SMA-44, de 29/12/1994, que criou a Comisso de Avaliao Ambiental Estratgica, subordinada ao Secretrio Estadual de Meio Ambiente, para analisar a introduo da varivel ambiental em poltica, plano e programa governamental de interesse pblico, encaminhando ao final dos trabalhos relatrio para apreciao. A resoluo reservava ao CONSEMA e SMA/SP as atribuies de: avaliar as conseqncias ambientais das diretrizes setoriais; definir o contedo e elaborar termos de referncia para a elaborao dos estudos; analisar os seus resultados; e produzir relatrios e pareceres sobre a aprovao das AAE das polticas, planos e programas. Por estas disposies, ficou explcita a proposta de abordagem de aplicao da AAE naquele estado, traduzida pela adoo de procedimentos semelhantes ao processo de avaliao de impacto ambiental corrente no Brasil, que pressupe a anlise e a aprovao dos estudos de impacto ambiental de projetos pelo rgo ambiental estadual. Essa abordagem (modelo de baixo para cima bottonup) apresenta diversos aspectos negativos e divergentes dos melhores sistemas internacionais, que adotam procedimentos de AAE graduais e flexveis. Por outro lado, por ter surgido sob a influncia do processo de avaliao de impacto ambiental, o modelo de AAE escolhido apresentava forte tendncia de reproduo de procedimentos de aprovao dos estudos de impacto ambiental. Assim mesmo, o CONSEMA teve o mrito de enfrentar o problema da urgncia da insero da varivel ambiental nas polticas pblicas, em busca da sustentabilidade.
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Como desdobramento da edio da Resoluo SMA-44, a SMA/SP contratou, em 1997, o estudo Procedimentos Alternativos para a Operacionalizao da AAE no Sistema Estadual de Meio Ambiente, que compreendeu: o levantamento do estado da arte da experincia internacional; a proposio de diretrizes capazes de orientar o desenvolvimento da AAE no Estado de So Paulo, com base na anlise da base institucional vigente; e a formulao de procedimentos alternativos para a regulamentao da matria. As recomendaes mais importantes do estudo referem-se s alternativas para o equacionamento dos fatores limitantes observados na experincia internacional, a saber: ampliar o processo participativo e a integrao intersetorial nas discusses prvias implementao da AAE; reforar os aspectos de coordenao institucional, para que a avaliao dos planos, polticas e programas se faa desde os momentos iniciais de sua formulao, introduzindo nos oramentos dos rgos setoriais os recursos para os devidos estudos; evitar procedimentos que resultem em custos adicionais e prazos excessivos nos processos de deciso setorial; reconhecer as limitaes metodolgicas, dando nfase exigncia de requisitos e princpios bsicos para a credibilidade da AAE; reconhecer e respeitar a multiplicidade de processos de planejamento e tomada de deciso dos diversos setores, e propor estratgias de implementao da AAE que interfiram apenas o mnimo necessrio com os procedimentos correntes; buscar, na experincia internacional, exemplos de mtodos e tcnicas de previso de impactos e anlise de impactos cumulativos; adotar como princpios bsicos: a descentralizao das responsabilidades, o respeito ao poder de deciso das autoridades setoriais, a relao custobenefcio e a flexibilidade de aplicao da AAE; e adotar metodologia de aproximaes sucessivas, aplicando uma listagem de controle relativa aos critrios de sustentabilidade, a serem desenvolvidos para a realidade brasileira. O relatrio recomenda ainda a busca de uma estratgia pragmtica, que se ajuste s prticas correntes de planejamento dos diferentes setores. Conclui que, no caso brasileiro, o principal problema potencial de implementao da AAE diz respeito aos aspectos institucionais e polticos do planejamento e da tomada de decises estratgicas. O mesmo estudo criticou a reproduo do modelo de avaliao de impacto ambiental (anlise e aprovao dos estudos de impacto ambiental pelo CONSEMA), como induzia a Resoluo SMA 44/94, alertando para o risco de se instituir, no um novo processo de AAE, mas um processo de licenciamento ambiental de polticas, planos e programas. Isto significaria a adoo de procedimentos semelhantes aos do processo de avaliao de impacto ambiental, isto , elaborao de pareceres a respeito dos resultados da AAE, por parte das equipes tcnicas da SMA/SP, a serem submetidas aprovao do referido conselho, e excessiva burocratizao deste instrumento. De fato, o modelo proposto no permite um processo gradual e flexvel de introduo das consideraes ambientais e avaliao de impacto, nas fases de formulao e deciso das polticas
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pblicas e dos planos e programas governamentais, remetendo discusso a propriedade das secretarias de estado e dos conselhos de meio ambiente como frum de discusso, avaliao e deliberao sobre as decises estratgicas, uma vez que tais decises extrapolam o interesse setorial. Por outro lado, evidencia a necessidade de se adotarem novos formatos para o trato das questes que envolvem a relao entre meio ambiente e desenvolvimento, nos nveis mais altos do processo de tomada de deciso. Na experincia internacional, h pouca evidncia de arranjos institucionais e polticos para a discusso de questes ambientais relacionadas s polticas, planos e programas de desenvolvimento, de forma inter e supra-setorial, isto , entre distintos setores de governo e acima dos interesses de cada setor. Esta prtica exige um processo gradual de articulao e integrao dos rgos setoriais e o envolvimento dos nveis superiores de governo responsveis pelo processo de planejamento. No caso do Estado de So Paulo, a ausncia de um processo formal de planejamento governamental cria uma dificuldade a mais para a introduo da AAE, uma vez que dificulta a localizao do fator gerador da proposio de cada poltica, plano ou programa. Geralmente, as polticas pblicas materializam-se nos estgios de plano ou programa, tornando-se conhecidas quando da discusso da Lei Estadual de Diretrizes Oramentrias (LDO), isto , durante o processo de elaborao do oramento estadual. Assim, a ausncia de um processo formal de planejamento deixa a opo de se aplicar a AAE j na fase de discusso oramentria dos planos e programas, o que traz muitas limitaes. Entre elas, esto os tempos reduzidos para a execuo da avaliao estratgica e a articulao de dois processos complexos: o de formulao do oramento pelo Poder Executivo e sua aprovao pelo Legislativo e o da AAE dos planos e programas setoriais; ainda mais quando falta um processo de planejamento e articulao intersetorial e geral. Os procedimentos estudados envolveram duas alternativas, ambas a partir da LDO, que se diferenciam por: maior ou menor vinculao da AAE sistemtica de aprovao e anlise de estudo de impacto ambiental; maior ou menor autonomia dos rgos setoriais para conduzir a AAE; grau de envolvimento do da SMA e do CONSEMA na definio e aprovao dos termos de referncia para a AAE; e previso de reviso e aprovao final, pela SMA e pelo CONSEMA, da AAE conduzida pelo rgo setorial. Em ambas alternativas, o fator gerador da oportunidade de realizao da AAE o momento que precede a formulao da proposta de diretrizes oramentrias do Governo do Estado. A alternativa recomendada foi a que atribui maior autonomia aos setores de governo e prescinde de processos de reviso e aprovao pelo CONSEMA, complementada pela formulao de uma lista exemplificativa de polticas, planos e programas sujeitos a AAE e pela indicao de mecanismos de articulao intersetorial, para a introduo gradual dos procedimentos de avaliao ambiental, anteriormente aos processos de formulao das diretrizes oramentrias. Simultaneamente elaborao do estudo, ocorria a discusso do Projeto do Rodoanel, acima mencionado, que confirmava suas concluses. A SMA iniciara entendimentos com a Secretaria de Transporte e com a DERSA, rgo responsvel pela elaborao do projeto, para a realizao de
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um estudo cujo objetivo seria avaliar as questes estratgicas decorrentes da implantao do Rodoanel e definir os critrios de conduo da anlise ambiental do projeto. Entretanto, interesses polticos e institucionais se impuseram e o projeto do Rodoanel acabou por ser licenciado, no em sua integridade, mas pelos trechos em que foi dividida a rodovia, iniciando-se o licenciamento e o respectivo estudo de impacto ambiental pelo Tramo Oeste. Como conseqncia, a anlise ambiental ficou fragmentada, resumindo-se a esse trecho e frustrando a expectativa de uma avaliao ambiental estratgica realizada ainda na fase de planejamento. Posteriormente, surgiu a oportunidade de uma pequena recuperao da deficincia e da fragmentao da anlise ambiental, pelo trabalho de formulao dos termos de referncia do estudo de impacto ambiental do restante do Rodoanel (conjunto dos tramos Sul, Norte e Leste), atualmente em elaborao. Os resultados dessa e de outras experincias, bem como os resultados do estudo Procedimentos Alternativos para a Operacionalizao da AAE no Sistema Estadual de Meio Ambiente, ainda no conduziram a nenhuma deciso institucional ou poltica sobre o emprego da AAE no Estado de So Paulo que, de fato, no tem sido utilizada como instrumento de poltica ambiental.

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4.

Mtodos e Tcnicas

A complexidade do processo de tomada de deciso de polticas, planos e programas, assim como os objetivos e contextos variados de aplicao de AAE, fazem com que seja impossvel estabelecer uma nica metodologia capaz de cobrir todas as atividades tcnicas envolvidas na sua implementao. A experincia que se tem acumulado nos diferentes pases em que a AAE praticada evidencia grande criatividade no tratamento dos distintos tipos e aplicaes da AAE, observandose os mais variados procedimentos tcnicos e abordagens metodolgicas. 4.1 Antecedentes Antes da discusso a respeito dos mtodos e tcnicas para elaborar a anlise ambiental sistemtica, contnua e integrada do processo de formulao e tomada de deciso de polticas, planos e programas (PPP), necessrio esclarecer os seguintes conceitos (Sadler, B. e Verheem, R. 1996): Poltica Plano Programa linha de conduta geral ou direo que o governo est ou estar adotando, apoiada por juzos de valor que orientem seus processos de tomada de deciso. estratgia composta de objetivos, alternativas e medidas, incluindo a definio de prioridades, elaborada para viabilizar a implementao de uma poltica. agenda organizada dos compromissos, propostas, instrumentos e atividades necessrias para implementar uma poltica, podendo estar ou no integrada a um plano. interveno que diz respeito ao planejamento, concepo, construo e operao de um empreendimento ligado a um setor produtivo, ou uma obra ou infra-estrutura.

Projeto

A partir destas definies, a elaborao da AAE de qualquer das trs primeiras iniciativas pode apoiar-se em amplo arsenal de mtodos e tcnicas, no registrando a literatura nenhum deles que se possa considerar como especficos para a AAE (Partidrio, 2001). Cada caso de AAE nico, representado por um documento prprio, derivado porm de uma seqncia sistemtica de atividades e fases, independente ou integrada a um processo estabelecido de tomada de deciso. A ampla literatura tcnica sobre o assunto demonstra que a prtica da AAE se tem apoiado em tcnicas e mtodos consagrados de formulao de poltica (policy-making), planejamento e avaliao ambiental, entre tantas outras; o Quadro 4.1 apresenta os mais empregados. As diversas formas de uso da AAE, nos pases onde este instrumento se tem propagado nas duas ltimas dcadas, com maior ou menor intensidade, permitem observar que os procedimentos tcnicos so flexveis e adotam enfoques metodolgicos diferenciados, dependendo da abordagem que se adota abordagem de projeto (extrapola o dos procedimentos de AIA) ou a abordagem poltica (parte integrante do sistema de planejamento) e da disponibilidade de informao e dados de base. Nestas condies, a definio da metodologia (compreendida como o conjunto de princpios, mtodos e tcnicas a serem empregados num determinado estudo ou pesquisa) depende de cada caso de AAE, isto , das prioridades e necessidades expressas pelos interessados e, mais do que isso, da histria recente do tratamento do meio ambiente no contexto institucional.
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A definio proposta de AAE, discutida no Captulo 2, implica a incorporao, o mais cedo possvel, da varivel ambiental nos processos de tomada de deciso do setor pblico, com a mesma fora e rigor com que tm sido incorporados os critrios econmicos e sociais. Privilegia-se assim, um enfoque pr-deciso de natureza pr-ativa. Quadro 4.1 - Mtodos Utilizados na AAE
Procedentes de mtodos de AIA Listagens de controle (checklists) das questes antevistas como relevantes Matrizes de interao, para a identificao dos impactos ambientais diretos (relao de causa e efeito) relevantes Quadros de Avaliao de Impactos Redes de interao, para a identificao de impactos indiretos Procedentes de mtodos de anlise de polticas e de planejamento Tcnicas de Cenrios e Modelos de simulao Tcnica de Viso (Vision) Projees Funes Consumo Matrizes de Insumo-Produto Anlises de Capacidade de Sustentabilidade Ambiental, ndices Ambientais Sistema de Informao Georeferenciada SIG Modelos Matemticos Anlises Multicriterial, mtodo Delphi Matrizes de Alcance de Metas Anlises Custo-benefcio Tcnicas de Minimizao de Custos Anlise de Sensibilidade Grfico de Objetivos e Meios Fonte: Bailey and Dixon (1999)

4.2 Procedimentos Tcnicos Bsicos Os procedimentos tcnicos de AAE envolvem algumas questes iniciais e uma seqncia de atividades que incluem a identificao das decises estratgicas que devem ser avaliados, as etapas de avaliao e as tcnicas e os mtodos apropriados para a execuo de cada uma delas. 4.2.1 Questes iniciais No existe determinao a priori sobre os tipos de polticas, planos e programas que requerem a realizao de AAE. A deciso de implement-la, na maioria dos casos, depende da abrangncia da deciso estratgica e do nvel de comprometimento do meio ambiente e, mais especificamente, do balano (trade off) que se antecipa ocorrer entre as provveis interferncias ambientais adversas e os esperados ganhos econmicos e sociais. Esse balano deve ser avaliado de maneira articulada, sem perder de vista a integrao dos aspectos biofsicos, econmicos e sociais do meio ambiente. De qualquer modo, as decises estratgicas sobre investimentos em infra-estrutura (principalmente nos setores de energia e transporte) e em atividades produtivas (agricultura, minerao, indstria) produzem, reconhecidamente, efeitos ambientais relevantes, sendo, portanto, aquelas para as quais a AAE constitui um instrumento eficiente com o fito de promover o desenvolvimento sustentvel.

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Algumas questes-chave devem ser respondidas, antes mesmo de se decidir pela realizao de uma AAE, no contexto da gestao da deciso estratgica. So elas: O que se quer alcanar com a deciso estratgica em causa, em que sentido e por qu? Quais as opes para se atingir o mesmo objetivo? Quais as conseqncias da deciso na sustentabilidade dos recursos de base? Quais as oportunidades para integrar os aspectos ambientais (biofsicos, econmicos e sociais) no processo de tomada de deciso? Que medidas devem ser adotadas, antes e depois da deciso, para prevenir a ocorrncia de impactos negativos? 4.2.2 Etapas seqenciais A partir da experincia internacional, possvel identificar oito etapas seqenciais bsicas na conduo operacional de um processo de AAE, conforme enumeradas no Quadro 4.2. Para o detalhamento dos procedimentos tcnicos referentes a essas etapas, que se complementa com a identificao de alguns mtodos e tcnicas empregados para a execuo de cada uma delas, consideram-se duas situaes: aquela em que as PPP se encontram em processo de formulao e aquela em que este processo ainda est para se iniciar. Quadro 4.2 Etapas seqenciais bsicas
1 2 3 4 5 6 7 8 Seleo de propostas de deciso estratgica (screening) Estabelecimento dos prazos (timing) Definio do contedo da avaliao (scoping) Avaliao dos impactos estratgicos Documentao e informao Reviso Deciso Acompanhamento da implementao da deciso estratgica

1 Etapa: Seleo de propostas de deciso estratgica (Screening) O primeiro passo desta etapa consiste na clara definio da necessidade de se aplicar a AAE PPP em anlise, para evitar atrasos nos processos de tomada de deciso. H trs situaes possveis, indicadas na Figura 4.1, que devem ser consideradas: a PPP deve ser submetida AAE; a PPP est isenta de AAE; e a necessidade de se submeter a PPP AAE necessita ser apreciada (situao intermediria). No primeiro momento da seleo, realiza-se um breve exame para se verificar se as caractersticas da deciso estratgica em causa indicam ou aconselham a aplicao da AAE, considerando a probabilidade de haver conseqncias ambientais significativas decorrentes de sua implementao. Essa fase pode apoiar-se em listagens de PPP que requerem uma AAE, dados os efeitos que possam provocar, estabelecida em regulamentos ou desenvolvidas em outros pases.
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Figura 4.1

PPP

SELEO INICIAL

SUJEITAS A AAE

REQUER ANLISE SOBRE A NECESSIDADE DE AEE

ISENTAS DE AAE

AVALIAO

SELEO FINAL

AAE REQUERIDA

AAE DISPENSVEL

Grau estratgico Ainda nesse momento, deve-se indagar sobre o grau estratgico da PPP em anlise; quanto mais elevado o nvel hierrquico da deciso, maior seu grau estratgico e, conseqentemente, mais abrangentes os efeitos em cascata que poder provocar nos nveis subseqentes da hierarquia de planejamento (Figura 4.2). As questes que se seguem podem ser empregadas na definio do grau estratgico. A PPP: Faz parte a viso estratgica ou do Plano de Governo? Consubstancia alguma finalidade maior do governo? Atende prioridade de algum setor estratgico da economia? Tem repercusses nas Contas Nacionais ou em compromissos assumidos pelo pas? Tem repercusses no Balano Externo? Faz parte de Plano Plurianual de Investimento? A participao do setor pblico importante?

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Figura 4.2

AAE (PPP)
NVEL DE PLANEJAMENTO

EIA (Projeto)
CONTEDO ESTRATGICO

Legislao Aplicvel Em alguns pa ses, as diretrizes b sicas para proceder AAE est o contidas em legislao ou identificadas pelo rgo pblico formalmente responsvel pela implementao da AAE. Caso no haja regulamento ou indicao que defina quais as PPP que devam ser objeto de AAE, o processo continua, por meio da resposta s seguintes indaga es de natureza ambiental. A implementao da PPP: Afeta recursos naturais importantes? Implica desmatamento expressivo, direta ou indiretamente? Implica uso intensivo de recursos hdricos? Provoca modificaes substanciais no uso e ocupao do solo da regio de interesse ou em algum ecossistema frgil? Produz efeitos sinrgicos ou cumulativos em algum ecossistema ou bacia hidrogrfica? Est localizada ou influencia rea estratgica, ambientalmente frgil ou dotada de recursos naturais relevantes em termos absolutos e relativos? Necessita que outras PPP sejam implantadas para otimizar seus benefcios? Alm destes aspectos, devem ser levados em conta outros, principalmente os de natureza socioeconmica, de modo que se identifiquem os conflitos potenciais entre os objetivos da PPP e as dificuldades de concretiz-los simultaneamente. Para isto, as seguintes questes devem ser respondidas. A implementao da PPP: Gera empregos e oportunidades de trabalho? Contribui para melhorar a receita oramentria dos municpios de interesse? Provoca efeitos multiplicadores favorveis em termos de renda e emprego? Melhora as condies de vida de parte expressiva da populao?

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Devem tambm ser considerados, quando pertinentes, os critrios de avaliao relacionados com polticas ambientais globais (por exemplo, a emisso de CO2, a contribuio para o efeito estufa). Matriz Institucional Interveniente Outra tarefa importante, nesta etapa, consiste na definio dos principais rgos e instituies governamentais intervenientes no processo de planejamento e avaliao ambiental, considerando as informaes sobre o nvel da deciso estratgica (poltica, plano ou programa) e o tipo de AAE a ser aplicado (setorial, regional). Avaliao Preliminar dos Impactos A avalia o preliminar dos impactos resultantes da PPP para a sele o daquelas a serem submetidas ao processo de AAE deve considerar os objetivos, os provveis impactos diretos, indiretos e cumulativos e suas sinergias. importante assegurar que o potencial de impactos ambientais, identificado no estgio inicial de elaborao da PPP, seja levado em conta ao longo de todo o processo de planejamento. Pode-se incluir nesse momento a identifica o de reas potencialmente fr geis a serem afetadas nas distintas fases de implementao da PPP. As matrizes de interao e a superposio de cartas so alguns dos mtodos empregados com esta finalidade. 2 Etapa: Estabelecimento dos prazos (timing) A partir da seleo das decises estratgicas consubstanciadas em PPP, espacialmente explcitas (por exemplo, um plano de desenvolvimento regional), ou implcita (um programa de incentivo produo de gros em que reas com maiores vantagens produtivas sero beneficiadas), impe-se a anlise da temporalidade da PPP em causa, quer dizer, os prazos das etapas de formulao, avaliao e tomada deciso e a durao da fase de implementao. Trata-se de observar os cronogramas de formulao do tipo de PPP, isolada e conjuntamente com as fases do processo de AAE, identificando-se os casos de incidncia temporal que possam provocar problemas e as respectivas medidas de ajuste. Desse modo, as principais aes integrantes do processo de implementao da PPP devem ser identificadas, desde a fase de pr-implementao at a de operao, avaliando-se tambm os prazos e a distribuio temporal, num dado exerccio fiscal ou qualquer outro perodo administrativo. Os mtodos de apoio para esta anlise incluem a elaborao de cronogramas que definam marcos temporais importantes da PPP, conforme inserida no contexto de planejamento, e a aplicao de programas de computador de gerenciamento global, como o MS Project, que permitam verificar os caminhos crticos de tempo. 3 e 4 Etapas: Definio do contedo (scoping) e realizao dos estudos de avaliao ambiental Uma vez estabelecida a necessidade de se proceder elaborao de estudos ambientais e documentar o processo de AAE, do ponto de vista operacional, os aspectos abordados devem ser aprofundados e traduzidos em atividades tcnicas, prevendo-se a seqncia exposta no Quadro 4.3.

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Quadro 4.3 - Atividades dos Estudos de AAE


a. b. c. d. e. Estabelecimento dos propsitos da AAE Identificao de objetivos, pblico-alvo e indicadores Estabelecimento de responsabilidades Identificao de grupos de interesse (stakeholders) e formas de participao Levantamento das informaes e caracterizao das questes ambientais relevantes f. Identificao de alternativas g. Previso de impactos e comparao das alternativas h. Definio de procedimentos de acompanhamento e monitoramento

a. Estabelecimento dos propsitos da AAE A partir do resultado da seleo inicial, que identificou a PPP como sujeita ao processo de AAE, retoma-se a definio do propsito especfico da AAE no contexto do processo de tomada de deciso, evidenciando-se o seu grau estratgico, a matriz institucional em que se insere e os prazos, conforme identificados nas etapas anteriores (Exemplos no Quadro 4.4). Quadro 4.4 - Exemplos2 de PPP com alto contedo estratgico:
Poltica Agrcola para beneficiar um determinado setor PPP que envolva decises sobre o incentivo produo de determinadas culturas, utilizando uma dada tecnologia, com repercusses em determinadas regies, pelo aumento da utilizao das terras e a apropriao de seus recursos naturais, e ao mesmo tempo, a criao de empregos rural, o aumento da margem de lucro do produtor, podendo melhorar a distribuio de renda, ou ao contrrio, concentrando ainda mais a estrutura fundiria, alem de tantos outros efeitos. Anlise do tipo Trade off - comparao da reduo da vegetao e da fauna associada, perda de biodiversidade e outros impactos versus ganhos de exportao, de divisas, aumento de emprego, aumento da renda regional, entre outros efeitos de natureza econmica. Plano de Desenvolvimento Regional Decis es sobre a distin o de uma regi o frente a outras, para aproveitar vantagens absolutas ou relativas de uma dada regio, concentrar investimentos escassos num dado espao geogrfico, reduzir ou aumentar o grau de concentra o da renda e escolher determinados setores produtivos inseridos em cadeias produtivas preferencialmente a outros isolados na matriz produtiva. Anlise do tipo Trade off - comparao do uso intensivo de recursos naturais de um dado ecossistema, aumento de reas sob interfer ncia antr pica e outros impactos negativos versus ganhos de PIB da regi o, aumento da oferta de emprego, de renda ou qualquer outro valor econ mico agregado. Programa de Termeltricas PPP que envolva decises sobre diversificao da matriz energtica, reduo da dependncia de fontes hdricas, utilizao de fontes de energia variadas e alternativas. Anlises do tipo Trade off - aumento do uso da gua numa dada bacia hidrogrfica, degradao da qualidade do ar numa dada bacia area versus reduo do risco de dficit, garantia de fornecimento.

Esses exemplos foram escolhidos de maneira a abranger um setor produtivo, uma regio e um setor de infra-estrutura.

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Uma das razes para se iniciar um processo de AAE pode ser a existncia de requisito legal neste sentido. Entretanto, a percepo de que a PPP necessita ser apreciada luz de objetivos de proteo ambiental justifica sua aplicao. Alm disto, considerando-se a escassez de recursos humanos, financeiros e de tempo, a deciso de se proceder AAE pode ser tomada em funo do custo de oportunidade e do valor agregado, obtido a partir da avaliao ambiental das diferentes alternativas de formulao da PPP. De modo geral, os propsitos da AAE podem incluir: a incorporao dos princpios da sustentabilidade ambiental na PPP; a ligao da PPP com a Agenda 21; e a considerao de aspectos ambientais relevantes e a preveno de impactos negativos em recursos ambientais estratgicos. b. Identificao de objetivos, pblico-alvo e indicadores Uma vez reconhecido o prop sito da AAE, devem ser claramente definidos seus objetivos e, de acordo com eles, o pblico-alvo a ser objeto de tratamento diferenciado em termos de comunicao e participao no processo. O pblico-alvo, em termos de grandes categorias, compreende a populao e os agentes econmicos do pas, de um dado setor, uma regi o ou uma Unidade da Federa o, espacialmente localizados, expl cita ou implicitamente, que tenham interesse direto na implementao da PPP. De posse dos objetivos e do pblico alvo, pode-se definir metas de sustentabilidade ou qualidade ambiental e seus respectivos indicadores 3 , dos quais o Quadro 4.5, empregando os mesmos tipos de PPP contemplados no Quadro 4.4, apresenta alguns exemplos. Quadro 4.5 - Exemplos de alguns objetivos, indicadores e pblico-alvo de PPP
Poltica Agrcola Objetivo - incentivar a produo de gros para consolidar a participao no mercado externo; Pblico Beneficiado - grandes e mdios produtores da regio Centro-Oeste; Indicador - market share do setor com e sem o incentivo; aumento da participao das exportaes no total da balana comercial; nmero de produtores beneficiados. Plano de Desenvolvimento Regional Objetivo - reduzir as disparidades regionais, reduzir o processo migratrio; consolidar um determinado papel regional; Pblico Beneficiado - populao residente na regio e agentes produtivos; Indicador - participao do PIB da regio no PIB nacional; clculo do shift-share da regio em relao ao pas; aumento do efeito multiplicador de renda e de emprego. Programa de Termeltricas Objetivos - diversificar a matriz energtica, reduzir a dependncia de fontes hdricas; Pblico Beneficiado - populao e agentes econmicos usurios de energia; Indicador- participao das termeltricas no total da gerao de energia; perfil da matriz energtica.

Entende-se como indicador a expresso quantitativa de um determinado fenmeno. 57

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Um dos mtodos de apoio para a elaborao desta atividade tcnica o Grfico de Objetivos e Meios, que constitui um arranjo sistemtico em que se renem as grandes finalidades de uma PPP. Tais finalidades, por sua vez e num certo horizonte temporal, se desdobram em objetivos e metas e, por fim, em aes (instrumentos). uma tcnica, apoiada pela Teoria dos Sistemas, utilizada para garantir a integrao e a articulao das diretrizes propostas com as aes de interveno. A Figura 4.3 mostra um exemplo de construo do grfico para uma poltica de exportao, podendo-se observar as colunas das finalidades (juzo de valor, sem prazo definido para ser atingido) e das dimenses estratgicas. As demais colunas (no preenchidas) referem-se aos objetivos e metas num dado horizonte temporal e aos programas e projetos. A leitura e a ordem cronolgica devem ser feitas no sentido da direita para a esquerda. c. Estabelecimento das responsabilidades Retomando os resultados da etapa de seleo da PPP, passa-se reviso da matriz das instituies envolvidas na PPP e, mais do que isso, identificao das funes e responsabilidades de cada uma delas. Inclui-se, tambm, nesta tarefa a anlise da PPP para a definio de outras instncias de planejamento em que se insere. Tal insero pode ser: vertical, quando a PPP faz parte de uma estrutura hierrquica de planejamento (por exemplo, um programa de termeltricas resultante de um plano do setor eltrico, que, por sua vez, faz parte da poltica de energia do pas); e horizontal, quando a PPP se articula com outras iniciativas de planejamento estratgico de natureza diferente (por exemplo, um programa de termeltricas inserido num plano de desenvolvimento regional, juntamente com outros planos e programas de desenvolvimento de infra-estrutura, necessrios para consolidar o capital fsico da mesma regio). d. Identificao dos grupos de interesse (stakeholders) e formas de participao A partir dos objetivos da PPP, e definida regio beneficiada por sua implementao, deve-se proceder ao levantamento dos grupos de interesse que nela atuam, isto , aqueles que possam ser afetados, colaborar ou conturbar a implementao da PPP. Como mtodo de apoio, inclui-se a realizao de entrevistas dirigidas com representantes e formadores de opinio dos referidos grupos e sua qualificao em termos de grau de organizao e experincia em situaes semelhantes. Trata-se da chamada Anlise da Percepo Ambiental das comunidades e associaes civis envolvidas, realizada de maneira a identificar os problemas por eles percebidos e seus anseios, por meio de consulta a seus representantes. e. Levantamento e caracterizao das questes ambientais relevantes Esta tarefa compreende a caracterizao da qualidade e, se possvel, da capacidade de suporte da rea de interesse, em termos de seus ecossistemas e de bacias hidrogrficas potencialmente afetadas, alm de outras unidades territoriais que apresentem caractersticas ambientais especiais ou significativas. Trata-se de uma anlise ambiental objetiva, dirigida s principais questes e aos aspectos relevantes envolvidos na implementao da PPP, no necessitando envolver levantamentos exaustivos ou desnecessrios. Para isto, podem ser usados, quando pertinente, dados estatsticos e ndices sociais e de qualidade ambiental, mapeamento georeferenciado de potencialidades e restries ambientais, desenvolvidos por entidades de pesquisa e rgos pblicos afins, alm de outras informaes teis. As tcnicas de superposio de cartas, com o apoio de sistemas de informao geogrfica (SIG),
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FINALIDADES

ESTRATGIAS
- AUMENTO DA COMPETITIVIDADE EM AGRIBUSINESS. - FORTALECIMENTO DAS RELAES INTER SETORIAIS. - SINERGIA OFERTA/INFRAESTRUTURA ECONMICA. - INTEGRAO NACIONAL COM INTERMODALIDADE. - DESENVOLVIMENTO DE REDE URBANA COM REFORO DE TERMINAIS.

OBJETIVOS E METAS

PROGRAMAS/ PROJETOS

Figura 4.3

AUMENTAR A COMPETITIVIDADE E NVEIS DE EXPORTAO

ESPACIAL

ECONMICA

TECNOLGICA

ASSEGURAR O DESENVOLVIMENTO INDUZIDO REGIONAL

SOCIAL

- PROTEO S ORGANIZAES SOCIAIS. - DINMICA DE ORGANIZAO SOCIAL.

- INVESTIGAO E TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA AGROPECURIA. - SISTEMA DE PRODUO AMBIENTALMENTE ADEQUADO. - INSERO DE PLANOS E PROGRAMAS NACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO. - REFORO MECANISMO DE AO COMUNITRIA. - FORMAO ACORDOS ENTRE GRUPOS INTERESSE. - CONSERVAO DE RECURSOS NATURAIS. - MANUTENO DA INTEGRIDADE DOS ECOSSISTEMAS. - PROTEO BIODIVERSIDADE. - APROPRIAO DE RECURSOS NATURAIS.

!
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AMBIENTAL

CONTRIBUIR PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

INSTITUCIONAL

MODELO DE GRFICO DE OBJETIVOS E MEIOS AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA

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combinadas com outras de anlise ambiental, so algumas das ferramentas que possibilitam a avaliao integrada e a espacializao das questes e dos aspectos relevantes que tenham sido identificados. f. Identificao de alternativas A identificao e o desenvolvimento de alternativas um passo importante do processo de AAE, por permitir que se escolham as melhores decises, com base em informao organizada. O propsito desta fase dos estudos de AAE identificar alternativas de diversas naturezas (de investimento, localizao de aes e projetos, emprego de tecnologia) para a PPP em anlise, verificando-se as opes mais adequadas, em termos do uso dos recursos ambientais ou que gerem menores perdas de qualidade do meio ambiente, para alcanar os mesmos objetivos. A participao das instituies envolvidas, do pblico-alvo e dos demais grupos de interesse pode contribuir positivamente para a identificao da melhor alternativa. g. Previso dos impactos e comparao de alternativas A tarefa de previso consiste na identificao e anlise dos provveis impactos ambientais significativos decorrentes da implementao da PPP (positivos e negativos), para se obter informao a respeito das diferenas entre a situao na rea de interesse da PPP, atual e futuramente, nos casos em que seja ou no implementada. Deve-se considerar os impactos: no meio biofsico (qualidade da gua, solo, ar, espcies protegidas ou de valor econmico, ecossistemas frgeis, mananciais de abastecimento, entre outros aspectos); na economia (estrutura produtiva, agregados econmicos, mecanismos de preo, formao da renda, crescimento econmico, nveis de produtividade, finanas pblicas, entre outros); nos aspectos scio-culturais (sade, educao, padres de migrao, organizao social, estilos e qualidade de vida, distribuio de renda etc.); e nos aspectos polticos institucionais (matriz institucional e capacitao). A tarefa de anlise e previso dos impactos serve para identificar as mudanas que podero ocorrer e verificar se so aceitveis, fornecendo subsdios para a seleo da melhor alternativa da PPP, do ponto de vista da sustentabilidade. Os estudos de previso devem ser realizados por profissionais qualificados, adotando-se critrios de referncia compatveis com as metas de sustentabilidade e qualidade ambiental que foram previamente definidas. As ferramentas tcnicas empregadas nos estudos incluem algumas tcnicas de previso de impacto correntemente em uso nos estudos de impacto ambiental, compreendendo outras encontradas na literatura tcnica, como as seguintes: tcnica de cenrios, que consiste na realizao de exerccios prospectivos sobre o comportamento futuro da rea afetada pela PPP, por meio da formulao de pressupostos e hipteses, sem a rigidez de se projetar, stricto sensu, sua dinmica passada, incorporando ao processo histrico de desenvolvimento outros dados explicativos da evoluo ambiental introduzidos pela PPP; sistemas de informao geogrfica (SIG) e mtodos de superposio de cartas, para o mapeamento, caracterizao e anlise dos efeitos da PPP sobre a distribuio dos usos do solo, reas frgeis e protegidas, que possam ser afetadas pela PPP;
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redes de interao de impactos, para a identificao de impactos indiretos, modelos de simulao da dinmica dos sistemas ambientais; e tcnicas especficas de avaliao de impactos cumulativos e sinrgicos. A previso dos impactos da PPP pode ser tambm apoiada por: uso de indicadores ambientais (de impacto, presso, estado e resposta), para a avaliao das alteraes na base de sustentabilidade dos recursos ambientais e de sustentabilidade socioeconmica; consultas, por meio da realizao de reunio de especialistas, seminrios e outras tcnicas de comunicao, a especialistas e grupos de interesse; e reviso da literatura, para a identificao de documentos sobre casos semelhantes, consulta e comparao com a PPP em causa. Os resultados da previso dos impactos fornecem os elementos para a comparao das alternativas e para que se inicie o processo de priorizao e tomada de deciso sobre a mais favorvel. Trata-se da anlise comparativa dos ganhos e perdas (incluindo, tanto quanto possvel, a comparao em termos monetrios), com vistas ao estabelecimento de prioridades estratgicas. Auxiliam esta tarefa: a construo de um quadro de avaliao de alternativas, associado ao uso de indicadores quantificados, podendo-se utilizar pesos diferenciados para a ponderao dos danos ou benefcios de cada uma delas; as tcnicas de anlise multicritrio de decises ou rvores de deciso; outros mtodos, como a tcnica Delphi, em que um grupo de especialistas de diferentes formaes profissionais opina e pondera individualmente as possveis alternativas, numa srie de consultas que se repetem, at que se chegue ao consenso a respeito da opo estratgica mais desejvel. h. Definio de procedimentos de acompanhamento da implementao da PPP Ultima tarefa tcnica a avaliao, deriva-se dos impactos positivos e negativos, das situaes de risco, dos caminhos crticos decorrentes da implementao da PPP e dos indicadores anteriormente identificados. A partir desses elementos, definem-se as aes e atividades de monitoramento da qualidade ambiental, assim como os respectivos rgo e entidades por ele responsveis e os custos associados, que sejam necessrias para permitir a verificao das reais conseqncias ambientais da deciso a ser tomada, podendo-se incluir outras recomendaes no mesmo sentido. 5 Etapa: Documentao e Informao Nesta etapa, as tarefas dizem respeito preparao dos resultados das etapas anteriores e dos estudos e anlises tcnicas da AAE, em forma de documento (relatrios e outras formas de comunicao), em profundidade e detalhamento necessrio para comunicao aos grupos de interesse, instruo dos tomadores de deciso e, em tempo hbil, subsdio preparao dos documentos finais de formulao e deciso a respeito da PPP. 6 Etapa: Reviso O controle da qualidade do processo e das atividades tcnicas da AAE crucial para assegurar que seus resultados sejam consistentes em termos procedimentais e tcnicos. A reviso deve ser atribuda a especialistas independentes, que no tenham sido envolvidos no processo. As dificuldades inerentes reviso de documentos podem ser reduzidas pela comparao dos resultados com outros casos semelhantes (grau de envolvimento e participao dos interessados, prazos das etapas
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de avaliao) e pela verificao da qualidade tcnica dos estudos e do cumprimento das atividades de base, segundo os respectivos termos de referncia. 7 Etapa: Tomada de Deciso Levando em conta os resultados da AAE, a deciso final sobre a implementao da PPP pode, finalmente, ser tomada com segurana e confiabilidade. Merece especial considerao o fato de que os resultados da anlise ambiental da PPP aprovada devem servir para orientar a formulao e avaliao das PPP que delas se originem e a concepo e avaliao de impacto ambiental dos projetos das atividades econmicas e de infra-estrutura que se necessite implantar, segundo os princpios da avaliao ambiental em cascata (tiering process). 8 Etapa: Acompanhamento da Implementao da Deciso Estratgica Trata-se da realizao das aes e atividades de monitoramento da qualidade ambiental previstas na etapa de anlise dos impactos. As informaes referentes s reais conseqncias ambientais da implementao da deciso so reunidas e comunicadas s instituies envolvidas e s instncias de tomada de deciso, de modo que se verifique a necessidade de alterao ou correo das medidas preconizadas na PPP.

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5.

Subsdios aplicao da AAE no Brasil


5.1 Consensos

A partir da apreciao da experincia internacional e dos resultados de seminrios de trabalho promovidos pelo MMA, obteve-se consenso quanto s questes bsicas referentes aos objetivos, procedimentos e benefcios da aplicao da AAE no Pas. O primeiro foi que a AAE deve ser empregada na avaliao de polticas, planos e programas governamentais (PPP) de desenvolvimento: de algum espao institucional Pas, regio, Unidade da Federao, municpio, rea de concesso de uma dada instituio, ou qualquer outro corte territorial estabelecido em sistema de planejamento que implique atividade pblica ou privada; e de algum setor da produo podendo envolver: (a) os mais variados segmentos da economia, dos setores Primrio, Secundrio ou Tercirio; (b) um setor de infra-estrutura (energia, transportes, telecomunicaes, turismo, entre outros); (c) setores de governo de natureza social (educao, sade, saneamento bsico etc.); e (d) setores ligados informao e ao conhecimento, entre tantos outros, sempre identificados como um ramo de atividade. Definido, assim, o mbito de aplicao da AAE, o principal objetivo a ser atingido apoiar o processo de tomada de deciso estratgica, tendo em vista o desenvolvimento, que deve ser, ao mesmo tempo, economicamente vivel, socialmente desejvel e ambientalmente sustentvel. Qualquer deciso que venha ser tomada deve considerar explcita ou implicitamente estas dimenses. Neste sentido, o papel da AAE o de explicitar as conseqncias ambientais das PPP, internamente ao prprio processo de tomada de deciso, orientando a identificao e a seleo de seus componentes bsicos. Por exemplo, na elaborao de uma poltica abrangente, o propsito da AAE o de avaliar suas possveis conseqncias e oportunidades, por meio da integrao de fatores ambientais, garantindo a sustentabilidade, qualquer que seja o mbito da interveno (um setor ou um espao). A avaliao deve-se dar antes da tomada de deciso e nos momentos de estabelecimento das dimenses estratgicas (econmica/financeira, tecnolgica, social, ambiental e institucional), fixao de objetivos e metas, formulao de planos e programas, at a seleo e a priorizao das intervenes propriamente ditas e dos projetos de implementao. foroso reafirmar que a AAE deve ocorrer no mbito de uma poltica integrada e de sustentabilidade que fornea um referencial de avaliao, em que devero estar definidos os objetivos de desenvolvimento e melhoria da qualidade ambiental e determinados os indicadores e as metas serem alcanados. Outros consensos quanto aos princpios e procedimentos de aplicao da AAE so: a AAE tem carter estratgico e, nesta qualidade, restringe-se a decises sobre polticas, planos e programas governamentais que tenham carter estruturante e deflagrem efeitos sobre os recursos naturais e a sociedade; por isto, preciso escolher quais as PPP que sero objeto de avaliao estratgica. Portanto, no qualquer PPP que deve ser objeto de AAE; a AAE deve ser considerada como um processo a ser implementado em etapas sucessivas, seguindo trajetria pr-determinada, percorrendo os setores de planejamento que tenham maior contedo estratgico, desde a fase de pr-deciso at depois da implementao da PPP; por isto, deve seguir orientao de cima para baixo (top-down). Portanto, a deciso de se aplicar a AAE no deve ser pontual, mas processual;
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a AAE no um instrumento de avaliao ambiental de PPP j formulada ou em implantao; portanto no deve ser aplicada aps a tomada de deciso; a AAE deve estabelecer os vnculos entre as polticas setoriais (econmicas, sociais) e ambientais, entre outras, assim como promover a integrao entre os diversos organismos da administrao pblica responsveis pelo planejamento, pela elaborao de PPP e pela gesto ambiental; por isto, a aplicao da AAE tem como resultado a melhoria da coordenao e da gesto intersetorial. Portanto, a AAE no um instrumento isolado, fazendo, outrossim, parte da matriz institucional de planejamento; a AAE deve estar apoiada em legislao competente, possivelmente, como parte da regulamentao do planejamento. Portanto, a AAE no se deve apoiar na legislao de licenciamento ambiental; a AAE deve ser absorvida como preocupao por todos os nveis do governo, integrantes do sistema de planejamento, a partir de orientao advinda do Plano Plurianual (PPA), devendo-se utilizar todos os meios disponveis e oportunidades para promov-la. Portanto, a adoo da AAE no deve partir de uma atitude isolada do MMA; e a AAE deve ser aplicada de maneira diferenciada, conforme se trate de decises quanto a polticas, planos ou programas. Portanto, no deve existir um nico tratamento ou um s conjunto de procedimentos de aplicao da AAE. Por outro lado, consideraram-se como a evitar algumas as seguintes questes que podem prejudicar os bons resultados do processo de AAE: equvocos sobre sua verdadeira definio e seu papel; razes de natureza histrica que tenham contribudo para que a tomada de deciso no seja bem conduzida; processos de planejamento pouco formalizados; percepo equivocada sobre os custos e prazos adicionais associados sua aplicao; e dificuldades, por parte de algumas instituies, de promover mudanas em sua organizao. 5.2 A AAE e a Realidade Brasileira A adoo da AAE deve, necessariamente, adaptar-se s peculiaridades de cada pas. No Brasil, pas emergente inserido numa economia mundial globalizada, as caractersticas da conjuntura econmica, social e ambiental e do processo de planejamento pblico nacional impem a adequao dos aspectos avanados de aplicao da AAE que se observam na experincia internacional, principalmente naquela dos pases desenvolvidos. Algumas dessas caractersticas so enumeradas a seguir, no sentido de orientar a proposio de procedimentos melhor aplicveis no Pas: amplos territrios ainda no ocupados ou incorporados ao processo de produo, que por sua vez abrigam diferentes e complexos ecossistemas, com caractersticas peculiares de sustentabilidade, em certos casos pouco conhecidas. O desafio de expandir a fronteira do desenvolvimento requer estratgias bem definidas e avaliadas, por meio de procedimentos e abordagem metodolgica apropriada, para que se garanta a sustentabilidade dos recursos;
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questes da economia brasileira, ligadas inflao, que vigoraram desde os anos oitenta e impunham preocupao com os assuntos de curto prazo, hoje cada vez mais distantes. O sistema de planejamento federal retomou o mdio e longo prazos. Os avanos da elaborao do PPA confirmam esta tendncia, favorvel implementao de instrumento do tipo da AAE; economia que, apesar do maior grau de estabilidade, ainda se ressente das incertezas decorrentes do processo de insero do Pas no mundo globalizado. Tais incertezas lhe impem a adoo de modelos mais complexos. Por outro lado, a atrao de capitais externos, cada vez mais, tem levado incorporao dos riscos e passivos ambientais nos elementos considerados na deciso; estruturao da Estratgia Nacional de Sustentabilidade, por meio da Agenda 21 Nacional, atualmente em desenvolvimento pelo MMA, articulada definio e operacionalizao dos planos nacionais de desenvolvimento e gesto ambiental; reforo dos procedimentos de planejamento dos usos do solo e ambiental, como aspecto determinante de evoluo da gesto ambiental, de modo a facilitar e subsidiar a realizao da anlise estratgica pelos setores pblico ou privado, em suas vertentes de aplicao por espao institucional, territorial, setorial ou de produo. Tal reforo indica que a estratgia de implementao de planos de gesto ambiental em unidades territoriais, por regies geogrficas, biomas ou bacias hidrogrficas, deve ser ampliada como forma de aprimorar e criar meios de verificao da efetividade de aplicao do licenciamento e do monitoramento, por parte das entidades de meio ambiente. De fato essas entidades tm manifestado interesse em melhorar suas atividades de planejamento ambiental, para o que se faz necessrio dinamizar o uso de sistemas de informao georeferenciados e definir indicadores de qualidade ambiental e sustentabilidade; projetos considerados como estruturantes, potencialmente capazes de produzir impactos estratgicos em regies em desenvolvimento, tais como grandes desequilbrios econmicos regionais e efeitos cumulativos resultantes do desencadeamento de outras atividades. Este fenmeno mais perceptvel em regies de fronteira, como as bacias hidrogrficas afetada pela Hidrovia Brasil/Paraguai, ocorrendo tambm em reas mais densamente ocupadas, porm carentes de infra-estrutura de desenvolvimento, como a Regio Metropolitana de So Paulo, afetada pela implantao do Rodoanel; a poltica de privatizao e concesso de servios pblicos, e sua regulamentao (quadro legal e institucional), que fazem parte do presente cenrio de desenvolvimento das polticas pblicas dos principais setores (energia, transportes, comunicaes, saneamento). Neste sentido, preciso articular a varivel ambiental aos respectivos regulamentos, o que tem sido realizado por meio da contabilidade do passivo ambiental e da incluso de procedimentos de gesto ambiental s atividades concedidas ou privatizadas, em sintonia com os de licenciamento ambiental. O desafio incluir a questo ambiental nas matrizes de planejamento e na poltica de privatizao e concesso, como fator estratgico de agregao de valor aos novos sistemas; a gravidade da crise da energia eltrica, aliada escassez de gua em certas regies, que impe reflexes estruturais em que os ganhos e perdas de natureza econmica, social e ambiental tm que ser balanceados, com enfoque de longo prazo. H necessidade inadivel de se repensar a poltica do setor de energia eltrica (perfil da matriz energtica, finalidades, objetivos e metas), com apoio dos procedimentos de AAE;
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a crise de abastecimento de gua, mais uma das conseqncias graves do binmio: mudan as clim ticas (irregularidade na disponibilidade de recursos h dricos) e desperdcio. A conservao de recursos hdricos em todas as suas modalidades, desde a proteo das bacias hidrogrficas e dos mananciais, passando pela reduo de perdas fsicas nos sistemas de abastecimento, reuso e outras modalidades de conservao da gua, deve ser considerada no contexto da implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, tendo a aplicao da AAE como seu instrumental de anlise; os avanos da conscincia ambiental no Brasil, com a interferncia, cada vez maior, das questes referentes proteo do meio ambiente nas decises individuais e no raciocnio cotidiano das pessoas. A atitude da populao quanto ao racionamento para enfrentar a crise energ tica, demonstr vel atrav s de pesquisas em curso, comprova que a op o de consumo sustent vel de recursos naturais versus desenvolvimento econmico e qualidade de vida comea a ser percebidas desde a micro-escala das decis es individuais at a macro-escala das decis es sobre as polticas, planos e programas. Eventos crticos recentes (seqncia de vazamentos em instalaes petrolferas, riscos de contaminao da populao por disposio inadequada de resduos industrias, entre outros), com ampla repercusso na mdia, reforam no somente a importncia da legislao, mas tambm a necessidade de se dispor de instrumentos avanados e pr-ativos de gesto ambiental; reconhecimento nacional dos impactos ambientais globais e suas conseqncias. O efeito do desmatamento das florestas tropicais , cada vez mais, do conhecimento e das preocupa es da popula o, como fator relevante tanto para o controle dos processos globais que afetam a biosfera e influem de forma sinrgica e cumulativa nas mudan as clim ticas e no aquecimento global, como para a prote o da biodiversidade; e finalmente, o emprego pelas instituies financeiras nacionais e internacionais de crit rios ambientais para a decis o sobre suas prioridades de financiamento. A instituio da AAE como instrumento de poltica pode reforar o uso desses critrios, desde que se prevejam a reserva de recursos para a realizao de anlises estratgicas setoriais e a incluso de seus resultados nas anlises de viabilidade dos projetos, o que pode beneficiar a iniciativa privada com a facilitao da avaliao ambiental de seus projetos e atividades. Por tudo isto, o presente momento poltico-institucional do Brasil, pode ser considerado como favorvel para a inovao metodolgica dos processos de proposio e deciso de polticas pblicas e suas estratgias de implementao, por meio da implantao da AAE. 5.3 Recomendaes Gerais para a Instituio da AAE Qualquer que seja o sistema de AAE que se decida implementar no Pas, importante que estejam presentes, nos distintos contextos institucionais de formulao de polticas e planejamento, os elementos fundamentais para a implementao da AAE sintetizados no Quadro 5.1.

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Quadro 5.1 - Elementos Fundamentais para um quadro de referncia de AAE


Elementos Estruturantes POR QU Necessidade/Objetivos Valor acrescentado Questes fundamentais a serem respondidas Porqu a AAE necessria e quais so os objetivos estratgicos? Existem requisitos legais a serem cumpridos? Porqu os procedimentos de AIA no so adequados ou suficientes neste caso? Qual o valor acrescentado que a AAE pode trazer para a tomada de deciso? Para quem a AAE? Quem verifica a qualidade da AAE? Qual o quadro institucional para a implementao da poltica, plano ou programa? Quem so os principais agentes no processo de deciso? Quais os valores mais importantes para avaliao (agentes setoriais, ONGs, cidados, etc.)? Quais os mecanismos para facilitar a participao pblica? Qual o quadro de poltica e os valores de referncia (metas benchmarks) que so utilizados para atingi-los? Quais os critrios a utilizar na avaliao? Quais as suas opes alternativas? Como se comunicar suas concluses ao pblico e a outros agentes e como se assegurar o processo de aprendizagem contnua? Existem guias e diretrizes suficientes e disponveis para apoiar o processo de avaliao? Que outros so necessrios? Como se verificar se o que foi feito est bem feito? Como se ir monitorar a efetividade da deciso em relao aos valores importantes para deciso?

QUEM

Responsabilidades

O QU

Valores/Participao

Metas Quadro de Poltica COMO Critrios Alternativas/Opes Comunicao Guias/diretrizes

Controle de Qualidade

Entende-se que a instituio AAE como instrumento de poltica ambiental deve pressupor algumas providncias de ordem tcnica e institucional, de modo a regulamentar a sua implementao e facilitar formulao e a adoo de procedimentos gerais e especficos, estes por parte das entidades setoriais de planejamento. a) Preparao de quadros de referncia Consiste na montagem dos elementos bsicos que serviro de apoio implementao da AAE, qualquer que seja o tipo (poltica, plano ou programa) ou o mbito (global, regional, setorial) da deciso estratgica, compreendendo: sistematizao do quadro de referncia de configuraes territoriais, aproveitando as utilizadas sob diferentes formas na formulao de polticas e no planejamento setorial, como as bioregies ou biomas, as zonas costeiras, as reas de interesse ambiental, as bacias hidrogrficas de rios federais, o arco do desmatamento, entre outros; formulao de indicadores e ndices de sustentabilidade, qualidade ambiental e capacidade de suporte, aproveitando-se os existentes, entre os quais se destacam os ndices de presso
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antrpica e de desenvolvimento integrado, ambos generalizados para todos os municpios brasileiros, e os em elaborao pela Fundao IBGE, como os dezenove indicadores de sustentabilidade da Agenda 21, que iro formar a Rede Bsica de Estatsticas Ambientais. Outros indicadores e ndices devero ser identificados, para definir os quadros de referncia de sustentabilidade ambiental especficos para determinadas PPP setoriais ou regionais; anlise detalhada do quadro institucional (atribuies e responsabilidades), dos sistemas de tomada de deciso e dos procedimentos de planejamento correntes, no mbito do PPA e dos setores de governo considerados como prioritrios para a adoo da AAE; anlise da Poltica Nacional de Meio Ambiente, em termos de suas grandes finalidades, objetivos, metas e padres de qualidade ambiental, para a composio de uma viso estratgica de longo prazo, considerando as vrias dimenses da proteo do meio ambiente (fsica, bitica, econmica, social, poltica e institucional). A montagem de um grfico de objetivos e meios pode ser til neste sentido; e identificao das caractersticas das entidades de meio ambiente, das esferas federal e estadual, assinalando os procedimentos tcnicos e administrativos gerais e a capacidade tcnica, assim como as eventuais dificuldades poltico-institucionais para a sua atuao como promotoras e facilitadoras da implementao da AAE. b) Regulamentao No se recomenda qualquer vinculao do processo de AAE com o sistema de licenciamento ambiental de projetos de atividades modificadoras do meio ambiente. As razes para isto se encontram na descrio da experincia de AAE vivenciada no Estado de So Paulo (Captulo 3). O modelo de AAE que parece mais adequado cultura institucional brasileira em matria de formulao de polticas e planejamento setorial e regional de abordagem poltica (top-down). Para a instituio da AAE no Pas, de todo necessrio criar uma base legal mnima que apie e facilite sua implementao e que, pelo menos, determine: as responsabilidades dos rgos e das instituies encarregadas da formulao de poltica e do planejamento; as instncias e fontes de recurso para a realizao dos estudos; as instncias encarregadas da reviso do processo; o papel dos rgos e instituies de meio ambiente; e os mecanismos de consulta aos grupos de interesse. Dada a diversidade dos processos de formulao de poltica e planejamento, os procedimentos necessrios introduo das atividades tcnicas e administrativas da AAE podem ser estabelecidos por meio de regulamentos especficos, que devem contemplar, no mnimo, as seguintes questes: Definio das PPP que devem ser submetidas ao processo de AAE No mbito de cada setor de governo, os regulamentos podem enumerar as PPP que, por seus potenciais efeitos ambientais, sempre meream ser objeto de AAE, como parte de seus respectivos processos de formulao e deciso. Alguns critrios auxiliam a formatao de uma lista positiva, alm de servirem para a seleo (screening), caso a caso, de outras cujo potencial de impacto ambiental possa depender de circunstncias especficas (regio, bioma, ecossistema, recursos ambientais ou comunidades humanas que venha a afetar). Alguns desses critrios referem-se a questes-chave a serem respondidas, discutidas, em parte, no item 4.2: - O que se quer alcanar com a PPP e a deciso a ser tomada, onde se quer chegar e por qu?
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- Quais as outras possveis opes para se atingir o mesmo objetivo? - Quais as futuras conseqncias da deciso a ser tomada na base de sustentabilidade dos recursos? - Quais as oportunidades para se integrarem os aspectos ambientais (fsicos, biticos, econmicos e sociais) no processo de tomada de deciso? - Que medidas deveriam ser adotadas, antes e depois da deciso, para impedir a ocorrncia de impactos negativos? - A PPP faz parte da viso estratgica do Plano de Governo? - A PPP consubstancia alguma finalidade maior do Governo? - A PPP atende prioridade de algum setor estratgico da economia? - Haver repercusso nas Contas Nacionais, no Balano Externo e nos compromissos assumidos pelo Pas? - A participao do pblico importante? Outros dizem respeito a: - Grau do efeito cascata (tiering) da PPP, quer dizer, influncia maior ou menor da PPP nos nveis subseqentes da hierarquia de planejamento (planos, programas e projetos); so exemplos de PPP de grande efeito cascata o Plano Plurianual de Investimentos (PPA), as pol ticas nacionais setoriais (energia, transporte, explora o de hidrocarbonetos, reforma agrria etc.); - Magnitude, e importncia de efeitos ambientais cumulativos e sinrgicos de impactos nos sentidos horizontal (vrios projetos e aes no mesmo territrio) e vertical da hierarquia de planejamento; so exemplos de PPP que causam estes tipos se efeito o Programa de Desenvolvimento de Turismo (PRODETUR), a poltica de reforma agrria, os programas de irrigao e os planos de usos mltiplos das bacias hidrogrficas; - Evidncia de grupamento de projetos estruturantes (indutores de desenvolvimento em outros setores governamentais e da economia) na rea de influncia da PPP; por exemplo: Ferrovia Norte-Sul, Hidrovia Araguaia-Tocantins, diversas UHEs e trechos rodovirios, na Bacia do Tocantins; Ferronorte, UTEs, Hidrovia Paraguai-Uruguai, Rodovia Santa Cruzl/Puerto Suarez, UTE, petroqumica, siderurgia, entre outros, na regio de Corumb. Compatibilidade das atividades tcnicas de AAE com as etapas dos processos de formulao de poltica, planejamento e tomada de deciso, de modo a assegurar, a cada passo, que as informaes sobre os efeitos ambientais, os resultados dos estudos e os procedimentos de participao dos interessados se faam em prazo e a tempo de servir para subsidiar as referidas etapas. Contedo dos estudos de AAE Trata-se de traduzir, em norma, o contedo mnimo dos estudos de AAE, de modo a contemplar as especificidades do setor (tipos usuais de PPP peculiares ao processo de planejamento e natureza das aes), considerando porm as tarefas e atividades tcnicas descritas no item 4.2, que se resumem em:
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- Estabelecimento dos propsitos da AAE; - Identificao de objetivos, pblico-alvo e indicadores; - Estabelecimento de responsabilidades; - Identificao de grupos de interesse (stakeholders) e formas de participao; - Levantamento das informaes e caracterizao das questes ambientais relevantes; - Identificao de alternativas; - Previso de impactos e comparao das alternativas; - Definio de procedimentos de acompanhamento e monitoramento. c) Divulgao Instituda a AAE, fundamental para sua implementao que se divulguem os procedimentos gerais e os estabelecidos para cada setor de governo, por meio da publicao dos regulamentos e das diretrizes tcnicas e administrativas definidas para a conduo dos processos de formulao de polticas e planejamento e da AAE, principalmente os que se referem participao de outras instituies e grupos sociais interessados. Outras atividades importantes dizem respeito capacitao tcnica dos rgos e das instituies envolvidas. 5.4 Implementao da AAE no mbito Federal A anlise e sugestes que se seguem procuram rever algumas formas de concepo do planejamento em esfera federal, de maneira a se antever as oportunidades e dificuldades de se introduzir a avaliao ambiental no sistema de planejamento nacional e consolidar sua utilizao sistemtica como elemento de deciso na formulao das polticas pblicas e dos planos e programas governamentais, por meio da instituio da AAE. Tendo em vista cobrir um amplo leque de atuao da administrao governamental e, ao mesmo tempo, entender as oportunidades de modificao da prtica do planejamento, no mbito federal, foram analisados os processos subjacentes preparao do PPA e, em derivao para o planejamento setorial, os procedimentos de planejamento dos setores de energia eltrica e transporte, por conta da importncia das questes ambientais neles envolvidas. A anlise apia-se nos resultados de eventos promovidos pelo MMA em 2001, que contaram com participantes de diferentes reas do setor pblico, potenciais utilizadores da AAE em seus processos de planejamento. Nesses eventos, apresentaram-se os conceitos, procedimentos e mtodos, no sentido de homogeneizar o conhecimento e obter consenso quanto s questes referentes prtica sistemtica da AAE no mbito do planejamento. 5.4.1 Plano Plurianual de Investimento Nas ltimas dcadas, o planejamento do setor pblico no Brasil passou por sucessivas transformaes, tendo-se registrado significativos avanos, mas tambm retrocessos. Nos anos setenta, os chamados Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND I e II) estruturaram as necessidades dos agentes econmicos e da populao em programas e projetos, constituindo instrumentos de tomada de deciso com objetivos, metas e meios de execuo. Esses planos so considerados como marcos da evoluo da prtica de planejamento.
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Nos anos oitenta, essa experincia interrompeu-se e as decises de curto prazo passaram a ditar as prioridades e comandar as aes de governo. Acreditava-se ento que as questes da economia brasileira, ligadas inflao e dvida externa, eram to graves que deveriam ser equacionadas em primeiro lugar, aps o que se abordaria o planejamento em mdio e longo prazo, tratando-se os desequilbrios regionais, a distribuio da renda, a proteo do meio ambiente, entre tantos outros objetivos maiores. Ainda no incio da dcada de 1990, houve, efetivamente, um avano institucional do planejamento, quando se elaborou o primeiro PPA (1991), concebido como um relatrio anual de acompanhamento fsico e financeiro a ser enviado ao Congresso Nacional, no qual ainda prevaleceu o enfoque de ao imediata, sem viso abrangente e de longo prazo. No decorrer dessa dcada, foi ganhando fora a possibilidade de se integrarem o planejamento, o oramento e a gesto dos recursos pblicos, numa viso de mdio e longo prazo comandada pelas foras da economia globalizada e compatvel com as demandas da conjuntura, que os convergia para o trato dos problemas estruturais do Pas. O PPA de 1996-1999 inaugurou esse enfoque, trazendo novidade ao tratamento das aes do Governo Federal, que buscava uma abordagem sistmica a ser gradativamente aperfeioada. A idia bsica era a de formular e implementar uma estratgia de desenvolvimento que permitisse tratar os desequilbrios regionais, sob nova tica, a partir de uma viso espacial abrangente, integrada e consistente de todo o territrio nacional, indo muito alm das polticas regionais, tradicionalmente de natureza compensatria e com forte herana paternalista. Nesse contexto, surgiram dois novos conceitos para orientar o processo de planejamento: Empreendimento estruturante, qualificao dada queles cujas principais caractersticas so a magnitude do impacto em direo s mudanas desejadas, os efeitos sobre fatores de competitividade e a capacidade de viabilizar outros investimentos, de forma a multiplicar os efeitos positivos, para o desenvolvimento do Pas ou da regio; so empreendimentos que podem alterar profundamente as estruturas socioeconmica e ambiental de sua rea de influncia e, por isso, possuem um carter estratgico; Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, referncia geogrfica para a integrao das polticas pblicas, posteriormente aperfeioado para se tornar uma categoria espacial de planejamento e identificao de oportunidades de investimentos pblicos e privados. A Figura 5.1 mostra a configurao territorial dessas categorias espaciais de planejamento. Entre as aes previstas no PPA 1996-1999, foram escolhidos 42 empreendimentos estruturantes (de infra-estrutura e desenvolvimento econmico e social) distribudos pelos diferentes eixos, compondo o Programa Brasil em Ao. Para cada um desses empreendimentos foram definidos objetivos, metas, programao fsica e financeira e controle de custos, prazos e qualidade. Vinte seis deles foram concludos com sucesso. Essa experincia, principalmente em seus aspectos de integrao do planejamento, oramento e gesto de recursos, marcou o plano de governo seguinte, o Programa Avana Brasil, que se estendeu para abranger toda a ao governamental. Este programa foi amparado pelos resultados do estudo Identificao de Oportunidades e Investimentos Pblicas e/ou Privadas (1998), conhecido como Estudo dos Eixos, que aprofundou o conhecimento das potencialidades e restries ao desenvolvimento do Pas, identificou as demandas, os respectivos investimentos e as solues financeiras para o financiamento dos empreendimentos decorrentes.
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Figura 5.1 - Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento

Boa Vista

Arco Norte

Macap

Belm

Madeira Amazonas
Porto Velho Rio Branco

Manaus

So Luis

Fortaleza

Terezina

Transnordestino
Natal Joo Pessoa Macei Aracaj

Palmas

Oeste
Cuiab

Araguaia Tocantins
Braslia

Salvador

So Francisco
Vitria

Campo Grande

Malha Sudeste

Rio de Janeiro

Sudoeste
Curitiba

Florianpolis

Sul

Porto Alegre

O programa identificou oportunidades de investimento pblico e privado em infraestrutura econmica (transporte, energia e telecomunicaes), desenvolvimento social, meio ambiente, informao e conhecimento, procurando reduzir os pontos crticos e as lacunas dos processos de planejamento de cada setor. Cada plano passou a ser construdo a partir de uma ao estratgica global, o que fortaleceu a definio das aes prioritrias, tendo um gerente respons vel comprometido com a obteno dos resultados, o que privilegiou o atendimento demanda e a redu o de custos, devidamente orientado pelo Manual de Elaborao do PPA. Criou-se, tambm, um sistema de avaliao a partir de indicadores de desempenho, concebido para identificar o alcance dos objetivos. Num contexto de carncia e desequilbrio fiscal crnico nas contas nacionais, era necessrio racionalizar os gastos pblicos. O Decreto n. 2.829, de 1998, deu base legal para a reestruturao das aes do governo em um conjunto de programas com objetivos e resultados definidos. Substituiu-se, assim, a chamada classificao funcional-programtica, procedimento utilizado por mais de 25 anos, por um novo modelo em que os programas e a es nascem dos problemas e demandas da sociedade, identificados pelo planejamento e passam a ser unidades de gesto, com estruturas idnticas no Plano e no Oramento (ibidem). A implantao desse novo modelo imps algumas modificaes institucionais. Os ministrios de Planejamento e Or amento e Administra o e Reforma do Estado foram unificados, criando-se o novo Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto. O ponto de partida da elaborao do PPA 2000-2003 foi o documento de Orientao Estratgica do Presidente da Repblica, que contm as diretrizes que norteiam as aes governamentais no perodo. So elas:
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consolidar a estabilidade econmica, com crescimento sustentado; promover o desenvolvimento sustentvel, voltado para a gerao de empregos e as oportunidades de renda; combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social; e consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos. Estas diretrizes convivem com cinco quest es-desafio que permeiam toda a ao governamental, isto , as agendas dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento e de Gesto do Estado, Meio Ambiente, Empregos e Oportunidades de Renda e Informao e Conhecimento. No processo de amadurecimento do planejamento e da ao governamental, o Congresso Nacional agregou mais duas diretrizes estratgicas, includas na Lei de Diretrizes Oramentrias que orientou a elaborao do Oramento da Unio para o ano 2000: reduzir as desigualdades inter-regionais; e promover os direitos de minorias vtimas de preconceito e discriminao. De alguma forma, todas essas diretrizes estavam contempladas na metodologia adotada no Estudo dos Eixos (mtodo AHP Anlise Hierrquica de Projetos), cuja estrutura bsica se apresenta na Figura 5.2. Observe-se que a hierarquizao dos empreendimentos se baseou em dois n veis: o primeiro de natureza estrat gica, apoiado em participa o privada, competitividade e desenvolvimento regional equilibrado; o segundo de natureza t tica, envolvendo atributos de implementabilidade, financiabilidade, desempenho econmico, fatores estratgicos, impactos socioeconmicos e sustentabilidade ambiental que, por sua vez, se desdobraram em inmeras outras caractersticas, como se constata na Figura 5.2. Cada um destes aspectos foi ponderado, por meio de pesos atribudos pelo conjunto de tcnicos especialistas envolvidos no estudo. Os dados foram processados de maneira a reduzir o desvio-padro e, em seguida, hierarquizar os empreendimentos estruturantes mais relevantes. A questo ambiental fez parte da estrutura de planejamento e do encaminhamento do processo de tomada de decis o, ainda na etapa de preliminares, contribuindo para a seleo dos projetos efetivamente prioritrios, alm de se contar com uma agenda especfica para o meio ambiente.

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Figura 5.2 - Estrutura de Deciso


PRIORIZAO

NVEL ESTRATGICO

S1
PARTICIPAO PRIVADA

S2
COMPETITIVIDADE

S3
DESEN. REG. EQUILIBRADO

NVEL TTICO
T3 Desempenho Econmico T4 Fatores Estratgicos T5 Sustentabilidade Ambiental T6 Impactos Scio-Econmicos

T1 Implementabilidade

T2 Financiabilidade

T101 Confiab. Tecnol.

T201 Investimento.

T301 Produtividade de Logstica

T401 Step-changes

T501 Mitigao de Impactos

T601 Distrib. Renda

T102 Confiab. Oper.

T202 Equip/Custo(%)

T302 Sinergia

T402 Integr. Internac.

T502 Eco-Eficincia

T602 Qualidade de Vida

T103 Requisitos: Inst-Leg-Amb

T203 Patrocnio

T303 TIRE Benef./Custo T304 Saldo (Export-Import)

T403 Segurana Nac.

T603 Educao

T204 Perfil de Risco

T604 Apropriao I+C

NVEL OPERACIONAL

T305 Comrcio (E+1)

No entanto, embora o crescimento econmico e a conservao da biodiversidade tenham feito parte dos objetivos implcitos, no ficaram claros nem foram identificados os conflitos e as sinergias entre meio ambiente, crescimento econmico e desenvolvimento sustentvel. Do mesmo modo, no foi possvel otimizar a atuao governamental na direo da proteo ambiental. Deve-se registrar uma recente iniciativa na direo de se conhecerem os efeitos ambientais dos projetos propostos no mbito do PPA, com a realizao de estudo de AAE dos agrupamentos de projeto identificados para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia, incorporando, explicitamente, procedimentos de avaliao ambiental. Seus objetivos so: avaliar as potenciais interferncias scio-ambientais, de forma agregada, de todos empreendimentos sugeridos para os chamados Eixos da Amaz nia (MadeiraAmazonas e Arco Norte) e Eixo Oeste, tendo em vista melhorar a carteira dos projetos propostos para essas regi es do Pa s, numa tentativa de se alcan ar, simultaneamente, o crescimento econmico, o desenvolvimento social e a conservao da biodiversidade; e extrair metodologia para a execuo de avaliaes semelhantes a serem aplicadas aos demais eixos. Como se observa, h inteno, por parte do Governo Federal, de aplicar a AAE no mbito do sistema de planejamento nacional, e condies institucionais para se instituir seu uso, o que ir provocar efeitos multiplicadores na incorporao da dimenso ambiental s decises no mbito do PPA.
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Sugestes para a Implementao da AAE no Plano Plurianual de Investimento Para que a AAE possa ser empregada como o meio de se integrar, de fato, as questes ambientais aos objetivos de desenvolvimento econmico e social e garantir o uso sustentvel dos recursos naturais, o processo de preparao e formulao do PPA necessita ser aperfeioado. Sem querer esgotar o elenco de diretrizes e procedimentos que devem ser seguidos e valorizados para alicerar o uso da AAE, pode-se destacar: a generalizao, em todos os nveis do governo integrantes do sistema de planejamento afeto ao PPA, da incorporao explcita da varivel ambiental, de forma a criar um novo tipo de comportamento e consolidar uma atitude nesta direo. Trata-se de um processo de conquista, motivado por reduo de custos e ganhos de competitividade para o setor privado e fortalecimento do papel regulador do Estado, num contexto de crescente privatizao; tal conquista deve ser entendida como um processo a ser implementado em etapas sucessivas, seguindo uma trajetria pr-determinada, provocando efeitos em cascata e a integrao interinstitucional, numa abordagem de planejamento (top-down); o PPA deve ser considerado como um plano referencial do sistema global de planejamento que, centrado no atendimento s demandas como o elemento de priorizao das intervenes, dever se ajustar capacidade de suporte do meio ambiente (restries), identificando as potencialidades ambientais que constituam oportunidades de negcios; no contexto do PPA, os procedimentos de AAE devem ser concebidos de modo a estabelecer, na fase de pr-deciso, vinculaes diretas entre as polticas econmicas (enfoque setorial), regionais (enfoque espacial), de meio ambiente (espacial com atributos ambientais) e sociais, alicerando a viso estratgica do planejamento; a viso estratgica do PPA se desdobra em inmeros macro-objetivos, muitos dos quais devero refletir, explicitamente, objetivos e finalidades de natureza ambiental; as categorias espaciais de planejamento os Eixos Nacionais - devem ser ajustadas s especificidades dos sistemas ambientais e das bacias hidrogrficas, em anlises sucessivas referentes a estes cortes territoriais e suas superposies, avaliando ganhos e perdas das intervenes e dos investimentos, em termos de seus efeitos ambientais e econmicos benficos e adversos; os programas de gesto ambiental territorial, em apoio ao ajuste dos Eixos Nacionais, devem identificar os objetivos, as metas e os indicadores de qualidade ambiental, alm de disponibilizar os dados e as informaes imprescindveis ao processo de pr-deciso do PPA. Tais programas devem prever e facilitar a organizao de banco de dados ambientais e a elaborao de zoneamento do uso dos recursos ambientais de ecossistemas ou bacias hidrogrficas (ou qualquer outra unidade territorial de planejamento), a serem, de preferncia, objeto de regulamentao, definindo as potencialidades e restries ambientais, a capacidade de suporte, entre outros elementos necessrios para orientar a tomada de deciso; e os procedimentos e normas que regulamentam a preparao do PPA devem explicitar e incorporar os procedimentos de boa prtica da AAE, principalmente a considerao de alternativas, os mecanismos de comunicao social e participao dos grupos sociais interessados e as rotinas de acompanhamento, monitorao e avaliao dos resultados da implementao e reviso do PPA.
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5.4.2 Setor de Energia Eltrica Na histria da evoluo do planejamento, os maiores avanos tm se registrado no setor de energia eltrica, que se antecipou aos demais. Isto porque, por suas especificidades, a expanso da oferta de energia eltrica impe aes de planejamento de longo prazo. Alm disto, por conta do grau de interferncia positiva e negativa de suas obras no meio ambiente, o setor eltrico tem acumulado experincia de considerao dos aspectos ambientais no processo de formulao de alguns planos. Segundo estudo do Grupo de Planejamento de Sistemas Eltricos (Pires et alii, 1999)4 , a expanso do setor eltrico do Pas apia-se numa seqncia de estudos, com horizontes temporais abrangentes e aproximaes sucessivas questo ambiental, at a deciso final a respeito da elaborao de projetos e da implantao dos empreendimentos. Estes estudos so desenvolvidos em trs etapas de longo, mdio e curto prazo, em funo dos horizontes temporais das decises. Nesse processo, as estratgias so reavaliadas e as alternativas de ao, revistas de maneira sistemtica. Para a definio dos programas de obras de gerao de energia em curto prazo, os modelos utilizados simulam a operao do sistema interligado de transmisso e distribuio de energia eltrica, considerando condies de economicidade (custo mnimo) e garantia de suprimento. No entanto, apesar dos esforos que vm sendo empreendidos para incorporar a dimens o ambiental desde as primeiras etapas do planejamento do setor el trico brasileiro, esta dimens o n o foi ainda efetivamente incorporada cadeia de decises. Tal fato se deve inexistncia de critrios e mtodos adequados que ajudem a percorrer todas as etapas do processo de planejamento. Somente para o ciclo de planejamento de projetos de aproveitamento hidroel trico disp e-se de m todos e procedimentos de desenvolvimento das etapas de invent rio de bacias hidrogrficas e estudos de viabilidade tcnica e ambiental. Recentemente, o setor passou por reforma estrutural que resultou na concesso de servios de gerao, transmisso e distribuio e na privatizao de companhias de eletricidade, o que introduziu a crescente participao de novos agentes e a oportunidade de utilizao de outras fontes de energia. Tudo isto imps a reviso dos processos de planejamento de modo a incluir novos elementos e critrios mais adequados. O planejamento adquire carter indicativo com a finalidade de orientar os novos agentes, atravs da identificao de elementos de risco e diminuio das incertezas, mas mantm ainda seu carter estratgico, devendo ilustrar o efeito das diferentes polticas energticas. Esta situao refora a necessidade de se incorporar, formalmente, a dimenso ambiental ao planejamento do setor, explicitando-se mtodos e critrios apropriados para cada uma de suas etapas, de modo a permitir, antes da anlise da viabilidade ambiental de cada projeto, a formulao e a avaliao ambiental da poltica de definio da matriz energtica que se deseja para o Pas, a avaliao ambiental de mltiplos aproveitamentos hidreltricos e outros usos da gua numa bacia hidrogrfica, as alternativas da expanso dos sistemas e o uso das diversas fontes de energia.
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As citaes, informaes e dados apresentados neste item baseiam-se, integralmente, no texto do estudo Avaliao Ambiental no Planejamento da Expanso de Sistemas de Energia Eltrica, de Silvia Helena Pires et alii. CEPEL, COPPE/ UFRJ e ELETROBRS - Grupo VII - GPL, apresentado no Seminrio Nacional de Produo e Transmisso de Energia Eltrica de 1999.

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Esta poltica, devidamente ajustada a objetivos de natureza ambiental, se justifica por duas ordens de fatores: no mbito do setor pblico, a necessidade de se ter viso estratgica da dimenso ambiental e, assim, contribuir para uma concepo integrada dos empreendimentos e atender aos princpios e compromissos do desenvolvimento sustentvel e os avanos da legislao de gesto integrada dos recursos ambientais, em particular a Lei de Gesto dos Recursos Hdricos; e no mbito do setor privado, num mercado competitivo, a necessidade de se inclurem as incertezas e os riscos inerentes s questes ambientais que, caso no tenham tratamento adequado em horizontes temporais compatveis, podem se traduzir em maiores custos e mais longos prazos de licenciamento e implementao dos projetos. Nessa perspectiva, algumas experincias do setor eltrico brasileiro tm sido vivenciadas, na tentativa de se encontrar um modelo de planejamento mais adequado. J na dcada de 1980, mesmo antes da regulamentao completa do licenciamento ambiental, os estudos de viabilidade eram conduzidos tomando em conta algumas questes ambientais. Na verdade, esses estudos funcionaram como se fora um laboratrio, o que acabou contribuindo para a definio de alguns aspectos metodolgicos da elaborao de estudos e relatrios de impacto ambiental e a formao de especialistas em aspectos ambientais ligados aos meios fsico, bitico, socioeconmico e cultural. Datam dessa dcada os chamados estudos de insero regional, concebidos como uma forma de reduzir o grau de interferncia das usinas hidreltricas de grande porte em regies menos ocupadas, nas quais os recursos naturais eram consumidos, internalizando-se benefcio para a populao afetada. Desde o incio da dcada de 1990, o Centro de Pesquisas de Energia Eltrica (CEPEL) tem conduzido estudos e pesquisas para avanar na proposio de metodologias que explicitem a incorporao da dimenso ambiental, de modo formal e sistemtico, no planejamento da expanso do sistema eltrico (Pires, 1999). No incio de 2000, iniciou-se o trabalho Avaliao Ambiental Estratgica Plano Indicativo, em que se propem procedimentos metodolgicos para integrar os estudos ambientais aos estudos energticos por ocasio dos inventrios hidreltricos de bacias hidrogrficas, conduzido pela equipe de pesquisadores do CEPEL, em colaborao o Programa de Planejamento Energtico da COPPE/UFRJ e a Diviso de Meio Ambiente da ELETROBRS. Em 2001, o CEPEL adotou, explicitamente, os pressupostos da AAE no mbito do Plano Indicativo da Expanso, para antecipar a avaliao ambiental das aes de planejamento de curto e mdio prazos, na Amaznia, reafirmando a necessidade de se incorporar a dimenso ambiental no processo de planejamento para 2001/2010. Destacam-se ainda os estudos realizados para a elaborao do ltimo plano de expanso de longo prazo (o Plano 2015, elaborado em 1993) e do Plano Decenal 1994/2003, nos quais se contemplaram os seguintes aspectos: comparao de empreendimentos hidroeltricos identificados no plano de expanso para avali-los e hierarquiz-los em termos de suas complexidades sociais e ambientais. Apesar do carter estratgico desse plano, no foram avaliadas alternativas de expanso nem considerados os empreendimentos que utilizam outras fontes de energia alm das usinas hidroeltricas. Buscou-se a integrao entre os aspectos energticos e ambientais, determinando-se os custos ambientais adicionais, para que fossem incorporados ao ndice de custo e benefcio, e classificando-se os empreendimentos em funo de restries constitucionais. Essa classificao funcionou como um fator restritivo priorizao de determinado empreendimento no cronograma de obras;
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no Plano Decenal 1994/2003, a metodologia foi aperfeioada e detalhada, passando a considerar tambm as usinas termeltricas; na seqncia, compararam-se suas respectivas complexidades ambientais. Entretanto, como os empreendimentos se encontram em fases diferenciadas do ciclo de planejamento (inventrio, estudo de viabilidade, projeto bsico), o nvel das informaes sobre cada um deles desbalanceado, o que acarreta dificuldades de comparao. A anlise, realizada por projeto, prioriza o enfoque local, o que tambm torna mais difcil a avaliao quando se considera que a comparao se d em escala nacional; e no Plano Decenal 1998/2007, formulou-se uma alternativa de referncia que, alm dos aspectos econmico-financeiros de custo mnimo de priorizao, considerou, a viabilidade ambiental dos empreendimentos, quer sob o aspecto legal, no sentido de obteno das licenas ambientais, quer sob o aspecto do equacionamento das questes ambientais de cada empreendimento programado, identificados nos respectivos estudos e relatrios de impacto ambiental. Essa anlise, no entanto, tambm considera, isoladamente, cada empreendimento, no levando em conta as interferncias ambientais do plano da expanso como um todo e os respectivos efeitos sinrgicos. Na verdade, esto relacionados com restries para entrada em operao dos empreendimentos e no com a viabilidade ambiental propriamente dita, necessria para atender aos objetivos da sustentabilidade. A anlise crtica dessas iniciativas permite concluir que ainda no se contemplaram nem a avaliao ambiental do conjunto dos empreendimentos em determinada regio, em determinada bacia hidrogrfica ou qualquer outra unidade territorial de planejamento, nem a avaliao das condies preexistentes nas regies abrangidas pela expanso, como os aspectos de localizao dos projetos, que foram valorizados somente do ponto de vista do subsistema eltrico a que pertencem. Em outras palavras, o estudo citado conclui que o processo que leva pr-deciso sobre a implantao de determinado projeto, em determinada poca e em determinado local, no incorpora a dimenso ambiental como uma de suas variveis. Nesse contexto, pode-se observar que os mencionados avanos na prtica da avaliao ambiental dos planos de expanso do setor de energia eltrica ainda no efetivaram benefcios significativos, pelas seguintes razes: os estudos restringiram-se a etapas do processo de planejamento em que diversas decises bsicas j haviam sido tomadas; no se promoveu a articulao do modelo ambiental com o processo integral de planejamento energtico; avaliaram-se empreendimentos de modo isolados; em nenhum momento, foram avaliadas as alternativas da expanso, como um todo; e no se discutiu o perfil timo da matriz de energia eltrica, ao mesmo tempo, dos pontos de vista ambiental e econmico. Estas aplicaes se restringem a interferir pontualmente no processo de planejamento, de modo ainda pouco abrangente para que haja conformidade com a abordagem da avaliao ambiental estratgica.

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Sugestes para a implementao da AAE no planejamento do setor de energia eltrica A aplicao da AAE no processo de planejamento da expanso do setor eltrico depende das seguintes providncias: mudana de atitude, por parte das diferentes instituies governamentais e dos agentes do setor privado, em relao necessidade de se adotarem procedimentos de anlise e avaliao ambiental em todos as etapas do processo de planejamento do setor; incorporao da dimenso ambiental no planejamento, por meio da considerao e da avaliao ambiental de decises alternativas, atualmente formuladas apenas a partir de critrios e parmetros econmicos e energticos; avaliao sistemtica, e encadeada seqencialmente, das conseqncias ambientais decorrentes das alternativas da composio da matriz energtica, a partir do conhecimento dos impactos ambientais decorrentes de todas e cada uma das fontes de energia, considerando-se e seus efeitos globais, regionais e locais, cumulativos e sinrgicos; definio de critrios ambientais explcitos para a seleo das fontes de energia, das tecnologias empregadas na gerao e da localizao das unidades geradoras; avaliao ambiental sistemtica dos planos de expanso, integrando os procedimentos de AAE com as fases do processo de planejamento, de forma a permitir que os resultados da avaliao ambiental sejam efetivamente incorporados ao processo decisrio; conhecimento das principais caractersticas ambientais das reas alvo do processo de planejamento, apoiando-se em indicadores de capacidade de suporte, zoneamento, entre outros elementos que auxiliam a avaliao da complexidade ambiental da rea em estudo; identificao das questes ambientais relevantes a serem consideradas em cada etapa do processo de planejamento, com o tratamento adequado da dimenso espacial; e definio de critrios e indicadores especficos para: orientar a obteno e o processamento de dados e informaes que sejam relevantes em cada caso; sistematizar as anlises ambientais; e acompanhar e monitorar a implementao das polticas, planos e programas do setor. Em resumo, preciso estruturar procedimentos e metodologias em todas as instncias do processo de planejamento e tomada de deciso do setor eltrico, reduzindo-se as incertezas e os riscos associados aos aspectos ambientais. Deste modo, tanto o Governo cumpre seu papel de orientar os investimentos, antecipando e prevenindo conseqncias ambientais adversas, como o setor privado adquire maior segurana para a implantao de seus projetos. 5.4.3 Setor de Transporte A poltica de transportes tem como um de seus objetivos fundamentais a integrao do territrio nacional, quer seja garantindo a interligao de toda as capitais dos estados e dos centros produtores aos portos, quer seja abrindo novas fronteiras de ocupao do territrio, com vistas expanso da rea produtiva e segurana nacional. As diretrizes da expanso da rede viria, majoritariamente calcada no modo rodovirio, remontam ao Plano Nacional de Viao, formulado e permanentemente atualizado no perodo de 1934 a 1964, no qual se definiram os principais corredores de transporte.
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A atuao dos rgos executores desta poltica seguiu, com maior ou menor nfase e conforme a disponibilidade de recursos, as etapas de implantao dos corredores e, posteriormente, de ampliao de sua capacidade, com a pavimentao e a duplicao de pistas, complementada pela ao dos governos estaduais, estes responsveis pela rede alimentadora dos principais eixos nacionais. O sistema de transportes passou por etapa de grande expanso movida por recursos oramentrios garantidos pela antiga estrutura tributria que vigorou at meados da dcada de 1980. desse perodo a criao da Empresa Brasileira de Planejamento dos Transportes (GEIPOT), que marcou um significativo avano na concepo integrada desse sistema. A partir dos anos 80, o setor tem passado por um longo perodo de escassez de recursos, tendo sido reduzida, em muito, sua capacidade de investimento, sem que se tenha ainda equacionado um novo modelo de financiamento. Nos anos 90, introduziu-se a modalidade de concesso dos servios de operao de algumas rodovias federais, acompanhada de melhoria das condies de segurana. Portanto, por cerca de duas dcadas, o setor vem atuando de modo pontual, procurando reduzir o grau de deteriorao da rede viria e solucionar os principais pontos de estrangulamento. Apenas por ocasio da preparao do Plano Plurianual de Investimentos (PPA) que houve a oportunidade de se analisar a demanda do setor, procurando-se estabelecer prioridades de investimento para dar suporte a estratgias de desenvolvimento regional. No presente, est em andamento o processo de reestruturao institucional do setor de transportes, no mbito federal. Recentemente, aprovou-se lei que reorganiza o Ministrio dos Transportes, ora em fase de regulamentao. A lei inclui, alm de agncias reguladoras para transportes terrestres, hidrovirios e porturios, a criao de Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), que substituir o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), integrando as autarquias responsveis pelos demais transportes modais (exceo feita ao transporte aerovirio). A nova poltica do setor, em discusso no Congresso Nacional, consubstanciada no projeto do Sistema Nacional de Viao Princpios e Diretrizes para os Modais, tem como suas principais diretrizes: nfase na concesso e na descentralizao dos servios a operao das rodovias federais dever, gradativamente, ser objeto de concesso iniciativa privada ou transferida para os estados; a operao de todos os portos e ferrovias tambm ser dada em concesso; gesto ambiental dos empreendimentos do setor dados em concesso; e incentivo ao transporte intermodal. No sistema de transporte, a varivel ambiental tem sido levada em conta apenas no planejamento de projetos individuais. Em decorrncia da obrigatoriedade do licenciamento ambiental, a elaborao de estudos de impacto ambiental tem sido o nico canal pelo qual o setor toma conscincia dos efeitos ambientais associados aos projetos. Por outro lado, o apoio de agentes externos de financiamento, como Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento, tem induzido produo de estudos ambientais e ao aperfeioamento da gesto ambiental, da manuteno e da conservao de rodovias, tanto em nvel federal como em alguns estados (So Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Mato Grosso). Alguns estudos foram desenvolvidos pelo GEIPOT, com o apoio do Banco Mundial, abordando as conseqncias ambientais da revitalizao dos corredores de transporte do Paran, polarizado pelo Porto de Paranagu, e da Regio Sudeste.
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Os contratos de concesso de rodovias e ferrovias tm sido outro caminho utilizado para a incorporao da varivel ambiental no setor. Mesmo que restritas operao de rodovias existentes, as exigncias quanto a um padro superior de cuidados com o meio ambiente e com a segurana representaram um significativo avano. A viso estratgica do setor de transportes quanto questo ambiental representada pela criao, no Gabinete do Ministro dos Transportes, da Comisso Permanente de Meio Ambiente (CPMA), que se destina a tratar das questes de poltica ambiental, no mais alto nvel da hierarquia ministerial. Como conseqncia da atuao da CPMA, est em fase de preparao a Agenda Ambiental de Transportes, a ser implementada em cooperao com o MMA, que prev a implementao de aes para compatibilizar a poltica setorial com os requisitos da legislao ambiental, dando soluo aos conflitos e entraves ao fluxo normal dos processos de licenciamento. no mbito dessa agenda que se vislumbra a possibilidade de serem estabelecidos procedimentos para incorporao da AAE no processo de planejamento do setor de transportes. Sugestes para a implementao da AAE no planejamento do setor de transporte A reforma institucional do setor, ainda espera de ser implementada, faz supor que as atividades de planejamento devero ser atribudas ao DNIT, Departamento que abrigar todas as modalidades de transporte, salvo o aerovirio, mantido na esfera do Departamento de Aviao Civil (DAC) do Ministrio da Aeronutica. No se pode prever, entretanto, quais os instrumentos de planejamento nem os procedimentos que sero adotados, sugerindo-se, entretanto as seguintes providncias: no novo sistema institucional do Ministrio dos Transportes, compreendendo suas diferentes autarquias e agncias, adoo de uma atitude positiva voltada para a implementao da Agenda Ambiental ora em formulao e para a adoo da AAE como instrumento de avaliao das polticas, planos e programas do setor; articulao desse sistema com as secretarias de transporte e os departamentos estaduais de estradas de rodagem, com vistas ao planejamento do sistema virio; na definio das rotinas de formulao de polticas, planos e programas do setor, a incluso dos procedimentos de AAE nas distintas fases do processo de planejamento, de forma a permitir que os resultados da avaliao ambiental sejam efetivamente incorporados ao processo decisrio; avaliao sistemtica, e encadeada seqencialmente, das conseqncias ambientais decorrentes das alternativas de modalidades de transporte, considerando seus efeitos ambientais globais, regionais e locais, cumulativos e sinrgicos; seleo dos planos e programas que representem os eixos estratgicos do planejamento do setor como casos prioritrios de desenvolvimento de metodologias de AAE; definio de critrios ambientais explcitos para a avaliao de alternativas modais, tecnologia de construo, traado ou ampliao de vias de transporte e localizao e projeto de instalaes porturias e de apoio; conhecimento das principais caractersticas ambientais das reas afetadas pelas aes de planejamento, apoiando-se em indicadores de capacidade de suporte e zoneamento, entre outros elementos que auxiliem a avaliao da complexidade ambiental nessas rea;

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identificao das questes ambientais relevantes a serem consideradas em cada etapa do processo de planejamento, com o tratamento adequado da dimenso espacial; definio de critrios e indicadores especficos do setor de transporte para: orientar a obteno e o processamento de dados e informaes que sejam relevantes em cada caso; sistematizar as anlises ambientais; e acompanhar e monitorar a implementao das polticas, planos e programas do setor; e adoo sistemtica de procedimentos de gesto ambiental das obras e atividades do setor.

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Glossrio
Anlise ambiental Exame detalhado de um sistema ambiental, por meio do estudo da qualidade de seus fatores, componentes ou elementos, assim como dos processos e interaes que nele possam ocorrer, com a finalidade de entender sua natureza e determinar suas caractersticas essenciais. Tcnica que destaca e avalia os custos sociais e os benefcios sociais de projetos de investimento, para identificar e medir as perdas e ganhos em valores econmicos com que arcar a sociedade como um todo, se o projeto em questo for realizado, auxiliando a decidir se os investimentos devem ou no ser realizados. Fundamentada nos conceitos e mtodos desenvolvidos no mbito de disciplinas como a economia, a pesquisa operacional, a teoria da organizao e a teoria social das decises, nasceu num contexto crtico ao modelo racional clssico da teoria das decises, deslocando a abordagem, de uma configurao na qual os decisores e os critrios so nicos, para uma configurao que considera a pluralidade dos atores e critrios e a imperfeio da informao. Aplica-se tomada de deciso de diversas naturezas que implicam pontos de vista diferentes e, ao mesmo tempo, contraditrios, baseando-se em alguns conceitos, como os de atores, aes, critrios e famlias dos critrios, sendo praticada segundo um esquema seqencial de fases, nem est tico nem linear, que pressup e realimentao, revises e reformulaes no curso do processo. Instrumento de poltica ambiental que consiste na avaliao documentada e sistemtica das instalaes e das prticas operacionais e de manuteno de uma atividade poluidora, com o objetivo de verificar: a obedi ncia aos padr es de controle e qualidade ambiental; os riscos de poluio acidental e a eficincia das respectivas medidas preventivas; o desempenho dos gerentes e operrios nas aes referentes ao controle ambiental; a pertin ncia dos programas de gest o ambiental interna ao empreendimento. Expresso utilizada com o mesmo significado da avaliao de impacto ambiental, em decorrncia de terminologia adotada por algumas ag ncias internacionais de cooperao tcnica e econmica, correspondendo s vezes a um conceito amplo que inclui outras formas de avaliao, como a anlise de risco, a auditoria ambiental e outros procedimentos de gesto ambiental.

Anlise de custo e benefcio

Anlise multicritrio

Auditoria ambiental

Avaliao ambiental

As definies e os conceitos aqui apresentados foram retirados e adaptados do texto do trabalho e da FEEMA. Vocabulrio Bsico de Meio Ambiente (2 edio, organizada por Iara Verocai). In: http://www.semads.rj.gov.br

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Avaliao Ambiental Estratgica

Avaliao ambiental estratgica

Procedimento sistemtico e contnuo de avaliao da qualidade do meio ambiente e das conseq ncias ambientais decorrentes de vises e intenes alternativas de desenvolvimento, incorporadas em iniciativas, tais como: a formulao de polticas, planos e programas (PPP), de modo a assegurar a integrao efetiva dos aspectos biofsicos, econmicos, sociais e polticos, o mais cedo possvel, aos processos pblicos de planejamento e tomada de deciso. Instrumento de poltica ambiental e gesto ambiental de empreendimentos, formado por um conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o incio do processo, que: se fa a um exame sistem tico dos impactos ambientais de uma proposta (projeto, programa, plano ou poltica) e de suas alternativas; se apresentem os resultados de forma adequada ao pblico e aos respons veis pela tomada de decis o, e por eles considerados; se adotem as medidas de proteo do meio ambiente determinadas, no caso de deciso sobre a implantao do projeto. Modelo cient fico que permite aos pesquisadores considerar elementos de um sistema ambiental como se realmente funcionassem da maneira descrita, no testando as hipteses, mas permitindo o exame dos possveis resultados, caso as hipteses fossem verdadeiras. Condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, conforme caracterizadas na legislao ambiental e na Lei de Crimes Ambientais (Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998). Termo usado para qualificar os processos resultantes dos danos ao meio ambiente, pelos quais se perdem ou se reduzem algumas de suas propriedades, tais como: a qualidade ou a capacidade produtiva dos recursos ambientais.Qualquer alterao adversa das caractersticas do meio ambiente (Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981). Desenvolvimento que atende s necessidades do presente, sem comprometer a capacidade de as futuras geraes atenderem s suas prprias necessidades. Processo de transformao no qual a explorao dos recursos, as diretrizes de investimento, a orientao do desenvolvimento tecnol gico e as mudan as institucionais sejam consistentes com as necessidades atuais e futuras.

Avaliao de impacto ambiental

Cenrio

Crime ambiental

Degradao ambiental

Desenvolvimento sustent vel

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Avaliao Ambiental Estratgica

Diagnstico ambiental

Interpretao da situao de qualidade de um sistema ambiental ou de uma rea, a partir do estudo das interaes e da dinmica de seus componentes, quer relacionados aos elementos fsicos e biolgicos, quer aos fatores scio-culturais. Sistema aberto que inclui, em uma certa rea, todos os fatores fsicos e biolgicos (elementos biticos e abiticos) do ambiente e suas interaes, o que resulta em uma diversidade bi tica com estrutura tr fica claramente definida e na troca de energia e matria entre esses fatores. Aquele que, por suas caracter sticas, s o particularmente sensveis aos impactos ambientais adversos, de baixa resilincia e pouca capacidade de recuperao. Por exemplo, so ambientalmente frgeis os lagos, as lagunas, as encostas de forte declividade, as restingas, os manguezais. Alterao nas caractersticas e na qualidade do meio ambiente produzida por ao humana. Conjunto de aes de qualquer natureza (polticas, institucionais, de oportunidades financeiras e investimento etc.) que se adotam para que se possa alcanar um determinado objetivo. Administrao, pelo governo, da proteo e do uso dos recursos ambientais, por meio de aes ou medidas econ micas, investimentos e provid ncias institucionais e jurdicas, com a finalidade de manter ou recuperar a qualidade do meio ambiente, assegurar a produtividade dos recursos e o desenvolvimento social. Este conceito tem se ampliado, nos ltimos anos, para incluir, alm da gesto pblica do meio ambiente, os programas de ao desenvolvidos por empresas para administrar com responsabilidade suas atividades de modo proteger o meio ambiente. Qualquer alterao significativa no meio ambiente - em um ou mais de seus componentes - provocada por uma ao humana. Qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem: (i) a sade, a segurana e o bem-estar da populao; (ii) as atividades sociais e econmicas; (iii) a biota; (iv) as condies estticas e sanitrias do meio ambiente; e (v) a qualidade dos recursos ambientais (Resoluo n 001, de 23.01.86, do CONAMA).
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Ecossistema

Ecossistema (reas) frgeis

Efeito ambiental

Estratgia

Gesto ambiental

Impacto ambiental

Avaliao Ambiental Estratgica

Impactos ambientais cumulativos

Impacto ambiental derivado da soma de outros impactos ou de cadeias de impacto que se somam, gerados por um ou mais de um empreendimentos isolados, porm contguos, num mesmo sistema ambiental. Impacto no meio ambiente resultante do impacto incremental da ao quando adicionada a outras aes, passadas, presentes e futuras, razoavelmente previsveis. Impacto que incide sobre recurso ou componente ambiental de relevante interesse coletivo ou nacional, ou que afeta outras regies alm de sua rea de influncia direta e indireta. Nas ci ncias ambientais, indicador significa um organismo, uma comunidade biolgica ou outro parmetro (fsico, qumico, social) que serve como medida das condies de um fator ambiental, ou um ecossistema. Valor que serve de medida do grau de sustentabilidade do uso dos recursos ambientais, dividindo-se em trs grupos principais: (i) os indicadores de resposta social (que indicam as atividades que se realizam no interior da sociedade - o uso de minrios, a produo de substncias txicas, a reciclagem de material); (ii) os indicadores de presso ambiental (que indicam as atividades humanas que iro influenciam o estado do meio ambiente - nveis de emisso de substncias txicas); e (iii) os indicadores de qualidade ambiental (que indicam o estado do meio ambiente - a concentrao de metais pesados no solo, os nveis pH nos lagos). Mecanismos de que se vale a Administrao Pblica para implementar e perseguir os objetivos da poltica ambiental, podendo incluir os aparatos administrativos, os sistemas de informao, as licenas e autorizaes, pesquisas e mtodos cientficos, tcnicas educativas, incentivos fiscais e outras medidas econmicas, relatrios informativos etc. Instrumento de poltica e gesto ambiental de carter preventivo. Conjunto de leis, normas t cnicas e procedimentos administrativos que consubstanciam, na forma de licenas, as obrigaes e responsabilidades do Poder P blico e dos empres rios, com vistas autorizao para implantar, ampliar ou iniciar a operao de qualquer empreendimento potencial ou efetivamente capaz de causar altera es no meio ambiente, promovendo sua implantao de acordo com os princpios do desenvolvimento sustentvel.

Impacto ambiental estratgico

Indicador

Indicador de sustentabilidade

Instrumento de poltica ambiental

Licenciamento ambiental

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Avaliao Ambiental Estratgica

Listagem de controle

Tipo bsico de mtodo de avaliao de impacto ambiental caracterizado por uma lista de todos os parmetros e fatores ambientais que possam ser afetados pelas aes de implantao de um projeto. Mtodo de avaliao de impacto ambiental que consiste na elaborao de matrizes que dispem, em um dos eixos, os fatores ambientais e, no outro, as diversas aes realizadas para a implantao de um projeto. Nas quadrculas definidas pela intercesso das linhas e colunas, assinalam-se os provveis impactos diretos de cada ao sobre cada fator ambiental, identificando-se o conjunto de impactos diretos a serem gerados e destacando-se tanto os mltiplos efeitos de cada ao como a soma das aes que se combinam para afetar um determinado fator ambiental. Condies, influncias ou foras que envolvem e influem ou modificam: o complexo de fatores climticos, edficos e biticos que atuam sobre um organismo vivo ou uma comunidade ecolgica e acaba por determinar sua forma e sua sobrevivncia; a agregao das condies sociais e culturais (costumes leis, idioma, religio e organizao poltica e econmica) que influenciam a vida de um indivduo ou de uma comunidade. Conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas (Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981). Conjunto de princpios, mtodos e tcnicas, empregado para a execuo de um determinado estudo ou pesquisa de carter cientfico. M todo utilizado para consulta a um determinado nmero de especialistas, com a finalidade de resolver um problema complexo em tempo reduzido. A consulta feita atravs da aplicao de uma pequena s rie de question rios, cujas respostas s o intercambiadas para permitir a interao e o consenso das opini es desses especialistas. Representao simplificada da realidade, expressa em termos fsicos (modelo fsico) ou matemticos (modelo matemtico), para facilitar a descrio, a compreenso do funcionamento atual e do comportamento futuro de um sistema, fenmeno ou objeto.

Matriz de interao

Meio ambiente

Metodologia

Mtodo (tcnica) Delphi

Modelo

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Avaliao Ambiental Estratgica

Modelo de simulao

Modelos matem ticos din micos destinados a representar, tanto quanto possvel, a estrutura e o funcionamento dos sistemas ambientais, explorando as complexas relaes entre seus fatores fsicos, biolgicos e socioeconmicos, a partir de um conjunto de hipteses ou pressupostos. Coleta, para um propsito predeterminado, de medies ou observaes sistemticas e intercomparveis, em uma srie espao-temporal, de qualquer varivel ou atributo ambiental, que fornea uma viso sinptica ou uma amostra representativa do meio ambiente. Custos e responsabilidades civis geradoras de dispndios referentes s atividades de adequa o de um empreendimento aos requisitos da legislao ambiental e compensao de danos ambientais. Estratgia composta de objetivos, alternativas e medidas, incluindo a definio de prioridades, elaborada para viabilizar a implementao de uma poltica. Linha de conduta geral ou direo que o governo est ou estar adotando, apoiada por juzos de valor que orientem seus processos de tomada de deciso. Parte da poltica governamental (de um estado ou pais) que se refere proteo e gesto do meio ambiente; mesmo tendo seus pr prios objetivos, estes est o subordinados aos objetivos da poltica maior, devendo se compatibilizar e integrar s demais polticas setoriais e institucionais desse governo. Adio ou o lanamento de qualquer substncia ou forma de energia (luz, calor, som) no meio ambiente em quantidades que resultem em concentraes maiores que as naturalmente encontradas. Degradao ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao; b) criem condies adversas s atividades sociais e econ micas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; e) lancem materiais ou energia em desacordo com os padr es ambientais estabelecidos (Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981). Poltica(s), plano(s) e programa(s) Agenda organizada dos compromissos, propostas, instrumentos e atividades necessrios para implementar uma poltica, podendo estar ou no integrada a um plano.

Monitoramento

Passivo ambiental

Plano

Poltica

Poltica ambiental

Poluio

PPP Programa

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Projeto

Interven o que diz respeito ao planejamento, concep o, constru o e opera o de um empreendimento ligado a um setor produtivo, ou uma obra ou infra-estrutura. Resultado dos processos dinmicos e interativos dos elementos do sistema ambiental, define-se como o estado do meio ambiente, numa determinada rea ou regio, conforme percebido objetivamente, em funo da medio da qualidade de alguns de seus componentes, ou mesmo subjetivamente, em relao a determinados atributos, como a beleza, o conforto, o bem-estar. A atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas e os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera (Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981). Recursos ambientais obtidos diretamente da natureza, podendo classificar-se em renovveis e inexaurveis ou no-renovveis; renovveis quando, uma vez aproveitados em um determinado lugar e por um dado perodo, so suscetveis de continuar a ser aproveitados neste mesmo lugar, ao cabo de um perodo de tempo relativamente curto; exaurveis quando qualquer explorao traz consigo, inevitavelmente, sua irreversvel diminuio. M todo de avalia o de impacto ambiental que estabelece as seq ncias de impactos indiretos desencadeados a partir de cada ao de um projeto e suas interaes, por meio de grficos ou diagramas, permitindo retraar, a partir de um impacto, o conjunto de aes que o causaram, direta ou indiretamente. Relatrio institudo como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, modificada pela Lei n 7.804, de 18 de julho de 1989), a ser divulgado anualmente pelo IBAMA. Fenmeno qumico no qual o efeito obtido pela ao combinada de duas substncias qumicas diferente ou maior do que a soma dos efeitos individuais dessas mesmas substncias. Este fenmeno pode ser observado nos efeitos do lanamento de diferentes poluentes num mesmo corpo dgua. Aquilo que tem a capacidade de agir em sinergia ou ao cooperativa de agentes discretos, tais que o efeito total diferente ou maior que a soma dos efeitos tomados independentemente.

Qualidade ambiental

Recursos ambientais

Recursos naturais

Rede de interao

Relatrio de qualidade ambiental

Sinergia

Sinrgico

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Sistema ambiental

Conjunto dos processos e interaes dos elementos que compem o meio ambiente, incluindo, alm dos fatores f sicos e bi ticos, os de natureza antr pica (socioeconmica, poltica, institucional e tica). Mtodo grfico para organizar, mapear e processar, em geral com o auxlio de programa de computador, a informao sobre o meio ambiente de uma rea, e prepar-la para a anlise das interaes das variveis biticas, abiticas, sociais e econmicas. Mtodo de avaliao de impacto ambiental, originalmente desenvolvido para estudos de planejamento urbano e regional, perfeitamente adaptvel anlise e diagnstico ambiental, que consiste na confeco de uma srie de cartas temticas de uma mesma rea geogrfica, uma para cada fator ambiental que se quer considerar, onde se representam os dados organizados em categorias. Essas cartas so superpostas para produzir a sntese da situao ambiental da rea, podendo ser elaboradas de acordo com os conceitos de fragilidade ou potencialidade de uso dos recursos ambientais, segundo se desejem obter cartas de restrio ou aptido de uso. As cartas tambm podem ser processadas em computador caso o nmero de fatores ambientais considerados assim o determine. Mecanismos tcnicos formais ou informais destinados a prever a magnitude dos impactos ambientais, isto , a medir as futuras condies de qualidade de fatores ambientais especficos afetados por uma ao.

Sistema de informao georeferenciada (SIG)

Superposio de cartas

Tcnicas de previso de impacto

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